CELEX: 62006CJ0179
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego
Dyrektywa 92/43/EWG
Ochrona siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory
Ocena skutków dla środowiska

W swojej skardze Komisja Wspólnot Europejskich wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że w wyniku zatwierdzenia przez gminę Altamura i Regione Puglia, począwszy od grudnia 2000 r., zmiany planu zagospodarowania przestrzennego polegającej na szeregu prac budowlanych o charakterze przemysłowym, które mogły w istotny sposób oddziaływać na obszar specjalnej ochrony (zwany dalej „OSO”) oraz na teren zaproponowany jako teren mający znaczenie dla Wspólnoty (zwany dalej „ZTZW”) IT 9120007 Murgia Alta bez uprzedniego przeprowadzenia oceny skutków, przynajmniej w odniesieniu do powyższego OSO, Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 6 ust. 3 w związku z art. 7 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (
Dz.U. L 206, str. 7
).
Wspólnotowe ramy prawne
Dyrektywa 92/43 ma na celu przyczynienie się do zapewnienia różnorodności biologicznej poprzez ochronę siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory na europejskim terytorium państw członkowskich, do którego stosuje się traktat WE.
Artykuł 4 tej dyrektywy reguluje procedurę zmierzającą do utworzenia, przewidzianej w art. 3, sieci pod nazwą „Natura 2000” oraz wyznaczanie przez państwa członkowskie specjalnych obszarów ochrony.
Artykuł 6 dyrektywy, który ustanawia środki ochronne dla tych obszarów, stanowi:
„[…]
2.   Państwa członkowskie podejmują odpowiednie działania w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia [się] stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary, o ile to niepokojenie może mieć znaczenie w stosunku do celów niniejszej dyrektywy.
3.   Każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na nie w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. W świetle wniosków wynikających z tej oceny oraz bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren oraz, w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa.
[…]”.
Artykuł 7 dyrektywy 92/43 stanowi, że obowiązki wynikające z art. 6 ust. 2–4 zastępują wszelkie obowiązki wynikające z art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (
Dz.U. L 103, str. 1
) w odniesieniu do obszarów sklasyfikowanych zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ostatniej dyrektywy lub uznanych w podobny sposób na mocy jej art. 4 ust. 2, poczynając od daty wykonania dyrektywy 92/43 albo od daty klasyfikacji lub uznania przez państwo członkowskie na mocy dyrektywy 79/409, gdy ta ostatnia data jest późniejsza.
Obszar Murgia Alta
W 1998 r. teren Murgia Alta został sklasyfikowany jako OSO, zgodnie z art. 4 ust. 1 dyrektywy 79/409 (kod IT 9120007). Należy on do śródziemnomorskiego regionu biogeograficznego. Jego powierzchnia wynosi 143152 ha.
Ten OSO daje schronienie szeregowi gatunków wymienionych w załączniku I do dyrektywy 79/409, a w szczególności największej populacji gatunku Falco naumanni we Włoszech.
Na tym OSO znajdują się dwa siedliska o znaczeniu priorytetowym wymienione w załączniku I do dyrektywy 92/43, a mianowicie siedlisko 6210 „Półnaturalne odmiany suchych muraw i zarośli na podłożach wapiennych (Festuco-Brometalia)” oraz siedlisko 6220 „Pseudostepy z trawami i roślinami jednorocznymi Thero-Brachypodietea”, a także jedna roślina o znaczeniu priorytetowym wymieniona w załączniku II do dyrektywy 92/43 — Stipa austroitalica Martinovsky.
Teren Murgia Alta jest opisany w formularzu danych sporządzonym na podstawie decyzji Komisji 97/266/WE z dnia 18 grudnia 1996 r. dotyczącej formularza zawierającego informacje o terenach proponowanych jako tereny „Natura 2000” (
Dz.U. L 107, str. 1
) w sposób następujący:
„Ogólne cechy terenu
Klasy siedlisk przyrodniczych
% pokrycia
Wrzosowiska, zarośla, makia i garigu, frygana
20,00
Suche łąki, stepy
65,00
Szerokolistne lasy wiecznie zielone
15,00
Ogółem pokrycia siedliska przyrodniczego
Inne cechy terenu
Malowniczy krajobraz, na który składają się łagodne wzniesienia i zagłębienia w kształcie lejów oraz krasowe formy powierzchniowe, takie jak ostańce i ponory. Podłoże stanowi wapień kredowy, pokryty w większości kalkarenitem z plejstocenu. Bioklimat jest subśródziemnomorski.
Jakość i znaczenie
Subregion silnie charakteryzuje rozległy, suchy i wapienny płaskowyż ukoronowany wzniesieniem Monte Caccia o wysokości 679 m. Ma on przede wszystkim postać wysokiego wapiennego, kamienistego płaskowyżu. Jest to jeden z najbardziej rozległych obszarów pseudostepowych we Włoszech, na którym występuje roślinność trawiasta dzięki obecności Festuco brometalia. Flora tego obszaru jest szczególnie bogata i składa się na nią w przybliżeniu 1500 gatunków. Jeśli chodzi o faunę ptasią zakładającą gniazda to rozpoznano prawie 90 gatunków, która to liczba plasuje ten obszar na drugim miejscu w regionie, po Gargano. Miejscowe formacje leśne charakteryzują się przewagą Quercus pubescens, któremu często towarzyszy Fraxinus ornus. Zauważa się także rzadkie Quercus cerris i Q. frainetto.
Wrażliwość
Głównym czynnikiem niszczącym jest usuwanie kamieni z wapiennego podłoża, które następnie podlega sproszkowaniu za pomocą środków mechanicznych. W ten sposób rozległe powierzchnie zawierające pseudostepową roślinność podlegają zniszczeniu poprzez poddanie pod uprawę nowych obszarów. Operacja ta często oznacza także stawianie murów z suchych kamieni i innych rodzajów ogrodzeń, co powoduje poważne zagrożenie katastrofą hydrogeologiczną. Powtarzające się pożary, związane z przewagą upraw zbóż; zakładanie drugiego miejsca zamieszkania w miejscach najbardziej atrakcyjnych turystycznie. Niewłaściwe używanie zagłębień krasowych do składowania stałych odpadów komunalnych oraz stałych odpadów”.
Okoliczności faktyczne
W dniu 27 grudnia 2000 r. gmina Altamura zatwierdziła, w drodze szeregu decyzji rady miasta, porozumienia programowe w rozumieniu art. 27 legge n. 142, ordinamento delle autonomie locali (ustawy nr 142 o organizacji autonomii lokalnej) z dnia 8 czerwca 1990 r. (suplement zwyczajny do GURI nr 135 z dnia 12 czerwca 1990 r.), dotyczące setki przedsięwzięć budowlanych o charakterze przemysłowym, z czego większa część znajdowała się w obrębie OSO i ZTZP Murgia Alta. Porozumienia te dotyczyły w szczególności 34 obszarów o łącznej powierzchni 60 ha, przewidzianych w ramach przedsięwzięcia Consorzio di Sviluppo Murgiano oraz 11 obszarów o łącznej powierzchni 8 ha, przewidzianych w ramach przedsięwzięcia Consorzio San Marco. Porozumienia te zostały nastepnie zatwierdzone dekretem wydanym przez Giunta regionalne (rząd regionalny) Regione Puglia.
W celu popierania zatrudnienia w jednostkach produkcyjnych o charakterze przemysłowym i rzemieślniczym zainteresowani merowie gmin mogą wnioskować do Giunta regionale o przyjęcie porozumienia programowego celem zezwolenia na utworzenie kompleksów pozwalających na natychmiastowe osiągnięcie znaczących poziomów zatrudnienia.
Podpisanie porozumienia programowego, wymagające zezwolenia Giunta regionalne, jest możliwe jedynie w przypadku gdy obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje obszaru o szczególnym przeznaczeniu, który byłyby gotowy, także pod względem prawnym, na przeprowadzenie planowanych robót lub gdy konieczne jest rozbudowanie istniejących struktur na sąsiednich obszarach, które nie są przeznaczone na działalność przemysłową i rzemieślniczą.
W latach 1998–2001 duża liczba przedsiębiorstw złożyła w gminie Altamura wnioski celem uzyskania porozumień programowych dotyczących przemysłu i rzemiosła, z czego niektóre wymagały zmiany ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego. Postępowania wszczęte na podstawie tych wniosków nie zawierały jakiegokolwiek etapu ogólnego planowania, lecz prowadziły do różnych postępowań w sprawie zmiany powyższego planu.
Administracja regionalna poddała przedsięwzięcia Consorzio di Sviluppo Murgiano procedurze mającej na celu sprawdzenie konieczności przeprowadzenia oceny ich oddziaływania na środowisko, uznając jednakże, że nie ma potrzeby poddawać tej procedurze innych przedsięwzięć, a w szczególności przedsięwzięć Consorzio San Marco. Na podstawie powyższych porozumień gmina Altamura wydała pewną liczbę pozwoleń na budowę.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
Pismem z dnia 9 lipca 2004 r. Komisja wezwała Republikę Włoską, zgodnie z art. 226 WE, do przedstawienia uwag w sprawie sytuacji omawianego obszaru w świetle zobowiązań ustanowionych w art. 6 ust. 3 i art. 7 dyrektywy 92/43.
Republika Włoska odpowiedziała na powyższe pismo w pismach z dnia 14 października 2004 r. i 9 czerwca 2005 r., do których załączone zostały notatki ministra środowiska i ochrony terytorium.
Następnie Komisja skierowała do Republiki Włoskiej uzasadnioną opinię datowaną dnia 13 lipca 2005 r., wzywając to państwo członkowskie do podjęcia niezbędnych kroków w celu zastosowania się do tej opinii w terminie dwóch miesięcy od jej doręczenia.
Republika Włoska odpowiedziała na uzasadnioną opinię, przesyłając dwie nowe notatki ministerialne datowane dnia 3 października 2005 r. i 7 października 2005 r.
Uznając, że sytuacja jest wciąż niezadowalająca, Komisja wniosła niniejszą skargę.
W przedmiocie skargi
Argumenty stron
Komisja utrzymuje, że w stosunku do ogółu przedsięwzięć przewidzianych w porozumieniach programowych, które mogły w istotny sposób oddziaływać na omawiany obszar, nie została przeprowadzona żadna procedura oceny skutków w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy 92/43.
Komisja zauważa, że różne decyzje administracyjne, na mocy których powyższe przedsięwzięcia zostały zatwierdzone, są sprzeczne z art. 6 ust. 3 dyrektywy, ponieważ przedsięwzięcia te nie zostały poddane procedurom oceny skutków dla środowiska, mimo iż mogą one oddziaływać w istotny sposób na OSO i ZTZW Murgia Alta.
Komisja podnosi, że charakter prawny porozumień programowych i wynikających z nich aktów nie ma znaczenia w świetle zobowiązań, które ciążą na państwach członkowskich na mocy tego przepisu.
Stwierdza ona ponadto, że części terytorium, których omawiane przedsięwzięcia dotyczą, sąsiadują ze sobą, i jest w związku z tym możliwe wystąpienie istotnych skutków globalnych.
Komisja dodaje, że bez znaczenia są okoliczności, że gmina Altamura udzieliła jedynie organiczonej liczby pozwoleń na budowę, nie udzieliła żadnego pozwolenia w 2003 r., że inne wnioski o udzielenie pozwolenia zostały poddane procedurze oceny skutków i że realizowane jest zadanie mające na celu globalną ocenę terenów, na których prace zostały już zaprogramowane.
Komisja stwierdza również, że nie przedstawiono żadnego uzasadnienienia braku oceny skutków oraz żadnej informacji w celu wykazania, że omawiane przedsięwzięcia budowlane o charakterze przemysłowym i rzemieślniczym nie mogły w sposób istotny oddziaływać na chroniony obszar.
Republika Włoska zauważa, że porozumienie programowe nie jest ani aktem, który określa sytuację prawną, ani aktem administracyjnym, ani umową, lecz stanowi element procedury, w ramach którego instytucje publiczne i osoby prywatne z góry określają zachowania i zobowiązania, których należy dotrzymać w celu osiągniecia ostatecznego rezultatu. W związku z tym dla faktycznego przeprowadzenia robót, o których jest mowa w porozumieniach programowych, konieczne byłyby inne środki administracyjne.
Państwo członkowskie podnosi poza tym, że przepisy ustawowe w zakresie wspierania zatrudnienia nie mogą wprowadzać odstępstwa od uregulowań w dziedzinie ochrony terytorium i środowiska. A według prawa włoskiego OSO i tereny mające znaczenie dla Wspólnoty podlegają pod uregulowania bardzo zbliżone do restrykcyjnych uregulowań prawnych obowiązujących w stosunku do parków i innych obszarów naturalnych.
Republika Włoska zauważa, że gmina Altamura wydała jedynie ograniczoną liczbę pozwoleń na budowę dla przedsięwzięć indywidualnych, częściowo związanych z rozbudową istniejących fabryk, z czego niektóre są umiejscowione w obszarach przeznaczonych na zakłady przemysłowe. Po czerwcu 2003 r. nie wydano żadnego innego pozwolenia na budowę czy zezwolenia dla przedsięwzięć zaproponowanych przez Consorzio di Sviluppo Murgiano ani też przez Consorzio San Marco
Państwo to podkreśla, że tylko 15 przedsięwzięć zostało faktycznie wdrożonych — a dotyczyły one odrębnych części terytorium i podlegały innym zasadom realizacji — czy chodziło przykładowo o nowe zakłady, czy też o rozbudowę. Przedsięwzięcia te nie sąsiadowały ze sobą i nie istniał żaden ogólny lub terytorialny plan, który by ich dotyczył. Niektóre spośród tych przedsięwzięć zostały poddane ocenie skutków, podczas gdy inne stanowiły przedmiot rozmaitych pozwoleń w związku z aspektami środowiskowymi lub krajobrazowymi.
Republika Włoska wskazuje, że w stosunku do ogółu przedsięwzięć gmina Altarmura przygotowuje się do przeprowadzenia globalnej oceny skutków oraz do wspierania inicjatyw zmierzających do złagodzenia ewentualnych skutków dla środowiska.
Państwo to dodaje również, że wszystkie postępowania w sprawie wniosków o założenie fabryki w gminie Altamura zostały zawieszone w oczekiwaniu na wyniki badań naukowych dotyczących oceny skutków rozpatrywanych przedsięwzięć dla środowiska.
Ocena Trybunału
Należy zauważyć tytułem wstępu, że przepis, którego naruszenie Komisja zarzuca Republice Włoskiej, wpisuje się w kompleksowy zbiór reguł, które, jak wynika z motywów od trzeciego do szóstego dyrektywy, mają na celu utworzenie obszarów należących do europejskiej sieci „Natura 2000” oraz zarządzanie tymi obszarami.
Artykuł 6 ust. 3 dyrektywy 92/43 uzależnia obowiązek przeprowadzenia odpowiedniej oceny skutków danego planu lub przedsięwzięcia dla chronionego terenu od wystąpienia przesłanki polegającej na tym, że dany plan lub przedsięwzięcie może na ten teren w istotny sposób oddziaływać (zob. wyrok z dnia 7 września 2004 r. w sprawie
C-127/02 Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging, Zb.Orz. str. I-7405
, pkt 40).
Trybunał podkreślił również w pkt 43 tego wyroku, że uruchomienie mechanizmu ochrony środowiska przewidzianego w art. 6 ust. 3 dyrektywy 92/43 zakłada zaistnienie prawdopodobieństwa lub ryzyka, że dany plan lub przedsięwzięcie będzie oddziaływać na dany teren w istotny sposób.
W odniesieniu do tego ostatniego kryterium Trybunał sprecyzował w pkt 46–48 tego samego wyroku, że jak wynika z art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze w związku z motywem dziesiątym tej dyrektywy, istotny charakter oddziaływania planu lub przedsięwzięcia na dany teren należy powiązać z założeniami ochrony tego terenu. W związku z tym nawet gdy plan lub przedsięwzięcie wpływa na dany teren, ale nie niesie z sobą ryzyka naruszenia założeń ochrony tego terenu, nie należy tego planu lub przedsięwzięcia postrzegać jako mogącego oddziaływać na ten teren w sposób istotny. Oceny tego ryzyka należy dokonać w szczególności w świetle cech i specyficznych uwarunkowań środowiskowych terenu, którego dany plan lub przedsięwzięcie dotyczy.
W celu ustalenia, czy zarzut podniesiony przeciwko Republice Włoskiej jest zasadny, należy rozważyć zobowiązanie wynikające z art. 6 ust. 3 dyrektywy 92/43, które zostało sprecyzowane w powyższych punktach niniejszego wyroku, w kontekście skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wniesionej przez Komisję na podstawie art. 226 WE.
W tym względzie należy najpierw przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach tej skargi to na Komisji ciąży obowiązek wykazania istnienia zarzucanego uchybienia. To do niej bowiem należy dostarczenie Trybunałowi dowodów koniecznych do zweryfikowania przezeń istnienia tego uchybienia, przy czym Komisja nie może opierać się na jakimkolwiek domniemaniu (zob. wyrok z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie
C-342/05 Komisja przeciwko Finlandi, Zb.Orz. str. I-4713
, pkt 23 oraz przywołane w nim orzecznictwo).
Poza tym ciężar dowodu spoczywający na Komisji w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego powinien być ustalony w zależności od rodzaju zobowiązań nakładanych przez dyrektywy na państwa członkowskie, a w konsekwencji od skutków, jakie mają zostać przez te państwa osiągnięte (zob. podobnie wyrok z dnia 18 czerwca 2002 r. w sprawie
C-60/01 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I-5679
, pkt 25).
W odniesieniu do art. 6 ust. 3 dyrektywy 92/43 Komisja jest zatem zobowiązana dostarczyć dowód, że dany plan lub przedsięwzięcie może, w świetle cech i specyficznych uwarunkowań środowiskowych terenu, którego dany plan lub przedsięwzięcie dotyczy, oddziaływać na ten teren w sposób istotny, uwzględniając ustalone dla tego terenu założenia ochrony.
Jesli chodzi o środki, które stanowią przedmiot skargi, i celem oceny jej zasadności należy rozróżnić pomiędzy różnymi porozumieniami programowymi z jednej strony a pracami wykonanymi na skutek udzielenia przez gminę Altamura pozwolenia na budowę z drugiej strony.
Po pierwsze, co się tyczy porozumień programowych, które są na różnych stadiach opracowania, należy zauważyć, uwzględniając argumentację strony pozwanej, zgodnie z którą porozumienia te nie mają cech prawnych planu lub przedsięwzięcia w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy 92/43, że w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wskazanym w tym przepisie Komisja nie powinna ograniczać się do zarzucania Republice Włoskiej samego istnienia takich porozumień, lecz powinna również dostarczyć wystarczająco konkretne dowody w celu ustalenia, że porozumienia te wykroczyły poza stadium wstępnych rozważań administracyjnych i że ich planowanie jest na tyle dokładne, iż konieczna jest ocena środowiskowa ich skutków.
Bez potrzeby ustalania charakteru oraz skutków prawnych spornych porozumień programowych na mocy prawa krajowego należy stwierdzić, że ograniczywszy się do wskazania na istnienie tych porozumień, Komisja nie dostarczyła wystarczająco dokładnych dowodów, pozwalających Trybunałowi na uznanie, że chodziło o środki, które mogły oddziaływać na dany teren w sposób istotny w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy 92/43.
Po drugie, co się tyczy przeprowadzonych prac oraz dowodów, do których stosuje się ciężar dowodu w odniesieniu do obowiązku dokonania oceny skutków dla środowiska, należy stwierdzić, że Komisja nie dostarczyła Trybunałowi wystarczająco dokładnych wskazówek co do geograficznego umiejscowienia oraz zakresu wykonanych prac budowlanych w stosunku do danego terenu. Podczas rozprawy przyznała ona zresztą, że nie dysponuje takimi informacjami.
Komisja nie dostarczyła również danych odnoszących się do technicznego charakteru omawianych robót i nie sprecyzowała, w jakim zakresie, w świetle cech środowiskowych specyficznych uwarunkowań środowiskowych terenu, roboty te mogłyby na ten teren w istotny sposób oddziaływać.
W tych okolicznościach należy uznać, że Komisja nie wywiązała się z ciążącego na niej obowiązku dowodowego w odniesieniu do zarzuconego Republice Włoskiej uchybienia.
Należy zatem oddalić skargę jako bezzasadną w całości.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Republika Włoska wniosła o obciążenie Komisji kosztami postępowania, a Komisja sprawę przegrała, zostaje ona obciążona kosztami postępowania.

Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
Komisja Wspólnot Europejskich zostaje obciążona kosztami postępowania.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: włoski.