CELEX: 61996CJ0186
Leite
Regime da imposição suplementar
Quantidade de referência suplementar
Suspensão temporária
Conversão numa redução definitiva
Perda de indemnizações
Princípios gerais do direito e direitos fundamentais

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por despacho de 19 de Março de 1996, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 3 de Junho seguinte, o Bundesfinanzhof submeteu, nos termos do artigo 177._ do Tratado CE, uma questão relativa à validade dos artigos 3._, n._ 1, e 4._, n._ 1, do Regulamento (CEE) n._ 3950/92 do Conselho, de 28 de Dezembro de 1992, que institui uma imposição suplementar no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 405, p. 1).
2 Esta questão foi suscitada no âmbito de um litígio que opõe S. Demand, produtor de leite, ao Hauptzollamt Trier (a seguir «HZA Trier»), a respeito de uma redução de 4,74% da sua quantidade de referência de entrega a partir de 1 de Abril de 1993.
3 Foi aplicada a referida redução da quantidade de referência individual a S. Demand nos termos das disposições conjugadas dos artigos 4._, n._ 1, do Regulamento n._ 3950/92 e 4._, n._ 1, do regulamento alemão relativo às quantidades garantidas de leite, isto é, o Milch-Garantiemengen-Verordnung (regulamento relativo às quantidades de leite), na versão do 27._ regulamento modificativo (BGBl. 1993 I, p. 374).
O direito comunitário
4 O Regulamento n._ 3950/92 renovou, no seu artigo 1._, durante um período de sete anos, o regime da imposição suplementar sobre o leite, instituída durante cinco períodos consecutivos de doze meses a partir de 1 de Abril de 1984, pelo Regulamento (CEE) n._ 856/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que altera o Regulamento (CEE) n._ 804/68 que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 90, p. 10; EE 03 F30 p. 61), e terminou, após várias prorrogações, em 31 de Março de 1993.
5 Esta imposição suplementar é devida sobre todas as quantidades de leite entregues que excedam uma quantidade de referência a determinar para cada produtor ou comprador no limite de uma quantidade global garantida a cada Estado-Membro. A quantidade de referência isenta da imposição suplementar era, em conformidade com o artigo 2._ do Regulamento (CEE) n._ 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que estabelece as regras gerais para a aplicação da imposição suplementar referida no artigo 5._-C do Regulamento n._ 804/68 (JO L 90, p. 13; EE F30 p. 64), igual à quantidade de leite ou de equivalente-leite entregue ou comprada, segundo a fórmula pertinente, durante o ano de referência. Este foi escolhido pelos Estados-Membros, entre os anos de 1981 a 1983. A República Federal da Alemanha optou pelo ano de 1983.
6 Em virtude da persistência de uma produção de leite excedentária, a Comunidade foi obrigada a reduzir mais a quantidade global inicialmente garantida aos Estados-Membros. Com vista a realizar as diferentes reduções ao nível dos produtores individuais, a Comunidade aplicou, no quadro do regime da imposição suplementar, medidas variadas, tais como programas de abandono definitivo da produção leiteira ou de diminuição imperativa da quantidade de referência inicialmente concedida, ou mesmo uma combinação de programas.
7 Deste modo, com a exclusão de uma redução da quantidade global garantida em contrapartida do pagamento de indemnizações, decidida em 1986, o Regulamento (CEE) n._ 775/87 do Conselho, de 16 de Março de 1987, relativo às suspensão temporária de uma parte das quantidades de referência mencionadas no n._ 1 do artigo 5._-C do Regulamento n._ 804/68 (JO L 78, p. 5), suspendeu temporariamente as quantidades de referência de 4% para a campanha 1987/1988 e de 5,5% para a campanha seguinte. Em contrapartida desta suspensão temporária, foi prevista a concessão de uma indemnização de 10 ecus por 100 kg relativamente a cada um desses períodos.
8 No quadro da primeira prorrogação do regime da imposição suplementar inicial, a referida suspensão foi mantida, até 31 de Março de 1992, pelo Regulamento (CEE) n._ 1111/88 do Conselho, de 25 de Abril de 1988, que altera o Regulamento n._ 775/87 (JO L 110, p. 30), à taxa de 5,5% para os períodos de 1989 até 1992, alterando todavia o carácter da compensação. Esta consistia doravante em conceder directamente ao produtor uma indemnização degressiva. Assim, a indemnização degressiva foi estabelecida em 8 ecus por 100 kg para a campanha de 1989/1990, em 7 ecus por 100 kg para a campanha seguinte e em 6 ecus por 100 kg para a campanha 1991/1992.
9 No âmbito de uma redução de 1% da quantidade global garantida, o Regulamento (CEE) n._ 3882/89 do Conselho, de 11 de Dezembro de 1989, que altera o Regulamento n._ 775/87 (JO L 378, p. 6), diminuiu a taxa das quantidades de referência temporariamente suspensas para 4,5%, aumentando ao mesmo tempo a indemnização prevista pelo Regulamento n._ 1111/78. Assim, a taxa de indemnização foi fixada em 10 ecus por 100 kg para a campanha 1989/1990, em 8,5 ecus para 100 kg para a campanha seguinte e em 7 ecus para 100 kg para a campanha 1991/1992.
10 Depois de uma nova diminuição de 2% das quantidades globais garantidas, introduzida pelo Regulamento (CEE) n._ 1630/91 do Conselho, de 13 de Junho de 1991, que altera o Regulamento n._ 804/68 (JO L 150, p. 19), o Regulamento (CEE) n._ 816/92 do Conselho, de 31 de Março de 1992, que altera o Regulamento n._ 804/68 (JO L 86, p. 83), prorrogou a regulamentação relativa à imposição suplementar que terminava em 31 de Março de 1992. Esta prorrogação foi limitada a uma única campanha de produção de leite devido à intenção do Conselho adoptar uma nova regulamentação válida até ao ano 2000 no âmbito da reforma da política agrícola comum.
11 Em conformidade com o artigo 1._ do Regulamento n._ 816/92, que aditou, no Regulamento (CEE) n._ 804/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968 (JO L 148, p. 13), o artigo 5._-C, n._ 3, alínea g), as quantidades de referência temporariamente suspensas não foram consideradas nas quantidades globais garantidas. Isto teve como consequência prática que as quantidades de referência individuais foram reduzidas sem indemnização. Todavia, o Conselho pretendia decidir definitivamente do futuro das quantidades de referência suspensas no âmbito da reforma da política agrícola comum.
12 Introduzido pelo Regulamento n._ 3950/92, o novo regime codifica as disposições relativas às quantidades de referência e às imposições suplementares. No entanto, a regulamentação anunciada no âmbito da reforma da política agrícola comum relativa ao tratamento definitivo das quantidades de referência temporariamente suspensas não figura nesse regulamento.
13 A respeito das quantidades suspensas, o artigo 3._ do Regulamento n._ 3950/92 dispõe:
«A soma das quantidades de referência individuais da mesma natureza não pode ultrapassar as correspondentes quantidades globais a definir para cada Estado-Membro.
...»
14 O artigo 4._ do Regulamento n._ 3950/92 prevê:
«1. A quantidade de referência individual disponível na exploração é igual à quantidade disponível em 31 de Março de 1993, adaptada, se for caso disso, para cada um dos períodos em causa, a fim de que a soma das quantidades de referência individuais da mesma natureza não exceda a quantidade global correspondente referida no artigo 3._, tendo em conta as eventuais reduções impostas para alimentar a reserva nacional prevista no artigo 5._
...»
15 Regulamento (CEE) n._ 748/93 do Conselho, de 17 de Março de 1993, que altera o Regulamento n._ 3950/92 (JO L 77, p. 16), também não teve em consideração, aquando da fixação das quantidades de referência globais garantidas, para a campanha 1993/1994, 4,5% das quantidades de referência já excluídas para a campanha precedente pelo Regulamento n._ 816/92.
16 Seguidamente, o Regulamento (CEE) n._ 1560/93 do Conselho, de 14 de Junho de 1993, que altera o Regulamento n._ 3950/92 (JO L 154, p. 30), fixou as quantidades globais garantidas a cada Estado-Membro dispondo, no segundo considerando, que «a situação no mercado tornou necessária a suspensão temporária de uma parte das quantidades de referência... nos termos do Regulamento (CEE) n._ 775/87; que durante cinco anos foi concedida uma indemnização degressiva aos produtores em relação às quantidades assim suspensas; que o Regulamento (CEE) n._ 816/92, que prorrogou o regime de imposição suplementar... não considerou... as quantidades previamente suspensas, dada a persistência da situação excedentária que impunha a suspensão de 4,5% das quantidades de referência das entregas fosse consolidada numa redução definitiva das quantidades globais garantidas; que as quantidades em causa não foram adoptadas nos regulamentos finalmente adoptados no sector do leite e dos produtos lácteos em execução da reforma da política agrícola comum».
17 A quantidade de referência individual, de que dispõe o demandante no processo principal e cuja redução definitiva está em causa, compreende nomeadamente uma quantidade de referência suplementar que permitiu aumentar a sua quantidade de referência inicial. Adquiriu essa quantidade suplementar, ao preço de 1,60 DM por kg de leite, no decurso da campanha 1990/1991, no âmbito de uma operação lançada à escala nacional, e mesmo regional, que tinha por objectivo reduzir as quantidades de referência individuais.
O direito alemão e a tramitação do processo nacional
18 Esta operação tinha sido prevista por um decreto («Verwaltungsvorschrift») do Ministério da Agricultura, da Viticultura e das Florestas do Land Rheinland-Pfalz, de 19 de Março de 1991, relativo à concessão de uma indemnização pelo abandono definitivo da produção de leite destinado ao mercado e à atribuição de quantidades de referência de entrega suplementar (MinBL, Rheinland-Pfalz 1991, p. 163, a seguir «decreto»). Este decreto foi adoptado, como resulta do seu ponto 1.1., com fundamento, nomeadamente, no artigo 4._, n._ 1, alíneas a) e c), do Regulamento n._ 857/84, após as alterações introduzidas pelo Regulamento (CEE) n._ 1183/90 do Conselho, de 7 de Maio de 1990 (JO L 119, p. 27).
19 O artigo 4._, n._ 1, do Regulamento n._ 857/84, após as alterações introduzidas, dispõe:
«Com o objectivo de conseguir a reestruturação da produção leiteira a nível nacional, regional, ou das zonas de recolha, podem os Estados-Membros, no quadro de aplicação das fórmulas A e B:
a) - conceder aos produtores que se comprometam a abandonar definitivamente a totalidade da sua produção leiteira uma indemnização paga em uma ou várias anuidades;
- conceder aos produtores que se comprometeram a abandona rdefinitivamente uma parte da sua produção leiteira uma indemnização para em uma ou várias anuidades;
b) ...
c) conceder uma quantidade de referência suplementar aos produtores que exerçam a actividade agrícola a título principal, quer o seu efectivo leiteiro preencha, ou não, as condições previstas na alínea b).»
20 Nos termos do decreto, a operação apresentava duas facetas. Em primeiro lugar, era proposta a cada produtor disposto a abandonar definitivamente a produção leiteira uma indemnização de 1,60 DM por kg da sua quantidade garantida.
21 Como da operação resultou uma redução superior à inicialmente prevista, as autoridades alemãs propuseram o excedente aos produtores que pretendiam aumentar a sua quota mediante o pagamento da quantia igual ao montante pago pelo Land Rheinland-Pfalz a título de indemnização aos produtores que abandonaram a sua produção leiteira. Para esse efeito, um produtor que quisesse adquirir uma quantidade de referência suplementar devia celebrar, nos termos do ponto 3.1.2, um contrato de cessão com um produtor que abandonasse a sua produção e pagar o preço à tesouraria pública competente.
22 Por decisão de 13 de Dezembro de 1993, o HZA Trier confirmou a redução de 4,74% aplicada pela central leiteira competente e que incide indistintamente tanto sobre as quantidades de referência iniciais como sobre as suplementares adquiridas pelo demandante no processo principal no âmbito da operação que decorreu durante a campanha 1990/1991.
23 Tendo sido julgado improcedente o recurso da decisão do HZA Trier por acórdão do Finanzgericht Rheinland-Pfalz, o demandante no processo principal interpôs recurso desse acórdão no Bundesfinanzhof.
A questão prejudicial
24 Considerando que a solução do litígio que lhe foi submetido dependia da validade das disposições conjugadas dos artigos 3._, n._ 1, e 4._, n._ 1, do Regulamento n._ 3950/92, o Bundesfinanzhof colocou ao Tribunal de Justiça a seguinte questão:
«É compatível com o direito comunitário, em particular com os princípios da garantia da propriedade, da igualdade de tratamento, e da confiança legítima, a regulamentação contida no n._ 1 do artigo 4._, em conjugação com o primeiro parágrafo do artigo 3._, do Regulamento (CEE) n._ 3950/92, que determina que a suspensão de uma parte das quantidades de referência atribuídas aos produtores, a realizar nos termos do n._ 3, alínea g), do artigo 5._-C do Regulamento (CEE) n._ 804/68, na redacção do Regulamento (CEE) n._ 816/92, deverá ser, sem indemnização, convertida numa redução duradoura das quantidades de referência, sem excluir da redução, ao menos, as quantidades de referência posteriormente adquiridas pelo produtor?»
25 Esta questão relativa à validade da conversão da suspensão temporária de uma percentagem da quantidade de referência numa redução definitiva sem indemnização já foi examinada pelo Tribunal de Justiça no âmbito do processo que deu origem ao acórdão de 15 de Abril de 1997, Irish Farmers Association e o. (C-22/94, Colect., p. I-1809), que estava pendente aquando da apresentação do pedido de decisão prejudicial do Bundesfinanzhof, processo para o qual este último fazia, aliás, referência nos fundamentos do seu despacho de reenvio.
26 No acórdão Irish Farmers Association e o., já referido, o Tribunal declarou que, na medida em que as disposições do artigo 5._-C, n._ 3, alínea g), do Regulamento n._ 804/69, aditado pelo artigo 1._, n._ 3, do Regulamento n._ 816/92, e do artigo 3._ do Regulamento n._ 950/92, na versão resultante do artigo 1._ do Regulamento n._ 1560/93, converteram a suspensão temporária de uma percentagem da quantidade de referência na acepção do Regulamento n._ 775/87, sem indemnização, numa redução definitiva, o exame dos princípio gerais do direito comunitário tais como os da protecção da confiança legítima, da não discriminação e da proporcionalidade, assim como o exame do direito fundamental de propriedade, não revelaram qualquer elemento susceptível de afectar a validade dessas disposições.
27 Em 22 de Abril de 1997, o Tribunal de Justiça enviou uma cópia do acórdão Irish Farmers Association e o., já referido, ao Bundesfinanzhof perguntando-lhe se mantinha o seu pedido.
28 Por carta de 30 de Julho de 1997, o Bundesfinanzhof informou o Tribunal de que, perante, nomeadamente, os princípios da protecção da propriedade e da confiança legítima que o demandante no processo principal invocou a respeito das quotas leiteiras suplementares adquiridas com fundamento em concessões efectuadas pelo Land Rheinland-Pfalz, mantinha o seu pedido prejudicial.
29 Perante esta resposta, há que interpretar a questão colocada como sendo relativa apenas às quantidades de referência suplementares que o demandante no processo principal adquiriu ao preço de 1,60 DM por kg de leite.
Quanto às quantidades de referência suplementares
30 Com efeito, como o advogado-geral salientou no n._ 9 das suas conclusões, o presente processo não revelou qualquer elemento novo susceptível de modificar a conclusão a que o Tribunal de Justiça chegou no acórdão Irish Farmers Association e o., já referido, no que diz respeito à validade do regime da conversão e da redução definitiva em causa no processo principal.
31 A validade dos artigos 3._ e 4._ do Regulamento n._ 3950/92 também não pode ser colocada em causa no que diz respeito às quantidades de referência suplementares que o demandante no processo principal só pôde obter mediante o pagamento da quantia de 1,60 DM por kg à autoridade competente.
32 A este respeito, há que recordar em primeiro lugar que as quantidades de referência suplementares não estavam em causa apenas no acórdão Irish Farmers Association e o., já referido, mas igualmente nos acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 13 de Julho de 1995, O'Dwyer e o./Conselho (T-466/93, T-469/93, T-473/93, T-474/93 e T-477/93, Colect., p. II-2071), e de 14 de Julho de 1998, Hauer/Conselho e Comissão (T-119/95, Colect., p. II-0000), nos quais a validade do Regulamento n._ 816/92 foi contestada.
33 Um Estado-Membro só dispõe dessas quantidades de referência para reatribuir na medida em que as quantidades de referência inicialmente concedidas a outros produtores tenham sido liberadas por estes últimos. Com efeito, como resulta do artigo 5._-C, n._ 1, do Regulamento n._ 804/68, tal como foi aditado pelo Regulamento n._ 856/84, a soma de todas as quantidades de referência individuais concedidas constitui a quantidade global garantida que não pode ser ultrapassada. Assim, a autoridade competente alemã só pôde conceder ao demandante no processo principal as quantidades de referência que outros produtores já não utilizavam.
34 Todavia, e independentemente do facto de o montante pago pelo demandante no processo principal ser, no caso em apreço, igual ao pago a título de indemnização pela autoridade competente por abandono da produção, o regime comunitário das quotas leiteiras não criou vínculos jurídicos entre as duas acções.
35 Embora o regime comunitário da imposição suplementar autorize, em determinados casos, os Estados-Membros, no âmbito do respeito da quantidade global garantida, a reatribuir quantidades de referência liberadas, sem transferências das terras aos quais estas estão ligadas, ele não determina as modalidades dessas reatribuições. Por conseguinte, compete aos Estados-Membros que utilizem essa autorização fixar as modalidades de reatribuição respeitando os princípios gerais e os direitos fundamentais tal como são reconhecidos em direito comunitário pela jurisprudência do Tribunal de Justiça (v., nomeadamente, acórdão de 13 de Julho de 1989, Wachauf, 5/88, Colect., p. 2609, e de 24 de Março de 1994, Bostock, C-2/92, Colect., p. I-955) e pronunciar-se, nesse âmbito, quanto à eventual obrigação de um pagamento em contrapartida da reatribuição.
36 A este respeito, há que declarar que, no caso de aquisição das terras agrícolas, sendo a existência de uma quota leiteira um dos elementos de determinação do valor da terra, as terras agrícolas com quotas são mais caras do que as sem quotas.
37 Resulta destas considerações que o modo de concessão das quantidades de referência individuais não têm incidência sobre a sua natureza jurídica. Por conseguinte, as quantidades de referência suplementares não se distinguem das quantidades de referência iniciais, sendo ambas subordinadas ao mesmo regime de suspensão temporária e de redução definitiva.
38 Em contrapartida, é contrário ao espírito e ao objectivo do regime da imposição suplementar excluir de um programa de suspensão temporário, seguido de uma redução definitiva, quantidades de referências que, depois da sua retirada do mercado, aí são novamente introduzidas no âmbito da sua reatribuição a outros produtores. Sendo a aquisição de uma quantidade de referência suplementar uma opção económica que permite aos produtores aumentar o seu volume de entregas, esses produtores contribuem para o aumento do excedente estrutural do sector. Assim, justifica-se que sejam obrigados a participar num esforço de redução solicitado aos produtores.
39 Como o advogado-geral o referiu no n._ 39 das suas conclusões, o demandante no processo principal usufrui, nessas circunstâncias, em relação a essa quantidade de referência suplementar, das mesmas prerrogativas e está sujeito às mesmas restrições que qualquer outro produtor que possui uma quantidade de referência inicial.
Quanto ao direito de propriedade e ao princípio da proporcionalidade
40 Especialmente quanto ao direito de propriedade, cuja violação o demandante no processo principal invoca, o Tribunal de Justiça afirmou, nos n.os 28 e 29 do acórdão Irish Farmers Association e o., já referido, que a regulamentação em causa faz parte de um regime destinado a remediar a situação excedentária no mercado do leite e que satisfaz, por essa razão, objectivos de interesse geral prosseguidos pela Comunidade e que a conversão em redução definitiva sem indemnização não atenta contra a própria essência de um tal direito.
41 Importa acrescentar que, independentemente da natureza jurídica a reconhecer a uma quantidade de referência suplementar, mas tendo em conta a perenidade da situação excedentária, uma retirada definitiva de 4,74% de uma quantidade de referência suplementar revela-se apropriada e necessária ao objectivo dessa medida, isto é, a redução duradoura dos excedentes.
42 Assim, o legislador comunitário não ultrapassou os limites do seu poder de apreciação, não sendo a redução definitiva de 4,74% tanto da quantidade inicial como da quantidade suplementar desproporcionada em relação ao seu objectivo.
Quanto ao princípio da confiança legítima
43 Na medida em que o demandante no processo principal invoca uma violação do princípio da confiança legítima pela aplicação da medida de conversão em causa às quantidades de referência suplementares, as disposições em causa não revelam qualquer elemento susceptível de permitir aos produtores que estão na situação do demandante no processo principal de esperar, legitimamente, que essa quantidade de referência suplementar seja tratada diferentemente devido ao seu modo de aquisição e seja, assim, excluída da medida em questão.
44 Resulta do conjunto das considerações que precedem que o exame dos princípios gerais do direito comunitário, e nomeadamente, o da confiança legítima bem como do direito fundamental de propriedade, não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a validade das disposições dos artigos 3._, n._ 1, e 4._, n._ 1, do Regulamento n._ 3950/92, na medida em que estas converteram, sem indemnização, a suspensão temporária de uma percentagem da quantidade de referência suplementar concedida mediante pagamento numa redução definitiva.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
45 As despesas efectuadas pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentou observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Sexta Secção),
pronunciando-se sobre a questão submetida pelo Bundesfinanzhof, por despacho de 19 de Março de 1996, declara:
O exame dos princípios gerais do direito comunitário, e nomeadamente o da confiança legítima bem como do direito fundamental de propriedade, não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a validade das disposições dos artigos 3._, n._ 1, e 4._, n._ 1, do Regulamento (CEE) n._ 3950/92 do Conselho, de 28 de Dezembro de 1992, que institui uma imposição suplementar no sector do leite e dos produtos lácteos, na medida em que estas converteram, sem indemnização, a suspensão temporária de uma percentagem da quantidade de referência suplementar concedida mediante pagamento numa redução definitiva.