CELEX: 61996CJ0157
Agricultura
Policía sanitaria
Medidas de emergencia contra la encefalopatía espongiforme bovina
Enfermedad denominada "de las vacas locas"

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 3 de mayo de 1996, recibida en el Tribunal de Justicia el 8 de mayo siguiente, la High Court of Justice, Queen's Bench Division, planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, una cuestión sobre la validez del artículo 1 de la Decisión 96/239/CE de la Comisión, de 27 de marzo de 1996, por la que se adoptan determinadas medidas de emergencia en materia de protección contra la encefalopatía espongiforme bovina (DO L 78, p. 47; en lo sucesivo, «Decisión»).
2 Dicha cuestión se suscitó en el marco de un litigio en el que la National Farmers' Union, una asociación profesional que representa a la mayoría de los ganaderos de Inglaterra y del País de Gales, y nueve empresas agrícolas especializadas en la cría destinada a la venta, alimentación, alojamiento, transporte y exportación de bovinos, esperma y embriones de bovino, así como a la transformación y exportación de carne de vacuno y productos derivados (en lo sucesivo, «NFU y otros»), impugnan diversos actos adoptados, basándose en el artículo 1 de la Decisión, por el Ministry of Agriculture, Fisheries and Food y los Commissioners of Customs & Excise. En el litigio principal intervinieron doce partes coadyuvantes en apoyo de las partes demandantes. Los once primeros coadyuvantes son exportadores de carne, miembros de la International Meat Traders Association, y el duodécimo coadyuvante es la British Association of Sheep Exporters, asociación de exportadores de ovejas, que declara sufrir un grave perjuicio resultante de la Decisión, porque, como consecuencia de ésta, los transportes de ovejas en transbordadores, no rentables en sí mismos, hubieron de ser interrumpidos.
3 La Comisión adoptó la Decisión a raíz de dos comunicados del Spongiform Encephalopathy Advisory Committee (en lo sucesivo, «SEAC»), organismo científico independiente encargado de asesorar al Gobierno del Reino Unido, de fechas 20 y 24 de marzo de 1996, relativos a una posible relación entre la encefalopatía espongiforme bovina (en lo sucesivo, «EEB») y la enfermedad de Creutzfeldt-Jakob.
4 Esta Decisión se basó en el Tratado CE, en la Directiva 90/425/CEE del Consejo, de 26 de junio de 1990, relativa a los controles veterinarios y zootécnicos aplicables en los intercambios intracomunitarios de determinados animales vivos y productos con vistas a la realización del mercado interior (DO L 224, p. 29), modificada por la Directiva 92/118/CEE del Consejo, de 17 de diciembre de 1992, por la que se establecen las condiciones de policía sanitaria y sanitarias aplicables a los intercambios y a las importaciones en la Comunidad de productos no sometidos, con respecto a estas condiciones, a las normativas comunitarias específicas a que se refiere el Capítulo I del Anexo A de la Directiva 89/662/CEE y, por lo que se refiere a los patógenos, de la Directiva 90/425/CEE (DO 1993, L 62, p. 49), en particular en el apartado 4 de su artículo 10, y en la Directiva 89/662/CEE del Consejo, de 11 de diciembre de 1989, relativa a los controles veterinarios aplicables en los intercambios intracomunitarios con vistas a la realización del mercado interior (DO L 395, p. 13), modificada por la Directiva 92/118, en particular en su artículo 9.
5 El párrafo primero del apartado 1 y el apartado 4 del artículo 10 de la Directiva 90/425 disponen lo siguiente:
«1. Cada Estado miembro notificará inmediatamente a los demás Estados miembros y a la Comisión la aparición, en su territorio, de las enfermedades previstas por la Directiva 82/894/CEE o de cualquier zoonosis, enfermedad o causa que pueda suponer un peligro grave para los animales o para la salud humana.
[...]
4. En todos los casos, la Comisión, en el seno del Comité veterinario permanente y con la mayor brevedad, procederá a un examen de la situación. Adoptará, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 17, las medidas necesarias para los animales y los productos contemplados en el artículo 1 y, si la situación lo requiere, para los productos derivados de dichos animales. La Comisión seguirá la evolución de la situación y, con arreglo al mismo procedimiento, modificará o derogará, en función de dicha evolución, las decisiones tomadas.»
6 El artículo 1 de la Directiva 90/425 se refiere a los animales vivos y a los productos objeto de las Directivas enumeradas en el Anexo A o a los contemplados en el párrafo primero del artículo 21 de la Directiva, es decir, a los animales y productos contemplados en el Anexo B de la Directiva 90/425.
7 El párrafo primero del apartado 1 y el apartado 4 del artículo 9 de la Directiva 89/662 disponen lo siguiente:
«1. Cada Estado miembro notificará inmediatamente a los demás Estados miembros y a la Comisión la aparición, en su territorio, de las enfermedades previstas por la Directiva 82/894/CEE o de cualquier zoonosis, enfermedad o causa que pueda suponer un peligro grave para los animales o para la salud humana.
[...]
4. En todos los casos, la Comisión, en el seno del Comité veterinario permanente y con la mayor brevedad, procederá a un examen de la situación. Adoptará, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 17, las medidas necesarias para los productos contemplados en el artículo 1 y, si la situación lo requiere, para los productos de origen o los productos derivados de dichos productos. La Comisión seguirá la evolución de la situación y, con arreglo al mismo procedimiento, modificará o derogará, en función de dicha evolución, las decisiones tomadas.»
8 El artículo 1 de la Directiva 89/662 se refiere a los productos de origen animal objeto de las Directivas enumeradas en el Anexo A o del artículo 14 de la Directiva, es decir, a los productos contemplados en el Anexo B de esta misma Directiva.
9 La exposición de motivos de la Decisión alude a la publicación de nuevos datos científicos, al anuncio de medidas suplementarias adoptadas por el Gobierno del Reino Unido (el deshuesado de las canales de bovinos de más de treinta meses de edad en establecimientos autorizados bajo la vigilancia del Meat Hygiene Service, la clasificación de los desperdicios de recorte como despojos especificados de bovino y la prohibición de utilizar la harina de huesos con carne procedente de mamíferos para la alimentación del ganado), a las medidas de prohibición de las importaciones adoptadas por diferentes Estados miembros y al dictamen del Comité Científico Veterinario de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Comité Científico Veterinario»). Sus considerandos quinto, sexto y séptimo señalan lo siguiente:
«Considerando que en la situación actual no es posible adoptar una postura definitiva acerca del riesgo de transmisión de la encefalopatía espongiforme bovina al hombre; que no se puede excluir la existencia de dicho riesgo; que la consiguiente incertidumbre ha causado una gran preocupación entre los consumidores; que, por todo ello y como medida de emergencia, resulta oportuno prohibir con carácter transitorio el envío de ganado bovino y de carne de vacuno o productos derivados de ésta desde el territorio del Reino Unido a los demás Estados miembros; que esa misma prohibición debe aplicarse en las exportaciones a terceros países, con objeto de evitar distorsiones comerciales;
Considerando que la Comisión va a realizar en las próximas semanas una inspección comunitaria en el Reino Unido para evaluar la aplicación de las medidas adoptadas; que, así pues, es conveniente profundizar el alcance científico de los nuevos datos y de las medidas que se adopten;
Considerando que, por lo tanto, la presente Decisión debe ser revisada tras un examen de todos los aspectos citados».
10 El artículo 1 de la Decisión prevé:
«A la espera de un examen global de la situación y sin perjuicio de las disposiciones comunitarias adoptadas en materia de protección contra la encefalopatía espongiforme bovina, el Reino Unido no enviará fuera de su territorio a otros Estados miembros ni a terceros países:
- bovinos vivos, su esperma y embriones,
- carne de animales de la especie bovina sacrificados en el Reino Unido,
- productos obtenidos de animales de la especie bovina sacrificados en el Reino Unido que puedan entrar en la cadena alimentaria humana o animal, así como productos destinados a usos médicos, cosméticos o farmacéuticos, ni
- harinas de huesos y carne de mamíferos.»
11 A la vista de los argumentos alegados por las partes, el órgano jurisdiccional remitente experimentó dudas sobre la validez de la Decisión, de manera que decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Es inválido, en todo o en parte, el artículo 1 de la Decisión 96/239/CE de la Comisión, de 27 de marzo de 1996, debido, en particular, a que la Comisión carecía de competencia para adoptar la Decisión o a que incurrió en desviación de poder, o a que violó el principio de proporcionalidad?»
12 Procede examinar sucesivamente los diferentes motivos en relación con los cuales el órgano jurisdiccional nacional pide al Tribunal de Justicia que aprecie la validez del artículo 1 de la Decisión.
Sobre el motivo basado en la incompetencia de la Comisión
13 NFU y otros mantienen, en primer lugar, que la Decisión no se adoptó con el fin de garantizar la protección frente a un peligro grave para la salud humana, lo que habría justificado, con arreglo a las Directivas 90/425 y 89/662, la competencia de la Comisión. En efecto, el Reino Unido y la Comisión ya habían adoptado medidas consideradas necesarias para la protección de la salud pública a partir de 1988, y de la naturaleza de las nuevas informaciones publicadas en el Reino Unido sobre los casos de la enfermedad de Creutzfeldt-Jakob no se desprendía que existiera un nuevo riesgo. En cambio, la Comisión no hizo nada en relación con las carnes y los bovinos vivos que habían sido exportados antes de la Decisión.
14 Por otra parte, añaden NFU y otros, las Directivas 90/425 y 89/662 no autorizan a la Comisión a prohibir las exportaciones del Reino Unido a países terceros. El texto no lo prevé y la Comisión únicamente puede actuar en el marco de facultades explícitamente definidas. En cuanto a la justificación por el hecho de «evitar las distorsiones comerciales», tal justificación no legitima una decisión que vaya más allá de lo que resulte necesario para evitar que un producto exportado del Reino Unido a un país tercero sea reimportado posteriormente en la Comunidad.
15 Por último, aunque debía reconocerse a la Comisión cierta competencia, NFU y otros estiman que no había tal competencia para prohibir la exportación de cierto número de productos, porque no presentaban riesgo: el esperma de bovinos, los embriones de bovinos, los terneros vivos de menos de seis meses de edad, la carne fresca de vacuno procedente de animales de menos de dos años y medio de edad en el momento del sacrificio, el sebo y la gelatina.
16 Los once primeros coadyuvantes en el litigio principal, asociaciones y sociedades exportadoras de carne de vacuno, cuestionan más particularmente la legalidad de la Decisión en cuanto prohíbe las exportaciones a países terceros. Consideran que tal prohibición no está justificada en relación con las Directivas 90/425 y 89/662, puesto que no existe riesgo significativo o apreciable de distorsiones comerciales o de reimportación en la Comunidad de carne procedente del Reino Unido. En efecto, es limitado el número de países terceros autorizados a exportar a la Comunidad carne fresca de vacuno o productos a base de carne de vacuno, y tales carnes o productos deben cumplir los rigurosos requisitos que impone la normativa comunitaria. Por otra parte, las exportaciones a países terceros pueden ser objeto de restituciones a la exportación y, en este marco, las autoridades del Reino Unido controlan que el producto sea despachado de Aduanas y comercializado en el país de destino. Por último, concluyen, existen derechos de importación sobre la carne de vacuno, aunque inicialmente ésta tenga origen comunitario.
17 En cuanto a los argumentos de la Comisión relativos a los fraudes, esos mismos coadyuvantes estiman que carecen de fundamento o, cuando menos, que no justifican una prohibición general de ámbito mundial, sino más bien prohibiciones específicas previa consulta a las autoridades de los países terceros afectados y a las autoridades nacionales de los Estados miembros que puedan reimportar la carne de vacuno desviada. En cualquier caso, añaden, la prohibición habría debido adoptarse en virtud de las disposiciones específicas que regulan las importaciones de carne de vacuno procedente de países terceros, y no con arreglo a las disposiciones relativas al mercado interior.
18 Esos once coadyuvantes en el litigio principal consideran, pues, que las facultades que las Directivas 90/425 y 89/662 confieren a la Comisión no permiten que esta Institución adopte una medida de tanta envergadura como una prohibición mundial. En cualquier caso, no correspondía a la Comisión, sino a los Gobiernos y a los agentes económicos de los países terceros, determinar qué política consideraban oportuno desarrollar en relación con la carne de vacuno procedente del Reino Unido.
19 El Gobierno del Reino Unido niega que la Decisión pueda justificarse por la necesidad de un aislamiento, puesto que una medida de este tipo no resulta apropiada en el caso de la EEB, que no es una enfermedad contagiosa.
20 Según dicho Gobierno, la Comisión carecía de competencia para adoptar medidas aplicables a los intercambios comerciales con los países terceros. En efecto, las Directivas 90/425 y 89/662 se referían únicamente a los controles aplicables «en los intercambios intracomunitarios con una perspectiva de mercado interior». Dichas Directivas se refieren a los animales o productos destinados a ser exportados a países terceros tan sólo en la medida en que exista un riesgo para la salud humana o animal dentro de la Comunidad, cuando el animal o el producto se encuentre aún dentro de la Comunidad, por ejemplo, cuando esté en tránsito en el territorio de un Estado miembro [véanse, en particular, la letra g) del apartado 1 del artículo 3 de la Directiva 90/425 y el apartado 2 del artículo 3 de la Directiva 89/662]. Así pues, la Comisión carecía de la facultad de prohibir las exportaciones del Reino Unido a países terceros que no transitaran por el territorio de otro Estado miembro. Además, los bovinos no suponían ningún riesgo para la salud humana o animal, dado que la EEB no es contagiosa. Por último, concluye el Gobierno del Reino Unido, en el supuesto de que la carne o los productos bovinos presentaran un riesgo, correspondía a los países terceros apreciarlo y adoptar medidas basadas en el Código zoosanitario de la Oficina Internacional de Epizootias, pero no a la Comisión.
21 El Consejo expone que las Directivas 90/425 y 89/662 forman parte de un cuerpo legal coherente y completo que se creó para sustituir, con un conjunto de normas comunes, las iniciativas unilaterales tomadas por cada Estado miembro con arreglo al artículo 36 del Tratado CE. El Consejo considera que, mediante las Directivas 90/425 y 89/662, atribuyó a la Comisión competencia expresa y específica para adoptar todas las medidas necesarias tanto en lo que atañe a los animales vivos como en lo relativo a los productos de origen animal. Habida cuenta de las amplias facultades de apreciación que deben reconocerse a la Comisión en el marco de las cláusulas de salvaguardia, el Consejo estima que dicha Institución, al actuar de manera prudente y al optar por la solución más segura para la salud pública, no incurrió en error manifiesto de apreciación del riesgo para la salud animal y la salud humana ni rebasó manifiestamente las facultades que se le habían atribuido.
22 El Consejo considera que fue correcto aplicar las medidas de emergencia a las exportaciones comunitarias a países terceros. El artículo 43 del Tratado constituye un fundamento jurídico apropiado y suficiente para los intercambios de productos agrícolas con los países terceros y no hay nada en las Directivas 90/425 y 89/662 que permita llegar a la conclusión de que el Consejo limitó expresamente las facultades que la Comisión ejerce en virtud de la cláusula de salvaguardia, excluyendo explícitamente las exportaciones a países terceros. Por otra parte, las exigencias en materia de salud pública son indivisibles y universales, de manera que no cabía concebir que se aplicaran dos categorías de normas, según que el destino de los productos fuera la Comunidad o los países terceros. En cualquier caso, según el Consejo, la extensión de la prohibición de exportaciones a países terceros se justificaba ya por la mera finalidad de evitar las distorsiones comerciales.
23 Examinando más específicamente la cuestión de la aparición de un nuevo peligro grave, la Comisión considera que, si bien la EEB ya existía con anterioridad, los comunicados del SEAC dieron lugar a una nueva clasificación de esta enfermedad, pues no se la consideró ya como una enfermedad que afectara solamente al ganado, sino como un peligro para la salud humana. Estos nuevos datos modificaron la evaluación del riesgo y justificaron que la Comisión interviniera con arreglo a las Directivas 90/425 y 89/662. La Comisión subraya, por otro lado, que nada indica que los nuevos casos de enfermedad de Creutzfeldt-Jakob fueran consecuencia de una exposición al contagio anterior a la prohibición de los despojos especificados de carne de vacuno, sino que, por el contrario, el SEAC recomendó que se adoptaran medidas adicionales. Por otra parte, los alimentos contaminados no constituyen necesariamente el principal modo de transmisión. Por último, concluye la Comisión, la prohibición de 1988 sobre los alimentos tardó en producir sus efectos, la de 1989, relativa a los despojos especificados de carne de vacuno, fue ineficaz, y el sistema de control de los bovinos fue inadecuado, ya que, en más de 11.000 casos, resultó imposible determinar de qué manada procedían los animales aquejados de EEB.
24 En cuanto a las medidas que podía adoptar con arreglo a las Directivas 90/425 y 89/662, la Comisión recuerda, en primer lugar, que, en materia de Política Agrícola Común, el legislador comunitario dispone de amplias facultades de apreciación. El Consejo puede verse obligado a conferir a la Comisión amplias facultades de ejecución, en la medida en que ésta es la única Institución que puede llevar a cabo un seguimiento constante y atento de la evolución de los mercados agrícolas y actuar con la urgencia que la situación requiera. Estas facultades se justifican con mayor razón aún, si se considera que deben ejercerse según un procedimiento que permite al Consejo reservarse su propia intervención. Además, el apartado 4 del artículo 10 de la Directiva 90/425 y el apartado 4 del artículo 9 de la Directiva 89/662 están redactados en términos genéricos y autorizan a la Comisión a actuar «en todos los casos» y a adoptar «las medidas necesarias». Por último, concluye la Comisión, la Decisión es apropiada en lo que atañe a la prohibición de circulación de los animales y productos fuera de una zona específica de la Comunidad, es decir, en lo relativo a una medida de aislamiento.
25 La Comisión subraya, a continuación, que el apartado 4 del artículo 10 de la Directiva 90/425 y el apartado 4 del artículo 9 de la Directiva 89/662, si se leen con atención, no le impiden adoptar medidas respecto de países terceros cuando resulten necesarias. Debido a la urgencia de la situación y habida cuenta de que la EEB era esencialmente un problema que afectaba al Reino Unido, habría sido manifiestamente inapropiado e ineficaz basarse en la normativa referente a animales y productos procedentes de países terceros, porque ello requería modificar las Directivas relativas a las importaciones en la Comunidad o negociar con los países terceros.
26 Para determinar si, al adoptar la Decisión, la Comisión actuó en el marco de las facultades que le confieren las Directivas 90/425 y 89/662, es preciso verificar si se daban las condiciones para adoptar medidas de salvaguardia, en el sentido de esas dos Directivas, si la Comisión estaba facultada para prohibir las exportaciones y si tal prohibición podía hacerse extensible a los países terceros.
27 El apartado 1 del artículo 10 de la Directiva 90/425 y el apartado 1 del artículo 9 de la Directiva 89/662 prevén que «la aparición de cualquier zoonosis, enfermedad o causa que pueda suponer un peligro grave para los animales o para la salud humana» permite adoptar medidas de salvaguardia.
28 En el caso de autos es preciso verificar más concretamente si los comunicados del SEAC, que declararon que la EEB era la explicación más probable («the most likely explanation») de la aparición de la nueva variante de la enfermedad de Creutzfeldt-Jakob, justificaban la adopción de medidas de salvaguardia, siendo así que la EEB existía ya desde hacía varios años, que las medidas fueron adoptadas tanto por el Reino Unido como por la Comunidad y que ya se había tomado en consideración el riesgo de esta enfermedad para el ser humano.
29 A este respecto, es preciso recordar que, con arreglo a las Directivas 90/425 y 89/662, lo que justifica la facultad de la Comisión para adoptar medidas de salvaguardia es el hecho de que una zoonosis, enfermedad o causa sea percibida como capaz de constituir un peligro grave.
30 En efecto, el objetivo de las Directivas 90/425 y 89/662 es permitir que la Comisión intervenga rápidamente para evitar que una enfermedad se propague entre los animales o afecte a la salud humana. Sería contrario a este objetivo no reconocer a la Comisión la posibilidad de adoptar las medidas necesarias a raíz de la publicación de nuevas informaciones que modifiquen en grado significativo los conocimientos sobre una enfermedad, especialmente en cuanto a su transmisibilidad o a sus consecuencias, basándose en que la enfermedad existe desde hace mucho tiempo.
31 En el caso de autos, la nueva información contenida en los comunicados del SEAC consistía en el paso de una hipótesis teórica a la posibilidad de una relación entre la EEB y la enfermedad de Creutzfeldt-Jakob. En efecto, según la «explicación más probable» («the most likely explanation»), los casos de enfermedad de Creutzfeldt-Jakob estaban relacionados con la exposición a la EEB antes de que, en 1989, se hubiera establecido la prohibición de determinados despojos especificados de carne de bovino.
32 Aunque la EEB ya existía con anterioridad, las nuevas informaciones comunicadas por el SEAC modificaron de manera significativa la percepción del peligro que dicha enfermedad suponía para la salud humana, autorizando de este modo a la Comisión a adoptar medidas de salvaguardia con arreglo a las Directivas 90/425 y 89/662.
33 En cuanto a las facultades de la Comisión, las Directivas 90/425 y 89/662 están redactadas en términos muy amplios, que autorizan a la Comisión a adoptar las «medidas necesarias» en lo que atañe a los animales vivos, a los productos derivados de dichos animales, a los productos de origen animal y a los productos derivados de dichos productos, sin que se prevean límites en cuanto al ámbito de aplicación de las medidas en el tiempo o en el espacio.
34 De las disposiciones de las Directivas 90/425 y 89/662 se desprende que sólo podrán destinarse a intercambios los animales y los productos de origen animal que reúnan las condiciones previstas en esas Directivas. Incumbe a las autoridades de los Estados miembros de expedición comprobar, antes de expedir las autorizaciones de exportación, que se reúnen dichas condiciones (artículos 3 y 4 de la Directiva 90/425 y artículos 3 y 4 de la Directiva 89/662).
35 Si en el lugar de destino del envío o durante el transporte se descubre la presencia de una zoonosis, de una enfermedad o de cualquier causa que pueda constituir un peligro grave para los animales o para el hombre, las Directivas 90/425 y 89/662 prevén que las autoridades competentes del Estado miembro de destino ordenarán la cuarentena del animal o de la partida de animales en el centro de cuarentena más cercano o su sacrificio y/o su destrucción [párrafo primero de la letra a) del apartado 1 del artículo 8 de la Directiva 90/425], o la destrucción del lote de productos de origen animal o cualquier otro uso contemplado por la normativa comunitaria [párrafo primero de la letra a) del apartado 1 del artículo 7 de la Directiva 89/662].
36 Estas disposiciones muestran suficientemente que, en caso de zoonosis, enfermedad o cualquier causa que pueda constituir un peligro grave para los animales o para el hombre, la inmovilización de los animales y de los productos y su aislamiento en un territorio determinado constituye una medida apropiada, puesto que puede resultar tanto de decisiones de las autoridades del Estado miembro de exportación como de decisiones del Estado miembro de importación.
37 Es preciso admitir que, en su caso, la eficacia de tal aislamiento requiere prohibir totalmente la circulación de los animales y productos más allá de las fronteras del Estado miembro de que se trate, lo cual afecta a la exportación con destino a países terceros.
38 A este respecto, es preciso señalar que las Directivas 90/425 y 89/662 no excluyen explícitamente la competencia de la Comisión para prohibir la exportación a países terceros. Del mismo modo, según ha subrayado el Abogado General en el punto 23 de sus conclusiones, una limitación de este tipo no puede inferirse del hecho de que las Directivas de que se trata se refieran a los controles «aplicables en los intercambios intracomunitarios», puesto que las facultades de la Comisión tan sólo están supeditadas al carácter necesario de las medidas adoptadas, con el fin de garantizar la protección de la salud en un mercado unificado.
39 Por último, debe recordarse que, dado que la Comisión dispone de amplias facultades de apreciación, especialmente en cuanto a la naturaleza y al alcance de las medidas que adopta, el control del Juez comunitario debe limitarse a examinar si, al ejercer tales facultades, la Comisión incurre en error manifiesto o en desviación de poder, o, también, si rebasa manifiestamente los límites de su facultad de apreciación (véase la sentencia de 25 de enero de 1979, Racke, 98/78, Rec. p. 69, apartado 5).
40 En el caso de autos, las nuevas publicaciones científicas habían sostenido la probabilidad de que existiera una relación entre una enfermedad que afectaba al ganado vacuno del Reino Unido y una enfermedad mortal que afectaba al ser humano y para la cual no se conoce actualmente ningún remedio.
41 Teniendo en cuenta, por un lado, la incertidumbre en cuanto al carácter suficiente y a la eficacia de las medidas anteriormente adoptadas por el Reino Unido y por la Comunidad, y, por otro lado, los riesgos considerados graves para la salud pública (véase el auto de 12 de julio de 1996, Reino Unido/Comisión, C-180/96 R, Rec. p. I-3903, apartado 63), la Comisión no rebasó manifiestamente los límites de su facultad de apreciación al esforzarse en confinar la enfermedad al territorio del Reino Unido mediante la prohibición de las exportaciones de bovinos, de carne de vacuno y de productos derivados procedentes de dicho territorio y con destino tanto a los demás Estados miembros como a países terceros.
Sobre el motivo basado en la desviación de poder
42 Según NFU y otros, aunque hubiera que reconocer la competencia de la Comisión para adoptar la Decisión, no es menos cierto que dicha Institución incurrió en desviación de poder. En efecto, añaden, de la formulación del quinto considerando de la Decisión se desprende que su finalidad no era tanto garantizar la protección de la salud pública como tranquilizar a los consumidores.
43 A este respecto, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, constituye una desviación de poder la adopción por una Institución comunitaria de un acto con el fin exclusivo o, al menos, determinante de alcanzar fines distintos de los alegados o de eludir un procedimiento específicamente establecido por el Tratado para hacer frente a las circunstancias del caso (véase, entre otras, la sentencia de 12 de noviembre de 1996, Reino Unido/Consejo, C-84/94, Rec. p. I-5755, apartado 69).
44 Tal como ha subrayado el Abogado General en el punto 21 de sus conclusiones, para describir el objetivo de la Decisión no es correcto considerar únicamente, del conjunto de los considerandos de la Decisión, la frase relativa a las preocupaciones de los consumidores.
45 En efecto, si el objetivo de una Decisión ha de indagarse mediante el análisis de sus considerandos, tal análisis debe referirse al texto en su conjunto y no a un elemento aislado. En el caso de autos, del conjunto de los considerandos de la Decisión resulta que la Comisión adoptó las medidas provisionales debido a la preocupación por los riesgos de transmisión de la EEB al hombre, tras examinar las medidas adoptadas por el Reino Unido y consultar al Comité Científico Veterinario y al Comité Veterinario Permanente.
46 Por lo tanto, ningún elemento permite fundamentar la tesis de que la finalidad exclusiva o determinante de la Comisión fue la de tranquilizar a los consumidores. Por consiguiente, no se ha acreditado la desviación de poder.
Sobre el motivo basado en la violación del principio de proporcionalidad
47 NFU y otros invocan cuatro motivos por los que debe considerarse que la Decisión es totalmente desproporcionada o, con carácter subsidiario, en relación con determinados productos. En primer lugar, mantienen que la prohibición de exportación no era necesaria, habida cuenta, por una parte, de las medidas ya adoptadas a nivel comunitario y por el Reino Unido, y, por otra, de la circunstancia de que las nuevas informaciones del 20 de marzo de 1996, según las cuales el SEAC indicaba que existía una posible relación entre la EEB y la enfermedad de Creutzfeldt-Jakob, no indicaban que la prohibición de los productos enumerados en el artículo 1 de la Decisión fuera necesaria o apropiada. En segundo lugar, NFU y otros observan que no se ha aportado prueba alguna ni de la necesidad de una prohibición de exportar a países terceros por razones de salud pública o para tranquilizar a los consumidores ni de la existencia de distorsiones comerciales. Por otra parte, subrayan que las consecuencias de la Decisión, de duración indeterminada, son desproporcionadas en relación con el objetivo perseguido, especialmente para la industria bovina del Reino Unido, aun en el supuesto de que se considerase que la Decisión obedece a exigencias relativas a la protección de la salud pública. Por último, NFU y otros estiman que podrían haberse adoptado medidas menos restrictivas. En cuanto a los países terceros, habría sido posible prever una prohibición de reimportar en la Comunidad, combinada con un sistema de certificación adecuado. En cuanto a los demás Estados miembros, podría haberse previsto un sistema de certificación y/o de etiquetado que precisara que la carne procedía de manadas del Reino Unido exentas de casos de EEB y que no habían recibido alimentos que contuvieran proteínas animales.
48 La British Association of Sheep Exporters considera que, al adoptar la Decisión sin valorar sus efectos sobre el comercio de exportación de ovejas vivas, la Comisión ejerció sus facultades discrecionales de manera manifiestamente inadecuada y, por tanto, violó el principio de proporcionalidad en relación con el de buena administración.
49 El Gobierno del Reino Unido estima que la prohibición de exportar a países terceros, motivada por la voluntad de evitar distorsiones comerciales, vulnera el principio de proporcionalidad, pues no se trata de un instrumento apropiado para paliar el riesgo, y que dicha prohibición no es ni necesaria ni proporcionada. En efecto, añade, tal prohibición ocasionó un grave perjuicio a los operadores de este sector económico que actuaban en los mercados de los países terceros, siendo así que el riesgo de distorsiones comerciales era en gran medida teórico, habida cuenta de la limitación del número de países terceros autorizados a exportar a los Estados miembros de la Comunidad bovinos, carne fresca de vacuno o productos a base de carne y también de los requisitos rigurosos para la exportación, de los controles que se ejercen con arreglo a las disposiciones relativas a las restituciones a la exportación y de la existencia de derechos de aduana de importación. En cuanto a los requisitos aplicables al esperma y a los embriones de bovinos, dichos requisitos hacen imposible toda importación en un Estado miembro, a través de un país tercero, de productos procedentes del Reino Unido.
50 Por último, el Gobierno del Reino Unido considera que aplicar las Directivas específicamente destinadas a regular las importaciones de vacuno procedentes de países terceros, tales como la Directiva 90/675/CEE del Consejo, de 10 de diciembre de 1990, por la que se establecen los principios relativos a la organización de controles veterinarios de los productos que se introduzcan en la Comunidad procedentes de países terceros (DO L 373, p. 1), y la Directiva 91/496/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1991, por la que se establecen los principios relativos a la organización de controles veterinarios de los animales que se introduzcan en la Comunidad procedentes de países terceros y por la que se modifican las Directivas 89/662/CEE, 90/425/CEE y 90/675/CEE (DO L 268, p. 56), habría constituido una medida menos constrictiva para evitar la reimportación en la Comunidad de vacuno no deseado.
51 La Comisión recuerda que su Decisión es una medida de aislamiento destinada a erradicar la enfermedad, combinada con medidas de apoyo al mercado y otras medidas de ayuda. La Comisión considera que el aislamiento está universalmente reconocido como legítima respuesta a un problema como el del presente caso, a fin de evitar la propagación de la enfermedad. El hecho de haber determinada al Reino Unido como zona de aislamiento obedece a que, debido a diversos factores, no habría sido adecuado crear zonas de aislamiento locales y a que el 99,7 % de los casos de EEB registrados se produjeron en el Reino Unido. La Comisión indica asimismo que las Directivas relativas a enfermedades específicas prevén que las zonas de aislamiento deben definirse en función de las barreras naturales y de los controles administrativos.
52 La Comisión considera que, en lo que se refiere a los animales vivos, la Decisión está justificada debido a la nueva valoración de la importancia de las dudas existentes, principalmente sobre la presencia del agente causante de la EEB en los animales jóvenes; sobre las incertidumbres del sistema que permite el seguimiento de los animales y la identificación de aquéllos que estuvieron expuestos al riesgo; sobre la incertidumbre acerca de la edad de sacrificio del animal o incluso sobre el riesgo de transmisión vertical u horizontal.
53 En cuanto al esperma, la prohibición fue levantada a raíz de un dictamen del Comité Científico Veterinario. Según la Comisión, no obstante, ello no afecta a la validez de la Decisión, la cual, como medida de emergencia, se justificaba por el riesgo de transmisión vertical, por las investigaciones en curso sobre la transmisión a través de embriones en las vacas inseminadas con esperma de toros enfermos de EEB, o también por no existir sobre este punto ningún informe reciente del Comité Científico Veterinario.
54 A juicio de la Comisión, en lo relativo a los embriones, deben tomarse en consideración las mismas justificaciones, así como el dictamen del Comité Científico Veterinario según el cual existen pruebas de la transmisión de la enfermedad denominada tembladera de la oveja a través de embriones.
55 Por otra parte, la Comisión recuerda las dudas relativas a la carne, principalmente en cuanto al funcionamiento del sistema de identificación y localización de los animales en el Reino Unido y a la eficacia de la aplicación de las medidas de control de la eliminación de los despojos especificados de carne de vacuno. La Comisión precisa asimismo que todos los trozos de carne contienen pequeñas cantidades de tejido linfático y que uno de los miembros del Comité Científico Veterinario no había excluido el riesgo que presenta la carne en forma de músculo.
56 Según la Comisión, consideraciones similares se aplican a los productos derivados, tales como el sebo y la gelatina. En cuanto a las harinas de carne y de huesos procedentes de mamíferos, constituyen la causa principal de la epidemia de EEB.
57 La Comisión considera asimismo que la Decisión resultaba necesaria en cuanto se refiere a las exportaciones a países terceros. Estas exportaciones no representaban sino el 5 % aproximadamente de la producción británica de vacuno, lo que significa que es relativamente pequeño el precio que hubo de pagarse en aras de la eficacia absoluta de las medidas de aislamiento. Por otro lado, existe un riesgo de reimportación de los animales, de la carne o de los productos derivados, eventualmente con una forma distinta y, en determinadas circunstancias, con un origen distinto. Por último, concluye la Comisión, el riesgo de fraude es real, si se toman en consideración los datos disponibles en materia de fraude en las restituticiones a la exportación. Según la Comisión, si las medidas adoptadas no hubieran incluido las exportaciones a países terceros se habría puesto en peligro su eficacia, y, en este sentido, la prohibición de las exportaciones a países terceros forma parte integrante y necesaria de la Decisión y, por consiguiente, resulta conforme con el principio de proporcionalidad. Además, es indudable que una inacción en lo relativo a las exportaciones a países terceros no habría sido compatible ni con las obligaciones que el Tratado impone al Consejo y a la Comisión, principalmente la de tener en cuenta la posición de la producción agrícola comunitaria en los mercados mundiales, ni con las obligaciones internacionales de la Comunidad, tanto bilaterales como multilaterales.
58 La Comisión considera que no fue posible adoptar otra solución. La prohibición de determinados despojos especificados de carne de vacuno a escala comunitaria no habría contribuido a erradicar la EEB y su utilidad habría sido muy limitada, habida cuenta de la insignificante incidencia de la EEB en los demás Estados miembros. Por otra parte, hacer efectiva tal medida habría exigido mucho tiempo, lo cual no era adecuado habida cuenta de la urgencia de la situación. En cuanto a la mejora del control y de la certificación de determinados tipos de carnes, habrían sido respuestas inadecuadas, dadas la urgencia y la duda en cuanto a la eficacia de los sistemas de control británicos.
59 Por último, la Comisión subraya que, para apreciar la proporcionalidad de la Decisión, es preciso examinarla en relación con el conjunto de medidas adoptadas, por un importe de aproximadamente 2.500 millones de ECU (entre otras, modificación de los umbrales de intervención, medidas excepcionales de ayuda al Reino Unido y a otros Estados miembros, primas a la transformación de terneros, apoyo a los ingresos de los productores de carne de vacuno, medidas a favor de los exportadores, ayuda al almacenamiento privado de carne de ternera, restituciones a la exportación, acciones de promoción en favor de la carne de vacuno de calidad, ayuda a la investigación).
60 Debe recordarse que el principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho comunitario, exige que los actos de las Instituciones comunitarias no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimamente perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, deberá recurrirse a la menos onerosa, y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos (sentencias de 13 de noviembre de 1990, Fedesa y otros, C-331/88, Rec. p. I-4023, apartado 13, y de 5 de octubre de 1994, Crispoltoni y otros, asuntos acumulados C-133/93, C-300/93 y C-362/93, Rec. p. I-4863, apartado 41).
61 Por lo que se refiere al control judicial de los requisitos indicados, el legislador comunitario dispone en materia de política agraria común de una potestad discrecional que corresponde a las responsabilidades políticas que le atribuyen los artículos 40 y 43 del Tratado. Por consiguiente, sólo el carácter manifiestamente inadecuado de una medida adoptada en este ámbito, con relación al objetivo que tiene previsto conseguir la Institución competente, puede afectar a la legalidad de tal medida (véanse las sentencias antes citadas, Fedesa y otros, apartado 14, y Crispoltoni y otros, apartado 42).
62 En el momento en que se adoptó la Decisión, existía una gran incertidumbre en cuanto a los riesgos que suponían los animales vivos, la carne de vacuno o los productos derivados.
63 Pues bien, ha de admitirse que, cuando subsisten dudas sobre la existencia o alcance de riesgos para la salud de las personas, las Instituciones pueden adoptar medidas de protección sin tener que esperar a que se demuestre plenamente la realidad y gravedad de tales riesgos.
64 Corrobora este punto de vista el apartado 1 del artículo 130 R del Tratado CE, según el cual la protección de la salud de las personas forma parte de los objetivos de la política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente. El apartado 2 de ese mismo artículo prevé que dicha política, que tendrá como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado, se basará, entre otros, en los principios de cautela y de acción preventiva, y que las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las demás políticas de la Comunidad.
65 La Decisión fue adoptada como «medida de emergencia», y estableció una prohibición de exportación «con carácter transitorio» (quinto considerando). Por otra parte, la Comisión reconoce que es conveniente profundizar el alcance científico de los nuevos datos y de las medidas que se adopten, y, por lo tanto, la necesidad de revisar la Decisión tras un examen de la situación en su conjunto (séptimo considerando).
66 En cuanto a los animales vivos, habida cuenta de la prohibición de exportación que ya había establecido la Decisión 94/474/CE de la Comisión, de 27 de julio de 1994, por la que se establecen medidas de protección contra la encefalopatía espongiforme bovina y se derogan las Decisiones 89/469/CEE y 90/200/CEE (DO L 194, p. 96), Decisión modificada a su vez por la Decisión 95/287/CE de la Comisión, de 18 de julio de 1995 (DO L 181, p. 40), la prohibición de exportación resultante de la Decisión se refiere únicamente a los bovinos de menos de seis meses de edad que desciendan de vacas en las que no se sospeche ni se haya confirmado la presencia de la EEB. Sin embargo, la incertidumbre científica en cuanto a los modos de transmisión de la EEB, especialmente a través de la madre, junto con la falta de identificación de los animales mediante marcas y de control de sus movimientos, han tenido como resultado el que ya no es posible tener la certeza de que un ternero descienda de una vaca totalmente exenta de la EEB o, aunque esto fuera posible, de que el propio ternero esté totalmente exento de la enfermedad.
67 Por consiguiente, la prohibición de exportar bovinos vivos no puede considerarse como una medida manifiestamente inapropiada.
68 En cuanto a la carne de vacuno, basta con recordar que, debido al largo período de incubación de la enfermedad, todo animal de seis o más meses de edad debía ser tratado como potencialmente infectado por la EEB, aunque no presentara los síntomas. En el Reino Unido se habían adoptado medidas particulares, relativas al sacrificio de los animales y al despiece de las carnes. Sin embargo, tan sólo a partir del mes de mayo de 1995 se efectuaron controles inopinados en las empresas del Reino Unido para verificar la aplicación de tales medidas (Bovine Spongiform Encephalopathy in Great Britain, A Progress Report, noviembre de 1995, punto 16), controles que pusieron de relieve que un importante porcentaje de mataderos no observaban las prescripciones legales.
69 Por otra parte, del informe del Comité Científico Veterinario de 11 de julio de 1994 se desprende que la carne siempre tenía residuos de tejidos nerviosos y linfáticos. Asimismo, según la declaración de un miembro de dicho Comité recogida en anexo al informe del Comité Científico Veterinario de 22 de marzo de 1996, desde un punto de vista científico no estaba excluido el peligro de transmisión de la infección a través de la carne en forma de músculo.
70 Del mencionado informe se desprende, en efecto, que el Comité Científico Veterinario llegó a la conclusión de que los datos disponibles no permitían probar la transmisibilidad de la EEB al hombre. No obstante, habida cuenta de la existencia de un riesgo a este respecto, riesgo que, por lo demás, siempre había sido tenido en cuenta por el Comité, éste recomendó que las medidas recientemente adoptadas por el Reino Unido en relación con el deshuesado de canales de bovinos mayores de treinta meses en establecimientos autorizados se aplicaran a los intercambios intracomunitarios y que la Comunidad adoptara las medidas apropiadas para prohibir la utilización de harinas de carne y de huesos en la alimentación de los animales. El Comité consideraba, además, que cualquier contacto entre la médula espinal, por una parte, y la grasa, el hueso y la carne, por otra, debía quedar excluido; de lo contrario, la canal debía tratarse como despojos de bovino especificados. Por último, el Comité recomendaba continuar investigando sobre la cuestión de la transmisibilidad de la EEB a los seres humanos. Como anexo a dicho informe figura la declaración de uno de los miembros del Comité: «Basándonos en datos científicos limitados que se fundan exclusivamente en la valoración realizada a partir de materiales procedentes de nueve bovinos, no podemos tener la certeza de que la carne de vacuno en forma de músculo no constituya un peligro en lo que atañe a la transmisión de la EEB.»
71 De lo anterior se deduce que la prohibición de exportar carne de vacuno tampoco puede considerarse como una medida manifiestamente inapropiada.
72 Por lo que se refiere al esperma y a los embriones, a este respecto es suficiente con recordar que, en el momento de la adopción de la Decisión, no cabía excluir definitivamente el riesgo de transmisión vertical.
73 En cuanto a los demás productos, tales como el sebo y la gelatina, es preciso considerar que la Comisión dio pruebas de una prudencia adecuada al prohibir su exportación hasta que se llevara a cabo una revisión global de la situación.
74 En cuanto a la prohibición de exportación a países terceros, se trataba de una medida apropiada, puesto que permitía garantizar su eficacia al aislar en el territorio del Reino Unido todos los elementos que podían estar infectados por la EEB. En efecto, la limitación del número de países terceros a partir de los cuales están autorizadas las importaciones y los controles sobre la importación no son suficientes, sin embargo, para excluir toda posibilidad de reimportación de la carne con otra forma o de distorsiones comerciales.
75 El Reino Unido ha expuesto las medidas que habrían podido adoptarse con carácter alternativo. Sin embargo, habida cuenta de la gravedad del peligro y de la urgencia, la Comisión no reaccionó de manera manifiestamente inapropiada al establecer, con carácter transitorio y a la espera de más amplias informaciones científicas, la prohibición global de exportar bovinos, carne de vacuno y productos derivados.
76 Por consiguiente, la Comisión no violó el principio de proporcionalidad.
77 De cuanto antecede resulta que la Comisión era competente para adoptar la Decisión y que, al adoptarla, no incurrió en desviación de poder ni violó el principio de proporcionalidad.
78 Procede, pues, responder que el examen de la cuestión prejudicial no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez del artículo 1 de la Decisión.
Decisión sobre las costas
Costas
79 Los gastos efectuados por el Gobierno del Reino Unido, así como por el Consejo y por la Comisión, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
pronunciándose sobre la cuestión planteada por la High Court of Justice, Queen's Bench Division, mediante resolución de 3 de mayo de 1996, declara:
El examen de la cuestión prejudicial no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez del artículo 1 de la Decisión 96/239/CE de la Comisión, de 27 de marzo de 1996, por la que se adoptan determinadas medidas de emergencia en materia de protección contra la encefalopatía espongiforme bovina.