CELEX: 61983CJ0252
Derecho de establecimiento y libre prestación de servicios
Coaseguro

Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 11 de noviembre de 1983, la Comisión de las Comunidades Europeas, en virtud del artículo 169 del Tratado CEE, interpuso un recurso solicitando que se declare que el Reino de Dinamarca:
a)
al adoptar el Decreto n
o
459, de 10 de septiembre de 1981, que obliga a las empresas de seguros comunitarios a establecerse en Dinamarca para poder realizar en dicho país, en calidad de entidad abridora, prestaciones de servicios en el sector del coaseguro, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 59 y 60 del Tratado;
b)
al adoptar el Decreto n
o
459, de 10 de septiembre de 1981, que impide que las empresas de seguros comunitarias no establecidas en Dinamarca participen en actividades de coaseguro que, debido a su naturaleza o importancia o al volumen de negocios del tomador del seguro, no están contempladas por dicho Decreto, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 59 y 60 del Tratado;
c)
al obligar, por medio de la legislación danesa relativa al control de los seguros y de los decretos adoptados para su aplicación, a las empresas de seguros que tienen su domicilio social en Dinamarca y a las sucursales danesas de empresas de seguros que tienen su domicilio social en otro Estado miembro de la Comunidad a obtener una autorización especial para poder realizar en los demás Estados miembros de la CEE prestaciones de servicios en el sector de los seguros, especialmente en calidad de coaseguradores, y al establecer, para la obtención de dicha autorización, requisitos diferentes para las empresas que tienen su domicilio social en Dinamarca y para las sucursales danesas de empresas de seguros que tienen su domicilio en otro Estado miembro de la Comunidad, ha infringido los artículos 52, 59 y 60 del Tratado, así como el artículo 6 de la primera Directiva de coordinación 73/239/CEE de 24 de julio de 1973;
d)
al aplicar, mediante decisiones de las autoridades nacionales, las disposiciones mencionadas en los puntos a), b) y c) anteriores, en lugar de las disposiciones de los artículos 59 y 60 del Tratado, ha incumplido las obligaciones derivadas del efecto directo de dichas disposiciones del Tratado CEE y del principio de la primacía del Derecho comunitario.
La Comisión interpuso asimismo recursos por incumplimiento contra la República Francesa (asunto 220/83) y contra Irlanda (asunto 206/84), relativos a la libre prestación de servicios en el sector del coaseguro. En dichos recursos, la Comisión denuncia incumplimientos que coinciden ampliamente con los señalados en el presente asunto. Por otra parte, la Comisión interpuso un recurso contra la República Federal de Alemania (asunto 205/84), que contiene acusaciones similares, pero que se dirige asimismo contra las obligaciones de obtener autorización y de establecimiento impuestas a todo prestador de servicios en el sector del seguro en general.
En el asunto presente, el Reino Unido y el Reino de los Países Bajos intervinieron en apoyo de la Comisión, en tanto que el Reino de Bélgica e Irlanda lo hacían en apoyo de la parte demandada.
En lo que respecta a las disposiciones de la legislación danesa en cuestión, a las directivas comunitarias de coordinación en el sector del coaseguro y a los motivos y alegaciones tanto de las partes del recurso como de las partes coadyuvantes, el Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
I. Sobre la admisibilidad
Con carácter preliminar, conviene examinar ciertos problemas de admisibilidad que han sido discutidos ante el Tribunal.
El Gobierno irlandés alegó que, al interponer todos estos recursos, la Comisión pretende anticiparse a los procedimientos ya iniciados por el Consejo en virtud del apartado 2 del artículo 57 del Tratado. La propuesta de segunda Directiva referente al seguro directo distinto del seguro de vida (
DO 1976, C 32, p. 2
, denominada en lo sucesivo «propuesta de segunda Directiva»), actualmente sometida a la consideración del Consejo, versa exactamente sobre los mismos problemas de delimitación de la libre prestación de servicios que se discuten en el caso de autos. De hecho, la Comisión está pidiendo al Tribunal de Justicia que desempeñe la misión que el Tratado ha atribuido al Consejo.
A este respecto, conviene recordar que, según el artículo 155 del Tratado, incumbe a la Comisión velar por la aplicación de las disposiciones del Tratado. Para el cumplimiento de dicha misión, si estima que un Estado miembro ha incumplido alguna de las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado, corresponde a la Comisión interponer un recurso en aplicación del artículo 169. El mero hecho de que se encuentre ya sometida al Consejo la propuesta de una disposición legal, cuya adopción e incorporación al Derecho nacional podría hacer cesar la infracción alegada por la Comisión, no excluye el que la Comisión pueda interponer dicho recurso por incumplimiento.
Los Gobiernos belga e irlandés han sostenido que, en realidad, la Comisión pone en duda la conformidad con el Tratado de la Directiva 78/473 del Consejo, de 30 de mayo de 1978, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas en materia de coaseguro comunitario (
DO L 151, p. 25
; EE 06/02, p. 28), y que, por consiguiente, la Comisión discute la legalidad de dicha Directiva. Ahora bien, la Comisión no interpuso dentro de plazo ningún recurso de anulación contra la misma. Dichos Gobiernos manifiestan, por consiguiente, serias dudas en cuanto a la admisibilidad de la acción ejercitada por la Comisión, que pretende impugnar un texto de Derecho comunitario considerado firme.
Procede señalar que esta argumentación pone en evidencia una interpretación divergente de la Directiva. En su recurso, la Comisión interpreta ésta en un sentido conforme a su interpretación de los artículos 59 y 60 del Tratado, mientras que los dos Gobiernos interpretan la Directiva de manera contraria a dicha interpretación de los artículos 59 y 60. Ahora bien, estos problemas de interpretación únicamente pueden resolverse en el momento del examen del fondo del asunto.
En estas circunstancias, nada se opone a que el Tribunal proceda a examinar el fondo del asunto.
II. Sobre el fondo
A. En cuanto a la primera pretensión de la Comisión
En sustancia, la Comisión basa esta pretensión en la tesis según la cual resulta contrario a los artículos 59 y 60 del Tratado exigir que una empresa de seguros, establecida en un Estado miembro y que desee ejercer actividades en el territorio de otro Estado miembro únicamente en forma de prestación de servicios, disponga de un establecimiento permanente en este último Estado. Según la Comisión, no hay ninguna razón para distinguir a este respecto entre la situación del asegurador en general y la de la entidad abridora en particular.
La Comisión reconoce que la mencionada Directiva 78/473 es ambigua en este punto, pero sostiene que debe ser interpretada en un sentido conforme con el Tratado, lo que los Estados miembros admitieron en su declaración común, que figura en el acta de la reunión del Consejo de 23 de mayo de 1978. Por consiguiente, añade la Comisión, no se puede considerar de ninguna manera que la Directiva obligue a la entidad abridora a establecerse en el Estado miembro donde radica el riesgo. De ello se deduce que el Reino de Dinamarca infringió los artículos 59 y 60 del Tratado cuando, al incorporar la Directiva 78/473, dispensó únicamente de dicha obligación a los demás coaseguradores pero no a la entidad abridora.
El Gobierno danés rechaza la tesis general de la Comisión. Según él, resulta totalmente conforme con los artículos 59 y 60 exigir que toda empresa de seguros que ejerza actividades en territorio danés posea allí un establecimiento permanente. La Directiva 78/473 únicamente dispone la supresión de dicha obligación respecto a los coaseguradores que no sean la entidad abridora. Sin embargo, autoriza expresamente el mantenimiento de dicha obligación respecto a la entidad abridora cuando, en la letra c) del apartado 1 de su artículo 2, se remite a la Directiva 73/239 del Consejo, de 24 de julio de 1973, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al acceso a la actividad del seguro directo distinto del seguro de vida y a su ejercicio (
DO L 228, p. 3
; EE 06/01, p. 143). Por consiguiente, concluye el Gobierno danés, la legislación danesa no viola los artículos 59 y 60 del Tratado.
Es verdad que la citada disposición de la Directiva prevé que «la entidad abridora ha de estar autorizada en las condiciones previstas por la primera Directiva de coordinación, es decir, ha de ser tratada como el asegurador que cubriría la totalidad del riesgo». La Directiva no indica, sin embargo, en qué Estado miembro deberá la entidad abridora estar autorizada y, según ha declarado el Tribunal de Justicia en su sentencia del día de hoy en el asunto
205/84 (Comisión contra República Federal de Alemania, Rec. 1986, p. 3755)
, un asegurador ya autorizado y establecido en un Estado miembro no deberá necesariamente establecerse en otro Estado miembro para poder cubrir la totalidad de un riesgo situado en el territorio de este último Estado.
Según ha declarado el Tribunal de Justicia en la sentencia de 13 de diciembre de 1983 (Comisión contra Consejo,
218/82, Rec. 1983, p. 4063
), cuando un texto de Derecho comunitario derivado sea susceptible de más de una interpretación, conviene dar preferencia a la que haga que la disposición resulte conforme al Tratado antes que a la que conduzca a comprobar su incompatibilidad con el mismo. En estas circunstancias, no procede interpretar de manera aislada la Directiva, sino examinar si las exigencias en cuestión resultan o no contrarias a las disposiciones ya citadas del Tratado y aplicar el resultado de este examen a la interpretación de la Directiva.
Según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, los artículos 59 y 60 del Tratado son de aplicación directa desde la expiración del período transitorio, sin que su aplicabilidad esté supeditada a la armonización o a la coordinación de las legislaciones de los Estados miembros. Dichos artículos exigen la supresión no sólo de toda discriminación contra el prestador por su nacionalidad, sino también de cualesquiera restricciones a la libre prestación de servicios impuestas por la circunstancia de que se halle establecido en un Estado miembro distinto de aquél en que la prestación debe realizarse.
No obstante, el Tribunal de Justicia ha admitido, en particular en las sentencias de 18 de enero de 1979 (van Wesemael,
110 y 111/78, Rec. 1979, p. 35
) y de 17 de diciembre de 1981 (Webb,
279/80, Rec. 1981, p. 3305
), que, habida cuenta de la particular naturaleza de determinadas prestaciones de servicios, no se pueden considerar incompatibles con el Tratado las exigencias específicas impuestas al prestador cuando estuviesen motivadas por la aplicación de normas que regulan dichos tipos de actividades. No obstante, la libre prestación de servicios, como principio fundamental del Tratado, únicamente podrá restringirse mediante disposiciones justificadas por el interés general y que se apliquen a toda persona o empresa que ejerza una actividad en el territorio del Estado destinatario, en la medida en que dicho interés no se halle salvaguardado por las normas a las que el prestador está sujeto en el Estado miembro donde se encuentra establecido. Además, dichas exigencias deberán ser objetivamente necesarias para garantizar la observancia de las normas profesionales y para asegurar la protección de los intereses que constituye el objetivo de éstas.
Procede declarar que el hecho de exigir que una empresa de seguros, ya establecida y autorizada en otro Estado miembro y que desee realizar prestaciones de servicios únicamente en calidad de entidad abridora, posea un establecimiento permanente en el Estado destinatario, constituye una grave restricción a la libre prestación de servicios por dicha entidad abridora, máxime cuando las actividades ejercidas por las empresas de seguros en calidad de aseguradores delegados tienen un carácter típicamente ocasional.
De ahí se sigue que dicha exigencia únicamente podrá considerarse compatible con los artículos 59 y 60 del Tratado si se demuestra que existen, en el sector de actividad considerado, razones imperiosas vinculadas al interés general que justifiquen restricciones a la libre prestación de servicios, que dicho interés no se encuentra ya garantizado por las normas del Estado del lugar de establecimiento y que el mismo resultado no puede alcanzarse mediante normas menos restrictivas.
En su sentencia del día de hoy en el asunto
205/84 (Comisión contra República Federal de Alemania, Rec. 1986, p. 3755)
, el Tribunal de Justicia ha declarado que, en el sector de los seguros en general, existen razones imperiosas relativas a la protección de los consumidores en tanto que tomadores de seguros y asegurados, que pueden justificar restricciones a la libre prestación de servicios. El Tribunal ha admitido igualmente que en el estado actual del Derecho comunitario y, en particular, de los trabajos de coordinación de las normas nacionales al respecto, dicho interés no se encuentra necesariamente garantizado por las normas del Estado del lugar de establecimiento. El Tribunal deduce de ello la consecuencia de que la exigencia de una autorización distinta, concedida por las autoridades del Estado destinatario, sigue estando justificada en determinadas circunstancias en lo que se refiere al sector del seguro directo en general. Por el contrario, el Tribunal ha estimado que la exigencia de un establecimiento, que constituye la negación misma de la libre prestación de servicios, va más allá de lo que resulta indispensable para alcanzar el objetivo perseguido, y que, por consiguiente, dicha exigencia resulta contraria a los artículos 59 y 60 del Tratado.
En lo que se refiere más concretamente al coaseguro, el Tribunal de Justicia ha declarado, en la misma sentencia, que los artículos 59 y 60 del Tratado tampoco permiten exigir que la entidad abridora se establezca en el Estado destinatario.
En estas circunstancias, la obligación de tener un establecimiento permanente en el Estado destinatario impuesta por la legislación danesa, único objeto de las pretensiones relativas a la primera acusación, carece de justificación respecto a una empresa de seguros, establecida y autorizada en otro Estado miembro y que desea ejercer actividades en calidad de entidad abridora en el marco de la Directiva 78/473 y únicamente en la forma de prestación de servicios. Tal exigencia es contraria a los artículos 59 y 60 del Tratado.
Por consiguiente, procede declarar que el Reino de Dinamarca ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 59 y 60 del Tratado al obligar a las empresas de seguros comunitarias a establecerse en Dinamarca para poder realizar en dicho país, en calidad de entidad abridora, prestaciones de servicios en el sector del coaseguro comunitario.
B. En cuanto a la segunda pretensión de la Comisión
A lo largo del procedimiento ante el Tribunal de Justicia, la Comisión ha precisado que esta acusación no se dirige contra el nivel de los umbrales fijados en Dinamarca para determinados riesgos que constituyen objeto del coaseguro comunitario, ni contra el hecho de que dicho nivel haya sido fijado por Dinamarca de modo unilateral, sino contra la existencia misma de tales umbrales. Esta acusación se basa, pues, en la tesis general de la Comisión según la cual toda exigencia de autorización y de establecimiento en materia de libre prestación de servicios en el sector del seguro resulta contraria a los artículos 59 y 60 del Tratado. Como en estos dos puntos no puede subsistir diferencia alguna entre los coaseguros que están sujetos a las disposiciones de la Directiva 78/473 y los que no lo están, los Estados miembros, al incorporar la Directiva, no podrán limitar exclusivamente la dispensa de las obligaciones de establecimiento y de autorización a los coaseguradores que participen en actividades de seguros que, según la concepción de cada Estado, se hallen incluidas en el ámbito de aplicación de la Directiva.
A este respecto, conviene recordar que el Tribunal de Justicia, en la sentencia del día de hoy en el asunto
205/84 (Comisión contra República Federal de Alemania, Rec. 1986, p. 3755)
, ha declarado que, en el sector del coaseguro comunitario contemplado por la Directiva 78/473, tanto la exigencia de autorización como la exigencia de establecimiento resultan contrarias al Derecho comunitario, mientras que, fuera de dicho sector y en el estado actual del Derecho comunitario, no puede considerarse injustificada la exigencia de autorización. Procede admitir, pues, la necesidad de un criterio de distinción precisa entre el coaseguro comunitario y las demás actividades de seguro, y los umbrales atacados constituyen precisamente dicho criterio. Al estar así justificada la existencia de tales umbrales, la pretensión carece de fundamento.
De lo que resulta que debe desestimarse la segunda pretensión de la Comisión.
C. En cuanto a la tercera pretensión de la Comisión
La tercera pretensión incluye dos aspectos. Por una parte, la Comisión parece considerar contrario al Tratado el mero hecho de que la legislación danesa exija a las empresas de seguros establecidas en Dinamarca, así como a las sucursales danesas de empresas de seguros establecidas en otro Estado miembro, una autorización especial para poder realizar prestaciones de servicios en otros Estados miembros. Por otra parte, la Comisión sostiene que las condiciones para obtener dicha autorización son más rigurosas respecto de las sucursales danesas de empresas de seguros establecidas en otros Estados miembros que respecto de las empresas de seguros establecidas en territorio danés, y que esta diferencia de trato constituye una infracción del Derecho comunitario.
En cuanto a la primera recriminación, procede declarar que ninguna disposición de Derecho comunitario se opone a que un Estado miembro sujete a autorización a las empresas de seguros y a sus sucursales establecidas en su territorio, no sólo en lo relativo a las actividades desarrolladas en su territorio sino también a las desarrolladas, en forma de prestación de servicios, en otros Estados miembros. Dicha exigencia, por el contrario, resulta conforme a los principios establecidos por la Directiva 73/239. En efecto, dicha Directiva prevé, en el apartado 1 de su artículo 7, que la empresa de seguros podrá solicitar y obtener autorización administrativa para sólo una parte del territorio nacional. En este caso, si desea ampliar su actividad a otra parte del territorio, deberá solicitar, en virtud de la letra d) del apartado 2 del artículo 6, una nueva autorización, debiendo acompañar a su petición un nuevo programa de actividades, de conformidad con el apartado 2 del artículo 8.
Estas disposiciones, interpretadas en relación con las normas relativas al control de la situación financiera de las empresas de que se trata y a la revocación de la autorización, indican que la Directiva se inspira en la concepción según la cual el Estado de establecimiento está facultado para tomar en consideración el conjunto de las actividades de las empresas constituidas en su territorio, a fin de poder proceder a un control eficaz de las condiciones de su ejercicio. Por lo demás, el apartado 1 del artículo 8 de la propuesta de segunda Directiva prevé expresamente que toda empresa que pretenda ampliar sus actividades por medio de la libre prestación de servicios al territorio de otro Estado miembro deberá solicitar autorización para ello a la autoridad de control del Estado de la autorización.
Por consiguiente, debe desestimarse esta parte de la pretensión.
En cuanto a la alegada discriminación entre empresas de seguros establecidas en Dinamarca y sucursales danesas de dichas empresas establecidas en otros Estados miembros, es verdad que, debido a la estructura de los Decretos daneses en cuestión, las normas relativas a la autorización para ampliar fuera del territorio nacional las actividades de seguro están contenidas en disposiciones distintas, según se trate, respectivamente, de empresas con domicilio social en Dinamarca o de empresas que en dicho Estado tienen únicamente una sucursal.
El Gobierno danés niega sin embargo el carácter discriminatorio de dichas disposiciones. A este respecto, explica que la legislación impugnada, somete en su aplicación práctica a las sucursales de empresas establecidas en otros Estados miembros a un régimen precisamente más flexible que el de las empresas establecidas en Dinamarca, habida cuenta de que las primeras se hallan ya sujetas a las normas de su Estado de origen. La Comisión, por su parte, ni ha refutado ni ha intentado siquiera refutar esta tesis de la parte demandada. Se ha limitado a afirmar que parece, a primera vista, que las condiciones para obtener la autorización son más ventajosas para las empresas danesas que para las sucursales de empresas extranjeras, y que correspondería al Reino de Dinamarca aportar la prueba de lo contrario. Sin embargo, la Comisión no ha aportado ningún elemento concreto que pueda justificar sus dudas.
En estas circunstancias, procede declarar que la Comisión no ha probado la discriminación alegada. Por consiguiente, tampoco puede admitirse esta parte de la pretensión.
En consecuencia, procede desestimar la tercera pretensión en su totalidad.
D. En cuanto a la cuarta pretensión de la Comisión
Mediante su cuarta pretensión, la Comisión insta a que se declare que el Reino de Dinamarca, al aplicar las disposiciones impugnadas con motivo de las tres primeras pretensiones, ha incumplido su obligación de respetar el efecto directo de los artículos 59 y 60 del Tratado y, por consiguiente, de observar la primacía del Derecho comunitario.
A este respecto, basta con hacer constar que esta recriminación se refiere a la aplicación de la normativa litigiosa, no pudiendo, por ello, considerarse como una acusación distinta. Por consiguiente, no procede pronunciarse separadamente sobre ella.
III. Costas
A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Sin embargo, según el párrafo 1 del apartado 3 del mismo artículo, el Tribunal podrá imponer el pago de las mismas parcialmente o en su totalidad, cuando sean desestimadas respectivamente una o varias de las pretensiones de las partes. Por haber sido desestimadas algunas de las pretensiones de ambas partes, procede repartir el pago de las costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:

1)
Declarar que el Reino de Dinamarca ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 59 y 60 del Tratado al obligar a las empresas de seguros comunitarias a establecerse en Dinamarca para poder realizar en dicho país, en calidad de entidad abridora, prestaciones de servicios en el sector del coaseguro comunitario.

2)
Desestimar el recurso en sus restantes pretensiones.

3)
Cada parte, incluidas las coadyuvantes, cargará con sus propias costas.

Mackenzie Stuart
Galmot
Kakouris
O'Higgins
Schockweiler
Bosco
Koopmans
Due
Everling
Bahlmann
Joliet
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, el 4 de diciembre de 1986.
El Secretario
P. Heim
El Presidente
A. J. Mackenzie Stuart
(
*1
)	Lengua de procedimiento: danés.