CELEX: 62001CJ0300
Freier Kapitalverkehr
Artikel 73b EG-Vertrag (jetzt Artikel 56 EG)
Verfahren der vorherigen Genehmigung des Erwerbs von Baugrundstücken
Rein interner Sachverhalt
Artikel 70 der Akte über die Bedingungen des Beitritts der Republik Österreich
Begriff der bestehenden Rechtsvorschriften
Anhang XII Nummer 1 Buchstabe e des EWR-Abkommens

Entscheidungsgründe
1 Mit Beschluss vom 10. Juli 2001, beim Gerichtshof eingegangen am 27. Juli 2001, hat das Landesgericht Feldkirch dem Gerichtshof gemäß Artikel 234 EG drei Fragen nach der Auslegung von Artikel 73b EG-Vertrag (jetzt Artikel 56 EG) und Anhang XII Nummer 1 Buchstabe e des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum (ABl. 1994, L 1, S. 3, nachstehend: EWR-Abkommen) zur Vorabentscheidung vorgelegt.
2 Diese Fragen stellen sich im Rahmen eines Rechtsbehelfs von Frau Salzmann gegen die Ablehnung der Eintragung eines Vertrages zum Erwerb eines unbebauten Grundstücks in Fußach, Land Vorarlberg (Österreich), im Grundbuch.
Rechtlicher Rahmen
Gemeinschaftsrecht
3 Artikel 73b Absatz 1 EG-Vertrag bestimmt:
Im Rahmen der Bestimmungen dieses Kapitels sind alle Beschränkungen des Kapitalverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten sowie zwischen den Mitgliedstaaten und dritten Ländern verboten."
4 In Anhang XII Nummer 1 Buchstabe e des EWR-Abkommens heißt es: Unbeschadet des Rechts der EFTA-Staaten, Vorschriften zu erlassen, die mit dem Abkommen vereinbar sind, insbesondere Vorschriften zur Regelung des Erwerbs von Zweitwohnsitzen, welche in ihrer Wirkung den in der Gemeinschaft nach Artikel 6 Absatz 4 der Richtlinie [88/361/EWG des Rates vom 24. Juni 1988 zur Durchführung von Artikel 67 des Vertrages (ABl. L 178, S. 5)] aufrechterhaltenen Rechtsvorschriften entsprechen, behandeln die EFTA-Staaten neue und bestehende Investitionen von Unternehmen oder Staatsangehörigen der EG-Mitgliedstaaten oder anderer EFTA-Länder während der Übergangszeit nicht weniger günstig als aufgrund der zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des Abkommens bestehenden Rechtsvorschriften."
5 Artikel 6 Absatz 4 der Richtlinie 88/361 bestimmt:
Bestehende einzelstaatliche Rechtsvorschriften zur Regelung des Erwerbs von Zweitwohnsitzen dürfen aufrechterhalten werden, bis der Rat weitere diesbezügliche Vorschriften gemäß Artikel 69 des Vertrages erlässt. Die vorliegende Vorschrift berührt nicht die Anwendbarkeit anderer Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts."
6 Artikel 70 der Akte über die Bedingungen des Beitritts der Republik Österreich, der Republik Finnland und des Königreichs Schweden und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge (ABl. 1994, C 241, S. 21, und ABl. 1995, L 1, S. 1; nachstehend: Beitrittsakte) bestimmt:
Abweichend von den Verpflichtungen im Rahmen der die Europäische Union begründenden Verträge kann die Republik Österreich ihre bestehenden Rechtsvorschriften betreffend Zweitwohnungen während eines Zeitraumes von fünf Jahren ab dem Beitritt beibehalten."
Nationales Recht
7 Die Bundesverfassungsgesetznovelle vom 5. Juni 1992 (BGBl. Nr. 276/1992) ermächtigte die Länder, bei Grundverkehrsgeschäften über Baugrundstücke Verwaltungskontrollen einzuführen. Für das Land Vorarlberg bestimmt das Vorarlberger Grundverkehrsgesetz vom 23. September 1993 (LGBl. Nr. 61/1993) in der in den LGBl. Nr. 11/1995, Nr. 9/1996 und Nr. 85/1997 veröffentlichten geänderten Fassung (nachstehend: VGVG) in § 3 Absatz 1:
Soweit sich dies aus dem Recht der Europäischen Union ergibt, gelten ... die Regelungen über den Grunderwerb durch Ausländer nicht für
...
e) Personen und Gesellschaften zum Zwecke von Direktinvestitionen, Immobilieninvestitionen und sonstigen Geschäften des Kapitalverkehrs."
8 § 7 VGVG lautet:
(1) Rechtserwerbe ... an bebauten Baugrundstücken, ausgenommen zu Ferienzwecken, bedürfen keiner grundverkehrsbehördlichen Genehmigung, wenn der Rechtserwerber ... schriftlich eine Erklärung gemäß Abs. 2 abgibt.
(2) Der Erwerber hat zu erklären, dass ... das Grundstück bebaut ist, ... der Erwerb nicht zu Ferienzwecken erfolgt und ... er österreichischer Staatsbürger ... ist oder eine der Voraussetzungen des § 3 Abs. 1 erfuellt.
..."
9 § 8 VGVG bestimmt in Absatz 3 Buchstabe b:
Rechtserwerbe an unbebauten Baugrundstücken, ausgenommen zu Ferienzwecken, sind zu genehmigen, wenn
...
b) der Erwerber glaubhaft macht, dass innerhalb angemessener Frist das Grundstück einer dem Flächenwidmungsplan entsprechenden Nutzung zugeführt oder zur Erfuellung öffentlicher, gemeinnütziger oder kultureller Aufgaben verwendet wird. Hiebei ist auch ein Bedarf des Erwerbers zu berücksichtigen."
10 Diese Fassung des § 8 Absatz 3 VGVG, die im LGBl. Nr. 85/1997 veröffentlicht wurde und zum 1. Januar 1998 in Kraft trat, wurde erlassen, nachdem der österreichische Verfassungsgerichtshof mit Erkenntnis vom 10. Dezember 1996 die vorher geltende, am 23. September 1993 erlassene Fassung aufgehoben hatte, die Folgendes bestimmte:
Rechtserwerbe an unbebauten Grundstücken, ausgenommen zu Ferienzwecken, sind zu genehmigen, wenn
a) sie zum Zwecke des Wohnbaus, für industrielle und gewerbliche Anlagen sowie zur Erfuellung öffentlicher, gemeinnütziger oder kultureller Aufgaben benötigt werden ...
..."
B - Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefragen
11 Frau Salzmann (nachstehend: Rekurswerberin), österreichische Staatsbürgerin mit Wohnsitz in Fußach, kaufte von Herrn Walter Schneider, ebenfalls österreichischer Staatsbürger, ein Baugrundstück in der Gemeinde Fußach. Sie stellte keinen Antrag auf vorherige grundverkehrsbehördliche Genehmigung (nachstehend: vorherige Genehmigung), von der die Wirksamkeit eines solchen Rechtsgeschäfts nach § 8 Absatz 3 VGVG abhängt.
12 Die Rekurswerberin beantragte beim Grundbuchrichter des Bezirksgerichts Bregenz (Österreich) die Eintragung dieses Grundverkehrsgeschäfts ins Grundbuch und fügte ihrem Antrag eine Erklärung entsprechend § 7 Absatz 2 VGVG bei, in der sie sich verpflichtete, das betreffende Grundstück nicht zu Ferienzwecken zu verwenden. Sie machte geltend, das Verfahren der vorherigen Genehmigung nach § 8 Absatz 3 VGVG verstoße gegen die gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen der Republik Österreich und sei nicht erforderlich, da eine Erklärung entsprechend der in § 7 Absatz 2 VGVG vorgesehenen für die Eintragung im Grundbuch ausreiche.
13 Mit Beschluss vom 16. November 1998 lehnte der Rechtspfleger des Bezirksgerichts Bregenz, ein Beamter, der bei diesem Gericht beschäftigt ist und im Wege der Delegation sowie unter dessen Aufsicht bestimmte Tätigkeiten ausübt, den Antrag der Rekurswerberin ab, weil die erforderliche vorherige Genehmigung fehle. Die Rekurswerberin legte gegen diesen Beschluss Rekurs ein, der vom Bezirksgericht Bregenz geprüft wurde.
14 Auf ein Vorabentscheidungsersuchen des Bezirksgerichts Bregenz erklärte sich der Gerichtshof mit Urteil vom 14. Juni 2001 in der Rechtssache C-178/99 (Salzmann, Slg. 2001, I-4421, Randnr. 21) für nicht zuständig, auf die ihm gestellten Fragen zu antworten, da das Bezirksgericht Bregenz im Rahmen des bei ihm anhängigen Rechtsstreits eine verwaltende Tätigkeit ausübe und daher nicht als Gericht im Sinne von Artikel 177 EG-Vertrag (jetzt Artikel 234 EG) angesehen werden könne.
15 Das Bezirksgericht legte den Rekurs dem Landesgericht Feldkirch vor.
16 Nach Auffassung des Landesgerichts ist zweifelhaft, ob das vorherige Genehmigungsverfahren mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist.
17 Erstens sei zweifelhaft, ob sich die Rekurswerberin als österreichische Staatsangehörige auf Artikel 73b Absatz 1 EG-Vertrag, der Beschränkungen des freien Kapitalverkehrs verbiete, berufen könne, obwohl das Ausgangsverfahren kein transnationales Element aufweise.
18 Zweitens seien, falls sich die Rekurswerberin auf diese Bestimmung berufen könne, die drei kumulativen Gültigkeitsvoraussetzungen zu prüfen, die der Gerichtshof im Urteil vom 1. Juni 1999 in der Rechtssache C-302/97 (Konle, Slg. 1999, I-3099, Randnr. 40) genannt habe. Zunächst sei zu prüfen, ob § 8 Absatz 3 VGVG durch ein im Allgemeininteresse liegendes Ziel gerechtfertigt sei. Sodann müsse sicher sein, dass die zuständige Behörde im Hinblick darauf, dass der Erwerber eine bestimmte Art der Verwendung des Baugrundstücks glaubhaft machen müsse", bei der Erteilung der vorherigen Genehmigung nicht über einen Beurteilungsspielraum verfüge, von dem in diskriminierender Weise Gebrauch gemacht werden könne. Schließlich sei zu beurteilen, ob § 8 Absatz 3 VGVG im Hinblick auf das vom Gesetzgeber des Landes Vorarlberg damit verfolgte Ziel verhältnismäßig sei. Das Landesgericht hat Zweifel, ob das Vorarlberger Grundverkehrsgesetz diesen drei Anforderungen genügt.
19 Drittens sei für den Fall, dass das vorherige Genehmigungsverfahren mit Artikel 73b Absatz 1 EG-Vertrag unvereinbar sein sollte, zweifelhaft, ob es unter die Ausnahme des Artikels 70 der Beitrittsakte fallen könne. Bejahendenfalls habe die Republik Österreich dieses Verfahren ab ihrem Beitritt zur Europäischen Union fünf Jahre lang beibehalten dürfen.
20 Schließlich sei zweifelhaft, ob das vorherige Genehmigungsverfahren mit Anhang XII Nummer 1 Buchstabe e des EWR-Abkommens vereinbar sei, da das Vorarlberger Grundverkehrsgesetz in der für den Ausgangsrechtsstreit maßgeblichen Fassung erst nach Unterzeichnung des EWR-Abkommens in Kraft getreten sei.
21 Das Landesgericht Feldkirch hat daher dem Gerichtshof folgende drei Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Können sich Bürger eines Mitgliedstaats der Europäischen Union für einen innerstaatlichen Vorgang auf die Kapitalverkehrsfreiheit berufen, wenn das nationale Recht das Verbot der Inländerdiskriminierung vorsieht, andererseits aber Unionsbürgern die Kapitalverkehrsfreiheit nicht ausdrücklich im nationalen Gesetz garantiert?
2. Ist es mit der Kapitalverkehrsfreiheit vereinbar, dass für den Erwerb eines unbebauten Baugrundstücks eine konstitutive grundverkehrsbehördliche Genehmigung erforderlich ist?
3. Welche Wirkung hat die Stillhalteklausel des Anhangs XII Nummer 1 Buchstabe e zum Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum auf ihrer Art nach völlig neue Arten von grundverkehrsrechtlichen Genehmigungstatbeständen, die erst nach der am 2. Mai 1992 stattgefundenen Unterzeichnung des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum neu geschaffen wurden?
Zur ersten und zur zweiten Frage
22 Mit der ersten und der zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Artikel 73b Absatz 1 EG-Vertrag einer nationalen Regelung wie der des Verfahrens der vorherigen Genehmigung, um das es im Ausgangsrechtsstreit geht, entgegensteht und, falls ja, ob eine solche Regelung unter die Ausnahme des Artikels 70 der Beitrittsakte fallen kann.
Zur Zulässigkeit der Fragen
23 Nach Ansicht der österreichischen Regierung und der Kommission ist der dem Ausgangsverfahren zugrunde liegende Sachverhalt rein interner Natur, so dass eine Auslegung von Artikel 73b Absatz 1 EG-Vertrag nicht geboten sei. Die Vorlagefragen seien daher unzulässig.
24 Die Rekurswerberin und die EFTA-Überwachungsbehörde machen dagegen geltend, eine Auslegung von Artikel 73b Absatz 1 EG-Vertrag sei gerechtfertigt, da der Ausgangsrechtsstreit Anknüpfungspunkte zum Gemeinschaftsrecht aufweise.
25 Die Rekurswerberin trägt zum einen vor, § 3 Absatz 1 VGVG verweise im Wesentlichen auf den Inhalt des Gemeinschaftsrechts. So müsse zunächst der genaue Umfang der den Mitgliedstaaten durch Artikel 73b Absatz 1 EG-Vertrag auferlegten Verpflichtungen vom Gerichtshof bestimmt werden, damit das vorlegende Gericht § 3 Absatz 1 VGVG anwenden könne. Jedenfalls sei es Sache des vorlegenden Gerichts, die Erheblichkeit der von ihm gestellten Fragen zu beurteilen. Der Gerichtshof habe hierzu in Randnummer 33 des Urteils Konle entschieden, dass er von der Beantwortung einer Vorlagefrage nur unter außergewöhnlichen Umständen absehen könne, nämlich dann, wenn offensichtlich sei, dass eine etwaige Auslegung des Gemeinschaftsrechts in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits stehe, oder wenn das Problem hypothetischer Natur sei und der Gerichtshof nicht über die rechtlichen oder tatsächlichen Angaben verfüge, die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich seien. Im Ausgangsrechtsstreit fehle es an diesen außergewöhnlichen Umständen.
26 Sodann sehe § 3 Absatz 1 VGVG die Gleichstellung der Gemeinschaftsbürger beim Erwerb von Grundstücken vor. Unter Berufung darauf, dass das Bezirksgericht Bregenz der Rekurswerberin die vorherige Genehmigung verweigert habe, könnte daher künftig auch verhindert werden, dass der Erwerb von Baugrundstücken im Land Vorarlberg durch Staatsangehörige aus anderen Mitgliedstaaten wirksam werde. In einem solchen Fall würde die Verweigerung der Genehmigung ein Hindernis für den durch Artikel 73b Absatz 1 EG-Vertrag gewährleisteten freien Kapitalverkehr darstellen. Nur ganz zufällig weise daher das Ausgangsverfahren mit keinem Element über die Grenzen eines einzigen Mitgliedstaats hinaus, wobei die Nähe der Gemeinde Fußach zur Grenze der Bundesrepublik Deutschland die Möglichkeit eines solchen grenzüberschreitenden Bezugs noch erhöhe. In einer solchen Situation sei der Gerichtshof zur Auslegung des Gemeinschaftsrechts bereit (Urteil vom 7. Mai 1997 in den Rechtssachen C-321/94 bis C-324/94, Pistre u. a., Slg. 1997, I-2343, Randnrn. 44 und 45).
27 Die EFTA-Überwachungsbehörde fügt dem hinzu, der Gerichtshof habe allgemeiner seine Zuständigkeit im Vorabentscheidungsverfahren bejaht, wenn das nationale Recht vorschreibe, dass einem Inländer die gleichen Rechte zustuenden, die den Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten in der gleichen Lage kraft Gemeinschaftsrechts zustuenden (Urteile vom 6. Juni 2000 in der Rechtssache C-281/98, Angonese, Slg. 2000, I-4139, Randnrn. 14 und 18, und vom 5. Dezember 2000 in der Rechtssache C-448/98, Guimont, Slg. 2000, I-10663, Randnr. 23).
28 Hierzu ist zunächst festzustellen, dass das Verfahren gemäß Artikel 234 EG ein Instrument der gerichtlichen Zusammenarbeit ist, mittels dessen der Gerichtshof den nationalen Gerichten die Hinweise zur Auslegung des Gemeinschaftsrechts an die Hand geben kann, die ihnen bei der Beurteilung der Wirkungen einer nationalen Rechtsvorschrift in dem von ihnen zu entscheidenden Rechtsstreit nützlich sein können (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 13. Januar 2000 in der Rechtssache C-254/98, TK Heimdienst, Slg. 2000, I-151, Randnr. 12, und vom 5. März 2002 in den Rechtssachen C-515/99, C-519/99 bis C-524/99 und C-526/99 bis C-540/99, Reisch u. a., Slg. 2002, I-2157, Randnr. 22).
29 Hier ersucht das vorlegende Gericht den Gerichtshof um die Auslegung von Artikel 73b Absatz 1 EG-Vertrag, um die Tragweite nationaler Rechtsvorschriften, die darauf verweisen, beurteilen zu können. Da die vorgelegten Fragen die Auslegung des Gemeinschaftsrechts betreffen, ist der Gerichtshof grundsätzlich gehalten, darüber zu befinden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 15. Dezember 1995 in der Rechtssache C-415/93, Bosman, Slg. 1995, I-4921, Randnr. 59).
30 Zudem ist es nach ständiger Rechtsprechung grundsätzlich allein Sache der nationalen Gerichte, unter Berücksichtigung des jeweiligen Sachverhalts sowohl die Erforderlichkeit der Vorlage einer Frage als auch deren Erheblichkeit zu beurteilen (vgl. in diesem Sinne Urteile Guimont, Randnr. 22, und Reisch u. a., Randnr. 25).
31 Daraus ergibt sich, dass für die Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefragen eines nationalen Gerichts in dem sachlichen und rechtlichen Rahmen, den es in eigener Verantwortung festgelegt und dessen Richtigkeit der Gerichtshof nicht zu prüfen hat, eine Vermutung besteht (Urteil vom 7. September 1999 in der Rechtssache C-355/97, Beck und Bergdorf, Slg. 1999, I-4977, Randnrn. 22 bis 24).
32 Zwar ergibt sich aus den Verfahrensakten, dass das Ausgangsverfahren mit keinem Element über die Grenzen eines einzigen Mitgliedstaats hinausweist, und gewiss kann eine nationale Regelung wie die des Vorarlberger Grundverkehrsgesetzes, die unterschiedslos auf österreichische Staatsangehörige und Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union anwendbar ist, im Allgemeinen nur dann Vertragsbestimmungen über die Grundfreiheiten betreffen, wenn sie auf eine Sachlage anwendbar ist, die eine Verbindung zum innergemeinschaftlichen Handel aufweist. Diese Feststellungen ändern jedoch nichts an der Verpflichtung des Gerichtshofes, in seiner Antwort an das vorlegende Gericht die Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts auszulegen, von denen die Tragweite der im Ausgangsrechtsstreit fraglichen Bestimmungen des nationalen Rechts abhängt. Denn der Gerichtshof kann nur in dem Ausnahmefall, dass die erbetene Auslegung des Gemeinschaftsrechts offensichtlich in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, von einer Entscheidung absehen (vgl. in diesem Sinne Urteile Konle, Randnr. 33, Angonese, Randnr. 18, und Reisch u. a., Randnr. 25).
33 Der Fall, dass das nationale Recht vorschreibt, dass einem Inländer die gleichen Rechte zustehen müssen, die den Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten in der gleichen Lage kraft Gemeinschaftsrechts zustuenden, ist kein solcher Ausnahmefall. Der Gerichtshof hat in einer solchen Situation vielmehr bereits entschieden, dass seine Antwort dem nationalen Gericht nützlich sein kann (Urteil Reisch u. a., Randnr. 26).
34 Im Übrigen besteht, wenn sich nationale Rechtsvorschriften zur Regelung rein innerstaatlicher Sachverhalte nach den im Gemeinschaftsrecht getroffenen Regelungen richten, um u. a. zu verhindern, dass es zu Benachteiligungen der eigenen Staatsangehörigen kommt, ein klares Interesse der Gemeinschaft daran, dass die aus dem Gemeinschaftsrecht übernommenen Bestimmungen oder Begriffe unabhängig davon, unter welchen Voraussetzungen sie angewandt werden sollen, einheitlich ausgelegt werden, um künftige Auslegungsunterschiede zu verhindern (vgl. Urteil vom 15. Januar 2002, Andersen og Jensen, C-43/00, Slg. 2002, I-379, Randnr. 18). Hier ergibt sich aus den Verfahrensakten, dass sich die österreichischen Bürger, wenn sie die Rechte aus der Freiheit des Kapitalverkehrs wahrnehmen, nach Auffassung der österreichischen Gerichte auf die in § 3 Absatz 1 VGVG zugunsten der Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union und des EWR vorgesehene Gleichbehandlung berufen können.
35 Folglich steht die erbetene Auslegung des Gemeinschaftsrechts nicht offensichtlich in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreits. Die Vorlagefragen sind daher zulässig.
36 Daher ist zu prüfen, ob Artikel 73b Absatz 1 EG-Vertrag der Anwendung einer nationalen Regelung wie der des Verfahrens der vorherigen Genehmigung, um das es im Ausgangsrechtsstreit geht, entgegensteht.
Zur Beantwortung der Fragen
37 Die Rekurswerberin trägt zum einen vor, das Verfahren der vorherigen Genehmigung nach § 8 Absatz 3 VGVG stelle bereits durch sein bloßes Bestehen eine Beschränkung des freien Kapitalverkehrs dar und genüge keiner der drei vom Gerichtshof in Randnummer 40 des Urteils Konle genannten Gültigkeitsvoraussetzungen. Zunächst sei das Erfordernis der vorherigen Genehmigung, das für den Erwerber des Baugrundstücks zu einem Bebauungszwang" führe, nicht durch ein im Allgemeininteresse liegendes Ziel gerechtfertigt. Sodann lasse § 8 Absatz 3 VGVG der zuständigen Behörde dadurch, dass der Erwerber des Baugrundstücks Beweis für die künftige Nutzung des zu erwerbenden Grundstücks erbringen müsse, einen Beurteilungsspielraum, der die Ausübung von freiem Ermessen im Sinne von Randnummer 41 des Urteils Konle ermögliche. Zur Verhältnismäßigkeit von § 8 Absatz 3 VGVG macht die Rekurswerberin schließlich geltend, der Gesetzgeber des Landes Vorarlberg hätte Maßnahmen einführen können, die mehr Rücksicht auf die Grundfreiheiten nähmen. Folglich sei das Verfahren der vorherigen Genehmigung mit Artikel 73b Absatz 1 EG-Vertrag unvereinbar.
38 Zum anderen könne § 8 Absatz 3 VGVG nicht unter die Ausnahme des Artikels 70 der Beitrittsakte fallen, da er nach dem 1. Januar 1998, also mehrere Monate nach dem Beitritt der Republik Österreich zur Europäischen Union, in Kraft getreten und beschränkender als die frühere Regelung sei.
39 Vorab ist festzustellen, dass die Regelung des Grundeigentums, auch wenn sie zu den Zuständigkeiten gehört, die nach Artikel 222 EG-Vertrag (jetzt Artikel 295 EG) den einzelnen Mitgliedstaaten vorbehalten sind, doch nicht den Grundprinzipien des EG-Vertrags entzogen ist (Urteil Konle, Randnr. 38). Innerstaatliche Regelungen des Grundstückserwerbs wie die im Ausgangsrechtsstreit fraglichen, durch die in bestimmten Gebieten die Errichtung von Zweitwohnungen untersagt wird, müssen sich im Rahmen der Vorschriften des EG-Vertrags über den freien Kapitalverkehr halten (Urteile Konle, Randnr. 22, und Reisch u. a., Randnr. 28).
40 Daher ist entsprechend dem Ersuchen des vorlegenden Gerichts zu prüfen, ob Artikel 73b Absatz 1 EG-Vertrag innerstaatlichen Regelungen wie den im Ausgangsrechtsstreit fraglichen entgegensteht.
41 § 8 Absatz 3 VGVG enthält zwar seinem Wortlaut nach keine förmliche Diskriminierung zwischen den österreichischen und den Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union oder des EWR, doch beschränkt das durch diese Bestimmung eingeführte Verfahren der vorherigen Genehmigung bereits durch seinen Gegenstand den freien Kapitalverkehr (vgl. in diesem Sinne Urteil Reisch u. a., Randnr. 32). Dieses Verfahren fällt daher unter das in Artikel 73b Absatz 1 EG-Vertrag vorgesehene Verbot.
42 Eine solche Maßnahme kann gleichwohl zugelassen werden, wenn sie einem im Allgemeininteresse liegenden Ziel dient, in nicht diskriminierender Weise angewandt wird und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet, d. h. geeignet ist, die Erreichung des verfolgten Zieles zu gewährleisten, und nicht über das hinausgeht, was hierzu erforderlich ist (Urteile Konle, Randnr. 40; vom 22. Januar 2002 in der Rechtssache C-390/99, Canal Satélite Digital, Slg. 2002, I-607, Randnr. 33, und Reisch u. a., Randnr. 33).
43 Was zunächst die Voraussetzung des im Allgemeininteresse liegenden Zieles angeht, trägt die österreichische Regierung vor, der Gesetzgeber des Landes Vorarlberg verfolge mit der Einführung des Verfahrens der vorherigen Genehmigung ein spezifisches raumplanerisches Ziel. Zusätzlich zu dem Bestreben, die Ansiedlung von Gebäuden zu verhindern, die nicht den Merkmalen des Flächenwidmungsplans entsprächen, habe er eine sinnvolle Ausnutzung des inneren Siedlungsraums durch die Erwerber begünstigen wollen. Der Motivenbericht zu § 8 Absätze 1 und 3 VGVG (Sitzungsbericht des XXVI. Vorarlberger Landtages, 1997), dessen Bedeutung für die Auslegung und Anwendung des Gesetzes in Österreich der Gerichtshof eingeräumt habe (Urteil Konle, Randnr. 41), lasse die Befürchtungen des Vorarlberger Landtages erkennen.
44 Hierzu ergibt sich aus einer ständigen Rechtsprechung, dass Beschränkungen der Errichtung von Zweitwohnungen in einem bestimmten geografischen Gebiet, die ein Mitgliedstaat in Verfolgung raumplanerischer Ziele zur Erhaltung einer dauerhaft ansässigen Bevölkerung und einer vom Tourismus unabhängigen Wirtschaftstätigkeit verfügt, als Beitrag zu einem im Allgemeininteresse liegenden Ziel angesehen werden können (vgl. Urteile Konle, Randnr. 40, und Reisch u. a., Randnr. 34).
45 Sodann trägt die österreichische Regierung zur Voraussetzung der nicht diskriminierenden Anwendung der beschränkenden Maßnahme vor, der Wortlaut von § 8 Absatz 3 VGVG sei zum einen im Licht des Legalitätsprinzips nach Artikel 18 des österreichischen Bundesverfassungsgesetzes (B-VG) und zum anderen unter Berücksichtigung des oben in Randnummer 43 erwähnten Motivenberichts auszulegen. Aus Artikel 18 B-VG ergebe sich, dass die zuständige Behörde die vorherige Genehmigung zu erteilen habe, wenn die Voraussetzungen dafür vorlägen. Ebenso sei nach dem genannten Motivenbericht das Erfordernis der vorherigen Genehmigung als nicht diskriminierende Beschränkung beim Eigentumserwerb von unbebauten Grundstücken" anzusehen. Es sei daher nicht als unvereinbar mit Artikel 73b Absatz 1 EG-Vertrag anzusehen.
46 Es ist jedoch festzustellen, dass eine Maßnahme wie § 8 Absatz 3 VGVG, da sie dem Erwerber den Beweis für die künftige Nutzung des zu erwerbenden Grundstücks auferlegt, den zuständigen Behörden einen weiten Beurteilungsspielraum lässt, der einem freien Ermessen sehr nahe kommen kann (vgl. in diesem Sinne Urteil Konle, Randnr. 41).
47 Es ist daher nicht ausgeschlossen, dass ein Verfahren der vorherigen Genehmigung wie das, um das es im Ausgangsrechtsstreit geht, diskriminierend angewandt wird.
48 Zur Voraussetzung der Verhältnismäßigkeit trägt die österreichische Regierung schließlich vor, § 8 Absatz 3 VGVG stehe in einem angemessenen Verhältnis zu dem vom Gesetzgeber des Landes Vorarlberg angestrebten Ziel des Allgemeininteresses. Jedenfalls sei ein Verfahren der vorherigen Anmeldung, das für bebaute Grundstücke als ausreichend gelte, für unbebaute Baugrundstücke offenkundig keine weniger einschneidende Alternative zur vorherigen Genehmigung, da es keine optimale Ausnutzung des inneren Siedlungsraumes gewährleiste. Ein solches Ergebnis werde nur durch das Verfahren der vorherigen Genehmigung sichergestellt, bei dem dem Erwerber gegebenenfalls bestimmte konkrete Auflagen gemacht werden könnten.
49 Insoweit ist einzuräumen, dass mit einem Anmeldeverfahren allein das vom Staat mit dem Verfahren der vorherigen Genehmigung angestrebte Ziel nicht stets zu erreichen sein wird (Urteil Konle, Randnr. 46).
50 Der Gerichtshof hat jedoch bereits entschieden, dass ein bloßes Anmeldeverfahren, sofern es mit angemessenen rechtlichen Möglichkeiten verbunden ist, das Erfordernis der vorherigen Genehmigung entbehrlich machen kann, ohne dass dadurch die wirksame Verfolgung der vom Staat angestrebten Ziele beeinträchtigt würde (Urteile vom 14. Dezember 1995 in den Rechtssachen C-163/94, C-165/94 und C-250/94, Sanz de Lera u. a., Slg. 1995, I-4821, Randnr. 27, und Konle, Randnrn. 46 und 47).
51 Im vorliegenden Fall kann angesichts der der Verwaltung durch ein Verfahren der vorherigen Anmeldung eröffneten Möglichkeit zur Kontrolle, ob Grunderwerbs- und Bauvorhaben dem Flächenwidmungsplan entsprechen, und angesichts des Bestehens finanzieller Sanktionen, einer besonderen Klage auf Feststellung der Unwirksamkeit des Kaufvertrags nach § 25 Absatz 2 VGVG und einer Sanktion in Form der Zwangsversteigerung des fraglichen Grundstücks, die nach § 28 VGVG angeordnet werden kann, das vorherige Genehmigungsverfahren nicht als Maßnahme angesehen werden, die absolut unerlässlich wäre, um das raumplanerische Ziel zu erreichen, das mit der im Ausgangsrechtsstreit fraglichen innerstaatlichen Regelung angestrebt wird (vgl. in diesem Sinne Urteile Konle, Randnr. 47, und Reisch u. a., Randnr. 38). In einem solchen Fall gebietet es das Allgemeininteresse nicht, dass die Ausübung der in Anspruch genommenen Freiheit suspendiert bleibt, bis die Verwaltung das Vorhaben des Erwerbs eines Baugrundstücks geprüft hat.
52 Angesichts der Gefahr einer Diskriminierung, die mit einem Verfahren der vorherigen Genehmigung wie dem des Ausgangsverfahrens verbunden ist, und der Tatsache, dass es nicht strikt unerlässlich ist, um das damit verfolgte raumplanerische Ziel zu erreichen, stellt ein solches Verfahren eine Beschränkung des freien Kapitalverkehrs dar, die mit Artikel 73b Absatz 1 EG-Vertrag unvereinbar ist.
53 Nach Auffassung der österreichischen Regierung muss auf das Verfahren der vorherigen Genehmigung, um das es im Ausgangsrechtsstreit geht, jedoch die Ausnahme des Artikels 70 der Beitrittsakte angewandt werden. Seine Beibehaltung bis zum 1. Januar 2000 sei daher nicht mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar. § 8 Absatz 3 VGVG sei zwar unstreitig mehrere Monate nach dem Beitritt der Republik Österreich zur Europäischen Union in Kraft getreten, doch sei die Behauptung des Landesgerichts unrichtig, der Bebauungszwang" zu Lasten des Erwerbers eines Baugrundstücks bestehe erst seit dem Inkrafttreten des derzeitigen § 8 Absatz 3. Vielmehr seien bereits nach § 5 Absatz 2 und § 1 Buchstabe b des Vorarlberger Grundverkehrsgesetzes (LGBl. Nr. 18/1977) in der im LGBl. Nr. 63/1987 veröffentlichten Fassung (nachstehend: Vorarlberger Grundverkehrsgesetz von 1977) bestimmte Fälle des Grundstückerwerbs einem Verfahren der vorherigen Genehmigung unterworfen gewesen. § 8 Absatz 3 VGVG stimme mit dieser Regelung, die im Zeitpunkt des Beitritts der Republik Österreich zur Europäischen Union gegolten habe, im Wesentlichen überein. Er könne daher nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes in den Urteilen Konle (Randnr. 52) sowie Beck und Bergdorf (Randnr. 34) in den Anwendungsbereich von Artikel 70 der Beitrittsakte fallen.
54 In der Tat ist festzustellen, dass eine Vorschrift, die nach dem Beitritt erlassen wurde, nicht schon deswegen von der Ausnahmeregelung des Artikels 70 der Beitrittsakte ausgeschlossen ist. Sie fällt unter die Ausnahmeregelung, wenn sie im Wesentlichen mit der früheren Regelung übereinstimmt oder nur ein Hindernis, das nach der früheren Regelung der Ausübung der gemeinschaftlichen Rechte und Freiheiten entgegenstand, abmildert oder beseitigt (Urteile Konle, Randnr. 52, sowie Beck und Bergdorf, Randnr. 34).
55 Das Kriterium der sachlichen Übereinstimmung, das die Einbeziehung einer nach dem Beitritt erlassenen Rechtsvorschrift in den Anwendungsbereich von Artikel 70 der Beitrittsakte ermöglicht, ist strikt auszulegen, so dass eine Regelung, die auf einem anderen Grundgedanken als das frühere Recht beruht und neue Verfahren einführt, den zum Zeitpunkt des Beitritts bestehenden Rechtsvorschriften nicht gleichgestellt werden kann. So kann Artikel 70 der Beitrittsakte nicht auf eine frühere Rechtsvorschrift ausgedehnt werden, die gegenüber den im Zeitpunkt des Beitritts bestehenden Rechtsvorschriften mehrere erhebliche Unterschiede aufweist (Urteil Konle, Randnr. 53).
56 Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, zu beurteilen, ob § 8 Absatz 3 VGVG nur bewirkt, dass am 1. Januar 1995 geltende Vorschriften betreffend Zweitwohnungen in Kraft bleiben, oder ob er erhebliche Unterschiede aufweist, die ihn von der Anwendung der Ausnahme des Artikels 70 der Beitrittsakte ausschließen (vgl. in diesem Sinne, Urteil Beck und Bergdorf, Randnr. 36).
57 Daher ist auf die ersten beiden Vorlagefragen zu antworten, dass Artikel 73b Absatz 1 EG-Vertrag einem Verfahren der vorherigen Genehmigung wie dem nach dem Vorarlberger Grundverkehrsgesetz entgegensteht und dass es Sache des vorlegenden Gerichts ist, zu beurteilen, ob eine solche Regelung unter die Ausnahme des Artikels 70 der Beitrittsakte fallen kann.
Zur dritten Frage
58 Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Stillhalteklausel in Anhang XII Nummer 1 Buchstabe e des EWR-Abkommens dem 1993 erfolgten Erlass einer Regelung entgegenstand, mit der der Erwerb von Baugrundstücken dem Erfordernis einer vorherigen Genehmigung unterworfen wurde.
59 Die Rekurswerberin macht geltend, das Erfordernis der vorherigen Genehmigung sei mit Anhang XII Nummer 1 Buchstabe e des EWR-Abkommens unvereinbar.
60 Zum einen sei diese Stillhalteklausel u. a. auf die österreichischen Rechtsvorschriften über Zweitwohnsitze anwendbar. Die Bundesverfassungsgesetznovelle, durch die die Länder ermächtigt worden seien, Grundverkehrsgeschäfte über Baugrundstücke zu beschränken, stamme vom 5. Juni 1992. Da sie nach dem EWR-Abkommen ergangen sei, sei sie mit Anhang XII Nummer 1 Buchstabe e des EWR-Abkommens von vornherein unvereinbar. Daraus folge a fortiori, dass auch das am 23. September 1993 auf der Grundlage dieses Verfassungsgesetzes erlassene Vorarlberger Grundverkehrsgesetz mit dem EWR-Abkommen unvereinbar sei.
61 Zum anderen trägt die Rekurswerberin vor, unter den Begriff zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des [EWR-]Abkommens bestehende Rechtsvorschriften" könnten nach Unterzeichnung des EWR-Abkommens erlassene nationale Vorschriften fallen, doch gelte dies nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes nur unter der Voraussetzung, dass sie keinesfalls beschränkender als die am 2. Mai 1992 geltenden Vorschriften seien. Diese Voraussetzung sei im Ausgangsrechtsstreit nicht erfuellt.
62 Die österreichische Regierung, die Kommission und die EFTA-Überwachungsbehörde tragen vor, der Gerichtshof habe im Urteil vom 15. Juni 1999 in der Rechtssache C-321/97 (Andersson und Wåkerås-Andersson, Slg. 1999, I-3551, Randnrn. 27 ff.) entschieden, dass er für die Auslegung des EWR-Abkommens in Bezug auf die Zeit vor dem Beitritt der betreffenden Mitgliedstaaten zur Europäischen Union nicht zuständig sei.
63 Die österreichische Regierung, die Kommission und die EFTA-Überwachungsbehörde folgern daraus, dass die dritte Vorlagefrage nicht zu beantworten sei.
64 Die österreichische Regierung meint hilfsweise für den Fall, dass sich der Gerichtshof vorliegend zur Auslegung von Anhang XII Nummer 1 Buchstabe e des EWR-Abkommens für zuständig halten sollte, dass das am 23. September 1993 erlassene Vorarlberger Grundverkehrsgesetz keinesfalls beschränkender sei als das Vorarlberger Grundverkehrsgesetz von 1977, das es ersetzt habe.
65 Hierzu ist festzustellen, dass der Gerichtshof grundsätzlich zur Vorabentscheidung über die Auslegung des EWR-Abkommens befugt ist, wenn eine solche Frage vor einem Gericht eines Mitgliedstaats der Europäischen Union aufgeworfen wird (Urteil Andersson und Wåkerås-Andersson, Randnr. 27).
66 Diese Zuständigkeit für die Auslegung des EWR-Abkommens im Rahmen des Artikels 234 EG gilt jedoch nur in Bezug auf die Gemeinschaften. Der Gerichtshof ist also zur Auslegung dieses Abkommens im Hinblick auf seine Anwendung in den EFTA-Staaten nicht befugt (Urteil Andersson und Wåkerås-Andersson, Randnr. 28).
67 Eine solche Zuständigkeit ist dem Gerichtshof auch nicht im Rahmen des EWR-Abkommens übertragen worden. Aus den Artikeln 108 Absatz 2 des EWR-Abkommens und 34 des am 2. Mai 1992 geschlossenen Abkommens zwischen den EFTA-Staaten zur Errichtung einer Überwachungsbehörde und eines Gerichtshofs (ABl. 1994, L 344, S. 1) ergibt sich nämlich, dass für Entscheidungen über die Auslegung des in den EFTA-Staaten geltenden EWR-Abkommens der EFTA-Gerichtshof zuständig ist. Das EWR-Abkommen enthält keine Bestimmung, die eine parallele Zuständigkeit des Gerichtshofes vorsieht (Urteil Andersson und Wåkerås-Andersson, Randnr. 29).
68 Dass der betreffende EFTA-Staat danach Mitgliedstaat der Europäischen Union geworden ist und die Frage somit von einem Gericht eines Mitgliedstaats gestellt wird, kann keine Zuständigkeit des Gerichtshofes für die Auslegung des EWR-Abkommens im Hinblick auf dessen Anwendung auf Sachverhalte bewirken, die nicht der Gemeinschaftsrechtsordnung unterliegen (Urteil Andersson und Wåkerås-Andersson, Randnr. 30).
69 Die Zuständigkeiten des Gerichtshofes umfassen nämlich die Auslegung des Gemeinschaftsrechts, dessen integrierender Bestandteil das EWR-Abkommen ist, in Bezug auf die Anwendung dieses Rechts in den neuen Mitgliedstaaten vom Zeitpunkt des Beitritts an (Urteil Andersson und Wåkerås-Andersson, Randnr. 31).
70 In der vorliegenden Rechtssache ist der Gerichtshof ersucht worden, den Begriff bestehende Rechtsvorschriften" im Sinne von Anhang XII Nummer 1 Buchstabe e des EWR-Abkommens auszulegen, damit das vorlegende Gericht beurteilen kann, ob das am 23. September 1993 erlassene Vorarlberger Grundverkehrsgesetz beschränkender als das Vorarlberger Grundverkehrsgesetz von 1977 ist und ob das EWR-Abkommen 1993 dieser gesetzlichen Änderung entgegengestanden hat. Damit hätte der Gerichtshof unmittelbar über die Auswirkungen des EWR-Abkommens in der nationalen Rechtsordnung des vorlegenden Gerichts in der Zeit vor dem Beitritt der Republik Österreich zur Europäischen Union zu entscheiden, d. h. über einen Sachverhalt, der nicht der Gemeinschaftsrechtsordnung unterliegt.
71 Unter diesen Umständen ist festzustellen, dass der Gerichtshof für die Beantwortung der dritten Frage nicht zuständig ist.
Kostenentscheidung
Kosten
72 Die Auslagen der österreichischen Regierung, der Kommission und der EFTA-Überwachungsbehörde, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF (Sechste Kammer)
auf die ihm vom Landesgericht Feldkirch mit Beschluss vom 10. Juli 2001 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:
1. Artikel 73b Absatz 1 EG-Vertrag (jetzt Artikel 56 Absatz 1 EG) steht einem Verfahren der vorherigen behördlichen Genehmigung für den Erwerb von Grundstücken, wie es nach dem Vorarlberger Grundverkehrsgesetz vom 23. September 1993 in der im LGBl. Nr. 85/1997 veröffentlichten geänderten Fassung vorgesehen ist, entgegen. Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, zu beurteilen, ob eine solche Regelung unter die Ausnahme des Artikels 70 der Akte über die Bedingungen des Beitritts der Republik Österreich, der Republik Finnland und des Königreichs Schweden und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge fallen kann.
2. Der Gerichtshof ist für die Beantwortung der dritten Frage nicht zuständig.