CELEX: 61993CJ0156
Regulamentação do modo de produção biológico de produtos agrícolas
Competências respectivas do Conselho e da Comissão
Prerrogativas do Parlamento

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 16 de Abril de 1993, o Parlamento Europeu interpôs, nos termos do artigo 173. do Tratado CEE, um recurso que tem por objecto a anulação do Regulamento (CEE) n.  207/93 da Comissão, de 29 de Janeiro de 1993, que estabelece o conteúdo do Anexo VI do Regulamento (CEE) n.  2092/91 relativo ao modo de produção biológico de produtos agrícolas e à sua indicação nos produtos agrícolas e nos géneros alimentícios e estatui normas de execução do preceito n.  4 do seu artigo 5. (JO L 25, p. 5, a seguir "regulamento em litígio"), ou, a título subsidiário, a anulação das partes contestadas deste regulamento.
2 O Regulamento (CEE) n.  2092/91 do Conselho, de 24 de Junho de 1991, relativo ao modo de produção biológico de produtos agrícolas e à sua indicação nos produtos agrícolas e nos géneros alimentícios (JO L 198, p. 1, a seguir "regulamento de base"), adoptado nos termos do artigo 43. do Tratado, tem nomeadamente por objectivo fixar as regras de produção, de rotulagem e de controlo que permitam proteger a agricultura biológica.
3 O artigo 5. do regulamento de base prevê, nos seus n.os 1 a 6, as exigências necessárias para fazer referência, na rotulagem e na publicidade de um produto, ao modo de produção biológico, e precisa, no seu n.  7, que as regras detalhadas de aplicação deste artigo podem ser fixadas segundo o processo previsto no artigo 14. , o qual autoriza a Comissão a adoptar medidas em conformidade com o parecer de um comité composto por representantes dos Estados-Membros. Nos termos do n.  8, de acordo com o mesmo processo e para constar no Anexo VI do regulamento, deverão ser elaboradas listas limitativas das substâncias e produtos a que se referem determinadas disposições do artigo 5. Finalmente, o n.  9 prevê que o disposto neste artigo será objecto, antes de 1 de Julho de 1993, de um reexame pela Comissão, que deve apresentar as propostas adequadas para a sua eventual revisão.
4 O regulamento em litígio da Comissão estabelece nomeadamente listas limitativas das substâncias previstas no artigo 5. , n.  8, do regulamento de base do Conselho, para figurarem no Anexo VI.
5 Assim adoptado, este anexo visa, em particular, na sua parte A, ponto A.4, i), as preparações à base de microrganismos normalmente utilizados na transformação dos alimentos, com excepção dos microrganismos geneticamente modificados (a seguir "MOGM") na acepção do n. 2 do artigo 2. da Directiva 90/220/CEE do Conselho, de 23 de Abril de 1990, relativa à libertação deliberada no ambiente de organismos geneticamente modificados (a seguir "OGM") (JO L 117, p. 15). De igual modo, na sua parte B, i), a directiva refere-se a quaisquer preparações de microrganismos e enzimas normalmente utilizados como auxiliares tecnológicos na transformação dos alimentos, com excepção dos MOGM na acepção da Directiva 90/220. Todavia, estes MOGM figuram nestas mesmas partes A, ponto A.4, ii), e B, ii), na medida em que tenham sido escolhidos em conformidade com o processo de decisão do artigo 14. do regulamento de base.
6 Finalmente, o artigo 2. do regulamento em litígio prevê que certas partes do Anexo VI só podem ser alteradas se estiverem preenchidas condições mínimas. Assim, no que diz respeito aos adjuvantes tecnológicos abrangidos pela parte B, apenas podem ser incluídas as substâncias geralmente aceites na transformação dos alimentos e relativamente às quais se tenha provado que, sem recorrer às mesmas, é impossível produzir esses géneros alimentícios.
7 Alegando atentado contra as suas prerrogativas, o Parlamento contesta a validade desta inscrição dos MOGM no Anexo VI do regulamento de base e invoca, em apoio do seu recurso, três fundamentos assentes, respectivamente, na incompetência da Comissão para alterar o regulamento de base, em desvio de poder cometido por esta instituição e, finalmente, em insuficiência de fundamentação das disposições em litígio.
8 A Comissão, que emite algumas dúvidas quanto à admissibilidade do recurso, considera que a argumentação desenvolvida pelo Parlamento não deve ser acolhida.
9 O Conselho interveio em apoio das conclusões da Comissão. O Parlamento contesta simultaneamente a admissibilidade e o fundamento desta intervenção.
Quanto à admissibilidade do recurso
10 Segundo uma jurisprudência constante (v., nomeadamente, acórdão de 28 de Junho de 1994, Parlamento/Conselho, C-187/93, Colect., p. I-2857, n.  14), o Parlamento pode interpor para o Tribunal de Justiça um recurso de anulação de um acto do Conselho ou da Comissão, na condição de visar apenas a salvaguarda das suas prerrogativas e de se fundamentar apenas em atentado a essas mesmas prerrogativas. Esta condição é preenchida desde que o Parlamento indique, de forma pertinente, o objecto da sua prerrogativa a salvaguardar e a sua alegada violação (v. acórdão de 2 de Março de 1994, Parlamento/Conselho, C-316/91, Colect., p. I-625, n.  13).
11 Em aplicação destes critérios, o recurso deve ser declarado inadmissível na medida em que se baseia na violação do artigo 190. do Tratado. Com efeito, ao alegar que as disposições em litígio estão insuficientemente fundamentadas à luz do disposto neste artigo, o Parlamento não indica, de modo pertinente, de que maneira essa violação, a supô-la exacta, seria susceptível de atentar contra as suas próprias prerrogativas.
12 Em contrapartida, o direito de ser consultado em virtude de uma disposição do Tratado constitui uma prerrogativa do Parlamento (v. acórdão de 2 de Março de 1994, Parlamento/Conselho, já referido, n.  16). Ora, este último alega que o regulamento em litígio, na medida em que rege a questão de saber se os MOGM podem ser autorizados na produção biológica de produtos agrícolas, tem por efeito excluir o Parlamento do processo segundo o qual esta questão devia normalmente ser resolvida. Segundo o Parlamento, essa questão insere-se no domínio do regulamento de base do Conselho fundado no artigo 43. do Tratado, o qual prevê a obrigação de consultar o Parlamento.
13 Assim, uma vez que critica o facto de que, ao adoptar o regulamento em litígio, a Comissão excedeu os poderes que o regulamento de base lhe conferia, o recurso tende a provar um atentado às prerrogativas do Parlamento, resultante da incompetência da Comissão para alterar este regulamento de base ou do desvio de poder cometido pela Comissão.
Quanto à admissibilidade da intervenção do Conselho
14 Nos termos do artigo 37. , último parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça, as conclusões do pedido de intervenção não podem ter objecto diferente do apoio das conclusões de uma das partes no litígio (v. acórdão de 17 de Março de 1993, Comissão/Conselho, C-155/91, Colect., p. I-939, n.  24).
15 Ao pedir a rejeição do fundamento assente em desvio de poder cometido pela Comissão, o Conselho intervém em apoio das conclusões desta para efeitos de negação de provimento ao recurso, baseando-se num fundamento que não é alheio aos invocados pela Comissão. O facto de o Conselho discutir apenas uma parte da argumentação do recurso não pode provocar inadmissibilidade da sua intervenção.
Quanto ao mérito
No que diz respeito à incompetência
16 O Parlamento alega que o regulamento em litígio, ao alargar o âmbito dos produtos alimentares biológicos aos produtos contendo MOGM, compromete os objectivos do regulamento de base no que diz respeito às expectativas dos consumidores, às condições de uma concorrência equitativa, à livre circulação dos produtos biológicos e ao equilíbrio entre a produção agrícola e a protecção do ambiente. Segundo o Parlamento, a Comissão ultrapassou assim os poderes que o regulamento de base lhe conferia e alterou este último sem respeitar o processo do artigo 43. do Tratado CEE, que prevê a adopção dos actos legislativos pelo Conselho após consulta ao Parlamento.
17 A Comissão alega que as disposições em litígio, que prevêem a possibilidade de, no futuro, acrescentar MOGM, em certas condições, à lista das substâncias estabelecida no Anexo VI do regulamento de base, têm simplesmente por objectivo salvaguardar a situação futura, sem atentar nem contra os interesses actuais do consumidor, nem contra outras preocupações invocadas pelo Parlamento. Observando, nomeadamente, que o regulamento de base não proibiu, contrariamente ao que propunha uma alteração votada pelo Parlamento, a utilização de OGM ou de MOGM na agricultura biológica e não excluiu estas substâncias da lista das que podem ser utilizadas como ingredientes ou como adjuvantes tecnológicos, a Comissão considera que este regulamento a habilitou plenamente a tomar as medidas que adoptou.
18 Tal como o Tribunal de Justiça já decidiu (v., nomeadamente, acórdãos de 16 de Junho de 1987, Romkes, 46/86, Colect., p. 2671, n.  16; e de 10 de Maio de 1995, Parlamento/Conselho, C-417/93, Colect., p. I-0000, n.  30), não se pode exigir que todos os detalhes dos regulamentos relativos à política agrícola comum sejam fixados pelo Conselho segundo o processo do artigo 43. do Tratado. Esta disposição é cumprida desde que os elementos essenciais da matéria a regular tenham sido adoptados em conformidade com o processo que ela prevê, e as disposições de execução dos regulamentos de base podem ser adoptadas segundo um processo diferente, tal como prevê o artigo 5. , n.os 7 e 8, do regulamento de base. No entanto, um regulamento de execução, tal como o regulamento em litígio, adoptado sem consulta ao Parlamento, deve respeitar os elementos essenciais da matéria que foram fixados no regulamento de base após consulta ao mesmo Parlamento.
19 No caso em apreço, como indica o seu quinto considerando, o regulamento de base teve por objectivo definir um quadro de normas comunitárias de produção, de rotulagem e de controlo, que permita proteger a agricultura biológica. Este quadro deve garantir as condições de concorrência leal entre os produtores, impedir o anonimato no mercado dos produtos biológicos e conduzir a uma maior credibilidade destes produtos aos olhos dos consumidores.
20 No que diz mais especialmente respeito à rotulagem e à publicidade dos produtos biológicos destinados à alimentação humana, o artigo 5. , n.  3, do regulamento de base define as condições em que pode ser feita referência ao modo de produção biológico na denominação de venda do produto. Esta referência só é, em princípio, possível se todos os ingredientes de origem agrícola destes produtos estiverem em conformidade com as regras de produção enunciadas nos artigos 6. e 7. , se os produtos contiverem unicamente, como ingredientes de origem não agrícola, substâncias referidas no Anexo VI, se não tiverem sido submetidos a tratamentos por meio de radiação ionizante ou de substâncias não referidas no mesmo Anexo VI e, finalmente, se tiverem sido preparados por um operador submetido às medidas de controlo previstas nos artigos 8. e 9.
21 As listas limitativas das substâncias a constar no Anexo VI do regulamento de base são estabelecidas, nos termos do artigo 5. , n.  8, de acordo com o processo previsto no artigo 14. , que permite à Comissão adoptar medidas em conformidade com o parecer de um comité composto de representantes dos Estados-Membros. Foi assim que foi adoptado pela Comissão o regulamento em litígio, que faz menção dos MOGM nos termos salientados no n.  5 do presente acórdão.
22 Contrariamente ao que sustenta o Parlamento, as disposições em litígio não excedem o âmbito da execução dos princípios definidos pelo regulamento de base, adoptado após consulta ao referido Parlamento.
23 Na parte A, ponto A.4, i), do Anexo VI, tal como na parte B, i), do mesmo anexo, os MOGM são expressamente excluídos das preparações à base de microrganismos normalmente utilizados na transformação dos alimentos. Eles só figuram em cada uma destas partes, ii), na medida em que tenham sido incluídos em conformidade com o processo decisório constante do artigo 14. do regulamento de base. Precisamente por isso, nenhum MOGM está incluído nas listas limitativas de substâncias constantes do Anexo VI do regulamento de base e só o poderá vir a ser, eventualmente, se o processo previsto para o estabelecimento dessas listas e as condições fixadas pelo artigo 2. do regulamento em litígio para a sua alteração forem respeitados. Foi a razão pela qual o advogado-geral, no n.  44 das suas conclusões, considerou que as disposições em litígio estavam desprovidas de efeitos jurídicos em relação às pretensões do Parlamento.
24 Qualquer que seja o alcance exacto destas disposições, a inclusão efectiva de MOGM nas listas limitativas do Anexo VI não pode, em todo o caso, ser encarada como contrária ao previsto no regulamento de base. Com efeito, os produtos biológicos podem conter ingredientes de origem não agrícola e outras substâncias, dentro dos limites fixados pelas disposições já referidas deste regulamento, que atribuem à Comissão o cuidado de adoptar as respectivas listas. Tal como esta afirma, o Conselho não quis, ao adoptar o regulamento de base e contrariamente ao que era proposto numa alteração votada pelo Parlamento, proibir a utilização de OGM ou de MOGM na agricultura biológica e não excluiu estas substâncias das susceptíveis de figurar nas listas limitativas.
25 De resto, as regras gerais do controlo da utilização do OGM ou dos MOGM, para protecção da saúde humana e do ambiente, não fazem parte do regulamento de base relativo ao modo de produção biológica de produtos agrícolas e à sua indicação nos produtos agrícolas e nos géneros alimentícios. Elas foram fixadas pela Directiva 90/219/CEE do Conselho, de 23 de Abril de 1990, relativa à utilização confinada de microrganismos geneticamente modificados (JO L 117, p. 1), e pela Directiva 90/220, já referida. Estas directivas prevêem, nomeadamente, para a utilização destes produtos, um sistema de notificação prévia às autoridades competentes dos Estados-Membros, pelo fabricante ou pelo importador, e de autorização por essas autoridades ou, em determinadas circunstâncias, pela Comissão.
26 Resulta destas observações que a menção dos MOGM no Anexo VI do regulamento de base, cujo conteúdo foi fixado pelo regulamento em litígio, não teve como resultado fixar novas regras que permitem a utilização dessas substâncias na agricultura biológica. Esta utilização pressupõe, com efeito, o respeito simultâneo dos processos previstos pelas directivas já referidas e a inclusão efectiva dessas substâncias nas listas limitativas do Anexo VI.
27 Assim, as disposições em litígio adoptadas pela Comissão não modificaram a legislação comunitária adoptada pelo Conselho após parecer do Parlamento. Deve, por conseguinte, rejeitar-se o fundamento assente na incompetência.
No que diz respeito ao desvio de poder
28 O Parlamento alega, a título subsidiário, que a Comissão incorreu em desvio dos poderes que o artigo 5. , n.  8, do regulamento de base lhe confere. Segundo o Parlamento, em conclusão do debate no Parlamento sobre o regulamento de base, a Comissão tinha declarado compartilhar das preocupações expressas nas alterações destinadas a proibir os MOGM na cultura biológica e assegurado que seriam iniciados estudos técnicos para que pudesse ser encarada uma decisão adequada a este respeito. A Comissão deveria, portanto, ter recorrido ao processo previsto no artigo 5. , n.  9, do regulamento de base, que a convida a apresentar toda e qualquer proposta adequada da revisão eventual desse regulamento, que só pode ocorrer, nos termos do artigo 43. do Tratado, após consulta ao Parlamento.
29 A Comissão contesta a interpretação das suas declarações feita pelo Parlamento. Sustenta que não procurou utilizar a autorização prevista no artigo 5. , n.  8, do regulamento de base para se subtrair à necessária consulta ao Parlamento em matéria de utilização dos MOGM na produção alimentar. Com efeito, esta questão está regulada por outras disposições do direito comunitário e, embora a utilização dos MOGM seja autorizada nos termos destas últimas disposições, trata-se apenas de saber em que medida outros elementos impõem regras especiais para o sector dos géneros alimentícios biológicos.
30 O Conselho apoia a posição da Comissão, alegando nomeadamente que esta não se poderia vincular juridicamente por uma qualquer declaração de intenção e, em todo o caso, não podia certamente fazê-lo antes de ele próprio se ter pronunciado sobre a sua proposta e lhe ter conferido competência para a execução. A declaração da Comissão não pode, portanto, ter o efeito jurídico que o Parlamento lhe atribui.
31 A jurisprudência do Tribunal de Justiça (v., nomeadamente, acórdão de 20 de Junho de 1991, Cargill/Comissão, C-248/89, Colect., p. I-2987, n.  26), define o desvio de poder como a adopção, por uma instituição comunitária, de um acto com a finalidade exclusiva, ou pelo menos determinante, de atingir fins diversos dos invocados ou de eludir um processo especialmente previsto pelo Tratado para fazer face às circunstâncias do caso em apreço.
32 No que diz respeito à identidade entre a finalidade prosseguida e a finalidade invocada, deve sublinhar-se que nenhum elemento dos autos permite afirmar que, ao adoptar as disposições em litígio, a Comissão prosseguiu um fim diverso do indicado nos considerandos do regulamento que inclui essas disposições. Em especial, a menção dos MOGM que consta do regulamento não é, em nada, contrária ao objectivo definido no sexto considerando, segundo o qual a questão de saber se os produtos obtidos a partir de MOGM podem ser utilizados em géneros alimentícios cujo rótulo tenha uma referência a métodos de produção biológica deverá ser estudada pormenorizadamente, quando a utilização desses produtos nos géneros alimentícios for aprovada em conformidade com a legislação comunitária na matéria.
33 Quanto à exigência de não eludir um processo especialmente previsto, o Parlamento não tem razão ao afirmar que a Comissão deveria ter recorrido ao processo previsto no artigo 5. , n.  9, do regulamento de base. Com efeito, tal como se disse no n.  27 do presente acórdão, as disposições em litígio adoptadas pela Comissão não alteraram a legislação comunitária adoptada pelo Conselho após parecer do Parlamento.
34 Por conseguinte, deve-se rejeitar o fundamento que assenta em desvio de poder.
35 Resulta das considerações que precedem que deve ser negado provimento ao recurso no seu conjunto.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
36 Por força do disposto no n.  2 do artigo 69. do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo o Parlamento sido vencido, há que condená-lo nas despesas. De acordo com o artigo 69. , n. 4, do mesmo regulamento, o Conselho, interveniente, suportará as suas próprias despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) O Parlamento Europeu é condenado nas despesas. O Conselho suportará as suas próprias despesas.