CELEX: 61996CJ0410
Libre prestación de servicios
Libre circulación de capitales
Concesión de una garantía financiera
Recurso a una garantía concedida por una entidad de crédito o una empresa de seguros establecida en otro Estado miembro, por parte de una agencia de viajes, para obtener la garantía necesaria para el ejercicio de su actividad

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 19 de diciembre de 1996, recibida en el Tribunal de Justicia el 24 de diciembre siguiente, el tribunal de grande instance de Metz planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, una cuestión prejudicial sobre la interpretación de los artículos 59 y 73 B del mismo Tratado, de la Directiva 73/183/CEE del Consejo, de 28 de junio de 1973, sobre supresión de las restricciones a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios en materia de actividades por cuenta propia de los bancos y otras entidades financieras (DO L 194, p. 1; EE 06/01, p. 135), y de la Directiva 89/646/CEE del Consejo, de 15 de diciembre de 1989, Segunda Directiva para la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a su ejercicio, y por la que se modifica la Directiva 77/780/CEE (DO L 386, p. 1).
2 Dicha cuestión se suscitó en el marco de un proceso penal seguido contra el Sr. Ambry, gerente de sociedad, inculpado de haber ejercido una actividad de organización y venta de viajes o estancias, o de haber colaborado en ella, sin haber obtenido la licencia exigida por el artículo 4 de la Ley francesa nº 92/645, de 13 de julio de 1992, por la que se establecen los requisitos para el ejercicio de las actividades relativas a la organización y venta de viajes o estancias (JORF, p. 9457; en lo sucesivo, «Ley nº 92/645»).
Normativa comunitaria
3 La Directiva 90/314/CEE del Consejo, de 13 de junio de 1990, relativa a los viajes combinados, las vacaciones combinadas y los circuitos combinados (DO L 158, p. 59), establece en su artículo 7:
«El organizador y/o el detallista que sean parte en el contrato facilitarán pruebas suficientes de que, en caso de insolvencia o de quiebra, quedarán garantizados el reembolso de los fondos depositados y la repatriación del consumidor.»
4 El artículo 8 de esta Directiva añade:
«Los Estados miembros podrán adoptar, o mantener, disposiciones más estrictas en el ámbito regulado por la presente Directiva, a fin de proteger al consumidor.»
5 La Directiva 89/646 establece en su artículo 18:
«1. Los Estados miembros establecerán que las actividades enumeradas en el Anexo puedan ser ejercidas en su territorio, según las disposiciones de los artículos 19, 20 y 21, tanto mediante el establecimiento de una sucursal como mediante prestación de servicios por cualquier entidad de crédito autorizada y supervisada por las autoridades competentes de otro Estado miembro, de conformidad con las disposiciones de la presente Directiva, siempre que la autorización cubra dichas actividades.
2. Los Estados miembros establecerán igualmente que las actividades enumeradas en el Anexo puedan ser ejercidas en su territorio de acuerdo con las disposiciones de los artículos 19, 20 y 21, tanto mediante el establecimiento de una sucursal como mediante prestación de servicios por cualquier entidad financiera de otro Estado miembro, filial de una entidad de crédito o filial común de varias entidades de crédito, cuyo estatuto legal permita el ejercicio de tales actividades, que cumpla todas las condiciones siguientes:
[...]»
6  Las entidades mencionadas en el apartado 2 deben cumplir, por lo tanto, determinados requisitos que se enumeran detalladamente en ese mismo apartado.
7 En el Anexo al que se refiere el artículo 18 figuran, en el punto 6, la concesión de garantías y la suscripción de compromisos.
8 El artículo 4 de la Directiva 92/49/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al seguro directo distinto del seguro de vida y por la que se modifican las Directivas 73/239/CEE y 88/357/CEE (Tercera Directiva de seguros distintos del seguro de vida) (DO L 228, p. 1), establece los requisitos de acceso a la actividad de seguro. Dicho precepto sustituyó el artículo 6 de la Directiva 73/239/CEE del Consejo, de 24 de julio de 1973, Primera Directiva sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al acceso a la actividad del seguro directo distinto del seguro de vida, y a su ejercicio (DO L 228, p. 3; EE 06/01, p. 143), por la siguiente disposición:
«El acceso a la actividad de seguro directo estará supeditado a la concesión de una autorización administrativa previa.
Esta autorización será solicitada a las autoridades del Estado miembro de origen, por:
a) la empresa que fije su domicilio social en el territorio de dicho Estado miembro;
[...]»
9 El artículo 5 de la Directiva 92/49 modificó además el artículo 7 de la Directiva 73/239, en los siguientes términos:
«1. La autorización será válida en toda la Comunidad. Permitirá a la empresa ejercer en ella actividades, en régimen de derecho de establecimiento o en régimen de libre prestación de servicios.
[...]»
Normativa nacional
10 La Ley nº 92/645 establece en su artículo 4 que la organización o venta de viajes o estancias individuales o colectivos sólo puede realizarse con fines lucrativos por personas físicas o jurídicas que tengan la condición de empresarios, titulares de una licencia de agente de viajes. Este mismo artículo enumera los requisitos para la expedición de dicha licencia, entre los que figura, en la letra c), el siguiente:
«acreditar ante los clientes que se cuenta con una garantía financiera suficiente, destinada específicamente al reembolso de los cantidades recibidas por las prestaciones enumeradas en el artículo 1 y a la realización de prestaciones sustitutivas, resultante del compromiso de un organismo de garantía colectiva, de una entidad de crédito o de una empresa de seguros; dicha garantía financiera deberá cubrir los gastos de una eventual repatriación y deberá ser, en tal caso, inmediatamente ejecutable en territorio nacional».
11 Dicha Ley se desarrolla por el Decreto nº 94/490, de 15 de junio de 1994 (JORF, p. 8746; en lo sucesivo, «Decreto nº 94/490»).
12 El artículo 12 de este Decreto establece:
«La garantía financiera prevista en la letra c) del artículo 4 de la Ley de 13 de julio de 1992, antes citada, se concretará en un compromiso escrito de afianzamiento adquirido:
1º. Bien por un organismo de garantía colectiva con personalidad jurídica, mediante un fondo de garantía constituido al efecto.
2º Bien por una entidad de crédito o una empresa de seguros, autorizadas a prestar garantías financieras.
La garantía financiera estará destinada específicamente al reembolso de modo principal de las cantidades recibidas por el agente de viajes por los compromisos que haya contraído ante sus clientes en relación con prestaciones presentes o futuras, y servirá para asegurar la repatriación de los viajeros, en especial en los supuestos de suspensión de pagos que haya dado lugar a una solicitud de declaración de quiebra.
[...]»
13 El artículo 14 del Decreto nº 94/490 establece:
«Unicamente se admitirá la garantía financiera prestada por una entidad de crédito o por una empresa de seguros si dicha entidad o empresa tuviere su domicilio social en el territorio de un Estado miembro de la Comunidad Europea o una sucursal en Francia. Dicha garantía financiera deberá ser, en todo caso, inmediatamente ejecutable para asegurar, en las condiciones previstas en el artículo 16, la repatriación de los clientes. Si la entidad de crédito o la empresa de seguros estuviese situada en un Estado miembro de la Comunidad Europea distinto de Francia, deberá celebrarse un acuerdo a tal efecto entre dicha entidad o empresa y una entidad de crédito o una empresa de seguros situada en Francia. El agente de viajes de que se trate remitirá al préfet una certificación al respecto expedida por la entidad de crédito o la empresa de seguros situada en Francia.
Deberá informarse al préfet, sin demora y en las mismas condiciones, de las modificaciones introducidas en dicho acuerdo y, en su caso, de la firma de un nuevo acuerdo que tenga el mismo objeto.
[...]»
14 El procedimiento de ejecución de la garantía financiera se regula en el artículo 16 del Decreto nº 94/490, según el cual:
«Para la ejecución de la garantía bastará la presentación al organismo garante, por parte del acreedor, de justificantes que acrediten la existencia de un crédito cierto y exigible, así como el incumplimiento de la agencia cubierta por la garantía, sin que el garante pueda oponer al acreedor el beneficio de división y de excusión.
El incumplimiento del agente cubierto por la garantía puede resultar bien de una solicitud de declaración de quiebra, bien de un requerimiento de pago realizado mediante diligencia practicada por huissier o por correo certificado con acuse de recibo, que haya sido rechazado o que no haya sido atendido en un plazo de cuarenta y cinco días contados desde la notificación del requerimiento.
En caso de ejercer una acción judicial, el demandante deberá advertir al garante de la presentación de la demanda por correo certificado con acuse de recibo.
Si el garante negara la existencia de los requisitos que dan derecho al cobro o el importe del crédito, el acreedor podrá demandarlo directamente ante el órgano jurisdiccional competente.
No obstante lo anterior, la ejecución urgente de la garantía para asegurar la repatriación de los clientes de una agencia de viajes la decretará el préfet, el cual requerirá al garante para que pague de modo inmediato y prioritario las cantidades necesarias para sufragar los gastos inherentes a la operación de repatriación. Sin embargo, si la garantía financiera hubiese sido prestada por un organismo de garantía colectiva contemplado en el artículo 13, dicho organismo deberá proceder por todos los medios a la ejecución inmediata de la garantía en caso de urgencia debidamente declarada por el préfet.»
El litigio principal
15 El Sr. Ambry, en su calidad de gerente de la sociedad A Tours, aparece como inculpado en el proceso penal seguido ante el tribunal de grande instance de Metz por haber ejercido durante el año 1996 una actividad de organización y venta de viajes o estancias, o por haber colaborado en ella, sin estar en posesión de la licencia exigida por el artículo 4 de la Ley nº 92/645 para el ejercicio de tal actividad.
16 El Sr. Ambry solicitó a la préfecture de la Moselle la expedición de una licencia, que le fue denegada porque la garantía financiera indispensable para el ejercicio de la actividad de agente de viajes de la que disponía no cumplía las exigencias del artículo 14 del Decreto nº 94/490, ya que había sido concedida por una sociedad financiera italiana, la Compagnia cauzioni SpA, con domicilio social en Roma, que no había celebrado ningún acuerdo con una entidad de crédito o empresa de seguros establecida en Francia.
17 Inculpado ante el tribunal de grande instance de Metz, el Sr. Ambry cuestionó la compatibilidad con el Derecho comunitario de las exigencias establecidas en el artículo 14 del Decreto nº 94/490, en el caso en que la garantía se presta al agente de viajes por una entidad de crédito o empresa de seguros establecida en otro Estado miembro de la Unión Europea. Según él, estas exigencias representan un obstáculo a la libre circulación de capitales y a la libre prestación de servicios en el ámbito de la concesión de garantías financieras, tal y como han sido previstas en el Tratado y en las Directivas antes citadas, de manera que constituye una infracción del Derecho comunitario que se le haya denegado la licencia.
La cuestión prejudicial
18 Por considerar que la decisión sobre la fundamentación del proceso seguido contra el Sr. Ambry requería una interpretación de diferentes disposiciones de Derecho comunitario, el tribunal de grande instance de Metz suspendió el procedimiento para plantear ante el Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Debe considerarse que las disposiciones del artículo 14 del Decreto nº 94/490, de 15 de junio de 1994, que desarrolla el artículo 31 de la Ley nº 92/645 de 13 de julio de 1992, no son conformes con la Directiva 73/183 de 1973, con la Directiva de coordinación de 15 de diciembre de 1989, con el artículo 59 del Tratado de las Comunidades Europeas y con el artículo 73 B del Tratado de Maastricht, en la medida en que, en el supuesto de que se constituya una garantía financiera en un Estado miembro de la Comunidad Europea distinto de Francia, imponen la celebración de un acuerdo entre la entidad de crédito o la empresa de seguros situada en un Estado miembro de la Comunidad Europea distinto de Francia y una entidad de crédito o una empresa de seguros situada en Francia?»
19 Con carácter preliminar, se debe recordar que, en el marco de un procedimiento basado en el artículo 177 del Tratado, el Tribunal de Justicia no tiene que pronunciarse sobre la compatibilidad de las normas jurídicas internas con las disposiciones del Derecho comunitario, pero que puede proporcionar al órgano jurisdiccional nacional todos los elementos de interpretación relacionados con el Derecho comunitario que le permitan juzgar sobre la compatibilidad de tales normas con las disposiciones comunitarias.
20 Es necesario precisar a continuación que al estar directamente regulada por la Directiva 89/646 la libre prestación de servicios por las entidades de crédito, no es necesario referirse a las disposiciones más generales de la Directiva 73/183. Por el contrario, en la medida en que el órgano jurisdiccional de remisión se cuestiona la compatibilidad con las normas relativas a la libre prestación de servicios de la obligación, impuesta por la normativa francesa a las empresas de seguros situadas en otros Estados miembros, de celebrar un acuerdo con una empresa de seguros situada en el territorio nacional, la Directiva 92/49, relativa a la libre prestación de servicios en materia de seguro, deberá interpretarse a la vista de tal obligación.
21 Procede, pues, entender que la cuestión prejudicial tiene por objeto que se dilucide si el artículo 59 del Tratado, las Directivas 89/646 y 92/49, o el artículo 73 B del Tratado se oponen a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal que, en cumplimiento del artículo 7 de la Directiva 90/314, exige, con motivo de la constitución de garantías financieras por una entidad de crédito o una empresa de seguros situada en otro Estado miembro, que el garante celebre un acuerdo suplementario con una entidad de crédito o una empresa de seguros situada en el territorio nacional.
Sobre la interpretación de las reglas relativas a la libre prestación de servicios
22 Debe recordarse que el artículo 7 de la Directiva 90/314 impone a los Estados miembros la obligación de prever garantías que permitan el reembolso de los fondos depositados o la repatriación del consumidor en caso de insolvencia o de quiebra del organizador del viaje al que se lo haya comprado. Esta disposición debe ser interpretada en el sentido de que prescribe un resultado que implica la atribución al adquirente de un viaje combinado de derechos que garantizan su repatriación y la devolución de los fondos depositados, todo ello con el objetivo de proteger al consumidor (véase la sentencia de 8 de octubre de 1996, Dillenkofer y otros, asuntos acumulados C-178/94, C-179/94 y C-188/94 a C-190/94, Rec. p. I-4845, apartados 35 y 42).
23 Del artículo 8 de la misma Directiva se deriva, además, que la obligación de prever dichas garantías constituye, al igual que las demás normas protectoras contenidas en la Directiva, una obligación mínima.
24 Nada impide entonces que los Estados miembros, siempre que respeten el Tratado, y en particular su artículo 59, establezcan que dichas garantías no sólo deban constituirse, sino que deban ser inmediatamente ejecutables en caso de repatriación del viajero.
25 Procede entonces examinar si el principio de libre prestación de servicios enunciado en el artículo 59 del Tratado, que ha sido desarrollado en el ámbito bancario por la Directiva 89/646 y en el ámbito de los seguros por la Directiva 92/49, se opone a una norma nacional que, con el fin de asegurar que las garantías previstas en el artículo 7 de la Directiva 90/314 sean inmediatamente ejecutables en caso de repatriación del viajero, establece que deban ir acompañadas por un acuerdo celebrado entre el garante y una entidad financiera situada en el territorio nacional cuando se conciertan en otro Estado miembro.
26 Es necesario destacar que, según la legislación controvertida, la obligación de celebrar un acuerdo con una entidad situada en el territorio nacional se aplica a las entidades de crédito y a las empresas de seguros situadas en otros Estados miembros, en los casos en que el agente de viajes establecido en el territorio nacional concierta la constitución de garantías con alguna de éstas. De las observaciones formuladas por el Gobierno francés en la vista se desprende que este acuerdo se añade a las garantías iniciales prestadas por la entidad de crédito o por la empresa de seguros al organizador de los viajes. El acuerdo debe celebrarse entre el garante inicial y una entidad de crédito o empresa de seguros situada en el Estado miembro del agente de viajes, entidad o empresa que a su vez se obliga a garantizar el pago inmediato de las cantidades cubiertas por la garantía.
27 De ello se deriva que, cuando las garantías exigidas por el artículo 7 de la Directiva 90/314 se conciertan con una entidad financiera situada en el territorio nacional, sólo es necesario un contrato, mientras que cuando estas garantías se conciertan con una entidad financiera situada en otro Estado miembro, deben ir acompañadas por un acuerdo suplementario que reviste la forma de otras garantías pactadas con una entidad financiera situada en el territorio nacional.
28 Es necesario señalar que esta última exigencia tiene, en primer lugar, un efecto restrictivo y disuasorio para las entidades financieras establecidas en otros Estados miembros, en la medida en que les impide ofrecer directamente al organizador de viajes las garantías exigidas en las mismas condiciones que un garante situado en el territorio nacional.
29 Esta misma exigencia puede también disuadir al organizador de viajes de dirigirse a una entidad financiera situada en otro Estado miembro. En efecto, la obligación para esta última de celebrar otro acuerdo de garantía puede generar costes suplementarios que serán normalmente repercutidos sobre el organizador de viajes.
30 En tales circunstancias, se debe observar que una normativa como la controvertida en el litigio principal, que impone una obligación de celebrar un acuerdo suplementario a las entidades financieras situadas en otros Estados miembros, constituye una restricción a la libre prestación de los servicios garantizada en el artículo 59 del Tratado así como en las Directivas 89/646 y 92/49.
31 Ahora bien, es preciso examinar si dicha restricción puede justificarse por ser necesaria para la protección de los consumidores.
32 Según el Gobierno francés, las dificultades prácticas de ejecución inmediata en los supuestos de entidades financieras establecidas en otros Estados miembros justifican que se les imponga la celebración de un acuerdo suplementario. En particular, esta exigencia se explica, por una parte, por la duración de los plazos necesarios para realizar transferencias de fondos transfronterizas y, por otra, por la dificultad, cuando no imposibilidad, en caso de litigio o de oposición del garante a pagar las cantidades cubiertas por la garantía, de recurrir a determinadas medidas administrativas o de iniciar procedimientos sobre medidas provisionales en otros Estados miembros.
33 A este respecto, debe destacarse que la obligación de ejecución inmediata impuesta por la normativa controvertida sólo alcanza a los casos de repatriación de los viajeros y no a las demás prestaciones cubiertas por las garantías previstas en el artículo 7 de la Directiva 90/314.
34 Pues bien, la obligación de celebrar un acuerdo suplementario se aplica a todas las garantías prestadas por las entidades de crédito o las empresas de seguros situadas en otros Estados miembros.
35 De ello se deriva que, en la medida en que se extiende más allá de los casos de repatriación, la obligación de celebrar un acuerdo suplementario con una entidad financiera situada en el territorio nacional excede de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido.
36 En lo referente a la parte de las garantías destinada a asegurar la repatriación del viajero, respecto de la cual está justificada la obligación de ejecución inmediata, es necesario subrayar que el Sr. Ambry sostuvo en la vista que las transferencias de fondos entre bancos europeos podían efectuarse muy rápidamente, a saber, en un plazo de 24 a 48 horas, por el sistema de transferencia internacional, lo que fue aceptado por el Gobierno francés, el cual añadió, sin embargo, que los plazos eran variables y que podían ser considerablemente más largos.
37 Resulta, pues, que la obligación de hacer efectivas de inmediato las cantidades cubiertas por las garantías puede cumplirse normalmente de manera adecuada incluso si el garante se encuentra establecido en otro Estado miembro. En todo caso, hay que destacar que la normativa controvertida ni siquiera prevé la posibilidad para el organizador de viajes de demostrar que puede hacer efectivas dichas cantidades con la rapidez requerida por la referida normativa.
38 Por último, por lo que se refiere al argumento basado en la imposibilidad de alcanzar en los demás Estados miembros la misma eficacia que la que garantiza la aplicación en el territorio nacional de determinadas medidas administrativas o resoluciones judiciales, debe señalarse que, si bien determinadas medidas administrativas no pueden aplicarse del mismo modo respecto de las empresas situadas en otros Estados miembros, siempre es posible recurrir a los procedimientos judiciales urgentes que existen en todos los Estados miembros de la Comunidad. La eficacia de las resoluciones recaídas en estos procedimientos dependerá del contenido del contrato de garantía celebrado entre la entidad financiera situada en otro Estado miembro y el organizador de viajes.
39 Procede por lo tanto llegar a la conclusión de que el artículo 59 del Tratado y las Directivas 89/646 y 92/49 se oponen a una normativa nacional que, en cumplimiento del artículo 7 de la Directiva 90/314, exige, con motivo de la constitución de garantías financieras por una entidad de crédito o una empresa de seguros situada en otro Estado miembro, que el garante celebre un acuerdo suplementario con una entidad de crédito o una empresa de seguros situada en el territorio nacional.
40 Teniendo en cuenta lo que precede, no es necesario examinar si dicha normativa también es contraria al artículo 73 B del Tratado.
Decisión sobre las costas
Costas
41 Los gastos efectuados por los Gobiernos francés y español y por la Comisión, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
pronunciándose sobre la cuestión planteada por el tribunal de grande instance de Metz mediante resolución de 19 de diciembre de 1996, declara:
El artículo 59 del Tratado CE, así como la Directiva 89/646/CEE del Consejo, de 15 de diciembre de 1989, Segunda Directiva para la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a su ejercicio, y por la que se modifica la Directiva 77/780/CEE, y la Directiva 92/49/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al seguro directo distinto del seguro de vida y por la que se modifican las Directivas 73/239/CEE y 88/357/CEE (Tercera Directiva de seguros distintos del seguro de vida), se oponen a una normativa nacional que, en cumplimiento del artículo 7 de la Directiva 90/314/CEE del Consejo, de 13 de junio de 1990, relativa a los viajes combinados, las vacaciones combinadas y los circuitos combinados, exige, con motivo de la constitución de garantías financieras por una entidad de crédito o una empresa de seguros situada en otro Estado miembro, que el garante celebre un acuerdo suplementario con una entidad de crédito o una empresa de seguros situada en el territorio nacional.