CELEX: 62000CJ0117
Traktatbrud
direktiv 79/409/EØF og 92/43/EØF
beskyttelse af vilde fugle
særligt beskyttede områder

Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 27. marts 2000 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af artikel 226 EF anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Irland har tilsidesat dels sine forpligtelser i henhold til artikel 3 i Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle (EFT L 103, s. 1, herefter »fugledirektivet«), for så vidt angår fuglearten grouse, og artikel 4, stk. 4, første punktum, i direktiv 79/409/EØF samt artikel 6, stk. 2, i Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (EFT L 206, s. 7, herefter »levestedsdirektivet«), for så vidt angår det særligt beskyttede område Owenduff-Nephin Beg Complex, idet Irland ikke har truffet alle de foranstaltninger, der er nødvendige for at efterkomme disse direktiver, dels sine forpligtelser i henhold til EF-traktaten.
Fællesskabslovgivningen
2 Fugledirektivet vedrører ifølge sin artikel 1 beskyttelse af alle de fuglearter, som i vild tilstand har deres naturlige ophold på medlemsstaternes område i Europa, hvor traktaten finder anvendelse.
3 Ifølge fugledirektivets artikel 2 træffer »medlemsstaterne [...] alle nødvendige foranstaltninger til at opretholde eller tilpasse bestanden af samtlige de i artikel 1 omhandlede arter på et niveau, som især imødekommer økologiske, videnskabelige og kulturelle krav og samtidig tilgodeser økonomiske og rekreative hensyn«.
4 Fugledirektivets artikel 3 bestemmer:
»1. Medlemsstaterne træffer ud fra de i artikel 2 omhandlede hensyn alle nødvendige foranstaltninger for at beskytte, opretholde eller genskabe tilstrækkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder for alle de i artikel 1 omhandlede fuglearter.
2. Beskyttelse, opretholdelse og genskabelse af biotoper og levesteder omfatter i første række følgende foranstaltninger:
a) oprettelse af beskyttede områder
b) vedligeholdelse og forvaltning i overensstemmelse med de økologiske krav af levesteder både i og uden for de beskyttede områder
c) genskabelse af ødelagte biotoper
d) oprettelse af nye biotoper.«
5 Fugledirektivets artikel 4 bestemmer:
»1. For arter, som er anført i bilag I, træffes der særlige beskyttelsesforanstaltninger med hensyn til deres levesteder for at sikre, at de kan overleve og formere sig i deres udbredelsesområde.
[...]
Medlemsstaterne udlægger som særligt beskyttede områder navnlig sådanne områder, som med hensyn til antal og udstrækning er bedst egnede til beskyttelse af disse arter, idet der tages hensyn til behovet for at beskytte arterne i det geografiske sø- og landområde, hvor dette direktiv finder anvendelse.
2. Under hensyn til beskyttelsesbehovene i det geografiske sø- og landområde, hvor dette direktiv finder anvendelse, træffer medlemsstaterne tilsvarende foranstaltninger med hensyn til regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter, som ikke er anført i bilag I, for så vidt angår de pågældende arters yngle-, fjerskifte- og overvintringsområder samt rasteområder inden for deres trækruter. Med henblik herpå er medlemsstaterne i særlig grad opmærksomme på, at vådområderne, og især vådområder af international betydning beskyttes.
[...]
4. Medlemsstaterne træffer egnede foranstaltninger med henblik på i de i stk. 1 og 2 nævnte beskyttede områder at undgå forurening eller forringelse af levestederne samt forstyrrelse af fuglene, i det omfang en sådan forurening, forringelse eller forstyrrelse har væsentlig betydning for formålet med denne artikel. Medlemsstaterne bestræber sig på at undgå forurening eller forringelse af levesteder også uden for disse beskyttede områder.«
6 Levestedsdirektivets artikel 6, stk. 2, har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger for at undgå forringelse af naturtyperne og levestederne for arterne i de særlige bevaringsområder samt forstyrrelser af de arter, for hvilke områderne er udpeget, for så vidt disse forstyrrelser har betydelige konsekvenser for dette direktivs målsætninger.«
7 Ifølge levestedsdirektivets artikel 7 træder forpligtelserne i dets artikel 6, stk. 2-4, i stedet for forpligtelserne i fugledirektivets artikel 4, stk. 4, første punktum, for så vidt angår de områder, der er udlagt som særligt beskyttede efter fugledirektivets artikel 4, stk. 1, eller tilsvarende anerkendt efter fugledirektivets artikel 4, stk. 2, fra datoen for levestedsdirektivets iværksættelse eller fra den dato, hvor en medlemsstat har udlagt eller anerkendt områderne efter fugledirektivet, hvis denne dato er senere.
8 Ifølge levestedsdirektivets artikel 23, stk. 1, sætter medlemsstaterne de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv inden for en frist på to år fra dets meddelelse. Da direktivet blev meddelt i juni 1992, udløb denne frist i juni 1994.
Den administrative procedure
9 Den 9. oktober 1997 tilstillede Kommissionen den irske regering en åbningsskrivelse vedrørende tilsidesættelse af fugledirektivets artikel 3 og artikel 4, stk. 4, første punktum, samt levestedsdirektivets artikel 6, stk. 2. I denne skrivelse understregede Kommissionen den negative virkning af »overgræsning« på Irlands vigtigste særligt beskyttede område, nemlig Owenduff-Nephin Beg Complex, samt den negative påvirkning, som denne overgræsning har for grousens levesteder; grousen er en standfugl, som er omfattet af fugledirektivets artikel 3. De irske myndigheder besvarede ikke denne skrivelse.
10 Den 8. april 1998 tilstillede Kommissionen Irland en begrundet udtalelse, hvori den gjorde gældende, at Irland havde tilsidesat dels sine forpligtelser i henhold til fugledirektivets artikel 3, for så vidt angår fuglearten grouse, og dette direktivs artikel 4, stk. 4, første punktum, samt levestedsdirektivets artikel 6, stk. 2, for så vidt angår det særligt beskyttede område Owenduff-Nephin Beg Complex, idet denne medlemsstat havde undladt træffe alle de foranstaltninger, der var nødvendige for at efterkomme disse direktiver, dels sine forpligtelser i henhold til traktaten. Kommissionen anmodede Irland om at efterkomme udtalelsen inden for en frist på to måneder fra dens meddelelse.
11 Ved skrivelse af 1. september 1998 besvarede de irske myndigheder den begrundede udtalelse, idet de fremlagde oplysninger om de nye foranstaltninger, der var truffet for at begrænse overgræsningen generelt, såvel som mere specifikt i Owenduff-Nephin Beg Complex-området.
12 Da Kommissionen ikke på baggrund af disse oplysninger kunne fastslå, at Irland havde bragt det hævdede traktatbrud til ophør, har Kommissionen anlagt denne sag.
Realiteten
Anbringendet om tilsidesættelse af fugledirektivets artikel 3
13 Kommissionen har anført, at grousen lever i bakke- og højmoseområder, og at dens føde hovedsagelig består af lyng, som den ligeledes har brug for til redebygning og for at beskytte sig mod rovdyr. Grousens udbredelse i Irland er således begrænset til højmose- og hedeområder, hvor lyng dominerer. Lyng er imidlertid en planteart, der er særlig sårbar ved overgræsning, og i Irland er arten alvorligt truet heraf. I denne forbindelse har Kommissionen henvist til studier, der påviser, at der nyligt er sket en betydelig tilbagegang i grousebestanden i denne medlemsstat, samt en væsentlig formindskelse af de områder, hvor den lever, samt en formindskelse af de områder, hvor den yngler. Hvad angår tilbagegangen i bestanden henviser Kommissionen til en rapport fra 1993 udarbejdet af Irish Wildbird Conservancy. Hvad angår formindskelsen af de pågældende områder henviser Kommissionen til to kortsamlinger over redebyggende fugle i Storbritannien og Irland. Desuden omfatter redebygningsområdet for den pågældende art stadig i vidt omfang de områder, som de irske myndigheder betegner som beskadigede. Irland har derfor tilsidesat sine forpligtelser til at sikre tilstrækkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder for grousen.
14 Den irske regering har gjort gældende, at Kommissionen ikke har godtgjort, at de faktiske omstændigheder, som den har kritiseret regeringen for - samlet set eller hver for sig - har medført, at grousens levested er blevet så formindsket, at det ikke længere er tilstrækkeligt til at beskytte den. Denne regering har anført, at grousen, som en underart af dalrypen, tilhører en meget udbredt og ikke truet art. Hvad angår de to af Kommissionen anførte kortsamlinger, der henviser til henholdsvis perioden fra 1968 til 1972 og perioden fra 1988 til 1991, gør forskellen i de metoder, der er anvendt ved deres udarbejdelse, at sammenligningen af disse rapporters tal og konklusioner er upålidelige, for så vidt som der fastslås, at grousebestanden og dens udbredelsesområde er formindsket. Den irske regering har ligeledes bestridt, at lyngområderne, som grousen er afhængig af, er alvorligt truet af overgræsning, selv om regeringen erkender, at overgræsning har en negativ virkning på antallet af grouser og på udstrækningen af denne fuglearts levested.
15 Det bemærkes, at fugledirektivets artikel 3 forpligter medlemsstaterne til at træffe alle nødvendige foranstaltninger for at beskytte, opretholde eller genskabe tilstrækkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder for alle de i direktivet omhandlede fuglearter. Ifølge Domstolens faste praksis består de forpligtelser, der i henhold til denne bestemmelse påhviler medlemsstaterne, således allerede inden, der er konstateret en formindskelse af fuglebestanden, eller der konkret er opstået fare for, at en beskyttet art uddør (jf. dom af 2.8.1993, sag C-355/90, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 4221, præmis 15).
16 Den rapport, der i 1993 blev udarbejdet af Irish Wildbird Conservancy, som er en ikke-statslig organisation specialiseret i beskyttelse af fugle i Irland, havde imidlertid identificeret grousen som én af de tolv mest truede redebyggende fuglearter i landet. Rapporten anførte således, at grousebestanden gennem de sidste 20 år var formindsket med mere end 50%.
17 Desuden klarlægger en sammenligning af to videnskabelige værker - Atlas of Breeding Birds in Britain and Ireland: 1968-1972 og New Atlas of Breeding Birds in Britain and Ireland: 1988-1991, af D.W. Gibbons, J.B. Reid og R.A. Chapman - en væsentlig formindskelse af de områder, hvor grousen lever, samt en formindskelse af de områder, hvor den yngler. I denne forbindelse skal det understreges, at selv om forfatterne i den anden af disse to kortsamlinger påpeger og anerkender nødvendigheden af forsigtighed ved sammenligning af data, gør de gældende, at »kortene, der identificerer ændringerne, ikke desto mindre afspejler de faktiske underliggende ændringer i den geografiske fordeling af [arterne]«.
18 Desuden er det ikke bestridt, at redebygningområdet for grousen, der er nævnt i bilag II/1 til fugledirektivet som en selvstændig fugleart, i vidt omfang dækker de områder, der af Irish Heritage Council (Rådet for Irlands nationalarv) beskrives som beskadiget som følge af overgræsning.
19 Det bemærkes endvidere, at Irland i sin skrivelse af 1. september 1998 generelt har erkendt, at det med rimelighed kan antages, at grousebestanden er blevet påvirket af overgræsningen af dens levesteder. I samme skrivelse har denne medlemsstat anført dels, at grousen er afhængig af lyng, der er den fremherskende plante på de talrige heder, højmoser og højlande i Irland, dels at Irland vil udlægge et meget stort areal af denne form for levesteder - sandsynligvis mere end 250 000 hektar - som særligt beskyttede områder i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i levestedsdirektivet, for at råde over en mekanisme til at kontrollere overgræsningen.
20 Ifølge den handlingsplan for de tolv mest truede redebyggende fuglearter i Irland, der blev udarbejdet i 1995 af Irish Wildbird Conservancy, er det desuden væsentligt, at græsningsarealerne forvaltes ordentligt som led i de væsentlige foranstaltninger, der i første omgang består i at standse formindskelsen af grousebestanden og dens udbredelsesområde, og som i anden omgang skal forsyne de udbredelsesområder, grousen har forladt siden den periode, som der henvises til i det første atlas, der er nævnt i præmis 17, med ny bestand.
21 I betragtning af ovenstående bemærkes, at Irland ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger for at sikre tilstrækkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder for grousen i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i fugledirektivets artikel 3. Følgelig bør der gives Kommissionen medhold på dette punkt.
Anbringendet om tilsidesættelse af fugledirektivets artikel 4, stk. 4, første punktum, og levestedsdirektivets artikel 6, stk. 2.
22 Kommissionen har anført, at Irland ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger for at hindre, at højmoserne i det særligt beskyttede område Owenduff-Nephin Beg Complex beskadiges af overgræsning. Især Rural Environmental Protection Scheme (program til beskyttelse af det landlige miljø, herefter »REPS«), der er vedtaget af de irske myndigheder, har været og er stadig utilstrækkelig til at bekæmpe overgræsningsproblemet såvel generelt som med hensyn til Owenduff-Nephin Beg Complex. Kommissionen erkender imidlertid, at REPS, som ændret i 1998, er egnet til effektivt at bekæmpe problemet med overgræsning på jorder med fælles græsningsret, såfremt en rammeplan fastsættes, gennemføres og overvåges med hensyn til forvaltningen af disse jorder. For så vidt angår den generelle formindskelse på 30% af bjergfårkvoten, der blev besluttet i løbet af vinteren 1998/1999, har Kommissionen gjort gældende, at den er utilstrækkelig, såfremt alle områder, der er påvirket af overgræsning, tages i betragtning.
23 Selv om den irske regering erkender, at overgræsning er et stadigt større problem i Owenduff-Nephin Beg Complex, har regeringen hævdet, at Kommissionen ikke har tilvejebragt tilstrækkeligt bevis til at godtgøre, at Irland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til levestedsdirektivets artikel 6, stk. 2, og fugledirektivets artikel 4, stk. 4, første punktum. Regeringen har indledningsvis anført, at siden 1996 skal de landmænd, der deltager i REPS, for så vidt angår jorder med fælles græsningsret overholde de strategier, der er fastsat vedrørende græsningen. Dernæst har regeringen henvist til betingelserne for bevarelse af højmoser, heder og højtliggende græsningsarealer samt de områder, der er blevet udlagt som »Natural Heritage Areas« i henhold til REPS, i den siden den 1. januar 1999 gældende affattelse. Desuden har Irland købt 10 000 af de 25 255 hektar, som udgør det omhandlede særligt beskyttede område, og har kun tilladt, at der er seks stykker kvæg og 150 får på dette område. I løbet af år 2000 har Irland vedtaget en rammeplan for andre jorder med fælles græsningsret i dette særligt beskyttede område. De resterende cirka 5 000 hektar i Owenduff-Nephin Beg Complex er ikke omfattet af fælles græsningsret og er ikke berørt af dette overgræsningsproblem. Den irske regering har endvidere anført, at Kommissionen ved beslutning af 6. august 1998, truffet i overensstemmelse med Rådets forordning (EØF) nr. 2078/92 af 30. juni 1992 om miljøvenlige produktionsmetoder i landbruget, samt om naturpleje (EFT L 215, s. 85), har godkendt de ændringer til REPS, der er blevet meddelt Kommissionen siden juni 1997. Endelig har regeringen anført, at gennemførelsen af forvaltningsplanen vedrørende beskyttelsen af Owenduff-Nephin Beg Complex er blevet forsinket, da det var nødvendigt at afholde indgående offentlige høringer af de berørte personer.
24 For det første bemærkes, at efter fast retspraksis må spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse (jf. bl.a. dom af 18.3.1999, sag C-166/97, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 7919, præmis 18, og af 7.12.2000, sag C-374/98, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 10799, præmis 14). De foranstaltninger, som Irland har vedtaget efter den 8. juni 1998, kan således ikke tages i betragtning i den foreliggende sag.
25 For det andet bemærkes, at det er ubestridt, at Owenduff-Nephin Beg Complex siden oktober 1996 er udlagt som særligt beskyttet område. For så vidt angår de områder, der er udlagt som særligt beskyttede områder, bestemmer levestedsdirektivets artikel 7, at forpligtelserne i fugledirektivets artikel 4, stk. 4, første punktum, erstattes bl.a. af forpligtelserne i henhold til levestedsdirektivets artikel 6, stk. 2, fra datoen for levestedsdirektivets iværksættelse eller fra den dato, hvor der er sket udlæggelse efter fugledirektivet, hvis denne dato er senere. Det følger heraf, at i denne sag finder levestedsdirektivets artikel 6, stk. 2, og ikke fugledirektivets artikel 4, stk. 4, første punktum, anvendelse på det særligt beskyttede område Owenduff-Nephin Beg Complex siden oktober 1996. Under disse omstændigheder bør Kommissionens anbringende forkastes, i det omfang det vedrører tilsidesættelse af fugledirektivets artikel 4, stk. 4, første punktum. Det skal således kun undersøges, om der foreligger en tilsidesættelse af levestedsdirektivets artikel 6, stk. 2.
26 I denne forbindelse bemærkes, at medlemsstaterne efter såvel levestedsdirektivets artikel 6, stk. 2, som fugledirektivets artikel 4, stk. 4, første punktum, skal træffe egnede foranstaltninger, navnlig for at undgå forringelse af levestederne i særligt beskyttede område, der er udlagt i henhold til sidstnævnte artikels stk. 1 (jf. dom af 25.11.1999, sag C-96/98, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 8531, præmis 35).
27 Selv om det står fast, at Kommissionen ikke har bebrejdet Irland nogen tilsidesættelse vedrørende de 10 000 hektar, som medlemsstaten ejer, og hvor der fremover kun forekommer græsning i meget begrænset omfang, fremgår det af sagen, at andre dele af det særligt beskyttede område Owenduff-Nephin Beg Complex er blevet alvorligt beskadiget.
28 I bevaringsplanen for dette særligt beskyttede område, der blev fastsat den 22. august 2000 af Dúchas, som er en tjenestegren under Ministeriet for Kunst og Kulturarv samt for Det Gælisktalende Område og Øerne, hedder det: »Nogle af højmose- og hedeområderne er alvorligt eroderede som følge af, at antallet af får er for stort. På visse steder forskyder tørven sig, hvilket skaber fordybninger og kløfter, som er eroderet ned til klippeundergrunden. På de højereliggende områder er heden alvorlig beskadiget som følge af den belastning, som græsningen har for lyngplanter (heder). For relativt nyligt er store dele af det højmoseområde, der grænser op til området, blevet beplantet med nåletræer, hvilket har ført til ødelæggelsen af store moseområder i både de lavtliggende områder og i bjergområdet.«
29 I brevvekslingen med Kommissionen, inden denne fremsatte sin begrundede udtalelse, havde de irske myndigheder allerede erkendt, at fårebestanden i Owenduff-Nephin Beg Complex var meget stor, og at fårene strejfede rundt i de ubeboede dale og på bjergskråningerne. Myndighederne havde ligeledes erkendt, at skaderne som følge af overgræsning var særlig store på skråningerne vest for Lough Feeagh, hvilket har bidraget til den nylige formindskelse af antallet af grønlandske blisgæs, der søger føde i dette område.
30 Ifølge den bevaringsplan, som er nævnt i denne doms præmis 28, vil det være nødvendigt at begrænse græsningen til et bæredygtigt niveau for at nå mål, som f.eks. bevarelsen og om muligt styrkelsen af den økologiske værdi af både det vigtige levested i Owenduff-Nephin Beg Complex, nærmere bestemt højmosen, og andre karakteristiske levesteder på dette område, samt bevarelsen og om muligt forøgelsen af bestandene af de fuglearter, der er nævnt i bilag I til fugledirektivet, og som holder til på dette område, navnlig den grønlandske blisgås og hjejlen, for hvilke dette særligt beskyttede område er blevet udlagt. Fårenes overgræsning forårsager nemlig på visse områder store skader og udgør den vigtigste trussel for dette område.
31 Endvidere erkender den irske regering selv i sin duplik, at det ikke kun er nødvendigt, at de irske myndigheder træffer stabiliserende foranstaltninger vedrørende overgræsningsproblemet, men ligeledes, at de skal gøre det muligt at genetablere de skadede levesteder. Regeringen har anført, at ved gennemførelsen af forvaltningsplanen vedrørende bevarelsen af det pågældende særligt beskyttede område, af rammeplanen for de jorder med fælles græsningsret, der er beliggende i området, og af de individuelle landbrugsforvaltningsplaner, kan dette mål nås.
32 Det fremgår af det ovenfor anførte, at Irland ikke har truffet egnede foranstaltninger for at undgå, at levestederne i det særligt beskyttede område Owenduff-Nephin Beg Complex er blev forringet for de arter, for hvilke dette særligt beskyttede område er blevet udlagt.
33 Irland har derfor tilsidesat sine forpligtelser i henhold til levestedsdirektivets artikel 6, stk. 2. Det følger heraf, at der også skal gives Kommissionen medhold på dette punkt, med de begrænsninger, der er fastsat i denne doms præmis 25.
34 Det bør derfor fastslås, at Irland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til fugledirektivets artikel 3 og levestedsdirektivets artikel 6, stk. 2, idet Irland ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger for at sikre tilstrækkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder for grousen, og idet Irland ikke har truffet egnede foranstaltninger for at undgå, at levestederne i det særligt beskyttede område Owenduff-Nephin Beg Complex forringes for de arter, for hvilke dette særligt beskyttede område er blevet udlagt.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
35 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Irland tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Irland i det væsentlige har tabt sagen, bør det pålægges Irland at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
1) Irland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 3 i Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle og artikel 6, stk. 2, i Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter, idet Irland ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger for at sikre tilstrækkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder for grousen, og idet Irland ikke har truffet egnede foranstaltninger for at undgå, at levestederne i det særligt beskyttede område Owenduff-Nephin Beg Complex forringes for de arter, for hvilke dette særligt beskyttede område er blevet udlagt.
2) Irland betaler sagens omkostninger.