CELEX: 62008TJ0494
Toegang tot documenten
Verordening (EG) nr. 1049/2001
Documenten betreffende controleprocedures inzake staatssteun
Stilzwijgende weigeringen van toegang
Uitdrukkelijke weigeringen van toegang
Uitzondering tot bescherming van doel van inspecties, onderzoeken en audits
Verplichting tot concreet en individueel onderzoek

Voorgeschiedenis
Tussen 2002 en 2006 ontving de Commissie van de Europese Gemeenschappen verschillende klachten betreffende staatssteun die
aan verzoekster, Ryanair Ltd, zou zijn verleend door de exploitanten van de luchthavens van Aarhus (Denemarken), Alghero (Italië),
Berlijn-Schönefeld (Duitsland), Frankfurt-Hahn (Duitsland), Lübeck-Blankensee (Duitsland), Tampere-Pirkkala (Finland) en Bratislava
(Slowakije).
Bovendien ontving de Commissie op 26 januari 2007 een aanmelding van de Franse autoriteiten over overeenkomsten die de Chambre
de commerce et d’industrie de Pau-Béarn (Frankrijk) (kamer van koophandel) had gesloten met verzoekster en een van haar dochterondernemingen.
In elk geval leidde de Commissie formele onderzoeksprocedures inzake beweerdelijk aan verzoekster verleende steun in. Een
samenvatting van deze besluiten waarbij betrokkenen zijn gewezen op de mogelijkheid opmerkingen te maken, werd bekendgemaakt
in het
Publicatieblad van de Europese Unie
.
Bij brief van 20 juni 2008 (zaak T‑509/08) en bij brieven van 25 juni 2008 (zaken T‑494/08–T‑500/08) verzocht verzoekster
de Commissie krachtens verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang
van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145, blz. 43) om toegang tot de dossiers
betreffende de staatssteun die haar zou zijn verleend door de exploitanten van de luchthavens van Aarhus, Alghero, Berlijn-Schönefeld,
Frankfurt-Hahn, Lübeck-Blankensee, Pau-Béarn, Tampere-Pirkkala en Bratislava.
Verzoekster wou toegang tot met name de door de Commissie ontvangen klachten en aanmelding, de commentaar van derden, de correspondentie
en andere berichten tussen de Commissie, de betrokken lidstaten en de betrokken luchthavenexploitanten, tot de door de lidstaten
en betrokken luchthavenexploitanten aan de Commissie verstrekte documenten en alle andere documenten in de dossiers van de
Commissie, waaronder de analyses door de Commissie van de ontvangen documenten, het onderzoek, de rapporten, enquêtes en tussenconclusies
die hadden geleid tot de besluiten van de Commissie de formele procedures in te leiden. Verzoekster preciseerde dat zij, ingeval
bepaalde delen van de in haar verzoek bedoelde documenten onder de uitzonderingen op het recht van toegang vielen, verzocht
om toegang tot de delen van deze documenten die niet onder deze uitzonderingen vielen.
Bij brieven van 10 juli 2008 (zaak T‑509/08), 15 juli 2008 (zaak T‑499/08), 17 juli 2008 (zaken T‑496/08, T‑498/08 en T‑500/08),
22 juli 2008 (zaken T‑494/08 en T‑497/08) en 24 juli 2008 (zaak T‑495/08) weigerde de Commissie toegang tot de in de verzoeken
bedoelde documenten met uitzondering van de besluiten een informele onderzoeksprocedure in te leiden zoals bekendgemaakt in
het
Publicatieblad van de Europese Unie
.
Bij op 11 augustus 2008 (zaak T‑509/08) en 25 augustus 2008 (zaken T‑494/08–T‑500/08) ingeschreven confirmatieve verzoeken
vroeg verzoekster de Commissie haar weigeringen te heroverwegen en haar toegang te verlenen tot de in de oorspronkelijke verzoeken
bedoelde documenten.
Bij brieven van 2 september 2008 (zaak T‑509/08) en 15 september 2008 (zaken T‑494/08–T‑500/08) (hierna: „eerste verlengingsbrieven”)
wees de Commissie verzoekster erop dat zij niet alle voor een behoorlijke analyse van de toegangsverzoeken nodige gegevens
had kunnen bijeenbrengen en geen definitieve besluiten kon nemen. De Commissie verlengde derhalve in elke zaak de antwoordtermijn
met vijftien werkdagen.
Bij brieven van 23 september 2008 (zaak T‑509/08) en 6 oktober 2008 (zaken T‑494/08–T‑500/08) (hierna: „tweede verlengingsbrieven”)
deelde de Commissie verzoekster mee dat zij ondanks de termijnverlenging geen definitieve besluiten had kunnen nemen en al
het mogelijke deed om haar zo spoedig mogelijk definitief te antwoorden.
Bij brieven van 26 september 2008 (zaak T‑509/08), 8 oktober 2008 (zaak T‑495/08), 9 oktober 2008 (zaak T‑494/08), 23 oktober
2008 (zaak T‑499/08), 31 oktober 2008 (zaak T‑500/08), 20 november 2008 (zaak T‑496/08), 6 januari 2009 (zaak T‑498/08) en
18 februari 2009 (zaak T‑497/08) (hierna: „uitdrukkelijke besluiten”) deelde de Commissie verzoekster mee dat zij haar toegang
tot de gevraagde documenten weigerde behalve voor a) drie door de Deense autoriteiten ingediende verzoeken tot termijnverlenging
(zaak T‑494/08); b) twee e-mails van de Italiaanse autoriteiten met verzoek tot termijnverlenging en twee brieven van de Commissie
waarbij deze termijnverlenging is verleend (zaak T‑495/08); c) drie door de Duitse autoriteiten ingediende verzoeken tot termijnverlenging
en vier positieve antwoorden van de Commissie (zaak T‑496/08); d) een positief antwoord van de Commissie op een verzoek tot
termijnverlenging van de Duitse autoriteiten (zaak T‑497/08); e) twee door de Duitse autoriteiten ingediende verzoeken tot
termijnverlenging en drie positieve antwoorden van de Commissie (zaak T‑498/08); f) een verzoek tot termijnverlenging van
de Franse autoriteiten en een brief van de Commissie tot toewijzing van dit verzoek (zaak T‑499/08); g) twee door de Finse
autoriteiten ingediende verzoeken tot termijnverlenging en twee brieven van de Commissie tot toekenning van de gevraagde verlengingen
(zaak T‑500/08); h) twee verzoeken tot termijnverlenging van de Slowaakse autoriteiten (zaak T‑509/08).
In wezen stelde de Commissie dat de andere documenten waartoe verzoekster om toegang had gevraagd, volledig onder de uitzonderingen
vielen van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 (uitzondering tot bescherming van het doel van
inspecties, onderzoeken en audits) en artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 (uitzondering tot bescherming
van het besluitvormingsproces vóór de vaststelling van een beslissing). Bovendien vielen bepaalde documenten volgens de Commissie
ook onder de uitzonderingen van artikel 4, lid 2, eerste streepje (uitzondering tot bescherming van commerciële belangen),
artikel 4, lid 3, tweede alinea (uitzondering tot bescherming van het besluitvormingsproces na de vaststelling van een beslissing),
en in de zaken T‑494/08, T‑496/08, T‑497/08, T‑499/08 en T‑500/08, van artikel 4, lid 2, tweede streepje (uitzondering tot
bescherming van juridisch advies), van verordening nr. 1049/2001. Haars inziens rechtvaardigde voorts geen enkel hoger openbaar
belang openbaarmaking van de documenten en kon geen gedeeltelijke toegang worden verleend aangezien de documenten volledig
onder ten minste twee uitzonderingen vielen.

Procesverloop en conclusies van partijen
Bij verzoekschriften, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 7 november 2008 (zaak T‑509/08) en 14 november 2008 (zaken
T‑494/08–T‑500/08), heeft verzoekster de onderhavige beroepen ingesteld.
Bij brieven van 22 december 2008, 9 januari en 20 februari 2009 heeft verzoekster gevraagd haar conclusies en middelen in
de zaken T‑496/08, T‑498/08 en T‑497/08 te mogen wijzigen na de kennisgeving van de uitdrukkelijke besluiten van de Commissie.
Het Gerecht heeft daarin toegestemd op 29 januari en 26 maart 2009.
Bij brief van 14 augustus 2009 heeft verzoekster verzocht om voeging van de zaken T‑494/08, T‑495/08, T‑496/08, T‑497/08,
T‑498/08, T‑499/08, T‑500/08 en T‑509/08 alsook om maatregelen tot organisatie van de procesgang.
Bij beschikking van 14 oktober 2009 heeft de president van de Achtste kamer van het Gerecht de voeging van de zaken gelast
voor de mondelinge behandeling.
Bij beschikking van 25 november 2009 heeft de president van de Achtste kamer van het Gerecht op basis van artikel 65, sub b,
artikel 66, lid 1, en artikel 67, lid 3, derde alinea, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht de Commissie
gelast kopieën over te leggen van alle documenten waartoe zij toegang had geweigerd. Aan dit verzoek is voldaan.
Bij brief van 12 maart 2010 heeft het Gerecht in het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang krachtens
artikel 64 van het Reglement voor de procesvoering de partijen schriftelijke vragen gesteld waarop binnen de gestelde termijn
is geantwoord.
Van oordeel dat in de betrokken zaken eenzelfde uitleggingsvraag rees als in de voor het Hof aanhangige zaak C‑139/07 P, Commissie/Technische
Glaswerke Ilmenau, heeft de president van de Achtste kamer van het Gerecht bij beschikking van 12 april 2010 overeenkomstig
artikel 54, derde alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie en artikel 77, sub a, van het Reglement voor de procesvoering,
partijen gehoord, de behandeling in de onderhavige zaken geschorst tot de uitspraak van het arrest van het Hof.
Op 29 juni 2010 heeft het Hof arrest in de zaak Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, nog niet gepubliceerd
in de Jurisprudentie) gewezen.
De pleidooien van de partijen en hun antwoorden op de vragen van het Gerecht zijn gehoord ter terechtzitting van 7 juli 2010.
In het bijzonder hebben partijen opmerkingen gemaakt over het arrest Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, reeds aangehaald,
en de gevolgen ervan voor de onderhavige zaken.
Volgens het Gerecht dienen de zaken T‑494/05 tot en met T‑500/08 en T‑509/08 te worden gevoegd voor het arrest, waarover partijen
overeenkomstig artikel 50 van het Reglement voor de procesvoering ter terechtzitting zijn gehoord.
Verzoekster concludeert dat het het Gerecht behage:
–        enerzijds de stilzwijgende besluiten nietig te verklaren en anderzijds de expliciete besluiten in de zaken T‑494/08, T‑495/08,
T‑496/08, T‑498/08, T‑499/08, T‑500/08 en T‑509/08 non-existent te verklaren alsook te verklaren dat het expliciete besluit
in zaak T‑497/08 geen rechtsgevolgen heeft;
–        subsidiair, de uitdrukkelijke besluiten nietig te verklaren;
–        de Commissie te verwijzen in de kosten.
De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
–        de beroepen niet-ontvankelijk te verklaren voor zover zij strekken tot nietigverklaring van de gestelde stilzwijgende besluiten;
–        de beroepen ongegrond te verklaren;
–        verzoekster te verwijzen in de kosten.

In rechte
1.
Eerste vordering strekkende enerzijds tot nietigverklaring van de stilzwijgende besluiten en anderzijds het non-existent verklaren
van de expliciete besluiten in de zaken T‑494/08, T‑495/08, T‑496/08, T‑498/08, T‑499/08, T‑500/08 en T‑509/08 alsook tot
vaststelling dat het expliciete besluit in zaak T‑497/08 geen rechtsgevolgen heeft

Argumenten van partijen
Volgens verzoekster schenden de eerste verlengingsbrieven artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 aangezien zij zijn
geschreven de laatste dag van de termijn van artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 (hierna: „oorspronkelijke termijn”)
en bovendien geen omstandige motivering bevatten. Haars inziens is er dus stilzwijgende weigering van toegang tot de documenten
door de Commissie van bij het verstrijken van de oorspronkelijke termijn.
Verzoekster voegt eraan toe dat, ook al golden de eerste verlengingsbrieven als afdoende voor de verlenging van de oorspronkelijke
termijn, hoe dan ook geen enkel uitdrukkelijk besluit vóór het verstrijken van de verlengde termijn is genomen. Volgens verzoekster
is bij uitblijven van een uitdrukkelijk antwoord van de Commissie binnen de bij artikel 8 van verordening nr. 1049/2001 voorgeschreven
termijnen dus sprake van stilzwijgende besluiten tot weigering van toegang tot de documenten.
Verzoekster stelt belang te hebben bij nietigverklaring van de stilzwijgende besluiten. De uitdrukkelijke besluiten zijn namelijk
non-existent of hooguit gewone bevestigingen van de stilzwijgende besluiten en hebben dus geen extra rechtsgevolg. De uitdrukkelijke
besluiten hadden, om niet zuiver confirmatief te zijn, volgens verzoekster inhoudelijk wezenlijk moeten verschillen van een
afwijzend antwoord. Dat is in casu niet het geval.
Verzoekster stelt een procesbelang te hebben tegen de stilzwijgende besluiten om toekomstige niet-nakomingen door de Commissie
van haar plicht tot antwoord binnen de voorgeschreven termijnen te voorkomen en de rechtszekerheid van de verzoekers van toegang
tot documenten te beschermen.
De Commissie acht de uitleg in de eerste verlengingsbrieven ruimschoots afdoende opdat verzoekster terdege kan begrijpen waarom
zij bij het verstrijken van de oorspronkelijke termijn niet kon antwoorden. Zij heeft artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1049/2001
dus niet geschonden door de oorspronkelijke termijn te verlengen.
De Commissie geeft toe dat zij vervolgens bij het verstrijken van de verlengde termijn geen definitief antwoord kon geven.
Haars inziens moest zij evenwel, daar verzoekster tegelijk acht verzoeken om toegang tot documenten had ingediend en om verzoeksters
belangen en het beginsel van behoorlijk bestuur te verzoenen, de strikte termijnen van de artikelen 7 en 8 van verordening
nr. 1049/2001 kunnen verlengen en de verzoeken binnen een redelijke termijn kunnen onderzoeken.
In casu acht de Commissie naar behoren rekening te hebben gehouden met verzoeksters belang door de vaststelling tussen 8 oktober
2008 en 18 februari 2009 van acht uitdrukkelijke besluiten. Bijgevolg was er haars inziens op de datum van de instelling van
de beroepen geen enkel voor beroep vatbaar stilzwijgend besluit.
Gesteld dat sprake is van stilzwijgende besluiten, acht de Commissie de daartegen ingestelde beroepen niet-ontvankelijk daar
de stilzwijgende besluiten zijn vervangen door de uitdrukkelijke besluiten. Verzoekster verloor dus alle procesbelang tegen
de stilzwijgende besluiten daar zij geen voordeel uit nietigverklaring ervan kon halen. De nietigverklaring van de stilzwijgende
besluiten kan namelijk slechts tot gevolg hebben dat zij uitdrukkelijke besluiten over dezelfde documenten moet nemen, hetgeen
in casu is gebeurd.
De uitdrukkelijke besluiten zijn volgens de Commissie geen bevestigingen van de stilzwijgende besluiten daar zij verzoeksters
situatie heronderzoeken, de weigering van toegang tot bepaalde documenten motiveren en toegang tot andere documenten verlenen.

Beoordeling door het Gerecht
Om te beginnen dient erop te worden gewezen dat artikel 8 van verordening nr. 1049/2001 bepaalt:
„1. Een confirmatief verzoek wordt onmiddellijk behandeld. Binnen vijftien werkdagen te rekenen na registratie van het confirmatief
verzoek verleent de instelling toegang tot het gevraagde document en maakt zij het toegankelijk in de zin van artikel 10,
of deelt zij de verzoeker schriftelijk de redenen mede waarom zij het verzoek volledig of gedeeltelijk afwijst, waarbij zij
hem attendeert op de beroepsmogelijkheden die hem openstaan, namelijk beroep op de rechter tegen de instelling en/of een klacht
bij de ombudsman, onder de voorwaarden van respectievelijk de artikelen 230 [EG] en 195 [EG].
2. In uitzonderlijke gevallen, bijvoorbeeld bij een verzoek om een zeer omvangrijk document of een zeer groot aantal documenten,
kan de in lid 1 genoemde termijn met vijftien werkdagen worden verlengd, mits de verzoeker daarvan tevoren in kennis wordt
gesteld met uitvoerige vermelding van de redenen daarvoor.
3. Uitblijven van een antwoord van de instelling binnen de voorgeschreven termijn geldt als een afwijzend antwoord en geeft
de verzoeker het recht beroep in te stellen tegen de instelling en/of een klacht in te dienen bij de ombudsman, onder de voorwaarden
van het EG-Verdrag.”
Wat allereerst de geldigheid van de eerste verlenging van de antwoordtermijn door de Commissie betreft, dient in de eerste
plaats te worden vastgesteld dat nagenoeg gelijktijdig acht verzoeken tot toegang tot documenten – 377 documenten in totaal –
bij de Commissie zijn ingediend door dezelfde verzoeker over onderling verbonden zaken. De verzoeken betroffen dus een groot
aantal documenten.
In de tweede plaats dient te worden opgemerkt dat de Commissie verzoekster de eerste verlengingsbrieven per telefax-bericht
heeft gestuurd op de laatste dag van de oorspronkelijke termijn.
In de derde plaats dient te worden opgemerkt dat de Commissie in de eerste verlengingsbrieven heeft uitgelegd dat de verzoeken
in behandeling waren, maar dat zij niet alle documenten voor een definitief besluit had kunnen bijeenbrengen. Zij heeft er
in de zaken T‑494/08 tot en met T‑500/08 ook aan herinnerd dat verzoekster tegelijk zeven confirmatieve verzoeken tot toegang
tot de documenten had ingediend. Derhalve kon verzoekster de bijzondere redenen voor de verlenging in elke zaak begrijpen.
De motivering is dus voldoende omstandig.
Al het voorgaande brengt tot de conclusie dat de eerste verlengingsbrieven voldoen aan de vereisten van artikel 8, lid 2,
van verordening nr. 1049/2001 en de oorspronkelijke termijn geldig met vijftien werkdagen hebben verlengd zodat geen enkel
stilzwijgend besluit aan het einde van de oorspronkelijke termijn is ontstaan.
Wat vervolgens de tweede verlengingsbrieven betreft, dient te worden opgemerkt dat krachtens artikel 8 van verordening nr. 1049/2001
de Commissie de oorspronkelijke termijn slechts eenmaal kon verlengen en bij het verstrijken van de verlengde termijn een
stilzwijgend besluit van weigering van toegang is geacht te zijn genomen.
Dienaangaande dient erop te worden gewezen dat de termijn van artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 dwingend is
(zie in die zin arrest Gerecht van 19 januari 2010, Co-Frutta/Commissie, T‑355/04 en T‑446/04, nog niet gepubliceerd in de
Jurisprudentie, punten 60 en 70) en buiten de omstandigheden van artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 niet kan
worden verlengd zonder dit artikel alle nuttige werking te ontnemen, daar de verzoeker niet meer juist zou weten wanneer de
termijn voor het instellen van beroep of het indienen van een klacht in de zin van artikel 8, lid 3, van deze verordening
ingaat (zie naar analogie arrest Hof van 21 april 2005, Housieaux, C‑186/04, Jurispr. blz. I‑3299, punt 26).
De tweede verlengingsbrieven konden de termijnen dus niet geldig verlengen. In elke zaak geldt het uitblijven van een antwoord
van de Commissie na de verlengde termijn dus als een stilzwijgend besluit tot weigering van toegang.
Volgens vaste rechtspraak is een door een natuurlijke of rechtspersoon ingesteld beroep tot nietigverklaring evenwel slechts
ontvankelijk indien de verzoeker belang heeft bij nietigverklaring van de betrokken handeling (zie arrest Co-Frutta/Commissie,
reeds aangehaald, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het procesbelang van een verzoeker moet, gelet op het voorwerp van het beroep, op straffe van niet-ontvankelijkheid bestaan
in het stadium van de instelling van het beroep (arrest Co-Frutta/Commissie, reeds aangehaald, punt 41).
Het procesbelang moet bovendien, op straffe van afdoening zonder beslissing, blijven bestaan tot aan de rechterlijke beslissing,
hetgeen veronderstelt dat de uitkomst van het beroep in het voordeel kan zijn van de partij die het heeft ingesteld (zie arrest
Co-Frutta/Commissie, reeds aangehaald, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Verdwijnt het procesbelang van de verzoeker echter in de loop van de procedure, dan kan een beslissing ten gronde van het
Gerecht hem geen voordeel verschaffen (zie arrest Co-Frutta/Commissie, reeds aangehaald, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Aangaande, ten eerste, het verzoek tot nietigverklaring van de na afloop van de verlengde termijn ontstane stilzwijgende besluiten
heeft de Commissie in casu met de vaststelling van de uitdrukkelijke besluiten deze stilzwijgende besluiten feitelijk ingetrokken
(zie in die zin arrest Co-Frutta/Commissie, reeds aangehaald, punt 45).
Een eventuele nietigverklaring van de stilzwijgende besluiten wegens vormverzuim kan evenwel enkel leiden tot de vaststelling
van nieuwe besluiten, die ten gronde overeenkomen met de uitdrukkelijke besluiten. Bovendien kan het onderzoek van de beroepen
tegen de stilzwijgende besluiten niet worden gerechtvaardigd door de doelstelling een herhaling van de verweten onrechtmatigheid
te voorkomen, in de zin van punt 50 van het arrest van het Hof van 7 juni 2007, Wunenburger/Commissie (C‑362/05 P, Jurispr.
blz. I‑4333), of door de doelstelling een eventueel beroep tot schadevergoeding te vergemakkelijken, aangezien deze doelstellingen
kunnen worden bereikt door het onderzoek van de beroepen tegen de uitdrukkelijke besluiten (zie in die zin arrest Co-Frutta/Commissie,
reeds aangehaald, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bijgevolg zijn de beroepen in de zaken T‑494/08, T‑495/08, T‑499/08, T‑500/08 en T‑509/08 niet-ontvankelijk voor zover zij
zijn gericht tegen de in punt 40 hierboven vermelde desbetreffende stilzwijgende besluiten daar verzoekster geen procesbelang
tegen deze besluiten heeft doordat vóór de instelling van deze beroepen de uitdrukkelijke besluiten zijn vastgesteld waarvan
zij subsidiair nietigverklaring vordert.
Ook behoeft geen uitspraak meer te worden gedaan op de beroepen in de zaken T‑496/08, T‑497/08 en T‑498/08, voor zover zij
zijn gericht tegen de desbetreffende stilzwijgende besluiten, daar verzoekster geen procesbelang tegen deze besluiten heeft
doordat na de instelling van deze beroepen de uitdrukkelijke besluiten zijn vastgesteld waarvan zij subsidiair nietigverklaring
vordert.
Aangaande, ten tweede, de gestelde non-existentie van de uitdrukkelijke besluiten, dient eraan te worden herinnerd dat de
non-existentverklaring van handelingen moet worden beperkt tot die met bijzonder ernstige en evidente gebreken (arrest Hof
van 26 februari 1987, Consorzio Cooperative d’Abruzzo/Commissie, 15/85, Jurispr. blz. 1005, punt 10). Wegens de ernstige consequenties
van de non-existentverklaring van een handeling van de instellingen gebiedt de rechtszekerheid deze verklaring te beperken
tot uiterst extreme gevallen (arresten Hof van 15 juni 1994, Commissie/BASF e.a., C‑137/92 P, Jurispr. blz. I‑2555, punt 50,
en 8 juli 1999, Hüls/Commissie, C‑199/92 P, Jurispr. blz. I‑4287, punt 86).
In casu verliest de Commissie niet haar bevoegdheid om een besluit te nemen alleen doordat de bestreden uitdrukkelijke besluiten
na het verstrijken van de termijn van artikel 8 van verordening nr. 1049/2001 zijn vastgesteld (zie in die zin arrest Co-Frutta/Commissie,
reeds aangehaald, punten 56‑59). Bovendien vertonen de uitdrukkelijke besluiten blijkens de punten 53 tot en met 103 van het
onderhavige arrest geen enkel gebrek.
De vordering tot non-existentverklaring van de uitdrukkelijke besluiten moet dus worden afgewezen. Ook volgt uit de punten 45
tot en met 50 van het onderhavige arrest dat de vorderingen tot vaststelling dat het expliciete besluit in zaak T‑497/08 geen
rechtsgevolgen heeft, moeten worden afgewezen.
Blijkens al het voorgaande moet de eerste vordering worden afgewezen.
2.
Tweede vordering: nietigverklaring van de uitdrukkelijke besluiten
Subsidiair vordert verzoekster nietigverklaring van de uitdrukkelijke besluiten op grond van twee middelen: schending van
artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 en niet-nakoming van de motiveringsplicht.

Eerste middel: schending van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001
Ter ondersteuning van dit middel stelt verzoekster dat de Commissie voor de toepassing van de aangevoerde uitzonderingen de
documenten niet individueel en concreet heeft onderzocht, niet heeft aangetoond dat openbaarmaking ervan daadwerkelijk zou
ingaan tegen de door deze uitzonderingen beschermde belangen en geen rekening heeft gehouden met het hoger openbaar belang
dat openbaarmaking ervan rechtvaardigde. Bovendien verwijt zij de Commissie geen gedeeltelijke toegang tot deze documenten
te hebben verleend.
Dienaangaande acht het Gerecht het passend zich meteen uit te spreken over de toepassing door de Commissie van de uitzondering
tot bescherming van het doel van onderzoeken.
Uitzondering tot bescherming van het doel van onderzoeken in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening
nr. 1049/2001
–       Argumenten van partijen
Volgens verzoekster geldt het recht van toegang in de zin van verordening nr. 1049/2001 als beginsel en zijn de uitzonderingen
daarop strikt uit te leggen. Haars inziens moet dit recht van toegang de openbaarmaking van een onderzoeksdossier inzake staatssteun
mogelijk maken ook al is de verzoeker de begunstigde van de gestelde steun.
Volgens verzoekster moeten de behandeling van een verzoek tot toegang en met name de eventuele toepassing van de uitzonderingen
van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 individueel en concreet worden onderzocht tenzij de toegang tot de documenten
in de bijzondere omstandigheden van de zaak kennelijk moet worden geweigerd dan wel verleend. Dit kan met name het geval zijn
wanneer bepaalde documenten kennelijk volledig onder een uitzondering op het recht van toegang vallen of omgekeerd kennelijk
volledig toegankelijk waren of reeds concreet en individueel door de Commissie in soortgelijke omstandigheden zijn beoordeeld.
Volgens verzoekster heeft de Commissie door de in haar verzoeken bedoelde documenten niet individueel en concreet te onderzoeken
zonder dat enige bijzondere omstandigheid dit rechtvaardigde, blijk van een onjuiste rechtsopvatting gegeven. Noch de toepassing
van de mededingingsregels, noch een lopend onderzoek kan volgens verzoekster namelijk gelden als een bijzondere omstandigheid
waarin een globaal onderzoek kan worden verricht.
Volgens verzoekster nam de Commissie genoegen met een abstract en globaal onderzoek van de administratieve dossiers zonder
verwijzing naar bijzondere documenten en naar hun inhoud ter rechtvaardiging van de toepassing van de uitzonderingen op het
recht van toegang.
Wat met name de uitzondering tot bescherming van het doel van onderzoeken in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje,
van verordening nr. 1049/2001 betreft, acht verzoekster de uitleg van de Commissie ter rechtvaardiging van de toepassing van
deze uitzondering op nagenoeg alle gevraagde documenten vaag, repetitief, algemeen en toepasselijk op om het even welk onderzoeksdossier,
zij het inzake staatssteun of op andere gebieden.
Bovendien berusten de argumenten van de Commissie op een onjuiste uitlegging van het doel van onderzoeken in de zin van artikel 4,
lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001. De openbaarmaking van de gevraagde documenten dient dit doel doordat
derden kennis kunnen nemen van de informatie die in bezit van de Commissie is, en daarover opmerkingen kunnen maken.
Voorts, aldus verzoekster, is het gevaar dat toegang tot de documenten ingaat tegen het doel van onderzoeken, gelet op de
argumenten van de Commissie, zuiver hypothetisch en lijkt het niet redelijk te voorzien.
In het bijzonder kan volgens verzoekster een aantal documenten haar worden meegedeeld zonder dat het vertrouwen van de lidstaten
of van de luchthavenexploitanten in hun medewerking met de Commissie wordt geschonden.
Volgens verzoekster kunnen de volgende documenten haar volledig worden meegedeeld: in zaak T‑494/08 de drie brieven van de
Commissie in antwoord op de brieven die zijn gevoegd bij het uitdrukkelijke besluit; in zaak T‑495/08 het verzoek tot verlenging
van de termijnen van de Italiaanse autoriteiten van 30 juli 2004 en de tussen klager en de Commissie uitgewisselde documenten,
waarvan reeds sprake in het arrest van het Gerecht van 10 mei 2006, Air One/Commissie (T‑395/04, Jurispr. blz. II‑1343); in
zaak T‑496/08 het verzoek van de Duitse autoriteiten, beantwoord bij brief met termijnverlenging van 22 april 2008; in zaak
T‑497/08 het verzoek tot termijnverlenging van de Duitse autoriteiten, beantwoord bij de brief die is gevoegd bij het uitdrukkelijke
besluit van 18 februari 2009; in zaak T‑498/08, het verzoek van de Duitse autoriteiten, beantwoord bij brief met termijnverlenging
van 21 november 2007; in zaak T‑499/08 de correspondentie over een bijeenkomst tussen de directeur van de Chambre de commerce
et d’industrie de Pau-Béarn en de Commissie; in zaak T‑500/08 de op 24 maart 2003 door [A.] aan een aantal luchtvaartmaatschappijen
gezonden brief, en in zaak T‑509/08 de correspondentie betreffende de schrapping van vertrouwelijke informatie in het besluit
tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure. Verzoekster vermoedt dat de administratieve dossiers andere soortgelijke
documenten bevatten waartoe zij toegang zou moeten krijgen.
Voorts, aldus verzoekster, zou zij in elke zaak de opmerkingen van de luchthavenexploitanten of andere derden althans gedeeltelijk
moeten kunnen krijgen, zonder dat de onderzoeken daardoor gevaar lopen.
Ter terechtzitting wees verzoekster erop dat zij gelet op de door haar verstrekte gegevens over de in punt 64 hierboven genoemde
documenten had aangetoond dat de gevraagde documenten niet onder een algemene aanname vielen dat openbaarmaking ervan in beginsel
ingaat tegen het doel van onderzoeken. Zij stelde ook dat een dergelijke aanname haars inziens niet gold voor de interne documenten
van de Commissie.
Zij voegde eraan toe dat moeilijk was aan te tonen dat een document niet onder de aanname in de zin van punt 63 hierboven
viel aangezien de verzoeker per definitie geen toegang had tot de inhoud van de administratieve documenten van de Commissie.
Bijgevolg nodigde zij het Gerecht uit na te gaan of andere soortgelijke documenten als die in de zin van punt 64 hierboven
aanwezig zijn in de administratieve dossiers waartoe zij om toegang had verzocht.
Ten slotte ziet verzoekster twee redenen van hoger openbaar belang die toegang tot de documenten rechtvaardigen. Zij beroept
zich enerzijds op de fundamentele rechten van de verdediging en meer algemeen op de toegang tot billijke administratieve procedures
en anderzijds op de verdragsrechtelijke beginselen van openheid en transparantie alsook op het doel van verordening nr. 1049/2001
dat volgens de considerans ervan erin bestaat „het recht van toegang van het publiek tot documenten maximaal zijn beslag te
geven”. Zij voegt eraan toe dat haar actie de consumentenbelangen inzake luchtvervoer dient, hetgeen een openbaar belang is.
Voorts, aldus verzoekster, blijkt uit de rechtspraak nergens dat de beginselen van openheid en transparantie geen toepassing
vinden buiten de procedures waarin de instellingen als wetgever optreden.
De Commissie concludeert tot verwerping van al deze grieven.
–       Beoordeling door het Gerecht
Voor de uitlegging van de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 dient rekening
te worden gehouden met de omstandigheid dat andere belanghebbenden dan de betrokken lidstaat in controleprocedures inzake
staatssteun geen recht hebben om de documenten van het administratieve dossier van de Commissie in te zien, en derhalve dient
te worden aanvaard dat een algemene aanname geldt dat openbaarmaking van de documenten van het administratieve dossier in
beginsel zou leiden tot ondermijning van de bescherming van het doel van onderzoeken (arrest Commissie/Technische Glaswerke
Ilmenau, reeds aangehaald, punt 61).
Zo kan de Commissie krachtens artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 de toegang tot alle documenten
betreffende de controleprocedures inzake staatssteun weigeren, en wel zonder vooraf een concreet en individueel onderzoek
van deze documenten te verrichten (arrest Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, reeds aangehaald, punt 67).
De algemene aanname in de zin van punt 70 hierboven (hierna: „algemene aanname”) sluit niet uit dat die belanghebbenden het
recht hebben om aan te tonen dat een bepaald document waarvan openbaarmaking is gevraagd, niet onder die aanname valt of dat
er een hoger openbaar belang is dat openbaarmaking van het betrokken document gebiedt krachtens artikel 4, lid 2, van verordening
nr. 1049/2001 (arrest Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, reeds aangehaald, punt 62).
In casu dient in de eerste plaats te worden opgemerkt dat hoewel een aantal documenten is geïdentificeerd of ingedeeld onder
categorieën, de door verzoekster ingediende verzoeken in feite alle administratieve dossiers over de controleprocedures inzake
de door verschillende luchthavenexploitanten beweerdelijk verleende staatssteun betreffen. De gevraagde documenten vallen
dus in beginsel onder de algemene aanname.
Aangaande verzoeksters argument dat de interne documenten van de Commissie niet onder de algemene aanname vallen, dient te
worden opgemerkt dat het Hof in het arrest Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, reeds aangehaald, de algemene aanname heeft
toegepast op administratieve dossiers met interne documenten van de Commissie. Verzoeksters argument moet dus worden afgewezen.
In de tweede plaats dient te worden opgemerkt dat verzoekster, wat de in de confirmatieve verzoeken uitdrukkelijk en individueel
geïdentificeerde documenten betreft, namelijk de klachten en de aanmelding van de Franse autoriteiten (zaak T‑499/08), geen
enkel argument aanvoert dat aantoont dat deze documenten niet onder de algemene aanname vallen.
Met betrekking tot verzoeksters algemene verwijzingen in haar confirmatieve verzoeken naar documenten die in de in het
Publicatieblad van de Europese Unie
bekendgemaakte besluiten tot inleiding van de formele onderzoeksprocedures worden genoemd, dient voorts te worden opgemerkt
dat deze documenten bij wijze van voorbeeld globaal worden aangehaald ter ondersteuning van verzoeksters argument dat het
ondenkbaar is dat de uitzondering tot bescherming van het doel van onderzoeken toepasselijk is op alle documenten van het
dossier in hun geheel.
Zelfs gesteld dat de verwijzing naar deze documenten kan gelden als een verzoek tot openbaarmaking van een bepaald document
in de zin van punt 72 hierboven, is wat door verzoekster wordt aangevoerd, dus te vaag en algemeen om aan te tonen dat zij
niet onder de algemene aanname vallen.
Bijgevolg dient te worden aangenomen dat verzoekster in haar confirmatieve verzoeken geen enkel element heeft aangedragen
tot weerlegging van de algemene aanname.
Dat verzoekster in het verzoekschrift of bij de wijziging van haar conclusies documenten heeft genoemd die volgens haar openbaar
moeten worden gemaakt wegens de zuiver administratieve inhoud ervan, laat deze beoordeling onverlet.
Deze documenten zijn namelijk niet in de confirmatieve verzoeken, maar na de vaststelling van de uitdrukkelijke besluiten
uitdrukkelijk en individueel geïdentificeerd. Daar de confirmatieve verzoeken niets specifieks over deze documenten vroegen,
was de Commissie niet ertoe gehouden ze individueel en concreet in de uitdrukkelijke besluiten te onderzoeken en kon zij daarop
toepassing maken van de algemene aanname dat openbaarmaking ervan inging tegen het doel van onderzoeken.
In de derde plaats moet verzoeksters argument dat de rechten van de verdediging openbaarmaking van deze documenten rechtvaardigden,
worden afgewezen. Volgens de rechtspraak wordt een procedure inzake staatssteun immers tegen een lidstaat geopend en kan de
steunbegunstigde zich tijdens de onderzoeksprocedure derhalve niet beroepen op de rechten van de verdediging (zie in die zin
arrest Hof van 24 september 2002, Falck en Acciaierie di Bolzano/Commissie, C‑74/00 P en C‑75/00 P, Jurispr. blz. I‑7869,
punten 81 en 82, en arrest Gerecht van 30 april 2002, Government of Gibraltar/Commissie, T‑195/01 en T‑207/01, Jurispr. blz. II‑2309,
punt 144).
Voorts heeft verzoekster niet aangetoond waarom de beginselen van openheid en transparantie en het consumentenbelang inzake
luchtvervoer primeren op het algemeen belang van bescherming van het doel van onderzoeken in de zin van artikel 4, lid 2,
derde streepje, van verordening nr. 1049/2001.
De Commissie kon dus terecht tot de conclusie komen dat geen hoger openbaar belang openbaarmaking van de documenten rechtvaardigde.
Al het voorgaande sluit dus uit dat de Commissie blijk van een onjuiste rechtsopvatting heeft gegeven door zich te beroepen
op de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 om verzoekster toegang te weigeren
tot de door haar gevraagde documenten, daar verzoekster niet heeft aangetoond dat bepaalde documenten buiten de algemene aanname
vielen of een hoger openbaar belang openbaarmaking van de in haar verzoeken bedoelde documenten rechtvaardigde. Daar de toegepaste
uitzondering alle documenten betreft waartoe toegang is geweigerd, behoeven verzoeksters argumenten over de andere in de uitdrukkelijke
besluiten vermelde uitzonderingen niet te worden onderzocht.
Weigering van gedeeltelijke toegang tot de in verzoeksters verzoek bedoelde documenten
–       Argumenten van partijen
Verzoekster acht de uitleg van de Commissie tot weigering van gedeeltelijke toegang tot de documenten dat „geen enkele gedeeltelijke
toegang kan worden verleend aangezien de geweigerde documenten volledig onder ten minste twee van de aangevoerde uitzonderingen
vallen”, tautologisch en algemeen. Deze uitleg voldoet niet aan de vereisten van een concreet en individueel onderzoek aangezien
daaruit niet de op elk document precies toepasselijke redenen blijken. Volgens verzoekster schendt de weigering van gedeeltelijke
toegang tot de documenten bovendien het evenredigheidsbeginsel.
De Commissie concludeert tot afwijzing van deze grief.
–       Beoordeling door het Gerecht
Zoals in punt 70 hierboven in herinnering is gebracht, geldt een algemene aanname dat openbaarmaking van de documenten van
het administratieve dossier van de Commissie betreffende een controleprocedure inzake staatssteun in beginsel ingaat tegen
de bescherming van het doel van onderzoeken.
In haar confirmatieve verzoeken stelt verzoekster alleen voor categorieën van documenten dat zij noodzakelijkerwijze passages
bevatten waarvan openbaarmaking geen afbreuk zou doen aan de bescherming van het doel van onderzoeken.
Verzoekster toont dus voor bepaalde documenten niet aan dat een deel van deze documenten niet onder de algemene aanname valt
(zie in die zin arrest Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, reeds aangehaald, punt 70).
De documenten vallen dus volledig onder de algemene aanname zodat het argument inzake schending van het evenredigheidsbeginsel
niet kan slagen.
Uit al het voorgaande volgt dat de Commissie terecht gedeeltelijke toegang tot de gevraagde documenten kon weigeren.

Tweede middel: niet-nakoming van de motiveringsplicht
Argumenten van partijen
Volgens verzoekster is de uitleg van de Commissie ter rechtvaardiging van de weigering van toegang tot de documenten contradictorisch
en ontoereikend en is er dus geen afdoende motivering. Volgens verzoekster kan de globale en abstracte analyse van de Commissie
in de uitdrukkelijke besluiten namelijk niet aantonen dat elk document onder de aangevoerde uitzondering valt en dat de behoefte
aan bescherming reëel is.
Bovendien, aldus verzoekster, heeft de Commissie geen bijzondere omstandigheden aangetoond waarin een concreet onderzoek van
de gevraagde documenten achterwege kan blijven.
Ten slotte stelt verzoekster ontoereikende motivering door de Commissie daar laatstgenoemde blijkbaar toegang weigerde tot
documenten die geen enkel plausibel gevaar opleveren voor de door de uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten
beschermde belangen.
De Commissie neemt op dit punt geen expliciet standpunt in.
Beoordeling door het Gerecht
Volgens vaste rechtspraak moet de door artikel 253 EG vereiste motivering de redenering van de instelling die de handeling
heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden
van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. Het is evenwel niet noodzakelijk
dat alle relevante gegevens feitelijk en rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de beoordeling of
de motivering van een handeling aan deze vereisten voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan,
maar ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie arrest Co-Frutta/Commissie,
reeds aangehaald, punten 99 en 100 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bovendien dient eraan te worden herinnerd dat niet-nakoming van de motiveringsplicht een middel inzake schending van wezenlijke
vormvoorschriften is, dat als zodanig verschilt van het middel inzake onjuiste motivering van deze beslissing, dat bij het
onderzoek van de gegrondheid ervan moet worden getoetst (arrest Hof van 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink’s France,
C‑367/95 P, Jurispr. blz. I‑1719, punt 67; zie ook in die zin arrest Gerecht van 19 juni 2009, Qualcomm/Commissie, T‑48/04,
Jurispr. blz. II‑2029, punt 179).
In casu identificeerde de Commissie in de uitdrukkelijke besluiten het aantal documenten waartoe verzoekster om toegang had
verzocht en deelde zij deze in in categorieën.
De Commissie verleende verzoekster toegang tot een aantal documenten en stelde ter rechtvaardiging van de weigering van toegang
tot andere documenten met name dat ze, aangezien ze controleprocedures inzake staatssteun betroffen, onder de uitzondering
van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 vielen. De Commissie wees op mogelijke schending van het
vertrouwen van de lidstaten en derden bij openbaarmaking van de documenten met gevaar voor de lopende onderzoeken.
Blijkens de uitdrukkelijke besluiten bracht de Commissie dus enerzijds binnen verzoeksters begrip welke documenten onder de
uitzondering vielen en waarom deze uitzondering in casu werd toegepast, en stelde zij anderzijds het Gerecht in staat zijn
controle uit te oefenen.
Bovendien dient te worden opgemerkt dat verzoeksters argumenten dat de documenten niet individueel en concreet zijn onderzocht,
de gegrondheid van de uitdrukkelijke besluiten betreffen en dus in het kader van het eerste middel tot nietigverklaring van
deze besluiten zijn onderzocht.
Het middel inzake niet-nakoming van de motiveringsplicht moet dus worden afgewezen zonder dat nader uitspraak behoeft te worden
gedaan over verzoeksters argumenten over de motivering voor de toepassing van de andere uitzonderingen, daar de uitzondering
van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 alle documenten betreft waarvan openbaarmaking is geweigerd,
en de weigering afdoende rechtvaardigt.
Derhalve moeten de beroepen worden verworpen voor zover zij strekken tot nietigverklaring van de uitdrukkelijke besluiten.

Kosten
Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen,
voor zover dat is gevorderd. Volgens artikel 87, lid 6, van het Reglement voor de procesvoering beslist het Gerecht voorts
vrijelijk over de kosten wanneer het geding zonder voorwerp is geraakt.
Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld in de zaken T‑494/08, T‑495/08, T‑499/08, T‑500/08 en T‑509/08, dient zij
te worden verwezen in haar eigen kosten en overeenkomstig de vordering van de Commissie, in die van de Commissie.
Daarentegen dient te worden vastgesteld dat de gedingen in de zaken T‑496/08, T‑497/08 en T‑498/08, voor zover zij zijn gericht
tegen de stilzwijgende besluiten, zonder voorwerp zijn geraakt doordat de Commissie een uitdrukkelijk besluit na het verstrijken
van de termijn van artikel 8 van verordening nr. 1049/2001 en na de instelling van de beroepen in die zaken heeft vastgesteld.
Daarom en hoewel verzoekster in haar beroepen tegen de betrokken uitdrukkelijke besluiten in het ongelijk is gesteld, dient
de Commissie te worden verwezen in haar eigen kosten en in die van verzoekster in de zaken T‑496/08, T‑497/08 en T‑498/08.
HET GERECHT (Achtste kamer)
rechtdoende, verklaart:
1)
De zaken T‑494/08, T‑495/08, T‑496/08, T‑497/08, T‑498/08, T‑499/08, T‑500/08 en T‑509/08 worden gevoegd voor het arrest.
2)
De beroepen zijn niet-ontvankelijk voor zover zij zijn gericht tegen de stilzwijgende besluiten tot weigering van toegang
in de zaken T‑494/08, T‑495/08, T‑499/08, T‑500/08 en T‑509/08.
3)
Op de beroepen in de zaken T‑496/08, T‑497/08 en T‑498/08 behoeft niet meer te worden beslist voor zover zij zijn gericht
tegen de stilzwijgende besluiten tot weigering van toegang.
4)
De beroepen worden verworpen voor het overige.
5)
Ryanair Ltd wordt verwezen in de kosten in de zaken T‑494/08, T‑495/08, T‑499/08, T‑500/08 en T‑509/08.
6)
De Europese Commissie zal haar eigen kosten en die van Ryanair Ltd in de zaken T‑496/08, T‑497/08 en T‑498/08 dragen.
Papasavvas
Wahl
Dittrich
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 10 december 2010.
ondertekeningen
*
Procestaal: Engels.