CELEX: 61991CJ0225
Ayudas de Estado
Denuncia de un competidor
Falta de iniciación del procedimiento de examen
Recurso de anulación

Motivación de la sentencia
1 Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 6 de septiembre de 1991, Matra SA (en lo sucesivo, "Matra") solicitó, con arreglo al párrafo segundo del artículo 173 del Tratado CEE, la anulación de la Decisión de la Comisión, que le fue notificada el 30 de julio de 1991, de no formular objeciones respecto a un proyecto de ayuda de la República Portuguesa en favor de una empresa conjunta entre Ford of Europe Inc. (en lo sucesivo, "Ford") y Volkswagen AG (en lo sucesivo, "VW"), para la creación de una fábrica de vehículos automóviles polivalentes en Setúbal (Portugal).
2 De las actuaciones se deduce que el 26 de marzo de 1991 la República Portuguesa notificó a la Comisión, con arreglo al apartado 3 del artículo 93 del Tratado y a las directrices comunitarias sobre ayudas en el sector de los vehículos de motor (DO 1989, C 123, p. 3), un proyecto de ayuda en favor de la empresa Newco, creada a partes iguales por Ford y VW, para la instalación de una fábrica de vehículos automóviles polivalentes en Setúbal, durante el período comprendido entre 1991 y 1995.
3 La ayuda notificada tiene una cuantía de 97.440 millones de ESC, en relación con un coste total de las inversiones de 454.000 millones, de los que 297.000 millones dan derecho a ayuda. La ayuda está integrada por una subvención regional de 89.100 millones, pagada en el marco del "Sistema de Incentivos de Base Regional" (en lo sucesivo, "SIBR"), régimen portugués de ayudas de carácter regional, aprobado por la Comisión en 1988, así como por exenciones fiscales por importe de 8.340 millones de ESC, concedidas a partir de 1997. Están además previstos un programa de formación de los trabajadores organizado conjuntamente por el Gobierno portugués y Newco, por un importe de 36.000 millones de ESC, financiado en un 90 % por el Gobierno portugués, y determinadas inversiones en infraestructura, consistentes en construcción de carreteras, en suministro de agua y electricidad y en tratamiento de residuos.
4 A raíz de una denuncia formulada por Matra el 26 de junio de 1991, por infracción de los artículos 92 y siguientes del Tratado por la República Portuguesa, y del artículo 85 del Tratado por Ford y VW, se celebró una entrevista entre la Comisión y Matra, durante la cual fue oída la denunciante y la Comisión expuso las razones por las cuales no se había iniciado el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado.
5 La Comisión informó el 16 de julio de 1991 al Gobierno portugués que no formulaba objeciones respecto al proyecto de ayuda notificado.
6 El 30 de julio de 1991 la Comisión comunicó a Matra la Decisión de 16 de julio de 1991.
7 Mediante auto de 4 de diciembre de 1991, Matra/Comisión (C-225/91 R, Rec. p. I-5823), el Presidente del Tribunal de Justicia desestimó la demanda de Matra por la que solicitaba la suspensión de la ejecución de la Decisión que es objeto del presente recurso de anulación.
8 Mediante autos de 8 de abril de 1992, se admitió la intervención de la República Portuguesa así como de las sociedades Ford of Europe Inc., Ford-Werke AG y Volkswagen AG, en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
9 Para una más amplia exposición de los hechos, del desarrollo del procedimiento así como de los motivos y alegaciones de las partes, el Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Sobre la admisibilidad
10 Las partes coadyuvantes Ford-Werke AG y la República Portuguesa niegan la admisibilidad del recurso, alegando que Matra no puede considerarse directa e individualmente afectada por la Decisión adoptada. Por el contrario, la Comisión, si bien manifiesta que Matra no es destinataria de la Decisión, no discute que la Decisión afecta directa e individualmente a la demandante.
11 A este respecto debe recordarse que, con arreglo al párrafo tercero del artículo 37 del Estatuto (CEE) del Tribunal de Justicia, las pretensiones de la demanda de intervención no podrán tener otro fin que apoyar las pretensiones de una de las partes litigantes. Además, según el apartado 4 del artículo 93 del Reglamento de Procedimiento, el coadyuvante aceptará el litigio en el estado en que se encuentre en el momento de su intervención.
12 Se sigue de ello que las partes coadyuvantes carecen de legitimación para proponer una excepción de inadmisibilidad, por lo que el Tribunal de Justicia no está obligado a examinar los motivos invocados por éstas (véase la sentencia de 24 de marzo de 1993, CIRFS/Comisión, C-313/90, Rec. p. I-1125).
13 Sin embargo, por tratarse de una causa de inadmisión de orden público, es preciso examinar de oficio la admisibilidad del recurso, con arreglo al apartado 2 del artículo 92 del Reglamento de Procedimiento (véanse en particular las sentencias de 11 de julio de 1990, Neotype Techmashexport/Comisión y Consejo, asuntos acumulados C-305/86 y C-160/87, Rec. p. I-2945, y CIRFS/Comisión, antes citada).
14 A este respecto, debe recordarse que según reiterada jurisprudencia quienes no sean destinatarios de una Decisión sólo pueden alegar que ésta les afecta con arreglo al segundo párrafo del artículo 173, cuando dicha Decisión les atañe debido a ciertas cualidades que les son propias o a una situación de hecho que les caracteriza en relación con cualesquiera otras personas y, por ello, les individualiza de una manera análoga a la del destinatario (sentencia de 15 de julio de 1963, Plaumann/Comisión, 25/62, Rec. p. 199).
15 Para determinar si concurren dichos requisitos en el presente caso, es preciso recordar el objeto de los procedimientos previstos por los apartados 2 y 3 del artículo 93 del Tratado.
16 Como ya ha señalado el Tribunal de Justicia (véase recientemente la sentencia de 19 de mayo de 1993, Cook/Comisión, C-198/91, Rec. p. I-2487), debe distinguirse, por una parte, la fase previa de examen de las ayudas, establecida en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado, que sólo tiene por objeto permitir a la Comisión formarse una primera opinión sobre la compatibilidad parcial o total de la ayuda controvertida y, por otra, la fase de examen del apartado 2 del artículo 93 del Tratado. El Tratado tan sólo prevé la obligación de la Comisión de emplazar a los interesados para que presenten sus observaciones en el marco de esta fase de examen, cuya finalidad es permitir a la Comisión obtener una información completa sobre el conjunto de los datos del asunto.
17 Cuando, sin iniciar el procedimiento del apartado 2 del artículo 93, la Comisión declara, en base al apartado 3 del mismo artículo, que una ayuda es compatible con el mercado común, los beneficiarios de dichas garantías de procedimiento únicamente pueden obtener su respeto si tienen la posibilidad de impugnar ante el Tribunal de Justicia dicha Decisión de la Comisión.
18 Los interesados, en el sentido del apartado 2 del artículo 93 del Tratado, han sido definidos por el Tribunal de Justicia como las personas, empresas o asociaciones que puedan verse afectadas en sus intereses por la concesión de la ayuda, es decir, en particular, las empresas competidoras y las organizaciones profesionales (véanse en particular las sentencias de 14 de noviembre de 1984, Intermills/Comisión, 323/82, Rec. p. 3809, apartado 16, y Cook/Comisión, antes citada, apartado 24).
19 En el presente caso, no puede discutirse que Matra, en su condición de principal productor comunitario de vehículos polivalentes y de futuro competidor de la empresa Newco, está afectada en sus intereses por la concesión de la ayuda controvertida, y que tiene, por consiguiente, la condición de interesada, con arreglo al apartado 2 del artículo 93 del Tratado.
20 Debe, por tanto, declararse la admisibilidad del recurso interpuesto por Matra.
Fondo
21 En apoyo de su recurso, Matra alega tres motivos basados, el primero en una apreciación manifiestamente errónea de la ayuda controvertida, el segundo en la infracción de las normas de procedimiento y el tercero en la inobservancia de determinados principios generales del derecho.
Sobre el motivo basado en un error manifiesto de apreciación
22 En el marco de este motivo de anulación, Matra articula tres imputaciones basadas en una apreciación manifiestamente errónea por la Comisión del riesgo de creación de exceso de capacidad de producción así como de la desventaja regional, y de una calificación manifiestamente errónea de las ayudas en infraestructura y formación.
23 Para examinar estas imputaciones, ha de recordarse con carácter preliminar que, en el marco de un recurso de anulación, corresponde al Tribunal de Justicia solamente comprobar si la Decisión impugnada está viciada por alguna de las causas de nulidad previstas en el artículo 173 del Tratado, sin que pueda el Tribunal sustituir por su apreciación de hecho, en particular en el orden económico, la del autor de la Decisión.
24 Debe añadirse que según reiterada jurisprudencia, en la aplicación del apartado 3 del artículo 93 del Tratado la Comisión goza de una amplia facultad de apreciación cuyo ejercicio implica valoraciones de orden económico y social que deben efectuarse en el contexto comunitario (véase en particular la sentencia de 21 de marzo de 1991, Italia/Comisión, C-303/88, Rec. p. I-1433, apartado 34).
25 En el marco de este control de legalidad, el Tribunal de Justicia debe por tanto limitarse a examinar si la Comisión sobrepasó los límites inherentes a su facultad de apreciación, mediante una desnaturalización de los hechos o un error manifiesto en su apreciación o a causa de una desviación de poder o de procedimiento.
26 En lo que atañe a la valoración del riesgo de creación de exceso de capacidad de producción, como observó el Abogado General (puntos 13 a 15 de las conclusiones), ha de afirmarse que la Comisión procedió a un examen matizado y detallado de este problema, para concluir que no existe dicho riesgo. En el marco de dicho examen, la Comisión, en particular, hizo referencia a análisis de mercado, realizados por expertos independientes, que prevén una expansión considerable del mercado de vehículos polivalentes hasta la mitad de la década de los años 90, así como a la evolución previsible, de la producción de los diferentes fabricantes interesados, para estimar que la ayuda controvertida no debía afectar de manera sustancial a la adecuación de la oferta con la demanda.
27 En lo que respecta a la apreciación de la desventaja regional, se ha de señalar que la Comisión examinó y valoró también los diferentes factores de desventaja que implica la inversión en la región de Setúbal. La Comisión mencionó en particular el alejamiento geográfico de Setúbal respecto a los principales mercados y el relativo retraso económico de esta región, factores que contribuyen a incrementar el coste del transporte, del almacenamiento, del personal extranjero y de la infraestructura, y observó la Comisión que dicha desventaja sólo parcialmente se compensa con el coste más bajo de la mano de obra y de la construcción. Hay que añadir que la intensidad de la ayuda concedida es muy inferior a los porcentajes autorizados en el marco del SIBR aprobado por la Comisión.
28 En estas circunstancias, las alegaciones de Matra, basadas en análisis de la evolución del mercado y en la valoración de la desventaja regional, llevados a cabo por la misma demandante, no son suficientes para demostrar que la Comisión basara su Decisión en una apreciación manifiestamente errónea de las circunstancias económicas.
29 En lo que se refiere a las inversiones en infraestructura y el programa de formación, se ha de poner de relieve que la Comisión declaró en la Decisión controvertida que dichas infraestructuras y dicha formación no beneficiarían exclusivamente a la empresa conjunta, lo que permitió a la Comisión llegar a la conclusión de que el apoyo financiero concedido por la República Portuguesa no debía calificarse como ayuda de Estado.
30 Procede por tanto declarar que Matra tampoco ha podido demostrar que, en dicho análisis y en la calificación del apoyo financiero deducida del mismo, la Comisión realizara una apreciación manifiestamente errónea de las circunstancias económicas.
31 En consecuencia, debe desestimarse el primer motivo.
Sobre el motivo basado en la infracción de las normas de procedimiento
32 Matra aduce que, habida cuenta de las serias dificultades para la apreciación de la compatibilidad de la ayuda controvertida con el mercado común, la Comisión estaba obligada a iniciar el procedimiento del apartado 2 del artículo 93 del Tratado, y que la Comisión no podía adoptar una Decisión sin conocer los resultados del procedimiento iniciado con arreglo al Reglamento nº 17 del Consejo, de 6 de febrero de 1962, primer Reglamento de aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado CEE (DO 1962, 13, p. 204; EE 08/01, p. 22), acerca del acuerdo entre Ford y VW. Matra añade que la Comisión no motivó suficientemente la Decisión impugnada.
33 En lo que respecta a la imputación de no haber iniciado el procedimiento del apartado 2 del artículo 93 del Tratado, debe recordarse que según reiterada jurisprudencia (véase recientemente la sentencia de 19 de mayo de 1993, Cook/Comisión, antes citada, apartado 29), dicho procedimiento tiene carácter necesario cuando la Comisión encuentra serias dificultades para apreciar si una ayuda es compatible con el mercado común. Por tanto, la Comisión únicamente puede limitarse a la fase previa del apartado 3 del artículo 93, para adoptar una decisión favorable a una ayuda, si, después de un primer examen, le es posible llegar a la convicción de que dicha ayuda es compatible con el Tratado. Por el contrario, si este primer examen lleva a la Comisión a la convicción opuesta, o bien no le ha permitido superar todas las dificultades planteadas por la apreciación de la compatibilidad de dicha ayuda con el mercado común, la Comisión tiene el deber de recabar todas las opiniones necesarias y de iniciar, para ello, el procedimiento del apartado 2 del artículo 93.
34 En consecuencia, se debe determinar si en el presente caso las apreciaciones en que se basó la Comisión presentaban dificultades que justificaran la iniciación de dicho procedimiento.
35 Matra considera que constituyeron serias dificultades de apreciación que la Comisión debió afrontar, la magnitud del proyecto y la elevada cuantía de la ayuda, el riesgo de creación de exceso de capacidad de producción y la necesidad de instar a la República Portuguesa a modificar el proyecto de ayuda inicial.
36 A este respecto, procede observar que la magnitud considerable de una inversión o de una ayuda no puede por sí sola constituir una seria dificultad, pues de ser así se obligaría a la Comisión a iniciar el procedimiento del apartado 2 del artículo 93 en todos los supuestos en los que la inversión o la ayuda excedan de determinadas cuantías, que además deberían ser precisadas. Por otra parte, el factor determinante no es tanto el importe de la ayuda, sino su incidencia sobre los intercambios comunitarios. Finalmente, debe destacarse que la intensidad de la ayuda es muy inferior a los porcentajes autorizados por la Comisión en el marco del SIBR.
37 En cuanto a la valoración del riesgo de creación de exceso de capacidad de producción, el Tribunal de Justicia ya ha declarado en el apartado 26 de la presente sentencia que la Comisión procedió a un análisis económico de este problema en base, en particular, a un estudio de expertos independientes, y que la Comisión no sobrepasó los límites de su facultad de apreciación de las circunstancias económicas.
38 En lo que atañe al desarrollo del procedimiento, la Comisión expone con razón que el Gobierno portugués se limitó a aportar al proyecto inicialmente notificado precisiones e informaciones complementarias que no pueden ser consideradas como modificaciones importantes que obedecieran a exigencias impuestas por la Comisión. Por tanto, Matra no ha probado que, como alega, la utilización de las infraestructuras por terceros y el acceso al programa de formación para empresas diferentes de Newco fueran introducidos a instancia de la Comisión. Finalmente, ha de observarse que la finalidad de que la República Portuguesa presentara un informe anual de evaluación era únicamente permitir que la Comisión examinara si dicho Estado miembro respetó las modalidades de concesión de las ayudas, y no puede por tanto considerarse como una prueba de la existencia de serias dificultades de apreciación.
39 En tales circunstancias, debe declararse que la Comisión no incurrió en ilegalidad alguna al estimar que no existían serias dificultades para apreciar la compatibilidad de la ayuda con el mercado común, y que en consecuencia no debía iniciar el procedimiento del apartado 2 del artículo 93 del Tratado.
40 Matra imputa además a la Comisión haber decidido no formular objeciones respecto a las ayudas controvertidas sin esperar el resultado del procedimiento iniciado con arreglo al Reglamento nº 17 antes citado acerca del acuerdo entre Ford y VW, y no haber tenido en cuenta con ello la relación entre los artículos 85 y 92 del Tratado.
41 A este respecto hay que recordar que, si bien el procedimiento previsto en los artículos 92 y 93 confiere un amplio margen de apreciación a la Comisión, y en ciertas circunstancias al Consejo, para determinar la compatibilidad de un régimen de ayudas de Estado con las exigencias del mercado común, del sistema general del Tratado se deduce que dicho procedimiento no debe nunca conducir a un resultado contrario a las disposiciones específicas del Tratado (sentencia de 21 de mayo de 1980, Comisión/Italia, 73/79, Rec. p. 1533, apartado 11). El Tribunal de Justicia afirmó además que las modalidades de una ayuda que infrinja disposiciones específicas del Tratado, distintas de los artículos 92 y 93, pueden estar tan indisolublemente vinculadas al objeto de la ayuda que no sea posible apreciarlas aisladamente (sentencia de 22 de marzo de 1976, Iannelli, 74/76, Rec. p. 557).
42 Esta obligación de respetar la coherencia entre los artículos 92 y 93 y otras disposiciones del Tratado incumbe particularmente a la Comisión cuando esas otras disposiciones presuponen asimismo, como en el presente caso, el objetivo de una competencia no falseada en el mercado común.
43 En efecto, al adoptar una Decisión sobre la compatibilidad de una ayuda con el mercado común, la Comisión no puede ignorar el riesgo de que determinados operadores económicos ocasionen un perjuicio a la competencia en el mercado común.
44 No es menos cierto que el procedimiento basado en los artículos 85 y siguientes y el previsto por los artículos 92 y siguientes del Tratado constituyen procedimientos autónomos, que se rigen por normas específicas.
45 En consecuencia, al adoptar una Decisión sobre la compatibilidad de una ayuda de Estado con el mercado común, la Comisión no está obligada a esperar el resultado de un procedimiento paralelo tramitado con arreglo al Reglamento nº 17, antes citado, cuando haya llegado a la convicción, basada en un análisis económico de la situación no viciado por error manifiesto de apreciación, de que el beneficiario de la ayuda no se encuentra en una situación que pueda llevarle a infringir los artículos 85 y 86 del Tratado.
46 Ahora bien, en el presente caso debe reconocerse que la Comisión respetó la coherencia entre ambos procedimientos. Así, en la Decisión controvertida, la Comisión examinó en qué medida podía verse afectada la competencia en el mercado común. En la Comunicación (91/C 182/07), realizada con arreglo al apartado 3 del artículo 19 del Reglamento nº 17, antes citado (DO 1991, C 182, p. 8), y publicada antes de adoptar la Decisión controvertida, la Comisión anunció su intención de adoptar una Decisión favorable respecto a los acuerdos entre Ford y VW con arreglo al apartado 3 del artículo 85 del Tratado. Finalmente, en el escrito que comunicaba a Matra la Decisión controvertida, la Comisión manifestó igualmente que la cooperación de que se trataba reunía los requisitos necesarios para obtener la exención prevista en el apartado 3 del artículo 85 del Tratado.
47 En tales circunstancias, es infundada la imputación que Matra dirige a la Comisión de haber adoptado la Decisión controvertida sin esperar el resultado del procedimiento de exención tramitado con arreglo al Reglamento nº 17 antes citado.
48 Por lo que se refiere, finalmente, a la imputación basada en la falta de motivación de la Decisión controvertida, basta señalar que la Decisión de no iniciar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado, que se adopta en plazos breves, únicamente debe contener las razones por las que la Comisión considera que no existen serias dificultades de apreciación de la compatibilidad de la ayuda controvertida con el mercado común. Es oportuno añadir que la motivación de la Decisión controvertida debe apreciarse en el marco del SIBR y de los criterios establecidos por las directrices comunitarias sobre las ayudas de Estado en el sector de los vehículos de motor.
49 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, debe reconocerse que la Decisión controvertida está suficientemente motivada.
50 En consecuencia, el segundo motivo debe ser igualmente desestimado.
Sobre el motivo basado en la violación de determinados principios generales del derecho
51 En el marco de este motivo, Matra articula dos imputaciones basadas en la violación del derecho de defensa y en la inobservancia por la Comisión del principio de buena administración.
52 En lo que atañe a la primera imputación, ha de recordarse que, como el Tribunal de Justicia ha señalado en el apartado 16 de la presente sentencia, la Comisión sólo está obligada a permitir que las empresas interesadas presenten sus observaciones en el marco de la fase de examen prevista por el apartado 2 del artículo 93 del Tratado.
53 Por el contrario, el Tratado no ha establecido dicha obligación cuando la Comisión puede legalmente limitarse a declarar la compatibilidad de la ayuda en el marco de la fase previa regulada por el apartado 3 del artículo 93 del Tratado.
54 En estas circunstancias, toda vez que se ha probado que la Comisión obró lícitamente al no iniciar el procedimiento del apartado 2 del artículo 93 del Tratado, es infundada la alegación por Matra de la violación del derecho de defensa.
55 En lo que se refiere a la imputación de violación del principio de buena administración, Matra reitera la imputación basada en la falta de iniciación del procedimiento previsto por el apartado 2 del artículo 93, y basta a este respecto remitirse a los apartados 32 y siguientes de la presente sentencia.
56 En estas circunstancias, el tercer motivo debe igualmente ser desestimado.
57 Al no haberse acogido ninguno de los motivos invocados por Matra, procede desestimar el recurso en su totalidad.
Decisión sobre las costas
Costas
58 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la parte demandante, procede condenarla en costas, incluidas las del procedimiento de medidas provisionales.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a la parte demandante, incluidas las del procedimiento de medidas provisionales.