CELEX: 62004CJ0338
Asutamisvabadus
Teenuste osutamise vabadus
EÜ artiklite 43 ja 49 tõlgendamine
Hasartmängud
Spordiüritustel kihlveosummade kogumine
Nõue omada tegevusluba
Teatud liiki kapitaliühinguna asutatud ettevõtjate välistamine
Nõue omada politsei luba
Kriminaalkaristused

Eelotsusetaotlused puudutavad EÜ artiklite 43 ja 49 tõlgendamist.
Nimetatud taotlused on esitatud kriminaalmenetluste raames, milles M. Placanicat, C. Palazzeset ja A. Sorricchiot süüdistatakse kihlveosummade kogumist reguleerivate Itaalia õigusnormide rikkumises. Nende taotluste õiguslik ja faktiline raamistik on sarnane sellega, mille alusel tehti 21. oktoobri 1999. aasta otsus kohtuasjas
C-67/98: Zenatti (EKL 1999, lk I-7289)
ja 6. novembri 2003. aasta otsus kohtuasjas
C-243/01: Gambelli jt (EKL 2003, lk I-13031)
.
Õiguslik raamistik
Itaalia õigusnormid näevad sisuliselt ette, et hasartmängude korraldamises osalemiseks, sealhulgas kihlveosummade kogumiseks, peab hankima tegevusloa ja politsei loa. Nende õigusnormide mis tahes rikkumise eest on ette nähtud kriminaalkaristus, milleks võib maksimaalselt olla kolm aastat vangistust.
Tegevusload
Spordiüritustel kihlvedude korraldamiseks tegevuslubade andmist haldasid kuni 2002. aastani Comitato olimpico nazionale italiano (Itaalia riiklik olümpiakomitee; edaspidi „CONI”) ja Unione nazionale per l’incremento delle razze equine (riiklik hobusetõugude parandamise liit; edaspidi „UNIRE”), kellel oli õigus korraldada kihlvedusid spordiüritustel, mida nad ise korraldasid või mis toimusid nende kontrolli all. See nähtub 14. aprilli 1948. aasta seadusandliku dekreedi nr 496 (
GURI
nr 118, 14.4.1948), 28. detsembri 1995. aasta seaduse nr 549 (
GURI
nr 302 regulaarne lisa, 29.12.1995) artikli 3 lõike 229 ja 23. detsembri 1996. aasta seaduse nr 662 (
GURI
nr 303 regulaarne lisa, 28.12.1996) artikli 3 lõike 78 sätetest nende koostoimes.
Tegevuslubade andmise üksikasjalikud eeskirjad määrati CONI-t puudutavas osas kindlaks majandus- ja rahandusministri 2. juuni 1998. aasta dekreediga nr 174 (
GURI
nr 129, 5.6.1998; edaspidi „dekreet nr 174/98”) ning UNIRE-t puudutavas osas vabariigi presidendi 8. aprilli 1998. aasta dekreediga nr 169 (
GURI
nr 125, 1.6.1998).
CONI poolt antavate tegevuslubade osas nägi dekreet nr 174/98 ette, et neid antakse enampakkumise kaudu. Tegevusloa andmisel pidi CONI eelkõige tagama, et tegevusloa saajate aktsionäride kogu oleks läbipaistev ja et kihlveosummade kogumise ja kihlvedude sõlmimise kontorite asukohad oleks riigi territooriumil mõistlikult jaotatud.
Aktsionäride kogu läbipaistvuse tagamiseks nägi dekreedi nr 174/98 artikli 2 lõige 6 ette, et juhul, kui tegevusloa saaja on kapitaliühing, peavad hääleõigusega aktsiad olema väljastatud füüsilise isiku, täisühingu või usaldusühingu nimele ning neid ei tohi üle anda üksnes üleandepealdisega.
UNIRE poolt väljastatavate tegevuslubade andmist käsitlevad sätted olid analoogilised.
Pärast mitmeid seadusemuudatusi anti 2002. aastal CONI ja UNIRE pädevused spordiüritustel korraldatavate kihlvedude valdkonnas üle riigimonopolide haldamisega tegelevale autonoomsele asutusele, kes tegutseb majandus- ja rahandusministeeriumi valitsemisalas.
Vastavalt 27. detsembri 2002. aasta seaduse nr 289 (
GURI
nr 305 regulaarne lisa, 31.12.2002; edaspidi „2003. aasta rahandusseadus”) artikli 22 lõikega 11 sel otstarbel kehtestatud muudatusele võivad nüüdsest kõik kapitaliühingud sõltumata oma liigist osaleda tegevuslubade andmise enampakkumises.
Politsei load
Politsei luba võib väljastada üksnes neile, kellel on tegevusluba või ministeeriumi või mõne muu asutuse luba, kellele on seadusega antud õigus kihlvedusid korraldada või hallata. Need tingimused tulenevad 18. juuni 1931. aasta Regio Decreto n
o
773, Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza – (kuninga dekreet nr 773, millega kiidetakse heaks avalikku julgeolekut puudutavate seaduste konsolideeritud redaktsioon;
GURI
nr 146, 26.6.1931), mida on muudetud 23. detsembri 2000. aasta seaduse nr 388 artikli 37 lõikega 4 (
GURI
nr 302 regulaarne lisa, 29.12.2000; edaspidi „kuninga dekreet”) – artiklist 88.
Peale selle ei anta kuninga dekreedi artiklite 11 ja 14 sätete kohaselt politsei luba isikule, kelle suhtes on kohaldatud teatavaid karistusi või kes on süüdi mõistetud teatavates rikkumistes, eelkõige sellistes, mis puudutavad ausat käitumist ja häid kombeid või millega rikutakse hasartmängualaseid õigusakte.
Kui luba on väljastatud, peab loa omanik vastavalt kuninga dekreedi artiklile 16 võimaldama korrakaitseteenistustele igal ajal juurdepääsu ruumidele, kus lubatud tegevust ellu viiakse.
Kriminaalkaristused
13. detsembri 1989. aasta seaduse nr 401 – mis käsitleb mängude ja salajaste kihlvedude valdkonda ning spordiürituste sujuva toimumise kaitset (
GURI
nr 294, 18.12.1989), mida on muudetud seaduse nr 388 artikli 37 lõikega 5 (edaspidi „seadus nr 401/89”) – artikkel 4 näeb hasartmängude ebaseaduslikus korraldamises osalemise eest ette järgmised kriminaalkaristused:
„1.   Seaduse alusel riigi või muude tegevuslube andvate asutuste pädevusse kuuluvate loteriide, kihlvedude või ennustamisvõistluste ebaseadusliku korraldamise eest karistatakse kuuekuulise kuni kolmeaastase vangistusega. Sama karistust võidakse kohaldada igale isikule, kes korraldab kihlvedusid või ennustamisvõistlusi spordiüritustel, mida juhivad [CONI] ja tema vastutusalas tegutsevad asutused või [UNIRE]. Kihlvedude ebaseadusliku avaliku korraldamise eest muudel isikute või loomade võistlustel ja osavusmängudel karistatakse kolmekuulise kuni üheaastase vangistusega ja trahviga vähemalt üks miljon liiri. […]
2.   Iga isikut, kes reklaamib lõikes 1 kirjeldatud viisil korraldatud võistluseid, mänge või kihlvedusid, kuid kes ei ole pannud toime nimetatud lõikes sätestatud süütegusid, karistatakse kuni kolmekuulise vangistusega ja trahviga sada tuhat kuni üks miljon liiri.
3.   Iga isikut, kes osaleb lõikes 1 kirjeldatud viisil korraldatud võistlustel, mängudel või kihlvedudel, kuid kes ei ole nimetatud lõikes sätestatud süütegude toimepanija, karistatakse kuni kolmekuulise vangistusega või trahviga sada tuhat kuni üks miljon liiri.
[…]
4a.   Käesolevas artiklis ettenähtud karistusi kohaldatakse iga isiku suhtes, kes teostab Itaalias ilma tegevusloa, loa või litsentsita [kuninga määruse] artikli 88 tähenduses tegevust, mida korraldatakse eesmärgiga võtta vastu mis tahes kihlvedusid või koguda kihlveosummasid või igal juhul aidata kaasa kihlvedude vastuvõtmisele või kihlveosummade kogumisele mis tahes viisil, sealhulgas telefoni või andmeedastuse teel, mille vastuvõtjaks on mis tahes isik Itaalias või välismaal.
[…]”
Corte suprema di cassazione kohtupraktika
26. aprilli 2004. aasta otsuses kohtuasjas nr 111/04 (edaspidi „Gesualdi kohtuotsus”) tuli Corte suprema di cassazionel (Itaalia) uurida, kas Itaalia hasartmängualased õigusnormid on kooskõlas EÜ artiklitega 43 ja 49. Oma analüüsis jõudis nimetatud kohus järeldusele, et mainitud õigusnormid ei ole EÜ artiklitega 43 ja 49 vastuolus.
Gesualdi kohtuotsuses tõdeb Corte suprema di cassazione, et Itaalia seadusandja on hasartmängusektoris juba mitmeid aastaid juhindunud laiaulatuslikust poliitikast, mille ilmne eesmärk on olnud tõsta maksutulu, ja et Itaalia õigusnorme ei saa kuidagi põhjendada eesmärgiga kaitsta tarbijat või piirata tarbijate kalduvust mängida hasartmänge või piirata hasartmängude kättesaadavust. Seevastu peab kohus Itaalia õigusnormide tegelikuks eesmärgiks soovi kontrollida hasartmängualast tegevust selleks, et välistada sellise tegevuse ärakasutamine kuritegelikel eesmärkidel. Sel põhjusel allutavad Itaalia õigusnormid kihlvedusid ja ennustamisvõistlusi korraldavad isikud ja nende korraldamiskohad kontrollile ja järelevalvele. Corte suprema di cassazione leiab, et need eesmärgid iseenesest õigustavad piiranguid asutamisvabadusele ja teenuste osutamise vabadusele.
Mis puudutab tingimusi, mille eesmärk on tagada tegevusloa saajate aktsionäride kogu läbipaistvus ja mille tagajärjel jäävad tegevusloa enampakkumisest välja äriühingud, kelle kõiki aktsionäre ei ole võimalik igal ajal tuvastada, siis tõdeb Corte suprema di cassazione kohtuotsuses Gesualdi, et Itaalia õigusaktid ei diskrimineeri välismaiseid äriühinguid isegi mitte kaudselt, sest nende tagajärjel ei jäeta välja mitte ainult välismaised kapitaliühingud, kelle aktsionäre ei ole võimalik täpselt tuvastada, vaid ka kõik Itaalia kapitaliühingud, kelle aktsionäre ei ole võimalik täpselt tuvastada.
Põhikohtuasjad ja eelotsuse küsimused
Tegevuslubade andmine
Toimikust nähtub, et kooskõlas Itaalia õigusnormidega kuulutas CONI 11. detsembril 1998 välja enampakkumise 1000 tegevusloa andmiseks spordiüritustel hasartmängude korraldamiseks ning et seda tegevuslubade arvu peeti spetsiifilise hinnangu alusel piisavaks, et katta kogu riigi territoorium. Samal ajal korraldas majandus- ja rahandusministeerium kokkuleppel põllumajandus- ja metsanduspoliitika ministeeriumiga enampakkumise 671 uuele tegevusloale kihlvedude vastuvõtmiseks hobuste võiduajamistel ja 329 olemasolevat tegevusluba pikendati automaatselt.
Selle tagajärjel, et enampakkumistel kohaldati aktsionäride kogu läbipaistvust puudutavaid sätteid, jäid enampakkumistest välja äriühingud, kelle aktsiad olid noteeritud reguleeritud turgudel, kuna nende äriühingute aktsionäride pidev ja täpne tuvastamine oli võimatu. Nende enampakkumiste tulemusel anti 1999. aastal välja tegevusload kehtivusajaga kuus aastat ja võimalusega pikendada neid lube veel kuueks aastaks.
Stanley International Betting Ltd
Stanley International Betting Ltd (edaspidi „Stanley”) on Inglise õiguse kohaselt asutatud äriühing, mis kuulub kontserni Stanley Leisure plc, mis on samuti Inglise õiguse kohaselt asutatud äriühing ja on noteeritud Londoni (Ühendkuningriik) börsil. Need kaks äriühingut asuvad Liverpoolis (Ühendkuningriik). Kontsern tegutseb hasartmängusektoris ja on Ühendkuningriigi suuruselt neljas kihlvedude vahendaja ja kasiinopidaja.
Stanley on üks Stanley Leisure plc kontserni harudest, mida tegutseb väljaspool Ühendkuningriiki. Liverpooli kohaliku omavalitsuse poolt väljaantud litsentsi alusel on tal õigus tegutseda selles liikmesriigis kihlvedude vahendajana. Ta on allutatud avaliku korra ja julgeoleku huvides Inglise ametivõimude poolt teostatavale kontrollile, tegevuse õiguspärasuse sisekontrollile, eraõigusliku audiitoräriühingu kontrollile ning Ühendkuningriigi maksu- ja tolliameti kontrollile.
Lootes saada tegevusluba vähemalt sajale kihlvedude vastuvõtmise punktile Itaalias, uuris Stanley võimalust osaleda enampakkumistel, kuid ta mõistis, et ta ei suuda täita aktsionäride kogu läbipaistvuse tingimust, kuna ta kuulub reguleeritud turul noteeritud kontserni. Seega ta ei osalenud enampakkumistel ega oma tegevusluba kihlvedude korraldamiseks.
Andmete edastamise keskused
Stanley tegutseb Itaalias rohkem kui kahesaja agentuuri kaudu, mida tavapäraselt nimetatakse „andmete edastamise keskusteks” (edaspidi „AEK”). Need agentuurid osutavad oma teenuseid üldsusele avatud kohtades, kus panuse tegijal on võimalus luua elektrooniliselt ühendus Stanley Ühendkuningriigis asuva serveriga. Niimoodi on panuse tegijatel võimalik esitada Stanleyle elektrooniliselt oma ettepanekud spordikihlvedudeks (mis nad valivad Stanley pakutud ürituste ja võiduvõimaluste programmidest), saada kinnitus nende ettepanekute vastuvõtmise kohta, maksta oma panuste eest ja sobival juhul võtta vastu võidud.
AEK-sid juhivad iseseisvad ettevõtjad, kes on Stanleyga lepinguliselt seotud. Põhikohtuasjas süüdistatavad M. Placanica, C. Palazzese ja A. Sorricchio on kõik kolm Stanleyga seotud AEK-de juhid.
Tribunale di Teramo edastatud toimikust tuleneb, et C. Palazzese ja A. Sorricchio taotlesid enne tegevuse alustamist kuninga dekreedi artikli 88 kohaselt Atri politseiprefektuurist politsei luba. Nende taotlustele ei vastatud.
Tribunale di Larino eelotsusetaotlus (C-338/04)
Prokuratuur alustas M. Placanica vastu Tribunale di Larinos kriminaalmenetlust, süüdistades teda selles, et ta rikkus seaduse nr 401/89 artikli 4 lõiget 4a, kui ta korraldas Stanley arvel AEK juhina kihlveosummade kogumist ilma nõutava politsei loata.
Nimetatud kohus kahtleb, kas järeldus seaduse nr 401/89 artikli 4 lõike 4a kooskõla kohta ühenduse õigusega, millele Corte suprema di cassazione jõudis kohtuotsuses Gesualdi, on ikka põhjendatud. Tribunale di Larino ei ole kindel, kas avaliku korra eesmärk, millele Corte suprema di cassazione tugines, lubab õigustada asjaomaseid piiranguid.
Neil asjaoludel otsustas Tribunale di Larino menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Euroopa Kohtul palutakse uurida, kas seaduse nr 401/89 artikli 4 lõige 4a on kooskõlas [EÜ] artiklis 43 ja järgnevates artiklites ning [EÜ] artiklis 49 sätestatud põhimõtetega, mis käsitlevad asutamisvabadust ja teenuste piiriülese osutamise vabadust, pidades silmas tõlgenduste erinevust Euroopa Kohtu otsustes (eelkõige eespool viidatud kohtuotsuses Gambelli jt) seoses Corte suprema di cassazione, Sezioni Unite otsusega [kohtuasjas Gesualdi]; eelkõige soovitakse teada, kas süüdistuses viidatud ja M. Placanica suhtes väljatoodud karistuseeskirjad on Itaalias kohaldatavad.”
Tribunale di Teramo eelotsusetaotlused (C-359/04 ja C-360/04)
Atri politseiprefektuur, kes süüdistab C. Palazzeset ja A. Sorricchiot selles, et nad aitasid kaasa kihlveosummade kogumisele selleks tegevusluba või politsei luba omamata, kohaldas seaduse nr 401/89 artikli 4 lõikele 4a tuginedes nende tegevuskohale ja varustusele ennetavat aresti. Kuna prokuratuur kinnitas need arestimised, esitasid nii C. Palazzese kui ka A. Sorricchio arestimismeetmete peale kaebuse Tribunale di Teramole.
See kohus leiab, et reguleeritud turul noteeritud äriühingutele kehtestatud piirangud, mis takistasid neil 1999. aastal osaleda viimasel kihlvedude vahendamiseks vajalike tegevuslubade enampakkumisel, on ühenduse õiguse põhimõtetega vastuolus, sest need piirangud diskrimineerivad ettevõtjaid, kes ei ole Itaalia ettevõtjad. Sellest tulenevalt kahtleb Tribunale di Teramo sarnaselt Tribunale di Larinoga Gesualdi kohtuotsuse põhjendatuses.
Neil asjaoludel otsustas Tribunale di Teramo menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Tribunale [di Teramo] soovib eelkõige teada, kas [EÜ artikli 43 esimest lõiku ja EÜ artikli 49 esimest lõiku] võib tõlgendada nii, et liikmesriigid võivad ajutiselt (kuueks kuni kaheteistkümneks aastaks) teha erandi Euroopa Liidus kehtivatest asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse põhimõtetest ning võtta vastu järgmisi seadusi, rikkumata eelmainitud põhimõtteid:
—
anda mõnedele isikutele teatud teenuste osutamisega seotud tegevuseks kuueks kuni kaheteistkümneks aastaks tegevuslube korra alusel, mis välistab teatud (mitte-Itaalia) pakkujate osalemise pakkumismenetluses;
—
seejärel muuta seda korda pärast vastuolu tuvastamist [EÜ] artiklites 43 ja 49 sisalduvate põhimõtetega, et anda väljajäetud isikutele võimalus osaleda pakkumismenetluses tulevikus;
—
jättes samas kehtetuks tunnistamata tegevusload, mis on antud eelmise ja (nagu juba mainitud) asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse põhimõtetega vastuolus oleva korra alusel, ja jättes korraldamata uue pakkumismenetluse, mis oleks kooskõlas eelnimetatud põhimõtetega;
—
jätkata seevastu kõikide selliste isikute kriminaalkorras vastutusele võtmist, kes tegutsevad koos ettevõtjatega, kellel ei olnud hoolimata õigusest tegutseda päritoluliikmesriigis võimalik taotleda tegevusluba just nüüdseks tühistatud korraga kehtestatud piirangute tõttu.”
Euroopa Kohtu presidendi 14. oktoobri 2004. aasta esimese määrusega liideti kohtuasjad C-359/04 ja C-360/04 kirjaliku ja suulise menetluse ning kohtuotsuse huvides. Euroopa Kohtu presidendi 27. jaanuari 2006. aasta teise määrusega liideti kohtuasi C-338/04 kohtuasjadega C-359/04 ja C-360/04 suulise menetluse ja kohtuotsuse huvides.
Eelotsuse küsimuste vastuvõetavus
Kõik valitsused (välja arvatud Belgia valitsus), kes esitasid märkusi kohtuasjas C-338/04, seavad esitatud küsimuse vastuvõetavuse kahtluse alla. Kohtuasjades C-359/04 ja C-360/04 peavad Itaalia ja Hispaania valitsus esitatud küsimuse vastuvõetavust küsitavaks. Mis puudutab kohtuasja C-338/04, siis leiavad Portugali ja Soome valitsus, et Tribunale di Larino eelotsusetaotlus ei sisalda vastuse andmiseks piisavalt teavet, samas kui Itaalia, Saksamaa, Hispaania ja Prantsuse valitsus on seisukohal, et esitatud küsimus puudutab siseriikliku ja mitte ühenduse õiguse tõlgendamist, ning seega palutakse Euroopa Kohtul otsustada, kas siseriiklikud õigusnormid on kooskõlas ühenduse õigusega. Itaalia ja Hispaania valitsus on esitatud küsimuse vastuvõetavuse osas samal seisukohal mis kohtuasjades C-359/04 ja C-360/04.
Mis puudutab Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse raames esitatavat teavet, siis tuleb meenutada, et see teave ei pea mitte ainult võimaldama Euroopa Kohtul anda tarvilikke vastuseid, vaid et see peab andma ka liikmesriikide valitsustele ja teistele asjaomastele pooltele võimaluse esitada Euroopa Kohtu põhikirja artikli 23 alusel oma seisukohad. Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et selleks on esiteks vaja, et siseriiklik kohus määratleks esitatud küsimuste faktilise ja õigusliku raamistiku või vähemalt selgitaks nende küsimuste aluseks olevaid faktilisi oletusi. Teiseks peab eelotsusetaotlus osutama täpsetele põhjustele, miks siseriiklik kohus kahtles ühenduse õiguse tõlgenduses ja pidas vajalikuks esitada Euroopa Kohtule eelotsuse küsimused. Selles kontekstis on möödapääsmatu, et siseriiklik kohus selgitaks vähemalt mingil määral põhjusi nende ühenduse õigusnormide väljatoomiseks, mille tõlgendamist ta taotleb, ning seost, mis tema hinnangul esineb vastavate ühenduse õigusnormide ja põhikohtuasjas kohaldatavate siseriiklike õigusnormide vahel (vt eelkõige selle kohta 26. jaanuari 1993. aasta otsus liidetud kohtuasjades
C-320/90–C-322/90: Telemarsicabruzzo jt, EKL 1993, lk I-393
, punkt 6; 6. detsembri 2005. aasta otsus liidetud kohtuasjades
C-453/03, C-11/04, C-12/04 ja C-194/04: ABNA jt, EKL 2005, lk I-10423
, punktid 45–47, ning 19. septembri 2006. aasta otsus kohtuasjas
C-506/04: Wilson, EKL 2006, lk I-8613
, punktid 38 ja 39).
Tribunale di Larino eelotsusetaotlus (kohtuasi C-338/04) vastab neile nõuetele. Kuivõrd siseriiklik õiguslik raamistik ja poolte esitatud väited sisuliselt kattuvad eespool viidatud kohtuotsuse Gambelli jt raamistikuga, on viide sellele kohtuotsusele piisav, et võimaldada nii Euroopa Kohtul kui ka liikmesriikide valitsustel ja teistel asjaomastel pooltel tuvastada põhikohtuasja ese.
Mis puudutab vastutuse jagamist EÜ artiklis 234 kehtestatud koostöökorra raames, siis on tõsi, et siseriiklike õigusnormide tõlgendamine on siseriiklike kohtute ja mitte Euroopa Kohtu ülesanne ning et Euroopa Kohus ei ole pädev nimetatud artikli alusel alustatud menetluse raames otsustama, kas siseriiklikud õigusnormid on ühenduse õigusnormidega kooskõlas. Samas on Euroopa Kohus pädev andma eelotsuse küsimuse esitanud kohtule kõik ühenduse õiguse tõlgendamiseks vajalikud juhtnöörid, mille alusel siseriiklikul kohtul on võimalik hinnata siseriiklike õigusnormide kooskõla ühenduse õigusega (vt eelkõige 30. novembri 1995. aasta otsus kohtuasjas
C-55/94: Gebhard, EKL 1995, lk I-4165
, punkt 19, ning eespool viidatud kohtuotsus Wilson, punktid 34 ja 35).
Selle kohta leidis kohtujurist oma ettepaneku punktis 70 õigesti, et Tribunale di Larino eelotsuse küsimuse (kohtuasi C-338/04) sõnasõnalises tähenduses palutakse Euroopa Kohtul otsustada, kas siseriiklik õigusnorm on ühenduse õigusega kooskõlas. Ehkki Euroopa Kohus ei saa sellises sõnastuses esitatud küsimusele otseselt vastata, ei takista teda samas miski andmast eelotsusetaotluse esitanud kohtule tarvilikku vastust, jagades sellele kohtule ühenduse õiguse tõlgendamiseks juhtnööre, mis võimaldavad tal endal otsustada, kas siseriiklik õigus on ühenduse õigusega kooskõlas.
Tribunale di Teramo esitatud küsimuses (kohtuasjad C-359/04 ja C-360/04) on aga väga täpselt välja toodud mitmete siseriiklike õigusaktide tagajärjed ja selles palutakse Euroopa Kohtul otsustada, kas need tagajärjed on EÜ asutamislepinguga kooskõlas. Järelikult ei eelda see küsimus, et Euroopa Kohus tõlgendaks siseriiklikku õigust või otsustaks selle kooskõla üle ühenduse õigusega.
Seega tuleb esitatud küsimused tunnistada vastuvõetavaks.
Eelotsuse küsimused
Euroopa Kohtule esitatud toimikust nähtub, et ettevõtja, kes soovib tegutseda Itaalias hasartmängusektoris, peab vastama siseriiklikele õigusnormidele, mida iseloomustavad järgmised tunnused:
—
kohustus hankida tegevusluba;
—
nimetatud tegevuslubade andmise viis, milleks on enampakkumine ja mis jätab välja teatud liiki ettevõtjad, eelkõige äriühingud, kelle kõiki aktsionäre ei ole kogu aeg võimalik tuvastada;
—
kohustus hankida politsei luba;
—
asjaomaste õigusnormide rikkumise eest ettenähtud kriminaalkaristused.
Esitatud küsimustega, mida tuleb uurida koos, soovivad eelotsusetaotluse esitanud kohtud sisuliselt teada, kas EÜ artiklitega 43 ja 49 on vastuolus sellised hasartmängualased siseriiklikud õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjades, kui neid iseloomustavad kirjeldatud tunnused.
Euroopa Kohus on juba leidnud, et põhikohtuasjades kõne all olevad õigusnormid sisaldavad asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse piiranguid osas, millega need keelavad kriminaalkaristuste ähvardusel tegutsemise hasartmängusektoris, kui puudub riigi poolt väljastatav tegevusluba või politsei luba (eespool viidatud kohtuotsus Gambelli jt, punkt 59 ja resolutiivosa).
Esiteks kujutavad vahendajatele nagu põhikohtuasja süüdistatavad kehtestatud kitsendused endast asutamisvabaduse piirangut teises liikmesriigis asutatud äriühingutele nagu Stanley, kes tegelevad kihlveosummade kogumisega teistes liikmesriikides selliste vahendusorganisatsioonide kaudu nagu AEK, mida juhivad põhikohtuasja süüdistatavad (vt eespool viidatud kohtuotsus Gambelli jt, punkt 46).
Teiseks piirab sellistele vahendajatele nagu põhikohtuasja süüdistatavad kehtestatud keeld aidata kaasa kihlveoteenuste osutamisele spordiüritustel – mida korraldab selline teenuseosutaja nagu Stanley, kes on asutatud muus liikmesriigis kui liikmesriik, kus tegutsevad vahendajad – nimetatud teenuseosutaja õigust osutada vabalt teenuseid ja seda isegi juhul, kui need vahendajad asuvad samas liikmesriigis kus nimetatud teenuste saajadki (eespool viidatud kohtuotsus Gambelli jt, punkt 58).
Neil tingimustel tuleb uurida, kas põhikohtuasjas kõne all olevaid piiranguid võib lubada EÜ artiklites 45 ja 46 otseselt sätestatud erandite alusel või õigustavad neid vastavalt Euroopa Kohtu praktikale ülekaalukad üldised huvid (eespool viidatud kohtuotsus Gambelli jt, punkt 60).
Selles osas on kohtupraktikas tunnustatud mitmeid ülekaalukaid üldisi huve nagu näiteks tarbijakaitse, pettuste ja hasartmängudega seotud liigse kulutamise ennetamise ning üldise avaliku korra säilitamise eesmärgid (vt selle kohta 24. märtsi 1994. aasta otsus kohtuasjas
C-275/92: Schindler, EKL 1994, lk I-1039
, punktid 57–60; 21. septembri 1999. aasta otsus kohtuasjas
C-124/97: Läärä jt, EKL 1999, lk I-6067
, punktid 32 ja 33; eespool viidatud kohtuotsus Zenatti, punktid 30 ja 31, ning eespool viidatud kohtuotsus Gambelli jt, punkt 67).
Selles kontekstis võivad kõlblusest tulenevad, usulised ja kultuurilised eripärad ning üksikisikule ja ühiskonnale moraalselt ja rahaliselt kahjulikud tagajärjed, mis mängude ja kihlvedudega kaasnevad, õigustada siseriiklike ametivõimude kaalutlusõigust, mis on piisav, et määratleda tarbijakaitse ja avaliku korra tagamise nõuded (eespool viidatud kohtuotsus Gambelli jt, punkt 63).
Kuigi liikmesriigid on vabad määrama kindlaks oma hasartmängualase poliitika eesmärgid ja vajaduse korral täpselt määratlema soovitud kaitse taseme, peavad kehtestatud piirangud vastama oma proportsionaalsuselt siiski tingimustele, mis tulenevad Euroopa Kohtu praktikast.
Seega tuleb iga siseriiklike õigusnormidega kehtestatud piirangut uurida eraldi ja teha kindlaks, kas see on asjaomase liikmesriigi seatud eesmärgi või eesmärkide saavutamiseks sobiv ja kas see ei lähe kaugemale kui selle eesmärgi saavutamiseks vajalik. Igal juhul tuleb neid piiranguid kohaldada mittediskrimineerivalt (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Gebhard, punkt 37, eespool viidatud kohtuotsus Gambelli jt, punktid 64 ja 65, ning 13. novembri 2003. aasta otsus kohtuasjas
C-42/02: Lindman, EKL 2003, lk I-13519
, punkt 25).
Tegevusloa nõue
Selleks et tegutseda Itaalias hasartmängusektoris, peab ettevõtja hankima endale tegevusloa. Kehtiva tegevuslubade korra kohaselt on selliste ettevõtjate arv piiratud. Kihlvedude vastuvõtmise osas on tegevuslubade arv, mis antakse kihlvedude korraldamiseks muudel spordiüritustel kui hobuste võiduajamised ja kihlvedude vastuvõtmiseks hobuste võiduajamistel, kummalgi juhul piiratud 1000 tegevusloaga.
Kõigepealt tuleb märkida, et asjaolu, et nende kahte liiki tegevuslubade arvu peeti – nagu nähtub toimikust – spetsiifilise hinnangu alusel piisavaks, et katta kogu riigi territoorium, ei saa iseenesest õigustada sellest piirangust tulenevaid asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse takistusi.
Mis puudutab neid takistusi õigustada võivaid eesmärke, siis tuleb antud kontekstis eristada esiteks eesmärki vähendada mängimise võimalusi ja teiseks – osas, milles hasartmängud on lubatud – eesmärki võidelda kuritegevuse vastu, allutades selles sektoris tegutsevad ettevõtjad kontrollile ja koondades hasartmängualase tegevuse nõnda kontrollitud süsteemi.
Esimest liiki eesmärgi osas nähtub kohtupraktikast, et kuigi ettevõtjate arvu piiramine võib põhimõtteliselt olla õigustatud, peab see piirang vastama tahtele tegelikult vähendada mängimise võimalusi ja piirata selle valdkonna tegevust ühtselt ja süstemaatiliselt (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsused Zenatti, punktid 35 ja 36, ning Gambelli jt, punktid 62 ja 67).
Lähtuvalt Corte di cassazione kohtupraktikast on aga selge, et Itaalia seadusandja juhindub hasartmängusektoris laiaulatuslikust poliitikast eesmärgiga tõsta maksutulu ja et Itaalia õigusnorme ei saa kuidagi põhjendada eesmärgiga piirata tarbijate kalduvust mängida hasartmänge või piirata hasartmängude kättesaadavust.
Euroopa Kohtule esitatud märkustes peavad nii Corte suprema di cassazione kui ka Itaalia valitsus põhikohtuasjades kõne all olevate Itaalia õigusnormide tegelikuks eesmärgiks just seda teist liiki eesmärki, st eesmärki välistada hasartmängude ärakasutamine kuritegelikel või pettuslikel ajenditel, koondades selle tegevuse kontrollitavasse süsteemi. Sellest vaatenurgast võib hasartmängusektori kontrollitud laienemise poliitika olla kooskõlas eesmärgiga suunata keelatud salajastes mängudes ja kihlvedudes osalevad mängijad lubatud ja seaduslike tegevuste juurde. Selle eesmärgi saavutamiseks – nagu märkisid eelkõige Belgia ja Prantsuse valitsus – peavad lubatud ettevõtjad pakkuma usaldusväärset ja samal ajal atraktiivset alternatiivi keelatud tegevusele, mis võib omakorda tekitada vajaduse erinevate mängude suurema pakkumise, mahukama reklaami ja uute levitusvõtete järele.
Peale selle viitas Itaalia valitsus faktilistele asjaoludele, eelkõige uuringule, mille viis mängude ja kihlvedude sektoris läbi Itaalia senati kuues alaline komisjon (rahandus ja riigikassa). Sellest uuringust selgus, et keelatud salajased mängud ja kihlveod on Itaalias tõsine probleem, mille võib lahendada lubatud ja seaduslike tegevuste laiendamine. Mainitud uuringu kohaselt tuleneb pool Itaalia hasartmängusektori käibest ebaseaduslikest tegevustest. Lisaks leiti, et kui laiendada seadusega lubatud mänge ja kihlvedusid, on võimalik saada nendest ebaseaduslikest tegevustest tagasi osa käibemaksust, mis vastaks vähemalt sama suurele summale, kui laekub seadusega lubatud tegevustest.
Tegevuslubade süsteem võib sellises olukorras kujutada endast tõhusat vahendit, mis võimaldab kontrollida hasartmängusektoris tegutsevaid ettevõtjaid, et välistada selliste tegevuste ärakasutamine kuritegelikul või petturlikul ajendil. Euroopa Kohtul ei ole aga piisavalt faktilisi andmeid, et hinnata tegevuslubade koguarvu piiramist ühenduse õigusest tulenevate nõuete kontekstis.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtute ülesanne on kindlaks teha, kas siseriiklik õigus – kuivõrd see piirab hasartmängusektoris tegutsevate ettevõtjate arvu – vastab tegelikult eesmärgile, mille püstitas Itaalia valitsus, st eesmärgile välistada selle sektori tegevuste ärakasutamine kuritegelikul või petturlikul ajendil. Eelotsusetaotluse esitanud kohtute ülesanne on ka selgeks teha, kas need piirangud vastavad oma proportsionaalsuselt tingimustele, mis tulenevad Euroopa Kohtu praktikast.
Enampakkumised
Tribunale di Teramo (kohtuasjad C-359/04 ja C-360/04) toob eriti esile asjaolu, et tegevuslubade andmise enampakkumistest jäeti eemale kapitaliühingud, kelle kõiki aktsionäre ei olnud võimalik kogu aeg tuvastada, ja seega kõik reguleeritud turgudel noteeritud äriühingud. Euroopa Ühenduste Komisjon märkis, et selle piirangu tagajärjel jäävad nendest enampakkumistest välja hasartmängusektori suurimad ühenduse ettevõtjad, kes on asutatud kapitaliühingutena, kelle aktsiad on noteeritud reguleeritud turgudel.
Kõigepealt tuleb märkida, et küsimust 1999. aasta enampakkumiste tingimuste seaduslikkusest ei kõrvaldanud sugugi ka 2002. aasta seadusemuudatused, mis võimaldavad nüüdsest tegevuslubade andmise enampakkumistel osaleda kõikidel kapitaliühingutel, sõltumata nende liigist. Kuna 1999. aastal antud tegevusload kehtisid kuus aastat ja neid võis uuendada veel kuueks aastaks ning kuna vahepealsel ajal ei ole ühtegi enampakkumist korraldatud, võib – nagu märgib ka Tribunale di Teramo – reguleeritud turgudel noteeritud kapitaliühingute ja selliste äriühingute nimel tegutsevate vahendajate nagu põhikohtuasja süüdistatavad väljajätmine hasartmängusektorist tekitada tagajärgi kuni aastani 2011.
Euroopa Kohus on juba leidnud, et isegi kui enampakkumistest väljajäämist kohaldataks võrdselt kõikide reguleeritud turgudel noteeritud kapitaliühingute suhtes, kes võivad olla tegevuslubadest huvitatud, sõltumata sellest, kas nad on asutatud Itaalias või mõnes muus liikmesriigis, kujutavad enampakkumisi käsitlevad siseriiklikud õigusnormid seni, kuni välismaiste ettevõtjate puudumine tegevusloa saajate hulgas on tingitud sellest, et Itaalia enampakkumisi käsitlevad õigusnormid võtavad tegelikkuses teiste liikmesriikide reguleeritud turgudel noteeritud kapitaliühingutelt võimaluse tegevusluba hankida, endast asutamisvabaduse piirangut (eespool viidatud kohtuotsus Gambelli jt, punkt 48).
Sõltumata sellest, kas reguleeritud turgudel noteeritud kapitaliühingute väljajätmist kohaldatakse tegelikkuses samamoodi ka Itaalias ja teistes liikmesriikides asuvate ettevõtjate suhtes, läheb selline absoluutne väljajätmine kaugemale sellest, mis on vajalik kindlustamaks eesmärki, et hasartmängusektoris tegutsevad ettevõtjad ei tegeleks kuritegeliku või petturliku tegevusega. Nii nagu märkis ka kohtujurist oma ettepaneku punktis 125, on hasartmängusektori ettevõtjate arvete ja tegevuse kontrollimiseks olemas muid, asutamisvabadust ja teenuste osutamise vabadust vähem piiravaid meetmeid, nagu näiteks teabe kogumine nende esindajate või peamiste aktsionäride kohta. Seda järeldust kinnitab asjaolu, et Itaalia seadusandja pidas võimalikuks nimetatud väljajätmise täielikult tühistada 2003. aasta rahandusseadusega ilma seda muude piiravate meetmetega asendamata.
Mis puudutab tagajärgi, mis tulenevad teatud arvu ettevõtjate ebaseaduslikust väljajätmisest olemasolevate tegevuslubade andmise enampakkumistest, siis tuleb siseriiklikus õiguskorras sätestada menetluslikud eeskirjad, mis tagavad ühenduse õiguse vahetust õigusmõjust ettevõtjatele antud õiguste kaitse, aga tingimusel, et need ei ole ebasoodsamad eeskirjadest, mis reguleerivad sarnaseid siseriiklikke olukordi (võrdsuse põhimõte), ja et need ei muuda ühenduse õiguskorraga antud õiguste kasutamist tegelikkuses võimatuks või ülemäära raskeks (tõhususe põhimõte) (vt 20. septembri 2001. aasta otsus kohtuasjas
C-453/99: Courage ja Crehan, EKL 2001, lk I-6297
, punkt 29, ning 19. septembri 2006. aasta otsus liidetud kohtuasjades
C-392/04 ja C-422/04: i-21 Germany ja Arcor, EKL 2006, lk I-8559
, punkt 57). Selles suhtes oleks võinud olla kohaseks lahenduseks nii vanade tegevuslubade kehtetukstunnistamine ja uuesti väljaandmine kui ka piisava hulga uute tegevuslubade panemine enampakkumisele. Siiski tuleb igal juhul tõdeda, et olukorras, kus ettevõtjatelt võeti ebaseaduslikult võimalus osaleda viimasel tegevuslubade enampakkumisel, ei saa tegevusloa puudumine olla sellistele ettevõtjatele karistuste kohaldamise aluseks.
Seega tuleb EÜ artikleid 43 ja 49 tõlgendada selliselt, et nendega on vastuolus sellised siseriiklikud õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjades ja mis jätavad välja – pealegi jätkuvalt – hasartmängusektoris kapitaliühingutena asutatud ettevõtjad, kelle aktsiad on noteeritud reguleeritud turgudel.
Politsei loa omamise nõue
Nõue, et nii hasartmängusektoris tegutsevad ettevõtjad kui ka nende ruumid oleksid allutatud
ex ante
kontrollile ja kestvale järelevalvele, aitab selgelt kaasa eesmärgile, millega soovitakse tagada, et need ettevõtjad ei oleks seotud kuritegeliku või petturliku tegevusega, ja tundub olevat selle eesmärgiga igati proportsionaalne meede.
Samas nähtub toimikust, et põhikohtuasja süüdistatavad olid valmis hankima politsei load ja allutama end sellisele kontrollile ning järelevalvele. Kuna aga politsei lube väljastatakse üksnes tegevusluba omavatele isikutele, oli põhikohtuasja süüdistatavatel võimatu neid lube saada. Samuti nähtub selles osas toimikust, et C. Palazzese ja A. Sorricchio taotlesid vastavalt kuninga dekreedi artiklile 88 enne tegevuse alustamist politseilt luba, kuid nende taotlustele ei vastatud.
Nii nagu kohtujurist märkis oma ettepaneku punktis 123, sisaldab politsei lubade andmise menetlus eespool tuvastatud vigu, mis mõjutavad tegevuslubade andmist. Seega ja igal juhul ei saa politsei loa puudumist ette heita sellistele isikutele nagu põhikohtuasja süüdistatavad, kes ei saanud selliseid lube hankida seetõttu, et niisuguse loa andmine eeldas tegevusluba, mida nimetatud isikud ei saanud omada vastuolu tõttu ühenduse õigusega.
Kriminaalkaristused
Kuigi põhimõtteliselt kuulub karistusõiguse alane seadusandlus liikmesriikide pädevusse, tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et ühenduse õigus seab sellele pädevusele piirid: sellised õigusnormid ei tohi piirata ühenduse õigusega tagatud põhivabadusi (vt 19. jaanuari 1999. aasta otsus kohtuasjas
C-348/96: Calfa, EKL 1999, lk I-11
, punkt 17).
Peale selle tuleneb kohtupraktikast, et liikmesriik ei või kohaldada haldusliku formaalsuse täitmatajätmise eest kriminaalkaristust, kui asjaomane liikmesriik keeldus selle formaalsuse täitmisest või muutis selle võimatuks ühenduse õigust rikkudes (vt selle kohta 15. detsembri 1983. aasta otsus kohtuasjas
5/83: Rienks, EKL 1983, lk 4233
, punktid 10 ja 11).
Tundub, et sellised isikud nagu põhikohtuasja süüdistatavad, kes tegutsesid kihlvedusid korraldava äriühinguga, on noteeritud reguleeritud turgudel ja asutatud mõnes teises liikmesriigis, ei saanud AEK-ga seotud juhtidena mingil moel hankida Itaalia õigusaktidega nõutavat tegevusluba ja politsei luba, sest Itaalia Vabariik seab – rikkudes ühenduse õigust – politsei loa andmise tingimuseks tegevusloa omamise, ja et nimetatud liikmesriik keeldus põhikohtuasjades viimase enampakkumise ajal andmast tegevuslube reguleeritud turgudel noteeritud ettevõtjatele. Sellises olukorras ei saa Itaalia Vabariik kohaldada kriminaalkaristusi sellistele isikutele nagu põhikohtuasja süüdistatavad ilma tegevusloa või politsei loata kihlveosummade kogumise eest.
Järelikult peab tõdema, et EÜ artikleid 43 ja 49 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus sellised siseriiklikud õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjades ja mis näevad sellistele isikutele nagu põhikohtuasjades süüdistatavad ette kriminaalkaristuse kihlveosummade kogumise eest ilma siseriiklike õigusnormidega nõutava tegevusloa või politsei loata, kui need isikud ei saanud nimetatud tegevusluba või politsei luba hankida seetõttu, et asjaomane liikmesriik keeldus neile seda väljastamast ühenduse õigust rikkudes.
Arvestades kõiki eeltoodud kaalutlusi, tuleb esitatud küsimustele vastata järgmiselt:
1.
Siseriiklikud õigusnormid, mis keelavad eelkõige spordiüritustel kihlveosummade kogumise, kihlvedude vastuvõtmise, nende registreerimise ja panuste ülekandmise ilma asjaomase liikmesriigi poolt väljastatava tegevusloa või politsei loata, kujutavad endast vastavalt EÜ artiklites 43 ja 49 sätestatud asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse piirangut.
2.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtute ülesanne on kindlaks teha, kas siseriiklik õigus – kuivõrd see piirab hasartmängusektoris tegutsevate ettevõtjate arvu – vastab tegelikult eesmärgile, millega soovitakse välistada selle sektori tegevuste ärakasutamine kuritegelikul või petturlikul ajendil.
3.
EÜ artikleid 43 ja 49 tuleb tõlgendada selliselt, et nendega on vastuolus sellised siseriiklikud õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjades ja mis jätavad välja – pealegi jätkuvalt – hasartmängusektoris kapitaliühingutena asutatud ettevõtjad, kelle aktsiad on noteeritud reguleeritud turgudel.
4.
EÜ artikleid 43 ja 49 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus sellised siseriiklikud õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjades ja mis näevad sellistele isikutele nagu põhikohtuasjades süüdistatavad ette kriminaalkaristuse kihlveosummade kogumise eest ilma siseriiklike õigusnormidega nõutava tegevusloa või politsei loata, kui need isikud ei saanud nimetatud tegevusluba või politsei luba hankida seetõttu, et asjaomane liikmesriik keeldus neile seda väljastamast ühenduse õigust rikkudes.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega seotud kulusid, v.a põhikohtuasja poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:

1.
Siseriiklikud õigusnormid, mis keelavad eelkõige spordiüritustel kihlveosummade kogumise, kihlvedude vastuvõtmise, nende registreerimise ja panuste ülekandmise ilma asjaomase liikmesriigi poolt väljastatava tegevusloa või politsei loata, kujutavad endast vastavalt EÜ artiklites 43 ja 49 sätestatud asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse piirangut.

2.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtute ülesanne on kindlaks teha, kas siseriiklik õigus – kuivõrd see piirab hasartmängusektoris tegutsevate ettevõtjate arvu – vastab tegelikult eesmärgile, millega soovitakse välistada selle sektori tegevuste ärakasutamine kuritegelikul või petturlikul ajendil.

3.
EÜ artikleid 43 ja 49 tuleb tõlgendada selliselt, et nendega on vastuolus sellised siseriiklikud õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjades ja mis jätavad välja – pealegi jätkuvalt – hasartmängusektoris kapitaliühingutena asutatud ettevõtjad, kelle aktsiad on noteeritud reguleeritud turgudel.

4.
EÜ artikleid 43 ja 49 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus sellised siseriiklikud õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjades ja mis näevad sellistele isikutele nagu põhikohtuasjades süüdistatavad ette kriminaalkaristuse kihlveosummade kogumise eest ilma siseriiklike õigusnormidega nõutava tegevusloa või politsei loata, kui need isikud ei saanud nimetatud tegevusluba või politsei luba hankida seetõttu, et asjaomane liikmesriik keeldus neile seda väljastamast ühenduse õigust rikkudes.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: itaalia.