CELEX: 61989CJ0305
Statsstøtte
kapitalindskud
automobilsektoren

1 Ved staevning, indgivet til Domstolens Justitskontor den 5. oktober 1989, har Den Italienske Republik i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 173, stk. 1, anlagt sag med paastand om annullation af Kommissionens beslutning 89/661/EOEF af 31. maj 1989 om den italienske regerings stoette til bilproducenten Alfa Romeo (motorkoeretoejssektoren) (EFT L 394, s. 9).
2 Beslutningens artikel 1 er affattet saaledes:
"Den stoette i form af kapitalindskud paa i alt 615,1 mia. LIT, som den italienske regering har ydet Alfa Romeo-koncernen gennem de offentlige holdingselskaber IRI og Finmeccanica, er ulovlig og derfor uforenelig med faellesmarkedet efter EOEF-Traktatens artikel 92, stk. 1, fordi den blev ydet i strid med procedurereglerne i artikel 93, stk. 3. Stoetten er desuden uforenelig med faellesmarkedet, da den ikke opfylder undtagelsesbetingelserne i artikel 92, stk. 3".
3 Beslutningens artikel 2, stk. 1, er affattet saaledes:
"Den italienske regering paalaegges at ophaeve den i artikel 1 naevnte stoette ved at kraeve den tilbagebetalt fra Finmeccanica inden to maaneder efter meddelelsen af denne beslutning".
4 I betragtningerne til den anfaegtede beslutning anfoerer Kommissionen, at Alfa Romeo, som er Italiens naeststoerste bilfabrikant, og som paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder tilhoerte holdingselskabet IRI (Istituto per la ricostruzione industriale, herefter benaevnt "IRI"), led konstant tab i de fjorten aar, som fulgte efter den foerste oliekrise i 1973-1974. Den tiaarsplan, der var blevet vedtaget i 1980, havde ikke givet nogen resultater, og maatte aendres i slutningen af 1983 og begyndelsen af 1984, hvilket dog ikke forbedrede Alfa Romeo' s oekonomi, som tvaertimod forvaerredes yderligere i 1984-1985. En ny, treaarig investeringsplan, som var blevet vedtaget i 1984-1985, bidrog ikke til at loese selskabets grundlaeggende strukturproblemer, som bestod i, at det havde for stor produktionskapacitet samt hoeje produktions- og generelle omkostninger.
5 Efter forespoergsel fra Kommissionen bekraeftede den italienske regering i november 1986, at der i 1985 var blevet ydet Alfa Romeo et beloeb paa 206,2 mia. LIT gennem Finmeccanica og IRI, som skulle daekke det tab, selskabet havde lidt i 1984 og foerste halvdel af 1985. Indskuddene hidroerte fra statsmidler, som ved finansloven for 1985 (lov nr. 887/84 af 22.12.1984; GURI 1984, nr. 356, Suppl. ord.) var bevilget offentlige organer, som forvalter statens medandele i stoerre selskaber, herunder IRI. Fordelingen af midlerne blev foretaget i henhold til beslutning truffet den 3. april 1985 af Comitato interministeriale per la programmazione economica (herefter benaevnt "CIPE") (GURI 1985, nr. 163).
6 Den 29. juli 1987 indledte Kommissionen en procedure i henhold til Traktatens artikel 93, stk. 2. Under proceduren konstaterede Kommissionen, at Finmeccanica i 1986 havde ydet Alfa Romeo et supplerende kapitalindskud paa 408,9 mia. LIT. Midlerne hertil hidroerte fra obligationslaan, som IRI havde ydet i medfoer af lovdekret nr. 547/85 af 19. oktober 1985 (GURI 1985, nr. 248) - der blev ophoejet til lov nr. 749 af 20. december 1985 (GURI 1985, nr. 299) - som indeholdt hjemmel for offentlige organer, herunder IRI, til at udstede statslige obligationer. Disse midler blev fordelt af CIPE den 28. november 1985 (GURI 1986, nr. 6). Ogsaa finansloven for 1986 (lov nr. 41/86 af 28.2.1986; GURI 1986, nr. 49, Suppl. ord. nr. 1) indeholdt hjemmel til ydelse af saadanne laan.
7 Den 10. maj 1988 udvidede Kommissionen den i 1987 indledte procedure til ogsaa at omfatte den stoette, som var ydet i form af det andet, supplerende kapitalindskud.
8 I november 1986 blev der taget initiativ til, allerede fra begyndelsen af det efterfoelgende aar, at afhaende Alfa Romeo-koncernens bilproduktion til en anden bilfabrikant, som mundede ud i indgaaelse af en salgsaftale mellem Finmeccanica og FIAT, hvorved FIAT overtog alle Alfa Romeo' s aktiver til en samlet vaerdi af 1 024,6 mia. LIT. Gennem oprettelsen af et nyt selskab Alfa-Lancia, som ejes af FIAT, overtog denne den tidligere Alfa Romeo-virksomheds passiver paa 700 mia. LIT. De resterende aktiver og passiver, som ikke blev overtaget af FIAT, blev overdraget til Finmeccanica.
9 Vedroerende sagens faktiske omstaendigheder, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.
10 Den Italienske Republik har fremfoert flere anbringender, nemlig dels en raekke principale anbringender til stoette for, at beslutningen boer annulleres, da der ikke foreligger nogen statsstoette efter Traktatens artikel 92, stk. 1, dels en raekke subsidiaere anbringender til stoette for, at Kommissionen har udvist en retsstridig adfaerd, samt at stoetten er forenelig med faellesmarkedet. Endelig har Den Italienske Republik rejst indsigelse mod, at paabuddet om tilbagebetalingen af stoetten er rettet til Finmeccanica.
Anbringenderne om at der ikke foreligger konkurrencebegraensende statsstoette efter Traktatens artikel 92, stk. 1
11 Den Italienske Republik har til stoette herfor fremfoert tre anbringender, nemlig dels, at kapitalindskuddene ikke hidroerte fra staten, dels at den anvendte fremgangsmaade var normal for en privat investor, og endelig, at konkurrencen inden for Faellesskabet ikke blev begraenset som foelge heraf.
12 Den Italienske Republik har for det foerste gjort gaeldende, at Kommissionen med urette har kvalificeret kapitalindskuddene som statsstoette, da IRI eller Finmeccanica selvstaendigt har truffet de afgoerelser herom, som er af oekonomisk art. Navnlig har Kommissionen ikke godtgjort, at de af staten til IRI ved lov tildelte bevillinger var bestemt til at skulle anvendes til kapitalindskud.
13 Herom bemaerkes, at ifoelge Domstolens faste praksis (jf. bl.a. dom af 2.2.1988, forenede sager 67, 68 og 70/85, Van der Kooy, Sml. s. 219, praemis 35) sondres der ikke mellem tilfaelde, hvor stoetten ydes direkte af staten, og tilfaelde, hvor stoetten ydes af offentlige eller private organer, som staten opretter eller udpeger med henblik paa at administrere stoetten. I det foreliggende tilfaelde fremgaar det af en raekke oplysninger i sagens akter, at kapitalindskuddene var resultatet af en adfaerd, der maa tilskrives den italienske stat.
14 Det kan herom for det foerste fastslaas, dels at den italienske stat ved lovdekret nr. 51 af 12. februar 1948 om en nyordning af IRI (GURI 1948, nr. 44), som blev stadfaestet ved lov nr. 561 af 17. april 1956 (GURI 1956, nr. 156), tildelte IRI en bevilling, dels at IRI kontrollerer Finmeccanica' s kapital. For det andet udpeger den italienske regering medlemmerne af IRI' s ledelse, som udpeger medlemmerne af Finmeccanica' s ledelse. Endelig bemaerkes, at IRI vel skal disponere ud fra oekonomiske hensyn, men ikke har fuld selvstaendighed, da selskabet er forpligtet til at foelge anvisninger fra CIPE. Betragtet under et godtgoer disse omstaendigheder, at IRI og Finmeccanica i det vaesentlige handler under den italienske stats kontrol.
15 Selv om bevillingerne til IRI eller Finmeccanica ikke var bestemt til at skulle anvendes til de omhandlede kapitalindskud, kan der ikke herske tvivl om, at indskuddene blev foretaget ved hjaelp af offentlige midler, som var beregnet til at skulle anvendes til oekonomiske indgreb.
16 Dette udgoer fornoedent grundlag til at fastslaa, at de omtvistede kapitalindskud var resultatet af en adfaerd, der maa tilskrives den italienske stat og derfor falder ind under begrebet "statsstoette" i Traktatens artikel 92, stk. 1.
17 Den italienske regering har for det andet foreholdt Kommissionen, at den ikke har begrundet, hvorfor den fandt, at kapitalindskuddene ville have vaeret uacceptable for en privat investor i betragtning af de saerlige forhold inden for den paagaeldende sektor og de omhandlede investeringer. Inden for et system med en blandet oekonomi er det udtryk for en beslutning vedroerende oekonomisk politik, naar staten bevilger midler til organer, som forestaar forvaltningen af den offentlige sektor, men at indgreb foretaget af saadanne organer, saasom IRI, eller selskaber saasom Finmeccanica, ivaerksaettes ud fra langsigtede rentabilitetskriterier og under skyldig hensyntagen til de saerlige forhold inden for den paagaeldende sektor. Kommissionen har ifoelge regeringen tilsidesat EOEF-Traktatens artikel 222, naar den har kvalificeret kapitalindskuddene som statsstoette, blot fordi midlerne hidroerer fra statslige bevillinger.
18 Herom bemaerkes, at ifoelge Domstolens faste praksis kan offentlige myndigheders indgreb i en virksomheds kapital, uanset under hvilken form, dette indgreb sker, udgoere statsstoette, naar betingelserne i Traktatens artikel 92 er opfyldt.
19 For at kunne afgoere, om saadanne foranstaltninger udgoer statsstoette, maa det undersoeges, om en privat investor af en stoerrelse, der kan sammenlignes med organer, som forestaar forvaltningen af den offentlige sektor, under tilsvarende omstaendigheder kunne taenkes at ville have indskudt en kapital af den omhandlede stoerrelse.
20 I denne forbindelse skal det imidlertid praeciseres, at der vel skal foretages en sammenligning mellem de indgreb, som ivaerksaettes af en offentlig investor, naar denne forfoelger visse formaal mht. oekonomisk politik, og den fremgangsmaade, der foelges af en privat investor, men denne sidste behoever ikke noedvendigvis vaere en almindelig investor, som placerer kapital til forrentning paa kortere eller laengere sigt, men skal dog i det mindste vaere et privat holdingselskab eller en privat koncern af virksomheder, som foelger en global eller sektorbestemt strukturpolitik, og som lader sig lede af mere langsigtede rentabilitetsudsigter.
21 Det fremgaar af sagen, at Alfa Romeo siden den foerste oliekrise i 1973 og 1974 havde et konstant driftstab, som i loebet af 1979-86 naaede op paa i alt 1 484,5 mia. LIT, og som navnlig skyldtes en for stor produktionskapacitet og for hoeje produktionsomkostninger. I betragtning af Alfa Romeo' s forringede driftsresultater i 1984 og 1985, som bestod i staerkt stigende tab, en foroegelse af nettogaelden og en negativ bruttofinansieringsmargen, har Kommissionen med foeje kunnet antage, at en privat investor, selv om denne opererer paa koncernplan i en stoerre oekonomisk sammenhaeng, ikke under de for en markedsoekonomi normalt gaeldende vilkaar havde kunnet paaregne, ej heller paa laengere sigt, at den investerede kapital, som i 1986 androg i alt 1 387,5 mia. LIT, ville give en rimelig forrentning.
22 Den Italienske Republik kan ikke med foeje haevde, at kapitalindskuddene var knyttet til gennemfoerelsen af virksomhedens omstruktureringsplan, da den tiaarige investeringsplan, som var blevet vedtaget i 1980, var uegnet til at genoprette Alfa Romeo' s oekonomi paa det tidspunkt, da kapitalindskuddene blev foretaget, selv om planen var blevet aendret i 1983-84. Naar der ikke var vedtaget nogen egentlig omstruktureringsplan, som navnlig skulle sikre en nedskaering af den overskydende produktionskapacitet, som findes inden for hele automobilsektoren, en forbedring af produktiviteten for den eksisterende kapacitet og en vaesentlig nedsaettelse af produktionsomkostningerne, kunne Kommissionen med foeje antage, at de omtvistede kapitalindskud alene havde til formaal at daekke den stoettemodtagende virksomheds underskud for at sikre dens fortsatte bestaaen.
23 Herefter har Kommissionen med foeje lagt til grund, at en privat investor ikke under de for en markedsoekonomi normalt gaeldende vilkaar ville have indvilliget i at yde de af Finmeccanica foretagne kapitalindskud, selv om den paagaeldende investor maatte have foert en langsigtet politik uden at soege oejeblikkelig forrentning, hvorfor Kommissionen med foeje har kvalificeret kapitalindskuddene som statsstoette.
24 Kommissionen har heller ikke tilsidesat Traktatens artikel 222 - som bestemmer, at de ejendomsretlige ordninger i medlemsstaterne ikke beroeres af Traktaten - da den antog, at de kapitalindskud i Alfa Romeo, som den italienske stat foretog gennem de offentlige organer IRI og selskabet Finmeccanica, var uforenelige med faellesmarkedet. Ved sin konstatering af, at de kapitalindskud, som var foretaget af et offentligt organ, under disse omstaendigheder var uforenelige med faellesmarkedet, greb Kommissionen saaledes paa ingen maade ind i den offentlige ejendomsordning, men behandlede blot en offentlig og en privat ejer af en virksomhed lige.
25 Den Italienske Republik har endelig gjort gaeldende, at kapitalindskuddene ikke begraensede konkurrencen inden for Faellesskabet. Til stoette herfor har den anfoert, at Alfa Romeo besidder en marginal andel af det europaeiske marked, og at de anfaegtede indgreb ikke bevirkede, at Alfa Romeo' s konkurrenter mistede nogen markedsandele.
26 Det maa herom fastslaas, at naar der er tale om en virksomhed inden for en sektor med en overskydende produktionskapacitet, hvor der bestaar en effektiv konkurrence mellem producenterne fra de forskellige medlemsstater, kan enhver stoette fra de offentlige myndigheder til en saadan virksomhed paavirke samhandelen mellem medlemsstaterne og begraense konkurrencen i det omfang, virksomhedens kunstige opretholdelse paa markedet forhindrer konkurrenterne i at foroege deres markedsandel og begraenser deres mulighed for at oege deres eksport. Det er i denne forbindelse tilstraekkeligt at henvise til, at Alfa Romeo i 1986 alene paa det italienske marked havde en andel paa 14,6%.
27 Foelgelig kunne de omtvistede kapitalindskud paavirke konkurrencen inden for Faellesskabet.
28 Der kan herefter ikke gives Den Italienske Republik medhold i de hovedanbringender, den har gjort gaeldende til stoette for, at der ikke foreligger nogen konkurrencebegraensende statsstoette efter Traktatens artikel 92, stk. 1.
Anbringenderne om Kommissionens retsstridige adfaerd
29 Den Italienske Republik har gjort gaeldende, at Kommissionen har handlet retsstridigt ved dels at have udvist passivitet over en laengere periode, dels at have tilsidesat ligebehandlingsprincippet og endelig ved ikke at begrunde den anfaegtede beslutning.
30 Hvad angaar anbringendet om, at Kommissionen foerst indledte proceduren i henhold til Traktatens artikel 93, stk. 2, i juli 1987, selv om den finanslov, hvorved IRI fik tildelt de omhandlede bevillinger, var blevet vedtaget allerede i 1984, bemaerkes, at Den Italienske Republik, som Kommissionen med rette har paapeget, selv var skyld i denne forsinkelse af proceduren, da den undlod at give meddelelse om den paataenkte stoette og ikke samarbejdede aktivt med Kommissionen under den administrative procedure. Dette anbringende maa derfor forkastes.
31 Det samme gaelder anbringendet om, at der er modstrid mellem det synspunkt, Kommissionen har anlagt i denne sag og i en raekke andre sager om tilsvarende foranstaltninger inden for EKSF-omraadet. Som Kommissionen med rette har anfoert, er de paa EKSF-Traktaten stoettede argumenter uden relevans i relation til EOEF-Traktatens artikel 92 og 93. Under alle omstaendigheder har Den Italienske Republik ikke paaberaabt sig de saerlige procedureforskrifter, der gaelder for stoette til omraader, hvor der skal gennemfoeres EKSF-omlaegninger.
32 Hvad angaar anbringendet om, at Kommissionen har tilsidesat ligebehandlingsprincippet ved paa den ene side at afslaa godkendelse af stoetten til Alfa Romeo men samtidig anerkende, at stoette til andre europaeiske bilfabrikanter var forenelig med faellesmarkedet, fremgaar det af sagen, at Kommissionen i de tilfaelde, som Den Italienske Republik har omtalt, tog hensyn til de eksisterende omstruktureringsplaner, som indebar, at der i de paagaeldende tilfaelde skulle foretages betydelige nedskaeringer i produktionskapaciteten, og at disse nedskaeringer var afpasset efter stoettebeloebet. Der fandtes imidlertid ikke en saadan omstruktureringsplan for Alfa Romeo, som sikrede, at virksomheden kunne foeres videre paa normale konkurrencevilkaar, hvorfor Kommissionen ikke med den oekonomiske vurdering, den har anlagt vedroerende stoettens forenelighed med faellesmarkedet, kan antages at have tilsidesat ligebehandlingsprincippet.
33 Paa samme maade maa anbringendet om, at den anfaegtede beslutning er utilstraekkeligt begrundet, forkastes, da betragtningerne indeholder en detaljeret redegoerelse for Kommissionens grunde til at antage, at de omhandlede kapitalindskud var stoette i strid med faellesmarkedet.
Anbringenderne om stoettens forenelighed med faellesmarkedet
34 Den Italienske Republik har endvidere gjort gaeldende, at den anfaegtede stoette er forenelig med faellesmarkedet, da den var knyttet til en omstruktureringsplan og opfyldte kriterierne i Traktatens artikel 92, stk. 3, litra a) og c).
35 Hvad angaar anbringendet om, at Kommissionen ikke har anset kapitalindskuddene for at vaere ydet som led i omstruktureringen og salget af Alfa Romeo, bemaerkes, som Kommissionen med rette har anfoert, at de omhandlede kapitalindskud havde karakter af redningsforanstaltninger, som ikke opfyldte betingelserne i Kommissionens meddelelse til medlemsstaterne af 24. januar 1979, da de navnlig ikke var knyttet til en omstruktureringsplan. Hvad angaar argumentet om, at der var en forbindelse mellem kapitalindskuddene og FIAT' s senere overtagelse og omstrukturering af Alfa Romeo, er det tilstraekkeligt at fastslaa, at dette argument ikke har fornoedent grundlag, eftersom kapitalindskuddene blev ydet uden forbindelse med nogen overtagelses- eller omstruktureringsplan.
36 Den Italienske Republik har endvidere gjort gaeldende, at stoetten falder ind under Traktatens artikel 92, stk. 3, litra a), da den var bestemt til at fremme den oekonomiske udvikling i omraader, hvor der hersker en alvorlig underbeskaeftigelse - i den foreliggende sag Mezzogiornoomraadet - eller under samme bestemmelses litra c), da den var bestemt til at fremme udviklingen af visse erhvervsgrene eller oekonomiske regioner. Dette anbringende maa forkastes, da de omhandlede kapitalindskud, som Kommissionen med rette har fremhaevet i den anfaegtede beslutning, var redningsforanstaltninger, som ikke, saa laenge der ikke fandtes nogen reel omstruktureringsplan, kunne opfylde det formaal at sikre en varig udvikling af omraader, hvor der var alvorlig underbeskaeftigelse, eller sikre udviklingen af visse erhvervsgrene eller oekonomiske regioner.
37 Herefter kan heller ikke Den Italienske Republiks subsidiaere anbringende om Kommissionens retsstridige adfaerd og stoettens forenelighed med faellesmarkedet tages til foelge.
Tilbagebetaling af stoetten
38 Den Italienske Republik har anfoert, at Traktatens artikel 93, stk. 2, ikke indeholder nogen betingelse om, at stoetten skal betales tilbage, men hoejst tillader, at Kommissionen udsteder paalaeg herom, forudsat den i oevrigt begrunder og foerer bevis for, at dette er noedvendigt for at genoprette situationen paa markedet. I denne sag er der imidlertid ikke efter regeringens opfattelse givet nogen begrundelse for paalaegget til Finmeccanica om at betale stoetten tilbage, som heller ikke vil kunne genoprette ligevaegten paa markedet.
39 Hvad for det foerste angaar anbringendet om begrundelsespligtens tilsidesaettelse bemaerkes, at dette anbringende er ubegrundet. I afsnit XI i betragtningerne til den anfaegtede beslutning har Kommissionen nemlig i detaljer redegjort for sine grunde til at kraeve stoetten tilbage fra selskabet Finmeccanica under henvisning til, at dette selskab dels haeftede for den af Alfa Romeo' s gaeld, som oversteg de af FIAT overtagne passiver, dels oppebar indtaegten ved salget af Alfa Romeo' s aktiver.
40 Vedroerende Den Italienske Republiks argument om, at tilbagesoegningsforpligtelsen ikke kunne paalaegges Finmeccanica, da dette selskab havde overdraget Alfa Romeo til en privat erhvervsdrivende, er det tilstraekkeligt at fastslaa, at Alfa Romeo tilhoerte holdingselskabet Finmeccanica paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder i sagen, hvorfor dette selskab maa betragtes som modtager af den i sagen omhandlede stoette. Foelgelig er Finmeccanica forpligtet til at tilbagebetale stoetten.
41 Med hensyn til argumentet om, at tilbagesoegningen af stoetten ikke laengere vil kunne genoprette ligevaegten paa markedet, bemaerkes med henvisning til Domstolens faste praksis (jf. senest dom af 21.3.1990, sag C-142/87, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 959, praemis 66), at ophaevelsen af en ulovlig stoette ved tilbagesoegning heraf er den logiske foelge af, at stoetten er fundet ulovlig.
42 Af det anfoerte foelger, at heller ikke anbringendet om, at det var retsstridigt at paalaegge Finmeccanica at tilbagebetale den ulovlige stoette, kan tages til foelge.
43 Da ingen af de anbringender, som er fremfoert af Den Italienske Republik, har kunnet tages til foelge, boer Kommissionen frifindes i det hele.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
44 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Den Italienske Republik har tabt sagen og boer derfor paalaegges at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1) Sagsoegte frifindes.
2) Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.