CELEX: 62002CJ0309
Environnement
Libre circulation des marchandises
Emballages et déchets d'emballages
Directive 94/62/CE
Obligations de consignation et de reprise pour des emballages à usage unique en fonction du pourcentage global d'emballages réutilisables

La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de la directive 94/62/CE du Parlement européen et du Conseil,
du 20 décembre 1994, relative aux emballages et aux déchets d’emballages (JO L 365, p. 10), et de l’article 28 CE.
Cette demande a été présentée dans le cadre d’un recours intenté par Radlberger Getränkegesellschaft mbH & Co. et S. Spitz
KG, sociétés autrichiennes productrices de boissons, contre le Land Baden-Württemberg.
Le cadre juridique
La directive 94/62
La directive 94/62 a pour objet, selon son article 1
er
, paragraphe 1, l’harmonisation des mesures nationales concernant la gestion des emballages et des déchets d’emballages afin,
d’une part, de prévenir et de réduire leur incidence sur l’environnement des États membres et des pays tiers et d’assurer
ainsi un niveau élevé de protection de l’environnement et, d’autre part, de garantir le fonctionnement du marché intérieur
et de prévenir l’apparition d’entraves aux échanges et de distorsions et restrictions de concurrence dans la Communauté.
Aux termes de son article 1
er
, paragraphe 2, cette directive prévoit «des mesures visant, comme première priorité, la prévention de déchets d’emballages
et, comme autres principes fondamentaux, la réutilisation d’emballages, le recyclage et les autres formes de valorisation
des déchets d’emballages et, partant, la réduction de l’élimination finale de ces déchets».
L’article 5 de ladite directive dispose:
«Les États membres peuvent favoriser conformément au traité, des systèmes de réutilisation des emballages qui sont susceptibles
d’être réutilisés sans nuire à l’environnement.»
L’article 7 de la directive 94/62 dispose:
«1.

Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que soient instaurés des systèmes assurant:
a)
la reprise et/ou la collecte des emballages utilisés et/ou des déchets d’emballages provenant du consommateur, de tout autre
utilisateur final ou du flux de déchets, en vue de les diriger vers les solutions de gestion des déchets les plus appropriées;
b)
la réutilisation ou la valorisation, y compris le recyclage, des emballages et/ou des déchets d’emballages collectés,
afin d’atteindre les objectifs de la présente directive.
Ces systèmes sont ouverts à la participation des acteurs économiques des secteurs concernés et à la participation des autorités
publiques compétentes. Ils s’appliquent également aux produits importés, de manière non discriminatoire, y compris en ce qui
concerne les modalités prévues et les tarifs éventuellement imposés pour l’accès aux systèmes, et doivent être conçus de manière
à éviter des entraves aux échanges ou des distorsions de concurrence, conformément au traité.
2.

Les mesures visées au paragraphe 1 s’inscrivent dans le cadre d’une politique couvrant l’ensemble des emballages et des déchets
d’emballages et tiennent compte notamment des exigences en matière de protection de l’environnement et de la santé des consommateurs,
de sécurité et d’hygiène, en matière de protection de la qualité, de l’authenticité et des caractéristiques techniques des
produits emballés et des matériaux utilisés ainsi qu’en matière de protection des droits de propriété industrielle et commerciale.»
L’article 18 de la même directive est libellé comme suit:
«Les États membres ne peuvent faire obstacle à la mise sur le marché, sur leur territoire, d’emballages conformes à la présente
directive.»
La réglementation nationale
La Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (décret relatif à la prévention et à la valorisation
des déchets d’emballages), du 21 août 1998 (BGBl. 1998 I, p. 2379, ci-après la «VerpackV»), prévoit différentes mesures de
prévention et de réduction de l’incidence des déchets d’emballages sur l’environnement. Ayant pour but, notamment, de transposer
la directive 94/62, la VerpackV a remplacé la Verordnung über die Vermeidung von Verpackungsabfällen (décret relatif à la
prévention des déchets d’emballages), du 12 juin 1991 (BGBl. 1991 I, p. 1234).
L’article 6, paragraphes 1 et 2, de la VerpackV énonce les obligations suivantes:
«1. Le distributeur est tenu de reprendre gratuitement, au point de remise effective ou à proximité immédiate, les emballages
de vente vides utilisés par le consommateur final, de les valoriser conformément aux exigences définies au point 1 de l’annexe
I, et de satisfaire aux exigences définies au point 2 de l’annexe I. Les exigences de valorisation peuvent être également
remplies par une réutilisation ou un renvoi des emballages au distributeur ou au fabricant en application du paragraphe 2.
Le distributeur doit attirer l’attention du consommateur privé sur la possibilité de reprise, prévue à la première phrase,
par des pancartes clairement visibles et lisibles. L’obligation impartie par la première phrase se limite aux types, formes
et tailles d’emballages ainsi qu’aux emballages de produits qui font partie de l’assortiment du distributeur. Pour les distributeurs
disposant de surfaces de vente inférieures à 200 m
, l’obligation de reprise se limite aux emballages des marques commercialisées par le distributeur. Dans le commerce de vente
par correspondance, cette reprise doit être garantie par des possibilités appropriées de reprise suffisamment proches du consommateur
final. La possibilité de reprise doit être signalée dans l’expédition de marchandises et dans les catalogues. Si les emballages
de vente ne proviennent pas de consommateurs privés, des accords dérogatoires peuvent être conclus quant au lieu de reprise
et au régime des coûts. Si les distributeurs ne satisfont pas aux obligations imparties par la première phrase en reprenant
les emballages au point de remise, ils doivent en garantir le respect par un système tel que prévu au paragraphe 3. Pour les
distributeurs d’emballages pour lesquels une participation à un système tel que prévu au paragraphe 3 est exclue, les exigences
de valorisation prévues à l’article 4, paragraphe 2, s’appliquent mutatis mutandis, par dérogation à la première phrase.
2. Les producteurs et les distributeurs sont tenus de reprendre gratuitement au point de remise effective les emballages repris
par les distributeurs en application du paragraphe 1, de les valoriser conformément aux exigences définies au point 1 de l’annexe
I et de satisfaire aux exigences définies au point 2 de l’annexe I. Les exigences de valorisation peuvent être également remplies
par une réutilisation des emballages. Les obligations imparties par la première phrase se limitent aux types, formes et tailles
d’emballages ainsi qu’aux emballages de produits que les producteurs et les distributeurs commercialisent respectivement.
Le paragraphe 1, huitième à dixième phrases, s’applique mutatis mutandis.»
Selon le paragraphe 3 de ce même article, ces obligations de reprise et de valorisation peuvent en principe aussi être satisfaites
par la participation du producteur ou du distributeur à un système global de collecte des emballages de vente usagés. Il incombe
à l’autorité compétente régionale de constater que ce système remplit les conditions imposées par la VerpackV quant à son
taux de couverture.
En vertu de l’article 8, paragraphe 1, de la VerpackV, les distributeurs qui commercialisent des produits alimentaires liquides
conditionnés dans des emballages de boisson non réutilisables sont tenus de prélever auprès de l’acheteur une consigne d’un
montant minimal de 0,25 euro par emballage, taxe sur la valeur ajoutée incluse. Le montant minimal de la consigne s’élève
à 0,50 euro, taxe sur la valeur ajoutée incluse, lorsque le volume de conditionnement est supérieur à 1,5 litre. La consigne
doit être prélevée par chaque distributeur successif, à tous les stades de la commercialisation, jusqu’à la vente au consommateur
final. La consigne est remboursée lors de la reprise des emballages conformément à l’article 6, paragraphes 1 et 2, de la
VerpackV.
Selon l’article 9, paragraphe 1, de la VerpackV, cette consignation obligatoire ne s’applique pas aux emballages pour lesquels
le producteur ou le distributeur est exempté de l’obligation de reprise en raison de sa participation à un système global
de collecte tel que visé audit article 6, paragraphe 3.
La VerpackV prévoit toutefois à son article 9, paragraphe 2, des circonstances dans lesquelles, pour certaines boissons, le
recours à l’article 6, paragraphe 3, est supprimé. Les termes de cette disposition sont les suivants:
«Lorsque, sur le territoire d’application du présent décret, le taux des boissons conditionnées dans des emballages réutilisables,
qu’il s’agisse de bière, d’eaux minérales (y compris les eaux de source, les eaux de table et les eaux minérales), de boissons
rafraîchissantes gazeuses, de jus de fruits […] ou de vin […], descend globalement au-dessous de 72 % au cours de l’année
civile, il y a lieu de procéder à une nouvelle évaluation des taux pertinents d’emballages réutilisables pour la période de
douze mois qui suit l’annonce que le taux d’emballages réutilisables n’est pas atteint. Lorsque le taux des emballages réutilisables
sur le territoire fédéral est inférieur au taux visé à la première phrase, la décision au titre de l’article 6, paragraphe
3, est réputée annulée, sur l’ensemble du territoire fédéral, à compter du premier jour du sixième mois civil suivant la publication
prévue au paragraphe 3, pour les boissons pour lesquelles le taux d’emballages réutilisables fixé en 1991 n’est pas atteint
[…]»
Conformément à l’article 9, paragraphe 3, de la VerpackV, le gouvernement allemand publie chaque année les taux pertinents,
visés au paragraphe 2 dudit article, pour les boissons conditionnées dans des emballages avantageux sur le plan écologique.
Selon le paragraphe 4 du même article, l’autorité compétente procède, sur demande ou d’office, à une nouvelle évaluation conformément
à l’article 6, paragraphe 3, lorsque le taux pertinent pour les boissons conditionnées dans de tels emballages est de nouveau
atteint après une décision d’annulation.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
Les requérantes au principal exportent vers l’Allemagne, dans des emballages à usage unique valorisables, des boissons rafraîchissantes
gazeuses, des jus de fruits et d’autres boissons non gazeuses ainsi que de l’eau de table. Aux fins de la valorisation de
ces emballages, elles ont adhéré au système global de collecte de déchets exploité par la société «Der Grüne Punkt – Duales
System Deutschland AG» et ont été, à ce titre, exemptées de l’obligation de prélever la consigne prévue à l’article 8, paragraphe
1, de la VerpackV pour les boissons distribuées en Allemagne dans des emballages à usage unique.
Selon un communiqué du gouvernement allemand du 28 janvier 1999, le taux d’emballages de boissons réutilisables est descendu,
en 1997, pour la première fois en dessous de 72 %, à savoir 71,33 %. Ce taux étant resté, au cours de deux périodes consécutives,
soit entre février 1999 et janvier 2000 et entre mai 2000 et avril 2001, sur l’ensemble du territoire fédéral, au-dessous
de 72 %, ledit gouvernement a, le 2 juillet 2002, en application de l’article 9, paragraphe 3, de la VerpackV, annoncé le
prélèvement, à compter du 1
er
janvier 2003, d’une consigne obligatoire sur les eaux minérales, les bières et les boissons rafraîchissantes. Conformément
à la VerpackV, les requérantes au principal seraient donc tenues, à partir de cette date, de prélever la consigne prescrite
à l’article 8, paragraphe 1, de cette réglementation pour la plupart de leurs emballages en ce qui concerne les boissons distribuées
en Allemagne, puis de reprendre et de valoriser les emballages vides.
Le 23 mai 2002, les requérantes au principal ont introduit devant le Verwaltungsgericht Stuttgart un recours contre le Land
Baden-Württemberg dans lequel elles soutiennent que le régime des quotas d’emballages réutilisables, prévu dans la VerpackV,
et les obligations de consignation et de reprise y afférentes, sont contraires aux articles 1
er
, paragraphes 1 et 2, 5, 7 et 18 de la directive 94/62 ainsi qu’à l’article 28 CE. La République fédérale d’Allemagne a été
appelée à la cause.
Selon la juridiction de renvoi, en partant de l’interprétation défendue par les requérantes au principal selon laquelle l’article
er
, paragraphe 2, de la directive 94/62 présume une équivalence entre la réutilisation des emballages et leur valorisation,
se trouve posée la question de savoir si le système de la VerpackV est compatible avec ladite directive, dans la mesure où
ce système rend la commercialisation d’emballages à usage unique plus difficile lorsque le taux d’emballages réutilisables
descend au-dessous d’un certain seuil. Cette juridiction fait observer que les producteurs établis dans un autre État membre
sont exposés à des frais plus élevés que les producteurs allemands s’ils décident de commercialiser leurs boissons dans des
emballages réutilisables. Elle souligne que, selon les requérantes au principal, aussi longtemps que l’obligation de prélever
une consigne est suspendue, la réglementation allemande affecte déjà la situation des producteurs établis dans un autre État
membre en raison du fait que les distributeurs allemands auraient tendance à exclure les emballages à usage unique de leur
assortiment de boissons afin que le taux d’emballages réutilisables ne descende pas au-dessous de 72 %.
Dans ces circonstances, le Verwaltungsgericht Stuttgart a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions
préjudicielles suivantes:
«1)
Faut-il interpréter l’article 1
er
, paragraphe 2, de la directive 94/62[...] en ce sens qu’il interdit aux États membres de privilégier des systèmes de réutilisation
d’emballages pour boissons par rapport à des emballages à usage unique valorisables en annulant – lorsque le taux fédéral
d’emballages réutilisables descend au-dessous de 72 % – la possibilité d’exemption d’une obligation édictée de reprise, de
gestion et de consignation d’emballages vides à usage unique pour boissons par la participation à un système de reprise et
de gestion, en ce qui concerne les boissons pour lesquelles le taux d’emballages réutilisables est descendu au-dessous du
taux constaté en 1991?
2)
Faut-il interpréter l’article 18 de la directive [94/62] en ce sens qu’il interdit aux États membres de faire obstacle à la
mise sur le marché de boissons conditionnées dans des emballages à usage unique valorisables en annulant – lorsque le taux
fédéral d’emballages réutilisables descend au-dessous de 72 % – la possibilité d’exemption d’une obligation édictée de reprise,
de gestion et de consignation d’emballages vides à usage unique pour boissons par la participation à un système de reprise
et de gestion, en ce qui concerne les boissons pour lesquelles le taux d’emballages réutilisables est descendu au-dessous
du taux constaté en 1991?
3)
Faut-il interpréter l’article 7 de la directive [94/62] en ce sens qu’il confère aux producteurs et aux distributeurs de boissons
conditionnées dans des emballages à usage unique valorisables un droit à participer à un système déjà instauré de reprise
et de gestion d’emballages usagés pour boissons afin de satisfaire ainsi à une obligation légalement prescrite de consignation
des emballages pour boissons à usage unique, et de reprise des emballages usagés pour boissons?
4)
Faut-il interpréter l’article 28 CE en ce sens qu’il interdit aux États membres d’adopter des réglementations selon lesquelles,
lorsque le taux fédéral d’emballages réutilisables pour boissons descend au-dessous de 72 %, la possibilité d’exemption d’une
obligation édictée de reprise, de gestion et de consignation d’emballages vides à usage unique pour boissons par la participation
à un système de reprise et de gestion est annulée en ce qui concerne les boissons pour lesquelles le taux d’emballages réutilisables
est descendu au-dessous du taux constaté en 1991?»
Sur les demandes de réouverture de la procédure orale
Par lettres parvenues au greffe de la Cour, respectivement, les 14 et 17 juin 2004, le gouvernement allemand et la défenderesse
au principal ont demandé à la Cour d’ordonner la réouverture de la procédure orale, en application de l’article 61 du règlement
de procédure.
À l’appui de sa demande, le gouvernement allemand fait valoir que les conclusions présentées le 6 mai 2004 par M. l’avocat
général comportent une série d’éléments qui n’ont pas fait l’objet de la procédure écrite et orale, et dont il ressort une
appréciation inexacte des arguments qu’il a invoqués devant la Cour. De même, dans sa demande, la défenderesse au principal
soutient que lesdites conclusions abordent certains éléments qui n’ont pas été débattus et sur lesquels la Cour n’a donc pas
été suffisamment éclairée.
À cet égard, il convient de rappeler que la Cour peut d’office ou sur proposition de l’avocat général, ou encore à la demande
des parties, ordonner la réouverture de la procédure orale, conformément à l’article 61 de son règlement de procédure, si
elle considère qu’elle est insuffisamment éclairée ou que l’affaire doit être tranchée sur la base d’un argument qui n’a pas
été débattu entre les parties (voir arrêts du 10 février 2000, Deutsche Post, C‑270/97 et C‑271/97, Rec. p. I‑929, point 30;
du 19 février 2002, Wouters e.a., C‑309/99, Rec. p. I‑1577, point 42; du 18 juin 2002, Philips, C‑299/99, Rec. p. I‑5475,
point 20, et du 12 décembre 2002, Sieckmann, C‑273/00, Rec. p. I‑11737, point 22).
En l’espèce, cependant, la Cour, l’avocat général entendu, considère qu’elle dispose de tous les éléments qui lui sont nécessaires
pour répondre aux questions posées et que ces éléments ont fait l’objet des débats menés devant elle.
Dès lors, il convient de rejeter les demandes du gouvernement allemand et de la défenderesse au principal tendant à obtenir
la réouverture de la procédure orale.
Sur les questions préjudicielles
Sur la recevabilité des questions préjudicielles
La défenderesse au principal soutient que la Cour doit rejeter les questions préjudicielles comme irrecevables, étant donné
que le recours au principal est irrecevable, dès lors qu’il est dirigé contre le Land Baden-Württemberg. En effet, n’ayant
aucune compétence législative ou réglementaire propre en la matière, ce dernier ne ferait qu’exécuter la réglementation fédérale.
Selon ladite défenderesse, le recours aurait dû être dirigé contre l’État fédéral devant la juridiction compétente à cet effet,
à savoir le Verwaltungsgericht Berlin. Dans des procédures parallèles, un certain nombre de juridictions administratives allemandes
auraient déjà constaté l’irrecevabilité de recours similaires.
À cet égard, il y a lieu de rappeler qu’il n’appartient pas à la Cour, compte tenu de la répartition des fonctions entre elle
et les juridictions nationales, de vérifier si la décision par laquelle elle a été saisie a été prise conformément aux règles
d’organisation et de procédure judiciaires de droit national (voir arrêts du 3 mars 1994, Eurico Italia e.a., C‑332/92, C‑333/92
et C‑335/92, Rec. p. I‑711, point 13; du 16 septembre 1999, WWF e.a., C‑435/97, Rec. p. I‑5613, point 33, et du 3 octobre
2000, Gozza e.a., C‑371/97, Rec. p. I‑7881, point 30). La Cour doit s’en tenir à la décision de renvoi émanant d’une juridiction
d’un État membre, tant qu’elle n’a pas été rapportée dans le cadre des voies de recours prévues éventuellement par le droit
national (arrêt du 14 janvier 1982, Reina, 65/81, Rec. p. 33, point 7).
En l’espèce, il ressort de l’ordonnance de renvoi que le Verwaltungsgericht Stuttgart estime que le recours au principal est
au moins partiellement recevable.
Par ailleurs, il est constant qu’un lien direct existe entre, d’une part, les quatre questions préjudicielles, portant sur
l’interprétation des articles 1
er
, 7 et 18 de la directive 94/62 et de l’article 28 CE, posées afin de permettre à la juridiction de renvoi d’apprécier la
compatibilité de la réglementation allemande en cause avec ces dispositions, et, d’autre part, l’objet du recours au principal,
qui tend à faire déclarer que les requérantes au principal ne sont pas tenues de se soumettre aux obligations de consignation
et de reprise individuelle de leurs emballages à usage unique.
Il s’ensuit que la demande de décision préjudicielle est recevable.
Sur la première question
Par sa première question, la juridiction de renvoi demande en substance si l’article 1
er
, paragraphe 2, de la directive 94/62 s’oppose à ce qu’un État membre favorise des systèmes de réutilisation d’emballages,
par l’application d’un système tel que celui prévu aux articles 8, paragraphe 1, et 9, paragraphe 2, de la VerpackV.
À cet égard, il convient de rappeler que si l’article 1
er
, paragraphe 2, de la directive 94/62 prévoit comme «première priorité» des mesures visant la prévention de déchets d’emballages,
il énumère, en tant qu’«autres principes fondamentaux», la réutilisation d’emballages, le recyclage et les autres formes de
valorisation des déchets d’emballages.
Le huitième considérant de cette directive énonce que, «dans l’attente de résultats scientifiques et techniques en ce qui
concerne les processus de valorisation, il convient d’opter de préférence pour la réutilisation et le recyclage, eu égard
à leur incidence sur l’environnement; que, pour cette raison, des systèmes garantissant le retour des emballages utilisés
et/ou des déchets d’emballages doivent être instaurés dans les États membres; que les analyses du cycle de vie doivent être
achevées dans les plus brefs délais afin de justifier l’adoption d’une hiérarchie précise entre les emballages réutilisables,
les emballages recyclables et les emballages valorisables».
Il ressort de ce qui précède que la directive 94/62 n’établit pas de hiérarchie entre la réutilisation des emballages, d’une
part, et la valorisation des déchets d’emballages, d’autre part.
Il convient d’observer, toutefois, que l’article 5 de la directive 94/62 permet aux États membres de prendre des mesures visant
à favoriser des systèmes de réutilisation des emballages qui sont susceptibles d’être réutilisés sans nuire à l’environnement.
Il ressort du libellé même de cet article 5 qu’une telle politique de promotion de la réutilisation des emballages n’est autorisée
que dans la mesure où elle est conforme au traité.
Ainsi, les mesures prises par un État membre en application de l’article 5 de ladite directive doivent respecter non seulement
les exigences qui découlent des autres dispositions de celle-ci, notamment de l’article 7, visé par la troisième question
préjudicielle, mais également les obligations résultant des dispositions du traité, notamment de l’article 28 CE, visé par
la quatrième question préjudicielle.
Il convient, par conséquent, de répondre à la première question que l’article 1
er
, paragraphe 2, de la directive 94/62 ne s’oppose pas à ce que les États membres introduisent des mesures visant à favoriser
les systèmes de réutilisation des emballages.
Au vu de ce qui précède, il y a lieu de répondre d’abord aux troisième et quatrième questions préjudicielles.
Sur la troisième question
Par sa troisième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 7 de la directive 94/62 accorde aux
producteurs et aux distributeurs de boissons conditionnées dans des emballages à usage unique valorisables et autorisés à
s’acquitter de leurs obligations de consignation et de reprise en participant à un système global de collecte des emballages,
le droit de continuer à participer à un tel système global afin de satisfaire à leurs obligations légales.
Il convient de rappeler que la directive 94/62 impose aux États membres, par son article 7, paragraphe 1, de prendre les mesures
nécessaires pour que soient instaurés des systèmes assurant, d’une part, la reprise et/ou la collecte des emballages utilisés
et/ou des déchets d’emballages et, d’autre part, la réutilisation ou la valorisation des emballages ou des déchets d’emballages
collectés. Toujours selon cette disposition, ces systèmes doivent être ouverts à la participation des acteurs économiques
des secteurs concernés et à la participation des autorités publiques compétentes, s’appliquer de manière non discriminatoire
aux produits importés et être conçus de manière à éviter des entraves aux échanges ou des distorsions de concurrence, conformément
au traité.
L’article 7, paragraphe 2, de ladite directive exige que les mesures visées au paragraphe 1 de ce même article s’inscrivent
dans le cadre d’une politique couvrant l’ensemble des emballages et des déchets d’emballages et il précise que ces mesures
doivent tenir compte notamment des exigences en matière de protection de l’environnement et de la santé des consommateurs,
de sécurité et d’hygiène, en matière de protection de la qualité, de l’authenticité et des caractéristiques techniques des
produits emballés et des matériaux utilisés ainsi qu’en matière de protection des droits de propriété industrielle et commerciale.
Ledit article 7 laisse aux États membres le soin de choisir, en ce qui concerne les emballages à usage unique, entre un système
de consignation et de reprise individuelle, d’une part, et un système global de collecte des emballages, d’autre part, ou
encore d’opter pour une combinaison des deux systèmes en fonction du type de produits, pourvu que les systèmes choisis aient
pour objet de diriger les emballages vers les solutions de gestion de déchets les plus appropriées et qu’ils s’inscrivent
dans le cadre d’une politique couvrant l’ensemble des emballages et des déchets d’emballages.
Cette disposition ne confère aux producteurs et aux distributeurs concernés aucun droit de continuer à participer à un système
donné de gestion des déchets d’emballages.
En effet, la directive 94/62 ne fait pas obstacle à ce qu’un État membre prévoie des modifications aux systèmes de gestion
des déchets d’emballages mis en place sur son territoire de manière à garantir la solution de gestion des déchets la plus
appropriée.
Si la directive 94/62 permet donc qu’un État membre prévoit le remplacement, en fonction des circonstances, d’un système de
collecte des emballages à proximité du domicile des consommateurs ou des points de vente par un système de consignation et
de reprise individuelle, il faut toutefois qu’un tel remplacement respecte certaines conditions.
D’une part, le nouveau système doit être également apte à atteindre les objectifs de la directive 94/62. Plus particulièrement,
lorsque le nouveau système est, comme en l’espèce, un système de consignation et de reprise individuelle, l’État membre concerné
doit veiller à ce qu’il existe un nombre suffisant de points de reprise afin que les consommateurs ayant acheté des produits
conditionnés dans des emballages à usage unique consignés puissent récupérer le montant de la consigne même s’ils ne retournent
pas sur le lieu d’achat initial.
À cet égard, il importe de relever que l’article 6, paragraphe 1, première phrase, de la VerpackV dispose que le distributeur
est tenu de reprendre gratuitement les emballages de vente au point de remise effective ou à proximité immédiate («am Ort
der tatsächlichen Übergabe oder in dessen unmittelbarer Nähe»). S’il est vrai que les phrases suivantes dudit paragraphe ajoutent
certaines précisions, notamment en ce qui concerne les limitations de cette obligation en fonction des caractéristiques des
emballages concernés et en fonction de la surface de vente du distributeur concerné, il n’en reste pas moins que l’étendue
de l’obligation de reprise n’apparaît pas être dépourvue d’ambiguïté.
D’autre part, le passage au nouveau système doit se faire sans rupture et sans mettre en péril la possibilité pour les acteurs
économiques des secteurs concernés de participer effectivement au nouveau système dès l’entrée en vigueur de ce dernier. Il
convient de constater à cet égard que l’article 7, paragraphe 1, de la directive 94/62 oblige chaque État membre à garantir
aux producteurs et aux distributeurs concernés, à tout moment et sans discrimination, l’accès à un système de gestion des
déchets d’emballages.
Partant, il incombe à l’État membre qui procède au remplacement du système existant de gestion des déchets d’emballages par
un autre d’assurer que les producteurs et distributeurs concernés disposent d’un délai raisonnable pour la transition vers
le nouveau système de sorte qu’ils puissent adapter leurs méthodes de production ainsi que leurs chaînes de distribution aux
exigences du nouveau système.
Il convient donc de répondre à la troisième question que l’article 7 de la directive 94/62, tout en ne conférant aux producteurs
et aux distributeurs concernés aucun droit de continuer à participer à un système donné de gestion des déchets d’emballages,
s’oppose au remplacement d’un système global de collecte de tels déchets par un système de consignation et de reprise individuelle
lorsque le nouveau système n’est pas également apte à atteindre les objectifs de ladite directive ou lorsque le passage à
ce nouveau système ne se fait pas sans rupture et sans mettre en péril la possibilité pour les acteurs économiques des secteurs
concernés de participer effectivement au nouveau système dès l’entrée en vigueur de ce dernier.
Sur la quatrième question
Par sa quatrième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 28 CE s’oppose à une réglementation
nationale, telle que celle prévue aux articles 8, paragraphe 1, et 9, paragraphe 2, de la VerpackV, qui fait dépendre du taux
d’emballages réutilisables sur le marché concerné la possibilité pour les producteurs et les distributeurs utilisant des emballages
à usage unique de s’acquitter de leurs obligations de consignation et de reprise ainsi que de valorisation moyennant la participation
à un système global de collecte.
Sur l’applicabilité de l’article 28 CE
Selon le gouvernement allemand, il ne peut y avoir de conflit entre l’article 28 CE et la réglementation nationale en cause,
étant donné que, s’agissant de la réutilisation des emballages, la directive 94/62 et en particulier ses articles 5, 9 et
18 auraient pour objet et pour effet de procéder à une harmonisation complète de la matière concernée.
Eu égard à la circonstance que, lorsqu’un domaine a fait l’objet d’une harmonisation exhaustive au niveau communautaire, toute
mesure nationale y relative doit être appréciée au regard des dispositions de cette mesure d’harmonisation et non pas de celles
du droit primaire (arrêts du 12 octobre 1993, Vanacker et Lesage, C‑37/92, Rec. p. I‑4947, point 9; du 13 décembre 2001, DaimlerChrysler,
C‑324/99, Rec. p. I‑9897, point 32, et du 11 décembre 2003, Deutscher Apothekerverband, C‑322/01, non encore publié au Recueil,
point 64), il convient donc de déterminer si l’harmonisation opérée par la directive 94/62 exclut l’examen de la compatibilité
de la réglementation nationale en cause avec l’article 28 CE.
À cet égard, il y a lieu de relever que, s’agissant de la réutilisation des emballages, l’article 5 de la directive 94/62
se limite à permettre aux États membres de favoriser, conformément au traité, des systèmes de réutilisation des emballages
qui sont susceptibles d’être réutilisés sans nuire à l’environnement.
En dehors de la définition de la notion de «réutilisation» des emballages, de certaines dispositions générales sur les mesures
de prévention des déchets d’emballages et des dispositions relatives aux systèmes de reprise, de collecte et de valorisation,
figurant, respectivement, à ses articles 3, point 5, 4 et 7, la directive 94/62 ne réglemente pas, en ce qui concerne les
États membres qui sont disposés à utiliser la faculté accordée par son article 5, l’organisation de systèmes favorisant les
emballages réutilisables.
Contrairement à ce qui est le cas du marquage et de l’identification des emballages et des exigences concernant la composition
et le caractère réutilisable ou valorisable de ces derniers, régis par les articles 8 à 11 et par l’annexe II de la directive
94/62, l’organisation des systèmes nationaux destinés à favoriser la réutilisation des emballages ne fait donc pas l’objet
d’une harmonisation complète.
De tels systèmes peuvent, par conséquent, être appréciés à l’aune des dispositions du traité relatives à la libre circulation
des marchandises.
L’article 5 de la directive 94/62 ne permet d’ailleurs aux États membres de favoriser des systèmes de réutilisation des emballages
que «conformément au traité».
S’agissant de l’article 18 de la même directive, il convient de relever que, dans la mesure où cette disposition se limite
à garantir la libre circulation, sur le territoire des États membres, d’emballages qui respectent les exigences relatives
au marquage, à la composition et au caractère réutilisable et valorisable de ceux-ci, elle ne fait pas non plus obstacle à
ce que des systèmes nationaux de gestion des déchets d’emballages soient appréciés à la lumière de l’article 28 CE s’ils sont
susceptibles d’affecter les conditions de commercialisation des produits concernés.
Sur l’existence d’une entrave aux échanges
Il y a lieu d’apprécier si l’article 28 CE s’oppose à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal,
qui permet aux producteurs et aux distributeurs utilisant des emballages à usage unique de s’acquitter de leurs obligations
de consignation et de reprise, en participant à un système global de collecte, en fonction de l’évolution de la proportion
globale des boissons conditionnées dans des emballages à usage unique sur le marché allemand ainsi que de la proportion des
boissons concernées qui sont commercialisées dans de tels emballages sur le même marché.
À cet égard, il convient de relever, en premier lieu, qu’une telle réglementation est indistinctement applicable aux produits
nationaux et aux produits en provenance d’autres États membres et prévoit les mêmes exigences en matière de consignation et
de reprise pour les producteurs établis dans d’autres États membres que pour les producteurs nationaux.
En second lieu, contrairement au taux maximal des boissons susceptibles d’être commercialisées dans des emballages non agréés,
qui était en cause dans l’arrêt du 20 septembre 1988, Commission/Danemark (302/86, Rec. p. 4607), dans l’affaire au principal,
les taux ne limitent pas la quantité de produits qui peuvent être importés dans un certain type d’emballages. En effet, la
VerpackV n’interdit pas de commercialiser des produits conditionnés dans des emballages à usage unique au-delà des taux indiqués,
mais prévoit uniquement que le dépassement de ces taux entraîne un changement du système de gestion des emballages à usage
unique.
Toutefois, force est de constater que les articles 8, paragraphe 1, et 9, paragraphe 2, de la VerpackV, s’ils s’appliquent,
certes, à tous les producteurs et distributeurs exerçant leur activité sur le territoire national, n’affectent pas de la même
manière la commercialisation des boissons produites en Allemagne et celle de boissons en provenance d’autres États membres.
En effet, si le passage d’un système de gestion des emballages à un autre entraîne, d’une manière générale, des coûts en ce
qui concerne le marquage ou l’étiquetage des emballages, une réglementation, telle que celle en cause au principal, qui oblige
les producteurs et distributeurs utilisant des emballages à usage unique à remplacer leur participation à un système global
de collecte par l’adoption d’un système de consignation et de reprise individuelle, entraîne pour tout producteur et distributeur
utilisant de tels emballages, des coûts supplémentaires liés à l’organisation de la reprise des emballages, du remboursement
des montants de consigne et de l’éventuelle compensation desdits montants entre distributeurs.
Or, il est constant que les producteurs établis en dehors de l’Allemagne utilisent considérablement plus d’emballages à usage
unique que les producteurs allemands.
À cet égard, la juridiction de renvoi fait observer que le recours à des emballages réutilisables entraîne normalement pour
un producteur de boissons établi dans un autre État membre des coûts supérieurs à ceux qui sont supportés par un producteur
allemand, étant donné que les coûts liés à l’organisation d’un système de consignation et au transport sont plus importants
si le producteur est établi à une certaine distance des points de vente.
Il s’ensuit que le remplacement, en ce qui concerne les emballages à usage unique, d’un système global de collecte des emballages
par un système de consignation et de reprise individuelle est de nature à entraver la commercialisation sur le marché allemand
de boissons importées d’autres États membres (voir en ce sens, en ce qui concerne les emballages de boisson réutilisables,
arrêt Commission/Danemark, précité, point 13).
Il est sans pertinence, à cet égard, que les dispositions en cause envisagent des obligations de consignation et de reprise
individuelle pour les emballages à usage unique sans interdire les importations de boissons conditionnées dans de tels emballages
et que, en outre, la possibilité existe pour les producteurs de recourir à des emballages réutilisables. En effet, une mesure
susceptible d’entraver les importations doit être qualifiée de mesure d’effet équivalent à une restriction quantitative même
si l’entrave est faible et s’il existe d’autres possibilités d’écoulement des produits (arrêt du 5 avril 1984, Van de Haar
et Kaveka de Meern, 177/82 et 178/82, Rec. p. 1797, point 14).
Dans ce contexte, il n’est pas pertinent d’affirmer, comme le fait le gouvernement allemand, que, pour la période précédant
l’introduction des obligations de consignation et de reprise individuelle, l’augmentation des importations en Allemagne d’eaux
minérales naturelles conditionnées dans des emballages à usage unique démontre l’absence de discrimination à l’encontre des
producteurs de boissons établis dans d’autres États membres. En effet, quand bien même cette tendance serait observée sur
le marché allemand, elle n’est pas de nature à écarter le fait que les articles 8 et 9 de la VerpackV constituent, pour les
producteurs de boissons établis dans d’autres États membres, un obstacle à la commercialisation de leurs produits en Allemagne.
Contrairement à ce que soutiennent la défenderesse au principal et le gouvernement allemand, les articles 8 et 9 de la VerpackV
ne sauraient être assimilés à des dispositions nationales qui limitent ou interdisent certaines «modalités de vente» au sens
de l’arrêt du 24 novembre 1993, Keck et Mithouard (C‑267/91 et C‑268/91, Rec. p. I‑6097, points 16 et suivants).
En effet, la Cour a considéré que la nécessité, découlant des mesures en cause, de modifier l’emballage ou l’étiquette des
produits importés exclut que ces mesures concernent les modalités de vente de ces produits au sens de l’arrêt Keck et Mithouard,
précité (voir arrêts du 3 juin 1999, Colim, C‑33/97, Rec. p. I‑3175, point 37; du 16 janvier 2003, Commission/Espagne, C‑12/00,
Rec. p. I‑459, point 76, et du 18 septembre 2003, Morellato, C‑416/00, Rec. p. I‑9343, point 29).
Or, ainsi qu’il a été relevé au point 64 du présent arrêt, le remplacement de la participation à un système global de collecte
par l’instauration d’un système de consignation et de reprise individuelle oblige les producteurs concernés à modifier certaines
indications sur leurs emballages.
En tout état de cause, étant donné que les dispositions de la VerpackV n’affectent pas de la même manière la commercialisation
des boissons produites en Allemagne et celle de boissons en provenance d’autres États membres, elles ne sauraient échapper
au domaine d’application de l’article 28 CE (voir arrêt Keck et Mithouard, précité, points 16 et 17).
Sur les justifications tirées de la protection de l’environnement
Il y a lieu ensuite d’examiner si, ainsi que l’affirment la défenderesse au principal et le gouvernement allemand, une réglementation
telle que celle prévue aux articles 8, paragraphe 1, et 9, paragraphe 2, de la VerpackV, peut être justifiée par des raisons
tenant à la protection de l’environnement.
Selon une jurisprudence constante, des mesures nationales susceptibles d’entraver le commerce intracommunautaire peuvent être
justifiées par des exigences impératives relevant de la protection de l’environnement pourvu que les mesures en question soient
proportionnées à l’objet visé (arrêts Commission/Danemark, précité, points 6 et 9, ainsi que du 14 juillet 1998, Aher-Waggon,
C‑389/96, Rec. p. I‑4473, point 20).
À cet égard, il y a lieu de constater que l’obligation de mettre en place un système de consignation et de reprise des emballages
vides est un élément indispensable d’un système visant à assurer la réutilisation des emballages (arrêt Commission/Danemark,
précité, point 13).
S’agissant d’emballages non réutilisables, il convient de relever que, ainsi que l’affirment la défenderesse au principal
et le gouvernement allemand, l’instauration d’un système de consignation et de reprise individuelle est de nature à augmenter
le taux de retour des emballages vides et conduit à un tri sélectif des déchets d’emballages, contribuant ainsi à améliorer
la valorisation de ces derniers. En outre, dans la mesure où le prélèvement d’une consigne incite le consommateur à retourner
les emballages vides aux points de vente, il contribue à la réduction des déchets dans la nature.
De plus, pour autant que la réglementation en cause au principal fait dépendre l’entrée en vigueur d’un nouveau système de
gestion des déchets d’emballages de la proportion des emballages réutilisables sur le marché allemand, elle crée une situation
où toute augmentation de ventes de boissons conditionnées dans des emballages à usage unique sur ce marché renforce la probabilité
de survenance du changement de système. Dans la mesure où ladite réglementation encourage ainsi les producteurs et distributeurs
concernés à recourir à des emballages réutilisables, elle contribue à la réduction des déchets à éliminer, laquelle constitue
l’un des objectifs généraux de la politique de protection de l’environnement.
Toutefois, pour qu’une telle réglementation soit conforme au principe de proportionnalité, il importe de vérifier non seulement
si les moyens qu’elle met en œuvre sont aptes à réaliser les objectifs visés, mais également s’ils ne vont pas au-delà de
ce qui est nécessaire pour atteindre ces objectifs (voir arrêt du 14 juillet 1998, Safety Hi-Tech, C‑284/95, Rec. p. I-4301,
point 57).
À cet égard, il convient de relever qu’une réglementation nationale, pour satisfaire à ce dernier critère, doit permettre
aux producteurs et aux distributeurs concernés, avant l’entrée en vigueur du système de consignation et de reprise individuelle,
d’adapter leurs méthodes de production ainsi que la gestion des déchets d’emballages à usage unique aux exigences du nouveau
système. Si, certes, un État membre peut laisser auxdits producteurs et distributeurs le soin de mettre en place ce système
en organisant la reprise des emballages, le remboursement des montants de consigne et l’éventuelle compensation de ces derniers
entre distributeurs, encore faut-il que l’État membre en question assure que, au moment du changement du système de gestion
des déchets d’emballages, tout producteur ou distributeur concerné puisse effectivement participer à un système opérationnel.
Il y a lieu de constater qu’une réglementation, telle que la VerpackV, qui fait dépendre la mise en place d’un système de
consignation et de reprise individuelle d’un taux de réutilisation des emballages, certes avantageux sur le plan écologique,
ne répond au principe de proportionnalité que si, tout en encourageant la réutilisation des emballages, elle offre aux producteurs
et aux distributeurs concernés un délai de transition raisonnable pour s’y adapter et assure que, au moment du changement
du système de gestion des déchets d’emballages, tout producteur ou distributeur concerné puisse effectivement participer à
un système opérationnel.
Il incombe au juge national de se prononcer sur le point de savoir si le changement de système de gestion des déchets d’emballages,
tel que celui prévu aux articles 8, paragraphe 1, et 9, paragraphe 2, de la VerpackV, permet aux producteurs et aux distributeurs
concernés de participer à un système opérationnel dans les conditions mentionnées ci-dessus.
Par conséquent, il convient de répondre à la quatrième question que l’article 28 CE s’oppose à une réglementation nationale,
telle que celle énoncée aux articles 8, paragraphe 1, et 9, paragraphe 2, de la VerpackV, lorsqu’elle annonce le remplacement
d’un système global de collecte des déchets d’emballages par un système de consignation et de reprise individuelle sans que
les producteurs et distributeurs concernés disposent d’un délai de transition raisonnable pour s’y adapter et soient assurés
que, au moment du changement du système de gestion des déchets d’emballages, ils puissent effectivement participer à un système
opérationnel.
Sur la deuxième question
Au vu de la réponse apportée à la quatrième question, il n’est plus nécessaire de répondre à la deuxième question.
Sur les dépens
La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi,
il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que
ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (grande chambre) dit pour droit:
1)
L’article 1
er
, paragraphe 2, de la directive 94/62/CE du Parlement européen et du Conseil, du 20 décembre 1994, relative aux emballages
et aux déchets d’emballages, ne s’oppose pas à ce que les États membres introduisent des mesures visant à favoriser les systèmes
de réutilisation des emballages.
2)
L’article 7 de la directive 94/62, tout en ne conférant aux producteurs et aux distributeurs concernés aucun droit de continuer
à participer à un système donné de gestion des déchets d’emballages, s’oppose au remplacement d’un système global de collecte
de tels déchets par un système de consignation et de reprise individuelle lorsque le nouveau système n’est pas également apte
à atteindre les objectifs de ladite directive ou lorsque le passage à ce nouveau système ne se fait pas sans rupture et sans
mettre en péril la possibilité pour les acteurs économiques des secteurs concernés de participer effectivement au nouveau
système dès l’entrée en vigueur de ce dernier.
3)
L’article 28 CE s’oppose à une réglementation nationale, telle que celle énoncée aux articles 8, paragraphe 1, et 9, paragraphe
2, de la Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (décret relatif à la prévention et à la valorisation
des déchets d’emballages), lorsqu’elle annonce le remplacement d’un système global de collecte des déchets d’emballages par
un système de consignation et de reprise individuelle sans que les producteurs et distributeurs concernés disposent d’un délai
de transition raisonnable pour s’y adapter et soient assurés que, au moment du changement du système de gestion des déchets
d’emballages, ils puissent effectivement participer à un système opérationnel.
Signatures.
–
Langue de procédure: l'allemand.