CELEX: 62008CJ0522
Elektronisk kommunikation
Kommunikationstjänster
Direktiv 2002/21/EG
Direktiv 2002/22/EG
Villkor, som uppställs av ett företag för att ingå tjänsteavtal, om att avtal även ska ingås för tillhandahållande av andra tjänster
Förbud
Bredband

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett
gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv) (EGT L 108, s. 33, nedan kallat
ramdirektivet) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/22/EG av den 7 mars 2002 om samhällsomfattande tjänster och
användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (direktiv om samhällsomfattande
tjänster) (EGT L 108, s. 51, nedan kallat direktivet om samhällsomfattande tjänster).
Begäran har framställts i ett mål mellan Telekomunikacja Polska SA w Warsawie (nedan kallat TP) och Prezes Urzędu Komunikacji
Elektronicznej (ordföranden för myndigheten för elektronisk kommunikation, nedan kallad ordföranden för UKE), avseende förbudet
för TP att, för ingåendet av avtal om tillhandahållande av tjänster, uppställa villkor om att slutanvändaren ska ingå avtal
för tillhandahållande av andra tjänster.

Tillämpliga bestämmelser

Unionslagstiftningen
Ramdirektivet och direktivet om samhällsomfattande tjänster
I artikel 1.1 i ramdirektivet föreskrivs följande:
”Genom detta direktiv inrättas ett harmoniserat regelverk för elektroniska kommunikationstjänster, elektroniska kommunikationsnät,
tillhörande faciliteter och tillhörande tjänster. I detta direktiv fastställs uppgifter för nationella regleringsmyndigheter
och inrättas en rad förfaranden som syftar till att åstadkomma en harmoniserad tillämpning av regelverket inom hela [Unionen].”
Enligt artikel 2 g i ramdirektivet är en nationell regleringsmyndighet ”ett eller flera organ som av en medlemsstat har fått
i uppdrag att utföra någon av de regleringsuppgifter som fastställs i detta direktiv och i särdirektiven”.
I artikel 8 i ramdirektivet föreskrivs följande:
”1.      Medlemsstaterna skall säkerställa att de nationella regleringsmyndigheterna, i samband med att de fullgör de regleringsuppgifter
som anges i detta direktiv och i särdirektiven, vidtar alla rimliga åtgärder för att uppnå de mål som framgår av punkterna 2,
3 och 4. Åtgärderna skall stå i proportion till dessa mål.
…
4.      De nationella regleringsmyndigheterna skall främja de intressen som medborgarna i Europeiska unionen har, genom att bland
annat
…
b)       säkerställa ett gott skydd för konsumenter i deras förhållande till leverantörer, i synnerhet genom att säkerställa att det
finns enkla och kostnadsmässigt rimliga tvistelösningsförfaranden som utförs av ett organ som är fristående från de berörda
parterna,
…”
I artikel 15.3 i ramdirektivet, avseende förfaranden för marknadsdefinition, föreskrivs följande:
”De nationella regleringsmyndigheterna skall i största möjliga utsträckning beakta rekommendationen och riktlinjerna vid definitionen
av de med hänsyn till nationella förhållanden relevanta marknaderna, särskilt geografiska marknader inom sitt territorium,
i överensstämmelse med konkurrenslagstiftningens principer. De nationella regleringsmyndigheterna skall följa förfarandena
i artiklarna 6 och 7, innan de definierar marknader som skiljer sig från dem som framgår av rekommendationen.”
I artikel 16 i ramdirektivet, i vilken det hänvisas till förfarandet för marknadsanalys, anges följande:
”1.      Så snart som möjligt efter det att rekommendationen har antagits eller uppdaterats skall de nationella regleringsmyndigheterna
analysera de relevanta marknaderna och därvid i största möjliga utsträckning beakta riktlinjerna. Medlemsstaterna skall säkerställa
att denna analys, när så är lämpligt, genomförs i samarbete med de nationella konkurrensmyndigheterna.
2.      I de fall då det enligt artiklarna 16, 17, 18 eller 19 i direktiv[et om samhällsomfattande tjänster] eller artiklarna 7 eller
8 i [Europaparlamentets och rådets] direktiv 2002/19/EG [av den 7 mars 2002 om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska
kommunikationsnät och tillhörande faciliteter (tillträdesdirektiv) (EGT L 108, s. 7, nedan kallat tillträdesdirektivet)],
krävs att den nationella regleringsmyndigheten skall avgöra huruvida skyldigheter för företag skall införas, behållas, ändras
eller upphävas, skall den nationella regleringsmyndigheten på grundval av sin marknadsanalys enligt punkt 1 i den här artikeln
avgöra huruvida det råder effektiv konkurrens på en relevant marknad.
…
4.      Om en nationell regleringsmyndighet avgör att det inte råder effektiv konkurrens på en relevant marknad, skall den identifiera
företag med betydande inflytande på den marknaden i enlighet med artikel 14 och ålägga dessa företag de lämpliga specifika
regleringsskyldigheter som avses i punkt 2 i den här artikeln eller bibehålla eller ändra sådana skyldigheter om de redan
existerar.
…”
I artikel 10.1 i direktivet om samhällsomfattande tjänster anges följande:
”Medlemsstaterna skall säkerställa att de utsedda företagen, när de erbjuder faciliteter och tjänster utöver sådana som anges
i artiklarna 4, 5, 6 och 7 samt artikel 9.2, fastställer villkor på ett sådant sätt att abonnenten inte tvingas betala för
faciliteter eller tjänster som inte är nödvändiga eller krävs för den begärda tjänsten.”
I artikel 17.1 och 17.2 i direktivet om samhällsomfattande tjänster, med rubriken ”Reglering av tjänster som riktar sig till
slutkunder”, föreskrivs följande:
”1.      Medlemsstaterna skall säkerställa att:
a)       om en nationell regleringsmyndighet avgör till följd av en marknadsanalys som utförts i enlighet med artikel 16.3, att det
inte råder någon effektiv konkurrens på en viss slutkundsmarknad, som fastställts i enlighet med artikel 15 i [ramdirektivet],
och
b)       om den nationella regleringsmyndigheten fastslår att de skyldigheter som införs i enlighet med [tillträdesdirektivet] eller
artikel 19 i det här direktivet inte skulle leda till att målen i artikel 8 i [ramdirektivet] uppnås,
de nationella regleringsmyndigheterna ålägger företag med ett betydande inflytande på en viss slutkundsmarknad i enlighet
med artikel 14 i [ramdirektivet] lämpliga regleringsskyldigheter.
2.      Skyldigheter enligt punkt 1 skall grundas på det fastställda problemets art, vara proportionerliga och motiverade mot bakgrund
av målen i artikel 8 i [ramdirektivet]. Skyldigheterna kan omfatta krav om att de fastställda företagen inte får ta ut för
höga priser, hindra nya aktörer att ta sig in på marknaden eller begränsa konkurrensen genom att priserna dumpas, ge otillbörliga
förmåner till vissa slutanvändare eller kombinera tjänsterna på ett oskäligt sätt. De nationella regleringsmyndigheterna får
för sådana företag vidta lämpliga prisbegränsande åtgärder, åtgärder för att kontrollera individuella taxor eller åtgärder
för att anpassa taxorna till kostnaderna eller priserna på jämförbara marknader för att skydda slutanvändarnas intressen samtidigt
som en effektiv konkurrens främjas.”
I artikel 20.1 i direktivet om samhällsomfattande tjänster anges att i fråga om avtal ska detta direktiv gälla utan att det
påverkar andra unionsregler om konsumentskydd och nationella regler i enlighet med unionslagstiftningen.
Direktiv 2005/29/EG
I artikel 2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/29/EG av den 11 maj 2005 om otillbörliga affärsmetoder som tillämpas
av näringsidkare gentemot konsumenter på den inre marknaden och om ändring av rådets direktiv 84/450/EEG och Europaparlamentets
och rådets direktiv 97/7/EG, 98/27/EG och 2002/65/EG samt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2006/2004 (direktiv om
otillbörliga affärsmetoder) (EUT L 149, s. 22) föreskrivs följande:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
...
d)
affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter
… : en näringsidkares handling, underlåtenhet, beteende, företrädande eller kommersiella meddelande (inklusive reklam och
saluföring) i direkt relation till marknadsföring, försäljning eller leverans av en produkt till en konsument.
...”
I artikel 4 i detta direktiv anges följande:
”Medlemsstaterna får inte begränsa friheten att tillhandahålla tjänster eller den fria rörligheten för varor av anledningar
som omfattas av det område som tillnärmas genom detta direktiv.”

Den nationella lagstiftningen
I artikel 46.2 i telekommunikationslagen (ustawa – Prawo telekomunikacyjne) av den 16 juli 2004 (Dz. U., nr 171, punkt 1800),
i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i målet vid den nationella domstolen (nedan kallad telekommunikationslagen),
anges följande:
”2.      Ordföranden för UKE kan för att skydda slutanvändarna genom beslut ålägga ett telekommunikationsföretag med betydande marknadsinflytande
på slutkundsmarknaden följande förpliktelser:
…
5)      Slutanvändaren ska inte förpliktas att använda tjänster som inte är nödvändiga för denne.
…”
I artikel 57.1 i telekommunikationslagen föreskrivs följande:
”1.      En tjänsteleverantör får inte för ingåendet av avtal för tillhandahållande av allmänt tillgängliga telekommunikationstjänster,
inklusive tillhandahållandet av en anslutning till det allmänna telekommunikationsnätet, uppställa villkoret att:
1)      slutanvändaren ska ingå avtal för tillhandahållande av andra tjänster eller köpa utrustning av en viss leverantör.
… ”

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Ordföranden för UKE fattade den 28 december 2006 ett beslut i vilket TP förpliktades att upphöra med de fastställda överträdelserna.
Överträdelserna bestod i att det för ingåendet av ett avtal om tillhandahållande av en bredbandsanslutning till Internet,
kallad ”neostrada tp”, uppställdes villkor om tillhandahållande av telefonitjänster. Efter begäran om omprövning av TP:s ärende
vidhöll ordföranden för UKE beslutet av den 28 december 2006, genom beslut av den 14 mars 2007.
TP ingav den 13 april 2007 ett överklagande till Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (förvaltningsdomstol i regionen
Warszawa) och yrkade att de båda beslut som ordföranden för UKE fattat skulle upphävas. TP gjorde därvid gällande att artikel 57.1 första
punkten i telekommunikationslagen hade tillämpats, trots att denna artikel är oförenlig med direktivet om samhällsomfattande
tjänster. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ogillade TP:s överklagande och fastställde att ordföranden för UKE hade
tolkat artikeln på ett korrekt sätt.
Den 8 januari 2008 ingav TP en kassationstalan mot sistnämnda beslut till Naczelny Sąd Administracyjny, som beslutade att
vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
”1)       Tillåter gemenskapsrätten att medlemsstaterna inför en åtgärd riktad till alla företag som tillhandahåller telekommunikationstjänster,
som innebär förbud mot att för ingåendet av avtal om tillhandahållande av tjänster uppställa villkor om förvärv av andra tjänster
(kopplingsförbehåll), och går en sådan åtgärd inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen i direktiven i telekommunikationspaketet
(tillträdesdirektivet, Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska
kommunikationsnät och kommunikationstjänster (auktorisationsdirektiv) (EGT L 108, s. 21), ramdirektivet och direktivet om
samhällsomfattande tjänster)?
2)       Om den första frågan besvaras jakande, är då den nationella regleringsmyndigheten, enligt gemenskapsrätten, behörig att övervaka
efterlevnaden av det i artikel 57.1 första punkten i telekommunikationslagen föreskrivna förbudet?”

Prövning av tolkningsfrågorna

Den första frågan
Den nationella domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida direktiven i det gemensamma regelverket
för elektronisk kommunikation ska tolkas så, att de utgör hinder mot sådan nationell lagstiftning som den som är i fråga i
målet vid den nationella domstolen, i vilken det förbjuds att det, för ingåendet av avtal om tillhandahållande av tjänster,
uppställs villkor att slutanvändaren ska ingå avtal om tillhandahållande av andra tjänster.
Det framgår av beslutet om hänskjutande att målet vid den nationella domstolen har sitt ursprung i att TP har påstått att
artikel 57.1 första punkten i telekommunikationslagen bland annat inte är förenlig med artiklarna 15 och 16 i ramdirektivet
och artiklarna 10 och 17 i direktivet om samhällsomfattande tjänster. TP har därvid gjort gällande att de sistnämnda bestämmelserna
utgör hinder mot nationell lagstiftning som ålägger varje operatör att inte göra kopplingsförbehåll beträffande sina tjänster,
utan att bedöma graden av konkurrens och oberoende av operatörernas ställning på marknaden.
Av detta följer att de relevanta bestämmelserna i ramdirektivet och direktivet om samhällsomfattande tjänster ska tolkas för
att kunna besvara den fråga som ställts.
Enligt artikel 1.1 i ramdirektivet är direktivets syfte att inrätta ett harmoniserat regelverk för elektroniska kommunikationstjänster,
elektroniska kommunikationsnät, tillhörande faciliteter och tillhörande tjänster. I direktivet fastställs uppgifter för nationella
regleringsmyndigheter, och det inrättas en rad förfaranden som syftar till att åstadkomma en harmoniserad tillämpning av regelverket
inom hela unionen. I ramdirektivet tilldelas de nationella regleringsmyndigheterna specifika uppdrag avseende regleringen
av de elektroniska kommunikationsmarknaderna.
Enligt artikel 15 i ramdirektivet, och särskilt dess punkt 3, ska regleringsmyndigheterna, i nära samarbete med Europeiska
kommissionen, definiera relevanta marknader inom sektorn för elektronisk kommunikation. Enligt artikel 16 i detta direktiv ska
regleringsmyndigheterna analysera de marknader som sålunda har definierats och pröva huruvida det råder effektiv konkurrens
på dessa marknader. Om det inte råder effektiv konkurrens på en marknad ska den berörda regleringsmyndigheten i förväg ålägga
regleringsskyldigheter för företag med betydande inflytande på marknaden.
Vad gäller direktivet om samhällsomfattande tjänster föreskrivs det i artikel 1.1 att, inom ramen för ramdirektivet, direktivet
om samhällsomfattande tjänster avser tillhandahållanden av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster till
slutanvändare. Målet är att genom effektiv konkurrens och valmöjligheter säkerställa att det i hela unionen finns tillgång
till allmänt tillgängliga tjänster av god kvalitet och hantera situationer där slutanvändares behov inte tillgodoses på ett
tillfredsställande sätt av marknaden. I direktivet om samhällsomfattande tjänster fastställs slutanvändares rättigheter och
motsvarande skyldigheter för företag som tillhandahåller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster.
Enligt artikel 10.1 i direktivet om samhällsomfattande tjänster ska medlemsstaterna säkerställa att de utsedda företagen,
när de erbjuder faciliteter och tjänster utöver sådana som anges i artiklarna 4, 5, 6 och 7 samt artikel 9.2 i detta direktiv,
fastställer villkor på ett sådant sätt att abonnenten inte tvingas betala för faciliteter eller tjänster som inte är nödvändiga
eller krävs för den begärda tjänsten.
I artikel 17 i nämnda direktiv behandlas regleringen av tjänster som riktar sig till slutkunder. Enligt artikel 17.1 ålägger
de nationella regleringsmyndigheterna företag med ett betydande inflytande på en marknad lämpliga regleringsskyldigheter om
en nationell regleringsmyndighet, till följd av en marknadsanalys, avgör att det inte råder någon effektiv konkurrens på denna
slutkundsmarknad och om den nationella regleringsmyndigheten fastslår att de skyldigheter som infördes i enlighet med tillträdesdirektivet
eller artikel 19 i direktivet om samhällsomfattande tjänster inte skulle leda till att målen i artikel 8 i ramdirektivet uppnås.
I detta hänseende föreskrivs i artikel 17.2 i direktivet om samhällsomfattande tjänster att skyldigheterna enligt punkt 1
kan omfatta krav på att de fastställda företagen inte får kombinera tjänsterna på ett oskäligt sätt. De nationella regleringsmyndigheterna
kan sålunda, med stöd av en sådan bestämmelse och efter att ha avgjort att det inte råder konkurrens på en marknad, ålägga
företag med betydande inflytande på denna marknad regleringsskyldigheten att inte kombinera sina tjänster på ett oskäligt
sätt.
Det ska således prövas huruvida nationell lagstiftning, som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, påverkar
de befogenheter som den berörda nationella regleringsmyndigheten har enligt de ovannämnda bestämmelserna i ramdirektivet och
direktivet om samhällsomfattande tjänster.
I detta avseende ska det för det första framhållas att en sådan lagstiftning, som förbjuder kopplingsförbehåll på ett allmänt
och icke-diskriminerande sätt, inte påverkar den berörda nationella regleringsmyndighetens befogenheter att definiera och
analysera olika marknader för elektronisk kommunikation enligt bestämmelserna i artiklarna 15 och 16 i ramdirektivet. En sådan
lagstiftning påverkar inte heller den nämnda nationella regleringsmyndighetens befogenhet att, efter att ha utfört en marknadsanalys,
i förväg ålägga företag med ett betydande inflytande på denna marknad regleringsskyldigheter enligt artikel 16 i ramdirektivet
och artikel 17 i direktivet om samhällsomfattande tjänster.
Som ordföranden för UKE och den polska regeringen har understrukit är, för det andra, målet med det i artikel 57.1 första
punkten i telekommunikationslagen föreskrivna förbudet att uppnå ett förbättrat konsumentskydd vad avser konsumenternas förhållande
till telekommunikationsoperatörerna. De nationella regleringsmyndigheterna ska visserligen främja de intressen som medborgarna
i unionen har, genom att säkerställa ett gott skydd för konsumenter enligt artikel 8.4 b i ramdirektivet. Inte desto mindre
är det så att det i ramdirektivet och direktivet om samhällsomfattande tjänster inte föreskrivs någon fullständig harmonisering
av de aspekter som rör konsumentskyddet. I artikel 20 i direktivet om samhällsomfattande tjänster anges nämligen, avseende
avtal mellan konsumenter och leverantörer av elektroniska kommunikationstjänster, att artikeln ska gälla utan att det påverkar
andra unionsregler om konsumentskydd och nationella regler i enlighet med unionslagstiftningen.
Av detta följer att ramdirektivet och direktivet om samhällsomfattande tjänster inte utgör hinder mot en nationell lagstiftning,
som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, som – i syfte att skydda slutanvändarna – förbjuder ett företag
att, för ingåendet av avtal om tillhandahållande av telekommunikationstjänster, uppställa villkor om att slutanvändaren även
ska ingå avtal om tillhandahållande av andra tjänster.
Vad gäller frågan huruvida nationell lagstiftning, som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, är förenlig
med unionslagstiftningen om konsumentskydd, ska det erinras om att domstolen redan har fastslagit att direktiv 2005/29 ska
tolkas så, att det utgör hinder mot nationell lagstiftning enligt vilken samtliga kombinationserbjudanden från säljare till
konsument, med förbehåll för vissa undantag och utan hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, är förbjudna (dom
av den 23 april 2009 i de förenade målen C‑261/07 och C‑299/07, VTB‑VAB och Galatea, REG 2009, s. I‑0000, punkt 68).
Med hänsyn till att de omtvistade besluten i målet vid den nationella domstolen fattades innan fristen för införlivandet av
direktiv 2005/29 löpte ut, ska det i förevarande fall påpekas att direktivet inte tillämpas i målet vid den nationella domstolen
förrän från och med denna dag, nämligen från och med den 12 december 2007.
Mot denna bakgrund ska den första frågan besvaras enligt följande. Ramdirektivet och direktivet om samhällsomfattande tjänster
ska tolkas så, att de inte utgör hinder mot nationell lagstiftning, såsom artikel 57.1 första punkten i telekommunikationslagen,
i vilken det förbjuds att det, för ingåendet av avtal om tillhandahållande av tjänster, uppställs villkor att slutanvändaren
ska ingå avtal om tillhandahållande av andra tjänster. Direktiv 2005/29 ska emellertid tolkas så, att det utgör hinder mot
nationell lagstiftning enligt vilken samtliga kombinationserbjudanden från säljare till konsument, med förbehåll för vissa
undantag och utan hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, är förbjudna.

Den andra frågan
Med beaktande av svaret på den första frågan saknas skäl att besvara den andra frågan.

Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma
mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till
domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:
Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät
och kommunikationstjänster (ramdirektiv) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/22/EG av den 7 mars 2002 om samhällsomfattande
tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (direktiv om samhällsomfattande
tjänster) ska tolkas så, att de inte utgör hinder mot nationell lagstiftning, såsom artikel 57.1 första punkten i telekommunikationslagen
(ustawa – Prawo telekomunikacyjne) av den 16 juli 2004, i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i målet vid den
nationella domstolen, i vilken det förbjuds att det, för ingåendet av avtal om tillhandahållande av tjänster, uppställs villkor
att slutanvändaren även ska ingå avtal om tillhandahållande av andra tjänster.
Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/29/EG av den 11 maj 2005 om otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare
gentemot konsumenter på den inre marknaden och om ändring av rådets direktiv 84/450/EEG och Europaparlamentets och rådets
direktiv 97/7/EG, 98/27/EG och 2002/65/EG samt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2006/2004 (direktiv om otillbörliga
affärsmetoder) ska emellertid tolkas så, att det utgör hinder mot nationell lagstiftning enligt vilken samtliga kombinationserbjudanden
från säljare till konsument, med förbehåll för vissa undantag och utan hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet,
är förbjudna.
Underskrifter
*
Rättegångsspråk: polska.