CELEX: 61990CJ0056
Richtlijn 76/160/EEG
Zwemwater

Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 7 maart 1990, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen het Hof krachtens artikel 169 EEG-Verdrag verzocht vast te stellen dat het Verenigd Koninkrijk, door niet de nodige maatregelen te treffen opdat de kwaliteit van het zwemwater in de badzone van Blackpool en in de buurt van Formby en Southport in overeenstemming wordt gebracht met de grenswaarden vastgesteld ingevolge artikel 3 van richtlijn 76/160/EEG van de Raad van 8 december 1975 betreffende de kwaliteit van het zwemwater (PB 1976, L 31, blz. 1; hierna: de "richtlijn"), de krachtens artikel 4 van de richtlijn en de artikelen 5 en 189 EEG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
2 Luidens artikel 1, lid 1, heeft de richtlijn betrekking op de kwaliteit van het zwemwater met uitzondering van water bestemd voor therapeutisch gebruik en het water van zwembaden.
3 Volgens artikel 1, lid 2, van de richtlijn wordt verstaan onder:
a) "zwemwater", alle wateren, of delen van die wateren, te weten stromende of stilstaande zoete wateren alsmede zeewater, waarin het baden:
° door de bevoegde instanties van elke Lid-Staat uitdrukkelijk is toegestaan, dan wel
° niet is verboden en gewoonlijk door een groot aantal baders wordt beoefend;
b) "badzone", de plaats waar zich zwemwater bevindt.
4 De richtlijn draagt de Lid-Staten op, de waarden vast te stellen die voor de in de bijlage bij de richtlijn genoemde fysisch-chemische en microbiologische parameters voor het zwemwater van toepassing zijn; deze waarden mogen niet minder streng zijn dan die vermeld in kolom 1 van de bijlage (artikelen 2 en 3).
5 Volgens artikel 4, lid 1, van de richtlijn moet de kwaliteit van het zwemwater met de ingevolge artikel 3 vastgestelde grenswaarden in overeenstemming worden gebracht binnen een termijn van tien jaar na kennisgeving van de richtlijn aan de betrokken Lid-Staat. Voor het Verenigd Koninkrijk liep deze termijn af op 31 december 1985. Voor badzones die door de bevoegde nationale autoriteiten na de kennisgeving van de richtlijn worden ingesteld en die speciaal voor het baden worden ingericht, moeten de in de bijlage opgenomen waarden evenwel vanaf de openstelling in acht worden genomen. Voor badzones die binnen twee jaar na kennisgeving van de richtlijn worden ingesteld, geldt een bijzondere regeling (artikel 4, lid 2).
6 Krachtens artikel 5, lid 1, van de richtlijn wordt voor de toepassing van voormeld artikel 4 het zwemwater geacht met bedoelde parameters overeen te stemmen, indien uit de monsters van het water ° met de in de bijlage vastgestelde frequentie op een zelfde plaats van monsterneming genomen ° blijkt dat het water bij een bepaald percentage van deze monsters beantwoordt aan de parameters betreffende de kwaliteit van het betrokken water.
7 Artikel 12, lid 1, van de richtlijn verplicht de Lid-Staten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen in werking te doen treden om binnen een termijn van twee jaar na kennisgeving aan deze richtlijn te voldoen. Voor het Verenigd Koninkrijk liep deze termijn af op 31 december 1977.
8 Ten slotte voorziet de richtlijn nog in een aantal afwijkingen:
° Krachtens artikel 4, lid 3, kunnen de Lid-Staten in uitzonderlijke gevallen afwijkingen toestaan op de termijn van tien jaar waarbinnen het zwemwater in overeenstemming met de in de bijlage opgenomen parameters moet worden gebracht. De motieven voor een dergelijke afwijking moeten berusten op een plan voor het waterbeheer binnen het betrokken gebied en uiterlijk binnen een termijn van zes jaar na de kennisgeving van de richtlijn aan de Commissie worden meegedeeld.
° Ingevolge artikel 5, lid 2, worden de overschrijdingen van de in artikel 3 bedoelde waarden niet in aanmerking genomen bij de berekening van de percentages monsters die aan deze waarden moeten voldoen, indien zij het gevolg zijn van overstromingen, natuurrampen of uitzonderlijke weersomstandigheden.
° Artikel 8 laat afwijkingen toe voor bepaalde in de bijlage opgenomen parameters wegens uitzonderlijke meteorologische of geografische omstandigheden of indien het zwemwater een natuurlijke verrijking met bepaalde stoffen ondergaat waardoor de in de bijlage vastgestelde grenzen worden overschreden. Indien een Lid-Staat van een afwijking gebruik maakt, stelt hij de Commissie hiervan onverwijld in kennis, onder vermelding van de motieven en de verwachte duur.
9 De grief aangaande de badzone te Formby Point heeft de Commissie in de loop van de schriftelijke behandeling voor het Hof ingetrokken.
10 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten, het procesverloop en de middelen en argumenten van de partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hieronder slechts weergegeven voor zover dit voor de redenering van het Hof noodzakelijk is.
De ontvankelijkheid
11 De regering van het Verenigd Koninkrijk preciseert, dat zij de Commissie op 19 oktober 1979 een nota heeft gezonden met de precieze criteria voor de identificatie van de onder de richtlijn vallende zwemwateren. Deze nota was op 9 juli 1979 onder de bevoegde autoriteiten verspreid teneinde uitvoering te geven aan de richtlijn in Engeland en Wales. Op grond van dit document, waarin met name nader is toegelicht wat in artikel 1, lid 2, sub a, van de richtlijn wordt bedoeld met "een groot aantal baders", werden 27 plaatsen aangewezen als onder de richtlijn vallende badzones. Het Verenigd Koninkrijk verstrekte de Commissie bij brief van 18 december 1979 een lijst van deze plaatsen ° de in geding zijnde zones waren hierop niet vermeld ° en attendeerde haar erop, dat deze lijst nog niet definitief was daar verschillende plaatselijke autoriteiten nog geen opmerkingen hadden kunnen formuleren, en dat aan het begin van het daaropvolgende jaar in voorkomend geval aanvullende gegevens zouden worden verstrekt.
12 Op 18 juli 1980 heeft de Commissie het Verenigd Koninkrijk een met redenen omkleed advies gezonden betreffende een niet-nakoming van de richtlijn in Noord-Ierland en Schotland. Het Verenigd Koninkrijk heeft bij brief van 18 september 1980 geantwoord, dat geen van de wateren in de bedoelde gebieden aan de gestelde criteria beantwoordde en dat aanvulling of wijziging van de lijst van zwemwater in Engeland en Wales niet nodig was gebleken.
13 Het Verenigd Koninkrijk stelt, dat het uit het stilzwijgen van de Commissie op dit antwoord mocht afleiden dat de wijze waarop de richtlijn werd toegepast, door haar werd geaccepteerd. Door pas geruime tijd later bezwaren naar voren te brengen tegen de uitsluiting van de betrokken wateren van de werkingssfeer van de richtlijn, heeft de Commissie een situatie van rechtsonzekerheid geschapen en artikel 5 EEG-Verdrag geschonden, dat in een verplichting tot samenwerking met de Lid-Staten voorziet. Het beroep moet daarom niet-ontvankelijk worden verklaard.
14 Dit betoog treft geen doel.
15 Het Verenigd Koninkrijk had geen grond om uit het aanvankelijke stilzitten van de Commissie af te leiden, dat deze de meegedeelde criteria en de wijze van toepassing daarvan goedkeurde. Noch artikel 5 EEG-Verdrag noch de bepalingen van de richtlijn verplichtten de Commissie binnen een bepaalde termijn een standpunt in te nemen over de wijze waarop het Verenigd Koninkrijk uitvoering gaf aan artikel 1. De Commissie had bijgevolg het recht om haar bezwaren naar voren te brengen op een zodanig tijdstip als haar passend voorkwam en er stond haar niets in de weg om vervolgens de onderhavige procedure krachtens artikel 169 EEG-Verdrag aan te spannen.
16 Het Verenigd Koninkrijk voert als tweede niet-ontvankelijkheidsgrond aan, dat het materieel onmogelijk was de vereiste maatregelen te nemen om de kwaliteit van de litigieuze wateren met de eisen van richtlijn in overeenstemming te brengen binnen de termijn van twee maanden die in de met redenen omklede adviezen van 2 februari 1988 was gesteld.
17 Dit argument faalt eveneens.
18 Volgens de rechtspraak van het Hof (zie arrest van 2 februari 1988, zaak 293/85, Commissie/België, Jurispr. 1988, blz. 305, r.o. 14) moet, om uit te maken of de in het met redenen omklede advies gestelde termijn redelijk is, rekening worden gehouden met alle omstandigheden van het concrete geval.
19 In dit verband volstaat de vaststelling, dat de Commissie het Verenigd Koninkrijk attent heeft gemaakt op de situatie van de badzones te Blackpool en in de buurt van Formby en Southport bij brieven van respectievelijk 3 april en 30 juli 1986, dit wil zeggen bijna twee jaar vóór het met redenen omkleed advies. Gelet hierop moet de aangevochten termijn dan ook als redelijk worden aangemerkt. Bovendien kon het Verenigd Koninkrijk het baden in de betrokken zones te allen tijde verbieden. Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft aangetekend, is dit in andere Lid-Staten wel gebeurd voor zwemwater waarvan de kwaliteit niet aan de richtlijn voldeed.
20 Ten slotte acht het Verenigd Koninkrijk het beroep niet-ontvankelijk, omdat de richtlijn geen resultaatsverplichting behelst, doch de Lid-Staten alleen verplicht, alle nodige maatregelen te nemen om aan het daarin bepaalde te voldoen.
21 Dit argument raakt de grond van het geschil en moet bijgevolg bij de toetsing van de gegrondheid van het beroep worden behandeld.
22 Uit het bovenstaande volgt, dat het beroep ontvankelijk is.
Ten gronde
Het water bij Ainsdale
23 Het Verenigd Koninkrijk bestrijdt het gestelde met betrekking tot de waterkwaliteit bij Ainsdale, een plaats tussen Southport en Formby Point.
24 De Commissie stelt ter zake, dat het Verenigd Koninkrijk in zijn antwoord van 6 juni 1988 op de met redenen omklede adviezen van 2 februari 1988 heeft toegegeven, dat teneinde de parameters van de richtlijn te bereiken, de waterkwaliteit bij Ainsdale moest worden verbeterd, en bijgevolg heeft toegegeven dat de parameters niet in acht werden genomen.
25 Deze stelling moet worden verworpen.
26 De Commissie heeft immers niets ingebracht tegen de monsterresultaten waarmee het Verenigd Koninkrijk in zijn verweerschrift aantoont dat de waterkwaliteit bij Ainsdale verbeterd was en aan de eisen van de richtlijn voldeed.
27 De Commissie heeft bijgevolg niet bewezen, dat de waterkwaliteit bij Ainsdale tekortschiet, zodat het beroep in zoverre moet worden verworpen.
Het water bij Blackpool en in de buurt van Southport
28 Het Verenigd Koninkrijk ontkent niet, dat de kwaliteit van het zwemwater bij Blackpool en in de buurt van Southport nog steeds niet aan de richtlijn voldoen. Het houdt echter vol, dat hem geen niet-nakoming van zijn verplichtingen kan worden verweten. In de eerste plaats zijn voor bedoelde wateren de termijnen nog niet verstreken: noch de termijn van tien jaar bepaald in artikel 4, lid 1, van de richtlijn om de waterkwaliteit in overeenstemming met de eisen van de richtlijn te brengen, noch die van zes jaar vastgesteld in artikel 4, lid 3, om de toegestane afwijkingen op de termijn van tien jaar aan te melden. In de tweede plaats, ook al zou de in artikel 4, lid 3, bedoelde termijn van zes jaar niet in acht zijn genomen, dan nog kon het Verenigd Koninkrijk afwijkingen krachtens deze bepaling toestaan. Ten slotte houdt de richtlijn geen resultaatsverplichting in, maar legt de Lid-Staten alleen de verplichting op alle nodige maatregelen te nemen, wat het Verenigd Koninklijk heeft gedaan, om aan de gestelde normen te voldoen.
De termijnen van artikel 4, leden 1 en 3, van de richtlijn
29 Het Verenigd Koninkrijk betoogt, dat de begripsomschrijving van "zwemwater" in artikel 1, lid 2, sub a, tweede streepje, van de richtlijn te vaag is om de Lid-Staten in staat te stellen de daaronder vallende wateren te identificeren. Dit nader te omlijnen begrip vooronderstelt bijgevolg een zekere beoordelingsbevoegdheid van de Lid-Staten.
30 In het kader van deze bevoegdheid waren de in bovengenoemde nota van 19 oktober 1979 opgenomen criteria uitgewerkt en was op grond daarvan een lijst van onder de richtlijn vallende zwemwateren opgesteld. Later was bijstelling van deze criteria noodzakelijk gebleken: niet alleen het aantal baders, maar ook de aanwezige badinfrastructuur, zoals sanitaire installaties, badhokjes, parkeerruimte en reddingsdiensten, werden in aanmerking genomen.
31 In 1985 werden 350 zwemwateren aangewezen die aan deze criteria beantwoordden; dit aantal is later nog uitgebreid. De in geding zijnde wateren vallen onder de nieuwe criteria en behoren derhalve tot de zwemwateren die op deze wijze zijn aangewezen.
32 Ter wille van de rechtszekerheid zou artikel 4, leden 1 en 3, van de richtlijn aldus moeten worden uitgelegd, dat voor het aan de hand van de nieuwe criteria aangewezen zwemwater zowel de termijn van tien jaar (om de wateren in overeenstemming te brengen met de grenswaarden van de bijlage bij de richtlijn) als die van zes jaar (om afwijkingen op de termijn van tien jaar mede te delen) ingaat op het tijdstip waarop het water wordt aangewezen als zwemwater in de zin van de richtlijn en niet op het moment van kennisgeving van de richtlijn.
33 In dit verband zij in herinnering gebracht, dat volgens artikel 1, lid 2, sub a, tweede streepje, van de richtlijn als "zwemwater" moet worden aangemerkt, alle wateren, of delen van die wateren, te weten stromende of stilstaande zoete wateren alsmede zeewater, waarin het baden niet is verboden en gewoonlijk door een groot aantal baders wordt beoefend. Dit begrip moet worden uitgelegd in samenhang met het doel van de richtlijn, zoals dat in de eerste twee overwegingen van de considerans is aangegeven: "Overwegende dat de bescherming van het milieu en de volksgezondheid de vermindering van de verontreiniging van het zwemwater alsmede de bescherming daarvan tegen verdere kwaliteitsvermindering noodzakelijk maakt" en "dat een controle van het zwemwater noodzakelijk is voor het verwezenlijken, in het kader van de gemeenschappelijke markt, van de doelstellingen van de Gemeenschap ter zake van de verbetering der levensomstandigheden, van een harmonische ontwikkeling der economische activiteiten in de gehele Gemeenschap en van een gestadige en evenwichtige expansie".
34 Deze doelstellingen zouden niet worden bereikt, indien badzones die over faciliteiten als badhokjes, sanitaire installaties, bebakening en reddingsdiensten beschikken, konden worden uitgesloten van de werkingssfeer van de richtlijn op de enkele grond, dat het aantal baders onder een bepaald minimum ligt. Dergelijke faciliteiten en de aanwezigheid van reddingsdiensten zijn immers duidelijke aanwijzingen, dat de badzone wordt bezocht door een belangrijk aantal baders, wier gezondheid moet worden beschermd.
35 De badzones Blackpool en Southport nu zijn sedert geruime tijd badplaatsen die aan voormelde criteria voldoen. Zij behoorden dan ook reeds bij de kennisgeving van de richtlijn als badzones in de zin van deze richtlijn te worden aangemerkt.
36 Hieruit volgt, dat het Verenigd Koninkrijk noch de nota van 19 oktober 1979 noch de in 1979 aan de hand van de criteria van deze nota opgestelde lijst van zwemwateren kan inroepen om ten aanzien van de litigieuze wateren de niet-inachtneming van de termijnen van artikel 4, leden 1 en 3, van de richtlijn te rechtvaardigen. Deze termijnen gaan in bij de kennisgeving van de richtlijn, zoals uit de tekst van de betrokken bepalingen blijkt.
37 Aangaande het argument betreffende de rechtsonzekerheid volstaat de opmerking, dat het Verenigd Koninkrijk, zoals in rechtsoverweging 15 is vastgesteld, geen grond had om uit het uitblijven van aanmerkingen van de Commissie op bedoelde criteria en de opgestelde lijst af te leiden, dat deze naar het oordeel van de Commissie in overeenstemming met de richtlijn waren.
Consequenties van het verzuim van de termijn van artikel 4, lid 3
38 Het Verenigd Koninkrijk voert bovendien aan, dat het in elk geval tegen het evenredigheidsbeginsel zou indruisen aan te nemen, dat bij veronachtzaming van de termijn van artikel 4, lid 3, van de richtlijn de betrokken Lid-Staat niet meer het recht heeft afwijkingen toe te staan op de in artikel 4 lid 1, bepaalde termijn van tien jaar, dit te meer omdat in een dergelijke opvatting een Lid-Staat die geen rechtvaardigingsgrond voor afwijking heeft, op één lijn wordt gesteld met een Lid-Staat die deze wél heeft, maar de afwijking niet tijdig heeft medegedeeld.
39 In dit verband volstaat het erop te wijzen, dat de betrokken termijn ertoe dient om te bereiken dat het zwemwater in de mate van het mogelijke, en ondanks de mogelijkheid van afwijking, binnen de in artikel 4, lid 1, gestelde termijn van tien jaar voldoet aan de eisen van de richtlijn, onder meer met behulp van de initiatieven die de Commissie conform lid 3 van dit artikel kan nemen. Deze doelstelling zou in het gedrang komen indien de opvatting van het Verenigd Koninkrijk werd gevolgd.
Aard van de door de richtlijn opgelegde verplichtingen
40 Volgens het Verenigd Koninkrijk verlangt de richtlijn slechts dat de Lid-Staten de nodige maatregelen nemen om aan de krachtens artikel 3 van de richtlijn vastgestelde grenswaarden te voldoen. In het Verenigd Koninkrijk nu is het in dit verband vereiste onderzoek afgerond en is een aanvang gemaakt met de werkzaamheden om de litigieuze zwemwateren in 1995 in overeenstemming met de richtlijn te brengen. Dergelijke werkzaamheden vergen per definitie veel tijd, met name omdat de bevolking en het leven in de stad er zo min mogelijk door mogen worden gehinderd. Bovendien heeft de Commissie niet aangegeven welke maatregelen het best geschikt zijn om de betrokken wateren sneller in overeenstemming met de richtlijn te brengen.
41 Dit betoog kan niet worden gevolgd.
42 Artikel 4, lid 1, van de richtlijn bepaalt namelijk, dat de Lid-Staten de nodige maatregelen nemen opdat de kwaliteit van het zwemwater in overeenstemming wordt gebracht met de ingevolge artikel 3 vastgestelde grenswaarden en wel binnen een termijn van tien jaar nadat van deze richtlijn kennis is gegeven. Deze termijn is langer dan die voor de omzetting van de richtlijn, te weten twee jaar na de kennisgeving (artikel 12, lid 1), teneinde de Lid-Staten in staat te stellen aan het bovengenoemde vereiste te voldoen.
43 De enige afwijkingen op de verplichting van de Lid-Staten om het zwemwater in overeenstemming met de eisen van de richtlijn te brengen, zijn die voorzien in artikel 4, lid 3, artikel 5, lid 2, en artikel 8, waarop hierboven is ingegaan. De richtlijn verlangt derhalve van de Lid-Staten ervoor te zorgen dat bepaalde resultaten worden bereikt, en afgezien van die afwijkingen kunnen zij zich niet op bijzondere omstandigheden beroepen om een verzuim van deze verplichting te rechtvaardigen.
44 Bijgevolg kan het argument van het Verenigd Koninkrijk, alle redelijkerwijs mogelijke maatregelen te hebben genomen, niet naast de uitdrukkelijk voorziene afwijkingen worden aanvaard als rechtvaardiging voor het verzuim van de verplichting om de betrokken wateren ten minste in overeenstemming te brengen met de bijlage bij de richtlijn.
45 Het Verenigd Koninkrijk merkt op, dat indien deze opvatting werd gevolgd, elke overschrijding van de in de bijlage bij de richtlijn vastgestelde grenswaarden een inbreuk op artikel 4, lid 1, van de richtlijn vormt, ook al heeft de betrokken Lid-Staat alle mogelijke maatregelen genomen om overschrijding te voorkomen.
46 Ook indien een absolute materiële onmogelijkheid om de verplichtingen van de richtlijn uit te voeren een rechtvaardiging zou kunnen opleveren voor de niet-nakoming ervan, moet worden geconstateerd dat het Verenigd Koninkrijk, zoals de advocaat-generaal in punt 56 van zijn conclusie heeft aangetekend, geen bewijs heeft geleverd van het bestaan van een dergelijke onmogelijkheid in casu.
47 Mitsdien moet worden vastgesteld dat het Verenigd Koninkrijk, door niet alle nodige maatregelen te treffen om de kwaliteit van het zwemwater te Blackpool en in de buurt van Southport in overeenstemming te brengen met de grenswaarden vastgesteld ingevolge artikel 3 van richtlijn 76/160 van de Raad van 8 december 1975, de krachtens het EEG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
48 Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover zulks is gevorderd. Aangezien het Verenigd Koninkrijk op de voornaamste punten in het ongelijk is gesteld, dient het in de kosten te worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende, verstaat:
1) Door niet alle nodige maatregelen te treffen om de kwaliteit van het zwemwater te Blackpool en in de buurt van Southport in overeenstemming te brengen met de grenswaarden vastgesteld ingevolge artikel 3 van richtlijn 76/160/EEG van de Raad van 8 december 1975 betreffende de kwaliteit van het zwemwater, is het Verenigd Koninkrijk de krachtens het EEG-Verdrag om hem rustende verplichtingen niet nagekomen.
2) Het beroep wordt voor het overige verworpen.
3) Het Verenigd Koninkrijk wordt verwezen in de kosten van de procedure.