CELEX: 61992CJ0065
Artikelen 46 en 51 van verordering (EEG) nr. 1408/71
Toepassing op gewaarborgd inkomen voor bejaarden

Overwegingen van het arrest
1 Bij arrest van 10 februari 1992, ingekomen bij het Hof op 4 maart daaraanvolgend, heeft het Belgische Hof van Cassatie krachtens artikel 177 EEG-Verdrag een prejudiciële vraag gesteld over de uitlegging van de artikelen 3, 46 en 51 van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, zoals gecodificeerd bij verordening (EEG) nr. 2001/83 van de Raad van 2 juni 1983 (PB 1983, L 230, blz. 6; hierna: "verordening").
2 Die vraag is gerezen in het kader van een geding tussen de Rijksdienst voor Pensioenen (hierna: "de RVP"), het bevoegde Belgische orgaan voor de uitbetaling van ouderdomsuitkeringen, en Levatino, die het hoofdgeding heeft overgenomen van zijn moeder, Caterina Milazzo.
3 Uit het dossier blijkt, dat Milazzo, Italiaans onderdaan, in België woonachtig was. Zij genoot sinds 1 oktober 1967 in België een werknemerspensioen en sinds 1 november 1967 in Italië een rustpensioen.
4 Bovendien genoot zij sinds 1 januari 1973 het in de Belgische wet van 1 april 1969, zoals gewijzigd, bedoelde gewaarborgd inkomen voor bejaarden (hierna: "gewaarborgd inkomen").
5 Het gewaarborgd inkomen is een uitkering die aan de gerechtigden aanvullende inkomsten verzekert, gelijk aan het verschil tussen het wettelijk gegarandeerde minimuminkomen en een gedeelte van alle bestaansmiddelen waarover zij beschikken.
6 Het wordt toegekend aan alle in België woonachtige mannen en vrouwen die respectievelijk ten minste 65 en 60 jaar oud zijn en wier bestaansmiddelen beneden het wettelijk gegarandeerde minimum blijven.
7 Volgens de Belgische wet, zoals gewijzigd bij wet van 8 augustus 1980 en van kracht op het tijdstip waarop het aan het hoofdgeding ten grondslag liggende besluit werd genomen, is nochtans de uitbetaling van die uitkering aan een buitenlands onderdaan onderworpen aan hetzij het bestaan van een wederkerigheidsovereenkomst tussen de staat van die onderdaan en België, hetzij aan de voorwaarde dat die onderdaan in België een rustpensioen van werknemer heeft verkregen. De buitenlandse onderdaan moet bovendien in België hebben gewoond gedurende ten minste de laatste vijf jaar voorafgaande aan het tijdstip waarop zijn rechten zijn ontstaan.
8 Artikel 10 van de wet bepaalt als volgt:
"Het bedrag van het gewaarborgd inkomen wordt verminderd met de rust- en overlevingspensioenen en met alle andere voordelen die aan de aanvrager of zijn echtgenoot werden verleend, hetzij met toepassing van een Belgische verplichte pensioenregeling ingesteld bij of krachtens een wet, (...) hetzij met toepassing van een buitenlandse verplichte pensioenregeling, (...)
Voor de toepassing van dit artikel wordt bovendien alleen rekening gehouden met het werkelijk uitgekeerde bedrag (...)"
9 Krachtens deze bepalingen en rekening houdend met het laatstbekende bedrag van haar buitenlands pensioen, verminderde de Dienst voor Ouderdomspensioenen, die in 1987 door de RVP werd opgevolgd, met ingang van 1 april 1984 het aan Milazzo toegekende gewaarborgd inkomen. Dit besluit werd op 6 maart 1984 aan Milazzo ter kennis gebracht.
10 Milazzo kwam tegen dit besluit op voor de Arbeidsrechtbank te Luik, waar zij stelde, dat artikel 51 van de verordening eraan in de weg staat, dat een herberekening van het gewaarborgd inkomen plaatsvindt teneinde rekening te houden met de aanpassing van haar Italiaans pensioen, dat aan de ontwikkeling van de kosten van levensonderhoud is gekoppeld.
11 De Arbeidsrechtbank te Luik sloot zich in zijn vonnis van 16 september 1987 bij de opvatting van verzoekster aan en veroordeelde de RVP tot betaling aan Levatino, Milazzo' s erfgenaam, van het achterstallige gedeelte van het verschuldigde gewaarborgd inkomen over de periode van 1 april 1984 tot 26 augustus 1984, datum van Milazzo' s overlijden, "zonder enige korting toe te passen onder het voorwendsel, dat de oorspronkelijke aanvraagster een buitenlands pensioen heeft ontvangen".
12 De RVP ging van dit vonnis in beroep bij het Arbeidshof te Luik, stellende dat artikel 51 van de verordening niet van toepassing was op de herberekening van het gewaarborgd inkomen, daar dat artikel slechts betrekking had op uitkeringen die krachtens artikel 46 van de verordening worden uitbetaald, hetgeen niet het geval was met het gewaarborgd inkomen.
13 Bij arrest van 3 februari 1989 wees het Arbeidshof te Luik dit betoog van de hand en bevestigde het de veroordeling van de RVP om aan Levatino het achterstallige gedeelte van het aan Milazzo verschuldigde gewaarborgd inkomen over de periode van 1 april 1984 tot 26 augustus 1984 te betalen, "zonder rekening te houden met de wijzigingen van het Italiaanse pensioen als gevolg van de prijsstijgingen en dus van de stijging van de index".
14 De RVP heeft tegen dit arrest beroep tot cassatie ingesteld bij het Belgische Hof van Cassatie. Hij betoogt in wezen, dat de artikelen 46 en 51 van de verordening niet van toepassing zijn op de berekening van het gewaarborgd inkomen en dat hun toepassing in strijd zou kunnen zijn met het in artikel 3, lid 1, van de verordening neergelegde beginsel van gelijke behandeling.
15 Van oordeel dat het geding vragen over de uitlegging van het gemeenschapsrecht opwerpt, heeft het Hof van Cassatie de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:
"Moeten de artikelen 46 en 51 van verordening (EEG) nr. 1408/71 aldus worden uitgelegd, dat zij van toepassing zijn in geval van cumulatie van een krachtens de wetgeving van een Lid-Staat toegekende ouderdomsuitkering en een krachtens de wetgeving van een andere Lid-Staat toegekende uitkering ter aanvulling van een werknemerspensioen, die aan een bejaarde een inkomen verzekert ongeacht de duur van de tijdvakken van verzekering, ook wanneer die toepassing de migrerend werknemer kan bevoordelen boven de niet-migrerend werknemer, ofschoon artikel 3, lid 1, van voormelde verordening de gelijkheid van behandeling van alle onderdanen van de Lid-Staten voorschrijft?"
16 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten van het hoofdgeding, de toepasselijke regelingen, het procesverloop en de bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.
17 Met zijn prejudiciële vraag wenst de nationale rechter te vernemen, of de artikelen 46 en 51 van de verordening van toepassing zijn bij de vaststelling en de aanpassing van het bedrag van een uitkering als het gewaarborgd inkomen, die wordt betaald aan een werknemer die arbeid in loondienst heeft verricht in een Lid-Staat, in die Lid-Staat woont en ten laste van die Lid-Staat en van een andere Lid-Staat een ouderdomspensioen ontvangt, ook wanneer die toepassing de migrerend werknemer ten opzichte van de niet-migrerend werknemer bevoordeelt.
18 Artikel 46 van de verordening betreft de vaststelling van ouderdomsuitkeringen, terwijl artikel 51 van de verordening de voorwaarden vaststelt waaronder de "overeenkomstig artikel 46 vastgestelde uitkeringen" moeten worden aangepast of herberekend.
19 Artikel 51 zelf bestaat uit twee leden. Lid 1 bepaalt, dat indien de uitkeringen van de betrokken staten door stijging van de kosten van levensonderhoud, schommelingen van het loonpeil of andere oorzaken van aanpassing, met een bepaald percentage of bedrag worden gewijzigd, dit percentage of bedrag rechtstreeks in het bedrag van de uitkeringen moet worden verwerkt, zonder dat er een herberekening overeenkomstig artikel 46 behoeft plaats te vinden. Lid 2 bepaalt daarentegen, dat indien de wijze van vaststelling of de regels voor de berekening van de uitkeringen wijzigingen ondergaan, wel een herberekening overeenkomstig artikel 46 plaatsvindt.
20 Naar aanleiding van een prejudiciële vraag die gerezen was in een geding over de toepassing van het in de Belgische wet van 1 april 1969 bedoelde gewaarborgd inkomen voor bejaarden, heeft het Hof in zijn arrest van 22 juni 1972 verklaard (zaak 1/72, Frilli, Jurispr. 1972, blz. 457, r.o. 18), dat ten aanzien van een werknemer in loondienst of een daarmee gelijkgestelde, die tijdvakken van arbeid in een Lid-Staat heeft verricht en daar woonachtig is en een pensioen geniet, de wettelijke bepalingen die aan alle bejaarde ingezetenen een wettelijk beschermd recht op een minimumpensioen toekennen, vallen binnen het gebied van de sociale zekerheid, bedoeld in artikel 51 van het Verdrag en de ter uitvoering daarvan vastgestelde regeling, zelfs wanneer een dergelijke wettelijke regeling ten aanzien van andere categorieën begunstigden niet aldus zou kunnen worden gekwalificeerd.
21 Een uitkering als die waarop het hoofdgeding betrekking heeft, is bijgevolg te beschouwen als een "uitkering bij ouderdom" in de zin van de verordening. De rechten van de begunstigden moeten dan volgens artikel 44 van de verordening worden vastgesteld overeenkomstig de bepalingen van hoofdstuk 3 van titel III van de verordening, dat wil zeggen in het bijzonder overeenkomstig de artikelen 46 en 51.
22 De RVP betoogt, dat artikel 46 niet van toepassing is op een uitkering als het gewaarborgd inkomen, dat een niet op premie- of bijdragebetaling berustende uitkering is en waarvan het bedrag enkel afhankelijk is van de bestaansmiddelen van de begunstigden.
23 Dit betoog van de RVP moet worden verworpen.
24 Uit de bepalingen van de verordening immers blijkt van de bedoeling van de gemeenschapswetgever om ouderdomsuitkeringen als het gewaarborgd inkomen, die niet op premie- of bijdragebetaling berusten, binnen de werkingssfeer van artikel 46 te brengen.
25 In de eerste plaats bepaalt artikel 4, lid 2, van de verordening uitdrukkelijk, dat deze van toepassing is op stelsels van sociale zekerheid, welke al of niet op premie- of bijdragebetaling berusten.
26 In de tweede plaats bevat artikel 46, lid 2, sub a, specifieke bepalingen voor de vaststelling van het zogenoemde "theoretische" bedrag van uitkeringen die niet op premie- of bijdragebetaling berusten.
27 Derhalve, en bij gebreke van uitdrukkelijke andersluidende bepalingen, is artikel 46 van toepassing op de vaststelling van sociale uitkeringen als het gewaarborgd inkomen.
28 Aangezien artikel 51 van de verordening volgens zijn eigen bewoordingen betrekking heeft op de aanpassing van "overeenkomstig artikel 46" vastgestelde uitkeringen, zijn de bepalingen daarvan eveneens van toepassing op uitkeringen als het gewaarborgd inkomen.
29 Een uitkering als het gewaarborgd inkomen vertoont evenwel bijzondere kenmerken. Derhalve moet worden vastgesteld, of artikel 51 naar zijn inhoud met deze kenmerken verenigbaar is en of door de toepassing ervan het stelsel van de nationale wetgeving niet wordt doorkruist, zoals in het arrest Frilli (reeds aangehaald) wordt opgemerkt.
30 Volgens vaste rechtspraak (zie onder meer arrest van 7 februari 1991, zaak C-227/89, Roenfeldt, Jurispr. 1991, blz. I-323, r.o. 12) heeft de verordening immers enkel tot doel de afstemming tussen de verschillende nationale stelsels van sociale zekerheid te verzekeren. Zij laat die stelsels met al hun verschillen bestaan en kan niet tot gevolg hebben dat de nationale wetgeving wordt gewijzigd.
31 In het arrest Frilli overwoog het Hof met name (r.o. 20 en 21), dat de moeilijkheden die zich bij de toepassing van de gemeenschapsregeling op een uitkering als het gewaarborgd inkomen kunnen voordoen, weliswaar niet vermogen af te doen aan het recht en de plicht van de rechter om zorg te dragen voor de bescherming van de migrerende werknemers in alle gevallen waar dit mogelijk blijkt, maar dat deze bescherming slechts kan en moet worden verzekerd in de mate waarin het stelsel der betrokken nationale wetgevingen niet wordt doorkruist.
32 In de eerste plaats moet dus worden beoordeeld, of artikel 51, lid 1, van de verordening kan worden toegepast wanneer het gaat om een ouderdomsuitkering als het gewaarborgd inkomen.
33 Volgens vaste rechtspraak van het Hof (zie onder meer arrest van 20 maart 1991, zaak C-93/90, Cassamali, Jurispr. 1991, blz. I-1401, r.o. 15 en 16) moet artikel 51, lid 1, van de verordening aldus worden uitgelegd, dat om de administratieve belasting te beperken die een nieuw onderzoek van de situatie van de werknemer bij elke wijziging van de ontvangen uitkeringen zou meebrengen, dit artikel een herberekening van de uitkeringen overeenkomstig artikel 46 van de verordening uitsluit wanneer de wijziging van een der uitkeringen het gevolg is van gebeurtenissen die buiten de persoonlijke sfeer van de werknemer liggen, en voortvloeit uit de algemene ontwikkeling van de sociale en economische situatie. Alleen indien de wijziging het gevolg is van een verandering in de wijze van vaststelling of in de regels voor de berekening van een uitkering, met name wegens een wijziging in de persoonlijke situatie van de werknemer, moeten de ouderdomsuitkeringen volgens artikel 51, lid 2, worden herberekend.
34 De doelstelling van een uitkering als het gewaarborgd inkomen voor bejaarden bestaat erin, de onvoldoende inkomsten van de belanghebbende zo aan te vullen, dat hij het wettelijk gegarandeerde minimuminkomen bereikt, althans wanneer hij woont op het grondgebied van de staat die de uitkering verstrekt. Het recht op deze uitkering is onafhankelijk van voorwaarden inzake verzekeringsduur of, voor bepaalde gerechtigden, inzake tijdvakken van wonen. Het bedrag van deze uitkering komt, ongeacht de tijdvakken van verzekering of wonen, overeen met het verschil tussen het door de nationale regeling vastgestelde minimuminkomen en een gedeelte van de inkomsten van de gerechtigde, waartoe ook de door hem ontvangen nationale en buitenlandse pensioenen worden gerekend. Wegens haar differentieel karakter varieert het bedrag van de uitkering uiteraard naar gelang van de hoogte van het gewaarborgd minimuminkomen, die regelmatig wordt aangepast, en van de inkomsten van de belanghebbende.
35 De toepassing van artikel 51, lid 1, zou er volgens 's Hofs rechtspraak toe leiden, dat geen rekening wordt gehouden met de stijging van de inkomsten van de belanghebbende als gevolg van de aanpassing van zijn buitenlands pensioen, en dat hij systematisch een inkomen zou ontvangen dat hoger, en op termijn aanmerkelijk hoger, is dan het wettelijk gegarandeerde minimuminkomen.
36 Deze toepassing van artikel 51, lid 1, zou niet enkel de migrerend werknemer bevoordelen, maar ook aan het doel van de hierbedoelde uitkering voorbijschieten en het stelsel van de betrokken nationale wetgeving doorkruisen.
37 Doordat zij belet dat rekening wordt gehouden met inkomsten die normaal gesproken op het bedrag van het wettelijk gewaarborgd inkomen in mindering moeten worden gebracht, zou de toepassing van die bepalingen immers afbreuk doen aan het aanvullend karakter van een uitkering waarvan de hoogte verschilt naar gelang van de inkomsten van de belanghebbende, welke inkomsten, zo zij te gering zijn, door die uitkering moeten worden aangevuld.
38 In dat opzicht onderscheidt een uitkering als het gewaarborgd inkomen zich van ouderdomspensioenen, want de aard en de wijze van vaststelling hiervan worden, anders dan bij de uitkering van het gewaarborgd inkomen het geval is, niet vervalst door de toepassing van artikel 51, lid 1, ook al wordt de migrerend werknemer hierdoor bevoordeeld.
39 Weliswaar kan de toepassing van artikel 51, lid 1, rekening houdende met het doel van deze bepaling, tot gevolg hebben dat de migrerend werknemer een uitkeringsbedrag ontvangt dat hoger is dan dat waarop hij bij toepassing van artikel 46 van de verordening recht heeft, maar dat mag er niet toe leiden, dat de doelstelling van de toegekende uitkering wordt ondergraven.
40 Hieruit volgt dat, anders dan Levatino en de Commissie betogen, artikel 51, lid 1, van de verordening niet kan worden toegepast op uitkeringen als het gewaarborgd inkomen.
41 Dan dient nu te worden onderzocht of artikel 51, lid 2, op dit type uitkeringen van toepassing is.
42 Bepalingen als die van de artikelen 8 en 10 van voornoemde wet van 1 april 1969 hebben globaal genomen tot doel, te verzekeren dat bij de berekening van de uitkering rekening wordt gehouden met het gehele of een gedeelte van het inkomen van de belanghebbende. Het zijn derhalve regels betreffende de vaststelling van het uitkeringsbedrag en niet, zoals Levatino en de Commissie stellen, bepalingen die cumulatie van het gewaarborgd inkomen met andere uitkeringen van gelijke aard moeten voorkomen.
43 Elke verandering in het inkomen van de begunstigde, door welke oorzaak ook, beïnvloedt diens individuele situatie ten aanzien van de toepasselijke wetgeving en brengt wijziging in de wijze van vaststelling van de hem betaalde uitkering. Dit is in het bijzonder het geval, wanneer hij een ouderdomspensioen uit een andere Lid-Staat geniet en dit wordt aangepast, met name ° zoals in casu ° in verband met de stijging van de kosten van levensonderhoud, of wordt herberekend.
44 Artikel 51, lid 2, bepaalt, dat een herberekening van de uitkering plaatsvindt, indien de wijze van vaststelling of de regels voor de berekening van de uitkeringen wijzigingen ondergaan. Deze bepalingen zijn van toepassing op het gewaarborgd inkomen, dat anders moet worden berekend wanneer de hoogte van het gewaarborgd inkomen zelf of van de inkomsten van de begunstigde wijzigingen ondergaat. Het bedrag van het gewaarborgd inkomen moet derhalve krachtens artikel 51, lid 2, worden herberekend.
45 Anders dan lid 1 van artikel 51, laten de bepalingen van lid 2 het derhalve niet toe, dat een migrerend werknemer een inkomen geniet dat aanzienlijk hoger is dan het wettelijk gegarandeerd minimum, wanneer de hem door een andere Lid-Staat uitbetaalde ouderdomsuitkeringen worden aangepast. Zij doorkruisen de betrokken nationale wetgeving dus niet en kunnen worden toegepast op een uitkering als het gewaarborgd inkomen.
46 Uit het voorgaande vloeit voort, dat een uitkering als het gewaarborgd inkomen voor bejaarden, uitbetaald aan een werknemer die in een Lid-Staat in loondienst heeft gewerkt, in die Lid-Staat woont en een rustpensioen ten laste van die Lid-Staat geniet, overeenkomstig de artikelen 46 en 51, lid 2, van de verordening moet worden berekend en aangepast.
47 Ten slotte blijkt uit het dossier van de nationale rechter en met name uit het betoog van verzoeker in het hoofdgeding, dat de vraag of de bepalingen van de verordening ook moeten worden toegepast wanneer zij leiden tot bevoordeling van de migrerend werknemer ten opzichte van de niet-migrerend werknemer, enkel betrekking heeft op artikel 51, lid 1, van de verordening, dat voordelig was voor Milazzo en met een beroep waarop overigens haar erfgenaam, Levatino, opkomt tegen de door de RVP toegepaste vermindering van het uit hoofde van het gewaarborgd inkomen toegekende bedrag.
48 Daar artikel 51, lid 1, van de verordening niet van toepassing is op de aanpassing van een uitkering als het gewaarborgd inkomen, behoeft deze vraag niet te worden beantwoord.
49 In ieder geval kan worden volstaan met eraan te herinneren, dat het Hof in zijn arrest van 13 oktober 1977 (zaak 22/77, Mura, Jurispr. 1977, blz. 1699, r.o. 9 en 10) te verstaan heeft gegeven dat, zo de toepassing van de gemeenschapsregeling leidt tot bevoordeling van de migrerend werknemer boven de niet-migrerend werknemer, die regeling toch niet discriminerend is, omdat de situatie van migrerende werknemers niet vergelijkbaar is met die van werknemers die hun land nimmer hebben verlaten, en dat de eventuele verschillen ten gunste van migrerende werknemers niet het gevolg zijn van de uitlegging van het gemeenschapsrecht, maar van het ontbreken van een gemeenschappelijke sociale-zekerheidsregeling, dan wel van het gebrek aan harmonisatie van de bestaande nationale regelingen, dat door de thans geldende eenvoudige cooerdinatie niet kan worden opgeheven.
50 Hieruit volgt, dat de artikelen 46 en 51 van de verordening van toepassing zijn, ook al leiden zij tot bevoordeling van de migrerend werknemer boven de niet-migrerend werknemer.
51 Mitsdien moet op de prejudiciële vraag worden geantwoord, dat de artikelen 46 en 51, lid 2, van de verordening van toepassing zijn op de bepaling en de aanpassing van het bedrag van een uitkering als het gewaarborgd inkomen, die wordt betaald aan een werknemer die arbeid in loondienst heeft verricht in een Lid-Staat, in die Lid-Staat woont en ten laste van die Lid-Staat en van een andere Lid-Staat ouderdomspensioen ontvangt, doch dat artikel 51, lid 1, van die verordening niet op de aanpassing van een dergelijke uitkering van toepassing is.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
52 De kosten door de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van haar opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
uitspraak doende op de door het Belgische Hof van Cassatie bij arrest van 10 februari 1992 gestelde vraag, verklaart voor recht:
De artikelen 46 en 51, lid 2, van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, zoals gecodificeerd bij verordening (EEG) nr. 2001/83 van de Raad van 2 juni 1983, zijn van toepassing op de bepaling en de aanpassing van het bedrag van een uitkering als het gewaarborgd inkomen, die wordt betaald aan een werknemer die arbeid in loondienst heeft verricht in een Lid-Staat, in die Lid-Staat woont en ten laste van die Lid-Staat en van een andere Lid-Staat ouderdomspensioen ontvangt. Daarentegen is artikel 51, lid 1, van die verordening niet van toepassing op de aanpassing van een dergelijke uitkering.