CELEX: 61987CJ0190
Controles sanitarios
Armonización
Comprobaciones en la importación

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 26 de febrero de 1987, recibida en el Tribunal de Justicia el 16 de junio de 1987, el Bundesverwaltungsgericht planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, seis cuestiones prejudiciales sobre la interpretación de los artículos 30, 189 y 5 del Tratado CEE, del apartado 2 del artículo 11 del Reglamento nº 2777/75 del Consejo, de 29 de octubre de 1975, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de aves de corral (DO L 282, p. 77; EE 03/09, p. 159) y los artículos 1 y 2 de la Directiva 83/643 del Consejo, de 1 de diciembre de 1983, relativa a la facilitación de los controles físicos y de las formalidades administrativas en el transporte de mercancías entre los Estados miembros (DO L 359, p. 8; EE 07/03, p. 187).
2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre la sociedad neerlandesa Handelsonderneming Moormann BV (en lo sucesivo, "Moormann") y el Oberkreisdirektor des Kreises Borken (en lo sucesivo, "Oberkreisdirektor"), asistido por el Vertreter des oeffentlichen Interesses, sobre la compatibilidad con el Derecho comunitario de las inspecciones en la frontera a que se sometía la carne de ave de corral a su paso por la misma cuando es importada a la República Federal de Alemania procedente de los Países Bajos.
3 Según la normativa en vigor en la República Federal, a saber, la "Gefluegelfleischhygiene-Gesetz" (Ley sobre la higiene de la carne de aves de corral), de 12 de julio de 1973 y la "Gefluegelfleischuntersuchungs-Verordnung" (Reglamento sobre la inspección de la carne de ave de corral), de 3 de noviembre de 1976, modificado por un Reglamento de 27 de julio de 1978, toda importación en la República Federal de Alemania de carne fresca de ave de corral está sometida a un procedimiento que implica, en primer lugar, la obligación del importador de poner en conocimiento de un despacho de aduanas competente la mercancía y de realizar en la misma los controles de entrada y, en segundo lugar, la comprobación de los documentos que la acompañan, de la conformidad entre la mercancía designada en los documentos y la efectivamente importada y de las marcas de la misma.
4 Contra la decisión del Oberkreisdirektor de no realizar las formalidades de aduana entre las 17 y las 24 horas, lo que era posible hasta entonces mediante el pago de un suplemento del 50 % por las operaciones efectuadas, la sociedad Moormann recurrió ante el órgano jurisdiccional alemán competente, para impugnar la normativa alemana por contravenir a lo dispuesto en el artículo 30 del Tratado CEE y a la Directiva 83/643.
5 Contra la resolución del Oberverwaltungsgericht, que había fallado a favor de la sociedad Moormann, se interpuso recurso de casación ante el Bundesverwaltungsgericht, el cual suspendió el procedimiento y planteó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
"1) El concepto de 'medidas de efecto equivalente' a que se refiere el artículo 30 del Tratado CEE ¿debe ser interpretado en el sentido de que está prohibido en el tráfico comercial entre los Estados miembros someter las mercancías en el país de destino, al paso de la frontera, a una inspección sistemática a la entrada, cuando ésta consiste en:
"a) la obligación para el importador de declarar con suficiente antelación la mercancía que pretenda importar a un despacho de aduanas competente para inspeccionar la importación;
"b) la obligación de presentar en el despacho de aduanas la mercancía declarada para su inspección;
"c) la comprobación de los documentos que acompañan a la mercancía, en particular el certificado de salubridad prescrito;
"d) la comprobación de la conformidad entre la mercancía designada en los documentos ajenos y la mercancía efectivamente importada;
"e) la comprobación de las marcas prescritas para la mercancía?
"2) El concepto de "medida de efecto equivalente" a que se refiere el apartado 2 del artículo 11, segunda posibilidad de la alternativa, del Reglamento (CEE) nº 2777/75 del Consejo, de 29 de octubre de 1975, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de aves de corral, ¿debe ser objeto de una interpretación similar a la del mismo concepto a que se refiere el artículo 30 del Tratado CEE?
"3) El artículo 189, cuarta frase, o el artículo 5 del Tratado CEE u otra norma del Derecho comunitario ((y en su caso, ¿cuál?)) ¿constituyen el fundamento jurídico por el que un ciudadano de la Comunidad -en los casos en que un Estado miembro aplique contra él una disposición del Derecho nacional que una Directiva de la Comunidad, vinculante para dicho Estado, le prohíbe mantener en vigor- está facultado a invocarlo, para oponerse a la aplicación de una disposición nacional por el Estado miembro, el hecho de que el Estado miembro no haya cumplido en los plazos fijados la obligación determinada por la Directiva?
"4) El concepto de 'controles' a que se refiere el apartado 1 del artículo 1 de la Directiva 83/643/CEE del Consejo, de 1 de diciembre de 1983, relativa a la facilitación de los controles físicos y de las formalidades administrativas en el transporte de mercancías entre Estados miembros, ¿debe ser interpretado en el sentido de que abarca:
"a) la obligación para el importador de declarar a un despacho de aduana nacional con suficiente antelación cualquier mercancía que pretenda importar;
"b) la obligación de presentar en la oficina de entrada la mercancía declarada;
"c) la comprobación de los documentos que acompañan a la mercancía, en particular del certificado de salubridad prescrito;
"d) la comprobación de la conformidad entre la mercancía designada en los documentos anejos y la mercancía efectivamente importada;
"e) la comprobación de las marcas prescritas para la mercancía?
"5) Si se respondiera negativamente a la cuestión 4, letras a, b, c, d o e:
"¿debe el concepto de 'formalidades' del apartado 1 del artículo 1 de la Directiva 83/643/CEE ser interpretado como referente a las comprobaciones que han sido objeto de una respuesta negativa en el marco de la cuestión 4?
"6) El concepto de 'controles' del artículo 2, segunda posibilidad de la alternativa, de la Directiva 83/643/CEE ¿debe interpretarse en el sentido de que sólo los controles del apartado 1 del artículo 1 de la Directiva no pueden efectuarse más que por muestreo, sin que sea posible saber hasta qué punto son lícitas las formalidades sistemáticas?"
6 Para una más amplia exposición de los antecedentes de hecho del litigio, del desarrollo del procedimiento, así como de las observaciones de las partes, la Sala se remite al informe para la vista. En lo sucesivo, sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Sobre la primera cuestión
7 Para responder a la primera cuestión del órgano jurisdiccional remitente sobre la interpretación del artículo 30 del Tratado CEE, conviene recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véase ante todo la sentencia de 11 de julio de 1974, Dassonville, 8/74, Rec. 1974, p. 837), se debe considerar como medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa, cualquier normativa comercial de los Estados miembros que pueda obstaculizar de modo directo o indirecto, inmediato o potencial, el comercio intracomunitario.
8 Una normativa nacional que prescribe una inspección sistemática de las mercancías a la entrada en el país de destino y que impone las medidas descritas en la primera cuestión, puede, por las limitaciones y demoras que origina, dificultar las importaciones y debe, por ello, considerarse una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa, en el sentido del artículo 30 del Tratado CEE.
9 El Gobierno de la República Federal de Alemania ha manifestado, en sus observaciones escritas presentadas ante este Tribunal de Justicia, que la normativa alemana puede justificarse, basándose en el artículo 36 del Tratado CEE, por razones de protección de la salud y vida de las personas y animales.
10 A este respecto, hay que indicar que es reiterada jurisprudencia de este Tribunal de Justicia que, cuando por aplicación del artículo 100 del Tratado CEE, las directivas comunitarias prevén la armonización de las medidas necesarias, entre otras, para garantizar la protección de la salud de las personas y animales, y establecen los procedimientos comunitarios de control de su cumplimiento, el recurso al artículo 36 deja de estar justificado, ya que los controles adecuados deben desde ese momento ser efectuados y las medidas de protección adoptadas en el marco de la directiva de armonización (sentencias de 5 de octubre de 1977, Tedeschi, 5/77, Rec. 1977, p. 1555; de 5 de abril de 1979, Ratti, 148/78, Rec. 1979, p. 1629; de 8 de noviembre de 1979, Denkavit, 251/78, Rec. 1979, p. 3369).
11 Como ya declaró este Tribunal de Justicia en su sentencia de 6 de octubre de 1983 (Delhaize, asuntos acumulados 2 a 4/82, Rec. 1983, p. 2973), la Directiva 71/118 del Consejo, de 15 de febrero de 1971, relativa a problemas sanitarios en materia de intercambios de carnes frescas de aves de corral (DO L 55, p. 23; EE 03/04, p. 131) ha implantado un sistema de control sanitario armonizado. Este sistema de control sanitario, armonizado a nivel comunitario y basado en un control completo de la mercancía en el Estado de expedición sustituye al control del Estado de destino y debe permitir la libre circulación de los productos de que se trata en condiciones análogas a las de un mercado interior.
12 Por ello, en el campo del comercio de carne fresca de aves de corral, un control sanitario efectuado sistemáticamente al paso de la frontera no puede ser justificado por consideraciones de protección sanitaria, según el artículo 36 del Tratado CEE.
13 Tan sólo son admisibles los controles sanitarios esporádicos, efectuados por el Estado destinatario, a condición de que no se multipliquen hasta el punto de que representen una restricción encubierta del comercio entre los Estados miembros (véase la sentencia antes citada de 6 de octubre de 1983, Delhaize).
14 El concepto de "control sanitario" de la Directiva 71/118 debe ser interpretado en el sentido de que se refiere a cualquier inspección de naturaleza sanitaria de las enumeradas en el anexo I de la Directiva efectuada por un veterinario oficial y cuya ejecución anterior está certificada por un veterinario oficial, en el certificado sanitario y en el certificado de inspección veterinaria objeto de los anexos III y IV de la Directiva. Incluye igualmente cualquier medida de control realizada por el Estado de importación al objeto de comprobar que las condiciones sanitarias prescritas han sido realmente observadas, cuando dicha medida requiera la intervención de un veterinario o de un experto en materia sanitaria.
15 Dichos controles sanitarios deben distinguirse de la verificación general de la conformidad de las mercancías transportadas con los documentos anejos a las mismas, en particular por medio del control de los documentos, certificado sanitario y de salubridad, que acompañan obligatoriamente a estos productos (véase sentencia de 15 de diciembre de 1976, Simmenthal, 35/76, Rec. 1976, p. 1871).
16 Por ello, los productos incluidos en la Directiva 71/118 no pueden ser objeto de manera sistemática al cruzar una frontera intracomunitaria más que tan sólo de aquellos controles de carácter administrativo a los que están sometidas todas las mercancías que las cruzan.
17 Con esto podemos responder a la primera pregunta que constituyen medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas, en el sentido del artículo 30 del Tratado CEE, las medidas de inspección de las carnes de aves de corral efectuadas sistemáticamente a la entrada en el país de destino por un veterinario o experto en materia sanitaria. Dichas medidas no pueden justificarse en virtud del artículo 36 del Tratado CEE en tanto tengan por objeto verificar sistemáticamente la observancia de las condiciones sanitarias prescritas por la Directiva 71/118.
Sobre la segunda cuestión
18 En su segunda cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si el concepto de "medida de efecto equivalente", en el sentido del apartado 2 del artículo 11 del Reglamento nº 2777/75, debe recibir la misma interpretación que la del mismo concepto que figura en el artículo 30 del Tratado CEE.
19 Conviene hacer notar que el apartado 2 del artículo 11 del Reglamento nº 2777/75 figura entre las disposiciones que se refieren exclusivamente al comercio con terceros Estados, mientras que en el litigio principal se trata de intercambios intracomunitarios.
20 Por ello se debe responder a la segunda cuestión que el apartado 2 del artículo 11 del Reglamento nº 2777/75, que prohíbe las medidas de efecto equivalente, se refiere al comercio con terceros países y no se aplica al comercio intracomunitario.
Sobre la tercera cuestión
21 Con su tercera cuestión el órgano jurisdiccional remitente plantea el problema de cuál es la base jurídica en que puede ampararse un ciudadano de la Comunidad para invocar una disposición de una Directiva frente a un Estado miembro que no ha adaptado su ordenamiento jurídico interno a una Directiva o no ha efectuado dicha adaptación correctamente.
22 El párrafo 3 del artículo 189 del Tratado dispone que las Directivas obligan al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse. El artículo 5 del Tratado obliga a los Estados miembros a adoptar todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del Tratado o resultantes de los actos de las instituciones de la Comunidad. Del efecto coercitivo que el párrafo 3 del artículo 189 reconoce a la Directiva y de la obligación de cooperación enunciada en el artículo 5 se desprende que el Estado miembro destinatario no puede sustraerse a las obligaciones que le impone la Directiva.
23 Según una reiterada jurisprudencia, en todos los casos en que las disposiciones de una Directiva aparecen como incondicionales en cuanto a su contenido y suficientemente precisas, dichas disposiciones pueden ser invocadas frente a un Estado que no ha adaptado su ordenamiento jurídico a la misma o no lo ha hecho de manera correcta en los plazos fijados. En este supuesto, el Juez nacional está obligado a hacer prevalecer las disposiciones de la Directiva sobre las de la legislación nacional contraria (véase sentencia antes citada del 5 de abril de 1979, Ratti).
24 Por ello hay que responder a la tercera cuestión que el derecho de un justiciable de la Comunidad para invocar, frente a un Estado miembro que no ha adaptado su ordenamiento jurídico interno a una Directiva o no lo ha hecho de manera correcta en los plazos establecidos, una disposición incondicional y suficientemente precisa de ésta, tiene su fundamento jurídico en el párrafo 3 del artículo 189, en relación con el artículo 5 del Tratado CEE.
Sobre las cuestiones cuarta y quinta
25 Mediante las cuestiones cuarta y quinta, el Tribunal nacional desea saber si las medidas de verificación, impuestas por la normativa alemana, deben ser consideradas como "controles físicos" o "formalidades administrativas" en el sentido de la Directiva 83/643.
26 Esta Directiva tiene por objeto adoptar ciertas reglas para llevar a cabo los controles físicos de las mercancías y las formalidades administrativas prescritas para el paso de fronteras, a fin, según su Preámbulo, de reducir el tiempo de espera en las fronteras y facilitar una mayor fluidez de los transportes de mercancías entre los Estados miembros.
27 De acuerdo con su finalidad de facilitar el paso de las fronteras comunitarias y de suprimir el carácter sistemático de las costosas comprobaciones, debe darse a los términos de la Directiva una interpretación susceptible de contribuir a este fin.
28 En estas condiciones, debe entenderse que el concepto de "controles físicos" se refiere a todos los controles efectuados sobre la mercancía y que impliquen una acción física sobre la misma.
29 El concepto de "formalidades administrativas" debe ser entendido como el relativo a todas las operaciones que consisten en la verificación de los documentos y certificados que acompañan a la mercancía y que tienden a garantizar, mediante una simple inspección ocular, que ésta corresponde a los documentos y certificados, en cuanto dichas operaciones pueden ser realizadas por agentes con competencia general para el control de mercancías en la frontera.
30 Por ello procede responder a las preguntas cuarta y quinta que el concepto de "controles físicos" en el sentido de la Directiva 83/643 debe ser entendido como el que abarca a todos los controles efectuados sobre la mercancía y que impliquen una acción física sobre la misma. El concepto de "formalidades administrativas" debe entenderse como el que engloba todas las operaciones que consisten en la verificación de los documentos y certificados que acompañan la mercancía y cuya finalidad es garantizar, mediante simple inspección ocular, que ésta corresponde a los documentos y certificados, en la medida que estas operaciones pueden ser realizadas por agentes con competencia general para el control de mercancías en la frontera. A la vista de estas definiciones, corresponde al Juez nacional decidir en qué categoría se deben clasificar las medidas descritas en la cuarta cuestión, teniendo en cuenta las modalidades de las mismas.
Sobre la sexta cuestión
31 Mediante su sexta cuestión, el órgano jurisdiccional remitente inquiere si el artículo 2 de la Directiva 83/643 debe interpretarse en el sentido de que la regla según la cual los controles no pueden realizarse más que por muestreo sólo se aplica a los controles físicos del apartado 1 del artículo 1 de dicha Directiva y no a las formalidades administrativas.
32 Para responder a esta cuestión hay que recordar que, con objeto de facilitar el paso de fronteras, el artículo 2 prevé que los Estados miembros deben procurar que los diferentes controles y formalidades tengan lugar en el plazo mínimo necesario y, en la medida de lo posible, en un mismo lugar. En cuanto a los controles, el artículo 2 precisa que no pueden tener lugar más que por muestreo, salvo en circunstancias debidamente justificadas.
33 El apartado 1 del artículo 1 determina expresamente que en los posteriores preceptos de la Directiva, los controles físicos serán denominados "controles" y las formalidades administrativas "formalidades"; por ello, los conceptos de "controles" y "formalidades" del artículo 2 son sinónimos de los conceptos "controles físicos" y "formalidades administrativas" del artículo 1.
34 El artículo 2, al prever que sólo se puede proceder por muestreo con respecto a los controles, se refiere, por lo tanto, tan sólo a los controles físicos en el sentido expuesto, y no a las modalidades de ejecución de las formalidades administrativas.
35 Por consiguiente, procede responder a la sexta cuestión que el concepto de "controles" a que se refiere el artículo 2 de la Directiva 83/643 debe ser interpretado en el sentido de que los controles físicos mencionados en el apartado 1 del artículo 1 de la Directiva sólo pueden realizarse mediante muestreo y que de dicho precepto no cabe deducir conclusión alguna sobre las modalidades de ejecución de las formalidades administrativas.
Decisión sobre las costas
Costas
36 Los gastos efectuados por el Gobierno de la República Federal de Alemania, el Gobierno del Reino de España y la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Bundesverwaltungsgericht, mediante resolución de 26 de febrero de 1987 declara:
1) Constituyen medidas de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas, en el sentido del artículo 30 del Tratado CEE, las medidas de inspección de carnes de aves de corral efectuadas sistemáticamente a la entrada en el país de destino por un veterinario o experto en materia sanitaria. Dichas medidas no pueden justificarse en virtud del artículo 36 del Tratado CEE en tanto tengan por objeto verificar sistemáticamente la observancia de las condiciones sanitarias prescritas por la Directiva 71/118 del Consejo, de 15 de febrero de 1971, relativa a problemas sanitarios en materia de intercambios de carnes frescas de aves de corral.
2) El apartado 2 del artículo 11 del Reglamento nº 2777/75 del Consejo, de 29 de octubre de 1975, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de aves de corral y que prohíbe las medidas de efecto equivalente, se refiere al comercio con los terceros países y no se aplica a los intercambios intracomunitarios.
3) El derecho de un justiciable de la Comunidad a invocar, frente a un Estado miembro que no haya adaptado su ordenamiento jurídico interno a una Directiva o no lo haya hecho correctamente, una disposición incondicional y suficientemente precisa de la misma, tiene su fundamento jurídico en el párrafo 3 del artículo 189 en relación con el artículo 5 del Tratado CEE.
4) El concepto de "controles físicos" en el sentido de la Directiva 83/643 del Consejo, de 1 de diciembre de 1983, relativa a la facilitación de los controles físicos y de las formalidades administrativas en el transporte de mercancías entre Estados miembros, debe ser interpretado en el sentido de que se aplica a todos los controles de la mercancía que impliquen una acción física sobre la misma. El concepto de "formalidades administrativas" debe ser interpretado como el que engloba todas las operaciones que consisten en la comprobación de los documentos y certificados que acompañan la mercancía y cuya finalidad es la de garantizar, mediante simple inspección ocular, que ésta corresponde a los documentos y certificados, en la medida que estas operaciones pueden ser realizadas por agentes con competencia general para el control de mercancías en la frontera. A la vista de estas definiciones, corresponde al órgano jurisdiccional nacional decidir en qué categoría se deben clasificar las medidas descritas en la cuarta cuestión, teniendo en cuenta las modalidades de las mismas.
5) El concepto de "controles" a que se refiere el artículo 2 de la Directiva 83/643 debe ser interpretado en el sentido de que los controles físicos mencionados en el apartado 1 del artículo 1 de la Directiva sólo pueden realizarse mediante muestreo y que de dicho precepto no cabe deducir conclusión alguna sobre las modalidades de ejecución de las formalidades administrativas.