CELEX: 62007TJ0183
Medio ambiente
Directiva 2003/87/CE
Régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero
Plan nacional de asignación de derechos de emisión de Polonia para el período comprendido entre 2008 y 2012
Plazo de tres meses
Competencias respectivas de los Estados miembros y de la Comisión
Igualdad de trato
Obligación de motivación
Artículo 9, apartados 1 y 3, y artículo 11, apartado 2, de la Directiva 2003/87/CE

Marco jurídico
I.
Normativa internacional y comunitaria relativa a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y el Protocolo de Kioto
La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático adoptada en Nueva York el 9 de mayo de 1992 (en lo sucesivo, «CMNUCC»), aprobada en nombre de la Comunidad Europea en virtud de la Decisión 94/69/CE del Consejo, de , relativa a la celebración de la CMNUCC (
DO 1994, L 33, p. 11
), tiene como objetivo último lograr la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático. El anexo I de la CMNUCC contiene una lista de Estados partes, entre los cuales figura la República de Polonia que, además, está clasificada en la categoría de países que están en proceso de transición a una economía de mercado. La CMNUCC entró en vigor en la Comunidad el . Fue ratificada por la República de Polonia el y entró en vigor en dicho país el .
Con el fin de lograr el objetivo último de la CMNUCC, se adoptó el 11 de diciembre de 1997 el Protocolo de Kioto de la CMNUCC (Decisión 1/CP.3 «Adopción del Protocolo de Kioto [de la CMNUCC]»). En el anexo A del Protocolo de Kioto figura la lista de gases de efecto invernadero y la de los sectores/categorías de fuentes cubiertos por el Protocolo de Kioto. El anexo B del Protocolo de Kioto contiene la lista de las partes en el Protocolo con el compromiso cuantificado de limitación o reducción de las emisiones para cada una de ellas.
El 25 de abril de 2002, el Consejo de la Unión Europea adoptó la Decisión 2002/358/CE del Consejo, relativa a la aprobación, en nombre de la Comunidad Europea, del Protocolo de Kioto de la [CMNUCC] y al cumplimiento conjunto de los compromisos contraídos con arreglo al mismo (
DO L 130, p. 1
). En el anexo I de la Decisión 2002/358 se reproduce el Protocolo de Kioto, así como sus anexos A y B. La tabla de compromisos cuantificados de limitación o reducción de las emisiones, que sirve para determinar las cantidades de emisiones atribuidas respectivamente a la Comunidad y a sus Estados miembros de conformidad con el artículo 4 del Protocolo de Kioto, figura en el anexo II de la Decisión 2002/358.
La República de Polonia, por su parte, ratificó el Protocolo de Kioto el 13 de diciembre de 2002. Dicho Protocolo entró en vigor en la Comunidad y en la República de Polonia el .
II.
Normativa relativa al régimen comunitario para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero
El artículo 1 de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo (
DO L 275, p. 32
; en lo sucesivo, «Directiva»), en su versión modificada por la Directiva 2004/101/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de (
DO L 338, p. 18
), dispone:
«La presente Directiva establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en el interior de la Comunidad […] a fin de fomentar reducciones de las emisiones de estos gases de una forma eficaz en relación con el coste y económicamente eficiente.»
El artículo 9 de la Directiva tiene el siguiente tenor:
«1.   Para cada período contemplado en los apartados 1 y 2 del artículo 11, cada Estado miembro elaborará un plan nacional que determinará la cantidad total de derechos de emisión que prevé asignar durante dicho período y el procedimiento de asignación. El plan se basará en criterios objetivos y transparentes, incluidos los enumerados en el anexo III, teniendo debidamente en cuenta las observaciones del público. Sin perjuicio del Tratado, y a más tardar el 31 de diciembre de 2003, la Comisión desarrollará orientaciones para la aplicación de los criterios enumerados en el anexo III.
Para el período contemplado en el apartado 1 del artículo 11, dicho plan se publicará y se notificará a la Comisión y a los demás Estados miembros el 31 de marzo de 2004 a más tardar. Para los períodos subsiguientes, el plan se publicará y se notificará a la Comisión y a los demás Estados miembros al menos dieciocho meses antes del principio del período correspondiente.
2.   Los planes nacionales de asignación se examinarán en el seno del Comité contemplado en el apartado 1 del artículo 23 [de la Directiva].
3.   En un plazo de tres meses a partir de la notificación del plan nacional de asignación de un Estado miembro de conformidad con el apartado 1, la Comisión podrá rechazar dicho plan, o cualquiera de sus elementos, por razón de su incompatibilidad con el artículo 10 o con los criterios que figuran en el anexo III. El Estado miembro sólo tomará una decisión en virtud de los apartados 1 o 2 del artículo 11 si la Comisión acepta las enmiendas propuestas. La Comisión deberá motivar sistemáticamente su decisión de rechazar un plan o cualquiera de sus elementos.»
Según el artículo 11, apartado 2, de la Directiva:
«Para el período de cinco años que comenzará el 1 de enero de 2008, y para cada período de cinco años subsiguiente, cada Estado miembro decidirá la cantidad total de derechos de emisión que asignará para ese período e iniciará su proceso de asignación al titular de cada instalación. Esta decisión se tomará al menos doce meses antes del principio del período y se basará en el plan nacional de asignación del Estado miembro elaborado en virtud del artículo 9 y de conformidad con el artículo 10, teniendo debidamente en cuenta las observaciones del público.»
El anexo III de la Directiva enumera doce criterios aplicables a los planes nacionales de asignación. Los criterios n
os
1 a 3, 5, 6, 10 y 12 del anexo III disponen respectivamente lo siguiente:
«1)
La cantidad total de derechos de emisión por asignar durante el período pertinente será compatible con la obligación del Estado miembro de limitar sus emisiones de conformidad con la Decisión 2002/358/CE y el Protocolo de Kioto, teniendo en cuenta, por un lado, el porcentaje de las emisiones globales que representan dichos derechos en comparación con las emisiones de fuentes no contempladas en la presente Directiva y, por otro, las medidas nacionales en materia de energía; será coherente asimismo con el programa nacional relativo al cambio climático. La cantidad total de derechos de emisión por asignar no será superior a la cantidad que probablemente resulte necesaria para aplicar estrictamente los criterios del presente anexo. Antes de 2008, la cantidad será compatible con el propósito de alcanzar o superar el objetivo correspondiente a cada Estado miembro de conformidad con la Decisión 2002/358/CE y el Protocolo de Kioto.
2)
La cantidad total de derechos de emisión por asignar será coherente con las evaluaciones del progreso real y previsto hacia el cumplimiento de las contribuciones de los Estados miembros a los compromisos de la Comunidad derivados de la Decisión 93/389/CEE.
3)
Las cantidades de derechos de emisión por asignar serán coherentes con el potencial, incluido el potencial tecnológico, de reducción de las emisiones de las actividades sujetas al presente régimen. Los Estados miembros podrán basar su distribución de derechos de emisión en el promedio de las emisiones de gases de efecto invernadero por producto en cada sector de actividad y en los progresos alcanzables en cada actividad.
[…]
5)
De conformidad con los requisitos del Tratado, en particular sus artículos 87 y 88, el plan no distinguirá entre empresas o sectores de modo que se favorezca indebidamente a determinadas empresas o actividades.
6)
El plan incluirá información sobre la manera en que los nuevos entrantes podrán comenzar a participar en el régimen comunitario en el Estado miembro de que se trate.
[…]
10)
El plan contendrá una lista de las instalaciones cubiertas por la presente Directiva con mención de las cifras de derechos de emisión que se prevé asignar a cada una.
[…]
12)
El plan especificará la cantidad máxima de [reducciones certificadas de las emisiones] y [unidades de reducción de las emisiones] que pueden utilizar los titulares en el régimen comunitario como porcentaje de la asignación de derechos de emisión a cada instalación. El porcentaje será coherente con las obligaciones de suplementariedad del Estado miembro con arreglo al Protocolo de Kioto y a las decisiones adoptadas conforme a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático o a dicho Protocolo.»
Antecedentes del litigio
Mediante escrito de 30 de junio de 2006, la República de Polonia notificó a la Comisión de las Comunidades Europeas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9, apartado 1, de la Directiva, su plan nacional de asignación para el período comprendido entre 2008 y 2012 (en lo sucesivo, «PNA»). Según el PNA, la República de Polonia tenía la intención de asignar a su industria nacional cubierta por la Directiva una media anual total de 284,648332 millones de toneladas equivalentes de dióxido de carbono (MteCO
).
El PNA iba acompañado de un escrito de 29 de junio de 2006 del Ministro de Medio Ambiente polaco a la atención de la Comisión, en el que se señalaba que «en cuanto se reciba la información actualizada indispensable, se remitirán a la Comisión las tablas con los datos anteriores y las previsiones de emisiones a las que se refiere el anexo 10 de las directrices antes mencionadas» y que «previa adopción en el Consejo de Ministros, se enviará a la Comisión la versión definitiva de la lista con los nombres de los titulares de las instalaciones y la cifra de los derechos de emisión que se les asignen».
Mediante escrito de 30 de agosto de 2006 dirigido a la República de Polonia, la Comisión indicó que, tras un primer examen del PNA, éste resultaba incompleto y que, por el momento, no era compatible con los criterios n
os
2 y 5 del anexo III de la Directiva. Por consiguiente, instó a la República de Polonia a responder, en un plazo de diez días hábiles, a varias preguntas y peticiones de información adicional. La Comisión añadió que estaría en condiciones de pronunciarse sobre el PNA a más tardar en un plazo de tres meses desde el momento en que hubiera recibido la información completa.
Mediante escrito de 30 de octubre de 2006, el Subsecretario de Estado del Ministerio de Medio Ambiente polaco solicitó a la Comisión que prorrogara el plazo para presentar su respuesta al escrito de hasta finales de la tercera semana del mes de noviembre de 2006 y alegó, en particular, que este tiempo adicional le permitiría preparar información exacta y precisar aspectos esenciales, de modo que la Comisión podría proceder a una evaluación correcta y realmente completa del documento presentado.
La República de Polonia respondió al escrito de 30 de agosto de 2006 mediante escrito de . Mediante escrito de , facilitó información adicional.
El 26 de marzo de 2007, la Comisión adoptó, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva, la Decisión C(2007) 1295 final relativa al PNA (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»). En la Decisión impugnada, la Comisión declara, en esencia, que se vulneran varios criterios del anexo III de la Directiva y, en consecuencia, reduce en 76,132937 MteCO
la cantidad total anual de derechos de emisión establecida en el PNA, de manera que fija el límite máximo en 208,515395 MteCO
.
La parte dispositiva de la Decisión impugnada tiene el siguiente tenor:
«Artículo 1
Los siguientes aspectos del [PNA] para el primer período de cinco años al que se refiere el artículo 11, apartado 2, de la Directiva son incompatibles, respectivamente, con:
1.
Los criterios [n
os
] 1 [a] 3 del anexo III de la Directiva: la fracción de la cantidad total de derechos de emisión por asignar –igual a la suma del volumen anual de emisiones de 76,132937 [MteCO
], del grado de adaptación a raíz de todas las reducciones del número de instalaciones y de una quinta parte de la cantidad total de derechos de emisión asignada por [la República de] Polonia con arreglo al artículo 13, apartado 2, de la Directiva– no es conforme con las previsiones efectuadas en virtud de la Decisión 280/2004/CE y no es compatible con el potencial, entre otros el potencial tecnológico, con el que se pueden reducir las emisiones de las actividades del régimen comunitario; esta fracción se reduce por importe igual a los derechos de emisión asignados a proyectos relacionados con las instalaciones sujetas a la Directiva, que se estaban realizando en 2005, y que durante dicho año permitieron reducir o limitar sus emisiones, dentro de los límites de los datos justificados y comprobados; además, la fracción de la cantidad total de derechos de emisión, potencialmente igual a 6,2884 [MteCO
] al año que corresponde con las emisiones adicionales de las instalaciones de combustión, dado que dichas emisiones no están exclusivamente relacionadas con el desarrollo, por estas instalaciones, de actividades nuevas y no se basan en datos justificados y comprobados, de conformidad con la metodología general del [PNA].
2.
El criterio [n
o
] 5 del anexo III de la Directiva: la asignación a determinadas instalaciones de una cantidad de derechos de emisión superior a las necesidades previstas, por el reconocimiento de la adopción de medidas en una fase precoz, la utilización de la biomasa o de la cogeneración.
3.
El criterio [n
o
] 6 del anexo III de la Directiva: la información sobre la manera en que los nuevos entrantes podrán comenzar a participar en el régimen comunitario.
4.
El criterio [n
o
] 10 del anexo III de la Directiva: la intención de [la República de] Polonia de transferir los derechos de emisión inicialmente asignados a las instalaciones del sector de la producción de carbón de coque hacia las centrales eléctricas en caso de que dichas instalaciones vendan gas de coque a las centrales eléctricas.
5.
El criterio [n
o
] 12 del anexo III de la Directiva: la cantidad máxima de reducciones certificadas de las emisiones y unidades de reducción de las emisiones que pueden utilizar los titulares en el régimen comunitario, en forma de un porcentaje de los derechos de emisión asignados a cada instalación, fijada en un 25%, no es conforme con las obligaciones de suplementariedad que se derivan del Protocolo de Kioto para [la República de] Polonia ni con las decisiones adoptadas en virtud de la CMNUCC o de dicho Protocolo, ya que excede el umbral del 10%.
Artículo 2
No se formularán objeciones al [PNA] siempre que, teniendo en cuenta los plazos necesarios para la ejecución de los procedimientos nacionales sin retrasos indebidos, se introduzcan de forma no discriminatoria las enmiendas mencionadas a continuación y se notifiquen dichas enmiendas a la Comisión a la mayor brevedad:
1.
Se reducirá la cantidad total de derechos de emisión por asignar en el marco del régimen comunitario por un importe igual a la suma: del volumen anual de emisiones de 76,132937 [MteCO
], del grado de adaptación a raíz de todas las reducciones del número de instalaciones y de una quinta parte de la cantidad total de derechos de emisión asignada por [la República de] Polonia con arreglo al artículo 13, apartado 2, de la Directiva; los derechos de emisión adicionales asignados a las instalaciones de combustión se determinarán de conformidad con la metodología general indicada en el [PNA], sobre la base de los datos de emisiones justificados y comprobados, que sólo se refieren a sus nuevas actividades, mientras que la cantidad total se reducirá por un importe igual a toda diferencia entre los derechos de emisión asignados a las instalaciones antes citadas y los 6,2884 [MteCO
], correspondiente a la reserva anual para dichas instalaciones; se incrementará la cantidad total con los derechos de emisión asignados a proyectos relacionados con las instalaciones sujetas a la Directiva, que se estaban realizando en 2005, y que durante dicho año han permitido reducir o limitar sus emisiones, siempre que dichas reducciones o limitaciones se basen en datos justificados y comprobados.
2.
Los derechos de emisión asignados a las instalaciones no serán superiores a las necesidades previstas, por el reconocimiento de la adopción de medidas en una fase precoz, la utilización de la biomasa o de la cogeneración.
3.
De manera conforme con los criterios mencionados en el anexo III de la [Directiva] y con lo dispuesto en el artículo 10 de esta Directiva, se facilitará información sobre la manera en que los nuevos entrantes podrán comenzar a participar en el régimen comunitario.
4.
La cantidad de derechos de emisión asignada a alguna de las instalaciones mencionadas en el [PNA], que desempeña una actividad en todo el territorio nacional, no está ajustada por el cierre de otras instalaciones presentes en dicho territorio.
5.
El límite máximo de reducciones certificadas de las emisiones y unidades de reducción de las emisiones que los titulares pueden utilizar en el régimen comunitario, en forma de un porcentaje de los derechos de emisión asignados a cada instalación, se reducirá de modo que no exceda el umbral del 10%.
Artículo 3
1.   El promedio de la cantidad total anual de derechos de emisión que [la República de] Polonia debe asignar en virtud del [PNA] a las instalaciones mencionadas en dicho plan y a los nuevos entrantes –disminuido, por una parte, por un importe igual a la suma del grado de adaptación a raíz de todas las reducciones del número de instalaciones y de una quinta parte de la cantidad total de derechos de emisión asignada por [la República de] Polonia con arreglo al artículo 13, apartado 2, de la Directiva y, por otra parte, por un importe igual a la diferencia entre los derechos de emisión adicionales asignados a las instalaciones de combustión y los 6,2884 millones de toneladas correspondientes a la reserva anual para dichas instalaciones, luego incrementado con los derechos de emisión asignados a los proyectos relacionados con las instalaciones sujetas a la Directiva, que se estaban realizando en 2005 y que durante dicho año permitieron reducir o limitar sus emisiones, siempre que dichas reducciones o limitaciones resulten exclusivamente de la ampliación de la gama de sus actividades y se basen en datos justificados y comprobados– es igual a 208,515395 [MteCO
] y no será sobrepasado.
2.   El [PNA] podrá modificarse sin acuerdo previo de la Comisión si la modificación afecta a los derechos de emisión asignados a determinadas instalaciones, dentro de los límites de la cantidad total de derechos de emisión por asignar a las instalaciones mencionadas en el plan, por haberse mejorado la calidad de los datos, o si la modificación consiste en reducir el porcentaje de los derechos de emisión por asignar gratuitamente dentro de los límites definidos en el artículo 10 de la Directiva.
3.   Cualquier modificación del [PNA] exigida para corregir las incompatibilidades señaladas en el artículo 1 de esta Decisión, pero distinta de las mencionadas en el artículo 2, deberá notificarse a la mayor brevedad, teniendo en cuenta los plazos necesarios para la ejecución de los procedimientos nacionales sin retrasos indebidos, y precisará el acuerdo previo de la Comisión, de conformidad con el artículo 9, apartado 3, de la Directiva. Cualquier otra modificación del [PNA], salvo las exigidas en el artículo 2 de la presente Decisión, será inadmisible.
Artículo 4
La República de Polonia es destinataria de la presente Decisión.»
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 28 de mayo de 2007, la República de Polonia interpuso el presente recurso.
Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia ese mismo día, la República de Polonia solicitó que el asunto se sustanciara por el procedimiento acelerado previsto en el artículo 76
bis
del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia. Mediante decisión de 10 de julio de 2007, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Quinta) desestimó dicha solicitud.
Dado que se modificó la composición de las salas del Tribunal de Primera Instancia, el Juez Ponente fue adscrito a la Sala Segunda, a la que, por consiguiente, se atribuyó el presente asunto.
Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 7 de septiembre de 2007, la República de Polonia formuló una demanda de medidas provisionales, en la que solicitó al Presidente del Tribunal de Primera Instancia que suspendiera la ejecución de la Decisión impugnada. Mediante auto de , el Presidente del Tribunal de Primera Instancia desestimó dicha demanda.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 24 de agosto de 2007, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte solicitó intervenir en el presente procedimiento en apoyo de la Comisión. Mediante auto de , el Presidente de la Sala Segunda del Tribunal de Primera Instancia admitió dicha intervención. El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte presentó su escrito de formalización de la intervención el . Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el , la República de Polonia y la Comisión presentaron sus observaciones sobre el escrito de formalización de la intervención presentado por el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 16 de octubre de 2007, la República de Lituania solicitó intervenir en el presente procedimiento en apoyo de la República de Polonia. Mediante auto de , el Presidente de la Sala Segunda del Tribunal de Primera Instancia declaró que dicha solicitud se había presentado de conformidad con el artículo 115 del Reglamento de Procedimiento, pero una vez expirado el plazo de seis semanas establecido en el artículo 115, apartado 1, del mismo Reglamento. Por consiguiente, el Presidente de la Sala Segunda del Tribunal de Primera Instancia admitió la referida solicitud, pero limitó los derechos de la República de Lituania a los previstos en el artículo 116, apartado 6, de dicho Reglamento.
Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia, el 7 y el 20 de febrero de 2008, respectivamente, la República Eslovaca y la República de Hungría solicitaron intervenir en apoyo de las pretensiones de la República de Polonia. Mediante auto de , el Presidente de la Sala Segunda del Tribunal de Primera Instancia declaró que estas dos solicitudes se habían presentado de conformidad con el artículo 115 del Reglamento de Procedimiento, pero una vez expirado el plazo de seis semanas establecido en el artículo 115, apartado 1, del mismo Reglamento. Por consiguiente, el Presidente de la Sala Segunda del Tribunal de Primera Instancia admitió las dos solicitudes, pero limitó los derechos de la República Eslovaca y de la República de Hungría a los previstos en el artículo 116, apartado 6, de dicho Reglamento.
La República de Polonia solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
—
Anule total o parcialmente la Decisión impugnada.
—
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión, apoyada por el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
—
Desestime el recurso.
—
Condene en costas a la República de Polonia.
Fundamentos de Derecho
Como se desprende del resumen de los motivos invocados por la República de Polonia, que figura en la última parte de la demanda, titulada «Pretensiones», dichos motivos pretenden, con carácter general, demostrar que la Decisión impugnada «fue adoptada por la Comisión pese a que carecía de competencia para ello, incurriendo en vicios sustanciales de forma, infringiendo lo dispuesto en el Tratado CE y extralimitándose en sus facultades».
En apoyo de su recurso, la República de Polonia invoca más precisamente nueve motivos basados, esencialmente, por una parte, en la infracción de determinadas disposiciones de la Directiva, concretamente, del artículo 9, apartados 1 y 3, de los criterios n
os
1 a 3 y 12 del anexo III y del artículo 13, apartado 2, y, por otra parte, en la violación del derecho a tomar conocimiento durante el procedimiento de los hechos que sirvieron de base para la adopción de la Decisión impugnada y en una violación de su seguridad energética.
I.
Sobre el primer motivo, basado en la adopción ilegal de la Decisión impugnada una vez expirado el plazo de tres meses establecido en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva
A.
Alegaciones de las partes
La República de Polonia sostiene que la Comisión infringió el artículo 9, apartado 3, de la Directiva al entender que, una vez expirado el plazo de tres meses del que dispone en virtud de dicho artículo para rechazar el PNA o cualquiera de sus elementos (en lo sucesivo, «plazo de tres meses»), la Comisión ya no tenía derecho a adoptar la Decisión impugnada. Alega que dicho plazo empezó a correr a partir de la fecha en que se notificó el PNA, esto es, en el caso de autos, el 30 de junio de 2006. Afirma que el escrito de la Comisión de , en el que ésta solicitaba información complementaria sobre el PNA, no dejó dicho plazo en suspenso. En apoyo de su tesis, la República de Polonia invoca la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de , Reino Unido/Comisión (
T-178/05, Rec. p. II-4807
), y más en particular, sus apartados 55 y 73. De todo ello deduce que procede, por una parte, anular la Decisión impugnada y, por otra, considerar que el PNA fue aceptado por la Comisión.
La República de Polonia sostiene, más en particular, que de la sentencia Reino Unido/Comisión, citada en el apartado 27
supra,
se desprende que, cuando la Comisión considera que un PNA está incompleto, sólo puede rechazar este PNA y pedir la notificación de un nuevo PNA antes de que expire el plazo de tres meses. En consecuencia, alega que la Comisión indicó equivocadamente, en el punto 7 de su Comunicación sobre las orientaciones complementarias para los planes de asignación del período 2008-2012 en el ámbito del régimen de comercio de derechos de emisión de la UE [COM(2005) 703 def.], publicada el 22 de diciembre de 2005, que el plazo de tres meses sólo puede comenzar a correr una vez se haya presentado un plan nacional de asignación completo. Asimismo, afirma que, en su escrito de , la Comisión reiteró esta interpretación errónea de las modalidades de aplicación del plazo de tres meses al indicar que adoptaría una decisión en un plazo máximo de tres meses a contar desde la recepción de la información completa solicitada.
En lo que se refiere al escrito de 30 de agosto de 2006, la República de Polonia opina que éste no puede constituir una decisión por la que se rechace el PNA. Alega que su solicitud de concederle una prórroga para responder a dicho escrito hacía referencia al plazo de diez días mencionado en él, y no al plazo de tres meses. Señala que, mientras que ella no dio respuesta alguna a dicho escrito antes del , la Comisión no adoptó ninguna decisión de rechazo. Pues bien, sostiene que el plazo de tres meses no podía interrumpirse por ningún escrito de ninguna de las partes en el procedimiento.
Por último, la República de Polonia afirma que, aun suponiendo que la falta de información complementaria, solicitada en el escrito de 30 de agosto de 2006, pudiera justificar una decisión en la que se rechace el PNA, la Comisión debería haber adoptado tal decisión antes del y haber solicitado a la República de Polonia que presentara un nuevo PNA completo.
La Comisión, apoyada por el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, entiende que, si bien la Directiva no lo precisa, es razonable considerar que el plazo de tres meses sólo puede empezar a computarse a partir de la notificación del PNA completo. Alega que, en virtud del principio de cooperación leal con los Estados miembros, tiene la obligación de pedirles que completen el PNA incompleto, y ello dentro de los tres meses a partir de su notificación. En cualquier caso, la Comisión observa que, según la práctica administrativa constante, procede fijar como fecha de inicio del plazo de tres meses la fecha en que se registre el PNA notificado en la Secretaría General de la Comisión, esto es, en el caso de autos, el 6 de julio de 2006.
B.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Con carácter preliminar, es preciso señalar que los siguientes elementos no son objeto de discusión entre las partes. Por una parte, la República de Polonia notificó el PNA el 30 de junio de 2006 y esta notificación iba acompañada de un escrito del Ministro de medio ambiente polaco en el que se señalaba expresamente que en el PNA faltaban una serie de elementos que se comunicarían posteriormente a la Comisión. Por otra parte, la Comisión recibió el PNA el . Además, en el escrito de , la Comisión indicó expresamente a la República de Polonia que, en ese momento, el PNA estaba incompleto y era incompatible con algunos criterios del anexo III de la Directiva y, en consecuencia, le instó a responder a varias preguntas y peticiones de información adicional. Por último, el , la República de Polonia solicitó formalmente que se le concediera una prórroga para responder a las preguntas y peticiones de información complementaria contenidas en el escrito de .
Con carácter principal, procede apreciar el fundamento de las alegaciones formuladas por la República de Polonia, que tienen por objeto demostrar que, en el caso de autos, el plazo de tres meses establecido en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva, por una parte, empezó a correr el 30 de junio de 2006, a pesar de que el PNA estaba incompleto y, por otra, expiró el .
En primer lugar, en cuanto a la cuestión de si el plazo de tres meses comenzó a correr el 30 de junio de 2006 cuando el PNA notificado estaba incompleto, es preciso recordar, en primer lugar, que, con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva, en un plazo de tres meses a partir de la notificación del PNA por un Estado miembro, la Comisión podrá rechazar dicho PNA, o cualquiera de sus elementos, por razón de su incompatibilidad con el artículo 10 o con los criterios que figuran en el anexo III de la Directiva.
En segundo lugar, como el Tribunal de Primera Instancia ya ha tenido ocasión de declarar, no hay razón alguna para suponer que el plazo de tres meses del que la Comisión dispone para rechazar un PNA no empiece a correr por el hecho de que se haya notificado un PNA incompleto. En efecto, un Estado miembro, mediante la notificación de un PNA incompleto, no puede retrasar por tiempo indefinido que la Comisión adopte una decisión con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva (sentencia Reino Unido/Comisión, citada en el apartado 27
supra,
apartado 73).
En tercer lugar, de la jurisprudencia resulta que la facultad de la Comisión de examinar y rechazar los PNA, con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva, está muy limitada, tanto material como temporalmente. Por una parte, este control está limitado al examen, por parte de la Comisión, de la compatibilidad del PNA con los criterios del anexo III y el artículo 10 de la Directiva y, por otra parte, debe ejercerse en un plazo de tres meses a partir de la notificación de dicho PNA por el Estado miembro (auto del Tribunal de Primera Instancia de 30 de abril de 2007, EnBW Energie Baden-Württemberg/Comisión, T-387/04, Rec. p. II-1195, apartado 104; véase también, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de , Alemania/Comisión, T-374/04, Rec. p. II-4431, apartado 116). Además, en cuanto a los límites temporales, es preciso observar que el artículo 9, apartado 3, de la Directiva sólo establece un único plazo de tres meses en el que la Comisión puede pronunciarse sobre el PNA.
Habida cuenta de lo que precede, el Tribunal de Primera Instancia considera que la República de Polonia sostiene acertadamente que el plazo de tres meses empezó a correr desde la fecha en que notificó el PNA, el 30 de junio de 2006.
Esta última apreciación no puede ser desvirtuada por la alegación de la Comisión de que, en esencia, el plazo de tres meses empieza a correr, según una práctica administrativa reiterada, a partir de la fecha en que se registre el escrito de notificación del PNA en la Secretaría General de la Comisión, en el caso de autos el 6 de julio de 2006.
En efecto, en primer lugar debe observarse que la Comisión no aporta prueba alguna en apoyo de su afirmación en cuanto a la existencia de tal práctica administrativa constante. Además, es preciso señalar que se indica expresamente en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva que el punto de partida del plazo de tres meses es la notificación del PNA. Ahora bien, en el caso de autos, la Comisión no niega haber recibido la notificación del PNA el 30 de junio de 2006.
Segundo, en cuanto a la cuestión de si el plazo de tres meses expiró el 30 de septiembre de 2006, es necesario examinar qué efectos produjo el escrito de la Comisión de en el que, por un lado, la Comisión declaró el carácter incompleto e incompatible del PNA y, por otro, instó a la República de Polonia a responder a una serie de preguntas y peticiones de información adicional.
En primer lugar, de la jurisprudencia se desprende que el control
a priori
efectuado en aplicación del artículo 9, apartado 3, de la Directiva no termina necesariamente en una decisión de autorización. Efectivamente, la Comisión sólo debe intervenir en la medida en que considere necesario plantear objeciones frente a determinados aspectos del PNA notificado, y adoptar, en caso de que el Estado miembro se niegue a enmendar su PNA, una decisión de rechazo. Estas objeciones y la decisión de rechazo deben formularse en los tres meses siguientes a la notificación del PNA. En efecto, si no se formulan, el PNA notificado se convierte en definitivo y se beneficia de la presunción de legalidad que permite al Estado miembro poner fin a la prohibición temporal de ejecución del PNA por el Estado miembro (auto EnBW Energie Baden-Württemberg/Comisión, citado en el apartado 36
supra,
apartado 115). Además, con respecto a la facultad muy limitada de la Comisión para examinar un PNA, tal como se ha recordado en el apartado 36
supra,
estas objeciones y la decisión de rechazo deben necesariamente basarse en la constatación de que el PNA notificado es incompatible con los criterios de evaluación mencionados en el anexo III o con lo dispuesto en el artículo 10 de la Directiva.
A continuación, a falta de un poder general de autorización
stricto sensu
de la Comisión con respecto al PNA notificado, la falta de objeciones de la Comisión a la expiración del plazo de tres meses no puede servir de base a presunción alguna de una autorización del PNA. Por tanto, la expiración de este plazo tiene como única consecuencia que el PNA se convierte en definitivo y puede ser ejecutado por el Estado miembro (auto EnBW Energie Baden-Württemberg/Comisión, citado en el apartado 36
supra,
apartado 120).
En consecuencia, el Tribunal de Primera Instancia considera que la Comisión puede intervenir antes de la expiración del plazo de tres meses, no sólo, en un primer momento, planteando objeciones o formulando preguntas acerca de determinados aspectos del PNA notificado, sino también, en un momento posterior, en caso de que el Estado miembro se niegue a enmendar su PNA, adoptando una decisión de rechazo del PNA notificado. Mientras que la adopción de una decisión de rechazo tiene por efecto interrumpir el plazo de tres meses, cuando la Comisión plantea objeciones o formula preguntas acerca de determinados aspectos del PNA notificado, el plazo de tres meses queda en suspenso.
Ahora bien, en el caso de autos, procede hacer constar que la Comisión, en su escrito de 30 de agosto de 2006, esto es, dos meses después de la notificación del PNA, por una parte, llamó formalmente la atención de la República de Polonia, no sólo sobre el carácter incompleto del PNA, sino también sobre su incompatibilidad, en tales condiciones, con los criterios de apreciación aplicables en el marco de su examen efectuado con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva y, por otra parte, instó a la República de Polonia a responder a varias preguntas y peticiones de información adicional con el fin de completar el PNA. Estas últimas peticiones se referían en particular a la lista con los nombres de los titulares de las instalaciones y a la cantidad de derechos de emisión que la República de Polonia preveía asignarles, todos éstos datos que faltaban en el PNA. Ahora bien, estos dos tipos de datos, necesarios de conformidad con el criterio n
o
10 del anexo III de la Directiva, eran fundamentales para permitir a la Comisión examinar la compatibilidad del PNA. A falta de tales datos, es preciso admitir que la Comisión no estaba en condiciones de examinar el PNA, de conformidad con el artículo 9, apartado 3, de la Directiva. Por último, el Tribunal de Primera Instancia observa que de los autos se desprende que, a raíz del escrito de , la República de Polonia no se negó a modificar su PNA ni a responder a las preguntas formuladas por la Comisión en dicho escrito.
De lo que precede se deduce que el escrito de 30 de agosto de 2006 contenía objeciones que la Comisión había planteado en el plazo de tres meses, en el sentido de la jurisprudencia citada en los apartados 41 y 42
supra.
Por consiguiente, a la luz de las consideraciones expuestas en el apartado 43
supra,
la República de Polonia sostiene equivocadamente que, en el caso de autos, el plazo de tres meses, que fue suspendido por las objeciones y las preguntas que figuraban en el escrito de , expiró el .
Esta conclusión no puede cuestionarse por el hecho de que la Comisión no adoptó una decisión de rechazo del PNA antes de la expiración del plazo de tres meses. En efecto, como se ha recordado en el apartado 42
supra,
una decisión de rechazo de un PNA, que puede intervenir en un momento posterior, sólo puede adoptarse cuando el Estado miembro afectado haya rechazado las objeciones de la Comisión o se haya negado a enmendar su PNA. Ahora bien, en el caso de autos, consta que el Ministro de Medio Ambiente polaco, en su escrito que acompañaba el PNA, notificado el 30 de junio de 2006, llamó desde dicha fecha la atención de los servicios de la Comisión sobre el carácter incompleto del PNA y sobre el hecho de que los datos que faltaban serían comunicados más adelante. Además, consta igualmente que, por el contrario, con posterioridad al escrito de la Comisión de , la República de Polonia, lejos de negarse a responder a las cuestiones y a las peticiones de la Comisión que figuraban en dicho escrito o a enmendar el PNA, solicitó a la Comisión, con ocasión de una serie de discusiones mantenidas entre sus servicios y los de la Comisión y luego formalmente mediante escrito de , que prorrogara el plazo otorgado a fin de que pudiera presentar sus respuestas a las preguntas y a las peticiones de información adicional. Además, del escrito de resulta que la República de Polonia insistía en que, así, la Comisión podría proceder a una evaluación correcta y realmente completa del PNA. En tales circunstancias, la Comisión consideró acertadamente que no procedía rechazar el PNA en tal fase, antes de haber recibido la respuesta de la República de Polonia a las preguntas y peticiones de información adicional contenidas en su escrito de .
Del conjunto de consideraciones anteriores resulta que procede desestimar el primer motivo por infundado.
II.
Sobre el segundo motivo, basado en el incumplimiento de la obligación de motivación y en la infracción del artículo 9, apartados 1 y 3, de la Directiva
A.
Alegaciones de las partes
La República de Polonia sostiene que la Comisión infringió el artículo 9, apartado 1, de la Directiva, al entender que dicha institución, sin razón «ni motivación pertinente», descartó valorar los datos contenidos en el PNA y que sustituyó el examen de dichos datos por el análisis de sus propios datos obtenidos con la aplicación incoherente de su propio método de análisis económico.
En primer lugar, la República de Polonia sostiene que, en la Decisión impugnada, la Comisión no tuvo en cuenta en su análisis los datos que había facilitado en el PNA ni los que había comunicado en respuesta a las preguntas que la Comisión había formulado en su escrito de 30 de agosto de 2006. Alega que la Comisión, para justificar que no había tomado en consideración tales datos, declaró que no eran fiables, sin dar, no obstante, una motivación más precisa. A este respecto, la República de Polonia afirma que la Comisión sólo indicó, en el quinto considerando de la Decisión impugnada, que «en consecuencia, no [cabía] descartar que se hubiera sobrevalorado las emisiones reales a causa de las cifras relativas a las emisiones de los años anteriores notificados por [la República de] Polonia». Según la República de Polonia, la Comisión «desacreditó» de este modo los datos que había facilitado y todos sus esfuerzos por preparar el PNA de conformidad con las instrucciones de la propia Comisión.
Además, la República de Polonia reprocha a la Comisión no haber demostrado que los datos contenidos en el PNA fueran inadecuados. Ahora bien, afirma que, en lo que se refiere en particular a las emisiones declaradas por la República de Polonia antes de 2005, éstas fueron objeto de un informe elaborado en el marco de la CMNUCC y la Comisión las controló, sin hacer la más mínima observación.
La República de Polonia añade que, a la luz de lo dispuesto en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva, la Comisión está obligada a apreciar individualmente, por sector económico cubierto por la Directiva, los datos que han servido al Estado miembro para preparar el PNA. A este respecto, recuerda que el criterio n
o
3 del anexo III de la Directiva reconoce a los Estados miembros el derecho a basar los métodos de asignación de los derechos de emisión en los datos empleados para las actividades de los distintos sectores económicos sujetos a la Directiva.
En su réplica, la República de Polonia alega que la postura adoptada por la Comisión, que le llevó a no tomar en consideración los datos contenidos en el PNA, resulta de una interpretación errónea e injustificada por dicha institución del papel que desempeña en el proceso de evaluación de los PNA. A su juicio, la misión de la Comisión consiste en demostrar, con una argumentación completa, que el método aplicado en el PNA infringe lo dispuesto en la Directiva.
Ahora bien, también en su réplica, la República de Polonia insiste en el hecho de que la Comisión, a fin de poder descartar el método empleado para elaborar el PNA, debía, dentro del respeto por el «papel predominante» que corresponde a los Estados miembros, probar de manera irrefutable y clara que dicho método infringe lo dispuesto en la Directiva. Asimismo, considera que, tanto en la Decisión impugnada como en el escrito de contestación a la demanda, la Comisión no demuestra que los datos utilizados en el PNA no sean objetivos y fiables. Por otra parte, alega que, en el sexto considerando de la Decisión impugnada, la propia Comisión reconoció que, en el momento en que la adoptó, no obraba en su poder prueba alguna de que los datos que figuraban en el PNA fueran erróneos o inexactos y sólo declaró que no cabía descartar que los datos contenidos en el PNA «hincharan desmesuradamente los niveles reales de emisiones de gases».
En segundo lugar, la República de Polonia sostiene que la Comisión no puede sustituir, sin dar justificación alguna ni consultarlo con el Estado miembro afectado, los datos contenidos en el PNA de dicho Estado miembro por los suyos propios, obtenidos tras aplicar su propio método de análisis económico, que a su vez también sustituyó al método empleado por el referido Estado miembro. Alega que, para evaluar un PNA, la Comisión sólo tiene derecho a examinar los datos proporcionados por el Estado miembro. Añade que tal método para apreciar dichos datos se distingue tanto de la introducción por la Comisión de su propio método de análisis económico como de la sustitución en dicho modelo de los datos de la República de Polonia, de la corrección discrecional de éstos por la Comisión y, por último, de la orden dictada a la República de Polonia de utilizar los resultados así obtenidos.
La República de Polonia sostiene que la Comisión no indicó en sus orientaciones complementarias de 2005 (véase el apartado 28
supra)
ni en su escrito de 30 de agosto de 2006 que tenía la intención de utilizar el modelo Primes como modelo de análisis económico para valorar el crecimiento del producto interior bruto (PIB) y del potencial en materia de reducción de emisiones. Alega que fue sólo en su informe de sobre los progresos realizados hacia los objetivos de Kioto [COM(2006) 658 final], publicado después de que la República de Polonia notificara el PNA, que la Comisión indicó que, para evaluar la conformidad de un PNA con los criterios n
os
2 y 3 del anexo III de la Directiva, se basaría en el «método del PIB», a diferencia del «método sectorial» empleado por la República de Polonia en el PNA.
Por lo demás, en cuanto a la fiabilidad del modelo Primes, la República de Polonia observa que la Comisión poseía, antes de adoptar la Decisión impugnada, datos más precisos y más actualizados sobre el PIB polaco. Alega que ello se desprende de la nota a pie de página n
o
24 de la Decisión impugnada, en la que la Comisión señaló que no había tenido en cuenta los datos de las previsiones provisionales de febrero de 2007, publicadas por su Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros el 16 de febrero de 2007, ya que sólo estaban disponibles con respecto a siete Estados miembros, por lo que no formaban un conjunto de datos suficientemente coherentes y equitativos para la totalidad de la Unión.
En cuanto a la afirmación de la Comisión en su escrito de contestación a la demanda de que, de conformidad con el principio de igualdad de trato, el método de evaluación de los PNA debe ser idéntico para todos los Estados miembros, la República de Polonia sostiene que esta afirmación es contraria tanto a las propias orientaciones de la Comisión sobre la elaboración de un PNA como a su práctica decisoria en la materia con respecto a otros Estados miembros. Alega que la utilización de los datos disponibles más recientes y más precisos no constituye una «discriminación».
La República de Polonia añade que, durante el procedimiento de evaluación del PNA, la Comisión no le permitió en ningún momento presentar sus observaciones sobre, por una parte, la declaración de que su método de evaluación para elaborar el PNA era contrario al Derecho comunitario, por otra parte, la opción de la Comisión de evaluar el nivel autorizado de emisiones según el «método del PIB», en vez del «método sectorial», y, por último, el funcionamiento del modelo Primes utilizado por la Comisión. Afirma que las discusiones en el seno de comités u órganos representativos sobre los criterios que la Comisión debe utilizar no pueden dispensar a ésta de su obligación de presentar a la República de Polonia sus conclusiones durante el procedimiento administrativo. Por consiguiente, alega que, ante la falta de tal consulta previa, la Comisión violó el principio de cooperación entre las instituciones de la Comunidad y los Estados miembros.
En su réplica, la República de Polonia alega, en apoyo de su primer motivo, que, en virtud de la Directiva, la Comisión tiene un papel limitado, que consiste exclusivamente en evaluar, a la luz de los criterios establecidos en la Directiva, los PNA que le hayan sido notificados. Además, recuerda que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11, apartado 2, de la Directiva, cada Estado miembro decidirá la cantidad total de derechos de emisión por asignar e iniciará su proceso de asignación a los titulares de que se trate. Sostiene que la Comisión, antes de rechazar un PNA e incluso antes de imponer autorizaciones para emisiones de gases de efecto invernadero más restringidas que las previstas en el PNA, está obligada a demostrar de manera cierta y detallada que dicho PNA no es conforme con el Derecho comunitario. Según la República de Polonia, la evaluación de un PNA por la Comisión no tiene como finalidad que ésta sustituya al Estado miembro en la elaboración de su PNA.
La Comisión alega que el segundo motivo se refiere a la manera en que empleó los datos de un PNA en la fase de evaluación de dicho plan.
Sin embargo, la Comisión entiende que la República de Polonia formuló en la réplica, en la parte referente al primer motivo, un motivo nuevo basado en la infracción del artículo 9, apartado 3, de la Directiva, al sostener que la Comisión rebasó las competencias de control que dicha Directiva le confiere. Ahora bien, la Comisión observa que el primer motivo invocado en la demanda sólo hacía referencia al hecho de que la Decisión impugnada se adoptó transcurrido el plazo de tres meses. En consecuencia, defiende que este motivo debe declararse inadmisible, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 44, apartado 1, letra c), y 48, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento.
Con carácter principal, la Comisión señala que en la Decisión impugnada consideró que determinados aspectos del PNA no eran conformes con varios criterios del anexo III de la Directiva. Añade que fijó la cantidad anual de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, objeto del presente litigio, en 208,515395 MteCO
, reduciendo así en 76,132937 MteCO
la cantidad anual de derechos de emisión de gases de efecto invernadero propuesta por la República de Polonia en su PNA.
La Comisión recuerda que, de conformidad con el artículo 9, apartado 3, de la Directiva, tuvo en cuenta tres indicadores cuando evaluó el PNA a la luz de los criterios n
os
1 a 3 del anexo III de la Directiva, en particular, primero, los datos comprobados con respecto a las emisiones reales de gases de efecto invernadero en 2005 (en el marco del criterio n
o
2), segundo, las previsiones de crecimiento del PIB en 2010 y, por último, las tendencias de la intensidad de carbono para el período comprendido entre 2005 y 2010 (estos dos últimos indicadores corresponden al criterio n
o
3). Según la Comisión, por «datos comprobados» debe entenderse los datos facilitados por las instalaciones que hayan sido controlados, registrados y comprobados por expertos independientes.
La Comisión sostiene que una apreciación correcta de un PNA en virtud del artículo 9, apartado 3, de la Directiva debe evitar que se formen excedentes de derechos de emisión que luego puedan causar un «derrumbamiento del mercado», como ocurrió durante el período de comercio de derechos comprendido entre 2005 y 2007. Alega que sólo una «escasez adecuada de derechos de emisión» puede contribuir a que se cumpla el objetivo de la Directiva de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero de una forma eficaz en relación con el coste y económicamente eficiente. A este respecto, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte afirma que la Comisión debería tomar en consideración en la elección de sus datos que, si concede la asignación de derechos reclamada por la República de Polonia, se producirá inmediatamente un excedente de asignaciones y, por tanto, un exceso de oferta de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en el mercado, lo que tendría una repercusión en el precio de estos derechos.
La Comisión, apoyada por el Reino de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, considera que el artículo 9, apartado 3, de la Directiva no le obliga a utilizar el método de análisis empleado por el Estado miembro de que se trate ni los datos facilitados en el PNA sometido a su examen. Es cierto que no niega que los Estados miembros disponen de una «amplia facultad discrecional» en la ejecución de su PNA después de que la Comisión lo haya evaluado. Sin embargo, para valorar un PNA a la luz de los criterios enunciados en el anexo III y del artículo 10 de la Directiva, la Comisión alega que debe utilizar los datos más objetivos y fiables, así como, en virtud del principio de igualdad de trato entre los Estados miembros, un mismo método de análisis económico para todos, de modo que, a veces, debe emplear con respecto a algunos de estos Estados miembros determinados datos que no se hallan perfectamente actualizados. La Comisión añade que dicha obligación, en particular la de utilizar datos fiables en materia de emisiones, en el marco de la evaluación de los PNA, con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva, se desprende de los artículos 14 y 15 de esta Directiva y de la Decisión 2004/156/CE de la Comisión, de 29 de enero de 2004, por la que se establecen directrices para el seguimiento y la notificación de las emisiones de gases de efecto invernadero de conformidad con la Directiva (
DO L 59, p. 1
). La Comisión afirma que, en virtud de la amplia facultad de apreciación de que dispone en las evaluaciones económicas y ecológicas complejas que realiza en el marco del control de los PNA, no está obligada a dar explicaciones detalladas sobre los indicadores económicos y medioambientales utilizados. Por último, la Comisión sostiene que la apreciación que realiza con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva no tiene por objeto reemplazar el PNA, sino sólo fijar un nivel máximo para la cantidad total de derechos de emisión por asignar.
Con el fin de demostrar que los Estados miembros podían utilizar su propio método de cálculo para determinar la cantidad total de derechos de emisión por asignar, la Comisión cita como ejemplo al Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, a la República de Eslovenia, a la República Francesa y al Reino de Dinamarca, que no sobrepasaron el «límite fijado» para la cantidad posible de derechos de emisión en el segundo período de comercio, de modo que la Comisión no rechazó sus PNA ni las cantidades totales de derechos que figuraban en esos planes.
Según el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, la elección de política efectuada por la Comisión en cuanto a los datos, que por su propia naturaleza implica una decisión económica compleja y que es objeto de un control jurisdiccional restringido, no se limita a una apreciación de la calidad de los datos de que se trate, sino que incluye también una valoración de la reacción que el mercado pueda tener con respecto a la calidad de tales datos. Además, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte entiende que una propuesta de asignar una cantidad excesiva de derechos, como ocurre en el caso de autos, puede obviamente tener un impacto importante en el régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad. En consecuencia, sostiene que dicha propuesta de asignación debe examinarse teniendo en cuenta los derechos adicionales solicitados por otros Estados miembros en sus PNA respectivos.
Según la Comisión, apoyada por el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, por este motivo decidió, en primer lugar, emplear los datos referentes a las emisiones en todos los Estados miembros durante el año 2005 que se publicaron el 15 de mayo de 2006 en el
Diario independiente de transacciones comunitario
(DITC —
Community Independent Transaction Log).
Añade que mediante comunicado de prensa del mismo día hizo saber que, en su opinión, dichos datos eran los mejores y los más exactos y que los tendría en cuenta en el momento de valorar los PNA para el período comprendido entre 2008 y 2012. Señala que dichos datos figuraban también en el informe de 2006 (véase el apartado 55
supra)
y que, en cuanto a la República de Polonia, se habían completado a partir de la respuesta que ésta había dado al escrito de . La Comisión precisa que, a diferencia de los datos en materia de emisiones para el año 2005, los datos notificados por la República de Polonia en el PNA, referentes a los años anteriores al 2005, no habían sido comprobados de forma independiente y que no descartaba que dichos datos «hincharan desmesuradamente los niveles reales de emisiones de gases». Sostiene que, el hecho de que tales datos hayan sido objeto de un informe elaborado en el marco de la CMNUCC y de un seguimiento realizado por la Comisión en dicho contexto, no implica automáticamente su «reconocimiento» en el marco de un régimen para el comercio de derechos de emisión.
En segundo lugar, la Comisión observa, por una parte, que sólo utilizó el modelo Primes para fijar el indicador referente a la intensidad de carbono para el período comprendido entre 2005 y 2010 y, por otra parte, que se trata de un modelo que incorpora los datos más fiables en cuanto al nivel de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero. Explica que este sistema de datos es elaborado y administrado, por cuenta de la Comisión, por expertos independientes de la universidad de Atenas. Añade que se recabaron tales datos durante el mismo período para todos los Estados miembros, lo que a su juicio garantiza un nivel comparable de coherencia y de exactitud. Por último, la Comisión sostiene que el hecho de que resultara imposible examinar el PNA durante el segundo semestre de 2006, puesto que la República de Polonia no remitió a la Comisión hasta el año 2007 la información indispensable a tal efecto, no puede colocar a la República de Polonia en una situación distinta, incluso más ventajosa, en cuanto a la utilización de las previsiones del PIB, con respecto a los otros Estados miembros que habían notificado un PNA completo.
B.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
El Tribunal de Primera Instancia observa que el segundo motivo se divide en dos partes. En cuanto a la primera parte, la República de Polonia reprocha a la Comisión haber descartado, sin razón «ni motivación pertinente», el método de análisis económico empleado por ella, así como los datos que figuran en el PNA. A la luz de los escritos de las partes, el Tribunal de Primera Instancia considera que, en el marco de dicha parte del segundo motivo, la República de Polonia acusa a la Comisión de haber incumplido la obligación de motivación en el sentido del artículo 253 CE. En cuanto a la segunda parte, la República de Polonia reprocha a la Comisión haber infringido lo dispuesto en el artículo 9, apartados 1 y 3 de la Directiva, por un lado, al haber sustituido dicho método y tales datos por su propio método de evaluación y sus propios datos, obtenidos con este último método, y, por otro lado, al haberle impuesto, al controlar el PNA, un límite máximo para la cantidad total de derechos de emisión por asignar.
1. Sobre la existencia de un supuesto motivo nuevo, formulado por la República de Polonia en la réplica y basado en la transgresión por la Comisión de sus competencias de control
Procede examinar si, como sostiene la Comisión, la alegación de que se ha infringido el artículo 9, apartado 3, de la Directiva, al haberse excedido la Comisión en las competencias de control que le confiere dicho artículo, constituye un motivo nuevo que, por consiguiente, debe desestimarse.
Del artículo 44, apartado 1, letra c), en relación con el artículo 48, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento resulta que la demanda debe contener la cuestión objeto del litigio y la exposición sumaria de los motivos invocados y que en el curso del proceso no podrán invocarse motivos nuevos, a menos que se funden en razones de hecho y de Derecho que hayan aparecido durante el procedimiento.
En el caso de autos, en primer lugar, como se desprende de las pretensiones que figuran en la última parte de la demanda (véase el apartado 25
supra),
la República de Polonia reprocha a la Comisión, en términos generales, haber adoptado la Decisión impugnada cuando ésta carecía de competencia al efecto, «incurriendo en vicios sustanciales, infringiendo lo dispuesto en el Tratado CE y extralimitándose en sus facultades». Del resumen de los motivos formulados por la República de Polonia resulta que, ya en la fase de la demanda, ésta reprochaba a la Comisión haberse excedido en las competencias que el artículo 9, apartado 3, de la Directiva le confiere en virtud de su facultad para evaluar los PNA.
Además, el Tribunal de Primera Instancia observa que, en el punto 53 de su demanda, la República de Polonia alega, como segundo motivo, que, en el marco de la evaluación de un PNA, la Comisión sólo está facultada para examinar si los datos facilitados por el Estado miembro de que se trate son compatibles con los criterios de evaluación contenidos en la Directiva. En cambio, en este contexto, la República de Polonia afirma que la Comisión no tiene derecho a sustituir los datos proporcionados por el Estado miembro por los suyos. El Tribunal de Primera Instancia señala asimismo que la República de Polonia añade, en el mismo punto de la demanda, que no debe confundirse la apreciación por la Comisión de los datos facilitados por un Estado miembro en su PNA con la introducción por dicha institución de su propio método de análisis económico, la sustitución de los datos contenidos en el PNA por los suyos, la corrección discrecional por la Comisión de aquellos datos del PNA, ni tampoco con la orden impuesta por la Comisión de utilizar los datos así obtenidos.
A continuación, el Tribunal de Primera Instancia observa que, en el punto 54 de la demanda, la República de Polonia alega que cada Estado miembro tiene derecho a que, con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva, la Comisión efectúe una apreciación individual de los datos que le hayan servido de base para elaborar el PNA. Asimismo, en el punto 56 de la demanda, la República de Polonia reprocha a la Comisión no haber demostrado que los datos contenidos en el PNA no fueran adecuados.
Por lo demás, es preciso señalar que los argumentos formulados por la República de Polonia en el punto 8 de la réplica, como parte del primer motivo, son esencialmente idénticos a los desarrollados en el mismo estadio de la fase escrita del procedimiento, pero en apoyo del segundo motivo (véase el punto 53
supra).
En efecto, en ambos casos, la República de Polonia alega fundamentalmente que, para adoptar una decisión como la Decisión impugnada, y en particular para descartar el método de evaluación utilizado por el Estado miembro de que se trate, la Comisión debe probar de manera irrefutable y clara, y siempre dentro del respeto del «papel predominante» de los Estados miembros en la elaboración de los PNA, que dicho método infringe la Directiva. Ahora bien, debe observarse que la Comisión no invocó la inadmisibilidad de dicha argumentación formulada en la réplica en apoyo del segundo motivo. Por último, de los argumentos presentados en el apartado 52
supra,
que también fueron desarrollados en la fase de la réplica en apoyo del segundo motivo, se desprende que la República de Polonia sostiene expresamente que la postura adoptada por la Comisión, que le llevó a no tener en cuenta los datos que figuraban en el PNA, resulta de una interpretación errónea e injustificada de dicha institución del papel que desempeña en el proceso de evaluación de los PNA.
En cualquier caso, el Tribunal de Primera Instancia observa que, en el escrito de contestación a la demanda, por una parte, la propia Comisión señaló que el segundo motivo se refería a la manera en que había utilizado los datos del PNA al evaluar este último y, por otra parte, respondió claramente a este motivo en el sentido de que hacía referencia a las condiciones en que la Comisión ejercía su facultad de controlar el PNA, de conformidad con el artículo 9, apartado 3, de la Directiva.
De las observaciones anteriores resulta que, ya en la fase de la demanda, la República de Polonia no sólo reprochó a la Comisión no haber cumplido los requisitos para ejercer su competencia de evaluación de los PNA que le confiere el artículo 9, apartado 3, de la Directiva, sino que también alegó, en esencia, que la Comisión había sobrepasado el alcance de esta competencia, al haber sustituido el método de análisis económico y los datos empleados para la elaboración del PNA por los suyos, al haber corregido discrecionalmente los datos contenidos en el PNA y al haber obligado a la República de Polonia a utilizar los resultados así obtenidos.
En consecuencia, a diferencia de lo que alega la Comisión, la imputación de que se ha infringido el artículo 9, apartado 3, de la Directiva, al haberse excedido la Comisión en las competencias de control que dicho artículo le confiere, no constituye un motivo nuevo y es, pues, admisible.
2. Sobre el fundamento del segundo motivo
a) Observaciones preliminares
En primer lugar, procede recordar los objetivos perseguidos por la Directiva, el reparto de competencias entre la Comisión y los Estados miembros según lo dispuesto en la Directiva y, por último, el alcance del control jurisdiccional ejercido por el juez comunitario sobre una decisión como la Decisión impugnada.
Sobre los objetivos de la Directiva
En cuanto a los objetivos perseguidos por la Directiva, el Tribunal de Primera Instancia ya ha resuelto que el objetivo principal declarado de la Directiva es reducir, de manera sustancial, las emisiones de gases de efecto invernadero para poder respetar los compromisos de la Comunidad y de los Estados miembros con respecto al Protocolo de Kioto. Este objetivo debe cumplirse respetando una serie de «subobjetivos» y recurriendo a determinados instrumentos. El instrumento principal a tal fin está constituido por el régimen de comercio de derechos de emisión (artículo 1 y segundo considerando de la Directiva), cuyo funcionamiento está determinado por ciertos «subobjetivos», a saber, que se realice de una forma eficaz en relación con el coste y económicamente eficiente, mantener el desarrollo económico y el empleo y la integridad del mercado interior y de las condiciones de competencia (artículo 1 y considerandos quinto y séptimo de dicha Directiva) (sentencia de 7 de noviembre de 2007, Alemania/Comisión, citada en el apartado 36
supra,
apartado 124).
Sobre el reparto de las competencias entre la Comisión y los Estados miembros
Por lo que respecta al reparto de competencias entre la Comisión y los Estados miembros cuando se trata de la adaptación del Derecho interno a una Directiva en el ámbito del medio ambiente, procede recordar el tenor literal del artículo 249 CE, párrafo tercero, según el cual «la directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios». De ello se desprende que, en principio, cuando la Directiva en cuestión no establece la forma y los medios para obtener un resultado particular, la libertad de acción del Estado miembro respecto de la elección de las formas y los medios apropiados para obtener dicho resultado es completa. No obstante, los Estados miembros tienen la obligación de elegir, en el marco de la libertad que les reconoce el párrafo tercero del artículo 249 CE, las formas y los medios más adecuados para garantizar el efecto útil de las directivas. Además, de esto se desprende que, con arreglo, en particular, a los artículos 211 CE y 226 CE, a falta de normativa comunitaria que establezca de manera clara y precisa la forma y los medios que debe emplear el Estado miembro, incumbe a la Comisión, en el marco del ejercicio de su función de control, demostrar suficientemente que los instrumentos empleados por el Estado miembro a tal fin son contrarios al Derecho comunitario (sentencia de 7 de noviembre de 2007, Alemania/Comisión, citada en el apartado 36
supra,
apartado 78, y la jurisprudencia citada).
Procede añadir que sólo mediante la aplicación de dichos principios se puede garantizar el respeto del principio de subsidiariedad consagrado en el artículo 5 CE, párrafo segundo, principio que se impone a las instituciones comunitarias en el ejercicio de su función normativa y que se considera que ha sido respetado para adoptar la Directiva (trigésimo considerando de la Directiva). En virtud de dicho principio, la Comunidad intervendrá en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a escala comunitaria. Por tanto, en un ámbito como el del medio ambiente, regido por los artículos 174 CE a 176 CE, en el que las competencias de la Comunidad y los Estados miembros son compartidas, la carga de la prueba de demostrar en qué medida las competencias del Estado miembro y, por tanto, su margen de maniobra, están limitados en virtud de los requisitos previstos en el apartado 82
supra,
recae sobre la Comunidad, es decir, la Comisión, en el caso de autos (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de noviembre de 2007, Alemania/Comisión, citada en el apartado 36
supra,
apartado 79).
Procede señalar que, a efectos de la puesta en funcionamiento de un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, la Directiva determina de manera clara y explícita, en sus artículos 9, apartados 1 y 3, y 11, apartado 2, el reparto de competencias entre los Estados miembros y la Comisión para la elaboración, el control y la ejecución de los PNA. En consecuencia, dado que estos artículos guardan una estrecha relación entre ellos en cuanto al reparto de competencias, es preciso analizarlos conjuntamente, tanto por lo que afecta a su interpretación, como por lo que respecta a la apreciación de cualquier motivo basado en su infracción.
— Sobre las competencias de los Estados miembros
En cuanto a las competencias de los Estados miembros, se desprende claramente de los artículos 9, apartado 1, y 11, apartado 2, de la Directiva que sólo los Estados miembros son competentes, en un primer momento, para elaborar un PNA que determine la cantidad total de derechos de emisión que propondrán asignar durante el período de que se trate y el procedimiento de asignación y, en un segundo momento, para decidir la cantidad total de derechos de emisión que asignen para cada período de cinco años e iniciar el proceso de asignación individual de dichos derechos.
Es cierto que, con arreglo al artículo 9, apartado 1, segunda frase, de la Directiva, los Estados miembros deben ejercer estas competencias exclusivas basándose en criterios objetivos y transparentes como los enumerados en el anexo III de la Directiva. Asimismo, de conformidad con el artículo 9, apartado 3, segunda frase, de la Directiva, cuando la Comisión decida rechazar un PNA, en parte o en su totalidad, el Estado miembro sólo tomará una decisión en virtud del artículo 11, apartado 2, de la Directiva si la Comisión acepta las enmiendas que haya propuesto.
Sin embargo, procede observar que la Directiva no establece de manera clara y precisa la forma y los medios para obtener el resultado que persigue. Además, como se ha recordado en el apartado 85
supra,
sólo los Estados miembros tienen competencia para elaborar su PNA y para decidir la cantidad total de derechos de emisión que asignarán. En consecuencia, debe considerarse que dichos Estados miembros desempeñan un papel central en la puesta en funcionamiento de un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero.
En estas circunstancias, como ya ha declarado el Tribunal de Primera Instancia, los Estados miembros disponen pues de cierto margen de maniobra para adaptar su Derecho interno a la Directiva (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de noviembre de 2007, Alemania/Comisión, citada en el apartado 36
supra,
apartado 80) y, por ende, para elegir las medidas que a su juicio son las más idóneas para conseguir, en el contexto específico del mercado energético nacional, el objetivo perseguido por dicha Directiva.
— Sobre las competencias de la Comisión
En lo que se refiere a las competencias de la Comisión, del artículo 9, apartado 3, de la Directiva resulta de forma unívoca que, como ya se ha recordado en el apartado 36
supra,
su facultad para controlar y rechazar los PNA está estrechamente circunscrita. En efecto, en cuanto a los límites sustanciales de dicha facultad, la Comisión sólo es competente para comprobar si las medidas adoptadas por el Estado miembro son conformes con los criterios enunciados en el anexo III y las disposiciones del artículo 10 de la Directiva. Además, con arreglo al artículo 9, apartado 3, última frase, de la Directiva, cuando la Comisión decide rechazar un PNA, debe motivar su decisión. Sin embargo, de la jurisprudencia se desprende que, cuando el ejercicio de dicha facultad estrechamente circunscrita implica evaluaciones económicas y ecológicas complejas realizadas teniendo en cuenta el objetivo general de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero mediante un mercado de derechos de emisión eficaz en relación con el coste y económicamente eficiente (artículo 1 y quinto considerando de la Directiva), la propia Comisión disfruta de un margen de apreciación (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de noviembre de 2007, Alemania/Comisión, citada en el apartado 36
supra,
apartado 80).
A mayor abundamiento, a fin de permitir que los Estados miembros adopten, de conformidad con el artículo 11, apartado 2, de la Directiva, una decisión sobre la cantidad total de derechos por asignar, y ello cumpliendo con su obligación, establecida en el artículo 9, apartado 3, segunda frase, de la Directiva, de que sólo puede tomar tal decisión si la Comisión ha aceptado las enmiendas propuestas, es preciso considerar que la Comisión, cuando evalúa un PNA, está facultada para formular críticas específicas sobre las incompatibilidades que haya observado y, en su caso, formular propuestas o recomendaciones de modo que el Estado miembro esté en condiciones de modificar su PNA de manera que, según la Comisión, resulte compatible con los criterios de control establecidos en la Directiva.
Sobre el alcance del control jurisdiccional
De lo anterior se desprende que, en el marco de su control de legalidad a este respecto, el juez comunitario ejerce un control completo respecto de la correcta aplicación de las normas de Derecho pertinentes por la Comisión, cuyo alcance ha de determinarse según los métodos de interpretación reconocidos por la jurisprudencia. Por el contrario, el Tribunal de Primera Instancia no puede sustituir a la Comisión cuando ésta ha de efectuar apreciaciones económicas y ecológicas complejas en este contexto. A este respecto, el Tribunal de Primera Instancia está obligado a limitarse a examinar si la medida en cuestión incurre en error manifiesto o en desviación de poder, si la Comisión ha rebasado manifiestamente los límites de su facultad de apreciación y si las garantías procesales, que tienen una importancia aún más fundamental en este contexto, han sido plenamente respetadas (véase la sentencia de 7 de noviembre de 2007, Alemania/Comisión, apartado 36
supra,
citada en el apartado 81, y la jurisprudencia citada).
En consecuencia, a la luz del conjunto de principios antes recordados procede analizar el fundamento del segundo motivo formulado por la República de Polonia, que esencialmente tiene por objeto que el Tribunal de Primera Instancia examine si la Comisión, cuando adoptó la Decisión impugnada, infringió el artículo 9, apartados 1 y 3, de la Directiva, por considerar que la Comisión invadió la competencia de elaboración y ejecución de los PNA de los Estados miembros, de conformidad con los artículos 9, apartado 1, y 11, apartado 2, de la Directiva y, por consiguiente, se excedió en su competencia de controlar los PNA que le confiere el artículo 9, apartado 3, de la Directiva.
b) Sobre la Decisión impugnada
Con carácter preliminar, procede observar que la Comisión declara en particular, en el artículo 1, apartado 1, de la Decisión impugnada, que una parte de la cantidad total de derechos que la República de Polonia prevé asignar en el PNA, esto es, 76,132937 MteCO
al año, es incompatible con los criterios n
os
1 a 3 del anexo III de la Directiva. Al mismo tiempo, en el artículo 2, apartado 1, de la Decisión impugnada, la Comisión precisa que no formulará objeciones al PNA, siempre que se introduzcan algunas enmiendas, en particular, que se reduzcan en función del régimen comunitario la cantidad total de derechos por asignar con 76,132937 MteCO
. Por último, en el artículo 3, apartado 1, de la Decisión impugnada, la Comisión señala que el promedio de la cantidad total anual de derechos de emisión que la República de Polonia debe asignar en virtud del PNA a las instalaciones mencionadas en dicho plan y a los nuevos entrantes es de 208,515395 MteCO
y que esta cantidad no puede excederse.
El Tribunal de Primera Instancia observa que todas las disposiciones de la Decisión impugnada contempladas en el apartado 93
supra
se basan en la conclusión a la que llegó la Comisión en el decimotercer considerando, último párrafo, de la Decisión impugnada, en la que dicha institución declara, en particular, que el promedio del excedente anual de derechos de emisión de la República de Polonia para el período 2008-2012, que al final de la primera fase de cálculo es de 76,132937 MteCO
, es incompatible con los criterios n
os
1 a 3 del anexo III de la Directiva.
En efecto, los artículos 1, apartado 1, y 2, apartado 1, de la Decisión impugnada se remiten expresamente a dicho excedente anual. Asimismo, como se ha indicado en el apartado 62
supra,
de los escritos de la Comisión se desprende que el límite máximo de la cantidad anual de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, objeto del presente litigio y fijado en el artículo 3, apartado 1, de la Decisión impugnada, de 208,515395 MteCO
, se obtuvo tras reducir la cantidad anual de derechos de emisión de gases de efecto invernadero propuesta por la República de Polonia en el PNA, de 284,648332 MteCO
2,
con el mismo importe de 76,132937 MteCO
.
Por último, la Comisión comprobó, en el marco de los considerandos cuarto a decimotercero de la Decisión impugnada, si el PNA era compatible con los criterios n
os
1 a 3 del anexo III de la Directiva. Por consiguiente, procede apreciar el fundamento del segundo motivo a la luz de los motivos expuestos en los considerandos cuarto a decimotercero de la Decisión impugnada.
A continuación, es preciso examinar las dos partes del segundo motivo, empezando por la segunda parte, basada en la infracción del artículo 9, apartados 1 y 3 de la Directiva.
En la medida en que el Tribunal de Primera Instancia debe controlar en un primer momento, para pronunciarse sobre el fundamento del segundo motivo, si en la Decisión impugnada la Comisión aplicó correctamente las normas de Derecho pertinentes en cuanto al reparto de las competencias entre los Estados miembros y ella misma, es preciso, a la luz de la jurisprudencia recordada en el apartado 91
supra,
que el control del Tribunal de Primera Instancia respecto a dicha cuestión jurídica sea completo. Sólo en un momento posterior, si se ha demostrado que la Comisión aplicó correctamente dichas normas, deberá examinarse si el control efectuado por la Comisión de la compatibilidad del PNA con los criterios enunciados en la Directiva y, en particular, su elección del método de análisis económico y ecológico del PNA incurren en error manifiesto de apreciación.
Sobre el fundamento de la segunda parte del segundo motivo
En cuanto a la segunda parte del segundo motivo, la República de Polonia reprocha a la Comisión haber infringido el artículo 9, apartados 1 y 3, por una parte, al haber sustituido el método de análisis que había empleado dicho Estado miembro y los datos contenidos en el PNA por su propio método de evaluación y los datos obtenidos a partir de dicho método y, por otra parte, al imponerle, en el marco del control del PNA, un límite máximo que no puede excederse para la cantidad total de derechos por asignar.
En primer lugar, la República de Polonia sostiene que la Comisión no era competente, según lo dispuesto en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva, para sustituir el método de evaluación que había empleado y los datos facilitados en el PNA por su propio método de evaluación y sus propios datos. A este respecto, el Tribunal de Primera Instancia observa que el conjunto de alegaciones formuladas al respecto por la Comisión en su defensa tienden a confirmar que la Comisión vulneró el alcance de sus competencias, tal como se definen en la Directiva.
En primer lugar, la Comisión no puede afirmar, como se desprende de sus escritos, que la Directiva no le obliga a utilizar los datos facilitados en el PNA objeto de su examen y que, para evaluar dicho PNA, debe utilizar el mismo método para todos los Estados miembros. En efecto, de conformidad con el artículo 9, apartado 3, de la Directiva, la facultad de la Comisión de controlar los PNA se refiere necesariamente a los datos proporcionados en el PNA de que se trate ya que, como se ha recordado en los apartados 82 a 90
supra,
dicha institución debe apreciar la compatibilidad de tales datos con los criterios que figuran en el anexo III y con el artículo 10 de la Directiva. En consecuencia, incumbe necesariamente a la Comisión controlar los datos elegidos por el Estado miembro en cuestión para elaborar su PNA.
En el marco de su facultad de controlar los PNA, es cierto que no cabe reprochar a la Comisión haber elaborado su propio método de evaluación de los PNA basado en los datos que considera los más adecuados y de utilizar dicho método como instrumento de comparación para valorar los datos proporcionados en los PNA de los Estados miembros, cuya compatibilidad con los criterios del anexo III y con el artículo 10 de la Directiva debe apreciar. A este respecto, en la medida en que la elaboración y el uso de tal modelo requieren apreciaciones económicas y ecológicas complejas, la Comisión dispone, como se ha recordado en el apartado 89
supra,
de un margen de apreciación, de modo que sólo cabe criticar el uso de tal modelo de evaluación en caso de que dé lugar a un error manifiesto de apreciación.
En cambio, cuando la Comisión decide adoptar una decisión basándose en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva, no puede pretender, como alega en sus escritos y como se desprende de la Decisión impugnada, que pueda pasar por alto los datos que figuran en el PNA controvertido para sustituirlos de golpe por los datos obtenidos con su propio método de evaluación. A diferencia de lo que alega la Comisión, apoyada por el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, no le corresponde, con arreglo al principio de igualdad de trato entre los Estados miembros, elegir y aplicar un mismo método de evaluación para los PNA de todos los Estados miembros.
En efecto, a este respecto, procede señalar en primer lugar que la aplicación del principio de igualdad de trato entre los Estados miembros no puede tener por efecto alterar el reparto de las competencias entre los Estados miembros y la Comisión, tal como está previsto en la Directiva, de conformidad con el principio de subsidiariedad que se considera que ha sido respetado para adoptar dicha Directiva (trigésimo considerando de la Directiva). Ahora bien, como se ha recordado en los apartados 82 a 90
supra,
sólo los Estados miembros son competentes para elaborar un PNA y para tomar una decisión final sobre la cantidad total de derechos por asignar.
Además, como se ha recordado en el apartado 82
supra,
el recurso a formas y medios diferentes por los Estados miembros para lograr el objetivo perseguido por una Directiva es inherente a la propia naturaleza de tal acto. En consecuencia, como la Directiva no prescribe con claridad y precisión la forma y los medios que deben emplearse para que los Derechos nacionales se adapten a ella, es preciso declarar que la Comisión, al sostener que en virtud del principio de igualdad de trato le correspondía elegir y aplicar un mismo método de evaluación de los PNA para todos los Estados miembros para alcanzar el objetivo perseguido por la Directiva, vulneró el margen de maniobra que la Directiva confiere a dichos Estados miembros.
Permitir a la Comisión que emplee un mismo método de evaluación de los PNA para todos los Estados miembros equivaldría a reconocerle, no sólo una verdadera facultad de uniformización en el marco de la puesta en funcionamiento del régimen de comercio de derechos, sino también un papel central en la elaboración de los PNA. Ahora bien, en la Directiva, el legislador no confirió a la Comisión, en el ámbito de su facultad de controlar los PNA, tal facultad de uniformización ni tal papel central.
En el caso de autos, no se discute que, en la Decisión impugnada, la Comisión evaluó el PNA, basándose en el principio de igualdad de trato, a la luz de sus propios datos que había conseguido a través de su propio método de evaluación.
Al proceder de este modo, la Comisión no se limitó pues, con anterioridad a la adopción de la Decisión impugnada, como era su derecho, a comparar los datos facilitados en el PNA con los que había obtenido con su propio método de evaluación, y ello para apreciar la compatibilidad de aquellos datos con los criterios enunciados en la Directiva. Al contrario, es preciso observar que el método de control de los PNA que la Comisión emplea significa, en la práctica, permitir que la propia Comisión elabore, con total autonomía, su PNA de referencia y aprecie la compatibilidad de los PNA notificados, no a la luz de los criterios enunciados en la Directiva, sino, en primer lugar, a la luz de los datos y resultados obtenidos con su propio método.
Por otra parte, el Tribunal de Primera Instancia observa, como se ha subrayado en el apartado 66
supra,
que la Comisión señala en sus escritos que otros Estados miembros pudieron utilizar su propio método de cálculo para determinar la cantidad total de derechos de emisión por asignar, siempre que «no [hubieran] sobrepasado el límite fijado para la cantidad posible de derechos de emisión en el segundo período de comercio», de manera que no había rechazado su PNA ni la cantidad global de derechos de emisión que proponían en su PNA. De tal argumentación resulta que, con carácter general, la Comisión consideró que su control de los PNA debía necesariamente empezar con una confrontación entre la cantidad de derechos de emisión que figuraba en el PNA y la cantidad que la Comisión consideraba «posible» según los resultados obtenidos mediante su propio método de evaluación.
De lo anterior resulta que la Comisión se limitó, en definitiva, a sustituir los datos contenidos en el PNA por los suyos propios, sin comprobar en absoluto si aquéllos eran compatibles con los criterios establecidos en la Directiva.
Por lo demás, siempre en lo que se refiere al respeto del principio de igualdad de trato entre los Estados miembros que invoca la Comisión, el Tribunal de Primera Instancia observa que, en el tercer considerando de la Decisión impugnada, la Comisión señaló que había valorado el PNA, en particular, a la luz de la Comunicación de la Comisión de 7 de enero de 2004, sobre las orientaciones para los Estados miembros sobre la aplicación de los criterios del anexo III de la [Directiva] y circunstancias en las que queda demostrada la situación de fuerza mayor [COM(2003) 830 final].
Ahora bien, el Tribunal de Primera Instancia observa que, en el punto 10 de dicha Comunicación, la Comisión indicó expresamente que, en el caso de nuevos Estados miembros no incluidos en la Decisión 2002/358, entre otros, la República de Polonia, el punto de referencia en relación con el criterio n
o
1 del anexo III de la Directiva, criterio que establece una relación entre la cantidad total de derechos y el objetivo asignado a cada Estado miembro tanto con arreglo a la Decisión 2002/358 como en virtud del Protocolo de Kioto en sí, lo constituyen los objetivos que les corresponde alcanzar con arreglo al Protocolo de Kioto. En consecuencia, es preciso declarar que la Comisión reconoce, en sus propias orientaciones, que los nuevos Estados miembros, entre otros, la República de Polonia, se benefician de un trato diferente con respecto a los otros Estados miembros en cuanto a la elaboración de su PNA.
Por lo que respecta a la alegación de la Comisión, apoyada por el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, de que, con arreglo al principio de igualdad de trato entre los Estados miembros, podía no tener en cuenta determinados datos actualizados del PNA, es preciso recordar que la Directiva pretende establecer un mercado europeo de derechos de emisión de gases de efecto invernadero eficaz y con el menor perjuicio posible para el desarrollo económico y la situación del empleo (artículo 1 y quinto considerando de la Directiva). Así, aunque la Directiva tenga por objeto reducir las emisiones de gases de efecto invernadero de conformidad con los compromisos asumidos por la Comunidad y los Estados miembros en el marco del Protocolo de Kioto, dicho objetivo debe alcanzarse, en la medida de lo posible, respetando las necesidades de la economía europea. De lo anterior se deduce que los PNA elaborados con arreglo a la Directiva deben tener en cuenta la información y los datos correctos relativos a las emisiones previstas por las instalaciones y sectores afectados por la Directiva. Si un PNA se basa parcialmente en datos o análisis erróneos referentes al nivel de emisiones de determinados sectores o instalaciones, debe permitirse al Estado miembro de que se trate proponer modificaciones del PNA, incluyendo incrementos de las cantidades totales por asignar, para resolver estos problemas antes de que produzcan efectos en el mercado (sentencia Reino Unido/Comisión, citada en el apartado 27
supra,
apartado 60).
Asimismo, de la jurisprudencia se desprende que ninguna de las disposiciones de la Directiva ni la naturaleza o los objetivos del régimen en ella establecido descartan la posibilidad de que un Estado miembro, a raíz de la decisión adoptada por la Comisión de conformidad con el artículo 9, apartado 3, de la Directiva, pueda modificar los datos que figuran en su PNA, por ejemplo, para tener en cuenta nuevos datos recabados, en particular, en la segunda consulta del público regulada en el artículo 11 de la Directiva (sentencia Reino Unido/Comisión, citada en el apartado 27
supra,
apartado 58).
Además, como ha reconocido el Tribunal de Primera Instancia en la sentencia de 7 de noviembre de 2007, Alemania/Comisión, citada en el apartado 36
supra,
los Estados miembros incluso tienen derecho a realizar ajustes
ex post,
después de haber adoptado la decisión de asignación individual de conformidad con el artículo 11, apartado 2, de la Directiva.
Por último, procede recordar que la consulta del público, prevista en el artículo 11, apartado 2, de la Directiva antes de la adopción de una decisión definitiva en virtud de esta misma disposición, carecería de sentido y las observaciones del público quedarían en un plano puramente teórico si las modificaciones del PNA que pudieran proponerse tras una decisión de la Comisión adoptada en virtud del artículo 9, apartado 3, de la Directiva, se limitasen a las que ya hubieran sido previstas por la Comisión (véase, por analogía, la sentencia Reino Unido/Comisión, citada en el apartado 27
supra,
apartado 57).
A la luz de la jurisprudencia antes recordada, procede señalar que los Estados miembros pueden pues, sin estar necesariamente vinculados a las recomendaciones formuladas por la Comisión en una decisión adoptada de conformidad con el artículo 9, apartado 3, de la Directiva, no sólo corregir y poner al día su PNA con posterioridad a tal decisión, sino también ajustarlo después de que hayan adoptado su decisión de asignación individual.
En consecuencia, habida cuenta del tenor literal de la Directiva y de la estructura general y los objetivos del régimen establecido en ella y de la jurisprudencia correspondiente, la Comisión debe velar constantemente por que los PNA tengan en cuenta los datos y la información más precisos y, por tanto, más actualizados posible para causar el menor perjuicio posible al desarrollo económico y a la situación del empleo y conservar al mismo tiempo un mercado eficaz de derechos de emisión de gases de efecto invernadero.
De las consideraciones anteriores resulta que la alegación de la Comisión según la cual, en virtud del principio de igualdad de trato entre los Estados miembros, podía no tener en cuenta determinados datos actualizados del PNA debe desestimarse por infundada.
A la luz del conjunto de las consideraciones anteriores, y sin que proceda pronunciarse sobre la cuestión de si la elección por la Comisión del modelo Primes para evaluar el PNA resultó fundada, es preciso concluir que la República de Polonia sostiene acertadamente que la Comisión no era competente para sustituir los datos contenidos en el PNA por los suyos propios, obtenidos mediante un único método de evaluación aplicado a todos los Estados miembros.
En segundo lugar, la República de Polonia alega, en esencia, que la Comisión infringió el artículo 9, apartado 3, de la Directiva, al entender que, en virtud del artículo 11, apartado 2, de la Directiva, dicha institución no tenía derecho a imponerle, después de controlar el PNA, un límite máximo a la cantidad total de derechos por asignar.
Como se desprende de los argumentos expuestos en el apartado 65
supra,
la Comisión alega que la apreciación que efectúa de conformidad con el artículo 9, apartado 3, de la Directiva no tiene por objeto sustituir al PNA, sino únicamente fijar un nivel máximo a la cantidad total de derechos que se prevé asignar.
A este respecto, es preciso considerar que, al estipular en la Decisión impugnada tal límite máximo para los derechos de emisión por encima del cual se consideraría el PNA incompatible con la Directiva, la Comisión sobrepasó los límites de su facultad de control que debe ejercer de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva.
Como se ha recordado antes, es cierto que sólo la Comisión es competente, con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva, para controlar, incluso rechazar, los PNA elaborados por los Estados miembros, y ello a la luz de los criterios enunciados en la Directiva.
En cambio, habida cuenta de los principios recordados en los apartados 82 a 90
supra,
la Comisión no puede pretender, como ella misma afirma en sus escritos, que, en virtud de esta última competencia, pueda fijar un nivel máximo para la cantidad total de derechos por asignar.
Bien al contrario, como resulta expresamente de la jurisprudencia, de conformidad con el artículo 11, apartados 2 y 3, de la Directiva, corresponde a cada Estado miembro, y no a la Comisión, sobre la base de su PNA elaborado en virtud del artículo 9 y de conformidad con el artículo 10 de la Directiva, decidir la cantidad total de derechos de emisión que asignará para el período en cuestión, iniciar el proceso de asignación de los derechos al titular de cada instalación y pronunciarse acerca de la asignación de dichos derechos (auto del Tribunal de Justicia de 8 de abril de 2008, Saint-Gobain Glass Deutschland/Comisión, C-503/07 P, Rec. p. I-2217, apartado 75).
En el caso de autos, al imponer en la parte dispositiva de la Decisión impugnada un límite máximo a los derechos de emisión por encima del cual se consideraría el PNA incompatible con los criterios de evaluación enunciados en la Directiva, la Comisión sustituyó en la práctica a la República de Polonia para fijar la cantidad total de derechos de emisión, de conformidad con el artículo 11, apartado 2, de la Directiva. En efecto, de la parte dispositiva resulta que la República de Polonia está obligada a modificar el PNA de manera que la cantidad total de derechos de emisión sea en cualquier caso igual o inferior a dicho límite, so pena de hallarse en la imposibilidad de adoptar una decisión de conformidad con el artículo 11, apartado 2, de la Directiva.
En consecuencia, tal decisión no sólo priva de efecto al artículo 11, apartado 2, de la Directiva, sino que supone además, y en cualquier caso, una invasión de la competencia exclusiva que dicho artículo confiere a los Estados miembros para decidir la cantidad total de derechos de emisión que asignarán para cada período de cinco años a partir del 1 de enero de 2008.
Por último, es preciso rechazar la alegación de la Comisión, apoyada por el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, de que la anulación de la Decisión impugnada, por entenderse que la Comisión no puede fijar un límite máximo para la cantidad total de derechos de emisión por asignar, reduciendo a tal efecto el importe propuesto por la República de Polonia en el PNA con el excedente de derechos de emisión determinado por la Comisión, podría provocar un derrumbamiento del mercado de derechos de emisión de gases de efecto invernadero. En efecto, basta señalar que dicha tesis, aun suponiendo que resulte fundada, no puede justificar que, en una comunidad de Derecho como la Comunidad, se mantenga en vigor la Decisión impugnada cuando dicho acto se adoptó violando el reparto de las competencias entre los Estados miembros y la Comisión que define la Directiva.
Debe rechazarse asimismo la alegación formulada por el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de que corresponde a la Comisión elegir los datos, aunque esto sea por elecciones de políticas. Bien al contrario, el Tribunal de Primera Instancia considera que incumbe a los Estados miembros elegir las medidas que, a su juicio, son las más adecuadas para conseguir, en el contexto específico del mercado energético nacional, el objetivo fijado por la Directiva. El enfoque de la Comisión, apoyada por el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, según el cual sólo los datos seleccionados por ella pueden utilizarse para elaborar un PNA, priva manifiestamente a los Estados miembros de su margen de maniobra, recordado en el apartado 88
supra.
De las consideraciones anteriores resulta que, al fijar en la parte dispositiva de la Decisión impugnada un nivel máximo para la cantidad total de derechos de emisión por asignar, la Comisión se excedió en las competencias que le confiere el artículo 9, apartado 3, de la Directiva.
De las conclusiones a las que se ha llegado en los apartados 120 y 131
supra
resulta que, en el marco de la segunda parte del segundo motivo, la República de Polonia reprocha acertadamente a la Comisión haber infringido el artículo 9, apartados 1 y 3, de la Directiva ya que, por un lado, al sustituir los datos facilitados en el PNA por sus propios datos, conseguidos mediante su propio método de evaluación de los PNA de los Estados miembros y, por otro, al fijar un nivel máximo para la cantidad total de derechos de emisión que la República de Polonia prevé asignar durante el período comprendido entre 2008 y 2012, la Comisión se excedió en las competencias que le confiere el artículo 9, apartado 3, de la Directiva.
En consecuencia, sin que sea necesario pronunciarse sobre las otras alegaciones formuladas por la República de Polonia en apoyo de su segunda parte del segundo motivo, procede declarar que dicha parte está fundada.
En estas circunstancias, el Tribunal de Primera Instancia examinará, a mayor abundamiento, el fundamento de las alegaciones formuladas en apoyo de la primera parte del segundo motivo.
Sobre la primera parte del segundo motivo, basada en el incumplimiento de la obligación de motivación
En cuanto a la primera parte del segundo motivo, la República de Polonia sostiene que la Comisión descartó sin motivación el método de análisis económico empleado para elaborar el PNA, así como los datos obtenidos con dicho método y proporcionados en el referido PNA.
Con carácter preliminar, es preciso recordar que la motivación que exige el artículo 253 CE debe revelar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la autoridad comunitaria autora del acto impugnado, de modo que los interesados puedan conocer la justificación de la medida adoptada a fin de defender sus derechos y el juez comunitario ejercer su control (sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de septiembre de 2000, Alemania/Comisión, C-156/98, Rec. p. I-6857, apartado 96, y sentencia del Tribunal de Primera Instancia de , Joynson/Comisión, T-231/99, Rec. p. II-2085, apartado 164).
La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular, del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por el acto puedan tener en recibir explicaciones (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 16 de diciembre de 1999, Micro Leader Business/Comisión, T-198/98, Rec. p. II-3989, apartado 40). No se exige que la motivación especifique todas las razones de hecho o de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 253 CE debe apreciarse no sólo teniendo en cuenta su tenor literal, sino también su contexto, así como el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (sentencia de , Alemania/Comisión, apartado 136
supra,
apartado 97, y sentencia Joynson/Comisión, citada en el apartado 136
supra,
apartado 165).
Asimismo procede recordar que el cumplimiento de la obligación de motivación en virtud del artículo 253 CE, tal como la pone de relieve el artículo 9, apartado 3, última frase, de la Directiva, relativo a las decisiones de rechazo de un PNA o parte del mismo adoptadas por la Comisión, reviste una importancia aún más fundamental dado que, en el caso de autos, con arreglo al artículo 9, apartado 3, de dicha Directiva, el ejercicio de la facultad de control de la Comisión implica evaluaciones económicas y ecológicas complejas y que el control de la legalidad y el fundamento de estas evaluaciones que efectúa el juez comunitario está restringido (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de noviembre de 2007, Alemania/Comisión, citada en el apartado 36
supra,
apartado 168, y la jurisprudencia citada).
Con carácter principal, como el Tribunal de Primera Instancia ya ha subrayado en los apartados 87 y 88
supra,
en la medida en que la Directiva no prevé con claridad y precisión la forma y los medios que los Estados miembros deben emplear para poner en práctica los objetivos fijados en la Directiva, dichos Estados tienen cierto margen de maniobra. Éste es en particular el caso para la elección del método de análisis económico y el cálculo de los datos para la elaboración de los PNA por los Estados miembros.
Además, como se ha recordado en el apartado 89
supra,
del artículo 9, apartado 3, de la Directiva se desprende que la Comisión sólo está autorizada a comprobar la conformidad de las medidas adoptadas por el Estado miembro con los criterios enunciados en el anexo III y las disposiciones del artículo 10 de la Directiva.
Por otra parte, el artículo 14, apartado 1, de la Directiva, según el cual la Comisión adoptará directrices, basadas en los principios definidos en el anexo IV de la Directiva, para el seguimiento y la notificación de las emisiones de gases de efecto invernadero, no puede interpretarse en el sentido de que el legislador comunitario reconoce a la Comisión la facultad de fijar el método de análisis económico y de cálculo de los datos que los Estados miembros deben utilizar para elaborar su PNA.
En efecto, de lo dispuesto en los artículos 5, 14, apartados 2 y 3, y 15 de la Directiva se desprende que tales directrices determinan las condiciones de seguimiento y notificación, por las instalaciones cuyas actividades están sujetas al anexo I de la Directiva, de las emisiones de gases de efecto invernadero, y ello bajo el control de los Estados miembros. En consecuencia, las directrices adoptadas por la Comisión sobre la base del artículo 14, apartado 1, de la Directiva y aplicables en el caso de autos, esto es, las adoptadas por la Decisión 2004/156, sólo van destinadas a permitir tanto a las instalaciones como a los Estados miembros que recopilen los datos más fiables.
Por consiguiente, incumbía a la Comisión, en el marco del ejercicio de su facultad de control, de conformidad con el artículo 9, apartado 3, de la Directiva, explicar por qué los instrumentos utilizados por la República de Polonia para elaborar el PNA eran incompatibles con los criterios del anexo III y las disposiciones del artículo 10 de la Directiva. Por lo demás, como se ha recordado en el apartado 89
supra,
del artículo 9, apartado 3, última frase, de la Directiva se desprende explícitamente que el legislador ha insistido en la obligación de motivación de la Comisión cuando adopta una decisión de rechazo de un PNA.
En el caso de autos, procede señalar que, en el quinto considerando de la Decisión impugnada, en cuanto al control de la compatibilidad del PNA con el criterio n
o
2 del anexo III de la Directiva, la Comisión rechazó los datos notificados por la República de Polonia sobre los años anteriores a 2005 por considerarlos «menos fiables», ya que, según la Comisión, por una parte, dichos datos no se habían comprobado de manera independiente y coherente y, por otra parte, no estaba garantizado que tales datos correspondieran exactamente al número de instalaciones incluidas en el sistema por la República de Polonia. En el mismo considerando, la Comisión concluyó que «por consiguiente, no [cabía] excluir que se hubieran sobrevalorado las verdaderas emisiones debido a las cifras que [la República de] Polonia había notificado para las emisiones de los años anteriores» y que una «cifra de partida, obtenida a partir de la media de los datos de emisiones comprobados de manera independiente para el año 2005 y de las otras cifras notificadas por [la República de] Polonia podría no ser verdaderamente representativa de las emisiones reales y no garantizaría que la totalidad de los derechos de emisión no superara la cantidad necesaria».
En lo que se refiere al rechazo por la Comisión del método de análisis económico empleado por la República de Polonia para elaborar el PNA, el Tribunal de Primera Instancia observa que, en cuanto al control de la compatibilidad del PNA con el criterio n
o
3 del anexo III de la Directiva, la Comisión se limitó a afirmar, en el octavo considerando de la Decisión impugnada, que consideraba que, de entre todos los datos puestos a su disposición, los obtenidos a partir del modelo Primes constituían las estimaciones más exactas y más fiables tanto del crecimiento del PIB como de las mejoras de la intensidad de carbono. En cambio, en la Decisión impugnada, la Comisión no dio justificación alguna que permitiera comprender por qué el método de análisis económico empleado por la República de Polonia no era fiable.
Por lo que respecta al rechazo de los datos proporcionados en el PNA porque, según la Comisión, no eran los mejores disponibles de modo que existía el riesgo de que la República de Polonia sobrevalorara las emisiones, es preciso declarar que, según se lee en la Decisión impugnada, la Comisión se limitó a comparar la cantidad total de derechos de emisión propuesta por la República de Polonia en el PNA con los resultados de sus propios cálculos. Así, basándose en esta comparación, la Comisión consideró que no cabía excluir una sobrevaloración de dicha cantidad y, en consecuencia, en virtud de esta mera hipótesis, decidió no tener en cuenta los datos facilitados por la República de Polonia en el PNA.
Además, en la Decisión impugnada, la Comisión no identificó en absoluto los datos facilitados en el PNA que consideraba «menos fiables». Como mucho se limitó, en el quinto considerando de la Decisión impugnada, a referirse a los datos notificados por la República de Polonia con respecto a los años anteriores.
Del mismo modo, la Comisión no explicó por qué los datos proporcionados en el PNA no eran fiables. Como mucho afirmó que dichos datos no se comprobaron de manera independiente y coherente.
Con respecto a este último punto, el Tribunal de Primera Instancia considera que, habida cuenta de la carga de la prueba que incumbía a la Comisión, como se ha recordado en el apartado 83
supra,
dicha institución no facilitó, en la Decisión impugnada, elemento alguno que permitiera comprender suficientemente por qué la elección del método de análisis económico y los datos empleados por la República de Polonia violaban el Derecho comunitario.
Además, siempre por lo que afecta a este último punto, procede señalar que la República de Polonia alega que los datos contenidos en el PNA habían sido objeto de un informe elaborado en el marco de la CMNUCC y, a tal efecto, habían sido controlados por la Comisión. Sin embargo, en respuesta a dicha alegación, la Comisión se limita a afirmar que ello no conlleva automáticamente su «reconocimiento» en el marco del régimen de comercio de derechos de emisión.
Sobre este particular, el Tribunal de Primera Instancia considera que, dado que la Directiva no prevé un método de análisis económico que los Estados miembros deban emplear para elaborar su PNA y, a este respecto, reconoce cierto margen de maniobra a dichos Estados, tal motivación no permite comprender las razones por las cuales la Comisión descartó los referidos datos utilizados por la República de Polonia. En efecto, dado que la Comisión no niega el hecho de que los datos que figuran en el PNA habían sido objeto de un informe para la CMNUCC ni la circunstancia de que ella misma controló tales datos, como afirma la República de Polonia, el Tribunal de Primera Instancia considera que no cabe excluir,
a priori,
que dichos datos presenten cierto grado de fiabilidad. Por consiguiente, la Comisión tenía como mínimo el deber de explicar por qué los datos facilitados por la República de Polonia en el PNA no eran fiables y podían por ello ser rechazados de conformidad con el artículo 9, apartado 3, de la Directiva.
El mero hecho de que la Comisión afirma, como resulta del octavo considerando de la Decisión impugnada, que sus propios cálculos permiten obtener los resultados más fiables no basta para explicar, habida cuenta del reparto de competencias entre los Estados miembros y la Comisión recordado en los apartados 82 a 90
supra,
por qué los datos tenidos en cuenta por la República de Polonia en el PNA no respetan los criterios enunciados en el anexo III de la Directiva.
De las consideraciones anteriores se desprende que, teniendo en cuenta el margen de maniobra de los Estados miembros para elaborar su PNA, la Comisión incumplió su obligación de motivación de la Decisión impugnada al rechazar de este modo el método de análisis económico utilizado por la República de Polonia así como los datos proporcionados en el PNA. En consecuencia, también procede declarar fundada la primera parte del segundo motivo.
De las conclusiones a las que se ha llegado en los apartados 133 y 153
supra
y de las consideraciones formuladas por el Tribunal de Primera Instancia en los apartados 93 a 95
supra
resulta que procede acoger las dos partes del segundo motivo y, por ende, anular los artículos 1, apartado 1, 2, apartado 1, y 3, apartado 1, de la Decisión impugnada.
Consecuencias de la anulación de los artículos 1, apartado 1, 2, apartado 1, y 3, apartado 1, de la Decisión impugnada para el resto de la parte dispositiva de dicha Decisión
En esta fase del examen del presente recurso, procede analizar las consecuencias que la anulación de las disposiciones de la Decisión impugnada contempladas en el apartado 154
supra
puede tener para la legalidad de las otras disposiciones del mismo acto.
En primer lugar, es preciso recordar que, como resulta de reiterada jurisprudencia, la anulación parcial de un acto comunitario sólo es posible en la medida en que los elementos cuya anulación se solicita puedan separarse del resto del acto (sentencias del Tribunal de Justicia de 10 de diciembre de 2002, Comisión/Consejo, C-29/99, Rec. p. I-11221, apartado 45, y de , Alemania/Comisión, C-239/01, Rec. p. I-10333, apartado 33; véase también, en este sentido, la sentencia de , Comisión/Parlamento y Consejo, C-378/00, Rec. p. I-937, apartado 30). De igual modo, el Tribunal de Justicia ha declarado en reiteradas ocasiones que no se cumplía dicha exigencia de separabilidad cuando la anulación parcial de un acto modificaba la esencia de éste (sentencia del Tribunal de Justicia de , Francia/Parlamento y Consejo, C-244/03, Rec. p. I-4021, apartado 13; véanse también, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de , Francia y otros/Comisión,
C-68/94 y C-30/95, Rec. p. I-1375
, apartado 257 y Comisión/Consejo, antes citada, apartado 46).
En el caso de autos, el artículo 1 de la Decisión impugnada empieza en estos términos: «Los siguientes aspectos del [PNA] de [la República de] Polonia para el primer período de cinco años al que se refiere el artículo 11, apartado 2, de la Directiva son incompatibles, respectivamente, con […]». A continuación, en los apartados 1 a 5 de dicho artículo, la Comisión enumera distintas incompatibilidades del PNA con varios de los criterios del anexo III de la Directiva. Habida cuenta de la estructura del artículo 1, una eventual anulación de algunos de sus apartados daría lugar a una disminución del número de incompatibilidades con la Directiva señaladas en la Decisión impugnada.
Acto seguido, procede observar que el artículo 2 de la Decisión impugnada está redactado en los siguientes términos: «No se formularán objeciones al [PNA] siempre que, teniendo en cuenta los plazos necesarios para la ejecución de los procedimientos nacionales sin retrasos indebidos, se introduzcan de forma no discriminatoria las enmiendas mencionadas a continuación y se notifiquen dichas enmiendas a la Comisión a la mayor brevedad». Luego, en los apartados 1 a 5 de dicho artículo, la Comisión indica en cada apartado la enmienda del PNA que, a su juicio, resulta necesaria para solucionar la incompatibilidad señalada en el apartado correspondiente del artículo 1. Así, la posible anulación de algunos de sus apartados sólo tendría como consecuencia que se mantuviera en vigor el compromiso de la Comisión de no formular objeciones al PNA, al tiempo que se reduzca el número de enmiendas cuya realización constituía inicialmente el requisito para que se adoptara tal compromiso.
Asimismo, debe señalarse que, como resulta de los apartados 157 y 158
supra,
los artículos 1 y 2 de la Decisión impugnada están estrechamente relacionados entre ellos. En efecto, cada incompatibilidad contemplada en los cinco apartados del artículo 1 es objeto, en los cinco apartados del artículo 2 de la misma Decisión, de una propuesta de enmienda a fin de que el PNA pase a ser compatible, a juicio de la Comisión, con la Directiva. Por consiguiente, suponiendo que alguna de las incompatibilidades señaladas por la Comisión en el artículo 1 no resulte justificada y, por ello, deba suprimirse, el apartado del artículo 2, en el que se proponen ciertas enmiendas para poner fin a dicha incompatibilidad, quedaría automáticamente privado de objeto.
De la estructura de estos dos artículos resulta que no puede considerarse que sus apartados 1 a 5 sean separables en el sentido de la jurisprudencia recordada en el apartado 156
supra.
En efecto, la eventual anulación de alguno de los apartados del artículo 1, así como la del apartado correspondiente del artículo 2, tendría por efecto que se modifique la propia esencia de la Decisión impugnada.
Tal anulación implicaría sustituir a la Decisión impugnada, según la cual el PNA podía adoptarse siempre que se introdujeran cinco enmiendas específicas que permitieran resolver cinco incompatibilidades con los criterios del anexo III de la Directiva, por una Decisión distinta según la cual dicho plan podría adoptarse si se introdujera un número más limitado de enmiendas. Ello es cierto, máxime si se considera que la Decisión que así sustituiría a la Decisión impugnada sería esencialmente distinta de ésta, ya que el segundo motivo formulado por la República de Polonia cuestiona la incompatibilidad declarada y la enmienda correspondiente exigida, respectivamente en los artículos 1, apartado 1, y 2, apartado 1, de la Decisión impugnada. Ahora bien, es precisamente esta incompatibilidad que requeriría la modificación más significativa del PNA.
En cuanto al artículo 3, apartados 2 y 3, de la Decisión impugnada, basta señalar que dichas disposiciones contienen precisiones sobre la ejecución de las otras disposiciones de la Decisión impugnada.
Del conjunto de consideraciones que preceden resulta que, en la medida en que deben anularse los artículos 1, apartado 1, 2, apartado 1, y 3, apartado 1, de la Decisión impugnada, como se desprende del apartado 154
supra,
procede anular dicha Decisión en su totalidad, sin que resulte necesario examinar los otros motivos formulados en apoyo del presente recurso.
Costas
A tenor del apartado 2 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la Comisión, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por la República de Polonia.
Con arreglo al artículo 87, apartado 4, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas. En consecuencia, la República de Hungría, la República de Lituania, la República Eslovaca y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte soportarán sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Segunda)
decide:

1)
Anular la Decisión C(2007) 1295 final de la Comisión, de 26 de marzo de 2007, relativa al plan nacional de asignación de derechos de emisión de gases de efecto invernadero notificado por la República de Polonia para el período comprendido entre 2008 y 2012, de conformidad con la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de , por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo.

2)
La Comisión cargará con sus propias costas y con las costas en que haya incurrido la República de Polonia.

3)
La República de Hungría, la República de Lituania, la República Eslovaca y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte soportarán sus propias costas.

Pelikánová
Jürimäe
Soldevila Fragoso
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 23 de septiembre de 2009.
Firmas
Índice

Marco jurídico

I. Normativa internacional y comunitaria relativa a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y el Protocolo de Kioto

II. Normativa relativa al régimen comunitario para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero

Antecedentes del litigio

Procedimiento y pretensiones de las partes

Fundamentos de Derecho

I. Sobre el primer motivo, basado en la adopción ilegal de la Decisión impugnada una vez expirado el plazo de tres meses establecido en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva

A. Alegaciones de las partes

B. Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

II. Sobre el segundo motivo, basado en el incumplimiento de la obligación de motivación y en la infracción del artículo 9, apartados 1 y 3, de la Directiva

A. Alegaciones de las partes

B. Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

1. Sobre la existencia de un supuesto motivo nuevo, formulado por la República de Polonia en la réplica y basado en la transgresión por la Comisión de sus competencias de control

2. Sobre el fundamento del segundo motivo

a) Observaciones preliminares

Sobre los objetivos de la Directiva

Sobre el reparto de las competencias entre la Comisión y los Estados miembros

— Sobre las competencias de los Estados miembros

— Sobre las competencias de la Comisión

Sobre el alcance del control jurisdiccional

b) Sobre la Decisión impugnada

Sobre el fundamento de la segunda parte del segundo motivo

Sobre la primera parte del segundo motivo, basada en el incumplimiento de la obligación de motivación

Consecuencias de la anulación de los artículos 1, apartado 1, 2, apartado 1, y 3, apartado 1, de la Decisión impugnada para el resto de la parte dispositiva de dicha Decisión

Costas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: polaco.