CELEX: 62000CJ0278
Auxílios de Estado
Liquidação de dívidas de cooperativas agrícolas pelos poderes públicos

Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 13 de Julho de 2000, a República Helénica interpôs, nos termos
do artigo 230.°, primeiro parágrafo, CE, recurso de anulação da Decisão 2002/458/CE da Comissão, de 1 de Março de 2000, relativa
aos regimes de auxílios executados pela Grécia a favor da liquidação de dívidas de cooperativas agrícolas em 1992 e 1994,
incluindo os auxílios à reorganização da cooperativa leiteira AGNO (JO 2002, L 159, p. 1, a seguir «decisão impugnada»), ou,
a título subsidiário, do artigo 2.° desta mesma decisão.
O quadro jurídico nacional
Por força do artigo 32.° da Lei n.° 2008/92, de 11 de Fevereiro de 1992 (FEK A’ 16):
«1.
O Estado grego compromete‑se, no quadro da reestruturação das cooperativas, a assumir as dívidas existentes à data de 31 de
Dezembro de 1990.
2.
De igual modo, pode assumir e liquidar dívidas contraídas junto do Banco Agrícola da Grécia por organizações cooperativas,
cooperativas e empresas do sector primário, secundário e terciário, a que se refere a Lei n.° 1541/85, entre os anos de 1982
e 1989, desde que e na medida em que essas dívidas tenham sido contraídas devido à aplicação de uma política social ou à realização
de outras intervenções por iniciativa ou por conta do Estado. O montante destas dívidas será fixado, para cada cooperativa,
por decreto conjunto dos Ministros das Finanças e da Agricultura, com base na recomendação dos comités constituídos pelo Ministro
da Agricultura.
3.
A assunção e o pagamento das referidas dívidas pelo Estado só terão lugar se estiver preenchida a condição prévia de a organização
cooperativa ou a cooperativa serem consideradas viáveis.»
O artigo 5.° da Lei n.° 2237/94, de 14 de Setembro de 1994 (FEK A’ 149), tem por objectivo precisar o quadro geral da Decisão
n.° 1620 do governador do Banco da Grécia, de 5 de Outubro de 1989 (FEK A’ 236/18.10.1989, a seguir «Decisão n.° 1620/89»),
que autoriza as instituições de crédito da Grécia a regularizarem dívidas de qualquer tipo.
Nos termos da Decisão n.° 1620/89:
«1.
As instituições de crédito estão autorizadas a regularizarem os seus créditos, vencidos ou não, provenientes de qualquer tipo
de empréstimo, em dracmas ou em divisas estrangeiras, e os nascidos da prestação de garantias.
2.
As instituições de crédito estão autorizadas a converter em acções os seus créditos referidos no n.° 1 anterior.
3.
As regularizações de dívidas ficam subordinadas à condição de as instituições de crédito definirem as condições necessárias
a fim de se limitarem os riscos de crédito que assumem e de se assegurar o serviço regular das dívidas que beneficiaram de
regularização.
[…]»
O artigo 5.° da Lei n.° 2237/94 prevê:
«O Banco Agrícola da Grécia SA pode, por decisão dos seus serviços competentes, regularizar as dívidas que tenham sido contraídas
junto dele, até 31 de Dezembro de 1993, por organizações cooperativas do sector primário que transformam e comercializam produtos
agrícolas, na condição de as referidas dívidas decorrerem do financiamento das suas actividades, e pelas organizações cooperativas
dos sectores secundário e terciário, se as referidas dívidas não estiverem cobertas por bens e haveres realizáveis […], na
condição de, segundo o parecer do Banco Agrícola da Grécia SA, não serem imputáveis a má gestão, mas a factores objectivos
(crise no mercado de certos produtos agrícolas ou perda de mercados devido a circunstâncias exteriores, etc.) […]
O reembolso do montante final far‑se‑á por pagamentos anuais, dez no total, com a possibilidade de o Banco Agrícola da Grécia
SA, em casos excepcionais de dívidas particularmente elevadas, prolongar o período de reembolso para quinze anos no total,
com um período de carência de, no máximo, três anos. Durante a primeira metade do período de reembolso, não serão calculados,
a cargo das organizações, juros sobre os montantes pagos, ao passo que, para a segunda metade, serão de 50% da taxa de mercado
normal para tais empréstimos. Em casos excepcionais, esta percentagem poderá ser reduzida por decisão do Banco Agrícola da
Grécia SA […]. A referida regularização está subordinada à apresentação prévia de um estudo de viabilidade, modernização e
desenvolvimento da cooperativa beneficiária, que demonstre a sua capacidade para preencher as condições da referida regularização
[…]»
Os factos na origem do litígio
Primeira abertura do procedimento
Em 7 de Junho de 1993, a Comissão foi informada, por ofício do Ministro da Agricultura grego, da intenção de o Governo grego
aplicar as disposições do n.° 2 do artigo 32.° da Lei n.° 2008/92, a fim de anular as dívidas contraídas por vários tipos
de cooperativas junto do Banco Agrícola da Grécia SA (a seguir «BAG»), respeitantes ao período compreendido entre 1982 e 1989.
Num primeiro momento, a Comissão considerou que este ofício era uma notificação, na acepção do artigo 93.°, n.° 3, do Tratado
CE (actual artigo 88.°, n.° 3, CE). Mas, depois, foi informada do facto de que o auxílio previsto no n.° 2 do artigo 32.°
da Lei n.° 2008/92 tinha já sido concedido, sem a sua autorização prévia, pelo menos, à cooperativa leiteira AGNO. Por este
facto, a Comissão decidiu inscrever estas disposições jurídicas no registo dos auxílios não notificados.
Por ofício de 19 de Dezembro de 1997, a Comissão informou finalmente a República Helénica da sua decisão de dar início ao
procedimento do artigo 93.°, n.° 2, do Tratado, relativamente às medidas de auxílio concedidas às cooperativas agrícolas,
para reembolso das suas dívidas, nos termos do n.° 2 do artigo 32.° da Lei n.° 2008/92.
Segunda abertura do procedimento
Por carta de 20 de Novembro de 1995, a Comissão recebeu uma denúncia respeitante a um auxílio concedido à cooperativa leiteira
AGNO, estabelecida no norte da Grécia. Segundo o denunciante, as autoridades gregas tinham decidido ajudar a cooperativa AGNO,
por intermédio do BAG, a pagar uma parte ou a totalidade das suas dívidas, que podiam elevar‑se a 13 mil milhões de GRD. A
cooperativa AGNO teria também beneficiado de isenções fiscais concedidas às empresas cooperativas do sector agrícola da Grécia.
Na sequência de pedidos de informação complementares, realizaram‑se duas reuniões bilaterais, a pedido das autoridades gregas,
respectivamente, em 16 de Maio de 1997 e 23 de Julho de 1997, entre essas autoridades e os serviços competentes da Comissão.
Na sequência dessas reuniões, as autoridades gregas prestaram informações complementares por ofícios datados, respectivamente,
de 9 de Junho de 1997 e 29 de Agosto de 1997.
Esta troca de informações com as autoridades gregas permitiu determinar que a cooperativa leiteira AGNO tinha beneficiado
das seguintes medidas de auxílio, todas por intermédio do BAG:
–
851 milhões de GRD, ao abrigo do n.° 2 do artigo 32.° da Lei n.° 2008/92, e 529,89 milhões de GRD, ao abrigo do n.° 1 do artigo
19.° da Lei n.° 2198/94 (não notificados), para compensar os prejuízos causados pelo desastre nuclear de Chernobil;
–
10 145 milhões de GRD, ao abrigo do artigo 5.° da Lei n.° 2237/94 (não notificados), num empréstimo para consolidação de uma
dívida contraída na sequência de atrasos consideráveis na execução de um projecto de investimento;
–
1 899 milhões de GRD, ao abrigo da Decisão n.° 1620/89, que autorizava os bancos a consolidarem os empréstimos de clientes
(não notificados).
Por ofício de 19 de Dezembro de 1997, a Comissão informou a República Helénica da sua decisão de dar início ao procedimento
previsto no artigo 93.°, n.° 2, do Tratado, relativamente às disposições gerais sobre a consolidação de empréstimos das cooperativas
agrícolas, assim como sobre os auxílios para a reorganização da cooperativa AGNO.
Terceira abertura do procedimento
A Comissão também abriu o procedimento previsto no artigo 93.°, n.° 2, do Tratado, relativamente à Lei n.° 2538/97, de 1 de
Dezembro de 1997 (FEK A’ 242), que autoriza o Estado grego a anular as dívidas de mais de 200 cooperativas (ou uniões de produtores,
empresas e agricultores) por intermédio do BAG.
Posteriormente, a República Helénica apresentou ao Conselho um pedido de aprovação dessas medidas, ao abrigo das disposições
do artigo 93.°, n.° 2, terceiro parágrafo, do Tratado. Com a sua Decisão n.° 14015, de 15 de Dezembro de 1998, o Conselho
deu seguimento favorável a esse pedido.
A decisão impugnada
Na decisão impugnada, a Comissão considerou, designadamente, que o n.° 2 do artigo 32.° da Lei n.° 2008/92 dizia respeito
a um regime de auxílios que não preenchia os requisitos das normas relativas aos auxílios destinados a remediar os danos causados
por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários [artigo 87.°, n.° 2, alínea b), CE]. Considerou que
o artigo 5.° da Lei n.° 2237/94 respeitava a um regime de auxílios que não preenchia os requisitos das normas referentes aos
auxílios à reestruturação das empresas. Os dois regimes de auxílios foram declarados incompatíveis com o mercado comum. A
título incidental, e para responder aos argumentos das autoridades gregas, a Comissão analisou o caso individual da regularização
das dívidas da cooperativa AGNO. Este exame confirmou a conclusão da Comissão respeitante aos dois regimes anteriormente referidos.
Os auxílios concedidos à AGNO, em conformidade com o artigo 19.° da Lei n.° 2198/94 e com a Decisão n.° 1620/89, também foram
declarados incompatíveis com o mercado comum (artigo 1.° da decisão impugnada).
Além disso, a decisão impugnada convidou as autoridades gregas a tomarem todas as medidas necessárias para, no prazo de dois
meses a contar da notificação da decisão, recuperarem junto dos beneficiários os auxílios ilegais mencionados no artigo 1.°
desta decisão, segundo os procedimentos de direito interno. As quantias a recuperar incluirão juros a partir da data em que
os auxílios foram postos à disposição dos beneficiários e até à data da sua recuperação efectiva (artigo 2.° da decisão impugnada).
Por último, a decisão impugnada convidou a República Helénica a informar a Comissão, no prazo de dois meses a contar da sua
notificação, das medidas tomadas para lhe dar cumprimento e a comunicar‑lhe a lista completa dos beneficiários de todos os
programas de auxílio, os montantes a recuperar e os juros devidos. A Comissão também pediu informações quanto ao controlo
exercido pelo BAG sobre a cooperativa AGNO, sobre as relações entre o BAG e o Estado grego, bem como sobre a regularização
das dívidas das cooperativas pelo BAG com base na Decisão n.° 1620/89 (artigo 3.° da decisão impugnada).
Pedidos das partes
A República Helénica conclui pedindo que o Tribunal se digne:
–
julgar o seu recurso procedente;
–
anular integralmente a decisão impugnada e, a título subsidiário, o artigo 2.° desta decisão, que impõe a recuperação com
juros dos auxílios declarados ilegais.
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
–
julgar o recurso integralmente improcedente;
–
condenar a República Helénica nas despesas da instância.
Quanto ao recurso
A República Helénica avança um grande número de argumentos relacionados com os artigos 32.°, n.° 2, da Lei n.° 2008/92 e 5.°
da Lei n.° 2237/94, bem como com a situação específica da AGNO. Estes argumentos podem ser agrupados em sete fundamentos que
serão sucessivamente examinados.
Quanto ao primeiro fundamento, assente na violação do artigo 88.° CE
Quanto à primeira parte do primeiro fundamento, assente no errado objecto do procedimento
A República Helénica invoca que o controlo da Comissão deveria ter incidido sobre os auxílios que foram efectivamente concedidos
e não sobre o artigo 32.°, n.° 2, da Lei n.° 2008/92. Em seu entender, a aplicação desta disposição a casos individuais já
tinha cessado quando a Comissão terminou o exame do processo. A República Helénica sustenta que esta conhecia o número e a
identidade das cooperativas agrícolas beneficiárias do auxílio e, aliás, fundou a decisão impugnada nas informações respeitantes
a estas cooperativas comunicadas pelo Governo grego. Nestas condições, as decisões tomadas nos termos do artigo 32.°, n.° 2,
da Lei n.° 2008/92 deviam ter sido consideradas auxílios individuais.
De igual modo, a República Helénica invoca que cada caso de reestruturação de dívidas efectuado nos termos do artigo 5.° da
Lei n.° 2237/94 deveria ter sido objecto de exame individual.
A este respeito, há que declarar que foi de forma juridicamente correcta que a Comissão concluiu que o artigo 32.°, n.° 2,
da Lei n.° 2008/92, que prevê a concessão de auxílios individuais a empresas, definidos de forma geral e abstracta, constitui
um regime de auxílios.
Há que recordar, por um lado, que, no caso de um regime de auxílios, a Comissão pode limitar‑se a analisar as características
gerais do regime em causa, sem ser obrigada a examinar cada caso de aplicação específico e, por outro, que esta possibilidade
não podia ser posta em causa pela circunstância de o regime de auxílios em causa ter deixado de estar em vigor (v., designadamente,
acórdão de 19 de Outubro de 2000, Itália e Sardegna Lines/Comissão, C‑15/98 e C‑105/99, Colect., p. I‑8855, n.° 51).
Nestas condições, a Comissão não cometeu qualquer erro ao não examinar cada auxílio individual concedido nos termos do artigo
32.°, n.° 2, da Lei n.° 2008/92.
Donde se conclui que não colhe a primeira parte do primeiro fundamento.
Quanto à segunda parte do primeiro fundamento, assente na violação da jurisprudência decorrente do acórdão Lorenz
A República Helénica sustenta que a Comissão não efectuou o exame prévio do regime de auxílios previsto no artigo 32.°, n.° 2,
da Lei n.° 2008/92, no prazo de dois meses após a notificação fixado pelo acórdão de 11 de Dezembro de 1973, Lorenz (120/73,
Colect., p. 553). Portanto, terá sido erradamente que a Comissão qualificou este regime de auxílios como um regime de auxílios
novo não notificado.
A República Helénica informa que tinha comunicado à Comissão, em 7 de Junho de 1993, a sua intenção de aplicar as disposições
do artigo 32.°, n.° 2, da Lei n.° 2008/92. Salienta que, segundo a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a notificação
dos auxílios projectados permite à Comissão efectuar um exame prévio destes auxílios, no prazo de dois meses.
Ora, segundo a República Helénica, a Comissão só a informou da sua decisão de abrir o procedimento previsto no artigo 93.°,
n.° 2, do Tratado, relativamente ao artigo 32.°, n.° 2, da Lei n.° 2008/92, através do seu ofício de 19 de Dezembro de 1997,
isto é, quatro anos e meio após a notificação.
A este respeito, há que precisar que, por força do artigo 88.°, n.° 3, primeiro período, CE, os projectos relativos à instituição
ou à alteração de quaisquer auxílios devem ser notificados à Comissão previamente à sua execução. Esta procede, então, a um
exame preliminar dos auxílios projectados. Se, no termo desse exame, considerar que um projecto não é compatível com o mercado
comum, a Comissão iniciará sem demora o procedimento de exame contraditório previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE.
Resulta do artigo 88.°, n.° 3, último período, CE que, durante a fase preliminar, o Estado‑Membro em causa não pode pôr em
execução o projecto de auxílio. No caso de ter sido dado início ao processo de exame contraditório, essa proibição subsiste
até à adopção da decisão da Comissão sobre a compatibilidade do projecto de auxílio com o mercado comum (acórdão de 11 de
Julho de 1996, SFEI e o., C‑39/94, Colect., p. I‑3547, n.° 38). Em contrapartida, se a Comissão não tiver reagido no prazo
de dois meses da notificação, o Estado‑Membro em causa pode pôr em execução o projecto de auxílio após ter dado conhecimento
desse facto à Comissão (acórdão Lorenz, já referido, n.° 4).
Sem que seja necessário examinar se o projecto de auxílio foi notificado em conformidade com as disposições do artigo 88.°,
n.° 3, CE e se tinha expirado o prazo de dois meses, há que referir que a República Helénica pôs, seguidamente, em execução
o projecto de auxílio, sem disso ter dado conhecimento prévio à Comissão.
Nestas condições, foi de forma juridicamente correcta que a Comissão qualificou o artigo 32.°, n.° 2, da Lei n.° 2008/92 como
um regime de auxílio novo não notificado.
Donde se conclui que não colhe a segunda parte do primeiro fundamento.
Quanto à terceira parte do primeiro fundamento, assente na violação da Decisão n.° 14015 do Conselho
A República Helénica indica que o Conselho, através da sua Decisão n.° 14015, autorizou, ao abrigo do artigo 88.°, n.° 2,
terceiro parágrafo, CE, os auxílios de Estado a que se refere a Lei n.° 2538/97, que remete várias vezes para as disposições
da Lei n.° 2237/94. Sustenta que daí resulta que o Conselho validou tacitamente todos os auxílios anteriores concedidos nos
termos desta última lei. Em seu entender, nenhum agricultor nem nenhuma cooperativa agrícola podiam, nestas circunstâncias,
prever a sua obrigação de reembolsar, em 2000, auxílios que foram concedidos antes de ser tomada a Decisão n.° 14015.
A este respeito, há que indicar que o Conselho pode, em conformidade com o artigo 88.°, n.° 2, terceiro parágrafo, CE, a título
excepcional e deliberando por unanimidade, decidir que um auxílio deve ser considerado compatível com o mercado comum em derrogação
do disposto no artigo 87.° CE.
Nos termos da Decisão n.° 14015, algumas disposições da Lei n.° 2538/97 são, por derrogação ao artigo 87.° CE, compatíveis
com o mercado comum até ao montante de 158 672 mil milhões de GRD.
Há que declarar que a referida decisão não diz respeito aos regimes de auxílios que são objecto da decisão impugnada.
Nestas condições, há que concluir que a Decisão n.° 14015 não afecta a validade da decisão impugnada.
Não colhe portanto a terceira parte do primeiro fundamento e, por conseguinte, este improcede integralmente.
Quanto ao segundo fundamento, assente na violação do artigo 87.°, n.° 1, CE
Quanto à primeira parte do segundo fundamento, assente na errada aplicação do critério do investidor ou do credor privado
Em primeiro lugar, a República Helénica censura a Comissão por ter erradamente concluído que a regularização de dívidas pelo
BAG, com base no artigo 5.° da Lei n.° 2237/94, não satisfazia o princípio do investidor ou do credor privado.
Indica que, em 1994, devido a certas circunstâncias, designadamente o desmoronamento da União Soviética, à qual se destinava
a maior parte da produção agrícola grega, numerosas cooperativas agrícolas viram‑se na impossibilidade de pagar as suas dívidas.
A República Helénica esclarece que o BAG procurou facilitar a sobrevivência de cooperativas, de forma a poder, por um lado,
recuperar as quantias concedidas em empréstimo e, por outro, continuar a prestar a estas cooperativas serviços bancários,
recebendo as respectivas comissões e remunerações.
Sustenta que o papel muito importante do BAG no sector agrícola na Grécia obriga este banco a ter em conta parâmetros sectoriais
mais amplos nas suas decisões e a salvaguardar a sua reputação de principal concessor de crédito no sector. Segundo a República
Helénica, é muito duvidoso que um banco privado possa realizar a reestruturação das dívidas das cooperativas agrícolas na
mesma medida que o BAG.
No que toca à cooperativa AGNO, a República Helénica entende que, contrariamente à opinião da Comissão, o BAG podia aceitar
como garantia contra o risco de falência da cooperativa AGNO os bens pessoais dos seus membros.
A este respeito, há que concluir que o artigo 5.° da Lei n.° 2237/94 fixa condições de reestruturação das dívidas muito favoráveis
para o beneficiário do empréstimo. Como salientou o advogado‑geral no n.° 126 das suas conclusões, é muito difícil conceber
que um banco privado, que opera em condições normais de mercado, aceitasse um período de carência de três anos e uma taxa
de juro equivalente a 50% da taxa de mercado, como prevê esse artigo.
De resto, resulta dos argumentos invocados pela República Helénica que o BAG não se pode contentar em actuar no seu interesse
comercial próprio, como faria um banco privado, mas deve ter em conta interesses mais amplos quando toma as suas decisões.
Nestas condições, a República Helénica não demonstrou que a Comissão fez uma errada aplicação do critério do investidor privado
no que respeita à reestruturação das dívidas pelo BAG nos termos do artigo 5.° da Lei n.° 2237/94.
No que toca ao caso concreto da cooperativa AGNO, basta observar que a Comissão podia concluir de forma juridicamente correcta
que o BAG não actuou como um investidor privado quando reestruturou as dívidas da referida cooperativa nos termos do artigo
5.° da Lei n.° 2237/94, à luz das circunstâncias do caso em apreço, ou seja, que a cooperativa AGNO se encontrava numa situação
financeira difícil, que tinha já beneficiado de medidas ao abrigo das Leis n.
os
2008/92, 2198/94 e 2237/94 e não podia prestar garantias suficientes em contrapartida da regularização das suas dívidas.
Nestas condições, não colhe a primeira parte do segundo fundamento.
Quanto à segunda parte do segundo fundamento, referente à existência de um auxílio concedido pelo Estado ou através de recursos
do Estado
A República Helénica sustenta que a regularização das dívidas efectuada pelo BAG, em conformidade com o disposto no artigo
5.° da Lei n.° 2237/94, não pode ser considerada um auxílio prestado através de recursos do Estado, na medida em que o Estado
grego não pagou uma compensação ao BAG.
A este respeito, há que referir que o artigo 87.°, n.° 1, CE abrange todos os meios financeiros que o Estado pode efectivamente
utilizar para apoiar empresas. O facto de estes meios estarem constantemente sob controlo público, e portanto à disposição
das autoridades nacionais competentes, é suficiente para que sejam qualificados de recursos estatais e para que a referida
medida caia no âmbito de aplicação do artigo 87.°, n.° 1, CE (v. acórdão de 16 de Maio de 2000, França/Ladbroke Racing e Comissão,
C‑83/98 P, Colect., p. I‑3271, n.° 50).
Ora, está assente que o Estado grego é o único accionista do BAG e que nomeia os membros do conselho de administração deste
último. Donde decorre que o Estado grego pode exercer, directa ou indirectamente, uma influência dominante na utilização dos
meios pecuniários do BAG.
A Comissão podia portanto concluir de forma juridicamente correcta, no considerando 105 da decisão impugnada, que a reestruturação
de dívidas nos termos do artigo 5.° da Lei n.° 2237/94 implica a utilização dos recursos do Estado.
Donde se conclui que a segunda parte do segundo fundamento não colhe.
Quanto à terceira parte do segundo fundamento, referente à inexistência de uma obrigação de reestruturação das dívidas
A República Helénica alega que o artigo 5.° da Lei n.° 2237/94 não pode ser considerado um regime de auxílios de Estado, na
medida em que este artigo não obriga o BAG a reestruturar as dívidas das cooperativas agrícolas.
A este respeito, basta concluir que a circunstância de o BAG não estar obrigado a reestruturar as dívidas das cooperativas
agrícolas que o solicitem não retira o carácter de regime de auxílios de Estado às medidas tomadas nos termos do artigo 5.°
da Lei n.° 2237/94.
Com efeito, uma vez que a Comissão podia de forma juridicamente correcta concluir que o BAG estava sujeito ao controlo do
Estado e que tinha reestruturado as dívidas das cooperativas agrícolas em condições que não eram conformes com o critério
do investidor privado, podia considerar que o artigo 5.° da Lei n.° 2237/94 constituía um regime de auxílios de Estado.
Também não colhe, portanto, a terceira parte do segundo fundamento.
Quanto à quarta parte do segundo fundamento, assente na errada aplicação da taxa de referência
A República Helénica sustenta que a Comissão concluiu erradamente, nos considerandos 128 a 132 da decisão impugnada, que a
diferença entre a taxa de juro de 21,5% aplicada pelo BAG aquando da reestruturação da dívida da cooperativa AGNO, nos termos
da Decisão n.° 1620/89, e a taxa de referência de 26,47% em vigor à época na Grécia constituía um auxílio de Estado, na acepção
do artigo 87.°, n.° 1, CE. A República Helénica entende que está desprovida de fundamento a opinião da Comissão de que era
necessário comparar a taxa de juro aplicada à reestruturação da dívida da cooperativa AGNO com a taxa de referência. Sustenta
que a Comissão aplica a taxa de referência para determinar o montante dos auxílios quando se trata de auxílios com finalidade
regional. Em contrapartida, segundo a República Helénica, os bancos não recorrem a esta taxa quando se trata de conceder crédito
aos seus clientes.
A este respeito, há que indicar que a taxa de referência é utilizada para calcular os elementos de auxílio decorrentes dos
regimes de empréstimos bonificados. Parte‑se do princípio de que a taxa de referência reflecte o nível médio da taxa de juro
em vigor, num Estado‑Membro, para os empréstimos a médio e longo prazo, acompanhados das garantias normais.
Por razões de segurança jurídica e de igualdade de tratamento, a Comissão pode considerar, regra geral, que é legítimo aplicar
a taxa de referência em vigor durante um período determinado a todos os empréstimos concedidos durante esse período (v. acórdão
de 3 de Julho de 2003, Bélgica/Comissão, C‑457/00, Colect., p. I‑6931, n.° 72).
Nestas condições, a Comissão considerou de forma juridicamente correcta, nos considerandos 128 a 132 da decisão impugnada,
que a diferença entre a taxa de juro aplicada e a taxa de referência superior em vigor nessa data na Grécia constituía um
auxílio de Estado na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE.
Não colhe, portanto, a quarta parte do segundo fundamento.
Quanto à quinta parte do segundo fundamento, assente na inexistência de afectação da concorrência e das trocas comerciais
entre os Estados‑Membros
A República Helénica entende que, mesmo que todas as regularizações de dívidas nos termos das Leis n.
os
2237/94 e 2198/94 e da Decisão n.° 1620/89 sejam consideradas auxílios de Estado na acepção do artigo 87.° CE, não falsearam
a concorrência nem alteraram as condições das trocas comerciais entre os Estados‑Membros.
Segundo a República Helénica, a concessão selectiva de uma vantagem concorrencial relativa através de um auxílio ou de recursos
de Estado a certas empresas ou a certas produções só pode alterar a concorrência quando as consequências negativas desta vantagem
sejam evidentes e determinantes. No caso em apreço, entende que a inexistência de um efeito sensível no comércio intracomunitário
impede que o auxílio seja qualificado de contrário ao direito comunitário.
Sustenta ainda que um grande número de anulações de dívidas nos termos do artigo 32.°, n.° 2, da Lei n.° 2008/92 e de regularizações
de dívidas nos termos do artigo 5.° da Lei n.° 2237/94 eram de montante demasiado baixo para terem  efeitos sensíveis no comércio
intracomunitário, em conformidade com a Comunicação 94/C 368/05 da Comissão, referente às orientações comunitárias relativas
aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade, publicada no
Jornal Oficial das Comunidades Europeias
de 23 de Dezembro de 1994 (JO C 368, p. 12, a seguir «orientações»).
Segundo a República Helénica, a Comissão não indicou os elementos com base nos quais chegou à conclusão de que as regularizações
em causa afectaram efectivamente as trocas comerciais entre os Estados‑Membros.
No que respeita ao argumento assente no reduzido montante global dos auxílios em causa e na sua repartição por numerosos agricultores
que receberam, cada um, uma parte de auxílio que seria negligenciável no plano nacional ou comunitário, há que recordar a
jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, segundo a qual a importância relativamente reduzida de um auxílio ou a dimensão
relativamente modesta da empresa beneficiária não impedem,
a priori
, a eventualidade de as trocas comerciais entre os Estados‑Membros serem afectadas ou de a concorrência ser falseada (v.,
designadamente, acórdãos de 17 de Setembro de 1980, Philip Morris/Comissão, 730/79, Recueil, p. 2671, n.
os
11 e 12; de 21 de Março de 1990, Bélgica/Comissão, dito «Tubemeuse», C‑142/87, Colect., p. I‑959, n.° 43; de 14 de Setembro
de 1994, Espanha/Comissão, C‑278/92 a C‑280/92, Colect., p. I‑4103, n.° 42; de 7 de Março de 2002, Itália/Comissão, C‑310/99,
Colect., p. I‑2289, n.° 86; e de 19 de Setembro de 2002, Espanha/Comissão, C‑113/00, Colect., p. I‑7601, n.° 30).
Outros elementos podem, com efeito, ter um papel determinante na apreciação do efeito de um auxílio, designadamente, o carácter
cumulativo do auxílio e a circunstância de que as empresas beneficiárias operam num sector particularmente exposto à concorrência
(v. acórdão de 19 de Setembro de 2002, Espanha/Comissão, já referido, n.° 30).
Está assente que o sector em causa está exposto a uma concorrência intensa entre os produtores dos Estados‑Membros cujos produtos
são objecto de trocas comerciais intracomunitárias. Resulta também do considerando 106 da decisão impugnada que os produtores
gregos exportam volumes substanciais de produtos agrícolas para outros Estados‑Membros.
Nestas circunstâncias, a concessão de auxílios é de natureza a falsear a concorrência e a afectar as trocas comerciais entre
Estados‑Membros, como decorre dos considerandos 107 e 108 da decisão impugnada.
É certo que, em conformidade com as orientações e a Comunicação 96/C 68/06 da Comissão, relativa aos auxílios
de minimis
, publicada no
Jornal Oficial das Comunidades Europeias
de 6 de Março de 1996 (JO C 68, p. 9), a seguir «comunicação relativa aos auxílios
de minimis
»), alguns auxílios, de montante muito reduzido, podem não ter um impacto sensível no comércio e na concorrência entre os
Estados‑Membros, de forma que devem ser dispensados de notificação prévia à Comissão.
Todavia, resulta quer do ponto 2.3 das orientações quer do quarto parágrafo da comunicação relativa aos auxílios
de minimis
que a regra
de minimis
não é aplicável aos sectores da agricultura e da pesca (acórdão de 19 de Setembro de 2002, Espanha/Comissão, já referido,
n.° 35).
A República Helénica não pode, portanto, invocá‑las no caso em apreço.
Visto o conjunto das precedentes considerações, há que julgar improcedente a quinta parte do segundo fundamento e, portanto,
este fundamento na sua integralidade.
Quanto ao terceiro fundamento, assente na violação do artigo 87.°, n.° 2, alínea b), CE
A República Helénica sustenta que a Comissão deveria ter considerado que os auxílios concedidos nos termos dos artigos 32.°,
n.° 2, da Lei n.° 2008/92 e 5.° da Lei n.° 2237/94 eram auxílios compatíveis com o mercado comum, na medida em que se destinavam
a remediar os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários.
Em todo o caso, afirma que os auxílios concedidos à cooperativa AGNO e a algumas outras cooperativas na sequência da catástrofe
nuclear de Chernobil deveriam ter sido considerados auxílios desse tipo. A cooperativa AGNO comprou leite produzido pelos
seus membros, após a queda do mercado do leite decorrente da catástrofe nuclear de Chernobil, ao preço do mercado em vigor
antes da referida catástrofe. Os auxílios concedidos à referida cooperativa, com base nos artigos 32.°, n.° 2, da Lei n.° 2008/92
e 19.° da Lei n.° 2198/94, tiveram por objectivo o reembolso das quantias pagas por esta mesma cooperativa em razão da catástrofe
de Chernobil.
A Comissão contesta as afirmações da República Helénica. No que respeita às perdas pretensamente sofridas pela cooperativa
AGNO e por outras cooperativas agrícolas, invoca que o nexo de causalidade entre as referidas perdas e o dano causado aos
agricultores pela catástrofe de Chernobil não foi demonstrado por este Estado‑Membro. Segundo a Comissão, não se encontra
qualquer referência ao prejuízo realmente sofrido pelos produtores quando da aplicação do artigo 32.°, n.° 2, da Lei n.° 2008/92.
A falta do necessário nexo entre o acidente nuclear de Chernobil e os auxílios também é confirmado pelo prazo decorrido entre
o facto gerador do «dano» e a instituição do regime em 1992.
A este respeito, há que recordar que as disposições do artigo 87.°, n.° 2, alínea b), CE precisam que são compatíveis com
o mercado comum «[o]s auxílios destinados a remediar os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos
extraordinários».
Tratando‑se de uma derrogação ao princípio geral da incompatibilidade dos auxílios de Estado com o mercado comum, enunciado
no artigo 87.°, n.° 1, CE, o artigo 87.°, n.° 2, alínea b), CE deve ser objecto de interpretação estrita (v. acórdãos de 19
de Setembro de 2000, Alemanha/Comissão, C‑156/98, Colect., p. I‑6857, n.° 49, e de 30 de Setembro de 2003, Alemanha/Comissão,
C‑301/96, ainda não publicado na Colectânea, n.° 66).
Por conseguinte, apenas podem ser compensadas, na acepção desta disposição, as desvantagens económicas causadas directamente
por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários (v., neste sentido, os acórdãos, já referidos, de 19
de Setembro de 2000, Alemanha/Comissão, n.° 54, e de 30 de Setembro de 2003, Alemanha/Comissão, n.° 72).
Há que referir que, em conformidade com o artigo 32.°, n.° 2, da Lei n.° 2008/92, o Estado grego podia assumir e liquidar
as dívidas contraídas junto do BAG por cooperativas agrícolas, na condição de se deverem à aplicação de uma política social
ou à realização de outras intervenções por iniciativa ou por conta desse Estado.
Resulta da própria letra desta disposição que ela autoriza a intervenção do Estado grego para regularizar todo o tipo de dívidas
contraídas pelas cooperativas agrícolas junto do BAG, na condição de corresponderem a objectivos sociais. De resto, verifica‑se
que o artigo 32.°, n.° 2, da Lei n.° 2008/92 foi aplicado, em conformidade com o seu teor, a situações muito diversas.
Não se pode considerar que semelhante disposição, de alcance muito vasto, constitui um regime de auxílios destinado a remediar
os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários.
Há que referir que as mesmas considerações são válidos e se impõe a mesma conclusão no que respeita ao regime de auxílios
previsto no artigo 5.° da Lei n.° 2237/94.
Nestas condições, há que concluir que a Comissão não cometeu nenhum erro ao considerar que os artigos 32.°, n.° 2, da Lei
n.° 2008/92 e 5.° da Lei n.° 2237/94 não podiam beneficiar da derrogação a que se refere o artigo 87.°, n.° 2, alínea b),
CE.
No tocante aos auxílios que foram concedidos à cooperativa AGNO nos termos dos artigos 32.°, n.° 2, da Lei n.° 2008/92 e 19.°
da Lei n.° 2198/94, há que declarar que a República Helénica não pôde demonstrar a existência de um nexo directo entre os
mesmos e a catástrofe nuclear de Chernobil.
Também não demonstrou que os montantes dos auxílios concedidos à cooperativa AGNO, em conformidade com estas disposições,
correspondem efectivamente aos danos causados aos membros da cooperativa pela catástrofe nuclear de Chernobil.
Por conseguinte, há também que julgar improcedente o terceiro fundamento.
Quanto ao quarto fundamento, assente na violação do artigo 87.°, n.° 3, alínea a), CE
A República Helénica sustenta que a Comissão considerou erradamente que o artigo 32.°, n.° 2, da Lei n.° 2008/92 não constituía
um auxílio de Estado que promovesse o desenvolvimento económico das regiões em questão da Grécia e, portanto, um auxílio compatível
com o mercado comum na acepção do artigo 87.°, n.° 3, alínea a), CE.
A este respeito, basta referir que um regime de auxílios como o constante do artigo 32.°, n.° 2, da Lei n.° 2008/92, que prevê
a concessão de auxílios às cooperativas agrícolas independentemente da região em que estão estabelecidas, não preenche o critério
da especificidade regional para beneficiar da derrogação prevista no artigo 87.°, n.° 3, alínea a), CE.
Nestas condições, foi de forma juridicamente correcta que a Comissão pôde considerar que o artigo 32.°, n.° 2, da Lei n.° 2008/92
não podia beneficiar da derrogação prevista no artigo 87.°, n.° 3, alínea a), CE.
Donde decorre que não procede o quarto fundamento.
Quanto ao quinto fundamento, assente na violação do artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE
A República Helénica alega que, mesmo que o Tribunal de Justiça entenda que se deve considerar que o artigo 5.° da Lei n.° 2237/94
constitui um auxílio de Estado, este artigo é compatível com o mercado comum na medida em que se enquadra no disposto no artigo
87.°, n.° 3, alínea c), CE, referente aos auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou de certas
regiões económicas.
Segundo a República Helénica, foi erradamente que a Comissão concluiu que as reestruturações das dívidas efectuadas pelo BAG
nos termos do artigo 5.° da Lei n.° 2237/94 não preenchiam as cinco condições previstas nas orientações, ou seja, a restauração
da viabilidade dos beneficiários do auxílio, a prevenção das distorções de concorrência indevidas, a proporcionalidade da
medida de auxílio, a execução integral do plano de reestruturação e a elaboração de relatórios anuais para controlar esta
execução. Assim, a República Helénica entende que o artigo 5.° da Lei n.° 2237/94 permite efectivamente a restauração da viabilidade
das empresas, evita as distorções de concorrência indevidas, prevê um auxílio proporcionado às vantagens da reestruturação,
impõe a execução completa do plano de reestruturação e prevê medidas de acompanhamento adequadas, assim como a apresentação
de relatórios anuais.
A este respeito, há que recordar, por um lado, que a Comissão goza, para aplicação do artigo 87.°, n.° 3, CE, de um amplo
poder de apreciação, cujo exercício envolve apreciações de ordem económica e social que devem ser efectuadas num contexto
comunitário e, por outro, que o Tribunal de Justiça, ao fiscalizar a legalidade do exercício dessa liberdade, não pode substituir
pela sua própria apreciação a apreciação da autoridade competente na matéria, devendo limitar‑se a examinar se esta última
está viciada por erro manifesto ou por desvio de poder (v. acórdão de 12 de Dezembro de 2002, França/Comissão, C‑456/00, Colect.,
p. I‑11949, n.° 41).
Há, todavia, que esclarecer que a Comissão pode impor a si mesma directrizes para o exercício dos seus poderes de apreciação
através de actos como as orientações, na medida em que os referidos actos contenham regras indicativas sobre a orientação
a seguir pela mesma instituição e não se afastem das normas do Tratado (v., nomeadamente, acórdãos de 5 de Outubro de 2000,
Alemanha/Comissão, C‑288/96, Colect., p. I‑8237, n.° 62, e Itália/Comissão, já referido, n.° 52).
No caso em apreço, há que salientar que a Comissão considerou designadamente, no considerando 176 da decisão impugnada, quanto
ao respeito da segunda condição, referente à prevenção das distorções de concorrência, que as medidas devem evitar, tanto
quanto possível, os efeitos negativos para a concorrência e que, quando exista um excesso de capacidade de produção, o plano
de reestruturação deve contribuir, proporcionalmente ao montante do auxílio recebido, para a reestruturação do mercado correspondente
na Comunidade, através da redução ou da supressão irreversível da capacidade em questão. A Comissão salientou, no considerando
181 da decisão impugnada, que o artigo 5.° da Lei n.° 2237/94 não contém nenhuma disposição relativa às medidas tomadas pelo
Estado grego para compensar, tanto quanto possível, os efeitos desfavoráveis para a concorrência e que, além disso, o regime
de auxílios se aplica às cooperativas de todo o sector agrícola, incluindo os sectores nos quais existe capacidade de produção
excedentária. No tocante ao caso concreto da cooperativa AGNO, a Comissão precisou, no considerando 198 da decisão impugnada,
que essa empresa exerce a sua actividade num destes sectores e que, apesar da dimensão dessa empresa, as medidas de reestruturação
que lhe foram impostas não incluíam qualquer tipo de redução da sua capacidade.
Ora, embora afirmando que o artigo 5.° da Lei n.° 2237/94 respeita a segunda condição mencionada nas orientações, a República
Helénica não põe em causa o mérito das apreciações feitas pela Comissão na decisão impugnada.
Sem que seja necessário examinar se o artigo 5.° da Lei n.° 2237/94 respeita as demais condições mencionadas nas orientações,
há, portanto, que julgar improcedente o quinto fundamento.
Quanto ao sexto fundamento, assente na violação dos princípios da proporcionalidade e da confiança legítima
A República Helénica sustenta que a decisão impugnada é desproporcionada quando prevê a recuperação dos auxílios. Seria inconcebível
recuperar, passados mais de sete anos, auxílios que foram concedidos no respeito do procedimento previsto no artigo 88.° CE.
Remetendo para o acórdão de 24 de Novembro de 1987, RSV/Comissão (223/85, Colect., p. 4617), também entende que este atraso
poderia gerar no beneficiário do auxílio uma expectativa legítima de natureza a impedir que a Comissão ordene às autoridades
nacionais a restituição do auxílio.
A este respeito, há que recordar que a supressão de um auxílio ilegal mediante recuperação é a consequência lógica da declaração
da sua ilegalidade. Por conseguinte, a recuperação de um auxílio estatal ilegalmente concedido, com vista ao restabelecimento
da situação anterior, não pode, em princípio, ser considerada uma medida desproporcionada relativamente aos objectivos das
disposições do Tratado em matéria de auxílios de Estado (acórdão Tubemeuse, já referido, n.° 66).
No tocante ao princípio da confiança legítima, há que referir que, tendo em conta o carácter imperativo do controlo dos auxílios
de Estado efectuado pela Comissão nos termos do artigo 88.° CE, as empresas beneficiárias de um auxílio não podem, em princípio,
ter uma confiança legítima na regularidade do auxílio, a não ser que este tenha sido concedido no respeito do procedimento
previsto no referido artigo (acórdãos de 14 de Janeiro de 1997, Espanha/Comissão, C‑169/95, Colect., p. I‑135, n.° 51, e de
20 de Março de 1997, Alcan Deutschland, C‑24/95, Colect., p. I‑1591, n.° 25).
Ora, os auxílios controvertidos não foram concedidos no respeito do procedimento previsto no artigo 88.° CE.
No tocante ao acórdão RSV/Comissão, já referido, invocado pela República Helénica, há que salientar que as circunstâncias
do presente processo não são comparáveis às circunstâncias que justificaram a anulação da decisão da Comissão no referido
acórdão. Como decorre dos n.
os
14 a 16 do acórdão RSV/Comissão, já referido, este último processo respeitava a um auxílio destinado a fazer face a custos
suplementares de uma operação que tinha beneficiado de um auxílio autorizado pela Comissão, num sector que beneficiava já
desde há anos de auxílios concedidos pelo Governo neerlandês e autorizados pela Comissão.
Ora, no caso em apreço, o procedimento aberto nos termos do artigo 88.°, n.° 2, CE diz respeito a novos regimes de auxílios
que justificam um exame aprofundado por parte da Comissão.
Nestas condições, a decisão impugnada, quando exige o reembolso dos auxílios controvertidos ou quando também impõe o pagamento
de juros, não pode ser entendida como desproporcionada ou como pondo em causa a confiança legítima das empresas beneficiárias
dos referidos auxílios.
Há, portanto, que julgar improcedente o sexto fundamento.
Quanto ao sétimo fundamento, assente na impossibilidade absoluta de recuperar o auxílio
Segundo a República Helénica, existe uma impossibilidade absoluta de executar a decisão impugnada. Salienta, designadamente,
que os membros das cooperativas agrícolas garantem o cumprimento das obrigações das mesmas quando estas cooperativas e as
suas associações não possam pagar as suas dívidas vencidas. Indica que são evidentes os problemas sociais, económicos e políticos
que decorreriam dos processos de venda em hasta pública promovidos a milhares de agricultores isolados.
Observa ainda que as reestruturações feitas pelo BAG das dívidas das cooperativas agrícolas, nos termos do artigo 5.° da Lei
n.° 2237/94 e da Decisão n.° 1620/89, tinham por base contratos de empréstimo regidos pelo direito privado. Segundo a República
Helénica, daí decorre que a Comissão não pode decidir da recuperação de um auxílio que comporta um caso individual de reestruturação
de dívidas por parte do BAG.
A este respeito, há que salientar que, embora dificuldades insuperáveis possam impedir que um Estado‑Membro respeite as obrigações
que lhe incumbem por força do direito comunitário (v., neste sentido, acórdão de 11 de Julho de 1985, Comissão/Itália, 101/84,
Recueil, p. 2629, n.° 16), o simples receio de tais dificuldades não pode justificar a abstenção de esse Estado aplicar correctamente
este direito (v. acórdãos de 7 de Dezembro de 1995, Comissão/França, C‑52/95, Colect., p. I‑4443, n.° 38, e de 9 de Dezembro
de 1997, Comissão/França, C‑265/95, Colect., p. I‑6959, n.° 55).
As circunstâncias invocadas pela República Helénica, referentes à situação financeira das cooperativas agrícolas, não revelaram
a impossibilidade de recuperar o auxílio referido na decisão impugnada. O mesmo se diga do argumento da República Helénica
de que o auxílio não pode ser recuperado quando tenha sido concedido ao abrigo de um contrato de direito privado. Como correctamente
salientou o advogado‑geral no n.° 196 das conclusões, a forma sob a qual é concedido o auxílio não pode ser determinante.
Caso contrário, os Estados‑Membros poderiam contornar as regras aplicáveis em matéria de auxílios de Estado, concedendo‑os
sob uma determinada forma.
Há ainda que recordar que um Estado‑Membro que, ao executar uma decisão da Comissão em matéria de auxílios de Estado, depare
com dificuldades imprevistas e imprevisíveis ou tome consciência de consequências não previstas pela Comissão, deve submeter
estes problemas à apreciação desta última, propondo modificações adequadas à decisão em causa. Neste caso, a Comissão e o
Estado‑Membro devem, por força da regra que impõe aos Estados‑Membros e às instituições comunitárias deveres recíprocos de
cooperação leal, expressa, nomeadamente, no artigo 10.° CE, colaborar de boa fé com vista a superar as dificuldades, respeitando
plenamente as disposições do Tratado e, nomeadamente, as relativas aos auxílios (v., designadamente, acórdãos de 26 de Junho
de 2003, Comissão/Espanha, C‑404/00, Colect., p. I‑6695, n.° 46, e de 3 de Julho de 2003, Bélgica/Comissão, já referido, n.° 99).
De onde resulta que o sétimo fundamento, assente na impossibilidade absoluta de recuperar o auxílio, não colhe.
Nesta condições, há que negar integralmente provimento ao recurso.
Quanto às despesas
Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se tal tiver sido
requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Helénica e tendo esta sido vencida nos seus fundamentos, há que
condená‑la nas despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)
decide:
1)
É negado provimento ao recurso.
2)
A República Helénica é condenada nas despesas.
Jann
Timmermans
von Bahr
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 29 de Abril de 2004.
O secretário
O presidente
R. Grass
V. Skouris
–
Língua do processo: grego.