CELEX: 61994CJ0058
Recurso de anulação
Regulamentação relativa ao acesso do público aos documentos do Conselho

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 10 de Fevereiro de 1994, o Reino dos Países Baixos pediu, nos termos do artigo 173. do Tratado CE, a anulação da Decisão 93/731/CE do Conselho, de 20 de Dezembro de 1993, relativa ao acesso do público aos documentos do Conselho (JO L 340, p. 43), do artigo 22. do regulamento interno do Conselho, na redacção da Decisão 93/662/CE do Conselho, de 6 de Dezembro de 1993 (JO L 304, p. 1), e do código de conduta (93/730/CE) em matéria de acesso do público aos documentos do Conselho e da Comissão (JO L 304, p. 41, a seguir "código de conduta"), na medida em que este acto se deva considerar como produzindo efeitos jurídicos.
2 Nos termos da declaração relativa ao direito de acesso à informação (JO 1992, C 191, p. 101), que consta em anexo (n.  17) à acta final do Tratado da União Europeia, assinado em Maastricht em 7 de Fevereiro de 1992, "A Conferência considera que a transparência do processo decisório reforça o carácter democrático das instituições e a confiança do público na administração. Por conseguinte, a Conferência recomenda que a Comissão apresente ao Conselho, o mais tardar até 1993, um relatório sobre medidas destinadas a facilitar o acesso do público à informação de que dispõem as instituições".
3 Aquando da reunião dos chefes de Estado ou de Governo dos Estados-Membros realizada em Birmingham em 16 de Outubro de 1992, o Conselho Europeu adoptou, no termo de uma discussão aprofundada sobre o modo de aproximar a Comunidade dos seus cidadãos, uma declaração intitulada "Declaração de Birmingham ° Uma Comunidade próxima dos seus cidadãos". Nessa declaração, o Conselho Europeu encarregou os ministros dos Negócios Estrangeiros de apresentarem, antes do Conselho Europeu de Edimburgo de Dezembro de 1992, propostas "para tornar os trabalhos das instituições comunitárias transparentes, incluindo a possibilidade de uma certa abertura de alguns debates do Conselho". Além disso, solicitou "à Comissão que complete (antes do início do ano seguinte) os seus trabalhos destinados a melhorar o acesso do público às informações de que as outras instituições comunitárias e a própria Comissão dispõem" (Boletim das Comunidades Europeias, 10-1992, p. 9, anexo I). Aquando da reunião dos chefes de Estado ou de Governo dos Estados-Membros realizada em Edimburgo em 12 de Dezembro de 1992, o Conselho Europeu reiterou o convite feito à Comissão em Birmingham (Boletim das Comunidades Europeias, 12-1992, p. 10, ponto I.5.).
4 Em resposta a este convite, a Comissão adoptou, em 5 de Maio de 1993, a comunicação 93/C 156/05, intitulada "Acesso do público aos documentos das instituições" (JO 1993, C 156, p. 5). Nesta comunicação, a Comissão sugeriu, designadamente, que fosse consagrado como princípio geral que o acesso aos documentos das instituições deveria ser autorizado, sob reserva de certas excepções. Propôs ainda um certo número de condições mínimas e de princípios fundamentais para a implementação de uma política de acesso aos documentos. Por último, a Comissão convidou as outras instituições a colaborar nesse projecto e propôs que essa política revestisse a forma de um acordo interinstitucional.
5 No anexo II à sua comunicação 93/C 166/04, de 2 de Junho de 1993, intitulada "Transparência na Comunidade" (JO C 166, p. 4), a Comissão desenvolveu os princípios e condições de base do acesso aos documentos, a fim de posteriormente os debater com as outras instituições.
6 Aquando da reunião dos chefes de Estado ou de Governo dos Estados-Membros realizada em Copenhaga em 22 de Junho de 1993, o Conselho Europeu convidou "o Conselho e a Comissão a continuarem o seu trabalho com base no princípio do direito dos cidadãos ao acesso mais pleno possível à informação. Dever-se-á apontar para que todas as medidas necessárias tenham sido adoptadas até finais de 1993" (Boletim das Comunidades Europeias, 6-1993, p. 16, ponto I.22.).
7 Foi neste contexto que o Conselho e a Comissão adoptaram, em 6 de Dezembro de 1993 e de comum acordo, o código de conduta que enumera os princípios do acesso do público aos documentos na sua posse, simultaneamente acordando que cada uma das duas instituições poria em prática esses princípios, antes de 1 de Janeiro de 1994, através de disposições regulamentares específicas.
8 No mesmo dia, o Conselho adoptou a Decisão 93/662, que adopta o seu regulamento interno e que, na sua redacção em vigor desde 7 de Dezembro de 1993, contém um artigo 22. , nos termos do qual "As regras de acesso do público aos documentos do Conselho cuja divulgação não tenha consequências graves ou prejudiciais serão por este adoptadas."
9 Com a Decisão 93/731, o Conselho adoptou, com base no artigo 151. , n.  3, do Tratado CE, que o habilita a adoptar o seu regulamento interno, e do artigo 22. , já referido, disposições para assegurar a aplicação dos princípios enunciados no código de conduta. Esta decisão, nos termos do seu artigo 10. , entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1994.
10 O n.  1 do artigo 1. da Decisão 93/731 enuncia que o público terá acesso aos documentos do Conselho nas condições previstas nessa decisão. Nos termos do n.  2 dessa disposição, deve entender-se por documento do Conselho "qualquer documento escrito que contenha dados e se encontre na posse desta instituição, seja qual for o suporte em que esteja registado", sob reserva do n.  2 do artigo 2. Este último dispõe que, sempre que o autor do documento solicitado seja uma pessoa singular ou colectiva, um Estado-Membro, outra instituição ou órgão comunitário ou qualquer outro organismo nacional ou internacional, o pedido deverá ser dirigido directamente ao seu autor. As condições de forma da apresentação do pedido são descritas no n.  1 do artigo 2. O artigo 3. precisa que o acesso se efectua quer mediante consulta in loco do documento pedido, quer mediante emissão de uma cópia desse documento.
11 O n.  1 do artigo 4. enumera as razões que determinam a recusa de acesso a um documento do Conselho. Assim acontecerá quando "a sua divulgação possa prejudicar:
° a protecção do interesse público (segurança pública, relações internacionais, estabilidade monetária, processos judiciais, inspecções e inquéritos),
° a protecção do indivíduo e da vida privada,
° a protecção do sigilo comercial e industrial,
° a protecção dos interesses financeiros da Comunidade,
° a protecção da confidencialidade solicitada por uma pessoa singular ou colectiva que tenha fornecido qualquer informação contida no documento ou exigida pela legislação do Estado-Membro que tenha fornecido qualquer dessas informações".
O n.  2 do artigo 4. autoriza, ainda, o Conselho a recusar o acesso a um documento por motivo de protecção do sigilo das deliberações dessa instituição.
12 Os artigos 5. a 7. versam sobre a determinação da autoridade habilitada a responder a um pedido de acesso, o prazo e a forma da resposta, bem como sobre os efeitos que a ela se prendem. Em caso de indeferimento definitivo de um pedido, o interessado será informado do conteúdo das disposições dos artigos 138. -E e 173. do Tratado, respectivamente, sobre as condições do recurso ao provedor de Justiça e da fiscalização da legalidade dos actos do Conselho pelo Tribunal de Justiça. A falta de resposta equivale a uma decisão de indeferimento.
13 Nos termos do artigo 8. , a Decisão 93/731 aplica-se na observância das disposições que regem a protecção das informações confidenciais.
Quanto ao pedido de intervenção do Parlamento Europeu
14 O Conselho pede, a título principal, que a intervenção do Parlamento em apoio do pedido do Governo neerlandês seja julgada inadmissível na sua totalidade, na medida em que terá essencialmente por objecto a alegada violação do princípio da transparência do trabalho legislativo e respeitará ao conteúdo das regras de acesso aos documentos do Conselho, bem como a certas das suas modalidades de aplicação, enquanto a argumentação do governo recorrente consiste em sustentar que as medidas tomadas pelo Conselho exorbitam do âmbito da organização interna dessa instituição e têm por objecto a produção de efeitos jurídicos fora desse âmbito.
15 A título subsidiário, o Conselho pede que a intervenção do Parlamento apenas seja julgada inadmissível na medida em que não tem o mesmo objecto que a petição do Governo neerlandês e em que assenta em fundamentos diferentes.
16 Esta argumentação não pode ser acolhida.
17 A tese do Parlamento consiste, essencialmente, em sustentar que, ao basear no seu poder de organização interna a regulamentação relativa ao acesso do público aos documentos na sua posse, o Conselho se arrogou o poder de determinar em que medida os seus trabalhos legislativos são acessíveis ao público e, portanto, terá cometido um desvio das competências que lhe reconhece o n.  3 do artigo 151. do Tratado.
18 A este respeito, o Parlamento alega que, embora as instituições sejam competentes para tomar as medidas de organização interna apropriadas com vista a assegurar o seu bom funcionamento e o bom andamento dos seus procedimentos, o princípio da transparência do processo legislativo e o acesso aos documentos legislativos que este implica constituem condições essenciais da democracia e, portanto, não podem ser tratadas como questões de organização puramente interna das instituições. Neste contexto, o Parlamento recorda a natureza democrática do ordenamento jurídico comunitário. A exigência de transparência constituirá, de resto, um princípio geral comum às tradições constitucionais dos Estados-Membros, também consagrado no direito comunitário. Por último, o direito à informação, de que o acesso aos documentos constitui o corolário, constituirá um direito fundamental da pessoa humana reconhecido por diferentes instrumentos internacionais.
19 Além disso, a Decisão 93/731 e o código de conduta infringirão as exigências inerentes ao princípio da transparência do trabalho legislativo e ao direito de acesso aos documentos legislativos, o que uma vez mais confirmará que o Conselho terá tratado como uma questão de organização interna a regulamentação de um princípio fundamental e, portanto, terá excedido as competências que lhe confere o n.  3 do artigo 151. do Tratado. Assim, a possibilidade para o Conselho, prevista no artigo 4. da Decisão 93/731, de recusar qualquer acesso a um documento legislativo para preservar o seu interesse quanto ao segredo das suas deliberações, esvaziará o princípio geral enunciado no artigo 1. do seu conteúdo e violará o princípio da transparência do trabalho legislativo, tal como está garantido nos Estados-Membros. As mesmas objecções poderão ainda ser formuladas relativamente ao artigo 7. da mesma decisão, que, em caso de resposta negativa explícita ou de falta de resposta, equiparada a um indeferimento expresso, impõe a quem peça informações um prazo para formular um pedido de confirmação destinado a obter a revisão dessa posição. Semelhante disposição será de natureza a privar o cidadão, por uma questão meramente formal, de um direito fundamental da democracia pluralista. Por último, o n.  3 do artigo 3. da Decisão 93/731, ao proibir que o documento pedido seja reproduzido ou divulgado para fins comerciais, através de venda directa, sem prévia autorização do secretário-geral, terá por efeito limitar a utilização posterior dos documentos legislativos, e portanto públicos, colocando-os pura e simplesmente fora do comércio.
20 Convém a este respeito recordar que, nos termos do quarto parágrafo do artigo 37. do Estatuto CE do Tribunal de Justiça, "as conclusões do pedido de intervenção devem limitar-se a sustentar as conclusões de uma das partes".
21 Ora, embora a intervenção do Parlamento se apoie em argumentos que em parte são diferentes dos avançados pelo governo recorrente, não deixa de ser verdade que, como resulta dos n.os 17 a 19 do presente acórdão, o Parlamento visa, com essa argumentação, demonstrar, como esse governo, que o Conselho, ao basear a regulamentação em litígio no n. 3 do artigo 151. do Tratado, excedeu os poderes em matéria de organização interna que lhe confere essa disposição.
22 Tendo, portanto, por objecto sustentar as conclusões de uma das partes no litígio, a intervenção deve ser julgada admissível.
Quanto ao recurso
Quanto ao código de conduta
23 O governo recorrente considera que o código de conduta não constitui um acto que produza efeitos jurídicos, porque nem se trata de um acto na acepção do artigo 189. do Tratado CE nem de um acto previsto noutra disposição dos Tratados, mas sim de um texto de carácter político no qual estão consignados acordos políticos celebrados entre a Comissão e o Conselho. Todavia, o Governo neerlandês precisa que, caso o código seja qualificado de decisão autónoma que produza efeitos jurídicos, deverá ser anulado, na medida em que, contrariamente às exigências do artigo 190. do Tratado CE, não refere a sua base jurídica.
24 Importa recordar que, nos termos da jurisprudência do Tribunal de Justiça (v., designadamente, o acórdão de 29 de Junho de 1995, Espanha/Comissão, C-135/93, Colect., p. I-1651, n.  20), é possível interpor recurso de anulação de todas as disposições adoptadas pelas instituições, quaisquer que sejam as suas natureza e forma, que visem produzir efeitos jurídicos.
25 Ora, como resulta especificamente do preâmbulo e do penúltimo parágrafo do código de conduta, intitulado "Aplicação", esse código reflecte o acordo celebrado entre a Comissão e o Conselho sobre os princípios que deverão reger o acesso aos documentos dessas duas instituições, ao mesmo tempo que as convida a dar aplicação a esses princípios através de disposições regulamentares específicas.
26 Nestas condições, o código de conduta apenas prefigura decisões posteriores destinadas, contrariamente ao código, a produzir efeitos jurídicos. Com efeito, traçando as linhas gerais com base nas quais as duas instituições adoptarão as medidas relativas à confidencialidade e à comunicação dos documentos que detêm, o código corresponde à vontade do Conselho e da Comissão de prevenirem importantes discordâncias nas suas práticas posteriores na matéria.
27 Tratando-se de um acto que constitui a expressão de uma simples coordenação voluntária e que, portanto, não se destina, em si mesmo, a produzir efeitos jurídicos, o recurso deve ser julgado inadmissível na medida em que está dirigido contra o código de conduta.
Quanto à Decisão 93/731
28 O Governo neerlandês alega, em primeiro lugar, que o Conselho escolheu incorrectamente como base jurídica para a Decisão 93/731 os artigos 151. , n.  3, do Tratado e 22. do seu regulamento interno, que apenas respeitam à sua organização interna.
29 Com efeito, segundo o Governo neerlandês, a decisão em litígio excede largamente a esfera de aplicação das regras de organização e de gestão internas do Conselho e constitui um acto que visa explicitamente gerar efeitos jurídicos no que respeita aos cidadãos. O governo recorrente refere a este respeito que o acesso do público aos documentos do Conselho constitui o princípio de base da decisão (artigo 1. ) e que podem nascer na esfera dos particulares efeitos jurídicos, designadamente, quando os pedidos concretos de acesso a um documento são apresentados (artigo 2. ), quando esses pedidos são indeferidos (artigo 4. ) e devido às possibilidades de recurso das decisões que indeferem o acesso a um documento (artigo 7. ).
30 Ao mesmo tempo que admite que medidas internas podem excepcionalmente produzir efeitos externos, o Governo neerlandês considera que, quando, como no caso em apreço, o próprio objecto da regulamentação é a atribuição de direitos aos particulares, essa regulamentação não poderá ser adoptada com base em disposições que habilitam o Conselho a adoptar medidas relativas à sua organização e funcionamento internos.
31 A este respeito, o Governo neerlandês refere que, no seu pedido de intervenção, o Parlamento coloca, correctamente, o acento na natureza democrática da ordem jurídica comunitária e no facto de que a transparência constitui uma característica fundamental de um regime democrático. O que confirmará que o Conselho qualificou incorrectamente como questão de organização interna o que, na realidade, constitui um direito fundamental, ou seja, o direito de acesso do público à informação, cuja regulamentação deve ser acompanhada das necessárias garantias.
32 Em segundo lugar, o Governo neerlandês alega que, devido à importância da questão que é objecto da regulamentação em causa e, portanto, da necessidade de também fazer intervir o Parlamento, o modo de actuação do Conselho, que consistiu em resolver o problema da transparência da administração através de uma cooperação entre duas instituições com exclusão do Parlamento, também violou o equilíbrio institucional definido no artigo 4. do Tratado CE.
33 A argumentação do Governo neerlandês não pode ser acolhida.
34 Importa desde logo referir que, como o advogado-geral sublinhou nos pontos 14 e 15 das suas conclusões, a legislação nacional da maioria dos Estados-Membros consagra actualmente e de um modo geral, a título de princípio constitucional ou legislativo, o direito de acesso do público aos documentos na posse das autoridades públicas.
35 A isto acresce que, no plano comunitário, a importância desse direito foi reafirmada em várias ocasiões, designadamente na declaração relativa ao direito de acesso à informação, que consta em anexo (n.  17) à acta final do Tratado da União Europeia, que relaciona esse direito com o carácter democrático das instituições. Por outro lado, como resulta dos n.os 3 e 6 do presente acórdão, o Conselho Europeu convidou por diversas vezes o Conselho e a Comissão a porem em prática esse direito.
36 Foi para se conformar com esta evolução, que revela uma progressiva afirmação do direito de acesso dos particulares aos documentos na posse das autoridades públicas, que o Conselho considerou necessário alterar as regras da sua organização interna, até então baseadas no princípio do segredo.
37 Há que admitir que, enquanto o legislador comunitário não adoptar uma regulamentação geral sobre o direito de acesso do público aos documentos na posse das instituições comunitárias, estas devem tomar as medidas que tenham por objecto o tratamento desses pedidos ao abrigo do seu poder de organização interna, que as habilita a tomar as medidas apropriadas para assegurar o seu funcionamento interno no interesse de uma boa administração.
38 A circunstância da Decisão 93/731 produzir efeitos jurídicos relativamente a terceiros não pode pôr em causa a sua qualificação como medida de ordem interna. Com efeito, nada se opõe a que uma regulamentação relativa à organização interna dos trabalhos de uma instituição gere semelhantes efeitos (v., neste sentido, designadamente, os acórdãos de 7 de Maio de 1991, Nakajima/Conselho, C-69/89, Colect., p. I-2069, n.os 49 e 50, e de 15 de Junho de 1994, Comissão/BASF e o., C-137/92 P, Colect., p. I-2555, n.os 75 e 76).
39 Por conseguinte, no estado actual do direito comunitário, o Conselho está habilitado a adoptar medidas destinadas a fazer face aos pedidos de acesso aos documentos na sua posse.
40 Portanto, o Conselho pôde validamente adoptar a Decisão 93/731 com base no artigo 151. , n.  3, do Tratado, e, contrariamente às alegações do Governo neerlandês, não eludiu um processo especialmente previsto pelo Tratado para fazer face às circunstâncias do caso em apreço, pelo que não cometeu um desvio de poder (v., designadamente, o acórdão de 13 de Julho de 1995, Parlamento/Comissão, C-156/93, Colect., p. I-2019).
41 Quanto ao fundamento baseado na violação do princípio do equilíbrio institucional, basta referir que, na medida em que a decisão litigiosa faz parte dos actos que o Conselho está habilitado a adoptar nos termos do seu poder de organização interna, a circunstância dessa instituição não ter associado o Parlamento à sua adopção não pode constituir um desrespeito das prerrogativas deste último, entre as quais figura, nos casos previstos pelos Tratados, a sua participação no processo de elaboração dos actos normativos (v., designadamente, o acórdão de 22 de Maio de 1990, Parlamento/Conselho, C-70/88, Colect., p. I-2041, n.os 21 e 28).
Quanto ao artigo 22. do regulamento interno do Conselho
42 O Governo neerlandês sustenta que o objecto do artigo 22. do regulamento interno, na sua nova redacção, excede largamente o âmbito das regras de organização interna do Conselho, de modo que não poderá fazer parte de um conjunto de disposições que visam apenas enunciar as regras de organização e de gestão internas de uma instituição. Nestas condições, o Conselho terá violado os artigos 151. , n.  3, do Tratado CE, 30. , n.  3, do Tratado CECA e 121. , n.  3, do Tratado CEEA, ou, pelo menos, cometido um desvio dos poderes que lhe conferem estas disposições.
43 Este fundamento não pode ser acolhido. Basta a este respeito remeter para os n.os 34 a 39 do presente acórdão, de onde resulta que as medidas em litígio integram aquelas que uma instituição, no estado actual do direito comunitário, está habilitada a tomar no âmbito do seu poder de auto-organização.
44 Resulta do conjunto das precedentes considerações que deve ser negado provimento ao recurso.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
45 Por força do n.  2 do artigo 69. do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se assim tiver sido requerido. Tendo o Reino dos Países Baixos sido vencido nos seus fundamentos e tendo o Conselho pedido a sua condenação nas despesas, há que condenar este Estado nas despesas. Em aplicação do primeiro parágrafo do n.  4 do mesmo artigo, a República Francesa, o Parlamento Europeu e a Comissão das Comunidades Europeias, que intervieram no litígio, suportarão as respectivas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) O Reino dos Países Baixos é condenado nas despesas.
3) A República Francesa, o Parlamento Europeu e a Comissão das Comunidades Europeias suportarão as suas próprias despesas.