CELEX: 61998CJ0206
Inadempimento di uno Stato
Direttiva 92/49/CEE
Assicurazione diretta diversa dall'assicurazione sulla vita

Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 2 giugno 1998, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, ai sensi dell'art. 169 del Trattato CE (divenuto art. 226 CE), un ricorso diretto a far dichiarare che, adottando e mantenendo in vigore l'art. 2 della legge 9 luglio 1975, relativa al controllo delle imprese assicurative, come modificato col regio decreto 12 agosto 1994 (Moniteur belge del 16 settembre 1994, pag. 23525), il Regno del Belgio è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza della direttiva del Consiglio 18 giugno 1992, 92/49/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative riguardanti l'assicurazione diretta diversa dall'assicurazione sulla vita e che modifica le direttive 73/239/CEE e 88/357/CEE (terza direttiva «assicurazione non vita») (GU L 228, pag. 1), nonché in forza del Trattato CE.
Diritto comunitario
2 L'art. 2 della direttiva 92/49 dispone:
«1. La presente direttiva riguarda le assicurazioni e imprese di cui all'articolo 1 della direttiva 73/239/CEE.
2. La presente direttiva non riguarda né le assicurazioni ed operazioni, né le imprese ed istituzioni che esulano dall'ambito di applicazione della direttiva 73/239/CEE, né gli enti di cui all'articolo 4 della prima direttiva».
3 L'art. 37 della direttiva 92/49 prevede:
«L'articolo 12, n. 2, secondo e terzo comma, e n. 3 e gli articoli 13 e 15 della direttiva 88/357/CEE sono abrogati».
4 L'art. 55 della direttiva 92/49 precisa:
«Gli Stati membri possono esigere da qualsiasi impresa di assicurazione che pratica a proprio rischio l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro nel loro territorio, il rispetto delle disposizioni specifiche previste nella loro legislazione nazionale per tale assicurazione, ad eccezione delle disposizioni relative alla sorveglianza finanziaria le quali rientrano nella competenza esclusiva dello Stato membro d'origine».
5 L'art. 1 della prima direttiva del Consiglio 24 luglio 1973, 73/239/CEE, recante coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative in materia di accesso e di esercizio dell'assicurazione diretta diversa dall'assicurazione sulla vita (GU L 228, pag. 3), dispone:
«La presente direttiva riguarda l'accesso alle attività non salariate dell'assicurazione diretta praticata dalle imprese di assicurazione che sono stabilite in uno Stato membro o che desiderano stabilirvisi, nei rami definiti nell'allegato della presente direttiva, nonché l'esercizio di tali attività».
6 L'art. 2, punto 1, lett. d), della direttiva 73/239 precisa che quest'ultima non riguarda le assicurazioni comprese in un regime legale di sicurezza sociale.
7 L'art. 12, nn. 2 e 3, della seconda direttiva del Consiglio 22 giugno 1988, 88/357/CEE, recante coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l'assicurazione diretta diversa dall'assicurazione sulla vita, e fissazione delle disposizioni volte ad agevolare l'esercizio effettivo della libera prestazione di servizi e che modifica la direttiva 73/239/CEE (GU L 172, pag. 1), così recita:
«2. Il presente titolo non si applica alle operazioni, alle imprese e agli organismi cui non si applica la prima direttiva, né ai rischi che devono essere coperti dagli organismi di diritto pubblico di cui all'articolo 4 di tale direttiva.
Il presente titolo non si applica ai contratti di assicurazione che coprono rischi classificati nei seguenti rami del punto A dell'allegato della prima direttiva:
- n. 1: per quanto concerne gli infortuni sul lavoro,
- n. 10: esclusa la responsabilità del vettore,
- n. 12:
per quanto concerne i motoscafi e le imbarcazioni che lo Stato membro interessato assoggetta, al momento della notifica della presente direttiva, al regime degli autoveicoli terrestri,
- n. 13:
per quanto concerne la responsabilità civile nucleare e quella relativa ai prodotti farmaceutici,
- n. 9 e n. 13:
per quanto concerne l'assicurazione obbligatoria per i lavori di costruzioni edili.
Tali esclusioni formeranno oggetto di esame da parte del Consiglio entro e non oltre il 1_ luglio 1998.
3. Fino al coordinamento di cui all'articolo 7, paragrafo 2, lettera c) della prima direttiva, la Repubblica federale di Germania può mantenere il divieto di cumulare nel suo territorio l'assicurazione malattia con altri rami, in regime di prestazione di servizi».
8 La dichiarazione comune del Consiglio e della Commissione relativa all'art. 12, n. 2, della direttiva 88/357, allegata al verbale del Consiglio all'atto della sua emanazione, è la seguente:
«Il Consiglio e la Commissione costatano che l'art. 12, paragrafo 2, primo trattino, non modifica assolutamente il fatto che l'assicurazione degli infortuni sul lavoro, come applicata in Belgio, è oggetto dell'esclusione di cui all'art. 2, paragrafo 1, lett. d), della prima direttiva di coordinamento».
9 L'art. 1, punto 3, della prima direttiva del Consiglio 5 marzo 1979, 79/267/CEE, recante coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l'accesso all'attività dell'assicurazione diretta sulla vita ed il suo esercizio (GU L 63, pag. 1), dispone:
«La presente direttiva riguarda l'accesso alle attività non salariate dell'assicurazione diretta, praticata dalle imprese che sono stabilite in uno Stato membro o che desiderano stabilirsi, nonché l'esercizio di tali attività, quali sono qui di seguito definite :
3.  le operazioni dipendenti dalla durata della vita umana, definite o previste dalla legislazione delle assicurazioni sociali, quando sono praticate o gestite conformemente alla legislazione di uno Stato membro da imprese d'assicurazione a proprio rischio».
10 Ai sensi dell'art. 2, punto 4, di questa direttiva:
«La presente direttiva non riguarda:
4.  le assicurazioni comprese in un regime legale di sicurezza sociale ferma restando l'applicazione dell'articolo 1, punto 3».
Diritto belga
11 Ai sensi dell'art. 2, n. 2, lett. a), della legge 9 luglio 1975, relativa al controllo delle imprese di assicurazione, come modificato col regio decreto 12 agosto 1994:
«§ 2. La presente legge non è applicabile alle seguenti categorie di imprese:
2_ le casse comuni, le imprese private a premi fissi e le istituzioni pubbliche per quanto riguarda le operazioni previste:
a) dalla legge 10 aprile 1971 relativa agli infortuni sul lavoro [e dalla legge 3 luglio 1967 sul risarcimento dei danni a seguito di infortuni sul lavoro, di infortuni in itinere e di malattie professionali nel settore pubblico]»
Procedimento precontenzioso
12 Con lettera di diffida 27 dicembre 1995 la Commissione informava le autorità belghe che, escludendo dalla sfera di applicazione della legge nazionale di trasposizione tutte le casse o le imprese assicurative che assicurano gli infortuni sul lavoro, anche quando tali casse o imprese perseguono scopi di lucro a proprio rischio, l'art. 2 della legge 9 luglio 1975, relativa al controllo delle imprese di assicurazione, come modificato col regio decreto 12 agosto 1994, non era conforme alla direttiva 92/49.
13 Il 23 febbraio 1996 le autorità belghe rispondevano sostenendo che la disposizione censurata non contrastava con il diritto comunitario, dal momento che in Belgio gli infortuni sul lavoro sono considerati parte del regime legale di sicurezza sociale e per questo motivo sono esclusi dal campo di applicazione della direttiva 92/49. Tale punto di vista veniva confermato con lettera 13 maggio 1996.
14 In data 17 giugno 1997 la Commissione indirizzava al Regno del Belgio un parere motivato invitandolo ad adottare, nel termine di due mesi, le misure necessarie per conformarsi alla direttiva 92/49.
15 Nella risposta 16 febbraio 1998 le autorità belghe facevano valere che:
- la direttiva 73/239 non riguarda le assicurazioni comprese in un regime legale di sicurezza sociale [art. 2, punto 1, lett. d), di detta direttiva];
- la direttiva 88/357 conferma, all'art. 12, n. 2, primo comma, che le disposizioni particolari in materia di libera prestazione di servizi non sono applicabili alle operazioni, alle imprese e agli organismi cui non si applica la direttiva 73/239. La dichiarazione allegata al verbale del Consiglio all'atto dell'adozione di tale disposizione elimina qualsiasi dubbio quanto all'interpretazione da darsi all'art. 2, punto 1, lett. d), della direttiva 73/239;
- la direttiva 92/49 abroga l'art. 12, nn. 2, secondo e terzo comma, e 3 della direttiva 88/357 (art. 37 della direttiva 92/49), ma la dichiarazione sopra menzionata, gli artt. 12, n. 2, primo comma, e 1 della direttiva 88/357 rimangono applicabili. L'art. 2, n. 2, della direttiva 92/49 prevede espressamente che questa non riguarda né le assicurazioni ed operazioni, né le imprese ed istituzioni che esulano dall'ambito di applicazione della direttiva 73/239.
16 Nella loro risposta integrativa successiva al parere motivato, datata 24 marzo 1998, le autorità belghe facevano valere che le direttive riguardanti l'assicurazione «non vita» non si applicano ai regimi legali di sicurezza sociale, che il regime belga di base in materia di infortuni sul lavoro rientra nella deroga in materia di sicurezza sociale e che, in qualsiasi caso, il regime belga deve beneficiare delle deroghe previste dagli artt. 55 e 90, n. 2, del Trattato CE (divenuti artt. 45 CE e 86, n. 2, CE). Sostenevano anche che un'apertura del regime belga alla libera prestazione di servizi avrebbe messo in discussione l'efficienza del sistema.
17 Ritenendo insoddisfacente la risposta del governo belga, la Commissione ha proposto il ricorso in esame.
Sulla ricevibilità
18 Il governo belga fa valere che la Commissione precisa, nel proprio ricorso, che il «regime legale di sicurezza sociale belga che copre il rischio relativo agli infortuni sul lavoro rientra nella deroga in materia di sicurezza sociale», e che essa non rimprovera «al Belgio che il suo regime di base e obbligatorio sugli infortuni sul lavoro rimanga escluso dalle disposizioni in materia di libera prestazione di servizi». Al convenuto sarebbe rimproverata soltanto «l'esclusione dal campo di applicazione della terza direttiva "non vita" delle imprese che operano a proprio rischio nel ramo degli infortuni sul lavoro».
19 Ora, secondo detto governo, il regime di assicurazione obbligatoria per gli infortuni sul lavoro, quale risulta dalla legislazione belga, rientra appunto nel regime di base della sicurezza sociale. Ne consegue che il ricorso sarebbe solo diretto ad ottenere l'esclusione dal campo di applicazione della direttiva 92/49 delle assicurazioni diverse da quelle «di base e obbligatorie» per gli infortuni sul lavoro quando queste sono offerte da imprese private a scopo di lucro che operano a proprio rischio. Tenuto conto del fatto che il regime integrativo di assicurazione contro gli infortuni sul lavoro rientrerebbe nel campo di applicazione della direttiva 92/49, il ricorso sarebbe privo di oggetto.
20 Stando così le cose, rimproverando al Regno del Belgio, nella replica, di non assoggettare le assicurazioni obbligatorie e di base contro gli infortuni sul lavoro alle disposizioni della direttiva 92/49, la Commissione avrebbe modificato l'oggetto della lite in violazione dell'art. 42, n. 2, del regolamento di procedura della Corte.
21 In proposito, è sufficiente rilevare che risulta chiaramente dall'atto introduttivo che il ricorso riguarda le assicurazioni in materia di infortuni sul lavoro nell'ambito del regime di sicurezza sociale obbligatoria. Secondo la Commissione, tali assicurazioni, qualora possano essere praticate da imprese di assicurazione a proprio rischio, ricadono nella sfera di applicazione delle direttive «assicurazioni».
22 Ne consegue che il ricorso è ricevibile.
Nel merito
23 La Commissione fa valere che l'ambito di applicazione della direttiva 92/49 è precisato dall'art. 2, n. 2, della medesima, che rinvia all'ambito di applicazione della direttiva 73/239, il cui art. 2, punto 1, lett. d), esclude le assicurazioni comprese in un regime legale di sicurezza sociale. Tuttavia, queste disposizioni dovrebbero essere interpretate nel senso che si riferiscono alle attività di assicurazione gestite da enti pubblici di previdenza sociale che non perseguono scopi di lucro. Rimarrebbero all'interno dell'ambito di applicazione della direttiva 92/49 le imprese di assicurazione che coprono il rischio di infortuni sul lavoro, anche nell'ambito di un regime legale di sicurezza sociale, qualora queste imprese perseguano uno scopo di lucro a proprio rischio, il che varrebbe per le assicurazioni relative agli infortuni sul lavoro in Belgio.
24 Secondo la Commissione, tale interpretazione è l'unica che permetta di conciliare fra loro gli artt. 2, n. 2, e 55 della direttiva 92/49. Infatti, quest'ultima disposizione disporrebbe inequivocabilmente che le assicurazioni obbligatorie contro gli infortuni sul lavoro rientrano nella direttiva 92/49 quando sono praticate da imprese private a proprio rischio.
25 D'altronde, tale regime corrisponderebbe a quello sancito dalla direttiva 79/267 (artt. 1, punto 3, e 2, punto 4) e dall'accordo tra la Comunità e la Confederazione svizzera [decisione del Consiglio 20 giugno 1991, 91/370/CEE, relativa alla conclusione dell'accordo tra la Comunità economica europea e la Confederazione svizzera concernente l'assicurazione diretta diversa dall'assicurazione sulla vita (GU L 205, pag. 2)].
26 Il governo belga contesta l'inadempimento.
27 Egli fa valere che il regime degli infortuni sul lavoro rientra nel regime di base e obbligatorio di sicurezza sociale quale risulta non soltanto dalla legislazione belga, ma anche dal regolamento (CEE) del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità (GU L 149, pag. 2). Ora, le assicurazioni comprese in un regime di sicurezza sociale sarebbero escluse dalla direttiva 92/49.
28 Ne consegue, secondo il governo belga, che, a meno che non contrasti con le disposizioni di base delle direttive in materia di assicurazione, l'art. 55 della direttiva 92/49 non poteva riguardare i regimi nazionali di sicurezza sociale. D'altra parte, quest'articolo, se dovesse essere interpretato nel senso indicato dalla Commissione, sarebbe illegittimo.
29 Infatti, la direttiva 92/49 è fondata esclusivamente sugli artt. 57, n. 2, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 47, n. 2, CE) e 66 del Trattato CE (divenuto art. 55 CE) e su questa base la Comunità non ha alcuna competenza per disciplinare i regimi di sicurezza sociale.
30 Secondo il governo belga, l'art. 55 della direttiva 92/49 può essere interpretato solo nel senso che tale disposizione riguarda soltanto le assicurazioni in materia di infortuni sul lavoro diverse da quelle che rientrano nei regimi di sicurezza sociale.
31 Detto governo aggiunge che la sua interpretazione delle direttive in materia di assicurazione è confermata dalla dichiarazione comune del Consiglio e della Commissione relativa all'art. 12, n. 2, della direttiva 88/357, secondo la quale l'assicurazione in materia di infortuni sul lavoro, come applicata in Belgio, è oggetto dell'esclusione di cui all'art. 2, punto 1, lett. d), della direttiva 73/239, disposizione che non è mai stata modificata.
32 Infine, sostiene che la vigilanza in materia previdenziale che esso esercita sulle imprese di assicurazione può essere esercitata solo nei confronti delle imprese che hanno sede in Belgio. Su questo punto, invoca la necessità di regole particolarmente rigorose in particolare in merito all'equilibrio finanziario delle imprese, all'esclusione delle società cooperative relative a dette assicurazioni, alla gestione separata, all'intervento di parti sociali quanto all'autorizzazione e alla revoca della medesima, alla necessità di una garanzia e di un controllo delle tariffe e delle condizioni dei contratti.
33 Questa tutela della vittima e dei suoi aventi causa, garantita dalla legislazione belga, non sarebbe l'obiettivo delle direttive vigenti in materia di assicurazione non vita.
34 In subordine, il governo belga ritiene di potersi avvalere delle deroghe previste dagli artt. 55 e 90, n. 2, del Trattato, nella misura in cui l'applicazione delle norme sulla libera prestazione di servizi ostacolerebbe il buon funzionamento del sistema di assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro in Belgio.
35 In proposito, si deve rilevare che l'art. 55 della direttiva 92/49 si riferisce alle imprese di assicurazione che praticano, a proprio rischio, l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro nel territorio degli Stati membri. In questo caso, gli Stati membri possono esigere l'osservanza delle disposizioni specifiche previste dalla loro legislazione nazionale per tale assicurazione, ad eccezione delle disposizioni relative alla vigilanza finanziaria, le quali rientrano nella competenza esclusiva dello Stato membro d'origine.
36 Dall'art. 55 della direttiva 92/49, il quale, al pari dell'art. 54 della medesima direttiva  relativo alle assicurazioni malattia, costituisce una speciale disposizione derogatoria al regime generale di detta direttiva, discende che siffatte assicurazioni rientrano nella sfera di applicazione della medesima.
37 Il governo belga non nega che le imprese di assicurazione che, in Belgio, praticano l'assicurazione in materia di infortuni sul lavoro lo facciano a proprio rischio. Sostiene, tuttavia, che l'art. 55 della direttiva 92/49 deve essere interpretato restrittivamente, nel senso che esso riguarderebbe solo le assicurazioni in materia di infortuni sul lavoro diverse da quelle che rientrano nei regimi di sicurezza sociale.
38 A questo proposito, occorre rilevare che tale interpretazione non trova alcun fondamento nel testo dell'art. 55 della direttiva 92/49 e che le ragioni che la giustificherebbero, addotte dal governo belga, non possono essere accolte.
39 In primo luogo, le imprese di assicurazione di cui trattasi esercitano un'attività economica di prestazione di servizi che può essere armonizzata mediante una direttiva adottata in base agli artt. 57, n. 2, e 66 del Trattato. Il fatto che uno Stato membro integri tali assicurazioni nel proprio regime obbligatorio di sicurezza sociale non può ostacolare siffatta armonizzazione.
40 In secondo luogo, la dichiarazione comune del Consiglio e della Commissione relativa all'art. 12, n. 2, della direttiva 88/357 si riferisce ad una direttiva modificata dalla direttiva 92/49. In ogni caso, detta dichiarazione, di cui non vi è alcuna menzione nel testo dell'art. 55 della direttiva 92/49, non può essere presa in considerazione per interpretare detto articolo (v., in questo senso, sentenze 26 febbraio 1991, causa C-292/89, Antonissen, Racc. pag. I-745, punto 18, e 29 maggio 1997, causa C-329/95, VAG Sverige, Racc. pag. I-2675, punto 23).
41 In terzo luogo, neanche il regime belga applicabile alle assicurazioni in materia di infortuni sul lavoro può costituire un elemento per l'interpretazione dell'art. 55 della direttiva 92/49 nel senso sostenuto dal governo belga. Infatti, il legislatore comunitario ha potuto considerare che la vigilanza finanziaria da parte dello Stato membro d'origine era compatibile con le esigenze delle assicurazioni in questione, ma che, per contro, queste esigenze giustificavano, per il resto, la soggezione di siffatte assicurazioni alle specifiche disposizioni della legislazione dello Stato membro nel quale sono praticate ed in particolare a quelle invocate dal governo convenuto, destinate a garantire il raggiungimento degli obiettivi previdenziali delle assicurazioni in materia di infortuni sul lavoro.
42 Inoltre, la direttiva 92/49 prevede la possibilità per gli Stati membri di prescrivere che le condizioni generali e speciali delle assicurazioni obbligatorie siano comunicate alle autorità competenti (art. 30, n. 2), e di imporre alle imprese operanti nel loro territorio, in regime di libero stabilimento o in regime di libera prestazione di servizi, l'obbligo di adesione e di partecipazione, alle stesse condizioni applicabili alle imprese ivi autorizzate, a regimi destinati a garantire il pagamento delle richieste di indennizzo agli assicurati e ai terzi lesi (art. 45, n. 2).
43 Infine, l'art. 40 della direttiva 92/49 prevede misure dirette a garantire il rispetto da parte delle imprese che hanno una succursale od operano in regime di libera prestazione di servizi nel territorio di uno Stato membro delle norme di diritto ivi applicabili e, in particolare, in caso di urgenza, misure volte ad evitare irregolarità.
44 Ne consegue che l'art. 2, n. 2, della direttiva 92/49 deve essere interpretato alla luce dell'art. 55, di modo che la direttiva 92/49 è applicabile alle assicurazioni comprese in un regime legale di sicurezza sociale praticate da imprese di assicurazioni a proprio rischio.
45 Quanto all'argomentazione relativa agli artt. 55 e 90, n. 2, del Trattato, è sufficiente rilevare che a queste disposizioni non ci si può richiamare in una materia che, come nel caso di specie, costituisce oggetto di un'armonizzazione, nell'ambito della quale il legislatore comunitario ha preso in considerazione gli interessi generali cui ha fatto riferimento il governo belga, in contrasto con le norme poste da detta armonizzazione.
46 Alla luce di tutto quanto precede, si deve dichiarare che, adottando e mantenendo in vigore l'art. 2 della legge 9 luglio 1975, relativa al controllo delle imprese assicurative, come modificato col regio decreto 12 agosto 1994, il Regno del Belgio è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza della direttiva 92/49.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
47 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La Commissione ha chiesto la condanna alle spese del Regno del Belgio, che, essendo rimasto soccombente, va condannato alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
(Sesta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Adottando e mantenendo in vigore l'art. 2 della legge 9 luglio 1975, relativa al controllo delle imprese assicurative, come modificato col regio decreto 12 agosto 1994, il Regno del Belgio è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza della direttiva del Consiglio 18 giugno 1992, 92/49/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative riguardanti l'assicurazione diretta diversa dall'assicurazione sulla vita e che modifica le direttive 73/239/CEE e 88/357/CEE (terza direttiva «assicurazione non vita»).
2) Il Regno del Belgio è condannato alle spese.