CELEX: 61989TJ0138
Konkurrence
negativattest
retsakt, der ikke kan påklages af modtageren

Faktiske omstaendigheder og retsforhandlinger
1 Den foreliggende tvist vedroerer en beslutning fra Kommissionen, hvori denne bl.a. har meddelt negativattest til de paagaeldende banksammenslutninger. I beslutningens konklusion erklaerer Kommissionen, at den ikke finder anledning til efter EOEF-traktatens artikel 85, stk. 1, at skride ind mod den mellem bankerne indgaaede aftale om overfoersel af visse bidragsydelser (actie-accepten), selv om Kommissionen i begrundelsen fastslaar, at aftalen begraenser konkurrencen maerkbart.
2 Foerste sagsoeger, Nederlandse Bankiersvereniging (herefter benaevnt "NBV"), der blev stiftet i 1949, har til formaal at fremme den nederlandske banksektors interesser i videste forstand. Alle personer, selskaber og institutioner, der er indfoert i det officielle nederlandske register over kreditinstitutter, kan blive medlem af NBV.
3 Blandt de kreditinstitutter, der udoever finansvirksomhed, som kan sammenlignes med de almindelige bankers virksomhed, er de kooperative banker, som er tilsluttet Rabobank, de banker, der er organiseret i Nederlandse Spaarbankbond, samt Postbank ikke medlemmer af NBV. De fleste NBV-medlemmer er tillige tilsluttet Vereniging van Deviezenbanken (herefter benaevnt "VDB"), som har til formaal at fremme den bedst mulige afvikling af betalingerne mellem valutaindlaendinge i Nederlandene og valutaudlaendinge. Det centrale forhandlingsorgan i sager af faelles interesse for NBV, Rabobank, de banker, som er tilsluttet Nederlandse Spaarbankbond, og Postbank var paa tidspunktet for sagens faktiske omstaendigheder College van Overleg der Gezamenlijke Banken (herefter benaevnt "CVO").
4 Anden sagsoeger, Nederlandse Vereniging van Banken (herefter benaevnt "NVB"), blev stiftet den 8. maj 1989 og paabegyndte sin virksomhed den 1. juni 1989. NVB har til formaal at fremme interesser i forbindelse med de i lov om tilsyn med kreditsektoren omhandlede kreditinstitutter og bankvirksomhed i Nederlandene generelt, saavel nationalt som internationalt. Forskellige institutioner i finanssektoren er tilsluttet denne forening, herunder de almindelige banker, der er medlem af NBV. NVB har overtaget opgaver, der tidligere paahvilede CVO, og faktisk tillige NBV' s og VDB' s opgaver.
5 Den 19. marts 1985, den 22. oktober og den 27. november 1986 indgav NBV anmeldelse til Kommissionen af en raekke reglementer, vedtagelser og cirkulaerer (herefter benaevnt "ordninger") udstedt af NBV og visse andre nederlandske organisationer, der arbejder i finanssektoren, samt en raekke aftaler, som NBV eller en af disse organisationer direkte eller indirekte var impliceret i. I den forbindelse ansoegte NBV om, at der blev udstedt en negativattest i medfoer af artikel 2 i Raadets forordning nr. 17 af 6. februar 1962, foerste forordning om anvendelse af bestemmelserne i traktatens artikel 85 og 86 (EFT 1959-1962, s. 81, herefter benaevnt "forordning nr. 17"). Saafremt en saadan attest ikke blev udstedt, ansoegte NBV om dispensation i medfoer af traktatens artikel 85, stk. 3.
6 Den 5. februar 1987 gav Kommissionen NBV meddelelse om en raekke klagepunkter vedroerende en del af de anmeldte ordninger.
7 Efter fremsendelsen af meddelelsen om klagepunkterne og efter forskellige droeftelser med Kommissionens tjenester, ophaevede eller aendrede de paagaeldende parter en lang raekke bestemmelser i de ordninger, som meddelelsen om klagepunkterne vedroerte. Ved skrivelse af 6. maj 1987 underrettede NBV formelt Kommissionen herom.
8 I perioden efter meddelelsen af klagepunkterne underskrev NBV, Rabobank, Nederlandse Spaarbankbond og Postbank under to paa hinanden foelgende faser to dele af en aftale om overfoersel af visse bidragsydelser (actie-accepten) (herefter benaevnt "aftalen"). I aftalen var det bl.a. bestemt, at den bank, der inkasserer overfoerslen for sin kunde (den begunstigede), skal opkraeve 1,40 HFL hos kunden i administrationsudgifter i den debiterende bank (ordregivers bank).
9 Den 18. september og den 4. december 1987 indgav NBV anmeldelse til Kommissionen, henholdsvis af den foerste del af aftalen ° om det tekniske samarbejde ° og af den anden del ° om den indbyrdes afregning af afviklingsudgifterne. Ligesom det var tilfaeldet ved de oevrige anmeldelser, ansoegte NBV Kommissionen om udstedelse af en negativattest eller meddelelse af dispensation.
10 Den 25. november 1987 afholdtes den i artikel 19, stk. 1, i forordning nr. 17 naevnte hoering med hensyn til de af Kommissionen fremsatte klagepunkter over de i 1985 og 1986 anmeldte ordninger.
11 Ved skrivelse af 2. februar 1988 underrettede aftalens parter Kommissionen om en meddelelse til de paagaeldende banker, der indeholdt oplysning om, at bankernes indbyrdes provision ganske vist blev fastholdt paa 1,10 HFL, men at de inkasserende banker for fremtiden ville vaere frit stillet med hensyn til, om de ville paalaegge kunden at betale denne provision eller ikke. Sagsoeger har under retsmoedet forklaret, at taksten for bankens afviklingsudgifter for tiden udgoer 0,55 HFL.
12 Den 5. november 1988 offentliggjordes i De Europaeiske Faellesskabers Tidende (C 282, s. 4) meddelelsen fra Kommissionen i henhold til artikel 19, stk. 3, i Raadets forordning nr. 17 vedroerende de af NBV anmeldte ordninger, herunder den aftale, som sagen drejer sig om. Kommissionen anfoerte heri, at den agtede at indtage en positiv holdning til ordningerne og opfordrede interesserede til at fremkomme med bemaerkninger hertil.
13 Efter en udtalelse fra Det Raadgivende Udvalg for Kartel- og Monopolspoergsmaal vedtog Kommissionen den 19. juli 1989 beslutning 89/512/EOEF (herefter benaevnt "beslutningen"), som blev offentliggjort i EFT L 253, s. 1. I denne beslutning meddelte Kommissionen negativattest for aftalen under henvisning til, at selv om den begraensede konkurrencen, paavirkede den dog ikke handelen mellem medlemsstaterne maerkbart. Kommissionen udtalte sig endvidere om de oevrige ordninger ved enten at meddele negativattest for disse, eller ved at give dispensation i medfoer af traktatens artikel 85, stk. 3.
14 Ved staevning indgivet til Domstolens Justitskontor den 2. oktober 1989 har NBV og NVB nedlagt paastand om annullation af beslutningen i medfoer af EOEF-traktatens artikel 173, for saa vidt det i beslutningen er fastslaaet, at aftalen begraenser konkurrencen.
15 Ved kendelse af 15. november 1989 henviste Domstolen sagen til Retten i medfoer af artikel 14 i Raadets afgoerelse af 24. oktober 1988 om oprettelse af De Europaeiske Faellesskabers Ret i Foerste Instans.
16 Den skriftlige forhandling ved Retten er derefter forloebet forskriftsmaessigt.
17 Retten (Anden Afdeling) har paa grundlag af retsmoederapporten besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgaaende bevisoptagelse.
18 Den mundtlige forhandling fandt sted den 21. januar 1992. Parternes repraesentanter har herunder afgivet mundtlige indlaeg og besvaret spoergsmaal fra Retten.
Parternes paastande
19 Sagsoegerne har nedlagt foelgende paastande:
° Den beslutning, som de fik meddelelse om den 28. juli 1989, annulleres, for saa vidt det heri fastslaas, at aftalen om overfoersel af visse bidragsydelser (actie-accepten) begraenser konkurrencen maerkbart, og der foreskrives de bestemmelser eller andre foranstaltninger, som findes noedvendige.
° Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
20 Sagsoegte har nedlagt foelgende paastande:
° Principalt: Sagen afvises.
° Subsidiaert: Sagsoegte frifindes.
° Sagsoegerne tilpligtes in solidum at betale sagens omkostninger.
Formaliteten
Beslutningen
21 I sin beslutning har Kommissionen udtalt, at der i aftalen fastsaettes en ensartet provision, som af den inkasserende bank refunderes den debiterende bank for overfoersel af bestemte bidragsydelser, de saakaldte "actie-accepten". Disse actie-accepten drejer sig om overfoersler af overvejende uforpligtende karakter, som hovedsagelig har velgoerende formaal (punkt 43). Kommissionen betegner parterne i aftalen som virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder efter EOEF-traktatens artikel 85, stk. 1, og er af den opfattelse, at bestemmelserne i aftalen begraenser konkurrencen maerkbart. Ifoelge beslutningen (punkt 56 og 57) begraenser aftalen mulighederne for de paagaeldende banker, som har over 90% af det totale indlaan og aktiver for de banker, der opererer i Nederlandene, til bilateralt at aftale gunstigere omkostningsrefusioner og saaledes ogsaa muligheden for at lade deres kunder profitere heraf. Derefter anfoerer Kommissionen, at aftalen ikke paavirker samhandelen mellem medlemsstaterne maerkbart, da de paagaeldende tjenesteydelser kun kan udfoeres mellem banker med hjemsted i Nederlandene. I den forbindelse anfoeres det i beslutningen, at tjenesteydelserne kun i ubetydeligt omfang udfoeres af filialer af banker fra andre medlemsstater, og at de paagaeldende overfoersler ingen eller kun ringe forbindelse har med samhandelen og den oevrige udveksling af tjenesteydelser mellem medlemsstaterne. Det maa endvidere, ifoelge beslutningen, antages, at ingen eller saa godt som ingen af de modtagere, som er de endelige forbrugere af disse tjenesteydelser mellem bankerne, er hjemmehoerende i andre medlemsstater (punkt 59). I beslutningens konklusion, artikel 1, anfoeres endelig foelgende:
"Efter de forhold, Kommissionen har kendskab til, finder den ikke anledning til efter EOEF-traktatens artikel 85, stk. 1, at skride ind mod foelgende af Nederlandse Bankiersvereniging anmeldte ordninger: ...
° aftale om overfoersel af visse bidragsydelser."
Parternes argumenter
22 Kommissionen har i sit svarskrift anfoert to anbringender til stoette for, at sagen boer afvises: a) Den anfaegtede retsakt er ikke bebyrdende for sagsoegerne, som ikke har paavist nogen soegsmaalsinteresse, b) NVB beroeres ikke umiddelbart og individuelt af beslutningen, som ikke er rettet til NVB.
23 Med hensyn til det foerste anbringende har Kommissionen foerst anfoert, at sagen ikke tager sigte paa selve beslutningens konklusion, men paa en af beslutningens betragtninger, der efter EOEF-traktatens artikel 173 ikke som saadan er en retsakt. Selv om en negativattest ifoelge Kommissionen er en beslutning i EOEF-traktatens artikel 189' s forstand, kan modtageren heraf dog aldrig indbringe annullationssoegsmaal herimod. Den kan kun anfaegtes af en tredjemand, der har soegsmaalsinteresse.
24 Kommissionen har for det andet bestridt sagsoegernes anbringende om, at en beslutning er opdelt i "delkonklusioner". Inden for faellesskabsretten er det almindeligt, at forskellige betingelser skal vaere opfyldt, foer en institution kan vedtage en bebyrdende retsakt. Efter Kommissionens opfattelse er det afgoerende, hvad beslutningen gaar ud paa. Saafremt man kunne anlaegge sag til proevelse af, hvad sagsoegerne benaevner delkonklusioner, ville "den endelige beslutning blive irrelevant".
25 Kommissionen har for det tredje anfoert, at den negativattest, den har udstedt, ikke aendrer sagsoegernes retsstilling. Modsat en dispensation efter EOEF-traktatens artikel 85, stk. 3, forpligter den ikke en national domstol. Saafremt en national domstol i det paagaeldende tilfaelde kom til det resultat, at aftalen er i strid med traktatens artikel 85, stk. 1, og annullerede aftalen under henvisning til artikel 85, stk. 2, ville dette ikke bero paa Kommissionens beslutning, men paa den nationale domstols egne overvejelser. Heraf foelger efter Kommissionens opfattelse, at den anfaegtede negativattest ikke har nogen bindende retsvirkninger for sagsoegerne.
26 Som fjerde og sidste argument har Kommissionen anfoert, at sagsoegerne har opnaaet det, de havde ansoegt om, nemlig en negativattest. Paa hvilket grundlag de har opnaaet denne attest, er uden betydning for deres retsstilling. Det eneste, der taeller, er, at de har opnaaet den, hvorfor de ikke har nogen soegsmaalsinteresse.
27 Imod Kommissionens argumenter har sagsoegerne for det foerste anfoert, at en negativattest formelt set udgoer en beslutning i EOEF-traktatens artikel 173' s forstand, som kan udstedes i henhold til artikel 85. Dette foelger direkte af forordning nr. 17, som i artikel 19 taler om en "beslutning" i henhold til forordningens artikel 2. I hvert fald udgoer en negativattest efter sin natur en beslutning i materiel forstand, saaledes som dette begreb er defineret af Domstolen i forbindelse med ovennaevnte artikel i traktaten. Sagsoegerne har endvidere anfoert, at ifoelge Domstolens praksis kan en tredjemand, hvis lovlige interesser beroeres af en negativattest, indbringe klage derover i henhold til EOEF-traktatens artikel 173. Sagsoegerne mener derfor, at de ikke kan vaere stillet ringere end tredjemand.
28 Sagsoegerne har for det andet anfoert, at de ikke anfaegter beslutningens konklusion. De bestrider derimod Kommissionens opfattelse, hvorefter deres soegsmaal boer afvises, fordi en "betragtning" ikke udgoer en retsakt i artikel 173' s forstand. Kommissionen overser her, at sagsoegerne ikke anfaegter "begrundelsen", men derimod en "delkonklusion" vedroerende EOEF-traktatens artikel 85. Denne artikel er nemlig opbygget i form af en syllogisme, hvor en raekke forhold (aftale, begraensning af konkurrencen, indflydelse paa samhandelen mellem medlemsstaterne) foerer til en konklusion med hensyn til, om den paagaeldende aftale er forenelig med EOEF-traktatens artikel 85. En delkonklusion bestaar saaledes af en konstatering vedroerende ét af de bestemmende forhold, hvor begrundelsen er en argumentation, som fra en faktisk konstatering foerer til denne konklusion. En delkonklusion er efter sagsoegernes opfattelse ingen forberedende retsakt, men en endelig vedtagelse fra Kommissionen vedroerende aftalens konkurrencebegraensende karakter; en vedtagelse, der har bindende retsvirkninger, og som aendrer retsstillingen for dens adressater.
29 For det tredje har sagsoegerne anfoert, at de ikke har opnaaet det, de havde ansoegt om, idet Kommissionen meddelte dem en negativattest, hvis begrundelse indeholder den konstatering, at konkurrencen begraenses maerkbart. De har hertil gjort gaeldende, at de har soegsmaalsinteresse, da Kommissionens konstatering om, at aftalen begraenser konkurrencen, kan have civilretlige foelger for dem. Selv om den nationale domstol kan anvende artikel 85 og 86 uafhaengigt, vil denne konstatering spille en stor rolle for den nationale rets overvejelser. Saafremt den nationale ret skulle komme til et andet resultat end Kommissionen med hensyn til spoergsmaalet om, hvorvidt samhandelen mellem medlemslandene kan blive paavirket, vil aftalen automatisk vaere ugyldig i medfoer af EOEF-traktatens artikel 85, stk. 2, og sagsoegerne ville derfor ikke retligt kunne fastholde aftalen.
Rettens bemaerkninger
30 Retten bemaerker, at sagsoegerne ikke anfaegter beslutningens konklusion, hvori Kommissionen efter de forhold, den har kendskab til, har udstedt en negativattest, hvori det slaas fast, at Kommissionen ikke finder anledning til efter EOEF-traktatens artikel 85, stk. 1, at skride ind mod aftalen om overfoersel af visse bidragsydelser. Sagsoegerne har derimod nedlagt paastand om annullation af den i punkt 56 og 57 i beslutningen indeholdte juridiske begrundelse, ifoelge hvilken aftalen begraenser konkurrencen i faellesmarkedet maerkbart. En saadan paastand rejser spoergsmaal om, hvorvidt adressaten for en negativattest kan anfaegte betragtningen eller betragtningerne i beslutningen uden at anfaegte beslutningens konklusion.
31 I den forbindelse paapeges, at efter Domstolens faste praksis kan der i medfoer af EOEF-traktatens artikel 173 kun indbringes soegsmaal over en bebyrdende retsakt, dvs. over en retsakt, der kan paavirke en bestemt retsstilling (jf. f.eks. Domstolens dom af 11.11.1981, sag 60/81, IBM, Sml. s. 2639). Uanset hvilke betragtninger der danner grundlag for en saadan retsakt, kan kun dens konklusion have retsvirkninger og derfor vaere bebyrdende. De opfattelser, som Kommissionen har fremfoert i den omtvistede beslutnings begrundelse, kan ikke som saadanne indbringes for Retten med paastand om annullation, selv om de ikke stemmer helt med sagsoegernes opfattelse. De kan kun underkastes Rettens efterproevelse, saafremt de, som begrundelse i en bebyrdende retsakt, var noedvendige til stoette for retsaktens konklusion. I denne sag fastslaar Retten dog, at retsakten ikke alene ikke er bebyrdende, men at den anfaegtede betragtning tillige ikke er noedvendig til stoette for beslutningens konklusion. Da Kommissionen nemlig har fastslaaet, at den anmeldte aftale ikke kan paavirke handelen mellem medlemsstaterne, kan den kun drage den slutning, at der ikke er nogen anledning til at skride ind, uanset Kommissionens opfattelse af formaalet med eller foelgerne af aftalen paa konkurrenceomraadet.
32 Da det her endvidere drejer sig om en beslutning, hvori Kommissionen i medfoer af artikel 2 i forordning nr. 17 efter ansoegning fra de paagaeldende virksomheder og sammenslutninger af virksomheder har udstedt en negativattest, hvori det fastslaas, at efter de forhold, Kommissionen har kendskab til, finder den ikke anledning til at skride ind efter EOEF-traktatens artikel 85 eller 86, finder Retten, at en saadan beslutning efterkommer ansoegerens ansoegning, og at den efter sit indhold hverken kan aendre ansoegerens retsstilling eller vaere bebyrdende for denne. Derimod kan udstedelsen af en negativattest indebaere et indgreb i de oekonomiske interesser hos en tredjemand, der ° saafremt han godtgoer, at han har en tilstraekkelig retlig interesse deri ° paa de i EOEF-traktatens artikel 173 fastsatte betingelser kan anfaegte udstedelsen ved Retten og paastaa retsakten annulleret. Dette stoettes af den omstaendighed, at artikel 19, stk. 1 og 3, i forordning nr. 17 sikrer tredjemands interesser, naar Kommissionen agter at udstede en begunstigende beslutning i anledning af en til Kommissionen indsendt ansoegning. Selv om en beslutning om at udstede negativattest saaledes kan anfaegtes af tredjemand, som godtgoer, at han har soegsmaalsinteresse, kan der heraf ifoelge opbygningen af ovennaevnte artikel 19 dog paa ingen maade udledes, at den, der begunstiges af beslutningen, har samme soegsmaalsinteresse.
33 Retten skal endelig bemaerke, at en erhvervsdrivende skal godtgoere, at han har en eksisterende og faktisk interesse i annullation af den anfaegtede retsakt, og at dette i denne sag ikke er tilfaeldet af to grunde. Den foerste grund er, at naar den interesse, som en sagsoeger paastaar at have, vedroerer en fremtidig retsstilling, skal han godtgoere, at indgrebet i retsstillingen allerede paa nuvaerende tidspunkt er sikker. I denne sag har sagsoegerne til stoette for deres interesse i en annullation af den anfaegtede retsakt kun anfoert fremtidige og uvisse situationer, nemlig det tilfaelde, hvor den nationale domstol, ved afgoerelsen af, om aftalen er forenelig med traktatens artikel 85 og 86, uanset Kommissionens opfattelse om, at aftalen begraenser konkurrencen, har en anden opfattelse end Kommissionen med hensyn til, om aftalen har en skadelig indflydelse paa samhandelen mellem medlemsstaterne. Derfor maa dette argument i alle tilfaelde forkastes, uden at Retten behoever at udtale sig om foelgerne af den anfaegtede beslutning for den nationale domstol. I tilfaelde af tvivl om raekkevidden af Kommissionens beslutning kan den nationale domstol endvidere i medfoer af EOEF-traktatens artikel 177 indbringe sagen for De Europaeiske Faellesskabers Domstol med anmodning om en praejudiciel afgoerelse, saaledes at sagsoegerne ved en eventuel tvist i hvert fald ikke er blevet beroevet muligheden for at goere deres rettigheder gaeldende ved den nationale domstol paa de i Domstolens dom af 28. februar 1991 (sag C-234/89, Delimitis, Sml. I, s. 935) fastsatte betingelser.
34 Den anden grund er, at hvis der, som anfoert af sagsoegerne, er sket en aendring i de i punkt 59 i beslutningen fastslaaede omstaendigheder vedroerende tjenesteydelserne ved overfoersel af visse bidragsydelser, saaledes at handelen mellem medlemsstaterne paavirkes maerkbart, kan dette begrunde en fornyet undersoegelse foretaget af Kommissionen. I henhold til artikel 2 i forordning nr. 17 meddeler Kommissionen nemlig negativattest "efter de forhold, Kommissionen har kendskab til". Saafremt denne nye undersoegelse giver Kommissionen anledning til at ophaeve den oprindeligt meddelte negativattest, vil sagsoegerne efter afslutningen af en ny administrativ procedure kunne indbringe den meddelte beslutning for Retten. Foelgelig kan sagsoegerne, som derfor ogsaa fremover fortsat har mulighed for under de ovenfor anfoerte betingelser at indtale deres rettigheder, ikke fastholde, at en eventuel aendring af de faktiske omstaendigheder kan medfoere, at deres paastande i denne sag skal tages til foelge.
35 Det foelger af det anfoerte, at sagsoegerne ikke kan indbringe annullationssoegsmaal mod den af Kommissionen efter deres ansoegning meddelte negativattest alene paa grund af, at Kommissionen i beslutningens begrundelse har fastslaaet, at den anmeldte aftale begraenser konkurrencen. Sagen maa derfor afvises, uden at der skal tages stilling til Kommissionens andet anbringende til stoette for sagens afvisning, nemlig at NVB ikke har soegsmaalsinteresse.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
36 I henhold til Rettens procesreglements artikel 87, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Sagsoegerne har tabt sagen og boer derfor doemmes til at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Anden Afdeling)
1) Sagen afvises.
2) Sagsoegerne betaler sagens omkostninger.