CELEX: 61999CJ0001
Prejudiciële verwijzing
Bevoegdheid van Hof
Nationale wettelijke regeling waarin communautaire bepalingen zijn overgenomen
Communautair douanewetboek
Beroep
Verplicht karakter van de twee fasen van de beroepsprocedure
Opschorting van tenuitvoerlegging van beschikking van douaneautoriteiten

Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 18 december 1998, bij het Hof ingekomen op 4 januari 1999, heeft het Tribunale civile e penale di Genova krachtens artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG) twee prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van de artikelen 243 en 244 van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (PB L 302, blz. 1; hierna: douanewetboek").
2 Deze vragen zijn gerezen in een geding tussen Kofisa Italia Srl (hierna: Kofisa") en Ministero delle Finanze (Ministerie van Financiën) en Servizio della Riscossione dei Tributi - Concessione Provincia di Genova - San Paolo Riscossioni Genova SpA (concessiehouder van de belastinginvorderingsdienst van de provincie Genua) over de invordering van de bij invoer geheven belasting over de toegevoegde waarde (hierna: BTW").
Toepasselijke bepalingen
De gemeenschapsregeling
3 Titel VIII van het douanewetboek, met als opschrift Recht op beroep", omvat de artikelen 243 tot en met 245.
4 Artikel 243 van het douanewetboek bepaalt:
1. Iedere persoon heeft het recht beroep in te stellen tegen beschikkingen van de douaneautoriteiten die betrekking hebben op de toepassing van de douanewetgeving en die hem rechtstreeks en individueel raken.
De persoon die de douaneautoriteiten om een beschikking betreffende de toepassing van de douanewetgeving heeft verzocht, doch binnen de in artikel 6, lid 2, bedoelde termijn van deze autoriteiten geen beschikking heeft verkregen, heeft eveneens het recht beroep in te stellen.
Het beroep moet worden ingesteld in de lidstaat waar de beschikking is genomen of waar om een beschikking is verzocht.
2. Het recht op beroep kan worden uitgeoefend:
a) in een eerste fase (bezwaar), bij de daartoe door de lidstaten aangewezen douaneautoriteit;
b) in een tweede fase (beroep), bij een onafhankelijke instantie, die overeenkomstig de in de lidstaten geldende bepalingen, een rechterlijke instantie of een gelijkwaardig gespecialiseerd orgaan kan zijn."
5 Artikel 244 van het douanewetboek bepaalt:
Instelling van beroep heeft ten aanzien van de tenuitvoerlegging van de aangevochten beschikking geen schorsende werking.
De douaneautoriteiten schorten de tenuitvoerlegging van de aangevochten beschikking evenwel geheel of gedeeltelijk op indien zij gegronde redenen hebben om aan de overeenstemming van die beschikking met de douanewetgeving te twijfelen of indien de belanghebbende onherstelbare schade dreigt te lijden.
Indien de aangevochten beschikking tot de toepassing van rechten bij invoer of van rechten bij uitvoer leidt, dient in geval van opschorting van de tenuitvoerlegging van deze beschikking een zekerheid te bestaan of te worden gesteld. Van die eis kan evenwel worden afgezien wanneer deze, gezien de omstandigheden waarin de schuldenaar verkeert, ernstige economische of sociale moeilijkheden zou kunnen veroorzaken."
6 Artikel 245 van het douanewetboek bepaalt:
De bepalingen betreffende de tenuitvoerlegging van de beroepsprocedure worden vastgesteld door de lidstaten."
De nationale regeling
7 Artikel 70 van decreet nr. 633 van de president van de Republiek van 26 oktober 1972 houdende instelling en reglementering van de belasting over de toegevoegde waarde (GURI nr. 292 van 11 november 1972, gewoon supplement nr. 1; hierna: decreet van 1972") bepaalt:
De belasting bij invoer wordt geheven, berekend en geïnd voor elke transactie. Wat de geschillen en de sancties betreft, zijn de bepalingen van de douanewetten inzake aan de grens geheven rechten van toepassing."
8 De gedwongen invordering van belastingen en andere staatsinkomsten is geregeld bij decreet nr. 43 van de president van de Republiek van 28 januari 1988 (GURI nr. 49 van 29 februari 1988, gewoon supplement nr. 2). Volgens de bepalingen waarnaar dit decreet verwijst, is de Direttore regionale delle entrate de instantie die bevoegd is inzake de opschorting van de tenuitvoerlegging van de invorderingsprocedure van directe en indirecte belastingen. Met betrekking tot de invordering van douanerechten is evenwel de Direttore compartimentale delle dogane bevoegd ingevolge artikel 27 van uitvoeringsbesluit (decreto legislativo") nr. 105 van 26 april 1990 (GURI nr. 106 van 9 mei 1990, gewoon supplement) en artikel 32 van decreet nr. 287 van de president van de Republiek van 27 mei 1992 (GURI nr. 116 van 20 mei 1992, gewoon supplement).
9 Op grond van het ten tijde van de feiten geldende nationale recht waren de gewone rechtbanken niet bevoegd inzake verzoeken tot opschorting van de tenuitvoerlegging met betrekking tot de invordering.
Het hoofdgeding en de prejudiciële vragen
10 Kofisa is een handelsvennootschap die op de internationale markten voor machines en producten uit de sectoren werktuigbouw, metallurgische industrie, textiel en voeding bedrijvig is als koper, verkoper en tussenpersoon.
11 Op 10 november 1997 richtte de douane te Genua aan Kofisa een dwangbevel tot betaling van BTW bij invoer ten bedrage van 782 393 152 ITL, vermeerderd met interesten, in totaal een bedrag van 1 112 526 600 ITL, op grond dat het toepasselijke plafond niet juist was toegepast. Kofisa is tegen dit dwangbevel opgekomen bij het Tribunale civile e penale di Genova, zonder vooraf een administratief bezwaarschrift te hebben ingediend.
12 Terwijl deze procedure liep, deed de concessiehouder van de belastinginvorderingsdienst van de provincie Genua aan Kofisa een aanslag tot invordering van genoemd bedrag, vermeerderd met interesten en kosten, toekomen.
13 Daarop stelde Kofisa bij het Tribunale civile e penale di Genova een nieuw beroep in, ertoe strekkende de invordering onwettig te doen verklaren en de tenuitvoerlegging van het dwangbevel en van de invordering bij wege van aanslag te doen opschorten tot de rechterlijke uitspraak over het bestaan van de desbetreffende belastingschuld.
14 In het kader van deze tweede procedure, stelde het Tribunale, dat indien het hoofdgeding betrekking heeft op BTW bij invoer en niet op douanerechten, artikel 70 van het decreet van 1972 met betrekking tot de geschillen en sancties inzake BTW bij invoer verwijst naar de bepalingen van de douanewetten betreffende aan de grens geheven rechten.
15 Het Tribunale vroeg zich af, of Kofisa rechtstreeks bij hem beroep kon instellen zonder vooraf bij de douaneautoriteiten een bezwaarschrift in te dienen, en betwijfelde of het bevoegd was om het verzoek om opschorting van de tenuitvoerlegging toe te wijzen, zodat het tot de conclusie kwam, dat een uitlegging van de artikelen 243 en 244 van het douanewetboek noodzakelijk was voor de beslechting van het geding.
16 Onder verwijzing naar het arrest van 17 juli 1997, Giloy (C-130/95, Jurispr. blz. I-4291), oordeelt het Tribunale dat het Hof in het onderhavige geval bevoegd is om te antwoorden op vragen over voormelde bepalingen van het douanewetboek.
17 Gelet op een en ander, heeft het Tribunale civile e penale di Genova besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
1) Kan het beroep als bedoeld in artikel 243, lid 2, van verordening (EEG) nr. 2913/92, rechtstreeks voor een rechterlijke instantie worden ingesteld, zonder dat ter zake eerst een bezwaarschrift is ingediend bij de douaneautoriteiten?
2) Komt de bevoegdheid om krachtens artikel 244 van verordening (EEG) nr. 2913/92 de tenuitvoerlegging van de bestreden beschikking op te schorten alleen toe aan de douaneautoriteiten of ook aan de rechterlijke instantie waarbij het beroep is ingesteld?"
De bevoegdheid van het Hof
18 Volgens de Italiaanse regering is het Hof onbevoegd om deze prejudiciële vragen te beantwoorden, omdat het in het hoofdgeding gaat over BTW bij invoer en niet over douanerechten. De toepasselijkheid van het douanewetboek in deze materie kan volgens de Italiaanse regering niet uit artikel 70 van het decreet van 1972 voortvloeien, omdat de verwijzing in die bepaling alleen geldt voor de nationale bepalingen met betrekking tot aan de grens geheven rechten, en de betrokken bepaling dateert van 1972, toen het douanewetboek en de gemeenschapsbepalingen inzake douaneverplichtingen nog niet bestonden.
19 De Commissie stelt ook, dat de situatie in het Italiaanse recht verschilt van die welke heeft geleid tot het arrest Giloy, reeds aangehaald. Zij maakt gewag van een reeks Italiaanse wetten en besluiten waaruit haars inziens blijkt, dat inzake de opschorting van de tenuitvoerlegging van beslissingen tot invordering van verschuldigde bedragen, het stelsel in douanezaken geïnspireerd is door dat inzake directe en indirecte belastingen, waaronder de BTW, en niet andersom. Bovendien is in douanezaken een andere administratieve instantie bevoegd voor de opschorting van de tenuitvoerlegging van de desbetreffende beschikkingen, dan inzake directe en indirecte belastingen.
20 Volgens vaste rechtspraak is de procedure van artikel 177 van het Verdrag een instrument van samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties. Bijgevolg staat het uitsluitend aan de nationale rechterlijke instanties waarbij het geding aanhangig is en die de verantwoordelijkheid voor het te wijzen vonnis dragen, om met inachtneming van de bijzondere omstandigheden van het concrete geval zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van hun vonnis als de juridische relevantie van de vragen die zij het Hof stellen, te beoordelen (arrest Giloy, reeds aangehaald, punt 20).
21 Wanneer de door de nationale rechter gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van een bepaling van gemeenschapsrecht, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden. Uit de tekst van artikel 177 noch uit het doel van de bij dit artikel ingestelde procedure blijkt namelijk, dat de auteurs van het Verdrag de bevoegdheid van het Hof om bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over een bepaling van gemeenschapsrecht hebben willen uitsluiten in het bijzondere geval, dat het nationale recht van een lidstaat naar de inhoud van die bepaling verwijst ter vaststelling van de voorschriften die in een zuiver interne situatie van die lidstaat van toepassing zijn (arrest Giloy, reeds aangehaald, punt 21).
22 Een verzoek van een nationale rechterlijke instantie kan immers slechts worden afgewezen, indien blijkt dat van de procedure van artikel 177 van het Verdrag een oneigenlijk gebruik wordt gemaakt en wel om via een geconstrueerd geschil een uitspraak van het Hof uit te lokken, of wanneer duidelijk is dat het gemeenschapsrecht rechtstreeks noch onrechtstreeks van toepassing kan zijn op de omstandigheden van het geval (arrest Giloy, reeds aangehaald, punt 22).
23 In casu stelt de verwijzende rechter, met een beroep op artikel 70 van het decreet van 1972, dat het nationale recht met betrekking tot de geschillen en sancties inzake BTW bij invoer, verwijst naar de douanewetten inzake aan de grens geheven rechten.
24 Doch binnen het toepassingsgebied ervan, is het douanewetboek per 1 januari 1994 in de plaats gekomen van de nationale wetten ter zake.
25 De Italiaanse regering maakt in dat verband geen melding van enige bepaling van nationaal recht krachtens welke inzake BTW bij invoer de nationale bepalingen in douanezaken van kracht zouden blijven, terwijl het douanewetboek binnen het toepassingsgebied ervan in de plaats van die bepalingen is gekomen.
26 Aan deze verwijzing naar de douanebepalingen, en dus naar het douanewetboek, wordt niet afgedaan door het feit dat, inzake de kwestie van de opschorting van tenuitvoerlegging, de in douanezaken geldende bepalingen zijn geïnspireerd door de inzake BTW geldende bepalingen.
27 Evenmin doet daaraan af, dat in douanezaken niet dezelfde administratieve instantie bevoegd is inzake opschorting van tenuitvoerlegging als inzake directe en indirecte belastingen. Enerzijds kan namelijk niet worden uitgesloten dat twee verschillende instanties dezelfde procedureregels moeten toepassen. Anderzijds staat vast, dat dezelfde rechterlijke instantie in de twee materies bevoegd is, en dat de vragen van de verwijzende rechter betrekking hebben op het bij deze rechterlijke instantie ingestelde beroep.
28 Er moet dus akte van worden genomen, dat volgens de door de verwijzende rechter aan het nationale recht gegeven uitlegging, de verwijzing in artikel 70 van het decreet van 1972 aldus moet worden begrepen, dat zij ook doelt op de artikelen 243 en 244 van het douanewetboek.
29 De onderhavige zaak verschilt dus van die welke heeft geleid tot het arrest van 28 maart 1995, Kleinwort Benson (C-346/93, Jurispr. blz. I-615), waarin het Hof zich onbevoegd heeft verklaard om een prejudiciële beslissing te geven over het Verdrag van 27 september 1968 betreffende de rechterlijke bevoegdheid en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken (PB 1972, L 299, blz. 32), zoals gewijzigd bij het Verdrag van 9 oktober 1978 inzake de toetreding van het Koninkrijk Denemarken, Ierland en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland (PB L 304, blz. 1, en - gewijzigde tekst - blz. 77).
30 De nationale wettelijke regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, beperkt zich er namelijk niet toe het douanewetboek als model te nemen, en zij voorziet niet uitdrukkelijk in de mogelijkheid voor de nationale autoriteiten om wijzigingen vast te stellen die moeten leiden tot verschillen tussen de nationale bepalingen en de overeenkomstige gemeenschapsbepalingen.
31 Bovendien wettigt geen enkel element van het dossier de veronderstelling, dat de verwijzende rechter kan afwijken van de uitlegging die het Hof aan de bepalingen van het douanewetboek geeft.
32 Wanneer dus, zoals in het hoofdgeding, een nationale wettelijke regeling zich voor haar oplossingen voor een interne situatie conformeert aan de in het gemeenschapsrecht gekozen oplossingen, teneinde in vergelijkbare situaties één enkele procedure te verzekeren, heeft de Gemeenschap er stellig belang bij, dat ter vermijding van uiteenlopende uitlegging, de uit het gemeenschapsrecht overgenomen bepalingen of begrippen in de toekomst op eenvormige wijze worden uitgelegd, ongeacht de omstandigheden waaronder zij toepassing moeten vinden (arrest Giloy, reeds aangehaald, punt 28).
33 Uit een en ander volgt, dat het Hof bevoegd is om de prejudiciële vragen te beantwoorden.
De eerste vraag
34 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of het in artikel 243 van het douanewetboek bedoelde beroep tegen de beschikkingen van de douaneautoriteiten onmiddellijk bij de rechterlijke instantie kan worden ingesteld, dan wel of het altijd eerst bij de douaneautoriteit moet worden ingesteld.
35 Artikel 243, lid 2, van het douanewetboek bepaalt, dat het recht op beroep in een eerste fase bij de douaneautoriteit kan worden uitgeoefend, en in een tweede fase bij een onafhankelijke instantie die een rechterlijke instantie kan zijn.
36 Uit de bewoordingen van deze bepaling blijkt niet, dat het beroep bij de douaneautoriteit een verplichte fase is vóór de instelling van een beroep bij een onafhankelijke instantie.
37 In dat verband moet worden vastgesteld, dat artikel 243 van het douanewetboek deel uitmaakt van titel VIII, inzake het recht op beroep.
38 Welnu, de in deze titel opgenomen bepalingen hebben, anders dan een groot deel van de materiële bepalingen van het douanewetboek, alleen betrekking op enkele essentiële aspecten van de bescherming van de betrokken economische subjecten, zonder de beroepsprocedure in bijzonderheden te regelen. Artikel 245 van het douanewetboek bepaalt namelijk, dat de bepalingen betreffende de tenuitvoerlegging van de beroepsprocedure door de lidstaten worden vastgesteld.
39 De conclusie moet dus luiden, dat de gemeenschapswetgever, door enkel de grote lijnen van de beroepsprocedure vast te stellen, niet heeft uitgesloten dat het nationaal recht toelaat dat een economisch subject zich in voorkomend geval rechtstreeks tot een onafhankelijke instantie wendt.
40 Deze uitlegging vindt bevestiging in het feit dat de vastgestelde gemeenschapsregeling in dit opzicht verschilt van het door de Commissie op 21 maart 1990 bij de Raad ingediende voorstel 90/C 128/1 voor een verordening van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek (PB 1990, C 128, blz. 1), die inzake beroep gedetailleerde bepalingen bevatte, en waarvan artikel 249 uitdrukkelijk het beroep bij de rechterlijke instanties in beginsel afhankelijk stelde van een voorafgaand beroep bij de douaneautoriteiten.
41 De redenen waarom de gemeenschapswetgever slechts bepaalde algemene aspecten van het recht op beroep heeft geregeld, zijn met name weergegeven in punt 2.50 van advies 91/C 60/03 van het Economisch en Sociaal Comité van 18 december 1990 over het voorstel voor een verordening (EEG) van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek, en het voorstel voor een verordening (EEG) van de Raad ter vaststelling van de gevallen waarin en de bijzondere voorwaarden waaronder van de regeling tijdelijke invoer met volledige vrijstelling van de rechten bij invoer gebruik kan worden gemaakt (PB 1991, C 60, blz. 5). In dit punt heet het: De harmonisering van het recht op beroep is evenwel niet alleen een geval apart omdat de nationale procedures soms zeer uiteenlopend zijn, maar ook omdat deze vaak tegelijkertijd van toepassing zijn op het gehele nationale administratief of belastingrecht. Door het recht op beroep uitsluitend op het gebied van douanewetgeving te harmoniseren, worden tot dusverre uniforme nationale regelingen inzake het recht op beroep gesplitst."
42 De gemeenschapsregeling bevat overigens ook geen elementen die de conclusie wettigen, dat een economisch subject het beroep bij de douaneautoriteit achterwege kan laten en de zaak onmiddellijk bij de onafhankelijke instantie aanhangig kan maken, wanneer het toepasselijke nationale recht het beroep bij de douaneautoriteit verplicht heeft gesteld.
43 Het antwoord op de eerste vraag dient derhalve te luiden, dat artikel 243 van het douanewetboek aldus moet worden uitgelegd, dat het aan het nationale recht staat te bepalen of de economische subjecten eerst bij de douaneautoriteit beroep moeten instellen, dan wel of zij de zaak onmiddellijk bij de rechterlijke instantie aanhangig mogen maken.
De tweede vraag
44 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of ingevolge artikel 244 van het douanewetboek alleen de douaneautoriteiten bevoegd zijn om de tenuitvoerlegging van een bestreden beschikking op te schorten, dan wel of ook de rechterlijke instanties over die bevoegdheid beschikken.
45 In dat verband volgt uit de duidelijke bewoordingen van artikel 244 van het douanewetboek dat op grond van deze bepaling alleen de douaneautoriteiten over deze bevoegdheid beschikken.
46 Deze bepaling kan echter het recht op een daadwerkelijke rechterlijke bescherming niet beperken. Immers, het vereiste van een rechterlijke controle van elk besluit van een nationale autoriteit vormt een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht, dat voortvloeit uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten en dat eveneens is neergelegd in de artikelen 6 en 13 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (arresten van 15 oktober 1987, Heylens e.a., 222/86, Jurispr. blz. 4097, punt 14, en 3 december 1992, Oleificio Borelli/Commissie, C-97/91, Jurispr. blz. I-6313, punt 14).
47 Bij de uitoefening van hun toezicht staat het ingevolge het in artikel 5 EG-Verdrag (thans artikel 10 EG) neergelegde samenwerkingsbeginsel aan de nationale rechters de rechtsbescherming te verzekeren welke voor de justitiabelen voortvloeit uit de rechtstreekse werking van bepalingen van gemeenschapsrecht (arrest van 19 juni 1990, Factortame e.a., C-213/89, Jurispr. blz. I-2433, punt 19).
48 Wat meer in het bijzonder de mogelijkheid betreft de opschorting van de tenuitvoerlegging van een beschikking van een douaneautoriteit te bevelen, zij eraan herinnerd, dat de rechter bij wie een door het gemeenschapsrecht beheerst geding aanhangig is, de mogelijkheid moet hebben voorlopige maatregelen te gelasten ter verzekering van de volle werking van de uitspraak die moet worden gedaan over het bestaan van de rechten waarop krachtens het gemeenschapsrecht een beroep wordt gedaan (arrest Factortame e.a., reeds aangehaald, punt 21).
49 Bijgevolg moet op de tweede vraag worden geantwoord, dat artikel 244 van het douanewetboek aldus moet worden uitgelegd, dat het de bevoegdheid om de tenuitvoerlegging van een bestreden beschikking op te schorten, uitsluitend toekent aan de douaneautoriteiten. Deze bepaling doet evenwel niet af aan de bevoegdheid van de rechterlijke instanties waarbij krachtens artikel 243 van dit wetboek een beroep is ingesteld, om zulk een opschorting te gelasten, teneinde te voldoen aan de op hen rustende verplichting om de volle werking van het gemeenschapsrecht te verzekeren.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
50 De kosten door de Italiaanse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
uitspraak doende op de door het Tribunale civile e penale di Genova bij beschikking van 18 december 1998 gestelde vragen, verklaart voor recht:
1) Artikel 243 van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek, moet aldus worden uitgelegd, dat het aan het nationale recht staat te bepalen of de economische subjecten eerst bij de douaneautoriteit beroep moeten instellen, dan wel of zij de zaak onmiddellijk bij de rechterlijke instantie aanhangig mogen maken.
2) Artikel 244 van verordening nr. 2913/92 moet aldus worden uitgelegd, dat het de bevoegdheid om de tenuitvoerlegging van een bestreden beschikking op te schorten, uitsluitend toekent aan de douaneautoriteiten. Deze bepaling doet evenwel niet af aan de bevoegdheid van de rechterlijke instanties waarbij krachtens artikel 243 van deze verordening een beroep is ingesteld, om zulk een opschorting te gelasten teneinde te voldoen aan de op hen rustende verplichting om de volle werking van het gemeenschapsrecht te verzekeren.