CELEX: 61996CJ0410
Libera prestazione dei servizi
Libera circolazione dei capitali
Concessione di una garanzia finanziaria
Ricorso da parte di un'agenzia di viaggi, per disporre della garanzia necessaria all'esercizio della sua attività, ad una garanzia concessa da un istituto di credito o da un'impresa di assicurazioni stabiliti in un altro Stato membro

Motivazione della sentenza
1 Con sentenza 19 dicembre 1996, pervenuta in cancelleria il 24 dicembre seguente, il Tribunal de grande instance di Metz ha sottoposto alla Corte, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CE, una questione pregiudiziale sull'interpretazione degli artt. 59 e 73 B del Trattato CE, della direttiva del Consiglio 28 giugno 1973, 73/183/CEE, per la soppressione delle restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi nel campo delle attività non salariate delle banche e di altri istituti finanziari (GU L 194, pag. 1), e della seconda direttiva del Consiglio 15 dicembre 1989, 89/646/CEE, relativa al coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l'accesso all'attività degli enti creditizi e il suo esercizio e recante modifica della direttiva 77/780/CEE (GU L 386, pag. 1).
2 Tale questione è stata sollevata nell'ambito di un procedimento penale contro il signor Ambry, gestore di società, imputato per aver svolto un'attività relativa all'organizzazione ed alla vendita di viaggi o di soggiorni senza avere ottenuto la licenza richiesta dall'art. 4 della legge francese 13 luglio 1992, n. 92/645, che fissa le condizioni di esercizio dell'attività relativa all'organizzazione e alla vendita di viaggi o di soggiorni (JORF pag. 9457; in prosieguo: la «legge n. 92/645») o per aver concorso all'esercizio della stessa.
La normativa comunitaria
3 La direttiva del Consiglio 13 giugno 1990, 90/314/CEE, concernente i viaggi, le vacanze ed i circuiti «tutto compreso» (GU L 158, pag. 59), prevede all'art. 7:
«L'organizzatore e/o il venditore parte del contratto danno prove sufficienti di disporre di garanzie per assicurare, in caso di insolvenza o di fallimento, il rimborso dei fondi depositati e il rimpatrio del consumatore».
4 L'art. 8 di questa direttiva aggiunge:
«Nel settore disciplinato dalla presente direttiva gli Stati membri possono adottare o mantenere in vigore disposizioni più rigorose ai fini della protezione del consumatore».
5 La direttiva 89/646 stabilisce all'art. 18:
«1. Gli Stati membri prevedono che le attività figuranti nell'elenco allegato possano essere esercitate nel loro territorio secondo le disposizioni degli articoli 19, 20 e 21, tramite lo stabilimento di una succursale o mediante prestazioni di servizi, da parte di tutti gli enti creditizi autorizzati e controllati dalle autorità competenti di un altro Stato membro, in conformità delle disposizioni della presente direttiva, sempre che tali attività siano coperte dall'autorizzazione.
2. Gli Stati membri prevedono anche che le attività figuranti nell'elenco allegato possano essere esercitate nel loro territorio, secondo le disposizioni degli articoli 19, 20 e 21, tramite lo stabilimento di una succursale o mediante prestazioni di servizi, da parte di ogni ente finanziario di un altro Stato membro, filiazione di un ente creditizio o filiazione comune di più enti creditizi, il cui statuto legale permetta l'esercizio di tali attività e che soddisfi ciascuna delle seguenti condizioni:
(...)».
6 Gli enti menzionati al n. 2 devono pertanto soddisfare talune condizioni che sono elencate dettagliatamente in questo stesso paragrafo.
7 Nell'allegato al quale fa riferimento l'art. 18 figura al punto 6 il rilascio di garanzie e di impegni di firma.
8 L'art. 4 della direttiva del Consiglio 18 giugno 1992, 92/49/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l'assicurazione diretta diversa dall'assicurazione sulla vita e che modifica le direttive 73/239/CEE e 88/357/CEE (terza direttiva «assicurazione non vita») (GU L 228, pag. 1), stabilisce le condizioni di accesso all'attività assicurativa. Esso ha sostituito l'art. 6 della prima direttiva del Consiglio 24 luglio 1973, 73/239/CEE, recante coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative in materia di accesso e di esercizio dell'assicurazione diretta diversa dall'assicurazione sulla vita (GU L 228, pag. 3), con la disposizione seguente:
«L'accesso all'attività di assicurazione diretta è subordinato alla concessione di un'autorizzazione amministrativa preliminare.
Questa autorizzazione deve essere richiesta alle autorità dello Stato membro d'origine:
a) dall'impresa che stabilisce la propria sede sociale sul territorio di detto Stato membro;
(...)».
9 L'art. 5 della direttiva 92/49 ha inoltre modificato l'art. 7 della direttiva 73/239 nei termini seguenti:
«1. L'autorizzazione è valida per l'intera Comunità. Essa permette all'impresa di esercitarvi attività in regime di libero stabilimento o in regime di libera prestazione di servizi.
(...)».
La normativa nazionale
10 La legge n. 92/645 stabilisce all'art. 4 che l'organizzazione o la vendita di viaggi o di soggiorni individuali o collettivi può essere effettuata a scopo di lucro unicamente da una persona fisica o giuridica che abbia la qualità di commerciante, titolare di una licenza di agente di viaggi. Lo stesso articolo indica le condizioni per il rilascio di tale licenza, tra le quali figura, alla lett. c, quella di:
«far valere, nei confronti dei clienti, una garanzia finanziaria sufficiente, specificamente destinata al rimborso dei fondi ricevuti a titolo delle prestazioni elencate all'art. 1 e alla fornitura di prestazioni di sostituzione, risultante dall'impegno di un organismo di garanzia collettiva, di un istituto di credito o di un'impresa di assicurazioni, e tale garanzia finanziaria comprende le spese dell'eventuale rimpatrio e deve, in tal caso, essere immediatamente operativa nel territorio nazionale».
11 Le modalità di applicazione di tale legge sono determinate dal decreto 15 giugno 1994, n. 94/490 (JORF pag. 8746; in prosieguo: il «decreto n. 94/490»).
12 L'art. 12 di questo decreto stabilisce:
«La garanzia finanziaria prevista alla lett. c dell'art. 4 della legge 13 luglio 1992 soprammenzionata deve risultare da un impegno scritto di cauzione assunto:
1_ O da un organismo di garanzia collettiva dotato di personalità giuridica, mediante un fondo di garanzia costituito a tal fine;
2_ O da un istituto di credito o un'impresa di assicurazione abilitati a prestare una garanzia finanziaria.
La garanzia finanziaria è destinata specificamente al rimborso in conto capitale dei fondi ricevuti dall'agente di viaggio a titolo degli impegni che ha assunto nei confronti della sua clientela per prestazioni in corso o future e consente di assicurare, in particolare in caso di cessazione dei pagamenti che ha comportato un fallimento, il rimpatrio dei viaggiatori.
(...)».
13 L'art. 14 del decreto n. 94/490 prevede:
«La garanzia finanziaria prestata da un istituto di credito o da un'impresa di assicurazioni è ammessa solo se questo istituto o questa impresa ha la propria sede nel territorio di uno Stato membro della Comunità europea o una succursale in Francia. Questa garanzia finanziaria deve in ogni caso essere immediatamente operativa per assicurare, alle condizioni previste dall'art. 16 qui di seguito, il rimpatrio della clientela. Se l'istituto di credito o l'impresa di assicurazioni ha sede in uno Stato membro della Comunità europea diverso dalla Francia, un accordo a tal fine deve essere concluso tra questo istituto e un istituto di credito o un'impresa di assicurazioni con sede in Francia. Un'attestazione redatta in tal senso dall'istituto di credito o dall'impresa di assicurazioni con sede in Francia viene trasmessa al prefetto dall'agente di viaggi interessato.
Il prefetto deve essere informato, immediatamente e alle stesse condizioni, delle modifiche apportate a questo accordo ed eventualmente della sottoscrizione di un nuovo accordo avente lo stesso oggetto.
(...)».
14 Le modalità dell'attuazione della garanzia finanziaria sono previste dall'art. 16 del decreto n. 94/490, in base al quale:
«La garanzia interviene sulla base dei soli documenti giustificativi presentati dal creditore all'organismo garante da cui risulti che il credito è certo ed esigibile e che l'agenzia garantita è inadempiente, senza che il garante possa opporre al creditore il beneficio di divisione e di escussione.
L'inadempienza dell'agente garantito può risultare o da un fallimento o da un'ingiunzione di pagamento effettuata tramite ufficiale giudiziario o lettera raccomandata con ricevuta di ritorno, seguita dal rifiuto o rimasta senza effetto per quarantacinque giorni a decorrere dalla notifica dell'ingiunzione.
In caso di azione in giudizio, il richiedente deve dare al garante comunicazione della citazione con lettera raccomandata con ricevuta di ritorno.
Se il garante contesta l'esistenza delle condizioni del sorgere del diritto al pagamento o l'importo del credito, il creditore può convenirlo direttamente dinanzi al giudice competente.
In deroga alle disposizioni che precedono, l'attuazione, in caso di urgenza, della garanzia al fine di assicurare il rimpatrio dei clienti di un'agenzia di viaggi viene decisa dal prefetto che richiede al garante di svincolare, immediatamente e in via prioritaria, i fondi necessari per coprire le spese inerenti all'operazione di rimpatrio. Tuttavia, se la garanzia finanziaria risulta da un organismo di garanzia collettiva di cui sopra all'art. 13, questo organismo assicura l'attuazione immediata della garanzia con ogni mezzo in caso di urgenza debitamente constatata dal prefetto».
La controversia dinanzi al giudice nazionale
15 Il signor Ambry è perseguito, in quanto gestore della società A Tours, dinanzi al Tribunal de grande instance di Metz per avere, nel corso del 1996, svolto un'attività relativa all'organizzazione e alla vendita di viaggi o di soggiorni senza essere in possesso della licenza richiesta dall'art. 4 della legge n. 92/645 per l'esercizio di una tale attività o per aver concorso all'esercizio della stessa.
16 Il signor Ambry ha chiesto alla prefettura della Mosella il rilascio di una licenza che gli è stata rifiutata in quanto la garanzia finanziaria, indispensabile per l'esercizio dell'attività di agente di viaggi, di cui disponeva, non soddisfaceva i requisiti di cui all'art. 14 del decreto n. 94/490 poiché proveniva da una società finanziaria italiana, la Compagnia cauzioni SpA, con sede a Roma, che non aveva concluso un accordo con un istituto di credito o un'impresa di assicurazioni con sede in Francia.
17 Perseguito dinanzi al Tribunal de grande instance di Metz, il signor Ambry ha messo in dubbio la compatibilità con il diritto comunitario dei requisiti posti dall'art. 14 del decreto n. 94/490 nel caso in cui la garanzia viene concessa all'agente di viaggi da un istituto di credito o da un'impresa di assicurazioni stabilita in un altro Stato membro dell'Unione europea. A suo parere, questi requisiti costituiscono un ostacolo alla libera circolazione dei capitali ed alla libera prestazione dei servizi nel settore della concessione delle garanzie finanziarie, quale previste dal Trattato e dalle direttive soprammenzionate, di modo che costituisce violazione del diritto comunitario il rifiuto della licenza che gli è stato opposto.
La questione pregiudiziale
18 Ritenendo che la valutazione della fondatezza delle imputazioni a carico del signor Ambry necessitasse di un'interpretazione di varie disposizioni del diritto comunitario, il Tribunal de grande instance di Metz ha sospeso il procedimento per sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se le disposizioni dell'art. 14 del decreto 15 giugno 1994, n. 490, adottato in attuazione dell'art. 31 della legge 13 luglio 1992, n. 645, debbano considerarsi non conformi alla direttiva 73/183/CEE, alla direttiva di coordinamento 15 dicembre 1989, all'art. 59 del Trattato CE e all'art. 73 B del Trattato di Maastricht, in quanto impongono, in caso di costituzione di una garanzia finanziaria in uno Stato membro della CE diverso dalla Francia, la stipulazione di un accordo tra l'istituto di credito o l'impresa assicurativa con sede in uno Stato membro della CE diverso dalla Francia e un istituto di credito o un'impresa assicurativa con sede in Francia».
19 In via preliminare, occorre ricordare innanzi tutto che la Corte non deve pronunciarsi, nell'ambito di un procedimento basato sull'art. 177 del Trattato, sulla compatibilità delle norme di diritto nazionale con le disposizioni del diritto comunitario, ma che essa può fornire al giudice nazionale tutti gli elementi di interpretazione che rientrano nel diritto comunitario al fine di consentire a quest'ultimo di valutare la compatibilità di queste norme con le disposizioni comunitarie fatte valere.
20 Occorre precisare inoltre che, poiché la libera prestazione dei servizi da parte di istituti di credito è direttamente disciplinata dalla direttiva 89/646, non è necessario far riferimento alle disposizioni più generali della direttiva 73/183. Per contro, in quanto il giudice nazionale nutre dubbi sulla compatibilità con le norme relative alla libera prestazione dei servizi dell'obbligo, imposto dalla normativa francese alle imprese di assicurazioni con sede in altri Stati membri, di concludere un accordo con un'impresa di assicurazioni con sede nel territorio nazionale, occorrerà interpretare, in relazione ad un tale obbligo, la direttiva 92/49, che riguarda la libera prestazione dei servizi in materia di assicurazione.
21 Occorre quindi intendere la questione pregiudiziale nel senso che mira ad accertare se l'art. 59 del Trattato, le direttive 89/646 e 92/49, o l'art. 73 B del Trattato si oppongano ad una normativa nazionale quale quella di cui trattasi nella causa dinanzi al giudice nazionale che, ai fini dell'attuazione dell'art. 7 della direttiva 90/314, richiede, all'atto della costituzione di garanzie finanziarie presso un istituto di credito o un'impresa di assicurazioni con sede in un altro Stato membro, che tale garante concluda un accordo supplementare con un istituto di credito o un'impresa di assicurazioni con sede nel territorio nazionale.
Sull'interpretazione delle norme relative alla libera prestazione dei servizi
22 Occorre ricordare che l'art. 7 della direttiva 90/314 impone agli Stati membri l'obbligo di prevedere garanzie per assicurare il rimborso dei fondi depositati o il rimpatrio del consumatore in caso di insolvenza o di fallimento dell'organizzatore presso il quale ha acquistato il viaggio. Questa disposizione dev'essere interpretata nel senso che prescrive un risultato che comporta l'attribuzione, all'acquirente di viaggi «tutto compreso», di diritti che garantiscano il rimborso degli importi versati e il suo rimpatrio, al fine di tutelare in consumatore (v. sentenza 8 ottobre 1996, cause riunite C-178/94, C-179/94 e da C-188/94 a C-190/94, Dillenkofer e a., Racc. pag. I-4845, punti 35 e 42).
23 Dall'art. 8 della stessa direttiva risulta inoltre che l'obbligo di prevedere tali garanzie costituisce, come le altre norme di tutela contenute nella direttiva, un obbligo minimo.
24 Nulla impedisce quindi agli Stati membri di prevedere che le garanzie di cui trattasi debbano non solo essere costituite, ma anche essere immediatamente operative in caso di rimpatrio del viaggiatore laddove essi rispettino il Trattato, ed in particolare l'art. 59.
25 Occorre quindi esaminare se il principio della libera prestazione dei servizi sancito dall'art. 59 del Trattato, il quale è stato attuato, nel settore bancario, con la direttiva 89/646 e, nel settore delle assicurazioni, con la direttiva 92/49, si opponga ad una norma nazionale che, al fine di assicurare che le garanzie previste dall'art. 7 della direttiva 90/314 siano immediatamente operative in caso di rimpatrio del viaggiatore, prevede che esse debbano essere accompagnate da un accordo tra il garante e un istituto finanziario con sede nel territorio nazionale, allorché sono sottoscritte in un altro Stato membro.
26 Occorre rilevare che, secondo la normativa controversa, l'obbligo di concludere un accordo con un istituto situato nel territorio nazionale si applica agli istituti di credito ed alle imprese di assicurazioni con sede in altri Stati membri, qualora l'agente di viaggi con sede nel territorio nazionale sottoscriva garanzie presso uno di questi istituti. Dalle osservazioni formulate dal governo francese all'udienza, risulta che tale accordo si aggiunge alle garanzie iniziali fornite dall'istituto di credito o dall'impresa di assicurazione all'organizzatore di viaggi. L'accordo deve essere concluso tra il garante iniziale e un istituto di credito o un'impresa di assicurazioni con sede nello Stato membro dell'agente di viaggi, il quale organismo s'impegna a sua volta a garantire l'operatività immediata dei fondi.
27 Ne deriva che, allorché le garanzie richieste dall'art. 7 della direttiva 90/314 sono sottoscritte presso un istituto finanziario con sede nel territorio nazionale, è necessario un solo contratto, mentre, allorché queste garanzie sono sottoscritte presso un istituto finanziario con sede in un altro Stato membro, esse devono essere accompagnate da un accordo supplementare che assume la forma di altre garanzie sottoscritte presso un istituto finanziario con sede nel territorio nazionale.
28 Occorre constatare che quest'ultimo requisito ha innanzi tutto un effetto restrittivo e dissuasivo per gli istituti finanziari stabiliti in altri Stati membri in quanto impedisce loro di offrire le garanzie richieste direttamente all'organizzatore di viaggi, allo stesso titolo di un garante con sede nel territorio nazionale.
29 Questo stesso requisito è anche tale da dissuadere l'organizzatore di viaggi dal rivolgersi ad un istituto finanziario con sede in un altro Stato membro. Infatti, l'obbligo per quest'ultimo di concludere un altro accordo di garanzia può comportare costi supplementari che verranno normalmente ripercossi sull'organizzatore di viaggi.
30 Alla luce di queste considerazioni, occorre constatare che una normativa quale quella di cui trattasi nella causa dinanzi al giudice nazionale, che impone un obbligo di concludere un accordo supplementare con istituti finanziari con sede in altri Stati membri, costituisce una restrizione alla libera prestazione dei servizi garantita dall'art. 59 del Trattato nonché dalle direttive 89/646 e 92/49.
31 Occorre tuttavia esaminare se una tale restrizione possa essere giustificata in quanto necessaria per soddisfare la tutela dei consumatori.
32 Secondo il governo francese, le difficoltà pratiche di operatività immediata allorché l'istituto finanziario ha sede in un altro Stato membro giustificherebbero che un accordo supplementare sia imposto a tali istituti. In particolare, questo requisito si spiegherebbe, da un lato, con la durata dei termini necessari per procedere a trasferimenti di fondi transfrontalieri e, dall'altro, con la difficoltà, se non l'impossibilità, in caso di controversia o di resistenza del garante a svincolare i fondi, di ricorrere a talune misure amministrative o di avviare procedimenti d'urgenza in altri Stati membri.
33 A tal riguardo, occorre rilevare che l'obbligo di operatività immediata imposto dalla normativa controversa riguarda solo il caso del rimpatrio dei viaggiatori e non le altre prestazioni coperte dalle garanzie previste dall'art. 7 della direttiva 90/314.
34 Ora, l'obbligo di concludere un accordo supplementare si applica a tutte le garanzie concesse dagli istituti di credito o dalle imprese di assicurazione con sede in altri Stati membri.
35 Ne deriva che, in quanto esso si estenda al di là dei casi di rimpatrio, l'obbligo di concludere un accordo supplementare con l'istituto finanziario con sede nel territorio nazionale oltrepassa il provvedimento necessario per raggiungere l'obiettivo perseguito.
36 Per quanto riguarda la parte delle garanzie destinate ad assicurare il rimpatrio del viaggiatore, per la quale l'obbligo di operatività immediata si giustifica, occorre rilevare che, all'udienza, il signor Ambry ha sostenuto che i trasferimenti di fondi tra banche europee potevano essere effettuati molto rapidamente, cioè nello spazio di 24-48 ore mediante il sistema di trasferimento internazionale, cosa che il governo francese ha ammesso pur aggiungendo che i termini erano variabili e potevano essere molto più lunghi.
37 Risulta che l'obbligo di operatività immediata dei fondi può normalmente essere soddisfatto in maniera adeguata anche qualora il garante sia stabilito in un altro Stato membro. In ogni caso, occorre rilevare che la normativa controversa non prevede neanche la possibilità per l'organizzatore di viaggi di dimostrare che può rendere operativi i fondi coperti dalle garanzie con la rapidità richiesta da questa normativa.
38 Infine, per quanto riguarda l'argomento relativo all'impossibilità di raggiungere, negli altri Stati membri, la stessa efficacia che è assicurata dall'applicazione di talune misure amministrative o di talune decisioni giudiziarie sul territorio nazionale, occorre rilevare che, anche se talune misure amministrative non possono applicarsi allo stesso modo nei confronti di imprese con sede in altri Stati membri, rimane sempre possibile far ricorso ai procedimenti giudiziari sommari che esistono in tutti gli Stati membri della Comunità. L'efficacia delle decisioni derivanti da questi procedimenti dipenderà dal contenuto del contratto di garanzia concluso tra l'istituto finanziario con sede in un altro Stato membro e l'organizzatore di viaggi.
39 Occorre quindi concludere che l'art. 59 del Trattato nonché le direttive 89/646 e 92/49 si oppongono ad una normativa nazionale che, ai fini dell'attuazione dell'art. 7 della direttiva 90/314, richiede, all'atto della costituzione di garanzie finanziarie presso un istituto di credito o un'impresa di assicurazioni con sede in un altro Stato membro, che tale garante concluda un accordo supplementare con un istituto di credito o un'impresa di assicurazioni con sede nel territorio nazionale.
40 In considerazione di quanto precede non è necessario esaminare se una tale normativa sia incompatibile anche con l'art. 73 B del Trattato.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
41 Le spese sostenute dai governi francese e spagnolo, nonché dalla Commissione, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE,
pronunciandosi sulla questione sottopostale dal Tribunal de grande instance di Metz con sentenza 19 dicembre 1996, dichiara:
L'art. 59 del Trattato CE nonché la seconda direttiva del Consiglio 15 dicembre 1989, 89/646/CEE, relativa al coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l'accesso all'attività degli enti creditizi e il suo esercizio e recante modifica della direttiva 77/780/CEE, e la direttiva del Consiglio 18 giugno 1992, 92/49/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l'assicurazione diretta diversa dall'assicurazione sulla vita e che modifica le direttive 73/239/CEE e 88/357/CEE (terza direttiva «assicurazione non vita»), si oppongono ad una normativa nazionale che, ai fini dell'attuazione dell'art. 7 della direttiva del Consiglio 13 giugno 1990, 90/314/CEE, concernente i viaggi, le vacanze ed i circuiti «tutto compreso», richiede, all'atto della costituzione di garanzie finanziarie presso un istituto di credito o un'impresa di assicurazioni con sede in un altro Stato membro, che tale garante concluda un accordo supplementare con un istituto di credito o un'impresa di assicurazioni con sede nel territorio nazionale.