CELEX: 61985CJ0188
Antisubsidieprocedurer
forordning nr. 2176/84

Ved stævning, indgivet til Domstolens Justitskontor den 18. juni 1985, har Fédération de l'industrie de l'huilerie de la CEE (herefter benævnt »Fediol«) i medfør af EØF-Traktatens artikel 173, stk. 2, anlagt sag med påstand om annullation af Kommissionens afgørelse 85/233 af 16. april 1985, hvorved Kommissionen afsluttede en på grundlag af en klage fra sagsøgeren indledt antisubsidieprocedure vedrørende importen af sojakager med oprindelse i Brasilien, for så vidt angår perioden 1. januar til 31. december 1983 (
EFT L 106, s. 19
).
I klagen fra Fediol, der blev indgivet ved skrivelse af 6. januar 1984 i medfør af artikel 5 i Rådets forordning nr. 2176/84 af 23. juli 1984 om beskyttelse mod dumpingimport eller subsidieret import fra lande, der ikke er medlemmer af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab (
EFT L 201, s. 1
), henvistes der til følgende forhold: a) finansiering af importen af sojabønner til præferencerentesatser; b) finansiering af eksporten til præferencerentesatser via en eksportfremmeordning; c) differentierede afgiftssatser ved eksport af sojaprodukter; d) hindringer for eksporten af sojabønner; e) finansiering af oplagring af sojabønner til præferencerentesatser; f) finansiering af eksporten af sojaolie til præferencerentesatser; g) skattefritagelse for indtægter i forbindelse med eksport af sojaolie; h) finansiering af eksporten af sojakager til præferencerentesatser; i) skattefordele i forbindelse med terminsforretninger på udenlandske markeder.
I den nævnte afgørelse af 16. april 1985 lagde Kommissionen til grund, at de nævnte to første former for praksis ikke havde fundet sted i undersøgelsesperioden. Hvad angår de ovenfor under c), d), e), f) og g) nævnte former, fandt Kommissionen, at de ikke udgjorde subsidier til sojakager. Hvad endelig angår de to sidstnævnte ordninger, jfr. ovenfor under h) og i), lagde Kommissionen til grund, at de udgjorde subsidier, men skønnede, at Fællesskabets interesser ikke kunne begrunde en indførelse af udligningstold.
Sagsøgeren anfægter i denne sag afgørelsen af 16. april 1985, dels for så vidt Kommissionen ikke har villet anse de ovenfor under c), d), e), f) og g) nævnte ordninger som subsidier, dels for så vidt Kommissionen i afgørelsen har lagt til grund, at de to sidstnævnte ordninger [jfr. ovenfor under h) og i)], skønt de udgjorde subsidier, ikke kunne begrunde en indførelse af udligningstold.
Vedrørende sagens faktiske omstændigheder, retsforhandlingernes forløb samt parternes anbringender og argumenter henvises i øvrigt til retsmøderapporten. Disse omstændigheder omtales derfor kun i det følgende, såfremt det på de enkelte punkter er nødvendigt for forståelsen af Domstolens argumentation.
Omfanget af Domstolens prøvelsesret
Da Kommissionen og intervenienten har drøftet spørgsmålet om de grænser, der gælder for Domstolens kompetence til at efterprøve afgørelsens lovlighed, bemærkes, at det fremgår af Domstolens praksis (jfr navnlig dom af 4. oktober 1983, Fediol mod Kommissionen,
191/82, Sml. s. 2913
), at selv om Kommissionen er blevet tillagt nogle skønsmæssige beføjelser på det pågældende område, skal Domstolen efterprøve, hvorvidt Kommissionen har overholdt de proceduremæssige garantier, som klagere har i henhold til de pågældende fællesskabsretlige bestemmelser, og hvorvidt den har gjort sig skyldig i åbenbare fejl ved vurderingen af de faktiske omstændigheder, undladt at tage hensyn til væsentlige omstændigheder, som kunne lede til den antagelse, at der har foreligget en subsidievirkning, eller i begrundelsen har lagt vurderinger til grund, som er udtryk for magtfordrejning.
Det er på dette grundlag, sagsøgerens anbringender må undersøges. Ifølge disse har Kommissionen undladt at tage hensyn til væsentlige omstændigheder, der kunne lede til den antagelse, at der forelå subsidier som omhandlet i forordning nr. 2176/84 samt en interesse for Fællesskabet i, at der blev indført en udligningstold.
Differentierede afgiftssatser ved eksport af sojaprodukter
I den anfægtede afgørelse (punkt 12) angav Kommissionen, at Fediol havde anført, at den omsætningsafgift, der i undersøgelsesperioden blev opkrævet ved eksport af sojaprodukter, var 13% for sojabønner, 11,1% for sojakager og 8% for sojaolie. Disse differentierede afgiftssatser hæmmer ifølge sagsøgeren eksporten af sojabønner og sikrer dermed den brasilianske industri en forsyning med råvarer til en lav pris. Denne fordel med hensyn til anskaffelsesprisen er en fordel for eksporten af sojakager til Fællesskabet, hvortil kommer den fordel for eksporten, som består i, at sojakager er belagt med en lavere afgift end sojabønner. I den anfægtede afgørelse erkender Kommissionen, at de faktiske omstændigheder, som Fediols klage på dette punkt var baseret på, var korrekte.
Ifølge begrundelsen for dette punkt i den anfægtede afgørelse er subsidier »i den internationale handel [imidlertid] ... kendetegnet ved et finansielt bidrag fra de offentlige myndigheder... en byrde for statskassen«, hvilket »er en nødvendig betingelse for, at der kan være tale om subsidier«, idet »byrden... omfatter de offentlige myndigheders afkald på skatter eller andre beløb, som [påhviler] en skatteyder«. En sådan byrde foreligger ikke her, og de brasilianske offentlige myndigheder har navnlig ikke givet afkald på noget afgiftsprovenu.
Under retsforhandlingerne for Domstolen har Kommissionen anført, at den omhandlede afgift ikke var en eksportafgift, men var den brasilianske omsætningsafgift (ICM), som principielt opkræves af varer i alle omsætnings- eller forarbejningsled i Brasilien. Som hovedregel opkræves der ikke ICM ved eksport af forarbejdede produkter, hvorfor der burde være taget hensyn til den ICM, som var blevet opkrævet af de råvarer, der er indeholdt i de eksporterede produkter. Som en undtagelse fra hovedreglen og efter en demarche fra Kommissionen indvilgede Brasilien imidlertid i 1977 i at opkræve ICM ved eksport af forarbejdede produkter, nærmere bestemt sojakager og sojaolie, efter satser på henholdsvis 11 og 8%. Ifølge Kommissionen er ICM en generel afgiftsordning, der finder anvendelse på sojaprodukter efter forskellige satser. Denne afgiftsdifferentiering medfører ikke nogen fordel for sojabønner, der kan anses som subsidier efter forordning nr. 2176/84, idet der under alle omstændigheder ikke foreligger nogen byrde for statskassen.
Sagsøgeren har gjort gældende, at begrebet subsidier i artikel 3 i forordning nr. 2176/84 ikke nødvendigvis forudsætter en byrde for statskassen, men må forstås bredt. Der foreligger subsidier, når de pågældende foranstaltninger som helhed medfører en begunstigelse af de erhvervsdrivende, som de vedrører.
Det bemærkes indledningsvis, at hverken forordning nr. 2176/84 eller andre fællesskabsretsakter indeholder nogen udtrykkelig definition af begrebet subsidier i forordningens artikel 3. Bilaget til forordningen indeholder dog en »liste over eksempler« på eksportsubsidier, som artikel 3, stk. 2, henviser til. I sidste afsnit i listen betegnes »enhver anden byrde for statskassen« som eksportsubsidieydelser som omhandlet i artikel XVI i GATT. Det fremgår såvel af indholdet af denne generelle bestemmelse som af de andre eksempler i listen, at begrebet eksportsubsidier af fællesskabslovgiver er blevet opfattet således, at det nødvendigvis forudsætter en direkte eller indirekte økonomisk byrde for de offentlige myndigheder. Det fremgår endvidere af forordningens artikel 3, stk. 3, hvorefter begrebet subsidier udtrykkeligt ikke omfatter varers fritagelse for visse afgifter og skatter ved eksport, at der med begrebet byrde ikke alene sigtes til tilfælde, hvor staten udbetaler midler, men også tilfælde, hvor staten giver afkald på et afgiftsprovenu ved at indføre en undtagelse til en generel afgiftsregel.
Begrebet subsidier, således defineret, er ikke uforeneligt med Fællesskabets forpligtelser i henhold til international ret, herunder navnlig GATT og de i GATT-regi indgåede aftaler. Det bemærkes herved, at hverken GATT eller aftalen om fortolkning og anvendelse af artiklerne VI, XVI og XXIII heri indtil nu har indeholdt nogen udtrykkelig definition af begrebet »subsidier«, og at den ovenfor nævnte liste er en ordret gengivelse af den »liste over eksempler«, der er indeholdt i bilaget til den nævnte aftale.
Det må herefter fastslås, at Kommissionen ikke har gjort sig skyldig i nogen fejlvurdering eller handlet vilkårligt ved at lægge til grund, at begrebet subsidier i artikel 3 i forordning nr. 2176/84 forudsætter, at der gives en økonomisk fordel, som indebærer en byrde for statskassen.
Hindringer for eksporten af sojabønner
I den anfægtede afgørelse (punkt 13) anføres det, at eventuelle restriktioner for eksporten af sojabønner ikke udgør subsidier til sojakager, idet der ikke foreligger nogen byrde for statskassen.
Sagsøgeren har gjort gældende, at der er blevet opstillet hindringer for eksporten af sojabønner derved, at denne eksport i Brasilien er underlagt en registreringsordning i forbindelse med et kvotesystem. Disse ordninger har således lignende og tilsvarende virkninger som ordningen med differentierede afgiftssatser.
Det bemærkes herom blot, at sagsøgeren ved dette anbringende forudsætter, at der kan foreligger subsidier, selv uden nogen byrde for statskassen. Da denne opfattelse er blevet afvist ovenfor, kan dette anbringende ikke lægges til grund.
Finansiering af oplagring af sojabønner til præferencerentesatser
I den anfægtede afgørelse (punkt 7) anføres det, at den brasilianske regering med henblik på finansiering af tilberedning og navnlig opkgring af 27 landbrugsråvarer har gennemført et låneprogram med lån til en rentesats på 45%, hvilket er en præferencerentesats, idet den er lavere end både den sats, den brasilianske statskasse må betale til finansiering af ordningen, og markedsrentesatsen. I den anfægtede afgørelse lægges det til grund, at denne ordning ikke udgør direkte eksportsubsidier, og det undersøges herefter, om den må antages at være udtryk for »indenlandske subsidier«.
Ifølge den anfægtede afgørelse forudsætter indenlandske subsidier, at de statslige foranstaltninger, som sådanne subsidier i givet fald er resultatet af, ikke har en generel karakter, men tilsigter at begunstige et begrænset antal bestemte virksomheder, således at der sker en konkurrencefordrejning. Det her omhandlede låneprogram med lån til en præferencerentesats skaber ikke særlige fordele for sojasektoren, men omfatter 27 landbrugsråvarer. Selv om visse landbrugsråvarer ikke er omfattet af programmet, finder dette dog generelt anvendelse, idet alle landbrugsråvarer, for hvilke en oplagringsstøtte er eller kan blive nødvendig, kan komme i betragtning.
Sagsøgeren har vedrørende denne vurdering i den anfægtede afgørelse anført, at den omhandlede ordning har en specifik karakter, idet den hovedsagelig begunstiger de industrivirksomheder, der forarbejder landbrugsvarer, herunder navnlig inden for sojasektoren. Kommissionen har ved ikke at ville anse denne ordning for indenlandske subsidier tilsidesat artiklerne 3 og 7 i forordning nr. 2176/84. Kommissionen har endvidere undladt nærmere at undersøge og tage hensyn til en række væsentlige omstændigheder og har begået åbenbare fejl ved vurderingen af de faktiske omstændigheder.
Kommissionen har navnlig gjort gældende, at den omhandlede ordning ikke er »sektorspecifik«, idet den omfatter alle (27) de vigtigste landbrugsråvarer og ikke særligt begunstiger sojabønner, der udgør 31,9% af produktionen af landbrugsråvarer og repræsenterer 31,7% af udgifterne til ordningen.
Det af Kommissionen anførte må lægges til grund, da sagsøgeren ikke har godtgjort, at den brasilianske stats ordning med præferencerentesatser særligt tilsigter at favorisere en bestemt sektor inden for landbruget eller agroindustrien. Det bemærkes navnlig, at det fremgår af sagens akter, at finansieringsordningen er en generel ordning, der finder anvendelse på 27 landbrugsråvarer.
Anbringendet kan således ikke lægges til grund.
Finansiering af eksporten af sojaolie til præferencerentesatser og skattefritagelse for indtægter i forbindelse med eksport af sojaolie
I den anfægtede afgørelse (punkt 10) anføres det, at de brasilianske eksportvirksomheder i 1983 ved eksport af en række produkter, herunder sojaolie, opnåede lån til en rentesats på mellem 40 og 60%. Dette var en præferencerentesats, idet den var lavere end den rente, som staten måtte betale til finansiering af ordningen, og den normale markedsrente. Denne fordelagtige ordning blev dog ophævet den 2. januar 1984.
Ifølge den anfægtede afgørelse kan denne ordning med præferencerentesatser ikke anses for subsidier til sojakager, idet den tilsigtede at fremme eksporten af sojaolie, og idet lånene blev givet på grundlag af de faktisk eksporterede mængder sojaolie. Endvidere kunne den mulige indvirkning på eksporten af sojakager ikke bestemmes under undersøgelsen, og endelig var der tale om en påvirkning, som var indirekte og umulig at påvise.
I den anfægtede afgørelse (punkt 11) anføres det endvidere, at der må gives Fediol medhold i det af sammenslutningen anførte om skattefritagelse for indtægter i forbindelse med eksport af sojaolie. Den brasilianske regering havde da også bekræftet, at der gjaldt en sådan ordning. Denne kunne imidlertid ikke antages at udgøre subsidier til eksporten af sojakager, men måtte anses som subsidier til eksporten af sojaolie.
Sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat artiklerne 3 og 7 i forordning nr. 2176/84 ved ikke at undersøge de konkrete virkninger for sojakager, som subsidierne og skattefritagelsen, for så vidt angår sojaolie, har haft. Sagsøgeren anfører navnlig, at de brasilianske eksportører har kunnet overføre fordelene ved subsidierne og skattefritagelsen, hvad angår sojaolie, til sojakager, som er et beslægtet produkt (hvoraf 80%, mod 40% for så vidt angår sojaolie, eksporteres), hvorved der foreligger indirekte subsidier til sojakager.
Det bemærkes herom blot, at den omstændighed, at en erhvervsdrivende som led i hele virksomhedens drift blandt andet drager fordel af en præferencerentesats ved finansieringen af eksport af sojaolie samt af en skattefritagelse, ikke kan anses som udtryk for en støtte, der særligt er rettet mod sojakager. Anbringendet kan derfor ikke lægges til grund.
De to ordninger, der blev anset for subsidier
I den anfægtede afgørelse (punkterne 5 og 6) erkendte Kommissionen, at der blev ydet to former for subsidier, nemlig a) subsidier i form af en finansiering af eksporten af sojakager til præferencerentesatser, nærmere bestemt lån til en rentesats på 40% (fra den 10. juni 1983 60%), mens rentesatsen for staten var på 156,6%, og b) subsidier i form af skattefordele i forbindelse med terminsforretninger, som eksportørerne af sojakager effektuerer på udenlandske markeder (»hedging-operationer«). Den første form for subsidier blev af Kommissionen anslået til 7,66% og den anden til 0,09% af fob-værdien af sojakager ved eksport (i alt 7,75%).
Kommissionen lagde endvidere i den anfægtede afgørelse til grund, at oliemølleindustrien i Fællesskabet led et betydeligt tab som følge af de lave priser på brasilianske sojakager, der skyldtes de nævnte to former for subsidier.
Kommissionen fandt imidlertid, at det ikke ud fra en vurdering af Fællesskabets interesser var nødvendigt at indføre udligningstold, idet den førstnævnte fordel, der repræsenterede næsten hele subsidievirkningen og dermed den skade, som blev påført industrien i Fællesskabet, for sojakagers vedkommende blev ophævet den 14. september 1983.
Sagsøgeren har til denne del af den anfægtede afgørelse fremsat følgende anbringender.
Ved det første anbringende gør sagsøgeren gældende, at Kommissionen ikke har kompetence til at afslutte proceduren med henvisning til en vurdering af »Fællesskabets interesser« uden at stille forslag om antisubsidieforanstaltninger. Når det endeligt er blevet fastslået, at der foreligger subsidier med heraf følgende skade, er det kun Rådet, der i overensstemmelse med artikel 12 i forordning nr. 2176/84 har kompetence til at fastlægge og vurdere Fællesskabets interesser med henblik på spørgsmålet om indførelse af endelig udligningstold. Også Kommissionen kan foretage en vurdering af spørgsmålet om »Fællesskabets interesser«, men kun med henblik på en indførelse af midlertidig told i medfør af artikel 11 i forordning nr. 2176/84, og ikke med henblik på afslutning af proceduren.
Ved det andet anbringende gøres det gældende, at Kommissionen selv erkendte, at der var behov for at indføre udligningstold, og at den efter i overensstemmelse hermed den 4. januar 1985 at have stillet forslag til Rådet om indførelse af en udligningstold på 7,27%, hvis gennemførelse skulle suspenderes, ikke længere kunne trække dette forslag tilbage og dermed forhindre Rådet i at træffe afgørelse om spørgsmålet.
Hvad angår spørgsmålet om Kommissionens kompetence, bemærkes, at artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 2176/84 bestemmer, at proceduren afsluttes, såfremt det »efter konsultationer [viser sig], at beskyttelsesforanstaltninger er unødvendige, og... der ikke i Det Rådgivende Udvalg... [er] rejst nogen indvendinger«. Ifølge denne bestemmelse har Kommissionen ikke pligt til kun at afslutte proceduren i tilfælde, hvor der ikke kan antages at foreligge subsidier eller være forvoldt skade, men også i ethvert tilfælde, hvor der ikke kan antages at være behov for at indføre beskyttelsesforanstaltninger, og dermed også i tilfælde, hvor det fremgår af en vurdering af Fællesskabets interesser, at det ikke vil være hensigtsmæssigt at indføre sådanne.
Der er ingen uoverensstemmelse mellem denne fortolkning af artikel 9, stk. 1, og den omstændighed, at det i henhold til artikel 12 tilkommer Rådet på forslag af Kommissionen at træffe afgørelse om, hvorvidt der skal indføres beskyttelsesforanstaltninger, idet formålet med sidstnævnte bestemmelse blot er at give Rådet en enekompetence til at træffe den endelige afgørelse om indførelse af beskyttelsesforanstaltninger, og dette kun såfremt Kommissionen, fordi den finder sådanne foranstaltninger nødvendige, har forelagt Rådet et forslag herom.
Endvidere kan Kommissionen frit trække sit forslag tilbage eller ændre det, så længe Rådet ikke har truffet afgørelse, såfremt den efter en fornyet vurdering af Fællesskabets interesser finder, at det er overflødigt at indføre beskyttelsesforanstaltninger.
Ved et tredje anbringende gør sagsøgeren gældende, at det må følge af artikel 7, stk. 1, litra c), og artikel 12, stk. 1, i forordning nr. 2176/84, at når det er blevet fastslået, at der foreligger subsidier, og at industrien i Fællesskabet påføres en skade, har dette en bindende virkning, således at en senere ophævelse af subsidierne er uden betydning. Begrebet Fællesskabets interesser kan som beslutningskriterium ikke være så bredt, at det kan berettige til ikke at tage hensyn til en reel skade, en opretholdelse af subsidierne og muligheden for, at disse vil blive genindført efter deres ophævelse.
Det er i denne sag under undersøgelsen blevet godtgjort, at det var nødvendigt at indføre beskyttelsesforanstaltninger, jfr. artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 2176/84, og enhver anden afgørelse udgør magtfordrejning, når henses til, at den brasilianske regering yder kumulative og skjulte subsidier, der til stadighed ophæves og genindføres under forskellige former.
Det bemærkes herom, at Kommissionen har pligt til objektivt at undersøge de pågældende faktiske omstændigheder med henblik på at fastslå, om der foreligger subsidieordninger, og om virksomhederne i Fællesskabet derved påføres en skade, men at Kommissionen har et vidt skøn ved afgørelsen — på grundlag af en vurdering af Fællesskabets interesser — om, hvorvidt proceduren i medfør af artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 2176/84 bør afsluttes (jfr. den ovenfor nævnte dom af 4. oktober 1983, Fediol mod Kommissionen).
Kommissionen har i nærværende sag skønnet, at Fællesskabets interesser ikke kunne begrunde en indførelse af beskyttelsesforanstaltninger, da den brasilianske regering i løbet af referenceperioden havde ophævet den omhandlede ordning med præferencerentesatser, der repræsenterede næsten hele den subsidievirkning, som havde påført den pågældende industri i Fællesskabet en skade. Ved at anlægge dette skøn har Kommissionen ikke overskredet sine beføjelser efter artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 2176/84, og denne skønsudøvelse kan ikke anses for magtfordrejning.
Følgelig kan der ikke gives sagsøgeren medhold i anbringenderne vedrørende de to former for subsidier, som ifølge den anfægtede afgørelse blev ydet.
Sagsøgte vil herefter være at frifinde.
Sagens omkostninger
Ifølge procesreglementets artikel 69, stk. 2, dømmes den part, der taber sagen, til at betale sagens omkostninger. Sagsøgeren har tabt sagen og bør derfor dømmes til at betale sagens omkostninger, herunder intervenientens.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN

1)
Sagsøgte frifindes.

2)
Sagsøgeren betaler sagens omkostninger, herunder intervenientens.

Bosco
Due
Moitinho de Almeida
Rodríguez Iglesias
Koopmans
Everling
Bahlmann
Galmot
Kakouris
Joliét
Schockweiler
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 14. juli 1988.
J.-G. Giraud
Justitssekretær
A. J. Mackenzie Stuart
Præsident
(
*1
) – Processprog: Tysk.