CELEX: 62008CJ0475
Fördragsbrott
Direktiv 2003/55/EG
Den inre marknaden för naturgas
Slutgiltig utnämning av systemansvariga
Beslut om att större nya gasinfrastrukturprojekt ska undantas från tillämpningen av vissa bestämmelser i detta direktiv
Skyldigheter att offentliggöra, samråda och anmäla

Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat att domstolen ska fastställa att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/55/EG av den 26 juni 2003 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv 98/30/EG (
EUT L 176, s. 57
) (nedan kallat direktivet) genom att
—
underlåta att utse systemansvariga såsom föreskrivs i artikel 7 i direktivet,
—
inte endast föreskriva ett reglerat tillträde, utan även ett förhandlat tillträde till systemet för tredje part, i strid med artikel 18 i direktivet jämförd med artikel 25.2 i detta direktiv, och
—
underlåta att införliva artikel 22.3 d och e samt 22.4 i direktivet.
Genom skrivelse som inkom till domstolens kansli den 31 mars 2009 frånföll kommissionen sin andra grund, eftersom Konungariket Belgien i sin svarsinlaga hade uppgett att den nationella bestämmelse som tillät ett förhandlat tillträde till överföringssystem och lagringsanläggningar för kondenserad naturgas (nedan kallad LNG) för tredje part hade upphävts.
Tillämpliga bestämmelser
Direktivet
I artikel 7 i direktivet föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall, för en tid som de själva bestämmer med beaktande av effektivitet och ekonomisk balans, utse eller ålägga de naturgasföretag som äger överförings-, lagrings- eller LNG-anläggningar att utse en eller flera systemansvariga. Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de systemansvariga för överföringssystem, lagringssystem eller [LNG-anläggningar] handlar i enlighet med artiklarna 8–10.”
I artikel 11 i direktivet anges följande:
”Medlemsstaterna skall, för en tid som de själva bestämmer med beaktande av effektivitet och ekonomisk balans, utse eller ålägga de företag som äger eller ansvarar för distributionssystem att utse en eller flera systemansvariga för distributionssystemet, och de skall se till att de systemansvariga handlar i överensstämmelse med artiklarna 12, 13 och 14.”
Artikel 22 i direktivet har följande lydelse:
”1.   Större nya gasinfrastrukturprojekt, t.ex. sammanlänkningar mellan medlemsstater, LNG- och lagringsanläggningar, får på begäran undantas från bestämmelserna i artiklarna 18, 19, 20 [om tillträde till systemet, tillträde till lagringsanläggningar respektive tillträde till tidigare led i rörledningsnätet] och artikel 25.2, 25.3 och 25.4 [om tillsynsmyndigheter] i enlighet med följande villkor:
…
3.   …
…
d)
Beslut om undantag … skall motiveras och offentliggöras i vederbörlig ordning.
e)
Vid en sammanlänkning skall alla beslut om undantag fattas i samråd med övriga berörda medlemsstater eller tillsynsmyndigheter.
4.   Beslutet om undantag skall omedelbart anmälas till kommissionen av den behöriga myndigheten tillsammans med alla relevanta upplysningar om beslutet. Dessa upplysningar får överlämnas till kommissionen i samlad form, vilket gör det möjligt för kommissionen att fatta ett välgrundat beslut.
…”
Enligt artikel 33 i direktivet skulle medlemsstaterna sätta i kraft de lagar och andra författningar som var nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 1 juli 2004.
Belgisk lagstiftning avseende införlivande av direktivet
Direktivet har införlivats med belgisk rätt genom lagen av den 1 juni 2005 om ändring av lagen av den 12 april 1965 om överföring av gasprodukter m.m. genom rörledning (
Moniteur belge
av den 14 juni 2005, s. 27164).
I artikel 8.4 i lagen av den 12 april 1965 i dess lydelse enligt lagen av den 1 juni 2005 (nedan kallad gaslagen) föreskrivs följande:
”[Den federala] ministern [med ansvar för energifrågor] ska efter utlåtande om villkoren i 3 § från kommittén för bank-, finans- och försäkringsväsendet, efter utlåtande om de andra villkoren från kommittén [för gas- och energireglering] och efter överläggning i [den belgiska] regeringen, senast nio månader efter offentliggörandet av det utlåtande som avses i 2 §, efter förslag av en eller flera innehavare av tillstånd för naturgasöverföring utse
ansvarig för driften av systemet för naturgasöverföring,
ansvarig för lagringsanläggning för naturgas och ansvarig för LNG-anläggning, för en förlängningsbar period på 20 år.
…”
Artikel 8/1.1 i gaslagen har följande lydelse:
”Med avvikelse från artikel 8 utses naturgasföretag som den 1 juli 2004 innehar ett eller flera tillstånd för naturgasöverföring med tillämpning av denna lag och dess genomförandeförordningar eller tillstånd för naturgaslagring, vilket inkluderar tillstånd som har meddelats med tillämpning av lagen av den 18 juli 1975 och dess genomförandeförordningar, från och med det datum denna artikel träder i kraft, enligt denna lag, beroende på tillämplighet i förekommande fall till
o
systemansvarig för naturgasöverföring,
o
ansvarig för lagringsanläggning för naturgas, eller
o
ansvarig för LNG-anläggning.
Var och en av dessa tre utnämningar gäller fram tills berörd ansvarig slutligen utses i enlighet med artikel 8 eller fram till dess [den federala] ministern [med ansvar för energifrågor] beslutar att upphäva denna utnämning.”
I artikel 8/2 i gaslagen anges följande:
”För var och en av de tre ansvariga som avses i artiklarna 8 och 8/1, oavsett om det är ett börsnoterat bolag eller inte, gäller följande villkor:
o
De ska ha bildats i form av ett aktiebolag med säte och central förvaltning i en stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.
o
De ska uppfylla alla villkor som föreskrivs i lagen av den 2 augusti 2002 om ändring i associationslagen och lagen av den 2 mars 1989 om publicering av stora aktieinnehav i börsnoterade bolag och reglering av offentliga uppköpserbjudanden.”
I artikel 15/5 k i gaslagen i dess lydelse enligt lagen av den 27 december 2006 med bestämmelser av olika slag (
Moniteur belge
av den 28 december 2006, s. 75266) föreskrivs följande:
”1 §   Större nya naturgasanläggningar, dvs. sammanlänkningar mellan grannstater, lagrings- och LNG-anläggningar kan beviljas undantag från villkoren i detta kapitel och från de gällande beräkningsmetoderna för avgifter, förutom från artiklarna 15/7, 15/8 och 15/9. Ett sådant undantag beviljas av Konungen, efter utlåtande från kommittén [för gas- och energireglering]...
…
4 §   Varje ansökan om undantag, och alla relevanta upplysningar, ska utan dröjsmål anmälas till [Europeiska] kommissionen.”
Det administrativa förfarandet
Kommissionen skickade den 10 april 2006 en formell underrättelse till Konungariket Belgien i vilken den påpekade att medlemsstaten hade åsidosatt sina skyldigheter enligt vissa bestämmelser i direktivet.
De belgiska myndigheterna yttrade sig genom skrivelse till kommissionen den 13 juni 2006.
Då kommissionen inte övertygades av detta yttrande sände den ett motiverat yttrande till Konungariket Belgien den 15 december 2006, varigenom medlemsstaten anmodades att upphöra med det åberopade fördragsbrottet inom två månader från delgivningen av det motiverade yttrandet.
De belgiska myndigheterna svarade genom skrivelse som kommissionen mottog den 27 februari 2007.
Kommissionen ansåg att situationen fortfarande var otillfredsställande och väckte därför förevarande talan.
Talan
Den första grunden: Huruvida artikel 7 i direktivet har införlivats
Upptagande till sakprövning
— Parternas argument
Konungariket Belgien har anfört att kommissionen i sin ansökan åberopade underlåtenhet att införliva artikel 7 i direktivet medan artikel 11 i direktivet åberopades i den formella underrättelsen. I det motiverade yttrandet åberopade kommissionen vidare att artiklarna 7 och 11 i direktivet hade åsidosatts. Kommissionen har sålunda skapat förvirring avseende vad Konungariket Belgien står anklagat för i detta hänseende.
Kommissionen har först och främst påpekat att den aktuella grunden, oavsett vilka artiklar i direktivet som åberopas, alltid avsett förhållandet att olika systemansvariga inte har utsetts. Även om kommissionen i sitt motiverade yttrande hänvisade till artiklarna 7 och 11 i direktivet hänvisade den inte till artikel 11 när den utvecklade sin talan, eftersom Konungariket Belgien hade utsett de ansvariga för överföringssystemet i enlighet med denna sistnämnda bestämmelse. Konungariket Belgien kunde således förstå denna invändning och göra sina motargument gällande.
Enligt domstolens rättspraxis finns det inte heller något som hindrar kommissionen från att i det motiverade yttrandet närmare ange de invändningar som den redan på ett mer övergripande sätt har framställt i den formella underrättelsen. Kommissionen hänvisar i detta avseende till dom av den 28 mars 1985 i mål
274/83, kommissionen mot Italien (REG 1985, s. 1077
), punkterna 19–21.
— Domstolens bedömning
Inledningsvis bör påpekas att även om den formella underrättelsen syftar till att avgränsa tvisteföremålet för att den berörda medlemsstaten ska kunna förbereda sitt försvar är den inte underställd lika stränga krav på noggrannhet som det motiverade yttrandet (se, bland annat, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkterna 19 och 21).
Kommissionen har i förevarande fall i sin formella underrättelse kritiserat Konungariket Belgien för underlåtenhet att införliva artikel 11 i direktivet genom att inte slutligt utse systemansvariga för överföring och distribution samt lagrings- och LNG-anläggningar. I det motiverade yttrandet har kommissionen till stöd för sin talan även hänvisat till artikel 7 i direktivet. Kommissionen har slutligen i sin ansökan återkallat hänvisningen till artikel 11, eftersom denna bestämmelse sedermera korrekt införlivats med belgisk rätt genom att Konungariket Belgien utsett ansvariga för distributionssystemet.
Den första anmärkning som kommissionen har gjort till stöd för sin talan är således klart hänförlig till den första anmärkning som framförts i såväl den formella underrättelsen som det motiverade yttrandet, vilka båda avsåg den slutliga utnämningen av systemansvariga. Svarandemedlemsstatens rätt till försvar har således inte satts på spel genom ändringen av vilken bestämmelse i direktivet som åberopas.
Följaktligen kan anmärkningen om att artikel 7 i direktivet har åsidosatts tas upp till sakprövning.
Prövning i sak
— Parternas argument
Kommissionen har kritiserat Konungariket Belgien för att inte slutligt utse systemansvariga för gasöverföring, gaslagringsanläggningarna eller LNG-terminaler i enlighet med artikel 7 i direktivet.
Kommissionen har anfört att det i artikel 8.4 i gaslagen föreskrivs att systemansvariga ska utses slutligt för en förlängningsbar period på 20 år. Denna period anses vara lämplig i belgisk rätt med beaktande av effektivitet och ekonomisk balans. Till dess att systemansvariga har utsetts för en sådan period kan således inte Konungariket Belgien anses ha fullgjort de skyldigheter som följer av artikel 7 i direktivet. En tillfällig utnämning på obestämd tid kan inte heller erbjuda aktörerna den säkerhet som de enligt direktivet har rätt till genom en utnämning för en förutbestämd tidsperiod.
Konungariket Belgien har invänt att artikel 7 i direktivet inte utgör hinder för medlemsstaterna att genomföra en icke-slutlig utnämning av systemansvariga. Medlemsstaten har framfört att de icke-slutligt utsedda systemansvariga i belgisk rätt, i enlighet med artiklarna 8/1 och 8/2 i gaslagen, fullgör de skyldigheter som åligger de systemansvariga enligt direktivet. De villkor och skyldigheter som åligger de förstnämnda är nämligen identiska med dem som åligger de ansvariga som utsetts slutligt. Den enda skillnaden mellan de olika kategorierna av ansvariga består i utnämningsförfarandet och avtalstiden. Utnämningen av tillfälliga systemansvariga motsvarar dessutom en slutlig utnämning, eftersom de berörda företagen är de enda som uppfyller de krav som uppställts för att slutligt utses. Under alla omständigheter pågår för närvarande ett förfarande med syfte att genomföra slutliga utnämningar.
— Domstolens bedömning
I artikel 7 i direktivet föreskrivs att medlemsstaterna ska utse systemansvariga för överförings-, lagrings- och LNG-anläggningar ”för en tid som de själva bestämmer med beaktande av effektivitet och ekonomisk balans”. Enligt artikel 33 i direktivet ska de lagar och författningar som är nödvändiga för att följa direktivet sättas i kraft senast den 1 juli 2004.
Även om det i artikel 8 i gaslagen föreskrivs ett förfarande för att utse dessa ansvariga för en period på 20 år, möjliggör artikel 8/1 en tillfällig utnämning, ”fram till dess berörd ansvarig slutligen utses”, av företag som redan innehar ett tillstånd innan ändringarna enligt lagen av den 1 juni 2005 träder i kraft. Lagen förlänger således dessa ansvarigas tillstånd fram till slutförandet av utnämningsförfarandet i enlighet med de krav som anges i direktivet.
Konungariket Belgien har medgett att någon slutlig utnämning av systemansvariga inte har genomförts men har upplyst om att detta förfarande pågår.
Förekomsten av ett fördragsbrott ska emellertid bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet (se, bland annat, dom av den 6 december 2007 i mål
C-456/05, kommissionen mot Tyskland, REG 2007, s. I-10517
, punkt 15). Då någon sådan utnämning inte har genomförts inom denna frist får kommissionen anses ha fog för sin anmärkning.
De omständigheter som åberopas av Konungariket Belgien, att de tillfälligt utsedda ansvariga dels är underställda samma villkor och skyldigheter som de slutligt utsedda, dels är de enda som kan uppfylla de uppställda kraven för en sådan slutlig utnämning, innebär inte i sig att det kan uteslutas att denna medlemsstat har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 7 i direktivet.
Den tillfälliga utnämningen av de ansvariga fördröjer nämligen införlivandet av artikel 7 i direktivet enligt vilken, såsom Konungariket Belgien har medgett, ansvariga ska utses för en period om 20 år.
Domstolen bedömer således att Konungariket Belgien har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 7 i direktivet genom att inte slutligt utse systemansvariga för överförings-, lagrings- och LNG-anläggningar såsom föreskrivs i denna bestämmelse.
Den tredje grunden: Huruvida artikel 22.3 d och e samt 22.4 i direktivet har införlivats
Parternas argument
Vad beträffar de större nya naturgasanläggningarna har kommissionen anfört att artikel 15/5 k i gaslagen ger Konungen behörighet att anta sådana undantag som dem som föreskrivs i artikel 22.1 i direktivet, men utan att återge samtliga villkor som i detta avseende anges i artikel 22.3 d och e samt 22.4. Enligt dessa sistnämnda bestämmelser bör det i den nationella lagstiftningen särskilt, uttryckligen föreskrivas att alla beslut om undantag ska offentliggöras och anmälas till kommissionen samt att det vid en sammanlänkning föreligger en skyldighet att rådgöra med övriga medlemsstater innan ett sådant beslut fattas.
Kommissionen har i detta hänseende gjort gällande att de allmänna principer som följer av den nationella lagstiftningen om administrativa rättsakter och förvaltningsmyndigheters direkta tillämpning av de ovannämnda bestämmelserna i direktivet inte säkerställer att dessa bestämmelser till fullo införlivas.
Vad beträffar regeln om offentliggörande av beslut om undantag har Konungariket Belgien hävdat att ett sådant beslut, i egenskap av rättsakt som antagits av Konungen med stöd av artiklarna 105 och 108 i den belgiska grundlagen, offentliggörs i enlighet med de allmänna principer som styr offentliggörandet av rättsakter från en federal myndighet. Enligt dessa principer måste en rättsakt som är av intresse för ett stort antal personer offentliggöras i
Moniteur belge
. Det skulle följaktligen strida mot såväl subsidiaritetsprincipen som proportionalitetsprincipen att införa en sådan skyldighet i gaslagen.
Vad beträffar införlivandet av artikel 22.3 e och 22.4 i direktivet har Konungariket Belgien, angående samråd med övriga medlemsstater vid sammanlänkning och anmälan av beslut om undantag till kommissionen, framhållit att på grund av direktivets direkta effekt och gemenskapsrättens företräde åläggs belgiska myndigheter liknande skyldigheter genom gällande rätt, varför det inte är nödvändigt att införliva dessa med den nationella lagstiftningen. Medlemsstaten har härvid åberopat domstolens rättspraxis, enligt vilken bristande överensstämmelse mellan nationell lagstiftning och de gemenskapsrättsliga bestämmelserna – även direkt tillämpliga sådana – slutgiltigt kan avhjälpas endast genom tvingande nationella bestämmelser om direktivet syftar till att skapa rättigheter för enskilda (se bland annat dom av den 8 juli 1999 i mål
C-354/98, kommissionen mot Frankrike, REG 1999, s. I-4927
, punkt 11). I förevarande fall måste en sådan bestämmelse inte nödvändigtvis införlivas med nationell rätt, eftersom direktivet inte medför rättigheter för enskilda.
Konungariket Belgien har slutligen gjort gällande att upprättandet av ett sammanlänkningssystem i sig kräver gränsöverskridande verksamhet, vilket således innebär samarbete med myndigheterna i övriga berörda medlemsstater. Vidare föreskrivs uttryckligen i artikel 15/5 i gaslagen att ansökningar om undantag ska anmälas till kommissionen.
Domstolens bedömning
I artikel 22.1 i direktivet stadgas att medlemsstaterna vad gäller större gasinfrastrukturprojekt har möjlighet att föreskriva undantag avseende bland annat föreskrifterna om tillträde till systemen. I punkterna 3 d och e samt 4 i denna artikel fastställs att varje beslut om undantag ska motiveras, offentliggöras samt anmälas till kommissionen och att ett sådant beslut, vid en sammanlänkning, ska antas i samråd med myndigheterna i berörda medlemsstater.
Kommissionen anser att Konungariket Belgien inte har införlivat dessa bestämmelser, eftersom inte alla villkor som föreskrivs i direktivet vad avser förfarandet för antagande av beslut om undantag återges i gaslagen. Konungariket Belgien har inte bestritt detta påstående. Medlemsstaten anser dock att den inte är skyldig att införliva dessa bestämmelser med beaktande av såväl allmänna inhemska föreskrifter vad avser offentliggörande av rättsakter utfärdade av Konungen som den direkta tillämpningen av bestämmelserna i direktivet.
Enligt fast rättspraxis krävs det inte nödvändigtvis en lagstiftningsåtgärd i varje enskild medlemsstat för att införliva ett direktiv. Särskilt kan förekomsten av allmänna principer i statsrätt eller förvaltningsrätt göra att ett införlivande genom särskilda lagstiftningsåtgärder är överflödigt. Detta förutsätter emellertid att dessa principer utgör en effektiv garanti för att nationella myndigheter faktiskt tillämpar direktivet fullt ut och att, i sådana fall då direktivet syftar till att skapa rättigheter för enskilda, det rättsläge som följer av dessa principer är tillräckligt klart och precist samt att de personer som berörs ges möjlighet att få full kännedom om sina rättigheter och, i förekommande fall, ges möjlighet att göra dem gällande vid de nationella domstolarna (se dom av den 23 maj 1985 i mål
29/84, kommissionen mot Tyskland, REG 1985, s. 1661
, punkt 23, svensk specialutgåva, volym 8, s. 221, och av den 16 juni 2005 i mål
C-456/03, kommissionen mot Italien, REG 2005, s. I-5335
, punkt 51).
Vad i förevarande fall gäller införlivandet av artikel 22.3 d i direktivet om offentliggörande av beslut om undantag kan de allmänna principerna om offentliggörande av rättsakter i belgisk rätt, som åberopas av Konungariket Belgien, enligt vilka alla rättsakter som är av intresse för ett stort antal personer ska offentliggöras inte anses säkerställa ett korrekt och fullständigt införlivande av denna bestämmelse i direktivet. Bestämmelsen innebär nämligen att alla undantag som systemansvariga har beviljats ska offentliggöras. Konungariket Belgien har emellertid inte tillhandahållit några uppgifter som möjliggör att på ett precist och säkert sätt fastställa att dessa beslut alltid kommer att anses vara av allmänt intresse och därmed alltid kommer att offentliggöras.
Eftersom dessa allmänna principer, såsom kommissionen har framfört, inte säkerställer en korrekt och fullständig tillämpning av artikel 22.3 d i direktivet, kan Konungariket Belgien inte anses ha införlivat denna bestämmelse korrekt.
Vad beträffar de argument som Konungariket Belgien har framfört om att det inte föreligger någon skyldighet att införliva bestämmelserna i direktivet om kraven på föregående samråd med berörda medlemsstater vid en sammanlänkning och anmälan om beslut av undantag till kommissionen, bör det erinras om att det enligt fast rättspraxis följer av artikel 249 tredje stycket EG att genomförandet av gemenskapsdirektiven måste säkerställas genom att medlemsstaterna vidtar lämpliga tillämpningsåtgärder. Den omständigheten att enskilda under särskilda omständigheter, när en medlemsstat har underlåtit att vidta erforderliga åtgärder eller har vidtagit åtgärder som inte är förenliga med direktivet, har rätt att åberopa ett direktiv gentemot den medlemsstat som har gjort sig skyldig till fördragsbrottet kan inte rättfärdiga att en medlemsstat underlåter att i rätt tid vidta lämpliga åtgärder avseende varje direktiv (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 maj 1980 i mål
102/79, kommissionen mot Belgien, REG 1980, s. 1473
, punkt 12, svensk specialutgåva, volym 5, s. 187, av den 11 augusti 1995 i mål
C-433/93, kommissionen mot Tyskland, REG 1995, s. I-2303
, punkt 24, och av den 2 maj 1996 i mål
C-253/95, kommissionen mot Tyskland, REG 1996, s. I-2423
, punkt 13). Av samma anledning innebär inte heller den omständigheten att vissa bestämmelser i det ifrågavarande direktivet är direkt tillämpliga inom den inhemska rättsordningen att medlemsstaten befrias från sin skyldighet att införliva dem.
Artikel 15/5.4 i gaslagen, enligt vilken ansökningar om undantag ska anmälas till kommissionen, kan slutligen inte anses motsvara ett införlivande av artikel 22.4 i direktivet, eftersom det i denna bestämmelse föreskrivs en skyldighet att anmäla slutliga beslut, och alla relevanta upplysningar, till kommissionen.
Mot denna bakgrund bedömer domstolen att Konungariket Belgien har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 22.3 d och e samt 22.4 i direktivet genom att underlåta att införliva dessa bestämmelser.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Belgien ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Belgien har tappat målet ska kommissionens yrkande bifallas.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (sjätte avdelningen) följande:

1)
Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 7, 22.3 d och e samt 22.4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/55/EG av den 26 juni 2003 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv 98/30/EG genom att inte slutligt utse ansvariga för anläggningar för överföring, lagring och för kondenserad naturgas såsom föreskrivs i artikel 7 i detta direktiv och genom att inte införliva artikel 22.3 d och e samt 22.4 i detta direktiv.

2)
Konungariket Belgien ska ersätta rättegångskostnaderna.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: franska.