CELEX: 62008CJ0073
Cittadinanza dell’Unione
Artt. 18 TFUE e 21 TFUE
Direttiva 2004/38/CE
Art. 24, n. 1
Libertà di soggiorno
Principio di non discriminazione
Accesso all’insegnamento superiore
Studenti cittadini di uno Stato membro che si spostano in un altro Stato membro al fine di ivi seguire una formazione
Contingentamento delle iscrizioni di studenti non residenti alla formazione universitaria nel settore della sanità pubblica
Giustificazione
Proporzionalità
Rischi per il livello qualitativo dell’insegnamento delle materie mediche e paramediche
Rischio di penuria di diplomi nei settori delle professioni della sanità pubblica

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione degli artt. 12, primo comma, CE e 18, n. 1, CE, in combinato
disposto con gli artt. 149, nn. 1 e 2, CE e 150, n. 2, CE.
Tale domanda è stata proposta nell’ambito di una controversia tra il sig. Bressol e a. e la sig.ra Chaverot e a., da un lato,
ed il governo della Comunità francese del Belgio, al fine di valutare la costituzionalità del decreto della Comunità francese
16 giugno 2006, che regola il numero di studenti in taluni corsi del primo ciclo di istruzione superiore (
Moniteur belge
del 6 luglio 2006, pag. 34055; in prosieguo: il «decreto 16 giugno 2006»).

Contesto normativo

Il diritto internazionale
A termini dell’art. 2, n. 2, del Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali, adottato dall’Assemblea
generale delle Nazioni Unite il 16 dicembre 1966 ed entrato in vigore il 3 gennaio 1976 (in prosieguo: il «Patto»):
«Gli Stati parti del presente Patto si impegnano a garantire che i diritti in esso enunciati verranno esercitati senza discriminazione
alcuna, sia essa fondata (…) [sul]l’origine nazionale o sociale (…)».
L’art. 13, n. 2, lett. c), del Patto così dispone:
«Gli Stati parti del presente Patto, al fine di assicurare la piena attuazione [del] diritto [di ogni individuo all’istruzione],
riconoscono che
(…)
c)      l’istruzione superiore deve essere resa accessibile a tutti su un piano d’uguaglianza, in base alle attitudini di ciascuno,
con ogni mezzo a ciò idoneo, ed in particolare mediante l’instaurazione progressiva dell’istruzione gratuita (…)».

Il diritto dell’Unione
La direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 29 aprile 2004, 2004/38/CE, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione
e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento
(CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE,
90/365/CEE e 93/96/CEE (GU L 158, pag. 77, e – rettifica – GU 2004, L 229, pag. 35; GU 2005, L 197, pag. 34, nonché GU 2007,
L 204, pag. 28), adottata sulla base degli artt. 12, secondo comma, CE, 18, n. 2, CE, 40 CE, 44 CE e 52 CE, afferma, al primo,
terzo e ventesimo ‘considerando’, quanto segue:
«(1)      La cittadinanza dell’Unione conferisce a ciascun cittadino dell’Unione il diritto primario e individuale di circolare e soggiornare
liberamente nel territorio degli Stati membri, fatte salve le limitazioni e le condizioni previste dal Trattato e le disposizioni
adottate in applicazione dello stesso.
(…)
(3)      La cittadinanza dell’Unione dovrebbe costituire lo status fondamentale dei cittadini degli Stati membri quando essi esercitano
il loro diritto di libera circolazione e di soggiorno. È pertanto necessario codificare e rivedere gli strumenti comunitari
esistenti che trattano separatamente di lavoratori subordinati, lavoratori autonomi, studenti ed altre persone inattive al
fine di semplificare e rafforzare il diritto di libera circolazione e soggiorno di tutti i cittadini dell’Unione.
(…)
(20)      In conformità del divieto di discriminazione in base alla nazionalità, ogni cittadino dell’Unione e i suoi familiari il cui
soggiorno in uno Stato membro è conforme alla presente direttiva dovrebbero godere in tale Stato membro della parità di trattamento
rispetto ai cittadini nazionali nel campo d’applicazione del Trattato, fatte salve le specifiche disposizioni previste espressamente
dal Trattato e dal diritto derivato».
L’art. 3, n. 1, della direttiva 2004/38 così recita:
«La presente direttiva si applica a qualsiasi cittadino dell’Unione che si rechi o soggiorni in uno Stato membro diverso da
quello di cui ha la cittadinanza, nonché ai suoi familiari (…)».
A termini dell’art. 24, n. 1, della direttiva 2004/38, rubricato «Parità di trattamento»:
«Fatte salve le disposizioni specifiche espressamente previste dal Trattato e dal diritto derivato, ogni cittadino dell’Unione
che risiede, in base alla presente direttiva, nel territorio dello Stato membro ospitante gode di pari trattamento rispetto
ai cittadini di tale Stato nel campo di applicazione del Trattato. Il beneficio di tale diritto si estende ai familiari non
aventi la cittadinanza di uno Stato membro che siano titolari del diritto di soggiorno o del diritto di soggiorno permanente».

La normativa nazionale
A termini del decreto 16 giugno 2006, le università e gli istituti di istruzione superiore della Comunità francese sono tenuti
a limitare, nel rispetto di talune modalità, il numero di studenti considerati non residenti in Belgio ai sensi del decreto
medesimo alla data della loro iscrizione (in prosieguo: gli «studenti non residenti») che possono iscriversi per la prima
volta in uno dei nove corsi di formazione medica e paramedica di cui al decreto medesimo.
Ai sensi dell’art. 1 del decreto 16 giugno 2006:
«Per studente residente ai fini del presente decreto si intende lo studente che, al momento dell’iscrizione presso un istituto
di istruzione superiore, dimostra che la sua residenza principale è in Belgio e che soddisfa una delle seguenti condizioni:
1°      ha diritto di soggiornare a titolo permanente in Belgio;
2°      ha avuto la propria residenza principale in Belgio per almeno sei mesi prima dell’iscrizione presso un istituto di istruzione
superiore, esercita contemporaneamente un’attività professionale remunerata o non remunerata o beneficia di redditi sostitutivi
concessi dal servizio pubblico belga;
3°      gode del permesso di soggiorno illimitato [in Belgio] secondo [la pertinente legge belga];
4°      gode del permesso di soggiorno in Belgio in quanto rifugiato [come stabilito dalla legge belga] ovvero ha presentato richiesta
di riconoscimento dello status di rifugiato;
5°      ha diritto di risiedere in Belgio in quanto beneficia di protezione temporanea secondo [la pertinente legge belga];
6°      un genitore, il tutore o il coniuge soddisfa una delle suddette condizioni;
7°      ha avuto la propria residenza principale in Belgio da almeno tre anni al momento dell’iscrizione presso un istituto di istruzione
superiore;
8°      gli è stata concessa una borsa di studio per studi nel quadro della cooperazione allo sviluppo per l’anno accademico e per
gli studi per cui è stata presentata richiesta di iscrizione.
Per “diritto di soggiornare a titolo permanente” ai sensi del primo comma, punto 1°, deve intendersi, per quanto riguarda
i cittadini di un altro Stato membro dell’Unione europea, il diritto riconosciuto dagli artt. 16 e 17 della direttiva [2004/38],
per i cittadini di Stati terzi, il diritto di risiedere in Belgio ai sensi del[le pertinenti leggi belghe]».
Il capitolo II del detto decreto, composto dagli artt. 2‑5, contiene disposizioni relative alle università.
A termini dell’art. 2 di tale decreto:
«Le autorità accademiche limitano il numero degli studenti che si iscrivono per la prima volta presso un’Università della
Comunità francese in uno dei corsi di formazione di cui all’art. 3, secondo le modalità previste dall’art. 4.
(…)».
Il successivo art. 3 così dispone:
«Le disposizioni del [capitolo II] sono applicabili ai corsi di formazione che conducono ai seguenti gradi accademici:
1°      diploma in kinesiterapia e rieducazione;
2°      diploma in medicina veterinaria».
Il successivo art. 4 così recita:
«Per ciascuna università e per ciascun corso di cui all’art. 3, vi sarà un numero totale “T” di studenti iscritti per la prima
volta al corso pertinente e di cui si deve tener conto ai fini del finanziamento, nonché un numero “NR” di studenti iscritti
per la prima volta al corso pertinente e che non sono considerati residenti ai sensi dell’art. 1.
Quando il rapporto tra NR, da un lato, e T del precedente anno accademico, dall’altro, raggiunge una determinata percentuale
“P”, le autorità accademiche devono rifiutare ulteriori iscrizioni di studenti non ancora iscritti al corso pertinente e che
non sono considerati residenti ai sensi dell’art. 1.
La suddetta percentuale P è fissata al trenta per cento. Tuttavia, se in uno specifico anno accademico il numero di studenti
che seguono un corso di studi in un paese diverso da quello in cui hanno conseguito il loro diploma d’istruzione secondaria
supera il dieci per cento della media in tutti gli istituti d’istruzione superiore dell’Unione europea, la percentuale P per
il successivo anno accademico equivarrà a quella percentuale moltiplicata per tre».
L’art. 5 del decreto medesimo così recita:
«(…) gli studenti che non sono considerati residenti ai sensi dell’art. 1 possono chiedere l’iscrizione a un corso tra quelli
di cui all’art. 3 non prima dei tre giorni lavorativi antecedenti il 2 settembre che precede il relativo anno accademico.
(…)
(…)
In deroga al primo comma, riguardo agli studenti non residenti che si sono presentati al fine di chiedere l’iscrizione a uno
dei corsi indicati all’art. 3 al più tardi l’ultimo giorno lavorativo antecedente il 2 settembre che precede l’anno accademico,
qualora il numero di studenti che si sono in tal modo presentati superi il numero NR di cui all’art. 4, n. 2, la priorità
[ai fini dell’iscrizione] tra essi sarà determinata mediante sorteggio (…).
(…)»
Il capitolo III del decreto 16 giugno 2006, composto dagli artt. 6‑9, contiene disposizioni relative agli istituti di istruzione
superiore. Gli artt. 6, primo comma, 8 e 9 del detto decreto contengono disposizioni analoghe a quelle dei precedenti artt. 2,
primo comma, 4 e 5.
A termini dell’art. 7 del decreto medesimo, tali disposizioni si applicano ai corsi di formazione che conducono ai seguenti
gradi accademici:
«1°      diploma di ostetrica;
2°      diploma in ergoterapia;
3°      diploma in logopedia;
4°      diploma in podologia-podoterapia;
5°      diploma in kinesiterapia;
6°      diploma in audiologia;
7°      diploma di educatore specializzato in accompagnamento psico‑educativo».

Le cause principali e le questioni pregiudiziali
Il sistema di istruzione superiore della Comunità francese è fondato sul libero accesso alla formazione, senza limiti di iscrizione
degli studenti.
Tuttavia, da vari anni, la detta Comunità ha constatato un sensibile aumento del numero degli studenti provenienti da Stati
membri diversi dal Regno del Belgio che si iscrivono negli istituti appartenenti al suo sistema di istruzione superiore e
ciò, in particolare, con riguardo ai nove corsi di formazione medica e paramedica. Secondo quanto esposto nella decisione
di rinvio, tale aumento è dovuto, segnatamente, all’affluenza di studenti francesi che si orientano verso la Comunità francese,
atteso che l’insegnamento superiore viene ivi dispensato nella stessa lingua della Francia e che la Repubblica francese ha
ristretto l’accesso agli studenti interessati.
Considerato che il numero di tali studenti ha raggiunto un livello troppo elevato nei menzionati corsi di formazione, la Comunità
francese ha adottato il decreto 16 giugno 2006.
Avverso tale decreto i ricorrenti nella causa principale hanno depositato, in data 9 agosto e 13 dicembre 2006, ricorso di
annullamento dinanzi alla Cour constitutionnelle.
Una parte di tali ricorrenti è costituita da studenti, segnatamente di nazionalità francese, non appartenenti ad alcuna delle
categorie indicate dall’art. 1 del decreto 16 giugno 2006, che hanno presentato, per l’anno accademico 2006-2007, domanda
di iscrizione in un istituto di istruzione superiore della Comunità francese, al fine di poter ivi seguire uno dei corsi indicati
nel detto decreto.
Atteso che il numero di studenti non residenti ha oltrepassato il livello massimo stabilito dal decreto medesimo, gli istituti
interessati hanno proceduto ad un’estrazione a sorte tra gli studenti di cui trattasi, risultata sfavorevole per i ricorrenti
nelle cause principali. Conseguentemente, gli istituti interessati hanno respinto la loro domanda di iscrizione.
Un’altra parte dei ricorrenti nelle cause principali è costituita da insegnanti delle Università e degli istituti di istruzione
superiore di cui al decreto 16 giugno 2006, i quali ritengono che l’applicazione di tale decreto, provocando, nel tempo, una
diminuzione del numero di studenti iscritti presso i loro istituti di insegnamento, costituisca una minaccia diretta ed immediata
per i loro posti di lavoro.
A sostegno dei ricorsi i ricorrenti nelle cause principali deducono, segnatamente, che il decreto 16 giugno 2006 viola il
principio di non discriminazione, in quanto le sue disposizioni assoggetterebbero, senza alcuna valida giustificazione, gli
studenti residenti e non residenti ad un diverso trattamento. Infatti, mentre gli studenti residenti continuerebbero a godere
del libero accesso ai corsi di formazione previsti dal detto decreto, l’accesso degli studenti non residenti ai corsi medesimi
risulterebbe limitato in modo tale che il numero di studenti di tale categoria, iscritti nei detti corsi, non possa superare
il limite del 30%.
Il giudice del rinvio ha espresso dubbi in ordine alla legittimità del decreto 16 giugno 2006, ritenendo che le disposizioni
della Costituzione belga, il cui sindacato rientra nelle sue competenze e di cui viene lamentata la violazione, debbano essere
lette in combinato disposto con gli artt. 12, primo comma, CE, 18, n. 1, CE, 149, nn. 1 e 2, secondo trattino, CE, e 150,
n. 2, terzo trattino, CE.
Ciò premesso, la Cour constitutionnelle ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni
pregiudiziali:
«1)      Se gli artt. 12, primo comma, [CE] e 18, n. 1, [CE], in combinato disposto con l’art. 149, nn. 1 e 2, secondo trattino, [CE]
e con l’art. 150, n. 2, terzo trattino, [CE], debbano essere interpretati nel senso che tali disposizioni ostano a che una
comunità autonoma di uno Stato membro competente per l’istruzione superiore, che deve far fronte all’afflusso di studenti
di uno Stato membro confinante a diverse formazioni di carattere medico, finanziate principalmente con fondi pubblici, a seguito
di una politica restrittiva adottata in tale Stato confinante, adotti misure come quelle di cui al decreto [16 giugno 2006],
qualora tale Comunità faccia valere ragioni valide per sostenere che tale situazione rischia di pesare eccessivamente sulle
finanze pubbliche e di ipotecare il livello qualitativo dell’insegnamento offerto.
2)      Se la soluzione della questione di cui al punto n. 1 differisca qualora tale Comunità dimostri che questa situazione ha come
effetto che troppo pochi studenti residenti in detta Comunità conseguono il loro diploma perché vi sia, in modo durevole,
sufficiente personale medico qualificato per garantire la qualità del regime di sanità pubblica in seno a tale Comunità.
3)      Se la soluzione della questione di cui al punto n. 1 differisca qualora tale Comunità, tenuto conto dell’art. 149, primo comma,
in fine, CE e dell’art. 13, n. 2, lett. c), del [Patto], che contiene un obbligo di standstill, opti per il mantenimento di
un accesso ampio e democratico ad un insegnamento superiore di qualità per la popolazione di tale Comunità».

Sulla prima e sulla seconda questione
Con le due prime questioni, che appare opportuno esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, sostanzialmente,
se il diritto dell’Unione osti alla normativa di uno Stato membro, come quella oggetto delle cause principali, che limiti
il numero di studenti non residenti che possano iscriversi per la prima volta nei corsi di formazione medica e paramedica
presso istituti di istruzione superiore, qualora lo Stato medesimo si trovi di fronte ad un afflusso di studenti provenienti
da un altro Stato membro vicino, conseguente ad una politica restrittiva attuata da quest’ultimo e qualora tale situazione
produca l’effetto che solamente un numero troppo esiguo di studenti residenti nel primo Stato membro ottenga il diploma nei
detti corsi di formazione.

Sulla competenza degli Stati membri in materia di educazione
Si deve rammentare, in limine, che se è pur vero che il diritto comunitario non arreca pregiudizio alla competenza degli Stati
membri per quanto riguarda l’organizzazione dei loro sistemi di istruzione e di formazione professionale – in virtù degli
artt. 165, n. 1, TFUE, e 166, n. 1, TFUE –, resta il fatto, tuttavia, che, nell’esercizio di tale potere, gli Stati membri
devono rispettare il diritto comunitario, in particolare le disposizioni relative alla libera circolazione e al libero soggiorno
sul territorio degli Stati membri (v., in tal senso, sentenze 11 settembre 2007, causa C‑76/05, Schwarz e Gootjes-Schwarz,
Racc. pag. I‑6849, punto 70, nonché 23 ottobre 2007, cause riunite C‑11/06 e C‑12/06, Morgan e Bucher, Racc. pag. I‑9161,
punto 24).
Gli Stati membri sono quindi liberi di optare o per un sistema di istruzione fondato sul libero accesso alla formazione –
senza limiti di iscrizione del numero degli studenti –, ovvero per un sistema fondato su un accesso regolato che selezioni
gli studenti. Tuttavia, che essi optino per l’uno o per l’altro di tali sistemi ovvero per una combinazione dei medesimi,
le modalità del sistema scelto devono rispettare il diritto dell’Unione e, in particolare, il principio di non discriminazione
in base alla nazionalità.

Sull’individuazione delle disposizioni applicabili nelle cause principali
L’art. 21, n. 1, TFUE dispone che ogni cittadino dell’Unione ha il diritto di circolare e soggiornare liberamente sul territorio
degli Stati membri, fatte salve le limitazioni e le condizioni previste dai Trattati e dalle disposizioni adottate ai fini
della loro applicazione.
Dalla giurisprudenza della Corte emerge, inoltre, che ogni cittadino dell’Unione può avvalersi dell’art. 18 TFUE, che vieta
qualsivoglia discriminazione fondata sulla nazionalità, in tutte le situazioni che ricadono nella sfera di applicazione ratione
materiae del diritto dell’Unione, ove tali situazioni comprendono l’esercizio della libertà di circolare e di soggiornare
nel territorio degli Stati membri conferita dall’art. 21 TFUE (v., in tal senso, sentenze 2 ottobre 2003, causa C‑148/02,
Garcia Avello, Racc. pag. I‑11613, punto 24; 15 marzo 2005, causa C‑209/03, Bidar, Racc. pag. I‑2119, punti 32‑33, nonché
18 novembre 2008, causa C‑158/07, Förster, Racc. pag. I‑8507, punti 36‑37).
Dalla stessa giurisprudenza emerge peraltro che detto divieto ricomprende parimenti le situazioni riguardanti le condizioni
di accesso alla formazione professionale, restando inteso che tanto l’insegnamento superiore quanto quello universitario costituiscono
una formazione professionale (v. sentenza 7 luglio 2005, causa C‑147/03, Commissione/Austria, Racc. pag. I‑5969, punti 32
e 33 nonché la giurisprudenza ivi richiamata).
Ne consegue che gli studenti parti nelle cause principali possono avvalersi del diritto, sancito dagli artt. 18 TFUE e 21
TFUE, di circolare e di soggiornare liberamente sul territorio di uno Stato membro, quale il Regno del Belgio, senza subire
discriminazioni dirette o indirette in base alla loro nazionalità.
Ciò premesso, non può essere escluso che la situazione di taluni ricorrenti nella causa principale possa essere disciplinata
dall’art. 24, n. 1, della direttiva 2004/38, applicabile a qualsiasi cittadino dell’Unione che soggiorni sul territorio dello
Stato membro ospitante in base a tale direttiva.
A tal riguardo, dagli atti di causa emerge, in primo luogo, che gli studenti parti delle cause principali sono cittadini dell’Unione.
In secondo luogo, il fatto che essi non esercitino, eventualmente, alcuna attività economica in Belgio resta irrilevante,
in quanto la direttiva 2004/38 si applica a tutti i cittadini dell’Unione, a prescindere dalla questione se tali cittadini
esercitino, sul territorio di un altro Stato membro, un’attività economica di lavoro dipendente o un’attività economica di
lavoro autonomo o se essi non esercitino nessuna attività economica.
In terzo luogo, non può essere escluso che taluni ricorrenti nelle cause principali abbiano già soggiornato in Belgio prima
di volersi iscrivere ad uno dei corsi di cui trattasi.
In quarto luogo, si deve rilevare che la direttiva 2004/38 si applica ratione temporis alle cause principali. Infatti, gli
Stati membri erano tenuti, da un lato, a trasporre tale direttiva entro il 30 aprile 2006. Dall’altro, il decreto oggetto
delle cause principali è stato adottato il 16 giugno 2006, vale a dire successivamente a tale scadenza. Inoltre, è pacifico
che gli studenti parti delle cause principali abbiano proposto domanda di iscrizione presso gli istituti di istruzione superiore
interessati per l’anno accademico 2006‑2007 e che tale iscrizione sia stata loro negata sulla base del menzionato decreto.
La reiezione della loro richiesta ha quindi necessariamente avuto luogo successivamente al 30 aprile 2006.
Tuttavia, atteso che la Corte non dispone di tutti gli elementi che le consentano di accertare che la situazione dei ricorrenti
nelle cause principali ricada parimenti nella sfera dell’art. 24, n. 1, della direttiva 2004/38, spetta al giudice del rinvio
valutare se tale disposizione sia effettivamente applicabile nelle cause principali.

Sull’esistenza di una disparità di trattamento
Si deve rammentare che il principio di non discriminazione vieta non soltanto le discriminazioni palesi basate sulla cittadinanza,
ma anche qualsiasi discriminazione dissimulata che, pur fondandosi su altri criteri di riferimento, pervenga al medesimo risultato
(v., in tal senso, sentenza 18 luglio 2007, causa C‑212/05, Hartmann, Racc. pag. I‑6303, punto 29).
A meno che non sia obiettivamente giustificata e adeguatamente commisurata allo scopo perseguito, una disposizione di diritto
nazionale dev’essere giudicata indirettamente discriminatoria quando, per sua stessa natura, tenda ad incidere più sui cittadini
di altri Stati membri che su quelli nazionali e, di conseguenza, rischi di essere sfavorevole in modo particolare ai primi
(v., in tal senso, sentenze 30 novembre 2000, causa C‑195/98, Österreichischer Gewerkschaftsbund, Racc. pag. I‑10497, punto
40, e Hartmann, cit., punto 30).
Nelle cause principali, il decreto 16 giugno 2006 prevede che l’accesso degli studenti ai corsi di formazione medica e paramedica
di cui al detto decreto sia aperto senza restrizioni solamente agli studenti residenti, vale a dire a coloro che assolvano,
al tempo stesso, sia il requisito del possesso della residenza principale in Belgio sia una delle altre otto condizioni alternative
indicate ai punti 1‑8 dell’art. 1, primo comma, del detto decreto.
Gli studenti che non rispondono a tali requisiti beneficiano, per contro, solo di un accesso ristretto ai detti istituti,
in quanto il numero complessivo di tali studenti è, in linea di principio, limitato, per ogni singolo istituto universitario
e per ciascun corso, al 30% del totale degli iscritti dell’anno accademico precedente. Nell’ambito di tale percentuale così
fissata, gli studenti non residenti vengono selezionati, ai fini della loro iscrizione, mediante estrazione a sorte.
In tal modo, la normativa nazionale oggetto delle cause principali crea una disparità di trattamento tra gli studenti residenti
e gli studenti non residenti.
Orbene, un requisito di residenza, come quello posto dalla menzionata normativa, risulta essere più facilmente soddisfatto
dai cittadini nazionali, i quali risiedono per lo più in Belgio, che dai cittadini di altri Stati membri, i quali risiedono
per contro, in linea generale, in uno Stato membro diverso dal Belgio (v., per analogia, sentenze 8 giugno 1999, causa C‑337/97,
Meeusen, Racc. pag. I‑3289, punti 23‑24, nonché Hartmann, cit., punto 31).
Ne consegue che, come il governo belga d’altronde riconosce, la normativa nazionale oggetto delle cause principali incide,
per sua stessa natura, più sui cittadini degli altri Stati membri diversi dal Regno del Belgio che non sui cittadini nazionali
e che essa risulta essere particolarmente sfavorevole nei confronti dei primi.

Sulla giustificazione della disparità di trattamento
Come rilevato supra al punto 41, una disparità di trattamento, come quella istituita dal decreto 16 giugno 2006, costituisce
una discriminazione indiretta basata sulla nazionalità, che è vietata salvo che non risulti obiettivamente giustificata.
Inoltre, per poter risultare giustificato il provvedimento di cui trattasi dev’essere idoneo a garantire la realizzazione
del legittimo obiettivo che esso persegue e non deve eccedere quanto necessario per raggiungere l’obiettivo medesimo (v.,
in tal senso, sentenze 16 ottobre 2008, causa C‑527/06, Renneberg, Racc. pag. I‑7735, punto 81, nonché 19 maggio 2009, cause
riunite C‑171/07 e C‑172/07, Apothekerkammer des Saarlandes e a., Racc. pag. I‑4171, punto 25).
Sulla giustificazione relativa agli eccessivi oneri di finanziamento dell’istruzione superiore
Il governo belga, sostenuto dal governo austriaco, sostiene anzitutto che la disparità di trattamento tra gli studenti residenti
e gli studenti non residenti sia necessaria al fine di evitare eccessivi oneri di finanziamento dell’istruzione superiore,
oneri derivanti dal fatto che, in assenza di diversa disciplina, il numero di studenti non residenti, iscritti negli istituti
di istruzione superiore della Comunità francese, raggiungerebbe un livello eccessivamente elevato.
A tal riguardo si deve rilevare che, alla luce delle spiegazioni fornite dalla Comunità francese quali risultanti dalla decisione
di rinvio, gli oneri finanziari non costituiscono un motivo essenziale che ha condotto all’adozione del decreto 16 giugno
2006. Infatti, secondo tali spiegazioni, il finanziamento dell’insegnamento viene realizzato sulla base di un sistema a «busta
chiusa» in cui gli stanziamenti complessivi non variano in funzione del numero totale di studenti.
Ciò premesso, il timore di eccessivi oneri di finanziamento dell’istruzione superiore non può giustificare la disparità di
trattamento tra studenti residenti e studenti non residenti.
Sulla giustificazione relativa alla salvaguardia dell’omogeneità del sistema di istruzione superiore
Il governo belga, sostenuto dal governo austriaco, deduce che la presenza di studenti non residenti nei corsi di formazione
di cui trattasi ha raggiunto un livello che rischia di produrre un abbassamento del livello qualitativo dell’istruzione superiore
in considerazione dei limiti inerenti alla capacità di accoglimento degli istituti di istruzione e alla disponibilità del
loro personale. Pertanto, al fine di salvaguardare l’omogeneità di tale sistema e di garantire un accesso ampio e democratico,
per la popolazione della Comunità francese, ad un’istruzione superiore di qualità, risulterebbe necessario istituire una disparità
di trattamento tra studenti residenti e studenti non residenti, limitando il numero di questi ultimi.
Non può essere certamente escluso, a priori, che la prevenzione di rischi per l’esistenza di un sistema nazionale di insegnamento
e per la sua omogeneità possa giustificare una disparità di trattamento tra taluni studenti (v., in tal senso, sentenza Commissione/Austria,
cit., punto 66).
Tuttavia, gli elementi di giustificazione invocati a tal riguardo coincidono con quelli connessi alla tutela della sanità
pubblica, atteso che tutti i corsi di formazione di cui trattasi ricadono in tale settore. Occorre quindi esaminare tali elementi
unicamente alla luce delle giustificazioni relative alle esigenze connesse alla tutela della sanità pubblica.
Sulla giustificazione relativa alle esigenze connesse alla sanità pubblica
–       Osservazioni presentate alla Corte
Il governo belga, sostenuto dal governo austriaco, afferma che la normativa oggetto delle cause principali è necessaria ai
fini del conseguimento dell’obiettivo consistente nel garantire la qualità e la continuità dell’assistenza medica e paramedica
in seno alla Comunità francese.
L’elevato numero di studenti non residenti comporterebbe, in primo luogo, una rilevante riduzione del livello qualitativo
dell’insegnamento nei corsi di formazione medica e paramedica la quale esige, in particolare, che vengano seguite molte ore
di formazione pratica. Orbene, si sarebbe evidenziato che tale formazione non può essere correttamente impartita al di là
di un determinato numero di studenti, in quanto la capacità di accoglimento degli istituti di istruzione superiore, la disponibilità
del relativo personale nonché le possibilità di formazione pratica non sarebbero illimitate.
Al fine di illustrare le difficoltà incontrate in materia di insegnamento, il governo belga si richiama, in particolare, alla
situazione nel settore degli studi in medicina veterinaria. Il detto governo deduce che, sulla base delle norme qualitative
della formazione veterinaria – che implicano, segnatamente, una pratica clinica per ogni studente su un numero sufficiente
di animali –, è stata constatata l’impossibilità di formare, nella Comunità francese, più di 200 veterinari all’anno nel secondo
ciclo di studi superiori. Tuttavia, per effetto dell’afflusso di studenti non residenti, il numero complessivo di studenti
ripartiti sui sei anni di studi sarebbe passato da 1233 a 2343 nel periodo compreso tra gli anni accademici 1995‑1996 e 2002‑2003.
La situazione sarebbe analoga per gli altri corsi di formazione oggetto del decreto 16 giugno 2006.
In secondo luogo, il governo belga sostiene che l’elevata presenza di studenti non residenti possa determinare, nel tempo,
una penuria di personale medico qualificato su tutto il territorio, il che comprometterebbe il sistema della sanità pubblica
nell’ambito della Comunità francese. Tale rischio deriverebbe dal fatto che gli studenti non residenti, una volta terminati
gli studi, farebbero ritorno nel loro paese di origine per ivi esercitare la loro professione, mentre il numero di diplomati
residenti resterebbe troppo esiguo per talune specialità.
I ricorrenti nella causa principale deducono, in particolare, che, anche qualora tali elementi giustificativi risultassero
ammissibili, il governo belga non ha dimostrato l’effettività delle menzionate circostanze.
La Commissione afferma di aver preso in seria considerazione i rischi evocati dal governo belga. Essa ritiene, tuttavia, di
non disporre, attualmente, di tutti gli elementi che le consentano di pronunciarsi sulla fondatezza della giustificazione.
–       Risposta della Corte
Dalla giurisprudenza emerge che una disparità di trattamento fondata indirettamente sulla nazionalità può essere giustificata
dall’obiettivo diretto a mantenere un servizio medico-ospedaliero di qualità, equilibrato ed accessibile a tutti laddove contribuisca
alla realizzazione di un livello elevato di tutela della sanità pubblica (v., in tal senso, sentenza 10 marzo 2009, causa
C‑169/07, Hartlauer, Racc. pag. I‑1721, punto 47 e la giurisprudenza ivi richiamata).
Occorre quindi esaminare se la normativa oggetto delle cause principali sia idonea a garantire la realizzazione di tale legittimo
obiettivo e se essa non vada al di là di quanto necessario ai fini del suo conseguimento.
A tal riguardo, spetta in ultima analisi al giudice nazionale, che è il solo competente a valutare i fatti della controversia
principale e ad interpretare il diritto nazionale, stabilire se ed entro quali limiti una siffatta normativa risponda a tali
esigenze (v., in tal senso, sentenze 13 luglio 1989, causa 171/88, Rinner-Kühn, Racc. pag. 2743, punto 15, nonché 23 ottobre
2003, cause riunite C‑4/02 e C‑5/02, Schönheit e Becker, Racc. pag. I‑12575, punto 82).
Tuttavia, la Corte, chiamata a fornire al giudice nazionale risposte utili, è competente a fornire indicazioni tratte dagli
atti della causa principale come pure dalle osservazioni scritte ed orali sottopostele, idonee a mettere il giudice nazionale
in grado di decidere (sentenze 20 marzo 2003, causa C‑187/00, Kutz-Bauer, Racc. pag. I‑2741, punto 52, nonché Schönheit et
Becker, cit., punto 83).
In un primo momento, spetterà al giudice del rinvio verificare la sussistenza di rischi reali per la tutela della sanità pubblica.
A tal riguardo, non può essere escluso a priori che un eventuale abbassamento del livello qualitativo della formazione di
futuri professionisti nel settore sanitario possa pregiudicare, nel tempo, il livello qualitativo dell’assistenza sanitaria
fornita sul territorio interessato, atteso che il livello qualitativo dei servizi medici o paramedici su un determinato territorio
dipende dalle competenze degli operatori sanitari che ivi esercitano la loro attività.
Non può essere nemmeno escluso che un’eventuale limitazione del numero complessivo di studenti nei corsi di formazione interessati
– segnatamente al fine di garantire il livello qualitativo della formazione – sia atto a ridurre, proporzionalmente, il numero
di diplomati disposti a garantire, nel tempo, la disponibilità dei servizi sanitari sul territorio interessato, il che potrebbe
successivamente incidere sul livello di protezione della sanità pubblica. A tal riguardo, si deve riconoscere che una penuria
di operatori sanitari porrebbe gravi problemi per la protezione della sanità pubblica e che la prevenzione di tale rischio
esige la presenza di un numero sufficiente di diplomati sul territorio medesimo per esercitare una delle professioni mediche
o paramediche contemplate dal decreto oggetto della causa principale.
Nell’ambito della valutazione di tali rischi, il giudice del rinvio dovrà prendere in considerazione, anzitutto, che il nesso
tra la formazione dei futuri operatori sanitari e l’obiettivo diretto a mantenere un servizio medico-ospedaliero di qualità,
equilibrato e accessibile a tutti è solamente indiretto e meno causale rispetto al nesso esistente tra l’obiettivo della sanità
pubblica e l’attività degli operatori sanitari già presenti sul mercato (v. menzionate sentenze Hartlauer, punti 51‑53, nonché
Apothekerkammer des Saarlandes e a., punti 34‑40). La valutazione di tale nesso dipenderà infatti, in particolare, da un’analisi
prospettica che dovrà estrapolare muovendo da una serie di elementi aleatori e incerti, tenendo conto della futura evoluzione
del settore sanitario interessato, ma parimenti dall’analisi della situazione esistente inizialmente, vale a dire attualmente.
Il giudice del rinvio dovrà poi tener conto, nell’ambito della valutazione concreta delle circostanze delle cause principali,
del fatto che, qualora sussistano incertezze quanto all’esistenza o alla rilevanza di rischi per la tutela della sanità pubblica
sul proprio territorio, lo Stato membro può adottare misure di protezione senza dover attendere che si verifichi la penuria
di operatori sanitari (v., per analogia, la menzionata sentenza Apothekerkammer des Saarlandes e a., cit., punto 30 e la giurisprudenza
ivi richiamata). Lo stesso ragionamento vale per quanto riguarda i rischi per il livello qualitativo dell’insegnamento in
tale settore.
Ciò premesso, spetta alle competenti autorità nazionali dimostrare l’effettiva sussistenza di tali rischi (v., per analogia,
sentenza Apothekerkammer des Saarlandes e a., cit., punto 39). Secondo costante giurisprudenza, spetta infatti alle dette
autorità, qualora adottino un provvedimento di deroga ad un principio sancito dal diritto dell’Unione, provare, caso per caso,
che tale provvedimento sia idoneo a garantire la realizzazione dell’obiettivo invocato e non vada al di là di quanto necessario
ai fini del suo conseguimento. Le giustificazioni che possono essere addotte da uno Stato membro devono essere corredate di
un’analisi dell’idoneità e della proporzionalità del provvedimento adottato dallo Stato medesimo, nonché da precisi elementi
che consentano avvalorarne il ragionamento (v., in tal senso, sentenze 18 marzo 2004, causa C‑8/02, Leichtle, Racc. pag. I‑2641,
punto 45, e Commissione/Austria, cit., punto 63). Occorre che tale analisi obiettiva, circostanziata e corredata di dati numerici
sia idonea a dimostrare, sulla base di dati seri, convergenti e probatori, l’effettiva esistenza di rischi per la sanità pubblica.
Nelle cause principali, tale analisi deve consentire, in particolare, di valutare, per quanto attiene ad ognuno dei nove corsi
di formazione oggetto del decreto 16 giugno 2006, il numero massimo di studenti che può essere formato nel rispetto delle
norme qualitative di formazione auspicate. Essa deve inoltre indicare il numero di diplomati richiesto che deve essere presente
nella Comunità francese per ivi esercitare una professione medica o paramedica al fine di garantire una sufficiente disponibilità
dei servizi sanitari pubblici.
Tale analisi non può peraltro limitarsi a menzionare dati riguardanti l’uno e l’altro gruppo di studenti fondandosi, in particolare,
sull’estrapolazione secondo cui, al termine dei loro studi, tutti gli studenti non residenti si stabiliranno nello Stato in
cui risiedevano prima dell’inizio degli studi ai fini dell’esercizio di una delle professioni di cui trattasi nelle cause
principali. Conseguentemente, tale analisi dovrà prendere in considerazione l’impatto del gruppo degli studenti non residenti
sul conseguimento dell’obiettivo diretto a garantire una disponibilità di operatori sanitari nell’ambito della Comunità francese.
Inoltre, essa dovrà prendere in considerazione la possibilità che studenti residenti decidano, al termine dei loro studi,
di esercitare la loro professione in uno Stato diverso dal Regno del Belgio. Parimenti, essa deve tener conto della misura
in cui soggetti che non abbiano studiato nella Comunità francese possano ivi stabilirsi successivamente al fine di svolgervi
una delle dette professioni.
Spetta alla autorità competenti fornire al giudice del rinvio un’analisi che risponda a tali requisiti.
In un secondo momento, il giudice del rinvio, qualora dovesse ritenere che sussistano rischi reali per la tutela della sanità
pubblica, dovrà valutare, alla luce degli elementi forniti dalle autorità competenti, se la normativa oggetto delle cause
principali possa essere considerata idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo di tutela della sanità pubblica.
In tale contesto, spetta al giudice medesimo valutare se una limitazione del numero di studenti non residenti sia realmente
idonea ad aumentare il numero di diplomati pronti a garantire, nel tempo, la disponibilità di servizi sanitari in seno alla
Comunità francese.
In un terzo momento, spetta al giudice del rinvio valutare se la normativa oggetto delle cause principali non vada al di là
di quanto necessario ai fini del conseguimento dell’obiettivo invocato, vale a dire se non sussistano misure meno restrittive
che ne garantiscano il conseguimento.
A tal riguardo, si deve precisare che spetta a tale giudice verificare, in particolare, se l’obiettivo di interesse generale
invocato non possa essere conseguito per mezzo di misure meno restrittive volte ad incoraggiare gli studenti che compiano
i loro studi nella Comunità francese a stabilirvisi, al termine dei loro studi, o volte a invogliare professionisti formatisi
al di fuori della Comunità francese a stabilirsi sul territorio di quest’ultima.
Parimenti, spetta al giudice del rinvio esaminare se le autorità competenti abbiano conciliato, in maniera adeguata, la realizzazione
del detto obiettivo con le esigenze poste dal diritto dell’Unione e, in particolare, con la facoltà per gli studenti provenienti
da altri Stati membri di accedere agli studi di insegnamento superiore, ove tale facoltà costituisce l’essenza stessa del
principio della libera circolazione degli studenti (v., in tal senso, sentenza Commissione/Austria, cit., punto 70). Le restrizioni
all’accesso ai detti studi, introdotte da uno Stato membro, devono essere quindi limitate a quanto necessario per il raggiungimento
degli obiettivi perseguiti e devono consentire un accesso sufficientemente ampio per i detti studenti agli studi superiori.
A tal riguardo, dagli atti di causa emerge che gli studenti non residenti interessati all’istruzione superiore vengono selezionati,
ai fini della loro iscrizione, mediante estrazione a sorte che, di per sé, non tiene conto delle loro conoscenze e delle loro
esperienze.
Ciò premesso, spetta al giudice del rinvio verificare se la procedura di selezione degli studenti non residenti si limiti
all’estrazione a sorte e, in tal caso, se tale modalità di selezione fondata non sulle capacità dei candidati interessati,
bensì sull’alea, risulti necessaria ai fini del raggiungimento degli obiettivi perseguiti.
Conseguentemente, la prima e la seconda questione pregiudiziale devono essere risolte nel senso che gli artt. 18 TFUE e 21 TFUE
ostano ad una normativa nazionale, come quella oggetto delle cause principali, che limiti il numero di studenti non residenti
che possono iscriversi per la prima volta in corsi di formazione medica e paramedica di istituti di istruzione superiore,
salvo che il giudice del rinvio, in esito ad una valutazione di tutti i pertinenti elementi presentati dalle autorità competenti,
non constati che tale normativa risulti giustificata con riguardo all’obiettivo della tutela della sanità pubblica.

Sulla terza questione
Con la terza questione il giudice del rinvio chiede alla Corte di precisare, sostanzialmente, quale sia l’incidenza sulla
situazione oggetto delle cause principali delle esigenze imposte agli Stati membri in forza dell’art. 13, n. 2, lett. c),
del Patto.
Il governo belga sostiene che l’adozione del decreto 16 giugno 2006 fosse indispensabile per rispettare il diritto all’educazione
della popolazione della Comunità francese, diritto all’educazione sancito dall’art. 13, n. 2, lett. c), del Patto. La disposizione
interessata conterrebbe, infatti, una clausola di congelamento che vincolerebbe la Comunità medesima a mantenere un accesso
ampio e democratico ad un’istruzione superiore di qualità. Orbene, in assenza di tale decreto, il mantenimento di tale accesso
risulterebbe compromesso.
A tal riguardo, si deve tuttavia rilevare che non esiste alcuna incompatibilità tra il Patto e le esigenze eventualmente derivanti
dagli artt. 18 TFUE e 21 TFUE.
Infatti, dal tenore dell’art. 13, n. 2, lett. c), del Patto emerge che questo persegue sostanzialmente le stesse finalità
degli artt. 18 TFUE e 21 TFUE, vale a dire garantire il principio di non discriminazione nell’accesso all’istruzione superiore.
Ciò è confermato dall’art. 2, n. 2, del Patto, a termini del quale gli Stati contraenti del Patto s’impegnano a garantire
che i diritti in esso enunciati vengano esercitati senza alcuna discriminazione fondata, segnatamente, sull’origine nazionale.
Per contro, l’art. 13, n. 2, lett. c), del Patto non esige che uno Stato contraente garantisca un accesso ampio a un’istruzione
superiore di qualità unicamente ai propri cittadini nazionali, né d’altronde lo autorizza in tal senso.
Alla luce delle suesposte considerazioni, la terza questione dev’essere risolta nel senso che le autorità competenti non possono
invocare l’art. 13, n. 2, lett. c), del Patto qualora il giudice del rinvio accerti che il decreto 16 giugno 2006 non è compatibile
con gli artt. 18 TFUE e 21 TFUE.

Sull’applicazione della sentenza nel tempo
Nell’ipotesi in cui la Corte dovesse giungere alla conclusione che il diritto dell’Unione osti alla normativa nazionale oggetto
delle cause principali, il governo belga chiede di limitare gli effetti nel tempo dell’emananda sentenza. Tale limitazione
sarebbe necessaria in quanto il numero di relazioni giuridiche costituite in buona fede è elevato, atteso che molti studenti
non residenti hanno presentato la propria candidatura ai fini della loro iscrizione, per l’anno accademico 2006‑2007, per
uno dei corsi di formazione contemplati dal decreto 16 giugno 2006. Rimettere in discussione tali rapporti giuridici potrebbe
conseguentemente produrre gravi ripercussioni economiche tali da squilibrare il bilancio della Comunità francese in materia
di insegnamento.
Secondo costante giurisprudenza, l’interpretazione che la Corte dà di una norma di diritto comunitario nell’esercizio della
competenza attribuitale dall’art. 267 TFUE chiarisce e precisa, se necessario, il significato e la portata della norma stessa,
come deve o avrebbe dovuto essere intesa ed applicata dal momento della sua entrata in vigore. Ne deriva che la norma così
interpretata può e deve essere applicata dal giudice anche a rapporti giuridici sorti e costituiti prima della sentenza che
statuisce sulla domanda di interpretazione, purché sussistano i presupposti per sottoporre al giudice competente una lite
relativa all’applicazione della detta norma (v., in particolare, sentenze 2 febbraio 1988, causa 24/86, Blaizot, Racc. pag
379, punto 27, nonché 15 dicembre 1995, causa C‑415/93, Bosman, Racc. pag. I‑4921, punto 141).
Solamente in via eccezionale la Corte, applicando il principio generale della certezza del diritto inerente all’ordinamento
giuridico dell’Unione, può essere indotta a limitare la possibilità per gli interessati di far valere una disposizione da
essa interpretata onde rimettere in discussione rapporti giuridici costituiti in buona fede. Affinché una tale limitazione
possa essere disposta, è necessario che siano soddisfatti due criteri essenziali, vale a dire la buona fede degli ambienti
interessati e il rischio di gravi inconvenienti (v., in particolare, sentenze 28 settembre 1994, causa C‑57/93, Vroege, Racc. pag. I‑4541,
punto 21, nonché 10 gennaio 2006, causa C‑402/03, Skov e Bilka, Racc. pag. I‑199, punto 51).
Inoltre, secondo costante giurisprudenza, le conseguenze finanziarie che potrebbero derivare per uno Stato membro da una sentenza
pronunciata in via pregiudiziale non giustificano, di per sé, la limitazione dell’efficacia nel tempo di tale sentenza (v.,
in particolare, sentenza 20 settembre 2001, causa C‑184/99, Grzelczyk, Racc. pag. I‑6193, punto 52).
Infatti, la Corte ha fatto ricorso a tale soluzione soltanto in presenza di circostanze ben precise, quando, da un lato, sussisteva
il rischio di gravi ripercussioni economiche dovute, in particolare, all’elevato numero di rapporti giuridici costituiti in
buona fede sulla base della normativa ritenuta validamente vigente e quando, dall’altro, risultava che i singoli e le autorità
nazionali erano stati indotti ad un comportamento non conforme alla normativa dell’Unione in ragione di un’obiettiva e rilevante
incertezza circa la portata delle disposizioni dell’Unione, incertezza alla quale avevano eventualmente contribuito gli stessi
comportamenti tenuti da altri Stati membri o dalla Commissione (v. sentenza Grzelczyk, cit., punto 53).
Nelle cause principali, si deve rilevare che il governo belga non ha presentato alla Corte alcun elemento concreto che consenta
di affermare che gli autori del decreto 16 giugno 2006 sarebbero stati indotti ad un comportamento eventualmente non conforme
al diritto dell’Unione alla luce di un’incertezza obiettiva e rilevante circa la portata del diritto medesimo.
Parimenti, il detto governo non ha minimamente avvalorato, mediante elementi concreti, la propria tesi secondo cui la presente
sentenza rischierebbe, nel caso in cui la sua efficacia non fosse limitata nel tempo, di produrre gravi conseguenze finanziarie.
Ciò premesso, non vi è motivo per limitare nel tempo l’efficacia della presente sentenza.

Sulle spese
Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice
nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte
non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara:
1)
Gli artt. 18 TFUE e 21 TFUE ostano ad una normativa nazionale, come quella oggetto delle cause principali, che limiti il numero
di studenti non considerati residenti in Belgio che possono iscriversi per la prima volta in corsi di formazione medica e
paramedica di istituti di istruzione superiore, salvo che il giudice del rinvio, in esito ad una valutazione di tutti i pertinenti
elementi presentati dalle autorità competenti, non constati che tale normativa risulti giustificata con riguardo all’obiettivo
della tutela della sanità pubblica.
2)
Le autorità competenti non possono invocare l’art. 13, n. 2, lett. c), del Patto internazionale sui diritti economici, sociali
e culturali, adottato dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 16 dicembre 1966, qualora il giudice del rinvio accerti
che il decreto della Comunità francese 16 giugno 2006, che regola il numero di studenti in taluni corsi del primo ciclo di
istruzione superiore, non è compatibile con gli artt. 18 TFUE e 21 TFUE.
Firme
*
Lingua processuale: il francese.