CELEX: 61996CJ0022
Rådets beslut 95/468/EG
IDA
Informationsnät
Rättslig grund

Domskäl
1 Europaparlamentet har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 25 januari 1996, med stöd av artikel 173 i EG-fördraget väckt talan om ogiltigförklaring av rådets beslut 95/468/EG av den 6 november 1995 om gemenskapsbidrag till informationsutbyte med stöd av telematik mellan förvaltningar inom gemenskapen (IDA) (EGT L 269, s. 23, nedan kallat beslutet).
2 Artikel 1 i det omtvistade beslutet har följande lydelse:
"Syftet med detta beslut är att fastställa gemenskapens bidrag till vissa projekt på området för informationsutbyte med stöd av telematik mellan förvaltningar i syfte att underlätta samarbete dem emellan. För detta ändamål har en förteckning för 1995, 1996 och 1997 upprättats över projekt vilka betraktas som särskilt viktiga och för vilkas genomförande inom gemenskapen ett gemenskapsbidrag anses nödvändigt."
3 Artikel 2.1 i det omtvistade beslutet innehåller en lista över projekt som anses utgöra sådana projekt för informationsutbyte med stöd av telematik mellan förvaltningar som kräver gemenskapsstöd.
4 I artikel 2.2 i det omtvistade beslutet föreskrivs vidare:
"Gemenskapen får inom ramen för detta beslut, särskilt artikel 4 i detta, stödja andra projekt för att tillfredsställa behovet av informationsutbyte med stöd av telematik mellan förvaltningar i enlighet med artikel 1 i den utsträckning som ett sådant behov har fastställts i ett annat av rådets beslut."
5 I artikel 3-5 i det omtvistade beslutet anges på vilka villkor gemenskapsbidrag kan beviljas. I artikel 4 föreskrivs bland annat det förfarande som skall följas vid genomförandet av det omtvistade beslutet. I artikel 5.1 anges vilka typer av åtgärder gemenskapsstödet får omfatta, nämligen presentation av tekniska nätverkslösningar för att möjliggöra kommunikation mellan de olika förvaltningarnas fristående informationssystem, förberedande och godkännande av gemensamma regler för kommunikationsarkitektur, undersökning av eventuella effekter för användarna, bidrag till upprättande av ett juridiskt ramverk, särskilt vad gäller upprättandet av standardavtal, och konsultation och samordning av alla berörda parter hos de nationella förvaltningarna och gemenskapens institutioner liksom av nätverksoperatörer, leverantörer av tjänster och industriföretag. I artikel 5.2 anges vilka ramvillkor som skall uppfyllas i de fall gemenskapsbidrag utgår.
6 Enligt artikel 6 skall det omtvistade beslutet gälla fram till och med den 31 december 1997.
7 I övervägandena i det omtvistade beslutet anges bland annat att
- det, för att den inre marknaden skall fungera, krävs ett nära samarbete mellan de behöriga förvaltningarna i medlemsstaterna samt mellan dem och gemenskapens institutioner (första övervägandet),
- det i vissa fall är nödvändigt att utnyttja telematik (andra övervägandet),
- det är nödvändigt att medlemsstaternas interna telematiksystem följer regler avseende systemens arkitektur, förvaltning, ansvar och underhåll för att därmed säkerställa driftskompatibiliteten mellan dessa (tredje övervägandet),
- det i vissa fall är nödvändigt att bevilja gemenskapsbidrag (femte och sjunde övervägandet),
- det bör fastställas villkor för att bevilja gemenskapsstöd för genomförandet av vissa konkreta projekt (sjätte övervägandet),
- fördraget inte ger annan behörighet än den som avses i artikel 235 i EG-fördraget för antagandet av det omtvistade beslutet, vars huvudsyfte är att underlätta samarbete mellan förvaltningar (nionde övervägandet).
8 Det framgår av handlingarna i målet att kommissionen den 12 mars 1993 för parlamentet och rådet lade fram ett meddelande (KOM (93) 69 slutlig) om transeuropeiska informationsnät mellan förvaltningarna (EGT C 105, s. 10 och 12). Detta meddelande innehöll två förslag till rådsdirektiv grundade på artikel 235 i EEG-fördraget, enligt vilken parlamentet endast skall höras. Det första förslaget avsåg en serie riktlinjer om transeuropeiska informationsnät mellan förvaltningar (nedan kallat förslaget till riktlinjer) och det andra förslaget avsåg ett flerårigt gemenskapsprogram till stöd för genomförandet av transeuropeiska informationsnät om informationsutbyte mellan förvaltningar (IDA) (nedan kallat IDA-förslaget).
9 Sedan Fördraget om upprättandet av Europeiska unionen trätt i kraft ändrade kommissionen den rättsliga grunden för dessa två förslag genom att artikel 235 i EEG-fördraget ersattes med artikel 129d i EG-fördraget (artikel 129d första stycket för förslaget till riktlinjer och artikel 129d tredje stycket för IDA-förslaget).
10 I artikel 129d första stycket i fördraget föreskrivs att de riktlinjer som avses i artikel 129c.1 - vilka skall omfatta mål, prioriteringar och huvudlinjer för de åtgärder som förutses när det gäller de transeuropeiska näten och vilka skall precisera projekt av gemensamt intresse - skall antas av rådet, som skall besluta enligt medbeslutandeförfarandet i artikel 189b. I artikel 129d tredje stycket föreskrivs att rådet skall besluta om de övriga åtgärder som anges i artikel 129c.1 - det vill säga åtgärder för att säkerställa nätens driftskompatibilitet och finansiellt stöd till projekt av gemensamt intresse - enligt samarbetsförfarandet i artikel 189c. I artikel 129d föreskrivs även att ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén skall höras.
11 Parlamentet godkände de två förslagen den 17 november 1994, med förbehåll för vissa ändringar, som dock inte avsåg den rättsliga grunden (EGT C 341, s. 121).
12 Genom skrivelse av den 29 mars 1995 gav rådet parlamentet tillfälle att yttra sig över om det fanns anledning att ändra den rättsliga grunden till artikel 235 i fördraget. Den rättsakt som avsågs i denna skrivelse hade titeln "förslag till rådsbeslut om stöd till informationsutbyte med stöd av telematik mellan förvaltningar inom gemenskapen (IDA)". Rådet uppgav i denna skrivelse att "det inte finns någon annan grund för behörighet än artikel 235, eftersom det är fråga om en rättsakt som avser särskilda projekt utanför den allmänna referensramen".
13 Efter att på detta sätt ha hörts på nytt antog parlamentet den 21 september 1995 en resolution i vilken den bestred den rättsliga grund som rådet föreslog och påtalade att kommissionens förslag skulle grundas på artikel 129d tredje stycket i fördraget (EGT C 269, s. 153).
14 Då rådet ändå antog det omtvistade beslutet på grundval av artikel 235 i fördraget, väckte parlamentet förevarande talan om ogiltigförklaring.
15 Genom beslut av domstolens ordförande av den 27 september 1996 tilläts kommissionen att intervenera till stöd för parlamentets yrkanden.
16 Parlamentet har, med stöd av kommissionen, till stöd för sin talan gjort gällande att det omtvistade beslutet, trots de genomförda ändringarna, inryms i den ram som avses i kommissionens två ursprungliga förslag, vilka avsåg IDA-riktlinjer och IDA-program. Enligt dessa institutioner definierar det omtvistade beslutet, i varje fall implicit, riktlinjer som preciserar projekt av gemensamt intresse i den mening som avses i artikel 129c.1 första strecksatsen i fördraget, vilket medför att artikel 129d första stycket skall utgöra den rättsliga grunden. I det omtvistade beslutet anges även ett flertal uppgifter om driftskompatibilitet i den mening som avses i artikel 129c.1. andra strecksatsen, vilket innebär att artikel 129d tredje strecksatsen lämpligtvis skall användas som rättslig grund. Parlamentet anser att eftersom det omtvistade beslutet preciserar projekt av gemensamt intresse, skall det gemenskapsbidrag som föreskrivs i det omtvistade beslutet omfattas av artikel 129c.1 tredje strecksatsen, vilket innebär att artikel 129d tredje strecksatsen utgör den korrekta rättsliga grunden.
17 Även om domstolen inte skulle anse att det omtvistade beslutet innehåller riktlinjer i den mening som avses i artikel 129c.1 första strecksatsen, har parlamentet och kommissionen gjort gällande att artikel 129d tredje strecksatsen ändå skall användas, eftersom det är fråga om åtgärder angående nätens driftskompatibilitet. De har i detta hänseende hänvisat till dom av den 26 mars 1996 i mål C-271/94, parlamentet mot rådet (REG 1996, s. I-1689, nedan kallad domen i målet Edicom), i vilken domstolen fastslog att artikel 129c.1 andra strecksatsen utgör en självständig bestämmelse i förhållande till artikel 129c.1 första strecksatsen.
18 Parlamentet har, förutom påståendet att beslutet har fattats på felaktig rättslig grund, gjort gällande att det omtvistade beslutet skall ogiltigförklaras, åtminstone till viss del. Rådet saknar nämligen behörighet att anta artikel 2.2 och har därför gjort sig skyldigt till maktmissbruk genom att anta denna artikel. Enligt parlamentet är bestämmelsens räckvidd inte tillräckligt begränsad, vilket medför att bestämmelsen ger rådet en viss restkompetens i strid med parlamentets interventionsrätt i lagstiftningsprocessen.
19 Om domstolen skulle fastslå att beslutet inte omfattas av gemenskapens åtgärder angående transeuropeiska nät, har kommissionen tillagt att det omtvistade beslutet måste anses vara olagligt på grund av att artikel 189a.1 i EG-fördraget har åsidosatts. I så fall kan rådets ändringar inte längre anses utgöra en ändring av kommissionens förslag i den mening som avses i nämnda bestämmelse.
20 Rådet anser däremot att beslutet inte kan grundas på artikel 129d och att - då det inte finns några specifika befogenheter - den enda tillämpliga rättsliga grunden är artikel 235. Rådet har i detta hänseende betonat att det ändrade kommissionens ursprungliga förslag i syfte att anta en rättsakt om tilldelning av ett finansiellt punktbidrag till vissa projekt inom området för telematisk överföring av information mellan förvaltningar för åren 1995, 1996 och 1997, utan att riktlinjer som preciserar projekt av gemensamt intresse i den mening som avses i artikel 129c.1 första strecksatsen hade fastställts dessförinnan. Eftersom det krävs att sådana riktlinjer fastställs för att det skall kunna gå att genomföra de åtgärder som finansieras av gemenskapen enligt artikel 129c.1 tredje strecksatsen, kunde beslutet inte grundas på artikel 129d.
21 Utan en serie riktlinjer var det enligt rådet inte heller möjligt att klassificera det omtvistade beslutet som en åtgärd som rör nätens driftskompatibilitet i den mening som avses i artikel 129c.1 andra strecksatsen. Enligt rådet ändras inte kravet på att riktlinjer måste ställas upp för en sådan åtgärd av domen i målet Edicom. I punkt 26 i den domen tog domstolen nämligen hänsyn till att det i åtskilliga gemenskapsrättsliga bestämmelser som antagits före ikraftträdandet av Fördraget om Europeiska unionen redan har ställts upp riktlinjer inom det område som det i domen ogiltigförklarade beslutet avsåg. Rådet har även bestritt kommissionens påstående att artikel 2.2 i det omtvistade beslutet är olaglig. Rådet anser slutligen att dess ändringar av kommissionens förslag ryms inom gränserna för artikel 189a.1.
Prövning i sak
22 Det skall inledningsvis erinras om att det av fast rättspraxis framgår att artikel 235 i fördraget kan användas som rättslig grund för en rättsakt enbart om gemenskapsinstitutionerna inte enligt någon annan bestämmelse i fördraget har den behörighet som krävs för att utfärda denna rättsakt (se bland annat dom av den 26 mars 1987 i mål 45/86, kommissionen mot rådet, REG 1987, s. 1493, punkt 13, svensk specialutgåva, häfte 9, domen i det ovannämnda målet Edicom, punkt 13, och dom av den 3 december 1996 i mål C-268/94, Portugal mot rådet, REG 1996, s. I-6177, punkt 21).
23 Det bör vidare erinras om att enligt gemenskapens ordning för kompetensfördelning skall valet av rättslig grund för en rättsakt ske utifrån objektiva kriterier som är lämpade för domstolsprövning (se dom av den 11 juni 1991 i mål C-300/89, kommissionen mot rådet, REG 1991, s. I-2867, punkt 10, svensk specialutgåva, häfte 11, domen i det ovannämnda målet Edicom, punkt 14, och domen i det ovannämnda målet Portugal mot rådet, punkt 22).
24 Det måste därför prövas om det omtvistade beslutet skulle ha grundats på artikel 129d första stycket eller artikel 129d tredje stycket i fördraget.
25 Vad inledningsvis beträffar det omtvistade beslutets syfte framgår det av första, andra och nionde övervägandet att beslutet bidrar till ett nära samarbete mellan de behöriga förvaltningarna i medlemsstaterna samt mellan dem och gemenskapens institutioner genom att telematik utnyttjas vid informationsutbyte. I tredje övervägandet betonas att det är viktigt att säkerställa att medlemsstaternas interna telematiksystem är driftskompatibla. Enligt femte övervägandet är ett gemenskapsbidrag i vissa fall nödvändigt. Enligt sjätte övervägandet bör villkor fastställas för att bevilja gemenskapsstöd för genomförandet av vissa konkreta projekt.
26 Det omtvistade beslutets målsättning omfattas således av artikel 129b. I denna artikel, i vilken syftena med de gemenskapsåtgärder som avses i artikel 129c anges, föreskrivs i första punkten att "gemenskapen [skall] bidra till att upprätta och utveckla transeuropeiska nät" och i andra punkten att "gemenskapens insatser [skall] inriktas på att främja de nationella nätens samtrafikförmåga och driftskompatibilitet samt tillträdet till sådana nät".
27 Det framgår av innehållet i det omtvistade beslutet att det skall bidra till att upprätta och utveckla transeuropeiska informationsnät mellan förvaltningar. Enligt artikel 1 i beslutet har det till syfte att fastställa gemenskapens bidrag till vissa projekt på området för informationsutbyte med stöd av telematik mellan förvaltningar. Det framgår tydligt av listan i artikel 2, av de typer av åtgärder som definieras i artikel 5.1 och av de ramvillkor som föreskrivs i artikel 5.2 att det omtvistade beslutet avser utveckling av transeuropeiska nät.
28 Det skall vidare undersökas om de gemenskapsinsatser som föreskrivs i det omtvistade beslutet utgör åtgärder som omfattas av artikel 129c.1. I artikel 129c.1 första strecksatsen föreskrivs att gemenskapen skall ställa upp en serie riktlinjer som omfattar mål, prioriteringar och huvudlinjer för de åtgärder som skall förutses och som preciserar projekt av gemensamt intresse. I andra strecksatsen föreskrivs att gemenskapen skall genomföra de åtgärder som kan visa sig nödvändiga för att säkerställa nätens driftskompatibilitet, särskilt när det gäller teknisk standardisering. I tredje strecksatsen föreskrivs slutligen att gemenskapen kan bidra till att stödja medlemsstaternas ekonomiska satsningar på projekt av gemensamt intresse som preciseras i de riktlinjer som avses i första strecksatsen.
29 Även om rådet inte har bestritt att det föreskrivs ett finansiellt gemenskapsbidrag för projekt avseende informationsnät i det omtvistade beslutet, har rådet gjort gällande att detta bidrag inte kan grundas på artikel 129c.1 tredje strecksatsen, eftersom projekt av gemensamt intresse, som skall preciseras i de riktlinjer som avses i första strecksatsen i samma punkt, inte har fastställts dessförinnan.
30 En undersökning av det omtvistade beslutet ger dock inget stöd för rådets argumentation.
31 I likhet med vad generaladvokaten har påpekat i punkt 7 i sitt förslag till avgörande framgår det nämligen av detta beslut att syftena med gemenskapens insatser definieras i övervägandena i beslutet. Vad gäller prioriteringarna definieras området för gemenskapens intervention i förhållande till nationella åtgärder bland annat i femte och i sjunde övervägandet. Vad gäller de planerade åtgärdernas huvudlinjer definieras dessa i artikel 5 i det omtvistade beslutet. Slutligen preciseras de projekt som är av gemensamt intresse i artikel 2 i det omtvistade beslutet.
32 I likhet med vad generaladvokaten har påpekat i punkt 7 i sitt förslag till avgörande bekräftas denna slutsats av det faktum att flera projekt i artikel 2.1 i det omtvistade beslutet motsvarar innehållet i det förslag till riktlinjer som skulle antas med stöd av artikel 129d första stycket.
33 Det framgår således av denna prövning att en serie riktlinjer i den mening som avses i artikel 129c.1 första strecksatsen ställs upp i det omtvistade beslutet och att ett finansiellt bidrag i den mening som avses i tredje strecksatsen i samma punkt föreskrivs för projekt av gemensamt intresse som preciseras i dessa riktlinjer.
34 Det saknar i detta avseende betydelse att riktlinjerna har fastställts i samma rättsakt som det finansiella bidraget och inte i en särskild rättsakt som har antagits dessförinnan. Kravet på att projekt av gemensamt intresse skall vara preciserade är nämligen även uppfyllt i detta fall.
35 Det skall vidare konstateras att det omtvistade beslutet avser vissa aspekter angående nätens driftskompatibilitet i den mening som avses i artikel 129c.1 andra strecksatsen. I tredje övervägandet i detta beslut betonas nämligen för det första att medlemsstaternas interna telematiksystem måste vara driftskompatibla. För det andra föreskrivs i artikel 4.3 a fjärde strecksatsen i det omtvistade beslutet att det särskilda förfarandet i artikel 4 skall gälla för "antagande av gemensamma regler och förfaranden för att säkerställa teknisk och administrativ driftskompatibilitet". Det framgår vidare av artikel 5.1 att åtgärder om driftskompatibilitet i synnerhet förekommer bland de åtgärder som gemenskapsbidraget kan omfatta. Driftskompatibiliteten utgör för övrigt ett av de ramvillkor som uppräknas i artikel 5.2.
36 Även om det vid upprättande och utveckling av transeuropeiska telekommunikationsnät i sig krävs att de nationella näten har samtrafikförmåga och driftskompatibilitet samt att tillträde kan ges till sådana nät, framgår det av det omtvistade beslutets innehåll att det omfattar åtgärder som särskilt grundar sig på artikel 129c.1 andra strecksatsen.
37 Det framgår av det ovan anförda att det omtvistade beslutet består av åtgärder som omfattas av artikel 129c.1 första, andra och tredje strecksatsen i fördraget och att förfarandet i artikel 129d skall följas vid antagandet av dessa åtgärder. Rådet kunde därför inte anta det omtvistade beslutet med stöd av artikel 235.
38 Följaktligen skall det omtvistade beslutet ogiltigförklaras utan att det är nödvändigt att undersöka huruvida artikel 2.2 i beslutet är olaglig eller huruvida artikel 189a.1 i fördraget har åsidosatts.
Frågan huruvida verkningarna av beslutet skall bestå
39 Rådet har i sitt skriftliga svaromål begärt att domstolen, om beslutet ogiltigförklaras, skall förklara att verkningarna av beslutet skall bestå. Kommissionen har tillstyrkt begäran, dock med det tillägget att åtminstone de verkningar skall bestå som följer av de rättsliga förhållanden som redan har upprättats med stöd av det omtvistade beslutet. Kommissionen har till stöd för sin begäran gjort gällande att det, för att samarbetet mellan medlemsstaternas förvaltningar samt mellan dem och gemenskapens institutioner skall fungera, krävs ett intensivt informationsutbyte för vilket telematiska hjälpmedel är nödvändiga. Följaktligen kan nät som till exempel det för kontroll av handelsutbyte inom gemenskapen, med avseende på deklaration av mervärdesskatt, och det nät för stöd för veterinärkontroller på mottagandeorten och för bekämpning av olaglig förflyttning av nötkreatur inte längre fungera, om verkningarna av det omtvistade beslutet inte består.
40 Parlamentet har i sitt yttrande över kommissionens interventionsinlaga påtalat att det är tveksamt huruvida kommissionens begäran är förenlig med artikel 37 fjärde stycket i EG-stadgan för domstolen, eftersom parlamentet i sin ansökan inte har begärt att verkningarna av beslutet skall bestå. Om domstolen beslutar att verkningarna av beslutet skall bestå, har parlamentet tillagt att detta beslut, i likhet med vad domstolen beslutade i målet Edicom, endast skall avse de genomförandeåtgärder som redan har vidtagits med stöd av det omtvistade beslutet.
41 Av de uppgifter som kommissionen har lämnat framgår att det, för att undvika ett avbrott i de åtgärder som redan har påbörjats och av viktiga rättssäkerhetsskäl, är nödvändigt att verkningarna av de åtgärder för att genomföra det omtvistade beslutet som redan har vidtagits på grundval av det ogiltigförklarade beslutet förklaras bestå. Vad däremot gäller de övriga verkningarna av det ogiltigförklarade beslutet har varken rådet eller kommissionen närmare preciserat vilka problem som skulle kunna uppstå till följd av att det omtvistade beslutet ogiltigförklaras. Eftersom närmare upplysningar härom saknas, kan domstolen inte bedöma hur pass allvarliga eller omfattande dessa problem kan bli och bevilja begäran i denna del. Det skall för övrigt påpekas att det omtvistade beslutet enligt artikel 6 gällde till och med den 31 december 1997.
42 Med hänsyn till de särskilda omständigheterna i det föreliggande fallet, och av rättssäkerhetsskäl som är jämförbara med dem som föreligger då vissa förordningar ogiltigförklaras, framstår det som motiverat att domstolen utnyttjar den i artikel 174 andra stycket i EG-fördraget uttryckligen angivna befogenheten vid ogiltigförklaring av förordningar och anger vilka verkningar av besluten som skall betraktas som bestående. Det finns således skäl att förordna att verkningarna av de åtgärder för ett genomförande som kommissionen redan har vidtagit på grundval av det omtvistade beslutet skall bestå.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
43 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om så har yrkats. Parlamentet har yrkat att rådet skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom rådet är den tappande parten, skall rådet ersätta rättegångskostnaderna. Kommissionen skall enligt artikel 69.4 första stycket bära sin rättegångskostnad.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
följande dom:
44 Rådets beslut 95/468/EG av den 6 november 1995 om gemenskapsbidrag till informationsutbyte med stöd av telematik mellan förvaltningar inom gemenskapen (IDA) ogiltigförklaras.
45 Verkningarna av de åtgärder för genomförande som redan har vidtagits av Europeiska gemenskapernas kommission på grundval av det ogiltigförklarade beslutet skall bestå.
46 Europeiska unionens råd skall ersätta rättegångskostnaderna.
47 Europeiska gemenskapernas kommission skall bära sin rättegångskostnad.