CELEX: 62005TJ0319
Stosunki zewnętrzne
Umowa między Wspólnotą Europejską a Konfederacją Szwajcarską w sprawie transportu lotniczego
Niemieckie przepisy dotyczące dostępu do portu lotniczego w Zurychu
Rozporządzenie (EWG) nr 2408/92
Prawo do obrony
Zasada niedyskryminacji
Zasada proporcjonalności

Ramy prawne

Umowa między Wspólnotą Europejską a Konfederacją Szwajcarską w sprawie transportu lotniczego
Umowa między Wspólnotą Europejską a Konfederacją Szwajcarską w sprawie transportu lotniczego, podpisana w dniu 21 czerwca
1999 r. w Luksemburgu (Dz.U. 2002, L 114, s. 73, zwana dalej „umową”), zatwierdzona w imieniu Wspólnoty decyzją Rady i – w odniesieniu
do umowy w sprawie współpracy naukowej i technologicznej – Komisji 2002/309/WE, Euratom z dnia 4 kwietnia 2002 r. w sprawie
zawarcia siedmiu umów z Konfederacją Szwajcarską (Dz.U. L 114, s. 1), stanowi w art. 1, 2, 3, 17, 18, 20 i 21, co następuje:
„ROZDZIAŁ I
Cele
Artykuł 1
1. Niniejsza Umowa określa dla Umawiających się Stron zasady w dziedzinie lotnictwa cywilnego. Postanowienia te nie naruszają
postanowień zawartych w traktacie WE, w szczególności istniejących uprawnień Wspólnoty w zakresie zasad konkurencji i postanowień
wykonawczych dla takich zasad, jak również w zakresie całego odpowiedniego prawodawstwa wspólnotowego wymienionego w Załączniku
do niniejszej Umowy.
2. W tym celu postanowienia ustanowione w niniejszej Umowie, jak również w rozporządzeniach i dyrektywach wyszczególnionych
w Załączniku, stosuje się zgodnie z warunkiem określonym poniżej. W zakresie, w jakim są one identyczne, co do istoty z odpowiadającymi
regułami zawartymi w traktacie WE oraz aktami przyjętymi przy stosowaniu tego traktatu, postanowienia te są interpretowane,
w [celu] ich wykonywania i stosowania, zgodnie z odpowiednimi orzeczeniami i [decyzjami] Trybunału Sprawiedliwości i Komisji
Wspólnot Europejskich, wydanymi przed datą podpisania niniejszej Umowy. Orzeczenia i decyzje wydane po dacie podpisania niniejszej
Umowy będą przekazywane Szwajcarii. Na prośbę jednej z Umawiających się Stron skutki tych późniejszych orzeczeń i decyzji
są ustalane przez Wspólny Komitet, w celu zapewnienia sprawnego stosowania niniejszej Umowy.
Artykuł 2
Postanowienia niniejszej Umowy i jej Załącznika stosuje się w zakresie, w jakim dotyczą one transportu lotniczego lub spraw
bezpośrednio związanych z transportem lotniczym, jak określono w Załączniku [do] niniejszej Umowy.
ROZDZIAŁ 2
Postanowienia ogólne
Artykuł 3
W zakresie niniejszej Umowy i bez uszczerbku dla postanowień szczególnych w niej zawartych, zakazana jest wszelka dyskryminacja
ze względu na przynależność państwową.
[…]
ROZDZIAŁ 4
Stosowanie umowy
Artykuł 17
Umawiające się Strony podejmują wszelkie właściwe środki, ogólne lub szczególne, w celu zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających
z niniejszej Umowy i powstrzymują się od wszelkich działań, które mogłyby zagrozić osiągnięciu celów niniejszej Umowy.
Artykuł 18
1. Bez uszczerbku dla ustępu 2 i postanowień rozdziału 2 każda z Umawiających się Stron jest odpowiedzialna na swoim terytorium
za właściwe stosowanie niniejszej Umowy oraz w szczególności rozporządzeń i dyrektyw wymienionych w Załączniku.
2. W przypadkach, które mogą mieć wpływ na usługi lotnicze [dopuszczone] na mocy rozdziału 3, instytucje wspólnotowe korzystają
z uprawnień przyznanych im na mocy przepisów rozporządzeń i dyrektyw, których stosowanie jest wyraźnie potwierdzone w Załączniku.
Jednakże w przypadku gdy [Konfederacja Szwajcarska] podjęła lub zamierza podjąć środki [w zakresie ochrony środowiska, na
podstawie] [art.] 8 ustęp 2 lub [art.] 9 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2408/92, Wspólny Komitet, na wniosek jednej z Umawiających
się Stron, podejmuje decyzję, czy takie środki są zgodne z niniejszą Umową.
[…]
Artykuł 20
Wszystkie [kwestie] dotyczące ważności decyzji podejmowanych przez instytucje wspólnotowe w ramach ich uprawnień wynikających
z niniejszej Umowy należą do wyłącznej kompetencji Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich.
ROZDZIAŁ 5
Wspólny Komitet
Artykuł 21
1. Niniejszym ustanawia się Komitet składający się z przedstawicieli Umawiających się Stron, o nazwie »Komitet do spraw Transportu
Lotniczego Wspólnoty/Szwajcarii« (zwany dalej »Wspólnym Komitetem«), który jest odpowiedzialny za zarządzanie niniejszą Umową
i zapewnia jej prawidłowe wykonanie. W tym celu formułuje zalecenia i podejmuje decyzje w przypadkach przewidzianych w niniejszej
Umowie. Decyzje Wspólnego Komitetu są wprowadzane w życie przez Umawiające się Strony zgodnie z ich wewnętrznymi regułami.
Wspólny Komitet działa w drodze wzajemnego porozumienia.
[…]”.
Załącznik do umowy stanowi w szczególności, że wszędzie tam, gdzie w aktach wymienionych w załączniku znajdują się odniesienia
do państw członkowskich Wspólnoty Europejskiej lub wymogu związku z nimi, odniesienia te rozumiane są dla celów umowy jako
stosujące się jednakowo do Konfederacji Szwajcarskiej lub wymogu identycznego związku z nią.
Wskazany załącznik odnosi się w szczególności do rozporządzenia Rady nr 2408/92/EWG z dnia 23 lipca 1992 r. w sprawie dostępu
przewoźników lotniczych Wspólnoty do wewnątrzwspólnotowych tras lotniczych (Dz.U. L 240, s. 8).

Rozporządzenie nr 2408/92
Artykuły 2, 3, 8 i 9 rozporządzenia nr 2408/92 stanowią:
„Artykuł 2
Do celów niniejszego rozporządzenia:
[…]
f)       »prawo przewozowe« oznacza prawo przewoźnika lotniczego do przewozu osób, ładunku i/lub poczty w zakresie usługi lotniczej
między dwoma portami lotniczymi Wspólnoty;
[…].
Artykuł 3
1.      Z zastrzeżeniem niniejszego rozporządzenia zainteresowane państwo członkowskie (państwa członkowskie) udziela wspólnotowym
przewoźnikom lotniczym upoważnienia na wykonywanie prawa przewozowego na trasach wewnątrz Wspólnoty.
[…]
Artykuł 8
[…]
2.      Wykonywanie praw przewozowych podlega opublikowanym wspólnotowym, krajowym, regionalnym lub lokalnym zasadom działania odnoszącym
się do bezpieczeństwa, ochrony środowiska naturalnego i przydziału czasu na start i lądowanie.
3.      Na żądanie państwa członkowskiego lub z własnej inicjatywy Komisja bada stosowanie przepisów ust. 1 i 2 i w terminie jednego
miesiąca od otrzymania żądania oraz po zasięgnięciu opinii Komitetu, określonego w art. 11, podejmuje decyzję, czy państwo
członkowskie może kontynuować stosowanie środków. Komisja przekazuje swoją decyzję Radzie i państwom członkowskim.
[…]
Artykuł 9
1.      Jeżeli występują poważne problemy zagęszczenia ruchu lotniczego i/lub ochrony środowiska naturalnego, odpowiedzialne państwo
członkowskie może, z zastrzeżeniem niniejszego artykułu, narzucić warunki na wykonywanie praw przewozowych, ograniczyć lub
odmówić wykonywania praw przewozowych, w szczególności, gdy inne środki transportu mogą zapewnić zadowalający poziom usług.
2.      Środki podejmowane przez państwo członkowskie zgodnie z ust. 1:
–        nie stanowią dyskryminacji ze względu na przynależność państwową lub tożsamość przewoźników lotniczych,
–        obowiązują w ograniczonym [okresie] nieprzekraczającym trzech lat, po upływie którego zostaną zweryfikowane,
–        nie stanowią nieuzasadnionego zagrożenia dla celów niniejszego rozporządzenia,
–        nie naruszają w sposób nieuzasadniony konkurencji między przewoźnikami lotniczymi,
–        nie są bardziej restrykcyjne, niż jest to niezbędne w celu rozwiązania problemów.
3.      Jeżeli państwo członkowskie uzna, że środki na podstawie ust. 1 są niezbędne, informuje inne państwa członkowskie oraz Komisję
przynajmniej trzy miesiące przed wejściem w życie tych środków, dostarczając ich odpowiedniego uzasadnienia. Środki mogą być
wprowadzone w życie, jeżeli w ciągu 1 miesiąca od otrzymania informacji zainteresowane państwo członkowskie nie złoży protestu
przeciwko tym środkom lub Komisja, zgodnie z ust. 4, nie podejmie dalszego badania.
4.      Na żądanie państwa członkowskiego lub z własnej inicjatywy Komisja bada środki, określone w ust. 1. W przypadku gdy Komisja
w terminie jednego miesiąca od poinformowania, na podstawie ust. 3, decyduje zbadać te środki, wskazuje jednocześnie, czy
środki mogą zostać wprowadzone w życie, w całości lub w części, uwzględniając przy badaniu w szczególności możliwość skutków
nieodwracalnych. Po konsultacji z Komitetem, określonym w art. 11, w terminie jednego miesiąca od otrzymania wszystkich niezbędnych
informacji Komisja podejmuje decyzję, czy środki są uzasadnione i zgodne z niniejszym rozporządzeniem i czy w żaden inny sposób
nie są sprzeczne z prawem wspólnotowym. Komisja przekazuje swoją decyzję Radzie oraz państwom członkowskim. Do czasu podjęcia
takiej decyzji Komisja może zadecydować o środkach tymczasowych, włączając zawieszenie tych środków w całości lub w części,
uwzględniając w szczególności możliwość skutków nieodwracalnych.
[…]”.

Dyrektywa 2002/30/WE
Zgodnie z motywem 7 dyrektywy 2002/30/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 marca 2002 r. w sprawie ustanowienia zasad
i procedur w odniesieniu do wprowadzenia ograniczeń odnoszących się do poziomu hałasu w portach lotniczych Wspólnoty (Dz.U.
L 85, s. 40):
„Wspólne zasady i procedury dla wprowadzenia ograniczeń działalności w portach lotniczych Wspólnoty, jako część zrównoważonego
podejścia do zarządzania hałasem, przyczyni się do ochrony wymogów rynku wewnętrznego przez wprowadzenie podobnych ograniczeń
działalności w portach lotniczych o zasadniczo porównywalnych problemach z hałasem. Zawiera się w tym ocena wpływu hałasu
w porcie lotniczym i ocena środków pozostających do dyspozycji do zmniejszenia tego wpływu, a także dokonanie wyboru odpowiednich
środków łagodzących w celu osiągnięcia najmniejszym kosztem maksymalnych korzyści dla środowiska naturalnego”.
Artykuły 2 i 4 dyrektywy 2002/30 stanowią:
„Artykuł 2
Definicje
Do celów niniejszej dyrektywy:
[…]
g)      »zrównoważone podejście« oznacza podejście, zgodnie z którym państwa członkowskie rozważają dostępne środki rozwiązania problemu
hałasu w porcie lotniczym na swoim terytorium, a mianowicie przewidywalne skutki zmniejszenia hałasu samolotów u źródła, planowanie
przestrzenne i zarządzanie, operacyjne procedury zmniejszenia hałasu oraz ograniczenia działalności.
[…]
Artykuł 4
Ogólne zasady zarządzania hałasem powodowanym przez samoloty
1.      Państwa członkowskie stosują zrównoważone podejście do rozwiązywania problemu hałasu w portach lotniczych na ich terytorium.
Mogą rozważyć również zachęty ekonomiczne jako środek zarządzania hałasem.
[…]”.

Okoliczności powstania sporu
Port lotniczy w Zurychu znajduje się w Kloten (Szwajcaria), na północny wschód od miasta Zurych (Szwajcaria) i w odległości
około 15 km na południowy wschód od granicy między Szwajcarią i Niemcami. Posiada on trzy pasy startowe: zachodnio‑wschodni
(10/28), północno‑południowy (16/34) krzyżujący się z pasem zachodnio‑wschodnim i północno‑zachodni południowo‑wschodni (14/32),
który jest niezależny od dwóch pozostałych. Większość startów w ciągu dnia odbywa się z pasa zachodnio‑wschodniego w kierunku
zachodnim, podczas gdy we wczesnych godzinach porannych i w późnych godzinach wieczornych większość startów odbywa się z pasa
północno‑południowego w kierunku północnym. Samoloty nadlatujące z północnego wschodu, podchodząc do lądowania, korzystają
głównie z pasa północno‑zachodniego południowo wschodniego. Z uwagi na bliskość granicy niemieckiej wszystkie samoloty lądujące
w Zurychu od strony północnej lub północno‑zachodniej muszą korzystać przy lądowaniu z niemieckiej przestrzeni powietrznej.
Korzystanie z niemieckiej przestrzeni powietrznej przy podchodzeniu do portu lotniczego w Zurychu i opuszczaniu go było uregulowane
w dwustronnej umowie między Konfederacją Szwajcarską i Republiką Federalną Niemiec z dnia 17 września 1984 r., którą Republika
Federalna Niemiec wypowiedziała w dniu 22 marca 2000 r. z dniem 31 maja 2001 r. w wyniku problemów z jej wykonaniem. Republika
Federalna Niemiec i Konfederacja Szwajcarska podpisały następnie nową umowę w dniu 18 października 2001 r., która nie została
jednak ratyfikowana. W Szwajcarii Nationalrat (rada narodowa) głosowała przeciwko ratyfikacji w dniu 19 czerwca 2002 r., podczas
gdy Ständerat (rada kantonów) odesłała tekst do komisji ds. transportu w dniu 12 grudnia 2002 r. W Niemczech Bundestag (zgromadzenie
federalne) zatwierdziło nową umowę dwustronną w dniu 17 maja 2002 r., lecz Bundesrat (rada federalna) sprzeciwiła się jej
w dniu 12 lipca 2002 r. W dniu 5 grudnia 2003 r. ta dwustronna umowa wciąż nie została ratyfikowana.
W dniu 15 stycznia 2003 r. niemieckie lotnicze władze federalne opublikowały 213. rozporządzenie wykonawcze z zakresu niemieckich
przepisów odnoszących się do ruchu powietrznego, ustanawiające procedury lądowań i startów przy użyciu urządzeń naprowadzających
w porcie lotniczym w Zurychu (zwane dalej „213 RA”). 213 RA przewidywało pewne ograniczenia dostępu do portu lotniczego w Zurychu
od dnia 18 stycznia 2003 r.
W dniu 4 kwietnia 2003 r. niemieckie lotnicze władze federalne opublikowały pierwsze rozporządzenie nowelizujące 213 RA. Nowelizacja
ta weszła w życie od dnia 17 kwietnia 2003 r.
Niemieckie środki miały w istocie zakazywać w normalnych warunkach meteorologicznych przelotów na niskiej wysokości nad terytorium
niemieckim przy granicy szwajcarskiej w godzinach od 21 do 7 w dni robocze i w godzinach od 20 do 9 w soboty, niedziele i dni
wolne od pracy w celu ograniczenia hałasu, na jaki była narażona miejscowa ludność. W rezultacie obydwa podejścia do lądowania
od strony północnej, z których poprzednio korzystały zasadniczo samoloty podchodzące do lądowania w porcie lotniczym w Zurychu,
nie były już w tych godzinach możliwe.
213 RA zawierało ponadto inne środki mające ograniczyć hałas w strefie przygranicznej między Niemcami i Szwajcarią.
Po pierwsze, w odniesieniu do dostępu do portu lotniczego od strony wschodniej, § 2 ust. 6 akapit drugi 213 RA ustanawiał
określone minimalne wysokości przelotu, jakie należało zachować we wskazanych powyżej godzinach.
Po drugie, § 3 213 RA stanowił, że start w kierunku północnym powinien odbywać się w ten sposób, aby przy wkroczeniu na terytorium
niemieckie zachować minimalne wysokości lotu, różne w zależności od pory startu. Jeżeli zatem maszyna startowała we wskazanych
powyżej godzinach, powinna była najpierw zmienić kurs przed granicą niemiecką, tak aby wkroczyć na terytorium niemieckie wyłącznie
po osiągnięciu wskazanej minimalnej wysokości lotu.
W dniu 10 czerwca 2003 r. Konfederacja Szwajcarska zwróciła się do Komisji Wspólnot Europejskich z wnioskiem (zwanym dalej
„skargą”) o przyjęcie decyzji, na mocy której:
–        Republika Federalna Niemiec nie mogłaby dłużej stosować 213 RA, w brzmieniu nadanym pierwszym rozporządzeniem nowelizacyjnym
z dnia 4 kwietnia 2003 r.,
–        Republika Federalna Niemiec zawiesiłaby stosowanie 213 RA do czasu przyjęcia przez nią decyzji.
W dniu 26 czerwca 2003 r. władze niemieckie i szwajcarskie zawarły umowę w różnych kwestiach dotyczących stosowania 213 RA
(zwaną dalej „umową z dnia 26 czerwca 2003 r.”).
W ramach tej umowy z dnia 26 czerwca 2003 r. Republika Federalna Niemiec zgodziła się na zawieszenie do dnia 30 października
2003 r. wykonywania przepisów pierwszego rozporządzenia nowelizującego 213 RA, które powinno było wejść w życie w dniu 10 lipca
2003 r. Wskazała ona, że okazja do zmian w umowie z dnia 26 czerwca 2003 r. nadarzyła się przy ponownym zbadaniu warunków
meteorologicznych, w jakich możliwe było lądowanie na pasach 14 i 16. Republika Federalna Niemiec uchyliła ponadto procedury
czasu oczekiwania Ekrit i Saffa. Konfederacja Szwajcarska zobowiązała się ze swej strony do stworzenia odpowiednich procedur
czasu oczekiwania do lutego 2005 r.
W dniu 20 czerwca 2003 r. Komisja zwróciła się do władz niemieckich o przedstawienie uwag dotyczących skargi. W piśmie z tego
samego dnia Komisja zwróciła się do władz szwajcarskich o przedłożenie dodatkowych informacji. Republika Federalna Niemiec
poinformowała Komisję pismem z dnia 30 czerwca 2003 r. o umowie z dnia 26 czerwca 2003 r. Republika Federalna Niemiec zaznaczyła
w tym piśmie, że z faktu zawarcia umowy z dnia 26 czerwca 2003 r. wywnioskowała ona, że skarga była nieważna i oczekiwała
umorzenia przez Komisję wszczętego postępowania. W dniu 27 czerwca 2003 r. władze szwajcarskie również powiadomiły Komisję
o umowie z dnia 26 czerwca 2003 r., wskazując jednocześnie, że umowa ta pozostawała bez wpływu na skargę.
W piśmie z dnia 4 lipca 2003 r. Konfederacja Szwajcarska oświadczyła, że gromadziła dodatkowe informacje, o które zwróciła
się Komisja, i że dokonywała oceny wpływu umowy z dnia 26 czerwca 2003 r. na środki tymczasowe, o których podjęcie wniosła
w skardze. W dniu 14 lipca 2003 r. Komisja zwróciła się do władz szwajcarskich o stwierdzenie, czy możliwe było wprowadzenie
zmian w skardze, biorąc pod uwagę fakt, że środki, na których podstawie Konfederacja Szwajcarska uzasadniła wniosek o podjęcie
środków tymczasowych, zostały zawieszone do dnia 30 października 2003 r. W dniu 24 lipca 2003 r. władze szwajcarskie przekazały
dodatkowe informacje w odpowiedzi na wniosek Komisji z dnia 20 czerwca 2003 r. Stwierdziły one również, że pragnęły podtrzymać
wniosek o zastosowanie środków tymczasowych. Komisja zwróciła się o przekazanie innych uzupełniających informacji w piśmie
z dnia 12 sierpnia 2003 r., które zostały jej przekazane w piśmie z dnia 17 września 2003 r.
W dniu 16 lipca 2003 r. Komisja zwróciła się na piśmie do władz niemieckich, informując je, że Konfederacja Szwajcarska pragnęła
podtrzymać skargę, i ponawiając wniosek o przekazanie uwag dotyczących twierdzeń władz szwajcarskich. W piśmie z dnia 28 sierpnia
2003 r. władze niemieckie przekazały żądane uwagi. W dniu 6 października 2003 r. władze niemieckie przekazały również uwagi
dotyczące pisma władz szwajcarskich z dnia 17 września 2003 r., a także drugą nowelizację do 213 RA.
W dniu 14 października 2003 r. władzom szwajcarskim i niemieckim przekazane zostało pismo w sprawie przedstawienia zarzutów
w celu przedstawienia uwag. Republika Federalna Niemiec przekazała uwagi w dniu 20 października 2003 r. i podtrzymała swe
zastrzeżenia co do możliwości zastosowania rozporządzenia nr 2408/92. W dniu 21 października 2003 r. Konfederacja Szwajcarska
przekazała swe uwagi dotyczące pisma w sprawie przedstawienia zarzutów, a także pisma władz niemieckich z dnia 28 sierpnia
2003 r.
W dniu 27 października 2003 r. Komisja poinformowała na piśmie o projekcie decyzji, co do którego Konfederacja Szwajcarska
mogła przedstawić uwagi w ramach posiedzenia komitetu konsultacyjnego „Dostęp do rynku (przewóz lotniczy)” w dniu 4 listopada
2003 r.

Zaskarżona decyzja
W dniu 5 grudnia 2003 r. Komisja przyjęła decyzję 2004/12/WE w sprawie stosowania art. 18 ust. 2 zdanie pierwsze Umowy między
Wspólnotą Europejską a Konfederacją Szwajcarską w sprawie transportu lotniczego oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 2408/92
(sprawa TREN/AMA/11/03 – niemieckie przepisy dotyczące dostępu do lotniska w Zurychu) (Dz.U. 2004, L 4, s. 13, zwaną dalej
„zaskarżoną decyzją”), która ma następujące brzmienie:
„Artykuł 1
[Republika Federalna Niemiec] może kontynuować stosowanie 213 [RA], zmienionego pierwszym rozporządzeniem nowelizacyjnym z dnia
4 kwietnia 2003 r.
Artykuł 2
Republika Federalna Niemiec jest adresatem niniejszej decyzji” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak pozostałe cytaty z decyzji
zawarte poniżej].
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komisja stwierdza przede wszystkim, że w rozumieniu art. 18 ust. 2 umowy posiada ona uprawnienia,
przyznane jej na mocy art. 8 i 9 rozporządzenia nr 2408/92. Z uwagi na zakres zastosowania umowy uprawnienia te są jednak
ograniczone do wykonywania praw przewozowych między Konfederacją Szwajcarską i Wspólnotą, z wyłączeniem lotów wewnątrz Wspólnoty,
w obrębie Szwajcarii, a także lotów między Szwajcarią i państwami trzecimi oraz między Wspólnotą i państwami trzecimi.
Komisja stwierdza następnie, że wielokrotnie stosowała już art. 8 do przypadków ograniczonych do Wspólnoty i że zbadała ona
zgodność tych przypadków, po pierwsze, z ogólnymi zasadami swobody świadczenia usług, czyli zasadą niedyskryminacji i proporcjonalności
oraz, po drugie, innymi przepisami prawa wspólnotowego. Dodaje ona w tym względzie, że aby środki stanowiące ograniczenia
w zakresie swobody świadczenia usług mogły być dopuszczone w świetle przepisów rozporządzenia nr 2408/92, powinny być uzasadnione
i w szczególności proporcjonalne względem celu, dla którego realizacji zostały przyjęte.
Komisja zaznacza, że wobec braku wyjaśnień co do podstawy prawnej skargi, zbada ona niemieckie środki na mocy, w szczególności,
art. 8 ust. 2–4 i art. 9 rozporządzenia nr 2408/92. Podkreśla ona, że 213 RA stanowi opublikowaną krajową zasadę działania
dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony środowiska, która jako taka objęta jest zakresem zastosowania art. 8 ust. 2 rozporządzenia
nr 2408/92. Komisja dodaje, że stosowanie art. 8 ust. 2–4 rozporządzenia nr 2408/92 powinno być brane pod uwagę w ramach i w świetle
celu umowy oraz rzeczonego rozporządzenia. Wynika z tego, że uprawnienia powierzone Komisji w art. 8 ust. 3 rozporządzenia
nr 2408/92 są ograniczone do środków dotyczących działań przewoźnika lotniczego, czyli „przypadków, które mogą mieć wpływ
na usługi lotnicze” w rozumieniu art. 18 ust. 2 umowy.
Komisja stwierdza następnie, że zgodnie z art. 9 ust. 3 rozporządzenia nr 2408/92 państwo członkowskie może zastosować środek
na podstawie ust. 1 wskazanego artykułu wyłącznie, jeżeli żadne inne zainteresowane państwo członkowskie ani Komisja nie zakwestionują
tego środka w ciągu miesiąca od otrzymania informacji przekazanych przez to pierwsze państwo członkowskie. Powiadomienie to
powinno nastąpić co najmniej na trzy miesiące przed zastosowaniem proponowanego środka. Ponieważ władze niemieckie nie dokonały
żadnego powiadomienia, Komisja uznaje, że nie może zastosować art. 9 do badania niemieckich zasad działania. Komisja stwierdza,
że zbada zatem niemieckie środki na podstawie art. 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 2408/92.
Jeśli chodzi o zasadę niedyskryminacji, Komisja potwierdza, że zasada ta wyraźnie znajduje zastosowanie w niniejszym przypadku
na mocy art. 3 umowy.
Komisja stwierdza w tym względzie, że wykorzystanie sieci gwiaździstych połączeń lotniczych jest obecnie rozpowszechnione
wśród przewoźników lotniczych. System gwiaździstych połączeń lotniczych pozwala im na pokrycie w pełni rynku transportu lotniczego
poprzez proponowanie usług między dwoma jakimikolwiek portami lotniczymi obsługiwanymi z głównego portu lotniczego bez konieczności
ponoszenia inwestycji koniecznych przy usługach bezpośrednich. Przewoźnicy lotniczy korzystający z określonego portu lotniczego
w charakterze portu przesiadkowego obsługują zazwyczaj istotną część ruchu w tym porcie lotniczym. W rezultacie, zdaniem Komisji,
pewne jest, że każde ograniczenie będzie miało automatycznie większy wpływ na dominującego przewoźnika portu lotniczego niż
na jego konkurentów. Różnica ta nie wydaje się sama w sobie stanowić dyskryminacji.
Komisja przyjmuje ten sam wniosek odnośnie do wystąpienia dyskryminacji pośredniej. Aby stwierdzić istnienie dyskryminacji
pośredniej, niemieckie środki powinny wpływać w ramach lotów objętych zakresem zastosowania umowy, tj. wyłącznie lotów między
Wspólnotą a Szwajcarią, w sposób przeważający na loty dokonywane przez szwajcarskich przewoźników. Tymczasem w sposób oczywisty
nie ma to miejsca w przypadku lotów w godzinach, których dotyczą niemieckie środki, ponieważ szwajcarscy i wspólnotowi przewoźnicy
odczuwają ich skutki w stopniu dokładnie proporcjonalnym do liczby ich lotów objętych zakresem zastosowania umowy, biorąc
pod uwagę, że dotyczą one w taki sposób wszystkich lotów między Wspólnotą i Szwajcarią niezależnie od przynależności państwowej
przewoźnika. W rezultacie nie można uznać, że niemieckie środki są dyskryminacyjne.
Zakładając nawet, że występuje ewentualna dyskryminacja między portem lotniczym w Zurychu i niemieckimi portami lotniczymi
lub między ludnością na danych obszarach szwajcarskich i niemieckich, dyskryminacja ta pozostawałaby poza zakresem analizy,
jaką powinna przeprowadzić Komisja w niniejszym przypadku.
Komisja stwierdza ponadto, że w przeciwieństwie do zasady niedyskryminacji zasada proporcjonalności nie jest wyraźnie wskazana
w umowie. Zdaniem Komisji umowa przewiduje jedynie wymianę praw przewozowych, tak że swoboda świadczenia usług w rozumieniu
art. 49 WE i 51 WE nie występuje w ramach umowy. Niemniej jednak ze względu na stosowanie zasady proporcjonalności we wcześniejszych
sprawach i ze względu na niejednoznaczny charakter postawień umowy pomocniczo zbada ona zasadę proporcjonalności w celu ustalenia,
czy w przypadku gdyby znajdowała ona zastosowanie, niemieckie środki naruszałyby ją.
Komisja rozpoczyna swoją analizę w tym względzie, zauważając, że zasada proporcjonalności nie stanowi kryterium, którym powinna
posłużyć się w ramach umowy, oraz że wyrok Trybunału z dnia 18 stycznia 2001 r. w sprawie C‑361/98 Włochy przeciwko Komisji,
Rec. s. I‑385 zwany dalej „wyrokiem w sprawie Malpensa”, nie został przekazany ani nie był badany w ramach Komitetu do spraw
Transportu Lotniczego Wspólnoty/Szwajcarii, o którym mowa w art. 21 ust. 1 umowy (zwanego dalej „wspólnym komitetem”) i nie
może zatem dostarczyć wskazówek dla potrzeb wykładni umowy.
Komisja uważa, że niemieckie środki nie są nieproporcjonalne. Długotrwałe negocjacje między Republiką Federalną Niemiec i Konfederacją
Szwajcarską stanowiłyby dowód, że środki są rzeczywiście konieczne, mimo że Konfederacja Szwajcarska podnosi, iż poziom hałasu
w Niemczech nie przekracza obowiązujących limitów emisji hałasu. Państwa członkowskie mają bowiem co do zasady swobodę w podejmowaniu
środków w celu dostosowania poziomu hałasu poniżej obowiązujących limitów w zależności od okoliczności występujących na danym
terenie. Ponadto Komisja zauważa, że niemiecka strefa, nad którą przelatują samoloty podchodzące do lądowania w Zurychu, jest
ważnym regionem turystycznym i w związku z tym szczególnie dotkliwie jest narażona na emisje hałasu.
Komisja dodaje, że Republika Federalna Niemiec nie ma żadnych uprawnień wobec portu lotniczego w Zurychu, ponieważ jest on
położony na terytorium szwajcarskim. Wyłącznie Konfederacji Szwajcarskiej przysługują uprawnienia wymagane w celu określenia
tych środków, wraz z instalacją koniecznych urządzeń. Komisja zauważa bowiem, że jednym z celów negocjacji między Republiką
Federalną Niemiec i Konfederacją Szwajcarską było zapewnienie, że ta ostatnia podejmie właściwe środki w ramach przysługujących
jej uprawnień, co w ostatnich 20 latach nie miało miejsca.
Komisja kwestionuje argument Konfederacji Szwajcarskiej, zgodnie z którym przepustowość portu lotniczego w Zurychu zostałaby
znacząco ograniczona w stosunku do maksymalnej liczby lotów przed wprowadzeniem niemieckich środków. Nawet bowiem w przypadku
nieprzyjęcia niemieckich środków system wykorzystywany w odniesieniu do lotów w godzinach od 21 do 7 miał średnią przepustowość
wynoszącą wyłącznie 25 lądowań i startów. Komisja uważa, że ewentualne oddziaływanie dotyczyłoby co najwyżej okresu trzech
godzin w końcu tygodnia oraz dni wolnych od pracy.
Jeśli chodzi o mniej kosztowne środki w celu osiągnięcia pożądanego obniżenia hałasu, Komisja stwierdza, że Republika Federalna
Niemiec nie dysponowała innymi środkami.
Komisja uznaje w świetle informacji, którymi dysponuje, że nawet jeśli zasada proporcjonalności znajdowałaby w niniejszym
przypadku zastosowanie, co jej zdaniem nie ma miejsca, nie zostałaby ona naruszona przez omawiane niemieckie środki.
Jeśli chodzi o zgodność tych środków z innymi postanowieniami umowy, Komisja potwierdza, że nie dysponuje uprawnieniami do
badania ewentualnych naruszeń umowy poza granicami wyznaczonymi w art. 18 ust. 2 zdanie pierwsze umowy.
Komisja dodaje, że szwajcarski argument, zgodnie z którym 213 RA naruszałby art. 17 umowy, jest bezzasadny, gdyż Republika
Federalna Niemiec nie jest stroną umowy, co oznacza, że postanowienie to nie znajduje do niej zastosowania.
Komisja uważa ponadto, że nie ma również znaczenia argument dotyczący dyrektywy 2002/30. Zważywszy, że dyrektywa 2002/30 została
przyjęta po zawarciu umowy, wspólny komitet powinien zająć wobec niej stanowisko zgodnie z art. 23 umowy o transporcie lotniczym,
tak aby mogła ona znaleźć zastosowanie zgodnie z celami umowy, co nie miało jeszcze miejsca, wbrew temu, co stwierdza Konfederacja
Szwajcarska w piśmie z dnia 21 października 2003 r. Jednakże nawet gdyby została ona włączona do umowy, Komisja podkreśla,
że zgodnie z art. 4 dyrektywy państwa członkowskie stosują zrównoważone podejście przy rozwiązywaniu problemu hałasu w portach
lotniczych na ich terytorium.

Przebieg postępowania i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Trybunału w dniu 13 lutego 2004 r. i zarejestrowanym jako sprawa C‑70/04 Konfederacja Szwajcarska
wniosła niniejszą skargę.
Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 21 lipca 2004 r. Republika Federalna Niemiec została dopuszczona do sprawy w charakterze
interwenienta popierającego żądania Komisji.
Postanowieniem z dnia 14 lipca 2005 r. w sprawie C‑70/04 Konfederacja Szwajcarska przeciwko Komisji, niepublikowanym w Zbiorze,
Trybunał przekazał sprawę do rozpoznania Sądowi. W postanowieniu tym (pkt 21) Trybunał zauważa, że zakładając, iż Konfederacja
Szwajcarska powinna być utożsamiana z państwami członkowskimi, należy stwierdzić, że skargi wniesione przez państwa członkowskie
na decyzję Komisji należą odtąd w pierwszej instancji do właściwości Sądu, gdyż chodzi o skargi wymienione w art. 230 WE,
które w rozumieniu art. 225 WE nie są powierzone izbie sądowej i nie są zastrzeżone dla Trybunału na mocy art. 51 statutu
Trybunału Sprawiedliwości, w brzmieniu nadanym decyzją Rady 2004/407/WE, Euratom z dnia 26 kwietnia 2004 r. zmieniającą art. 51
i 54 Protokołu w sprawie Statutu Trybunału Sprawiedliwości (Dz.U. L 132, s. 5, sprostowanie Dz.U. L 194, s. 3).
Trybunał twierdzi również (pkt 22), że jeżeli Konfederacja Szwajcarska, mając między innymi na uwadze szczególny kontekst
umowy w sprawie transportu lotniczego, powinna być utożsamiana nie z państwem członkowskim, lecz z osobą prawną w znaczeniu
art. 230 akapit czwarty WE, skarga również należałaby w pierwszej instancji do właściwości Sądu na zasadach ustanowionych
w tym przepisie traktatu, a zatem musiałaby być przekazana do rozpoznania Sądowi zgodnie z art. 54 akapit drugi statutu Trybunału.
W tej sytuacji Trybunał orzekł, że skarga powinna być w każdym razie wniesiona w pierwszej instancji do Sądu na podstawie
decyzji 2004/407 lub art. 54 akapit drugi statutu Trybunału.
Postanowieniem z dnia 7 lipca 2006 r. Sąd uwzględnił wniosek Landkreis Waldshut o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta
popierającego żądania Komisji. Landkreis Waldshut jest niemieckim regionem, położonym blisko granicy szwajcarskiej, nad którym
przelatują samoloty podchodzące do lądowania na lotnisku w Zurychu i który niemieckie środki, stanowiące przedmiot zaskarżonej
decyzji, mają chronić przed hałasem.
Ze względu na to, iż skład izb Sądu został zmieniony, sędzia sprawozdawca został przydzielony do piątej izby, której w konsekwencji
przydzielono niniejszą sprawę.
Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (piąta izba) postanowił otworzyć procedurę ustną. Wystąpień stron i ich
odpowiedzi na pytania zadane przez Sąd wysłuchano na rozprawie w dniu 9 września 2009 r.
Konfederacja Szwajcarska wnosi do Sądu o:
–        stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
–        obciążenie Komisji i Landkreis Waldshut kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Sądu o:
–        oddalenie skargi;
–        obciążenie Konfederacji Szwajcarskiej kosztami postępowania.
Republika Federalna Niemiec wnosi do Sądu o oddalenie skargi.
Landkreis Waldshut wnosi do Sądu o:
–        oddalenie skargi;
–        obciążenie Konfederacji Szwajcarskiej kosztami postępowania wraz z kosztami pozasądowymi.

Co do prawa
Na wstępie należy zauważyć, że w uwagach interwenienta Landkreis Waldshut zwrócił się do Sądu o zbadanie z urzędu dopuszczalności
skargi i stwierdzenie jej niedopuszczalności z uwagi w szczególności na fakt, że Konfederacja Szwajcarska nie może być utożsamiana
z państwem członkowskim Wspólnoty, jak też że zaskarżona decyzja nie dotyczy jej bezpośrednio i indywidualnie.
Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy nie należy zajmować stanowiska co do dopuszczalności niniejszej skargi, gdyż
należy ją w każdym razie oddalić jako bezzasadną (zob. podobnie wyroki Trybunału: z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie C‑23/00 P
Rada przeciwko Boehringer, Rec. s. I‑1873, pkt 52; z dnia 23 marca 2004 r. w sprawie C‑233/02 Francja przeciwko Komisji, Rec.
s. I‑2759, pkt 26).
W związku z tym należy zauważyć, że na poparcie swojej skargi Konfederacja Szwajcarska podniosła zasadniczo trzy zarzuty.
Pierwszy z nich jest oparty na naruszeniu jej prawa do obrony. Drugi jest oparty na naruszeniu art. 9 rozporządzenia nr 2408/92.
Trzeci jest oparty na naruszeniu, po pierwsze, zasad równego traktowania, proporcjonalności i swobody świadczenia usług w sektorze
transportu lotniczego oraz, po drugie, obowiązku lojalnej współpracy przewidzianego w art. 17 umowy.

W przedmiocie zarzutu pierwszego, opartego na naruszeniu prawa do obrony Konfederacji Szwajcarskiej
Argumenty stron
Konfederacja Szwajcarska podnosi, że Komisja naruszyła jej prawo do bycia wysłuchanym przed przyjęciem zaskarżonej decyzji,
gdyż wyznaczyła jej na przedłożenie uwag dotyczących pisma w sprawie przedstawienia zarzutów skierowanego do Republiki Federalnej
Niemiec, termin obejmujący jedynie pięć dni roboczych. Ten krótki termin nie pozwolił Konfederacji Szwajcarskiej na szczegółowe
zbadanie argumentów Komisji i skuteczną obronę jej stanowiska. Konfederacja Szwajcarska powołała się ponadto w uwagach dotyczących
pisma w sprawie przedstawienia zarzutów na naruszenie jej prawa do obrony. Wyznaczenie Konfederacji Szwajcarskiej tak krótkiego
terminu na przedłożenie uwag dotyczących pisma w sprawie przedstawienia zarzutów jest tym bardziej niezrozumiałe, że Komisja
w sposób oczywisty nie uznała sprawy za mającą szczególnie pilny charakter.
Komisja i interwenienci kwestionują argumenty Konfederacji Szwajcarskiej.
Ocena Sądu
Należy przypomnieć, że Konfederacja Szwajcarska jest autorem skargi, która doprowadziła do sporządzenia pisma w sprawie przedstawienia
zarzutów, a następnie zaskarżonej decyzji, i że rzeczona decyzja jest skierowana nie do niej, lecz do Republiki Federalnej
Niemiec.
Zakładając, że z uwagi na sam fakt bycia autorem omawianej skargi, Konfederacja Szwajcarska mogłaby powołać się na prawo bycia
wysłuchanym w odniesieniu do pisma w sprawie przedstawienia zarzutów, należy stwierdzić, że w okolicznościach niniejszego
przypadku prawo to nie zostało naruszone.
Prawdą jest, że termin pięciu dniu roboczych wyznaczony przez Komisję na przedłożenie uwag Konfederacji Szwajcarskiej dotyczących
pisma w sprawie przedstawienia zarzutów wydaje się stosunkowo krótki.
Niemniej jednak Konfederacja Szwajcarska przed upływem tego terminu zdołała przedstawić dokument zawierający uwagi dotyczące
pisma w sprawie przedstawienia zarzutów, obejmujący jedenaście stron wraz z drugim dokumentem obejmującym trzynaście stron
i zawierającym uwagi dotyczące pisma władz niemieckich z dnia 28 sierpnia 2003 r., wskazanego powyżej w pkt 20.
Bez wątpienia we wstępie dokumentu zawierającego uwagi dotyczące pisma w sprawie przedstawienia zarzutów Konfederacja Szwajcarska
zarzuca Komisji naruszenie przysługującego jej prawa do obrony z uwagi na fakt, że wyznaczony jej termin był zbyt krótki.
Dodaje ona, że nie jest w stanie dokonać analizy wszystkich kwestii przedstawionych w piśmie dotyczącym przedstawienia zarzutów,
ale że ograniczy się do niektórych tematów mających dla niej podstawowe znaczenie.
Jednakże w swojej skardze Konfederacja Szwajcarska ograniczyła się do powołania w sposób ogólny jej prawa do obrony, nie wskazując
żadnej kwestii nieporuszonej w jej dokumencie zawierającym uwagi dotyczące pisma w sprawie przedstawienia zarzutów z uwagi
na krótki termin wyznaczony na przedstawienie tego dokumentu.
Ponadto należy zauważyć, że Konfederacja Szwajcarska miała również okazję do zaprezentowania swego stanowiska w kwestii pisma
w sprawie przedstawienia zarzutów w ramach posiedzenia komitetu konsultacyjnego „Dostęp do rynku (przewóz lotniczy)” w dniu
4 listopada 2003 r.
Wreszcie z akt sprawy nie wynika, a Konfederacja Szwajcarska nie twierdzi zresztą, że zwróciła się do Komisji o przedłużenie
omawianego terminu.
W tej sytuacji należy stwierdzić, że niniejszy zarzut podlega oddaleniu.

W przedmiocie zarzutu drugiego, opartego na naruszeniu art. 9 rozporządzenia nr 2408/92
Argumenty stron
Konfederacja Szwajcarska podnosi, że w zaskarżonej decyzji Komisja uznała, że sporne niemieckie środki powinny być analizowane
wyłącznie pod kątem ich zgodności z art. 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 2408/92. Wykluczyła ona zatem stosowanie art. 9 ust. 3
tego rozporządzenia z uwagi na fakt, że władze niemieckie nie poinformowały jej o wprowadzeniu rzeczonych środków.
Tymczasem zdaniem Konfederacji Szwajcarskiej w zakresie, w jakim Komisja uzależnia stosowanie art. 9 rozporządzenia nr 2408/92
od powiadomienia przez państwo członkowskie o przyjętych przez nie środkach, umożliwia ona temu państwu określenie kryteriów
oceny jego zachowania. Ponadto z motywu 12 zaskarżonej decyzji wynikałoby, że w niniejszym przypadku Republika Federalna Niemiec
wbrew temu, co stwierdzono w motywie 32 tej decyzji, powiadomiła Komisję o drugim rozporządzeniu nowelizującym 213 RA.
Konfederacja Szwajcarska uważa, że art. 9 rozporządzenia nr 2408/92 stanowi w stosunku do art. 8 tego rozporządzenia lex specialis.
Jej zdaniem sporne niemieckie środki należą do zakresu zastosowania wskazanego powyżej art. 9, gdyż stanowią zamierzone ograniczenie
możliwości dostępu do portu lotniczego w Zurychu przy przelatywaniu przez niemiecką przestrzeń powietrzną i są zatem w praktyce
równoznaczne z ograniczeniem praw przewozowych.
Przesłanki przewidziane w art. 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 2408/92 w odniesieniu do przyjęcia takich środków nie zostały
spełnione i ponadto Republika Federalna Niemiec nie zachowała procedury przewidzianej w art. 9 ust. 3 w zakresie powiadomienia
o przyjętych środkach. Co więcej, rzeczone środki oddziałują w nieproporcjonalny sposób na szwajcarskiego przewoźnika lotniczego
Swiss i stanowią zatem dyskryminację na jego niekorzyść. W rezultacie w zakresie, w jakim stanowiła ona, że Republika Federalna
Niemiec może kontynuować stosowanie wskazanych środków, zaskarżona decyzja została przyjęta z naruszeniem art. 9 rozporządzenia
nr 2408/92.
W replice Konfederacja Szwajcarska dodaje, że zamiast bronić tezy zawartej w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którą art. 9 rozporządzenia
nr 2408/92 nie znajduje zastosowania do spornych niemieckich środków z uwagi na fakt, że władze niemieckie nie powiadomiły
o rzeczonych środkach, Komisja przedstawia inną tezę, zgodnie z którą wskazany przepis znajduje zastosowanie wyłącznie do
ograniczeń mających na celu rozwiązanie poważnych problemów, które nie dotyczą jedynie warunków dostępu do rynku. Zdaniem
Konfederacji Szwajcarskiej chodzi o nowe uzasadnienie, które nie jest zawarte w zaskarżonej decyzji. Tymczasem zmiana uzasadnienia
zaskarżonego aktu w toku postępowania jest niedopuszczalna. Ponadto taka zmiana uzasadnienia świadczyłaby o brakach w uzasadnieniu
przedstawionym w zaskarżonej decyzji, w celu podania powodów niestosowania art. 9 rozporządzenia nr 2408/92 w odniesieniu
do spornych niemieckich środków.
Komisja i interwenienci kwestionują argumenty Konfederacji Szwajcarskiej.
Ocena Sądu
Należy przypomnieć, że jak wynika z art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 2408/92, wykonywanie praw przewozowych w rozumieniu art. 2
lit. f) tego rozporządzenia, podlega w szczególności krajowym zasadom działania odnoszącym się do bezpieczeństwa, ochrony
środowiska naturalnego i przydziału czasu na start i lądowanie. Zgodnie z art. 8 ust. 3 rozporządzenia nr 2408/92 Komisja
bada z własnej inicjatywy lub na wniosek państwa członkowskiego stosowanie w szczególności przepisów art. 8 ust. 2 w odniesieniu
do szczególnego środka stosowanego przez państwo członkowskie i podejmuje decyzję, czy rzeczone państwo może kontynuować stosowanie
tego środka.
Jeśli chodzi o art. 9 rozporządzenia nr 2408/92, dotyczy on szczególnej kategorii zasad działania stosowanych do wykonywania
praw przewozowych w podanym powyżej rozumieniu, czyli zgodnie z art. 9 ust. 1, zasad działania, które określają warunki wykonywania
praw przewozowych, ograniczają lub odmawiają wykonywania praw przewozowych. Z tej definicji środków, o których mowa w art. 9
rozporządzenia nr 2408/1992 wynika, że obejmują one w istocie zakaz, co najmniej warunkowy lub częściowy, wykonywania praw
przewozowych.
Jak zatem słusznie zauważa Konfederacja Szwajcarska, art. 9 rozporządzenia nr 2408/92 stanowi w stosunku do art. 8 tego rozporządzenia
lex specialis, w tym znaczeniu, że art. 9 dotyczy wyłącznie części środków, o których mowa w art. 8, i uzależnia stosowanie
danych środków od dodatkowych przesłanek nieprzewidzianych w art. 8.
Środki, których dotyczy art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 2408/92, mogą być stosowane przez państwo członkowskie wyłącznie,
jeżeli przesłanki przewidziane w art. 9 ust. 1 i 2 są spełnione i jeżeli ponadto dane państwo członkowskie wypełnia obowiązek
przewidziany w art. 9 ust. 3, poinformowania innych państw członkowskich oraz Komisji przynajmniej trzy miesiące przed wejściem
w życie tych środków, o konieczności ich zastosowania.
Tylko wyłącznie w przypadku takiego poinformowania przez państwo członkowskie, które zamierza stosować dane środki, innych
państw członkowskich i Komisji art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 2408/92 znajduje zastosowanie. Przepis ten przewiduje badanie
przez Komisję, z własnej inicjatywy lub na wniosek innego państwa członkowskiego, zgodności danych środków zarówno z rozporządzeniem
nr 2408/92, jak i, bardziej ogólnie, z prawem wspólnotowym.
Natomiast w przypadku braku takiego poinformowania dane środki nie mogą być stosowane przez zainteresowane państwo członkowskie,
mimo że zostały spełnione przesłanki ich przyjęcia, przewidziane w art. 9 ust. 1 i 2.
Jeżeli jednak zainteresowane państwo członkowskie stosuje takie środki, Komisja ma prawo je zbadać nie na podstawie art. 9
ust. 4 rozporządzenia nr 2408/92, którego przesłanki zastosowania nie są spełnione, ale na podstawie art. 8 ust. 3 tego rozporządzenia.
Jeżeli bowiem, jak zauważono w pkt 76 powyżej, środki, o których mowa w art. 9 rozporządzenia nr 2408/92 stanowią szczególną
kategorię środków, których dotyczy art. 8 ust. 2 tego rozporządzenia, ten ostatni artykuł również znajduje do nich zastosowanie.
Należy ponadto zauważyć, że w sytuacji zastosowania przez państwo członkowskie środków objętych art. 9 ust. 1 rozporządzenia
nr 2408/92, bez zachowania procedury przewidzianej w art. 9 ust. 3, badanie rzeczonych środków na podstawie art. 8 ust. 3
rozporządzenia nr 2408/92 może prowadzić jedynie do wniosku, że zainteresowane państwo członkowskie nie może kontynuować ich
stosowania (zob. pkt 80 powyżej).
Po pierwsze, należy stwierdzić, że Komisja nie została poinformowana o środkach będących przedmiotem zaskarżonej decyzji.
Ponadto z art. 1 zaskarżonej decyzji wynika, że Republika Federalna Niemiec może kontynuować stosowanie 213 RA, zmienionego
pierwszym rozporządzeniem nowelizacyjnym z dnia 4 kwietnia 2003 r. i że decyzja ta nie dotyczy w żaden sposób drugiego rozporządzenia
z dnia 1 października 2003 r. dokonującego nowelizacji 213 RA.
Wynika z tego, że chociaż poinformowanie Komisji o tym drugim rozporządzeniu przez Republikę Federalną Niemiec, przywołane
w motywie 12 zaskarżonej decyzji, miało na celu poinformowanie Komisji, w rozumieniu art. 9 ust. 3 rozporządzenia nr 2408/92,
że zastosowanie tego drugiego rozporządzenia było konieczne, fakt ten nie podważa twierdzenia zawartego w motywie 32 zaskarżonej
decyzji, zgodnie z którym środki będące przedmiotem tej decyzji, czyli 213 RA zmienione pierwszym rozporządzeniem nowelizacyjnym,
nie zostały przekazane Komisji na podstawie art. 9 rozporządzenia nr 2408/92.
Jeśli chodzi o argumentację Konfederacji Szwajcarskiej dotyczącą zarzucanej zmiany uzasadnienia zaskarżonej decyzji w toku
postępowania, która świadczyłaby o brakach w uzasadnieniu zawartym w zaskarżonej decyzji (zob. pkt 72 powyżej), wystarczy
zauważyć, że jak wynika z powyższych uwag, twierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji o braku powiadomienia na podstawie art. 9
ust. 3 rozporządzenia nr 2408/92 o omawianych niemieckich środkach stanowi wystarczające uzasadnienie braku zbadania rzeczonych
środków na podstawie art. 9 ust. 4. Ponadto wyjaśnienia przedstawione w odpowiedzi na skargę Komisji dotyczące charakteru
środków objętych zakresem zastosowania wskazanego artykułu mają wyłącznie stanowić odpowiedź na twierdzenia wyrażone w tym
sensie w skardze i nie są równoznaczne zatem ze zmianą uzasadnienia rzeczonej decyzji w toku postępowania.
Po drugie, nie można uwzględnić argumentu Konfederacji Szwajcarskiej, zgodnie z którym Komisja naruszyła prawo, nie stwierdzając,
że omawiane niemieckie środki należą do kategorii środków, których dotyczy art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 2408/92, i że w rezultacie
Republika Federalna Niemiec nie mogła kontynuować ich stosowania z uwagi na niezachowanie procedury przewidzianej w art. 9
ust. 3.
Jak wynika bowiem z analizy motywów 1–6 w związku z motywem 44 zaskarżonej decyzji, omawiane niemieckie środki nie oznaczają
w żaden sposób w okresie ich stosowania jakiegokolwiek zakazu przekraczania niemieckiej przestrzeni powietrznej w przypadku
lotów startujących lub lądujących w porcie lotniczym w Zurychu.
Środki te ograniczają się bowiem w istocie do uniemożliwienia w okresie ich stosowania lotów na niskiej wysokości nad częścią
terytorium niemieckiego położonego blisko granicy szwajcarskiej (motyw 6 zaskarżonej decyzji), podczas gdy przelot nad tym
terytorium na większej wysokości pozostaje nadal możliwy. Oznaczają one zatem w istocie, jak zauważa Komisja w motywie 44
zaskarżonej decyzji i czego nie kwestionuje Konfederacja Szwajcarska, wyłącznie zmianę trajektorii określonych lotów po starcie
lub przed lądowaniem w porcie lotniczym w Zurychu.
Nawet jeśli środki te prowadziłyby do zmniejszenia przepustowości portu lotniczego w Zurychu i mogłyby zatem być uznane za
ograniczenia, nie należą one wbrew twierdzeniu Konfederacji Szwajcarskiej do zakresu zastosowania art. 9 ust. 1 rozporządzenia
nr 2408/92. Jak już bowiem zauważono (zob. pkt 75 powyżej) środki, których dotyczy ten ostatni przepis, odznaczają się tym,
że oznaczają zakaz lotów, choćby tylko warunkowy lub częściowy.
Należy dodać w tym względzie, że jeżeli państwo wymaga zachowania opublikowanych krajowych, regionalnych lub lokalnych zasad
działania dotyczących w szczególności ochrony środowiska, w celu zezwolenia na wykonywanie praw przewozowych w rozumieniu
rozporządzenia nr 2408/92, nie jest to równoznaczne z narzuceniem warunku, w rozumieniu art. 9 ust. 1 wskazanego rozporządzenia,
wykonywania tych praw. Gdyby tak było, art. 8 ust. 2 tego rozporządzenia byłby całkowicie pozbawiony znaczenia. Warunki, o których
mowa w art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 2408/92, są raczej tego rodzaju, że uzależniają wykonywanie praw przewozowych od okoliczności
innych niż zwykłe przestrzeganie opublikowanych krajowych, regionalnych czy lokalnych zasad. Wymóg przedstawienia dowodu na
rentowność proponowanego nowego połączenia lotniczego lub brak innych zadowalających środków transportu dla tego połączenia
stanowią przykłady warunków mogących należeć do zakresu zastosowania art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 2408/92.
W rezultacie nie można zarzucić Komisji jakiegokolwiek naruszenia prawa z tego względu, że nie uznała ona, iż omawiane niemieckie
środki są objęte zakresem zastosowania art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 2408/92.
Wynika z tego, że niniejszy zarzut jest bezzasadny i powinien zostać oddalony.

W przedmiocie zarzutu trzeciego, opartego na naruszeniu, po pierwsze, zasad równego traktowania, proporcjonalności i swobody
świadczenia usług w sektorze transportu lotniczego oraz, po drugie, obowiązku lojalnej współpracy przewidzianego w art. 17
umowy
Argumenty stron
Na wstępie Konfederacja Szwajcarska zarzuca Komisji naruszenie zasady równego traktowania. W związku z tym, po pierwsze, podnosi
ona, że Komisja błędnie uznała w motywie 40 zaskarżonej decyzji, iż hipotetyczna dyskryminacja na niekorzyść portu lotniczego
w Zurychu lub osób zamieszkujących w jego pobliżu pozostawałaby poza zakresem zastosowania umowy. Interesy portu lotniczego
w Zurychu i osób zamieszkujących w jego pobliżu stanowią, zdaniem Konfederacji Szwajcarskiej, „sprawy bezpośrednio związane”
z transportem lotniczym i objęte są zatem zakresem zastosowania umowy w rozumieniu jej art. 2. Ponadto rola Komisji w stosowaniu
umowy nie ogranicza się do wykonywania uprawnień wynikających z art. 18 ust. 2 umowy. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 1 Komisja
jest odpowiedzialna za stosowanie tej umowy na terytorium wspólnotowym.
Konfederacja Szwajcarska dodaje, że przyjęcie na podstawie rozporządzenia nr 2408/92 środka mającego zapewnić dostęp do rynku
transportu lotniczego wymaga uwzględnienia nie tylko interesów przewoźników lotniczych, lecz również praw i interesów innych
grup, na które rzeczony środek wpływa. Fakt, że sama Komisja uzasadnia sporne niemieckie środki poprzez odwołanie się do interesów
sektora turystycznego niemieckiego regionu graniczącego z portem lotniczym w Zurychu, potwierdza tę tezę.
Wynika z tego zdaniem Konfederacji Szwajcarskiej, że Komisja powinna była dokonać porównania między spornymi niemieckimi środkami
dotyczącymi portu lotniczego w Zurychu i środkami przyjętymi przez Republikę Federalną Niemiec w odniesieniu do jej własnych
portów lotniczych, w szczególności w Monachium (Niemcy) i we Frankfurcie nad Menem (Niemcy), tym bardziej że swobodny dostęp
do portu lotniczego stanowi niezbędny warunek wykonania praw przewozowych przewoźników lotniczych.
Takie porównanie wykazałoby, że środki przyjęte przez Republikę Federalną Niemiec w stosunku do portu lotniczego w Zurychu
były dużo bardziej restrykcyjne niż środki przyjęte w stosunku do niemieckich portów lotniczych, w szczególności w Monachium
i we Frankfurcie nad Menem. Przyjęcie analogicznych środków wobec niemieckich portów lotniczych byłoby bowiem zakazane przez
niemieckie prawo.
Po drugie, Konfederacja Szwajcarska kwestionuje wniosek zawarty w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym omawiane niemieckie
środki nie prowadzą do pośredniej dyskryminacji na niekorzyść szwajcarskiego przewoźnika lotniczego. Podnosi ona w tym względzie,
że omawiane niemieckie środki działają zasadniczo i w nieproporcjonalny sposób na niekorzyść tego ostatniego przewoźnika,
który, jak przyznano w zaskarżonej decyzji, korzysta z portu lotniczego w Zurychu jako portu przesiadkowego dla jego sieci
gwiaździstych połączeń lotniczych. Fakt, że żaden analogiczny środek nie został przyjęty w odniesieniu do portów lotniczych
w Monachium i we Frankfurcie nad Menem, stanowiących dla niemieckiego przewoźnika lotniczego Lufthansa porty przesiadkowe
jego sieci gwiaździstych połączeń lotniczych, potwierdzałby dyskryminacyjny charakter spornych środków.
Po trzecie, Konfederacja Szwajcarska kwestionuje twierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji (motyw 42), zgodnie z którym omawiane
niemieckie środki mające zapobiegać hałasowi są konieczne dla ochrony ważnego regionu turystycznego. Jak podnosi ona w tym
względzie, same negocjacje z Republiką Federalną Niemiec nie stanowiły dowodu, że sporne środki były konieczne z prawnego
punktu widzenia. Konfederacja Szwajcarska uczestniczyła w tych negocjacjach z powodów politycznych a nie prawnych.
Ponadto Komisja nie sprawdziła, czy poziom hałasu na obszarze niemieckiego terytorium, którego dotyczą sporne środki, był
tak wysoki, że uzasadniał przyjęcie tych środków. Konfederacja Szwajcarska twierdzi, że przedstawiła na poparcie swojej skargi
szczegółowe obliczenia Eidgenössische Materialprüfungs‑ und Forschungsanstalt (EMPA) (szwajcarskiego laboratorium badań materiałowych
i badań naukowych), które dowodziły tezy przeciwnej. Podkreśliła ona również w skardze, że większość lotów nad obszarem, którego
dotyczą omawiane niemieckie środki, stanowiły loty przy podchodzeniu do lądowania, wykonywane przy obniżonej pracy silnika,
co ograniczało poziom hałasu. Co więcej, loty te odbywały się na tym obszarze na stosunkowo dużej wysokości. Dopiero ponad
granicą na Renie między Niemcami i Szwajcarią rozpoczyna się ostateczne podchodzenie do lądowania na wysokości około 800 metrów.
Co więcej, zaskarżona decyzja pomija fakt, że poziom hałasu na niemieckim terytorium, którego dotyczą omawiane środki, był
już niższy niż szwajcarskie dopuszczalne wartości, które są bardziej restrykcyjne niż odpowiednie wartości niemieckie. Ponadto
niektóre minimalne wysokości lotu narzucone przez omawiane środki niemieckie, nie byłyby w żaden sposób uzasadnione względami
związanymi z ochroną przed hałasem, gdyż loty na dużo niższych wysokościach nie powodują żadnego hałasu.
Konfederacja Szwajcarska dodaje, że przy dokonywaniu oceny omawianych niemieckich środków Komisja powinna była odwołać się
do dyrektywy 2002/30. Dyrektywa ta nie tylko odwołuje się do rozporządzenia nr 2408/92, ale odzwierciedla polityczny konsensus
w odniesieniu do zrównoważonego podejścia w zarządzaniu hałasem powodowanym przez samoloty.
Konfederacja Szwajcarska kwestionuje w tym względzie powody przywołane w motywie 53 zaskarżonej decyzji mające uzasadniać
brak uwzględnienia dyrektywy 2002/30. Wspólny komitet podjął w dniu 3 grudnia 2003 r. co do zasady decyzję o włączeniu tej
dyrektywy do załącznika do umowy. Bez wątpienia dyrektywa 2002/30 powinna jeszcze zostać transponowana do prawa krajowego.
Jednakże na mocy obowiązku lojalnej współpracy wynikającego z art. 17 umowy Komisja, jako przedstawiciel Wspólnoty, powinna
była uwzględnić tę dyrektywę, która zgodnie z motywem 7 ma faworyzować środki łagodzące poziom hałasu, pozwalające na osiągnięcie
najmniejszym kosztem maksymalnych korzyści dla środowiska naturalnego. Tymczasem nie ma to miejsca w przypadku omawianych
niemieckich środków, które pociągają za sobą bardzo wysokie koszty i co więcej prowadzą do pogorszenia sytuacji z punktu widzenia
środowiska naturalnego na szwajcarskich zamieszkanych obszarach przylegających do portu lotniczego w Zurychu, podczas gdy
wynikająca z nich poprawa sytuacji na niemieckim obszarze przygranicznym jest minimalna.
Nie można również uznać twierdzenia zawartego w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym art. 4 ust. 1 dyrektywy 2002/30 nakazywałby
państwom członkowskim zastosowanie zrównoważonego podejścia przy rozwiązywaniu problemu hałasu wyłącznie w portach lotniczych
położonych na ich terytorium. Zdaniem Konfederacji Szwajcarskiej w świetle prawa europejskiego uzasadniony byłby wymóg, aby
państwo członkowskie stosowało takie samo podejście przy przyjmowaniu środków, które dotyczą portu lotniczego położonego w innym
państwie członkowskim.
Konfederacja Szwajcarska dodaje, że twierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym obszar, którego dotyczą sporne
niemieckie środki, jest ważnym regionem turystycznym, jest zbyt ogólne. W rzeczywistości samoloty startujące lub lądujące
w porcie lotniczym w Zurychu przelatują jedynie nad kilkoma niemieckimi gminami położonymi przy granicy i to na dużej wysokości.
Ponadto niemiecki sektor turystyczny w omawianym regionie czerpie istotne korzyści z faktu bliskiego położenia portu lotniczego
w Zurychu. Co więcej, omawiane niemieckie środki wywołują dużo poważniejsze skutki w stosunku do licznych szwajcarskich gmin,
położonych w pobliżu portu lotniczego w Zurychu, niekiedy bardzo licznie zaludnionych.
Następnie Konfederacja Szwajcarska kwestionuje wniosek zawarty w zaskarżonej decyzji (motyw 43), zgodnie z którym omawiane
niemieckie środki nie są nieproporcjonalne. Konfederacja Szwajcarska podnosi w tym względzie, że jakkolwiek Komisja twierdzi,
iż Republika Federalna Niemiec nie mogłaby przyjąć żadnego mniej radykalnego środka, nie wskazała ona, przez co naruszyła
obowiązek uzasadnienia, jakie inne środki rozważała.
Konfederacja Szwajcarska dodaje, że istnieją inne środki niż omawiane niemieckie środki, w tym w szczególności określenie
kontyngentu hałasu, którego nie można przekroczyć przy przelatywaniu nad rzeczonym niemieckim terytorium w określonych godzinach.
Taki kontyngent hałasu w godzinach nocnych obowiązuje od lata 2002 r. w stosunku do portu lotniczego we Frankfurcie nad Menem.
Twierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym Republika Federalna Niemiec nie ma żadnych uprawnień wobec portu
lotniczego w Zurychu, byłoby w tym względzie pozbawione znaczenia. Poprzez przyjęcie spornych środków Republika Federalna
Niemiec próbowała narzucić w stosunku do rzeczonego portu lotniczego reorganizację jego systemu działania i przyznać sobie
właśnie takie uprawnienie. Jeśli chodzi o twierdzenie, zgodnie z którym Konfederacja Szwajcarska w ostatnich dwudziestu latach
nie podjęła odpowiednich środków, jest ono pozbawione znaczenia i nieprawdziwe. W rzeczywistości Konfederacja Szwajcarska
zawsze zezwalała na udział niemieckich gmin i ich mieszkańców w badaniach dotyczących zmian koncesji portu lotniczego.
Ponadto zaskarżona decyzja niesłusznie minimalizuje wpływ omawianych niemieckich środków na przepustowość portu lotniczego
w Zurychu. Z jednej strony zaskarżona decyzja pomija fakt, że istotne względy związane z topografią portu lotniczego narzucają
konieczność lądowania od strony północnej. W sytuacji gdy w okresie stosowania omawianych niemieckich środków nie byłoby to
dłużej możliwe, przepustowość portu lotniczego byłaby znacząco ograniczona, co oznacza, że dochodziłoby zawsze do spiętrzenia
ruchu ograniczającego płynność ruchu lotniczego w przypadku lądowań w godzinach od 6.00 do 6.30 rano i po godzinie 21.00,
a także od godziny 8.30 w dni wolne od pracy.
Z drugiej strony, jeśli chodzi o przepustowość zarówno startów, jak i lądowań w porcie lotniczym w Zurychu, zaskarżona decyzja
uwzględnia niesłusznie przepustowość podstawową, która jest wartością wyłącznie teoretyczną. Zdaniem Konfederacji Szwajcarskiej
zaskarżona decyzja powinna była uwzględnić przewidywalną przepustowość, która jest zawsze mniejsza niż możliwa przepustowość.
Gdyby uwzględniona została ta przepustowość w odniesieniu do startów, można by stwierdzić, że w godzinach od 7 do 8 i od 20
do 21 pod koniec tygodnia przewidywanych jest więcej startów, niż pozwalałaby na to przepustowość portu lotniczego w Zurychu,
ograniczona z uwagi na zastosowanie omawianych niemieckich środków.
Zaskarżona decyzja przyjmuje niesłusznie, że instalacja nowych systemów lądowania zwiększa przepustowość portu lotniczego
w Zurychu. Instalacja ta pozwala wyłącznie na wprowadzenie zmienionych procedur lądowania, również w przypadku ograniczonej
widoczności, ale nie ma rzeczywistego wpływu na przepustowość operacyjną portu lotniczego. Jeśli chodzi o twierdzenie zawarte
w zaskarżonej decyzji (motyw 47), zgodnie z którym w godzinach poprzedzających i następujących po okresie stosowania omawianych
niemieckich środków występuje znacząca dostępna przepustowość, Konfederacja Szwajcarska podnosi, że nie uwzględnia ono ograniczeń
ciążących na przewoźnikach lotniczych i dotyczących portu lotniczego. Ograniczenia te nakazywałyby optymalizację fali lądowań
i startów oraz sprzeciwiałyby się ewentualnemu przesuwaniu lotów na godziny poprzedzające lub następujące po godzinach szczytu.
Konfederacja Szwajcarska dodaje, że zaskarżona decyzja dokonała błędnej analizy sytuacji w zakresie przepustowości wyłącznie
na podstawie planowanych lotów szwajcarskiego przewoźnika lotniczego Swiss. Takie podejście pomija fakt, że omawiane niemieckie
środki powodują, że sposób działania portu lotniczego w Zurychu staje się dużo mniej skuteczny i wywołuje praktyczne negatywne
skutki, jeśli chodzi o możliwości wskazanego portu lotniczego w zakresie sprostania zarówno nadzwyczajnym okolicznościom,
takim jak niekorzystne warunki meteorologiczne lub początek wakacji jak też, bardziej ogólnie, prawdopodobnemu natężeniu ruchu
lotniczego w przyszłości.
W dalszej kolejności Konfederacja Szwajcarska zarzuca Komisji naruszenie prawa, gdyż nie uwzględniła ona faktu, że negatywne
skutki omawianych niemieckich środków w stosunku do portu lotniczego w Zurychu i przewoźnika lotniczego Swiss stanowią ograniczenie
swobody świadczenia usług w sektorze transportu lotniczego.
Konfederacja Szwajcarska kwestionuje w tym względzie tezę Komisji, przedstawioną w motywie 35 lit. b) zaskarżonej decyzji,
zgodnie z którą Konfederacja Szwajcarska nie uczestniczy w rynku wewnętrznym usług lotniczych i że „w chwili obecnej umowa
przewiduje jedynie wymianę praw przewozowych” między Szwajcarią i Wspólnotą. Teza ta zaprzecza wrażeniu, jakie odniosła Konfederacja
Szwajcarska w ramach negocjacji, które doprowadziły do zawarcia umowy. Pomija ona również fakt, że umowa dąży do realizacji
tych samych celów podobnie jak traktat WE i porozumienie EOG. Ponadto, jak wynika z ww. w pkt 33 wyroku w sprawie Malpensa,
rozporządzenie nr 2408/92 ostatecznie wprowadza w życie swobodę świadczenia usług w sektorze transportu lotniczego.
W tym względzie Konfederacja Szwajcarska kwestionuje tezę Komisji, przedstawioną również w motywie 35 lit. b) zaskarżonej
decyzji, zgodnie z którą ww. w pkt 33 wyrok w sprawie Malpensa nie może być uwzględniony, gdyż jest późniejszy w stosunku
do umowy i nie został przekazany do wiadomości Konfederacji Szwajcarskiej ani nie został zbadany przez wspólny komitet, jak
przewiduje art. 1 ust. 2 umowy. Zdaniem Konfederacji Szwajcarskiej brak przekazania do wiadomości tego wyroku nie wyklucza
jego uwzględnienia, tym bardziej że chodzi o pominięcie ze strony samej Komisji. Ponadto zaskarżona decyzja byłaby w tej kwestii
sprzeczna, gdyż, z jednej strony, powołuje się ona na ww. w pkt 33 wyrok w sprawie Malpensa na poparcie tezy, zgodnie z którą
zasada proporcjonalności może być stosowana wyłącznie w związku ze swobodą świadczenia usług, a z drugiej strony, wskazuje,
że rzeczony wyrok nie może być uwzględniony.
W końcu Konfederacja Szwajcarska przypomina, że w swojej skardze oddalonej w zaskarżonej decyzji zarzuciła ona Republice Federalnej
Niemiec naruszenie obowiązku lojalnej współpracy, przewidzianego w art. 17 umowy. Obowiązek ten ma taki sam zakres jak obowiązek
wynikający z art. 10 WE, przy czym ważność zachowuje również orzecznictwo dotyczące tego ostatniego artykułu. Odmawiając uwzględnienia
w zaskarżonej decyzji tego obowiązku Republiki Federalnej Niemiec, Komisja naruszyła zasadę dobrej wiary.
Fakt, że wyłącznie Wspólnota jest stroną umowy, nie powoduje, że nie może ona wywoływać skutków również wobec Republiki Federalnej
Niemiec. Ta ostatnia jest bowiem na mocy art. 300 ust. 7 WE związana umową i zgodnie z orzecznictwem ma obowiązek zapewnić
przestrzeganie wynikających z niej zobowiązań.
Brak ratyfikacji umowy między Republiką Federalną Niemiec i Konfederacją Szwajcarską, podpisanej w dniu 18 października 2001 r.
nie może uzasadniać przyjęcia spornych niemieckich środków. Rzeczona umowa nie jest bowiem wynikiem swobodnych negocjacji
lecz presji wywieranej przez Republikę Federalną Niemiec na Konfederację Szwajcarską. Ponadto omawiane niemieckie środki wykraczają
nie tylko poza to, co zostało przewidziane w rzeczonej dwustronnej umowie, ale również poza środki, jakie Republika Federalna
Niemiec jednostronnie chciała przyjąć w przypadku braku powodzenia negocjacji z Konfederacją Szwajcarską. Ponadto Republika
Federalna Niemiec nie pozostawiła Konfederacji Szwajcarskiej czasu koniecznego na dostosowanie się do nowych niemieckich przepisów.
Komisja, popierana przez interwenientów, kwestionuje argumenty Konfederacji Szwajcarskiej.
Ocena Sądu
–       W przedmiocie nieuwzględnienia przez Komisję praw podmiotu zarządzającego portem lotniczym w Zurychu i osób zamieszkałych
w jego pobliżu
Konfederacja Szwajcarska zarzuca Komisji, że nie uwzględniła ona przy badaniu spornych niemieckich środków na mocy art. 8
ust. 3 rozporządzenia nr 2408/92 praw, po pierwsze, podmiotu zarządzającego portem lotniczym w Zurychu i, po drugie, osób
zamieszkałych w pobliżu tego portu lotniczego, narażonych na hałas samolotów.
W związku z tym należy przypomnieć, że zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2408/92 zainteresowane państwo lub państwa
członkowskie udzielają wspólnotowym przewoźnikom lotniczym upoważnienia na wykonywanie prawa przewozowego w rozumieniu art. 2
lit. f) tego rozporządzenia na trasach wewnątrz Wspólnoty.
Jednakże, jak stanowi motyw 14 rozporządzenia nr 2408/92, „wykonywanie praw przewozowych musi być zgodne z zasadami działania
odnoszącymi się do bezpieczeństwa, ochrony środowiska naturalnego oraz […] dostępu do portów lotniczych i musi odbywać się
bez dyskryminacji”.
W związku z tym prawodawca wspólnotowy, po pierwsze, przewidział w art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 2408/92, że wykonywanie
praw przewozowych podlega wspólnotowym, krajowym, regionalnym lub lokalnym zasadom działania odnoszącym się do bezpieczeństwa,
ochrony środowiska naturalnego i przydziału czasu na start i lądowanie a, po drugie, upoważnił Komisję do zbadania na podstawie
art. 8 ust. 3, stosowania w szczególności przepisów jego ust. 2 i podjęcia decyzji, czy zainteresowane państwo członkowskie
może kontynuować stosowanie środków będących przedmiotem badania.
Z powyższych przepisów i uwag wynika, że jak zauważa w istocie Komisja w motywie 40 zaskarżonej decyzji, badanie środka na
podstawie art. 8 ust. 3 rozporządzenia nr 2408/92 dotyczy skutków, jakie wywiera on w odniesieniu do wykonywania praw przewozowych
na trasach wewnątrz Wspólnoty. Natomiast ewentualne prawa podmiotów zarządzających portami lotniczymi lub osób zamieszkałych
w ich pobliżu nie mogą być brane pod uwagę przy takim badaniu.
W związku z tym Komisja nie naruszyła prawa, nie uwzględniając przy badaniu spornych niemieckich środków na podstawie art. 8
ust. 3 rozporządzenia nr 2408/92 ewentualnych praw, po pierwsze, podmiotu zarządzającego portem lotniczym w Zurychu i, po
drugie, osób zamieszkałych w pobliżu tego portu lotniczego, narażonych na hałas samolotów.
Pozostałe argumenty Konfederacji Szwajcarskiej nie mogą podważyć tego wniosku.
Po pierwsze, jeśli chodzi o argument Konfederacji Szwajcarskiej oparty na art. 2 umowy, należy przypomnieć, że zgodnie z tym
artykułem postanowienia między innymi załącznika do umowy stosuje się w zakresie, w jakim dotyczą one transportu lotniczego
lub spraw bezpośrednio związanych z transportem lotniczym.
Jak wynika zatem z jego brzmienia, a w szczególności z użytego w nim wyrażenia „w zakresie, w jakim dotyczą”, art. 2 umowy
ogranicza zakres stosowania postanowień wymienionych w załączniku do umowy, wyłączając stosowanie tych postanowień do przypadków,
które nie dotyczą ani transportu lotniczego, ani spraw bezpośrednio związanych z transportem lotniczym. Wynika z tego, że
artykuł ten nie ma na celu ani nie powoduje rozszerzenia zastosowania omawianych postanowień na sytuacje, które nie są objęte
ich zakresem zastosowania.
Jeśli chodzi w szczególności o rozporządzenie nr 2408/92, jedyne rozszerzenie zakresu jego zastosowania w kontekście umowy
wynika ze zrównania, na mocy załącznika do umowy, Konfederacji Szwajcarskiej i przewoźników lotniczych, którzy mają tam stałe
miejsce prowadzenia działalności, odpowiednio z państwami członkowskimi i wspólnotowymi przewoźnikami lotniczymi.
Z zastrzeżeniem tego rozszerzenia jego zakresu zastosowania rozporządzenie nr 2408/92 nie znajduje zastosowania w ramach umowy
do sytuacji, które w kontekście wspólnotowym nie należałyby do jego zakresu zastosowania.
Wynika z tego, że jakkolwiek prawa podmiotów zarządzających portami lotniczymi lub osób zamieszkałych w ich pobliżu stanowią
sprawy bezpośrednio związane z ruchem lotniczym, jak zauważa Konfederacja Szwajcarska, ani art. 2, ani żadne inne postanowienie
umowy nie zezwalają Komisji na uwzględnienie tych praw przy stosowaniu w kontekście umowy art. 8 ust. 3 rozporządzenia nr 2408/92.
Po drugie, nie można również uwzględnić argumentu Konfederacji Szwajcarskiej, opartego na art. 18 ust. 1 umowy.
Postanowienie to przewiduje jedynie, że Wspólnota, jako strona umowy, jest odpowiedzialna na swoim terytorium za właściwe
stosowanie umowy. Nie przyznaje ono zatem Komisji żadnego dodatkowego uprawnienia, nieprzewidzianego w rozporządzeniach i dyrektywach
wymienionych w załączniku do umowy lub, stosownie do okoliczności, w innych przepisach prawa wspólnotowego.
Wynika z tego, że art. 18 ust. 1 umowy jest w niniejszym przypadku pozbawiony jakiegokolwiek znaczenia.
–       W przedmiocie naruszenia zasady równego traktowania
Konfederacja Szwajcarska zarzuca Komisji naruszenie w zaskarżonej decyzji zasady równego traktowania.
Jeśli chodzi o argument Konfederacji Szwajcarskiej oparty na naruszeniu zasady równego traktowania w odniesieniu do osób narodowości
szwajcarskiej zamieszkałych w pobliżu portu lotniczego w Zurychu i podmiotu zarządzającego tym portem, należy go z góry odrzucić.
Jak zauważono w pkt 127 powyżej, Komisja przy badaniu spornych niemieckich środków nie była zobowiązana do uwzględnienia tych
interesów.
Jeśli chodzi o argumenty Konfederacji Szwajcarskiej dotyczące zarzucanej dyskryminacji na niekorzyść przewoźników szwajcarskich,
w tym przewoźnika lotniczego Swiss, należy przypomnieć, że uwzględniając art. 3 umowy, zaskarżona decyzja słusznie stwierdzała
w motywie 35 lit. a), że zakaz dyskryminacji „w sposób oczywisty znajduje zastosowanie” przy badaniu środka na podstawie art. 8
ust. 3 rozporządzenia nr 2408/92 w kontekście umowy i że w rezultacie sporne niemieckie środki powinny być zbadane pod tym
kątem.
W ramach tego badania Komisja słusznie stwierdziła najpierw, że omawiane niemieckie środki nie dokonywały żadnego rozróżnienia
między przewoźnikami w zależności od ich przynależności państwowej lub ich tożsamości (motyw 36 zaskarżonej decyzji). Konfederacja
Szwajcarska nie kwestionuje tego twierdzenia.
Komisja zbadała również w motywach 37–39 zaskarżonej decyzji występowanie ewentualnej dyskryminacji pośredniej na niekorzyść
przewoźników szwajcarskich. W tym kontekście przyznała ona w motywie 38, że eksploatacja sieci gwiaździstych połączeń lotniczych
jest obecnie rozpowszechniona wśród przewoźników lotniczych. Sieci te są umiejscowione w kluczowych portach lotniczych, znajdujących
się prawie zawsze w państwie, w którym dany przewoźnik ma siedzibę. Kluczowe porty lotnicze w sieciach gwiaździstych połączeń
lotniczych danego przewoźnika pełnią rolę portu przesiadkowego i umożliwiają danemu przewoźnikowi oferowanie pośrednich lotów,
z przesiadką w kluczowym porcie lotniczym, do wszystkich portów lotniczych obsługiwanych z kluczowego portu lotniczego. Przewoźnik
ten może zatem poszerzyć swoją sieć przelotów, unikając inwestycji wymaganych przy obsługiwaniu bezpośrednich lotów.
Komisja przyznała również w tym samym motywie zaskarżonej decyzji, że przewoźnicy wykorzystujący port lotniczy jako port przesiadkowy
swojej sieci gwiaździstych połączeń lotniczych obsługują zazwyczaj istotną część ruchu startującego lub lądującego w tym porcie
lotniczym i że w rezultacie każde ograniczenie dotyczące eksploatacji tego portu lotniczego będzie miało na nich dużo większy
wpływ niż na ich konkurentów. Jednakże zdaniem Komisji ta różnica w traktowaniu nie stanowi sama w sobie dyskryminacji, gdyż
gdyby tak było, każde ograniczenie powinno być uznawane za dyskryminujące i państwa członkowskie nie miałyby żadnej możliwości
ustanawiania zasad działania w rozumieniu art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 2408/92.
Zdaniem Komisji (motyw 39 zaskarżonej decyzji) sporne niemieckie środki mogłyby stanowić pośrednią dyskryminację wyłącznie
w sytuacji, gdyby wpływały w sposób przeważający na loty obsługiwane przez szwajcarskich przewoźników. Komisja uznała, że
nie miało to miejsca, gdyż rzeczone środki oddziaływały na szwajcarskich i wspólnotowych przewoźników w sposób dokładnie proporcjonalny
do liczby obsługiwanych przez nich lotów między Szwajcarią i Wspólnotą.
W związku z tym należy przypomnieć, że z utrwalonego orzecznictwa dotyczącego zasady zakazującej wszelkiej dyskryminacji z uwagi
na przynależność państwową w dziedzinie zastosowania prawa wspólnotowego wynika, że przepisy dotyczące równego traktowania
obywateli danego państwa i obcokrajowców zakazują nie tylko jawnej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową lub
położenie siedziby w przypadku spółek, lecz również wszelkich ukrytych form dyskryminacji, które – poprzez zastosowanie innych
kryteriów rozróżnienia – prowadzą faktycznie do tego samego skutku (wyroki Trybunału: z dnia 13 lipca 1993 r. w sprawie C‑330/91
Comerzbank, Rec. s. I‑4017 pkt 14; z dnia 19 marca 2002 r. w sprawie C‑224/00 Komisja przeciwko Włochom, Rec. s. I‑2965, pkt 15;
z dnia 27 października 2009 r. w sprawie C‑115/08 ČEZ, Zb.Orz. s. I‑10265, pkt 92).
Uwzględniając art. 1 ust. 2 umowy, orzecznictwo to jest również istotne w odniesieniu do stosowania rozporządzenia nr 2408/92
w kontekście umowy, gdyż art. 3 tej umowy jest w istocie identyczny z art. 12 akapit pierwszy WE.
W niniejszym przypadku Konfederacja Szwajcarska podnosi w istocie, że Republika Federalna Niemiec zastrzega dla portu lotniczego
w Zurychu i zatem przewoźnika lotniczego Swiss, który korzysta z niego jako portu przesiadkowego swojej sieci gwiaździstych
połączeń lotniczych, odmienne traktowanie w stosunku do niemieckich portów lotniczych, a w szczególności portów lotniczych
w Monachium i we Frankfurcie nad Menem, używanych przez niemieckiego przewoźnika lotniczego Lufthansa w charakterze portu
przesiadkowego jego sieci gwiaździstych połączeń lotniczych.
Jest bez wątpienia prawdą, że taka różnica traktowania, zakładając, że ma miejsce, nie wynika bezpośrednio z przynależności
państwowej lub miejsca położenia siedziby danego przewoźnika. Jednakże mogłaby ona prowadzić de facto do tego samego rezultatu
w zakresie, w jakim, jak stwierdza zaskarżona decyzja, szwajcarscy przewoźnicy lotniczy, w tym Swiss, wykorzystują zazwyczaj
w charakterze portu przesiadkowego ich sieci gwiaździstych połączeń lotniczych porty lotnicze położone w Szwajcarii, w szczególności
port lotniczy Zurychu, i w rezultacie ewentualne ograniczenia dotyczące lotów startujących lub lądujących w tym porcie lotniczym
będą oddziaływać na tych przewoźników dużo bardziej niż na przewoźników lotniczych korzystających z innego portu lotniczego
w charakterze portu przesiadkowego ich sieci gwiaździstych połączeń lotniczych.
Wynika z tego w świetle orzecznictwa przywołanego w pkt 140 powyżej, że twierdzenia zawarte w motywach 38 i 39 zaskarżonej
decyzji nie wystarczają same w sobie do wykluczenia ewentualnego dyskryminacyjnego charakteru spornych niemieckich środków
w stosunku do szwajcarskich przewoźników, w szczególności Swiss.
Jednakże należy przypomnieć, że zgodnie z tym orzecznictwem samo stwierdzenie, że środek prowadzi do tego samego rezultatu
co dyskryminacja oparta na przynależności państwowej, nie wystarcza do uznania, że jest on niezgodny z art. 12 WE lub w niniejszym
przypadku z art. 3 umowy. Należy jeszcze zbadać, czy rzeczony środek nie jest uzasadniony obiektywnymi okolicznościami i czy
nie jest proporcjonalny do zamierzonego celu. Tylko jeżeli nie ma to miejsca, można uznać, że dany środek jest zakazany przez
art. 12 WE lub, w niniejszym przypadku, art. 3 umowy (zob. podobnie ww. w pkt 140 wyroki: w sprawie Komisja przeciwko Włochom,
pkt 20; w sprawie ČEZ, pkt 108 i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszym przypadku, jeśli chodzi, po pierwsze, o ewentualne obiektywne uzasadnienie dla przyjęcia spornych środków wyłącznie
w stosunku do portu lotniczego w Zurychu, należy przypomnieć, że zgodnie z motywem 42 zaskarżonej decyzji „niemiecka strefa,
nad którą przelatują samoloty podchodzące do lądowania w Zurychu, jest ważnym regionem turystycznym i w związku z tym szczególnie
dotkliwie jest narażona na emisje hałasu”.
Konfederacja Szwajcarska kwestionuje to twierdzenie, podnosząc, że liczba mieszkańców, którzy mogą odczuwać niedogodności
związane z hałasem, którego źródłem są samoloty na danym obszarze, nie jest zbyt wysoka. Tymczasem, nawet gdyby tak było,
fakt ten nie podważa turystycznego charakteru omawianego niemieckiego regionu.
Jest tak również w odniesieniu do argumentu Konfederacji Szwajcarskiej, zgodnie z którym niemiecki sektor turystyczny w regionie
graniczącym z portem lotniczym w Zurychu odnosi w związku z tym portem lotniczym znaczące korzyści.
Argument ten potwierdza bowiem turystyczny charakter tego regionu niemieckiego terytorium, którego dotyczą omawiane środki.
Ponadto wystarczy zauważyć, że Republika Federalna Niemiec ma prawo przyjąć środki, które uznaje za konieczne dla zmniejszenia
poziomu hałasu.
Należy zatem stwierdzić, że bliskie położenie portu lotniczego w Zurychu w stosunku do regionu o turystycznym charakterze,
przywołane w motywie 42 zaskarżonej decyzji i niepodważone przez argumentację Konfederacji Szwajcarskiej, stanowi obiektywną
okoliczność w rozumieniu orzecznictwa wskazanego w pkt 145 powyżej, która uzasadnia przyjęcie spornych niemieckich środków
wyłącznie w odniesieniu do portu lotniczego w Zurychu.
Nie wynika bowiem z akt sprawy, a Konfederacja Szwajcarska nie twierdziła, że porty lotnicze w Monachium i we Frankfurcie
nad Menem były również położone w pobliżu regionów o turystycznym znaczeniu.
Należy również zauważyć, że w odróżnieniu od sytuacji portów lotniczych w Monachium i we Frankfurcie nad Menem Republika Federalna
Niemiec nie ma żadnych uprawnień w stosunku do portu lotniczego w Zurychu i nie może w celu ograniczenia poziomu hałasu ponad
terytorium niemieckim narzucić w odniesieniu do tego portu lotniczego jakiejkolwiek zmiany jego sposobu działania. Ta różnica,
przywołana w motywie 43 zaskarżonej decyzji, stanowi drugą obiektywną okoliczność mogącą uzasadnić przyjęcie spornych środków
wyłącznie w odniesieniu do portu lotniczego w Zurychu.
Z ogółu powyższych rozważań wynika, że jak stwierdzono w zaskarżonej decyzji, istnieją w niniejszym przypadku obiektywne okoliczności
w rozumieniu orzecznictwa przywołanego w pkt 154 powyżej, uzasadniające przyjęcie spornych niemieckich środków.
Po drugie, zgodnie z tym orzecznictwem należy zbadać, czy rzeczone środki są proporcjonalne do założonego w nich celu, jakim
jest ograniczenie poziomu hałasu powodowanego przez samoloty w części niemieckiego terytorium, w której są stosowane. Komisja
zbadała tę kwestię w motywach 41–49 zaskarżonej decyzji i stwierdziła, że ma to miejsce.
Wniosek ten został zakwestionowany przez Konfederację Szwajcarską, która podnosi przede wszystkim, że poziom hałasu powodowanego
przez samoloty na obszarze, którego dotyczą niemieckie środki, nie uzasadnia przyjęcia tych środków.
Jednakże sprawozdanie EMPA, przywołane przez Konfederację Szwajcarską na poparcie tej części argumentacji (zob. pkt 98 powyżej),
nie wskazuje w żaden sposób, że poziom hałasu nie stanowi problemu w niemieckim regionie graniczącym z portem lotniczym w Zurychu.
Wręcz przeciwnie, ze sprawozdania tego wynika, że poziom hałasu powodowanego przez samoloty w tym regionie może wynosić od
45 decybeli dla punktów stosunkowo oddalonych od portu lotniczego do 70 decybeli dla punktów położonych najbliżej. Taki poziom
hałasu może rzeczywiście stanowić problem w regionie turystycznym, szczególnie w godzinach nocnych oraz w soboty i niedziele,
w odniesieniu do których znajdują zastosowanie omawiane niemieckie środki.
W odniesieniu do argumentu Konfederacji Szwajcarskiej, zgodnie z którym poziom hałasu wywoływanego przez samoloty na omawianym
obszarze niemieckiego terytorium nie przekracza dopuszczalnych wartości, zaskarżona decyzja prawidłowo podkreśliła w motywie
42, że rzeczone wartości wskazują dopuszczalne granice a nie poziom komfortu i że w rezultacie państwa członkowskie mają prawo
przyjąć środki mające obniżyć poziom hałasu poniżej wskazanych wartości, w szczególności jeśli chodzi jak w niniejszym przypadku
o region turystyczny.
Jeśli chodzi o argument Konfederacji Szwajcarskiej, zgodnie z którym niektóre minimalne wysokości lotu ustanowione w omawianych
niemieckich środkach są zbyt wysokie i określenie niższych wysokości nie zwiększyłoby poziomu hałasu na istotnym niemieckim
obszarze, należy go odrzucić w zakresie, w jakim Konfederacja Szwajcarska nie wskazała niższych wysokości, które mogłyby być
ustanowione, ani tym bardziej nie potwierdziła, że takie obniżenie minimalnych wysokości lotu miałoby pozytywny wpływ na przepustowość
lądowań i startów w porcie lotniczym w Zurychu.
Argumentacja Konfederacji Szwajcarskiej oparta na dyrektywie 2002/30 również nie może zostać uwzględniona. Należy stwierdzić
w tym względzie, że Konfederacja Szwajcarska nie określiła ani przepisów tej dyrektywy, które powinny znaleźć zastosowanie
w niniejszym przypadku, ani skutku ich zastosowania. W tym względzie należy zauważyć, że dyrektywa 2002/30 nie określa poziomu
hałasu, który bezwzględnie powinien być dopuszczalny, jak też nie zakazuje ona przyjęcia środków takich jak przyjęte przez
Republikę Federalną Niemiec w niniejszym przypadku.
Co więcej, jak prawidłowo przypomniano w motywie 53 zaskarżonej decyzji, art. 4 dyrektywy 2002/30 nakazuje państwom członkowskim
przyjęcie „zrównoważonego podejścia” wyłącznie, gdy rozważają one rozwiązanie problemu hałasu w portach lotniczych położonych
na ich terytorium.
Nie można uwzględnić w tym względzie argumentu Konfederacji Szwajcarskiej, zgodnie z którym podejście to powinno być również
przyjęte, jeżeli państwa członkowskie rozważają rozwiązanie takich problemów w portach lotniczych położonych poza ich terytorium.
Z definicji wyrażenia „zrównoważone podejście” zawartej w art. 2 lit. g) dyrektywy 2002/30 wynika, że podejście to wymaga
zbadania „przewidywalnych skutków”, w szczególności „planowania przestrzennego i zarządzania, operacyjnych procedur zmniejszenia
hałasu oraz ograniczenia działalności”. Tymczasem są to środki, które państwo członkowskie może ustanowić wyłącznie w odniesieniu
do swego terytorium.
Ponadto Konfederacja Szwajcarska podnosi również, że istnieją mniej kosztowne środki umożliwiające Republice Federalnej Niemiec
osiągnięcie celu założonego w spornych środkach, jakim jest ograniczenie hałasu samolotów na omawianym obszarze niemieckiego
terytorium.
W tym względzie należy na wstępie zauważyć, że twierdzenie zawarte w motywie 49 zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym Republika
Federalna Niemiec nie dysponowała innym środkiem w celu uzyskania pożądanego obniżenia hałasu, należy analizować w związku
z motywem 43 tej decyzji. Komisja zauważa w istocie w tym ostatnim motywie, że inne środki zmniejszenia hałasu nad terytorium
niemieckim, w tym w szczególności inne wykorzystanie portu lotniczego w Zurychu, należy do kompetencji władz szwajcarskich
i że środki te nie mogły być przyjęte przez Republikę Federalną Niemiec.
Przed Sądem Konfederacja Szwajcarska powołała się wyłącznie na jeden alternatywny środek, jakim jest określenie kontyngentu
hałasu. Taki środek, który jest mniej kosztowny, pozwoliłby Republice Federalnej Niemiec na osiągnięcie tych samych celów
co sporne środki, do których należy zmniejszenie hałasu samolotów na części niemieckiego terytorium graniczącego ze Szwajcarią
w godzinach nocnych oraz soboty i niedziele.
W związku z tym należy przede wszystkim zauważyć, że na rozprawie Konfederacja Szwajcarska podniosła, że powołała się ona
już na ten środek w toku postępowania administracyjnego, nie odsyłając jednak na poparcie tego twierdzenia do szczególnego
dokumentu zawartego w aktach sprawy. Natomiast Komisja stwierdziła, że idea kontyngentu hałasu nie była rozważana w toku postępowania
administracyjnego. Ponadto Sąd nie mógł wskazać żadnego odwołania się do takiego środka ani w skardze, ani w uwagach Konfederacji
Szwajcarskiej przedłożonych w odpowiedzi na pismo w sprawie przedstawienia zarzutów, które znajdują się w aktach sprawy.
W tej sytuacji, ponieważ twierdzenie Konfederacji Szwajcarskiej, zgodnie z którym powołała się ona na ustanowienie kontyngentu
hałasu jako możliwy alternatywny środek, nie zostało poparte żadnym dowodem, nie można zarzucić Komisji naruszenia obowiązku
uzasadnienia z uwagi na fakt, że nie przedstawiła ona szczegółowo w zaskarżonej decyzji powodów, dla których taki środek nie
mógł skutecznie zastąpić spornych niemieckich środków.
Jeśli chodzi o badanie zasadności argumentu Konfederacji Szwajcarskiej opartego na możliwości określenia kontyngentu hałasu
dla osiągnięcia tych samych celów jak cele założone przez sporne środki, należy zauważyć, że na rozprawie Komisja i interwenienci
wyjaśnili, iż kontyngent hałasu oznacza maksymalną wartość hałasu, która nie może zostać przekroczona przez średni poziom
hałasu powodowanego przez wszystkie samoloty korzystające z określonego portu lotniczego. Taki średni poziom hałasu jest obliczany
na podstawie poziomu hałasu stwierdzonego w danym okresie, najczęściej na podstawie rocznej.
Zdaniem Komisji i interwenientów wynika z tego, że określenie kontyngentu hałasu nie umożliwia osiągnięcia tego samego celu
jak sporne niemieckie środki, jakim jest obniżenie poziomu hałasu samolotów na części niemieckiego terytorium w godzinach
nocnych oraz soboty i niedziele, w zakresie, w jakim nie można wykluczyć, że przy obliczaniu średniego poziomu hałasu przy
kontroli przestrzegania określonego kontyngentu ewentualny nadmierny hałas stwierdzony w godzinach nocnych lub soboty i niedziele
byłby kompensowany przez niższe wartości stwierdzone w innych dniach lub godzinach.
Konfederacja Szwajcarska odpowiedziała na rozprawie, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby określić kontyngent hałasu dla określonych
dni i godzin, w niniejszym przypadku – godzin nocnych oraz sobót i niedziel.
Nie można jednak przyjąć tej argumentacji.
Po pierwsze, Konfederacja Szwajcarska nie powołała się na żaden wcześniej obowiązujący kontyngent hałasu określony wyłącznie
dla niektórych dni tygodnia lub godzin w ciągu doby, który funkcjonowałby w sposób zadowalający w praktyce.
Po drugie, należy zauważyć, że określenie kontyngentu hałasu wyłącznie dla godzin nocnych oraz sobót i niedziel nie jest koniecznie
mniej kosztownym środkiem niż omawiane niemieckie środki, tym bardziej że Konfederacja Szwajcarska nigdzie nie określiła,
jaka miałaby być wartość tego kontyngentu.
Gdyby bowiem dla takiego kontyngentu została określona bardzo niska wartość, taki środek prowadziłby w praktyce do takiego
samego rezultatu jak sporne niemieckie środki, a zatem uniemożliwiałby on w okresie jego zastosowania przelot na niskiej wysokości
nad terytorium niemieckim samolotów startujących lub lądujących w porcie lotniczym w Zurychu.
Po trzecie, w odróżnieniu od określenia minimalnych wysokości lotu, których przestrzeganie może być łatwo poddane kontroli
przez właściwe organy kontroli lotów, kontrola zachowania kontyngentu hałasu proponowanego przez Konfederację Szwajcarską
wydaje się bardzo trudna, a wręcz niemożliwa.
Władze niemieckie nie mogłyby się ograniczyć do określenia takiego kontyngentu, ale musiałyby przewidzieć również instrument
kontroli, obejmując regularny pomiar poziomu hałasu samolotów na omawianym niemieckim terytorium.
Ponadto, ponieważ nałożone przez Republikę Federalną Niemiec środki mogą być stosowane wyłącznie, jeżeli samoloty przelatują
nad terytorium niemieckim, konieczne byłoby przy mierzeniu poziomu hałasu odróżnienie między hałasem powodowanym przez samoloty
znajdujące się w chwili pomiaru nad terytorium niemieckim i hałasem wywoływanym przez samoloty, które przekroczyły już granicę
ze Szwajcarią. Takie rozróżnienie wydaje się niemożliwe, a w każdym razie bardzo trudne.
Po czwarte, wreszcie zakładając, że możliwe byłoby wykonanie pomiarów koniecznych w celu kontroli przestrzegania kontyngentu
hałasu, trudno wyobrazić sobie, jakie sankcje Republika Federalna Niemiec mogłaby nałożyć w celu zapewnienia przestrzegania
tego kontyngentu.
Jeżeli samolot nie zachowuje minimalnych wysokości lotu określonych w spornych niemieckich środkach, organy kontroli lotów
mogą interweniować natychmiast w celu zapewnienia ich zachowania.
Natomiast jeżeli przestrzeganie kontyngentu hałasu jest kontrolowane w określonym okresie, najczęściej podczas jednego roku,
ewentualne przekroczenie kontyngentu jest stwierdzane wyłącznie po fakcie i z definicji nie może być przypisane żadnemu samolotowi
ani przewoźnikowi lotniczemu. Nie jest zatem możliwe, aby Republika Federalna Niemiec nałożyła sankcje takie jak grzywna na
podmiot, który przekroczył ustanowiony kontyngent.
Przestrzeganie takiego kontyngentu może być w rzeczywistości zapewnione wyłącznie we współpracy z danym portem lotniczym,
który może narzucić konieczne zmiany planu startów i lądowań w celu ograniczenia średniego poziomu hałasu poniżej określonego
kontyngentu. Tymczasem w niniejszym przypadku, jak prawidłowo zauważyła Komisja w motywie 43 zaskarżonej decyzji, Republika
Federalna Niemiec nie ma żadnych uprawnień wobec portu lotniczego w Zurychu i nie może narzucić mu takiej współpracy.
Uwzględniając ogół powyższych rozważań, należy uznać, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo stwierdzono, iż proporcjonalny charakter
spornych niemieckich środków nie może zostać zakwestionowany, gdyż Republika Federalna Niemiec nie dysponowała innymi środkami
dla uzyskania pożądanego obniżenia poziomu hałasu.
Wreszcie nie można również uwzględnić argumentacji Konfederacji Szwajcarskiej, zgodnie z którą zaskarżona decyzja niesłusznie
minimalizuje wpływ niemieckich środków na port lotniczy w Zurychu.
Ponieważ, jak zauważono powyżej, Republika Federalna Niemiec nie mogła przyjąć innego środka niż sporne środki w celu obniżenia
poziomu hałasu, ewentualne zmniejszenie przepustowości portu lotniczego w Zurychu w wyniku przyjęcia tych środków nie może
samo w sobie wystarczać dla stwierdzenia nieproporcjonalnego charakteru wskazanych środków.
Taki nieproporcjonalny charakter można by stwierdzić wyłącznie w przypadku poważnych utrudnień w stosunku do portu lotniczego
w Zurychu, takich jak na przykład znaczące obniżenie jego przepustowości prowadzące do trwałego zlikwidowania lotów.
Należy jednak stwierdzić, że Konfederacja Szwajcarska nie powołała się ani tym bardziej nie wykazała, że takie poważne utrudnienia
występują lub nawet mogą wystąpić.
Oprócz ogólnych twierdzeń dotyczących różnicy między możliwą przepustowością a przewidywalną przepustowością portu lotniczego
w Zurychu oraz znaczeniem, jakie ma optymalizacja fali lądowań i startów, Konfederacja Szwajcarska powołała się wyłącznie
na spiętrzenie startów i lądowań w porcie lotniczym w Zurychu, w krótkich okresach w ciągu dnia. Tymczasem taki efekt, jakkolwiek
niedogodny dla zainteresowanych pasażerów i przewoźników lotniczych nie może być uznany za poważne utrudnienia.
Jeśli chodzi o twierdzenie Konfederacji Szwajcarskiej, zgodnie z którym zaskarżona decyzja odwołuje się niesłusznie do rozkładu
lotów przewoźnika lotniczego Swiss, należy zauważyć, po pierwsze, że w motywie 46 zaskarżonej decyzji Komisja powołała się
ogólnie na rozkład lotów w sezonie letnim w 2003 r. i w sezonie zimowym na przełomie 2003 i 2004 r., który obejmuje wszystkie
loty startujące lub lądujące w porcie lotniczym w Zurychu, a nie tylko loty obsługiwane przez Swiss.
Po drugie, należy zauważyć, że Konfederacja Szwajcarska nie przedstawiła żadnego argumentu, takiego jak wskazanie lotów, które
musiałyby być zlikwidowane w wyniku zastosowania spornych niemieckich środków, w celu zakwestionowania twierdzenia zawartego
w motywie 47 zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym uwzględniając rozkład lotów przywołany w motywie 46 tej decyzji, ewentualny
wpływ omawianych niemieckich środków jest ograniczony.
Wynika z tego, że argumentacja Konfederacji Szwajcarskiej, oparta na wpływie omawianych niemieckich środków na przepustowość
portu lotniczego w Zurychu, powinna być odrzucona. Należy zatem stwierdzić, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo uznano, że
rzeczone środki nie naruszają zasady proporcjonalności.
Ponieważ z powyższych uwag wnika, że sporne niemieckie środki są uzasadnione obiektywnymi okolicznościami i są proporcjonalne
do założonego w nich celu, należy stwierdzić, że w świetle orzecznictwa przywołanego w pkt 140 i 145 powyżej, nie mają one
dyskryminacyjnego charakteru względem szwajcarskich przewoźników lotniczych, w tym w szczególności Swiss.
Ponadto, zakładając, że wbrew temu, co stwierdzono w pkt 123 powyżej, Komisja powinna była uwzględnić przy analizie omawianych
niemieckich środków również prawa osób zamieszkujących w pobliżu portów lotniczych i podmiotów zarządzających tymi portami,
a w szczególności prawa osób zamieszkujących w pobliżu portu lotniczego w Zurychu i przewoźnika obsługującego ten port lotniczy,
należy stwierdzić z tych samych względów, że rzeczone środki nie mają również dyskryminacyjnego charakteru względem tych osób.
Wynika z tego, że zaskarżona decyzja prawidłowo nie stwierdzała, że niemieckie środki naruszają zasadę równego traktowania
ustanowioną w art. 3 umowy.
–       W przedmiocie naruszenia swobody świadczenia usług w sektorze transportu lotniczego
Należy przypomnieć, że Konfederacja Szwajcarska podnosi, iż zaskarżona decyzja narusza prawo, gdyż w motywie 35 lit. b) stwierdzała
ona, że swoboda świadczenia usług „nie istnieje” w ramach umowy i nie uwzględniła ona zatem faktu, że omawiane niemieckie
środki oznaczały ograniczenia swobody świadczenia usług w sektorze transportu lotniczego.
Tymczasem należy przypomnieć, że niewątpliwym celem spornych niemieckich środków jest obniżenie poziomu hałasu w mającym turystyczne
znacznie regionie Niemiec, co stanowi szczególny aspekt ochrony środowiska naturalnego.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ochrona środowiska należy do nadrzędnych względów interesu ogólnego, które mogą uzasadniać
ograniczenia swobód podstawowych gwarantowanych przez traktat WE, w tym w szczególności swobody świadczenia usług (zob. podobnie
wyroki Trybunału: z dnia 20 września 1988 r. w sprawie 302/86 Komisja przeciwko Danii, Rec. s. 4607, pkt 9; z dnia 14 grudnia
2004 r. w sprawie C‑309/02 Radlberger Getränkegesellschaft i S. Spitz, Zb.Orz. s. I‑11763, pkt 75).
Bez wątpienia, niezależnie od istnienia celu, który można uznać za słuszny, uzasadnienie ograniczenia podstawowych swobód
ustanowionych na mocy traktatu WE wymaga, aby sporny środek był odpowiedni do tego, by zapewnić osiągnięcie zamierzonego celu
i nie wykraczał poza to, co niezbędne do jego osiągnięcia (zob. wyrok Trybunału z dnia 16 października 2008 r. w sprawie C‑527/06
Renneberg, Zb.Orz. s. I‑7735, pkt 81 i przytoczone tam orzecznictwo).
Jednakże należy przypomnieć, że Komisja zbadała pomocniczo w zaskarżonej decyzji proporcjonalny charakter omawianych niemieckich
środków i stwierdziła prawidłowo, że były one proporcjonalne do założonego w nich celu.
W tej sytuacji należy stwierdzić, że zarzut Konfederacji Szwajcarskiej, oparty na naruszeniu w zaskarżonej decyzji zasady
swobody świadczenia usług jest bezpodstawny. Nawet jeśli twierdzenie zawarte w motywie 35 lit. b) zaskarżonej decyzji i przypomniane
w pkt 193 powyżej byłoby błędne, taki błąd nie mógłby prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż jak
już zauważono, decyzja ta prawidłowo uznała, że omawiane niemieckie środki dążyły do realizacji celu związanego z ochroną
środowiska naturalnego i były proporcjonalne względem tego celu.
Jest tak również w odniesieniu do zarzutu opartego na nieuwzględnieniu ww. w pkt 33 wyroku w sprawie Malpensa. Jak stwierdza
sama Konfederacja Szwajcarska, uwzględnienie tego wyroku powinno prowadzić Komisję do zbadania omawianych niemieckich środków
również pod kątem ich wpływu na swobodę świadczenia usług w dziedzinie transportu lotniczego. Tymczasem jak właśnie stwierdzono,
takie badanie nie doprowadziłoby do przyjęcia innego wniosku niż ten przyjęty w zaskarżonej decyzji.
–       W przedmiocie naruszenia przez Republikę Federalną Niemiec obowiązku lojalnej współpracy
Zarzut Konfederacji Szwajcarskiej oparty na fakcie, że Komisja nie uwzględniła podnoszonego naruszenia przez Republikę Federalną
Niemiec obowiązku lojalnej współpracy wynikającego z art. 17 umowy, również musi być oddalony.
W związku z tym należy przypomnieć, że stwierdzono już, iż omawiane niemiecki środki nie były sprzeczne z zasadą równego traktowania
ustanowioną w art. 3 umowy.
Ponadto stwierdzono również, że zakładając, iż zasada swobody świadczenia usług znajdowała zastosowanie w dziedzinie umowy,
ewentualne ograniczenia tej swobody wynikające z zastosowania omawianych niemieckich środków były uzasadnione celem w zakresie
ochrony środowiska naturalnego. Oznacza to, że swoboda świadczenia usług nie mogła być przeszkodą dla stosowania rzeczonych
środków.
Wreszcie Konfederacja Szwajcarska nie wskazała na żadne inne postanowienie umowy, które mogłoby być przeszkodą dla stosowania
niemieckich środków. W rezultacie nawet jeśli umowa nakładałaby na Republikę Federalną Niemiec, która nie jest stroną umowy,
obowiązek lojalnej współpracy, zaskarżona decyzja prawidłowo nie stwierdziła żadnego naruszenia tego hipotetycznego obowiązku.
Z całości powyższych rozważań wynika, że zarzut trzeci należy oddalić i oddaleniu podlega także skarga w całości.

W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona
przegrywająca sprawę. Ponieważ Konfederacja Szwajcarska przegrała sprawę, należy obciążyć ją, oprócz jej własnych kosztów,
kosztami poniesionymi przez Komisję zgodnie z żądaniem tej ostatniej.
Ponadto zgodnie z art. 87 § 4 akapit pierwszy regulaminu postępowania przed Sądem państwa członkowskie, które przystąpiły
do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty. Republika Federalna Niemiec, występująca w charakterze interwenienta,
pokrywa zatem własne koszty.
Zgodnie z art. 87 § 4 akapit trzeci regulaminu postępowania przed Sądem, Sąd może postanowić, że interwenient pokrywa własne
koszty. W niniejszym przypadku Landkreis Waldshut, interwenient popierający żądania Komisji, pokrywa własne koszty.
Z powyższych względów
SĄD (piąta izba)
orzeka, co następuje:
1)
Skarga zostaje oddalona.
2)
Konfederacja Szwajcarska pokrywa własne koszty i koszty poniesione przez Komisję Europejską.
3)
Republika Federalna Niemiec i Landkreis Waldshut pokrywają własne koszty.
Vilaras
Prek
Ciucă
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 9 września 2010 r.
Podpisy
*
Język postępowania: niemiecki.