CELEX: 61998TJ0094
Schadensersatzklage
Außervertragliche Haftung
Milch
Zusatzabgabe
Referenzmenge
Erzeuger, der eine Nichtvermarktungsverpflichtung eingegangen ist
Erfordernis der Erzeugung im ursprünglichen SLOM-Betrieb
Art. 3a der Verordnung (EWG) Nr. 1546/88 in der durch die Verordnung (EWG) Nr. 1033/89 geänderten Fassung
Vermeintlich mehrdeutiger Wortlaut der anwendbaren Bestimmung
Grundsatz der Rechtssicherheit

Entscheidungsgründe
Rechtlicher Rahmen
1. Nach der Verordnung (EWG) Nr. 1078/77 des Rates vom 17. Mai 1977 zur Einführung einer Prämienregelung für die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen und die Umstellung der Milchkuhbestände (ABl. L 131, S. 1) wurde Erzeugern, die sich verpflichteten, während eines Zeitraums der Nichtvermarktung von fünf Jahren keine Milch oder Milcherzeugnisse zu vermarkten, eine Nichtvermarktungsprämie, und Erzeugern, die sich verpflichteten, während eines Umstellungszeitraums von vier Jahren keine Milch oder Milcherzeugnisse zu vermarkten und ihren Milchkuhbestand auf einen Bestand zur Fleischerzeugung umzustellen, eine Umstellungsprämie gewährt.
2. Die Milcherzeuger, die eine Verpflichtung nach der Verordnung Nr. 1078/77 eingegangen sind, werden gewöhnlich als „SLOM-Erzeuger“ bezeichnet; das Akronym „SLOM“ kommt von dem niederländischen Ausdruck „slachten en omschakelen“ (schlachten und umstellen), der die Verpflichtungen der Erzeuger im Rahmen der Nichtvermarktungs- oder Umstellungsregelung beschreibt.
3. Mit der Verordnung (EWG) Nr. 856/84 des Rates vom 31. März 1984 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (ABl. L 90, S. 10) und der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984 über Grundregeln für die Anwendung der Abgabe gemäß Artikel 5c der Verordnung Nr. 804/68 im Sektor Milch und Milcherzeugnisse (ABl. L 90, S. 13) wurde ab 1. April 1984 eine Zusatzabgabe auf die Milchmengen eingeführt, die über eine Referenzmenge hinaus geliefert wurden; diese Referenzmenge wurde für jeden Käufer im Rahmen einer für jeden Mitgliedstaat geltenden Gesamtgarantiemenge festgelegt. Die von der Zusatzabgabe befreite Referenzmenge entsprach der Milch- oder Milchäquivalenzmenge, die im Referenzjahr – nach Wahl des Mitgliedstaats – von einem Erzeuger geliefert oder von einer Molkerei angekauft wurde; im Königreich der Niederlande war das Referenzjahr das Jahr 1983.
4. Die Durchführungsbestimmungen für die Zusatzabgabe nach Art. 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (ABl. L 148, S. 13) wurden mit der Verordnung (EWG) Nr. 1371/84 der Kommission vom 16. Mai 1984 (ABl. L 132, S. 11) festgelegt. Die letztgenannte Verordnung wurde durch die Verordnung (EWG) Nr. 1546/88 der Kommission vom 3. Juni 1988 mit den Durchführungsbestimmungen für die Zusatzabgabe nach Artikel 5c der Verordnung Nr. 804/68 (ABl. L 139, S. 12) aufgehoben, die u. a. einer Neufassung der einschlägigen Regelung diente (erster Erwägungsgrund dieser Verordnung).
5. Erzeuger, die in Erfüllung einer nach der Verordnung Nr. 1078/77 eingegangenen Verpflichtung in dem vom betreffenden Mitgliedstaat gewählten Referenzjahr keine Milch geliefert hatten, waren von der Zuteilung einer Referenzmenge ausgeschlossen.
6. Mit den Urteilen vom 28. April 1988, Mulder (120/86, Slg. 1988, 2321, im Folgenden: Urteil Mulder I) und von Deetzen (170/86, Slg. 1988, 2355, im Folgenden: Urteil von Deetzen I) erklärte der Gerichtshof die Verordnung Nr. 857/84 in der durch die Verordnung Nr. 1371/84 ergänzten Fassung insoweit für ungültig, als sie keine Zuteilung einer Referenzmenge an Erzeuger vorsah, die in Erfüllung einer nach der Verordnung Nr. 1078/77 eingegangenen Verpflichtung in dem vom betreffenden Mitgliedstaat gewählten Referenzjahr keine Milch geliefert hatten.
7. Im Anschluss an die Urteile Mulder I und von Deetzen I (oben in Randnr. 6 angeführt) erließ der Rat am 20. März 1989 die Verordnung (EWG) Nr. 764/89 zur Änderung der Verordnung Nr. 857/84 (ABl. L 84, S. 2), die am 29. März 1989 in Kraft trat, mit der es der Gruppe der von diesen Urteilen betroffenen Erzeuger ermöglicht wurde, eine spezifische Referenzmenge in Höhe von 60 % ihrer Erzeugung in den letzten zwölf Monaten vor der Übernahme ihrer Nichtvermarktungs- oder Umstellungsverpflichtung nach der Verordnung Nr. 1078/77 zu erhalten.
8. Art. 3a Abs. 1 Buchst. a bis d der Verordnung Nr. 857/84 in der durch die Verordnung Nr. 764/89 geänderten Fassung sieht vor:
„Die Erzeuger gemäß Artikel 12 Buchstabe c) dritter Unterabsatz,
…
erhalten auf Antrag, der binnen drei Monaten nach dem 29. März 1989 eingereicht werden muss, vorläufig eine spezifische Referenzmenge, sofern sie
a) ihre Tätigkeit nicht im Rahmen von Artikel 2 Absätze 3 und 4 der Verordnung (EWG) Nr. 1078/77 eingestellt bzw. ihren Milchbetrieb vor Ablauf des Nichtvermarktungs‑ oder Umstellungszeitraums vollständig abgetreten haben;
b) der zuständigen Behörde zur Stützung des Antrags nachweisen, dass sie in vollem Umfang die beantragte Referenzmenge in ihrem Betrieb erzeugen können;
c) sich verpflichten, Milch oder andere Erzeugnisse direkt an den Verbraucher zu verkaufen und/oder Milch an einen Käufer zu liefern;
d) sich hinsichtlich der spezifischen Referenzmenge verpflichten, bis zum Ablauf der Geltungsdauer der Zusatzabgabenregelung keinen Antrag auf Vergünstigungen im Rahmen von Programmen zur Aufgabe von Referenzmengen zu stellen.“
9. Art. 3a Abs. 3 der Verordnung Nr. 857/84 in der durch die Verordnung Nr. 764/89 geänderten Fassung bestimmt:
„Kann der Erzeuger der zuständigen Behörde innerhalb von zwei Jahren nach dem 29. März 1989 nachweisen, dass er die Direktverkäufe und/oder die Lieferungen tatsächlich wieder aufgenommen hat und dass diese Direktverkäufe und/oder diese Lieferungen im Laufe der letzten zwölf Monate mindestens 80 % der vorläufigen Referenzmenge erreicht haben, so wird ihm die spezifische Referenzmenge endgültig zugeteilt. Andernfalls wird die vorläufige Referenzmenge in vollem Umfang wieder der Gemeinschaftsreserve zugeführt …“
10. Art. 12 Buchst. c der Verordnung Nr. 857/84 in der durch die Verordnung Nr. 764/89 geänderten Fassung sieht vor: „Für die Anwendung des Artikels 3a gilt als Erzeuger der landwirtschaftliche Betriebsleiter als natürliche oder juristische Person oder als Vereinigung natürlicher oder juristischer Personen, dessen Betrieb im geografischen Gebiet der Gemeinschaft liegt.“
11. Art. 12 Buchst. d der Verordnung Nr. 857/84 stellt klar:
„Im Sinne dieser Verordnung sind
d) Betrieb: die im geografischen Gebiet der Gemeinschaft gelegene Gesamtheit der vom Erzeuger bewirtschafteten Produktionseinheiten“.
12. Art. 3a Abs. 1 der Verordnung Nr. 1546/88 in der durch die Verordnung (EWG) Nr. 1033/89 der Kommission vom 20. April 1989 (ABl. L 110, S. 27) geänderten Fassung lautet:
„Der Antrag [auf eine spezifische Referenzmenge] nach Artikel 3a Absatz 1 der Verordnung … Nr. 857/84 ist vom Erzeuger bei der vom Mitgliedstaat benannten zuständigen Stelle nach den von diesem festgelegten Modalitäten zu stellen, sofern er nachweisen kann, dass er den zum Zeitpunkt der Genehmigung seines Prämienantrags gemäß Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1391/78 der Kommission verwalteten Betrieb noch ganz oder teilweise bewirtschaftet.
Die zuständige Stelle bestätigt den Eingang des Antrags, prüft das Vorliegen der Bedingungen gemäß dem ersten Unterabsatz und erfasst die schriftlichen Verpflichtungen der Erzeuger.
Als Nachweis, dass der Erzeuger die beantragte Referenzmenge erzeugen kann, gilt insbesondere:
– die seit Ende des Nichtvermarktungs‑ bzw. Umstellungszeitraums bereits getätigten Direktverkäufe und/oder Lieferungen von Milch;
– der Milchkuhbestand des Betriebs im Sinne von Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe b) der Verordnung (EWG) Nr. 1391/78;
– die beibehaltene Grünlandfläche und/oder die Futterfläche des Betriebs entsprechend dem Fruchtfolgeplan und den getätigten Aussaaten;
– die Investitionen nach Artikel 3 Ziffer 1 zweiter Unterabsatz der Verordnung (EWG) Nr. 857/84.“
13. Die Erzeuger, die Nichtvermarktungs‑ oder Umstellungsverpflichtungen eingegangen waren und nach der Verordnung Nr. 764/89 eine „spezifische“ Referenzmenge erhielten, werden als „SLOM‑I‑Erzeuger“ bezeichnet.
14. Mit Urteil vom 11. Dezember 1990, Spagl (C‑189/89 Slg. 1990, I‑4539), hat der Gerichtshof Art. 3a Abs. 1 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 857/84 in der Fassung der Verordnung Nr. 764/89 insoweit für ungültig erklärt, als er die Erzeuger, deren Nichtvermarktungs- bzw. Umstellungszeitraum gemäß einer Verpflichtung im Rahmen der Verordnung Nr. 1078/77 vor dem 31. Dezember 1983 oder gegebenenfalls dem 30. September 1983 abgelaufen war, von der Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge nach dieser Bestimmung ausschloss.
15. Im Anschluss an das Urteil Spagl (oben in Randnr. 14 angeführt) erließ der Rat die Verordnung (EWG) Nr. 1639/91 vom 13. Juni 1991 zur Änderung der Verordnung Nr. 857/84 (ABl. L 150, S. 35), die durch Aufhebung der vom Gerichtshof für ungültig erklärten Bedingungen die Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge an die betreffenden Erzeuger ermöglichte. Diese Erzeuger werden allgemein als „SLOM‑II‑Erzeuger“ bezeichnet.
16. Mit Zwischenurteil vom 19. Mai 1992, Mulder u. a./Rat und Kommission (C‑104/89 und C‑37/90, Slg. 1992, I‑3061, im Folgenden: Urteil Mulder II), hat der Gerichtshof entschieden, dass die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft für den Schaden haftet, den bestimmte Milcherzeuger erlitten hatten, die im Rahmen der Verordnung Nr. 1078/77 Verpflichtungen eingegangen waren und anschließend aufgrund der Anwendung der Verordnung Nr. 857/84 daran gehindert waren, Milch zu vermarkten. Der Gerichtshof gab den Parteien auf, sich über die zu zahlenden Beträge zu einigen.
17. Mit Urteil vom 27. Januar 2000, Mulder u. a./Rat und Kommission (C‑104/89 und C‑37/90, Slg. 2000, I‑203), hat der Gerichtshof über die Höhe der Entschädigungen entschieden, die die Kläger in den vom Urteil Mulder II (oben in Randnr. 16 angeführt) betroffenen Rechtssachen verlangt hatten.
Sachverhalt
18. Die Kläger, Alfonsius Alferink und 67 weitere Milcherzeuger in den Niederlanden, gingen im Rahmen der Verordnung Nr. 1078/77 eine Nichtvermarktungsverpflichtung ein.
19. Nach der einschlägigen Regelung stellten die Kläger bei den niederländischen Behörden einen Antrag auf Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge, die es ihnen erlauben sollte, bestimmte Mengen Milch zu erzeugen, ohne der zusätzlichen Abgabe zu unterliegen. Einigen Klägern wurde eine vorläufige spezifische Referenzmenge zugeteilt, während andere eine endgültige spezifische Referenzmenge erhielten.
20. Nach Zuteilung der erwähnten spezifischen Referenzmengen nahmen die niederländischen Behörden Kontrollen zum Zweck der Prüfung vor, ob die Kläger die Referenzmengen unter den in der Gemeinschaftsregelung festgelegten Voraussetzungen erzeugten. Aufgrund der Feststellung, dass die Milcherzeugung nicht von dem ursprünglichen SLOM‑Betrieb oder derselben betriebswirtschaftlichen oder organisatorischen Einheit, die zum Zeitpunkt des Abschlusses der Nichtvermarktungsverpflichtung betroffen war, aus wieder aufgenommen worden sei, da die Kläger für die Milcherzeugung von Dritten angemietete Betriebsmittel verwendet hätten, gelangten die niederländischen Behörden zu der Ansicht, dass die Anforderungen der Gemeinschaftsregelung für die Zuteilung einer endgültigen Referenzmenge nicht eingehalten worden seien. Sie lehnten es daher ab, den Klägern, die eine vorläufige Referenzmenge erhalten hatten, eine endgültige Referenzmenge zuzuteilen, und entzogen denjenigen die Referenzmenge, die diese erhalten hatten.
21. Die Kläger erhoben Klage beim College van Beroep voor het bedrijfsleven gegen die Bescheide des niederländischen Ministeriums für Wirtschaft, Natur und Fischerei (im Folgenden: Ministerium), mit denen dieses es abgelehnt hatte, ihnen eine endgültige Referenzmenge zuzuteilen, oder ihnen die zugeteilte Referenzmenge entzogen hatte. Insbesondere machten sie geltend, dass die einschlägige Regelung entgegen der Ansicht des Ministeriums für die Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge nicht verlange, dass die Milcherzeugung vom ursprünglichen SLOM‑Betrieb oder derselben betriebswirtschaftlichen oder organisatorischen Einheit, die zum Zeitpunkt der Eingehung der Nichtvermarktungsverpflichtung betroffen gewesen sei, aus wieder aufgenommen werde. Das College van Beroep voor het bedrijfsleven wies ihre Klage ab.
22. Einer der Kläger, Herr G. J. Hulter, erhob bei der Rechtbank te ’s‑Gravenhage Haftungsklage mit der Begründung, dass weder der Bescheid des Ministeriums noch die einschlägige Regelung die Voraussetzungen darlegten, die auf die Umwandlung einer vorläufigen Referenzmenge in eine endgültige Referenzmenge anwendbar seien, oder dies zumindest ausreichend erläuterten und dass keine rechtzeitige ordnungsgemäße Unterrichtung über die Kriterien über die endgültige Zuteilung einer Referenzmenge erfolgt sei. Diese Klage wurde mit Urteil vom 20. Januar 1999 abgewiesen.
23. Herr Hulter legte gegen diese Entscheidung Berufung beim Gerechtshof te ’s‑Gravenhage ein, der das Urteil der Rechtbank te ’s‑Gravenhage mit Urteil vom 17. Februar 2000 bestätigte.
24. Herr Hulter legte ein Rechtsmittel beim Hoge Raad der Nederlanden ein, das dieser mit Urteil vom 8. März 2002 zurückwies.
Verfahren
25. Herr Alferink und die 67 Kläger, deren Namen im Anhang aufgeführt sind, haben mit Klageschrift, die am 19. Juni 1998 bei der Kanzlei des Gerichts eingereicht worden ist, die vorliegende Klage erhoben.
26. Am 30. September 1998 hat vor dem Gericht eine informelle Sitzung stattgefunden, an der die Vertreter der Parteien teilgenommen haben. In dieser Sitzung haben die Parteien Gelegenheit gehabt, zu der vom Gericht vorgenommenen analytischen Klassifizierung der Rechtssachen, die SLOM-Erzeuger betreffen, Stellung zu nehmen.
27. Das Gericht hat mit Beschluss des Präsidenten der Vierten Kammer vom 8. Oktober 1998 das Verfahren in der vorliegenden R echtssache ausgesetzt.
28. Am 17. Mai 2000 hat vor dem Gericht eine zweite informelle Sitzung stattgefunden, an der die Vertreter der Parteien teilgenommen haben.
29. Am 17. Januar 2002 hat vor dem Gericht eine dritte informelle Sitzung stattgefunden, an der die Vertreter der Parteien teilgenommen haben. In dieser Sitzung ist im Einvernehmen mit den Parteien das Verfahren in der vorliegenden Rechtssache bis zur Entscheidung des Hoge Raad der Nederlanden ausgesetzt worden.
30. Mit Beschluss des Präsidenten der Ersten Kammer vom 30. März 2004 hat das Gericht die Wiederaufnahme des Verfahrens in der vorliegenden Rechtssache angeordnet. Der Kommission ist daher eine Frist für die Einreichung ihrer Klagebeantwortung gesetzt worden. Die Parteien haben sodann eine Erwiderung bzw. eine Gegenerwiderung eingereicht.
31. Infolge der Änderung der Zusammensetzung der Kammern des Gerichts zu Beginn des neuen Gerichtsjahrs ist der Berichterstatter der Fünften Kammer zugeteilt worden, der die vorliegende Rechtssache demzufolge zugewiesen worden ist.
32. Das Gericht (Fünfte Kammer) hat auf Bericht des Berichterstatters beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen.
33. Die Parteien haben in der Sitzung vom 25. September 2007 mündlich verhandelt und Fragen des Gerichts beantwortet.
Anträge der Parteien
34. Die Kläger beantragen,
– die Gemeinschaft zur Zahlung der im Anhang zu ihrer Klageschrift aufgeführten Beträge als Ersatz der Schäden, die ihnen aufgrund der nicht sachgemäßen Fassung von Art. 3a der Verordnung Nr. 1546/88 entstanden sind, zuzüglich Zinsen von 8 % pro Jahr ab 23. Februar 1998 bis zum Tag der vollständigen Zahlung zu zahlen;
– der Gemeinschaft die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
35. Die Kommission beantragt,
– die Klage abzuweisen;
– den Klägern die Kosten aufzuerlegen.
Zur Einrede der Rechtswidrigkeit der Verordnung Nr. 1546/88
Vorbringen der Parteien
36. In der mündlichen Verhandlung haben die Kläger die Rechtswidrigkeit der Verordnung Nr. 1546/88 mit der Begründung gerügt, dass diese eine diskriminierende Unterscheidung zwischen der SLOM‑Erzeugern und den anderen Milcherzeugern schaffe und den Vertrauensschutz verletze.
37. Die Kommission hat ausgeführt, es handele sich um ein neues Vorbringen, das deshalb für unzulässig erklärt werden müsse.
Würdigung durch das Gericht
38. Gemäß Art. 44 § 1 Buchst. c in Verbindung mit Art. 48 § 2 der Verfahrensordnung des Gerichts muss die Klageschrift den Streitgegenstand und eine kurze Darstellung der Klagegründe enthalten; neue Angriffs‑ und Verteidigungsmittel können im Laufe des Verfahrens nicht mehr vorgebracht werden, es sei denn, dass sie auf rechtliche oder tatsächliche Gründe gestützt werden, die erst während des Verfahrens zutage getreten sind. Ein Angriffsmittel, das eine Erweiterung eines bereits vorher – ausdrücklich oder implizit – in der Klageschrift vorgetragenen Angriffsmittels darstellt und einen engen Zusammenhang mit diesem aufweist, ist jedoch für zulässig zu erklären (Urteil des Gerichtshofs vom 14. Oktober 1999, Atlanta/Europäische Gemeinschaft, C‑104/97 P, Slg. 1999, I‑6983, Randnr. 29, Beschluss des Präsidenten der Dritten Kammer des Gerichtshofs vom 13. November 2001, Dürbeck/Kommission, C‑430/00 P, Slg. 2001, I‑8547, Randnr. 17; Urteil des Gerichts vom 8. März 2007, France Télécom/Kommission, T‑340/04, Slg. 2007, II‑573, Randnr. 164).
39. Im vorliegenden Fall ist die Rüge der Rechtswidrigkeit der Verordnung Nr. 1546/88 ein neues Angriffsmittel, das nicht auf rechtliche oder tatsächliche Gründe gestützt wird, die erst während des Verfahrens zutage getreten sind und das nicht als eine Erweiterung eines bereits vorher – ausdrücklich oder implizit – in der Klageschrift vorgetragenen Angriffsmittels angesehen werden kann, das einen engen Zusammenhang mit diesem aufweist (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichts vom 28. November 2002, Scan Office Design/Kommission, T‑40/01, Slg. 2002, II‑5043, Randnr. 96). Die Kläger haben im Übrigen nicht angegeben, aus welchen Gründen sie die Einrede der Rechtswidrigkeit erst in der mündlichen Verhandlung erheben konnten. Daher ist diese Rüge als unzulässig zurückzuweisen.
Zum Antrag auf Schadensersatz
Vorbringen der Parteien
40. Die Kläger machen geltend, wegen der vielen Jahre, die zwischen der Annahme der Nichtvermarktungsverpflichtung und der Zuteilung einer vorläufigen spezifischen Referenzmenge verstrichen seien, sei ihr Betrieb nicht mehr in der Lage gewesen, die zuvor betriebene Milchviehhaltung wieder aufzunehmen, so dass sie auf von Dritten angemietete Betriebsmittel, wie etwa Ställe oder Melkanlagen, hätten zurückgreifen müssen. Die vorläufigen Referenzmengen, die ihnen zugeteilt worden seien, seien daher nicht in endgültige Referenzmengen umgewandelt worden, bzw. die Letztgenannten seien ihnen entzogen worden.
41. Nach Ansicht des Finanzministeriums, des College van Beroep voor het bedrijfsleven und der Kommission ist das Gemeinschaftsrecht, insbesondere Art. 3a der Verordnung Nr. 1546/88 in der durch die Verordnung Nr. 1033/89 geänderten Fassung dahin auszulegen, dass eine endgültige Referenzmenge nur dann zugeteilt werden könne, wenn die vorläufige Referenzmenge vom ursprünglichen SLOM‑Betrieb bzw. derselben organisatorischen und betriebswirtschaftlichen Einheit, die zum Zeitpunkt der Annahme der SLOM‑Verpflichtung betroffen gewesen sei, erzeugt werde. Daher seien die Voraussetzungen für die Zuteilung einer Referenzmenge nicht erfüllt, wenn die verwendeten Betriebsmittel von Dritten angemietet würden.
42. Mit Schreiben vom 15. Februar 1995 erklärte die Kommission in Beantwortung eines Schreibens der Kläger vom 13. Oktober 1994, dass die Entscheidung des College van Beroep voor het bedrijfsleven ihres Erachtens den Stand der Gemeinschaftsregelung in Bezug auf die Beschaffenheit des Betriebs ordnungsgemäß wiedergebe, in dem die spezifische Referenzmenge erzeugt werden müsse, nämlich des ursprünglichen SLOM-Betriebs, ganz oder teilweise, einschließlich aller bis zum Zeitpunkt der Zuteilung der vorläufigen Referenzmenge hinzugefügten Teile. Die Kommission verwies hierfür auf das Urteil des Gerichtshofs vom 3. Dezember 1992, O’Brien (C‑86/90, Slg. 1992, I‑6251), insbesondere dessen Randnrn. 16 und 17, aus denen klar hervorgehe, dass der betreffende Betrieb derjenige sei, der zum Zeitpunkt der Zuteilung der Referenzmenge gebildet worden sei, und zwar unter der Voraussetzung, dass der Erzeuger für die Zwecke der Zuteilung einer endgültigen Menge „den von ihm zum Zeitpunkt der Genehmigung seines Prämienantrags verwalteten Betrieb noch ganz oder teilweise bewirtschaftet“ (Randnr. 17).
43. Im selben Schreiben fügte die Kommission hinzu, aus dem ihr vom Prozessbevollmächtigten der Kläger vorgetragenen Sachverhalt gehe hervor, dass die Letztgenannten sich nicht in der in der vorstehenden Randnummer erwähnten Situation befänden, denn entweder besäßen sie den ursprünglichen SLOM‑Betrieb, nutzten ihn jedoch nicht für die Erzeugung der spezifischen Referenzmenge, oder der Betrieb, in dem die Referenzmenge erzeugt werde, sei nach der Zuteilung einer vorläufigen spezifischen Referenzmenge erworben worden. Die Erwägungen betreffend die Anmietung von Betriebsmitteln für die spezifischen Referenzmengen seien anhand ihrer vorhergehenden Ausführungen in Bezug auf den Zeitpunkt zu prüfen, zu dem diese Betriebsmittel erworben worden seien, und auf den Zeitpunkt, zu dem sie dem ursprünglichen SLOM‑Betrieb hinzugefügt worden seien. Schließlich führte die Kommission aus, dass das Urteil des Gerichtshofs vom 15. Januar 1991, Ballmann (C‑341/89, Slg. 1991, I‑25), entgegen der Ansicht der Kläger, die sich an sie gewandt hätten, nicht die SLOM‑Erzeuger betreffe.
44. Die Kläger vertreten dagegen die Ansicht, aus Art. 3a Abs. 1 der Verordnung Nr. 1546/88 in der durch die Verordnung Nr. 1033/89 geänderten Fassung ergebe sich, dass ein Antragsteller auf eine vorläufige Referenzmenge sich nicht mehr im Besitz des gesamten ursprünglichen SLOM‑Betriebs befinden müsse. Da es ausreiche, dass nur ein Teil dieses Betriebs, auch wenn dieser verkleinert worden sei, noch benutzt werde, werde die vorläufige Referenzmenge notwendigerweise unter Verwendung anderer Betriebsmittel erzeugt. Es genüge daher, dass der Erzeuger noch einen Teil der Erzeugungseinheiten besitze, die er zum Zeitpunkt der Eingehung der Nichtvermarktungsverpflichtung bewirtschaftet habe.
45. Im Übrigen bestätigten die übrigen Bestimmungen von Art. 3a der Verordnung Nr. 1546/88 in der durch die Verordnung Nr. 1033/89 geänderten Fassung, dass die zugeteilte Referenzmenge weitgehend unter Verwendung von Betriebsmitteln erzeugt werden könne, die nicht zum ursprünglichen SLOM-Betrieb gehörten. Als Beweismittel für den Nachweis der Fähigkeit des Erzeugers, die beantragte Referenzmenge erzeugen zu können, seien die beibehaltene Grünfläche und/oder die Futterfläche des Betriebs entsprechend dem Fruchtfolgeplan und den getätigten Aussaaten zulässig. Art. 3a stelle keine Voraussetzung auf, wonach es sich um zum ursprünglichen SLOM-Betrieb gehörende beibehaltene Grünlandflächen oder andere Flächen handeln müsse. Für die Investitionen im Sinne von Art. 3a Abs. 1 letzter Gedankenstrich, die sich allgemein auf die Zeit bis zum Ablauf der SLOM‑Vereinbarung bezögen (d. h. die Investitionen, die im Rahmen eines vor dem 1. Oktober 1984 beantragten Entwicklungsvorhabens durchgeführt worden seien), gelte grundsätzlich das Gleiche.
46. Im Übrigen sähen weder die Verordnung Nr. 1078/77 noch die auf dieser beruhenden Durchführungsverordnungen die Verpflichtung vor, den Betrieb, für den eine SLOM-Verpflichtung eingegangen worden sei, im gleichen Zustand beizubehalten. Hätte der Gesetzgeber gewünscht, dass die Milcherzeugung vom ursprünglichen SLOM-Betrieb oder von derselben betriebswirtschaftlichen und organisatorischen Einheit, die zum Zeitpunkt der SLOM-Verpflichtung betroffen gewesen sei, aus wieder aufgenommen werden müsse, so hätte er dies in der Gemeinschaftsregelung ausdrücklich angeben müssen.
47. Aus der Verordnung Nr. 857/84 in der durch die Verordnung Nr. 764/89 geänderten Fassung in Verbindung mit der Durchführungsverordnung Nr. 1546/88 in der durch die Verordnung Nr. 1033/89 geänderten Fassung gehe daher hervor, dass der Erzeuger in der Lage sein müsse, die beantragten Referenzmengen unter Verwendung der von ihm verwalteten Betriebsmittel zu erzeugen, wobei zumindest ein Teil von diesen hierfür verwendeten Betriebsmitteln denjenigen entsprechen müsse, über die er zum Zeitpunkt der Eingehung der Nichtvermarktungsverpflichtung verfügt habe. Entgegen der Ansicht der Kommission sähen diese Verordnungen nicht vor, dass die Erzeugung entweder vom ursprünglichen SLOM-Betrieb oder von derselben betriebswirtschaftlichen und organisatorischen Einheit wie zum Zeitpunkt des Abschlusses der Nichtvermarktungsverpflichtung wieder aufgenommen werden müsse.
48. Daher habe die Kommission durch den Erlass einer Regelung, die nicht ausdrücklich die erwähnte Beschränkung gebiete und die daher ungeeignet, mehrdeutig und unklar sei, einen Fehler begangen, der ihre Haftung auslöse, denn sie habe das Vorsorgeprinzip verletzt, das auch in Bezug auf die Methode der Ausarbeitung von Rechtsvorschriften Anwendung finde und verlange, dass diese sachgemäß seien. Die Kläger verweisen hierfür auf die Entschließung des Rates vom 8. Juni 1993 über die redaktionelle Qualität der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften (ABl. C 166, S. 1).
49. In Bezug auf den Schaden und den Kausalzusammenhang zwischen dem Fehler und dem Schaden machen die Kläger geltend, es liege ein von der Kommission zu vertretender Fehler vor, der ihnen Schäden verursacht habe. Sie hätten sämtliche Voraussetzungen erfüllt, die für die Gewährung einer vorläufigen Referenzmenge festgelegt worden seien, denn sie seien in der Lage gewesen, die Referenzmenge in ihrem Betrieb, so wie dieser zum Zeitpunkt der Stellung des Antrags bestanden habe, zu erzeugen. Der Standpunkt der niederländischen Behörden, die nach dem Vorbringen der Kommission der Ansicht gewesen seien, die Kläger hätten die Milcherzeugung nicht vom ursprünglichen SLOM‑Betrieb aus aufgenommen oder die Erzeugung nicht selbständig sowie auf eigene Gefahr und Rechnung wieder aufgenommen, belege nur, dass die Kläger wegen der Mehrdeutigkeit der Gemeinschaftsregelung die Erzeugung nicht vollständig von ihren ursprünglichen SLOM‑Betrieben aus aufgenommen hätten. Wäre die Gemeinschaftsregelung klarer gewesen, hätten sie sich dafür entscheiden können, mit anderen Betriebsmitteln als mit denen zu erzeugen, mit denen sie ihren Betrieb vergrößert hätten, und somit eine andere Produktionsweise von ihrem ursprünglichen SLOM‑Betrieb aus auswählen können.
50. Die Kläger, mit Ausnahme von Herrn H. J. ten Have, beantragten mit Schreiben vom 23. Februar 1998 bei der Kommission den Ersatz des entstandenen Schadens, was diese mit Schreiben vom 17. April 1998 ablehnte. Sie erklären, sie seien bereit, ergänzende Beweise zur Stützung ihres Standpunkts anzubieten.
51. Einleitend weist die Kommission darauf hin, dass nach ständiger Rechtsprechung die außervertragliche Haftung der Gemeinschaft nur dann ausgelöst werden könne, wenn drei Voraussetzungen erfüllt seien, nämlich Rechtswidrigkeit des gerügten Verhaltens, tatsächliches Vorliegen des behaupteten Schadens und tatsächlicher Zusammenhang zwischen dem rechtswidrigen Verhalten und dem geltend gemachten Schaden. Das von den Klägern angeführte Erfordernis, dass eine Regelung sachgemäß sei, folge aus dem Grundsatz der Rechtssicherheit, zu dem der Gerichtshof entschieden habe, dass eine Regelung, mit der Personen Verpflichtungen auferlegt würden, klar und bestimmt sein müsse, damit diese ihre Rechte und Pflichten unzweideutig erkennen und somit ihre Vorkehrungen treffen könnten (Urteil des Gerichtshofs vom 16. Januar 2003, Cipra und Kvasnicka, C‑439/01, Slg. 2003, I‑745, Randnr. 49), und dass für die Auslegung einer Bestimmung des Gemeinschaftsrechts deren Kontext, deren Wortlaut und die mit der Regelung, zu der sie gehöre, verfolgten Zwecke zu berücksichtigen seien. Art. 3a der Verordnung Nr. 1546/88 in der durch die Verordnung Nr. 1033/89 geänderten Fassung genüge diesem Kriterium.
52. Die Kommission führt aus, da die Verordnung Nr. 1546/88 in der durch die Verordnung Nr. 1033/89 geänderten Fassung eine Durchführungsverordnung sei, die sie gemäß den Bestimmungen der Verordnung Nr. 857/84 in der durch die Verordnung Nr. 764/89 geänderten Fassung, bei der es sich um eine Verordnung des Rates handele, erlassen habe, sei sie im Zusammenhang mit der Letztgenannten auszulegen. Die Hauptverpflichtung sei in der Verordnung des Rates geregelt, und die Durchführungsverordnung könne nur bestimmte, stärker ins Einzelne gehende Kriterien oder Voraussetzungen aufstellen.
53. Die Kommission verweist auf den Inhalt von Art. 3a Abs. 1 Buchst. b und Abs. 3 der Verordnung Nr. 857/84 in der durch die Verordnung Nr. 764/89 geänderten Fassung und vertritt die Ansicht, diese beiden Bestimmungen in Verbindung miteinander bedeuteten, dass die endgültige Zuteilung der spezifischen Referenzmenge nur dann erfolgen könne, wenn die Direktverkäufe und/oder Lieferungen tatsächlich vom ursprünglichen Betrieb des SLOM‑Erzeugers aus aufgenommen worden seien. Aus diesem Grund habe jeder SLOM-Erzeuger seinem Antrag auf Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge eine Erklärung beigefügt, wonach er „in der Lage [ist], in seinem Betrieb tatsächlich die zugeteilte spezifische Referenzmenge zu erzeugen“.
54. Im Übrigen verweise Art. 3a Abs. 1 der Verordnung Nr. 1546/88 in der durch die Verordnung Nr. 1033/89 geänderten Fassung ausdrücklich auf Art. 3a Abs. 1 der Verordnung Nr. 857/84 in der durch die Verordnung Nr. 764/89 geänderten Fassung und bestimme in Unterabs. 3: „Als Nachweis, dass der Erzeuger die beantragte Referenzmenge erzeugen kann, gilt insbesondere …“. Diese Bestimmung, die in Verbindung mit Art. 3a Abs. 1 der Verordnung Nr. 857/84 in der durch die Verordnung Nr. 764/89 geänderten Fassung auszulegen sei, wende sich in erster Linie an die nationalen Durchführungsbehörden, die zu beurteilen hätten, ob ein SLOM‑Erzeuger die in der Verordnung des Rates aufgestellte Voraussetzungen erfülle, wonach er in der Lage sein müsse, die Referenzmenge in seinem Betrieb zu erzeugen. Die Kommission bemerkt, dass diese Bestimmung eine nicht erschöpfende Aufzählung („gilt insbesondere“) von Nachweisen enthalte, die die nationalen Behörden im Rahmen dieser Voraussetzung anerkennen könnten und die „[n]ach einem vom Mitgliedstaat festzulegenden Verfahren“ erbracht werden müssten.
55. Die Verordnung Nr. 1546/88 in der durch die Verordnung Nr. 1033/89 geänderten Fassung regele klar, dass ein SLOM-Erzeuger nachweisen müsse, dass er in der Lage sei, die beantragte Referenzmenge in seinem Betrieb zu erzeugen; es obliege den niederländischen Behörden, diese Voraussetzung zu beurteilen, und diese Behörden hätten sie dahin ausgelegt, dass die Erzeugung von dem ursprünglichen SLOM-Betrieb oder derselben betriebswirtschaftlichen und organisatorischen Einheit aus aufgenommen werden müsse wie zu dem Zeitpunkt, zu dem die Nichtvermarktungsverpflichtung eingegangen worden sei, was das College van Beroep voor het bedrijfsleven bestätigt habe. Die Kläger könnten die Kommission nicht für diese Auslegung der niederländischen Behörden haftbar machen, die im Übrigen nicht angedeutet hätten, dass die Gemeinschaftsregelung mehrdeutig sei.
56. Die Kläger hätten nichts dafür vorgetragen, dass Art. 3a der Verordnung Nr. 857/84 in der durch die Verordnung Nr. 764/89 geänderten Fassung nicht so klar und bestimmt sei, dass sie ihre Rechte und Pflichten unzweideutig hätten erkennen und somit ihre Vorkehrungen hätten treffen können. In Bezug auf ihre eigene Verordnung ist die Kommission der Ansicht, sie sei klar und gebe genau an, welche Nachweise die nationalen Behörden bei der Beurteilung berücksichtigen könnten, ob ein Erzeuger die in der Verordnung des Rates aufgestellte Voraussetzung erfülle, in der Lage zu sein, die beantragte Referenzmenge in seinem Betrieb zu erzeugen. Ferner erklärt die Kommission in ihrer Gegenerwiderung, dass die Kläger selbst anerkannt hätten (vgl. oben, Randnr. 47), dass die Erzeuger die beantragten Referenzmengen mittels der von ihnen verwalteten Betriebsmittel müssten erzeugen können, wobei nach ihrem Vorbringen ein Teil der verwendeten Betriebsmittel den Betriebsmitteln entsprechen müsse, über die sie zum Zeitpunkt der Eingehung der Nichtvermarktungsverpflichtung verfügt hätten. Somit sei Art. 3a der Verordnung Nr. 1546/88 in der durch die Verordnung Nr. 1033/89 geänderten Fassung, der keinem anderen Zweck diene als der Durchführung von Art. 3a der Verordnung Nr. 857/84 in der durch die Verordnung Nr. 764/89 geänderten Fassung wie auch die letztgenannte Bestimmung für die Kläger klar, und sein Sinn sei derjenige, den die Kommission ihm beigemessen habe, so dass sie dieser nicht vorwerfen könnten, rechtswidrig gehandelt zu haben. Die Schadensersatzklage sei daher abzuweisen.
57. Zum Schaden und zum Kausalzusammenhang führt die Kommission aus, selbst wenn die Kläger behaupteten, sie seien alle in der Lage gewesen, die Referenzmenge in ihrem Betrieb zu erzeugen, wie sich dieser zum Zeitpunkt der Einreichung ihres Antrags auf Zuteilung einer solchen Menge dargestellt habe, erlaube es ihre Klage nicht, klar zu bestimmen, ob sie in der Lage gewesen seien, diese Menge im ursprünglichen SLOM-Betrieb zu erzeugen. Auf alle Fälle hätten die niederländischen Behörden die Ansicht vertreten, dass sie die Milcherzeugung nicht vom ursprünglichen SLOM-Betrieb aus oder nicht selbständig sowie für eigene Rechnung und auf eigene Gefahr wieder aufgenommen hätten, was im Übrigen von den niederländischen Gerichten bestätigt worden sei. Da die Kläger nicht die in der Verordnung des Rates aufgestellten Voraussetzungen erfüllt hätten, hätten sie nicht behaupten können, es bestehe ein ursächlicher Zusammenhang zwischen dem entstandenen Schaden und der angeblich fehlenden Ordnungsgemäßheit der Verordnung der Kommission.
58. Zum Umfang des Schadens ist die Kommission der Ansicht, die Klageschrift enthalte keine hinreichenden Anhaltspunkte, damit sie ihren Standpunkt fes tlegen könne. Die Kläger hätten nicht ausreichend klargestellt, inwieweit sie in der Lage gewesen seien, die angegebene Referenzmenge im ursprünglichen SLOM-Betrieb zu erzeugen. Die Kommission behalte sich daher das Recht vor, auf Art und Umfang des Schadens im Laufe des Verfahrens zurückzukommen.
Würdigung durch das Gericht
59. Nach der Rechtsprechung setzt die außervertragliche Haftung der Gemeinschaft für einen durch ihre Organe verursachten Schaden nach Art. 215 Abs. 2 EG-Vertrag (jetzt Art. 288 Abs. 2 EG) voraus, dass ein Tatbestand erfüllt ist, dessen Merkmale die Rechtswidrigkeit des den Organen zur Last gelegten Verhaltens, das Vorliegen eines Schadens und das Bestehen eines Kausalzusammenhangs zwischen dem rechtswidrigen Verhalten und dem geltend gemachten Schaden sind (Urteil des Gerichtshofs vom 29. September 1982, Oleifici Mediterranei/EWG, 26/81, Slg. 1982, 3057, Randnr. 16; vgl. Urteil des Gerichts vom 30. Mai 2006, Blom u. a./Rat und Kommission, T‑87/94, Slg. 2006, II‑1385, Randnr. 102 und die dort angeführte Rechtsprechung).
60. Nach ständiger Rechtsprechung ist es Sache des Klägers, dem Gemeinschaftsrichter die Rechtswidrigkeit des den Organen vorgeworfenen Verhaltens, das tatsächliche Vorliegen eines Schadens und das Bestehen eines Kausalzusammenhangs zwischen dem beanstandeten Verhalten und dem geltend gemachten Schaden darzulegen (Urteil des Gerichtshofs vom 21. Mai 1976, Roquette Frères/Kommission, 26/74, Slg. 1976, 677, Randnrn. 22 bis 24, und Urteil des Gerichts vom 8. Mai 2007, Citymo/Kommission, T‑271/04, Slg. 2007, II‑1375, Randnr. 159).
61. Liegt eine dieser kumulativen Voraussetzungen nicht vor, ist die Klage insgesamt abzuweisen, ohne dass die übrigen Voraussetzungen zu prüfen wären (Urteil des Gerichtshofs vom 15. September 1994, KYDEP/Rat und Kommission, C‑146/91, Slg. 1994, I‑4199, Randnrn. 19 und 81, und Urteil des Gerichts vom 20. Februar 2002, Förde-Reederei/Rat und Kommission, T‑170/00, Slg. 2002, II‑515, Randnr. 37).
62. In Bezug auf die erste dieser Voraussetzungen, die zuerst zu prüfen ist, verlangt die Rechtsprechung, dass ein hinreichend qualifizierter Verstoß gegen eine Vorschrift vorliegen muss, die dem Einzelnen Rechte verleihen soll (Urteil des Gerichtshofs vom 4. Juli 2000, Bergaderm und Goupil/Kommission, C‑352/98 P, Slg. 2000, I‑5291, Randnr. 42). Im Hinblick auf das Erfordernis, dass der Verstoß hinreichend qualifiziert ist, ist das entscheidende Kriterium, dass das betreffende Gemeinschaftsorgan die Grenzen, die seinem Ermessen gesetzt sind, offenkundig und erheblich überschritten hat. Verfügt dieses Organ nur über einen erheblich verringerten oder gar auf null reduzierten Gestaltungsspielraum, kann die bloße Verletzung des Gemeinschaftsrechts ausreichen, um einen hinreichend qualifizierten Verstoß anzunehmen (Urteil des Gerichtshofs vom 10. Dezember 2002, Kommission/Camar und Tico, C‑312/00 P, Slg. 2002, I‑11355, Randnr. 54, und Urteil des Gerichts vom 12. Juli 2001, Comafrica und Dole Fresh Fruit Europe/Kommission, T‑198/95, T‑171/96, T‑230/97, T‑174/98 und T‑225/99, Slg. 2001, II‑1975, Randnr. 134).
63. Im vorliegenden Fall machen die Kläger geltend, dass die Rechtswidrigkeit des beanstandeten Verhaltens der Kommission im Verstoß gegen das Vorsorgeprinzip bestehe. Wenn die Kläger meinen, dass die Haftung der Gemeinschaft dadurch ausgelöst werde, dass die Kommission das Vorsorgeprinzip verletzt habe, beziehen sie sich in Wirklichkeit auf den Grundsatz der Rechtssicherheit, denn sie rügen, dass die Kommission in der in Rede stehenden Regelung nicht klar und genau festgelegt habe, welche Voraussetzungen für die Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge gelten.
64. Ebenso wie der Grundsatz des Vertrauensschutzes einen Rechtsgrundsatz darstellt, der dem Einzelnen Rechte verleiht und dessen Verletzung die außervertragliche Haftung der Gemeinschaft auslösen kann (Urteil des Gerichts vom 6. Dezember 2001, Emesa Sugar/Rat, T‑43/98, Slg. 2001, II‑3519, Randnr. 64; vgl. auch Urteil Mulder II, oben in Randnr. 16 angeführt, Randnr. 15), ist auch der Grundsatz der Rechtssicherheit ein Rechtsgrundsatz, der dem Einzelnen Rechte verleiht.
65. Wie sowohl der Gerichtshof als auch das Gericht bereits entschieden haben, stellt der Grundsatz der Rechtssicherheit ein Grundprinzip des Gemeinschaftsrechts dar, das insbesondere gebietet, dass eine Regelung klar und bestimmt sein muss, damit die Rechtsbürger ihre Rechte und Pflichten unzweideutig erkennen und somit ihre Vorkehrungen treffen können (Urteile des Gerichtshofs vom 9. Juli 1981, Gondrand und Garancini, 169/80, Slg. 1981, 1931, vom 13. Februar 1996, Van Es Douane Agenten, C‑143/93, Slg. 1996, I‑431, Randnr. 27, vom 16. Oktober 1997, Banque Indosuez u. a., C‑177/96, Slg. 1997, I‑5659, Randnr. 27, vom 14. April 2005, Belgien/Kommission, C‑110/03, Slg. 2005, I‑2801, Randnr. 30, und vom 21. Juni 2007, ROM-projecten, C‑158/06, Slg. 2007, I‑5103, Randnr. 25; Urteile des Gerichts vom 14. Juli 1997, Interhotel/Kommission, T‑81/95, Slg. 1997, II‑1265, Randnr. 61, und vom 7. November 2002, Vela und Tecnagrind/Kommission, T‑141/99, T‑142/99, T‑150/99 und T‑151/99, Slg. 2002, II‑4547, Randnr. 391).
66. Dieses Gebot der Rechtssicherheit gilt in besonderem Maße bei einer Regelung, die finanzielle Konsequenzen haben kann (Urteil ROM-projecten, oben in Randnr. 65 angeführt, Randnr. 26).
67. Daher ist zu prüfen, ob Art. 3a der Verordnung Nr. 1546/88 in der durch die Verordnung Nr. 1033/89 geänderten Fassung in Bezug auf die Voraussetzungen für die Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge klar gefasst war.
68. Nach ständiger Rechtsprechung sind bei der Auslegung einer Vorschrift des Gemeinschaftsrechts sowohl ihr Wortlaut als auch ihr Kontext und ihre Ziele zu berücksichtigen (Urteile des Gerichtshofs vom 30. Juli 1996, Bosphorus, C‑84/95, Slg. 1996, I‑3953, Randnr. 11, und Banque Indosuez u. a., oben in Randnr. 65 angeführt, Randnr. 18).
69. In dieser Hinsicht ist festzustellen, dass, wie die Kommission zu Recht ausgeführt hat, die Verordnung Nr. 1546/88 in der durch die Verordnung Nr. 1033/89 geänderten Fassung eine Durchführungsverordnung ist, da sie der Durchführung der Verordnung Nr. 857/84 dient und somit im Einklang mit dieser auszulegen ist (Urteil des Gerichtshofs vom 26. Oktober 2006, Kibler, C‑275/05, Slg. 2006, I‑10569, Randnr. 20; vgl. in diesem Sinne auch Urteil des Gerichtshofs vom 22. Oktober 1991, von Deetzen, C‑44/89, Slg. 1991, I‑5119, Randnr. 14), deren Gültigkeit im Übrigen im Rahmen der vorliegenden Rechtssache nicht in Zweifel gezogen wird.
70. Erstens erhalten gemäß Art. 3a Abs. 1 der Verordnung Nr. 857/84 in der durch die Verordnung Nr. 764/89 geänderten Fassung Erzeuger, deren Nichtvermarktungs‑ bzw. Umstellungszeitraum gemäß der Verpflichtung im Rahmen der Verordnung Nr. 1078/77 nach dem 31. Dezember 1983 bzw. nach dem 30. September 1983 abläuft, unter bestimmten, dort geregelten Voraussetzungen eine spezifische Referenzmenge. Insbesondere sieht Art. 3a Abs. 1 Buchst. a dieser Verordnung vor, dass die Zuteilung einer vorläufigen spezifischen Referenzmenge voraussetzt, dass die Betroffenen ihre Tätigkeit nicht eingestellt bzw. ihren Milchbetrieb vor Ablauf des Nichtvermarktungs‑ oder Umstellungszeitraums vollständig abgetreten haben (Urteil des Gerichtshofs vom 27. Januar 1994, Herbrink, C‑98/91, Slg. 1994, I‑223, Randnr. 11).
71. Zweitens stellt Art. 3a Abs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 857/84 in der durch die Verordnung Nr. 764/89 geänderten Fassung als Voraussetzung für die Zuteilung einer vorläufigen spezifischen Referenzmenge klar, dass der Erzeuger zur Stützung seines Antrags nachweisen muss, dass er in der Lage ist, die beantragte Referenzmenge in seinem Betrieb zu erzeugen.
72. Drittens ist in der Regelung der spezifischen Referenzmengen des Art. 3a der Verordnung Nr. 857/84, die aufgrund der Urteile Mulder I und von Deetzen I (oben in Randnr. 6 angeführt) durch die Verordnung Nr. 764/89 eingefügt worden ist, um die Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge an Erzeuger zu gewährleisten, die in Erfüllung einer nach der Verordnung Nr. 1078/77 eingegangenen Verpflichtung im Referenzjahr keine Milch geliefert haben, der allgemeine Grundsatz verankert, dass jede Referenzmenge an die Flächen gebunden bleibt, für die sie zugeteilt worden ist (Urteil Herbrink, oben in Randnr. 70 angeführt, Randnr. 12).
73. Daher geht aus der Verordnung Nr. 857/84 in der durch die Verordnung Nr. 764/89 geänderten Fassung hervor, dass ein Erzeuger, der eine Nichtvermarktungsverpflichtung eingegangen ist, nur dann eine spezifische Referenzmenge erhalten kann, wenn er noch ganz oder teilweise im Besitz seines ursprünglichen SLOM-Betriebs ist und nachweist, dass er in der Lage ist, diese Menge in seinem Betrieb zu erzeugen.
74. Die Verordnung Nr. 1546/88 in der durch die Verordnung Nr. 1033/89 geänderten Fassung weicht in keiner Weise von dem durch die Verordnung Nr. 857/84 in der durch die Verordnung Nr. 764/89 geänderten Fassung eingeführten System ab.
75. Art. 3a der Verordnung Nr. 1546/88 in der durch die Verordnung Nr. 1033/89 geänderten Fassung führt nämlich nur die Bestimmungen der Verordnung Nr. 857/84 in der durch die Verordnung Nr. 764/89 geänderten Fassung für die Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge durch, indem er wiederholt, dass der Erzeuger bei der vom Mitgliedstaat genannten zuständigen Stelle nachweisen muss, dass er den zum Zeitpunkt der Genehmigung seines Prämienantrags verwalteten Betrieb noch ganz oder teilweise bewirtschaftet. Diese Bestimmung führt sodann in nicht erschöpfender Weise auf, was als Nachweis für die Fähigkeit des Erzeugers, die beantragte Referenzmenge zu erzeugen, gelten kann, nämlich insbesondere die seit Ende des Nichtvermarktungs‑ bzw. Umstellungszeitraums bereits getätigten Direktverkäufe und/oder Lieferungen von Milch, der Milchkuhbestand des Betriebs, die beibehaltene Grünlandfläche und/oder die Futterfläche des Betriebs entsprechend dem Fruchtfolgeplan und den getätigten Aussaaten und die ohne Entwicklungsplan getätigten Investitionen.
76. Wenn Art. 3a Abs. 1 der Verordnung Nr. 1546/88 in der durch die Verordnung Nr. 1033/89 geänderten Fassung in Unterabs. 3 dritter Gedankenstrich vorsieht, dass als Nachweis, dass der Erzeuger die beantragte Referenzmenge erzeugen kann, die beibehaltene Grünlandfläche und/oder die Futterfläche des „Betriebs“ gilt, kann diese Wendung deshalb nur dahin verstanden werden, dass sie sich auf den vom Erzeuger bewirtschafteten Betrieb bezieht, der ganz oder teilweise noch derselbe Betrieb wie derjenige ist, den er zum Zeitpunkt der Genehmigung seines Prämienantrags verwaltet hat. Sie kann daher nicht so verstanden werden, dass die erwähnte Fläche zu einem anderen als dem vom Erzeuger bewirtschafteten Betrieb gehören kann.
77. Die gleiche Auslegung ist für Art. 3a Abs. 1 Unterabs. 3 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1546/88 in der durch die Verordnung Nr. 1033/89 geänderten Fassung geboten, der verlangt, dass der Milchkuhbestand, der ebenfalls als Nachweis dafür gelten kann, dass der Erzeuger die beantragte Referenzmenge erzeugen kann, der Bestand „des Betriebs“ ist; auch diese Wendung kann ebenfalls nur dahin verstanden werden, dass sie sich auf den zum Zeitpunkt der Genehmigung des Prämienantrags vom Erzeuger verwalteten Betrieb bezieht, den dieser noch ganz oder teilweise bewirtschaftet. Diese Bestimmung soll daher gerade verhindern, dass die spezifische Referenzmenge von einem Erzeuger mit Tieren erzeugt wird, die in einem anderen Betrieb als dem gehalten werden, den er bewirtschaftet.
78. Das Gleiche gilt für Investitionen im Sinne von Art. 3a Abs. 1 Unterabs. 3 vierter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1546/88 in der durch die Verordnung Nr. 1033/89 geänderten Fassung, die aus den gleichen Gründen, wie sie oben in den Randnrn. 76 und 77 aufgeführt sind, im Zusammenhang mit dem vom betreffenden Erzeuger bewirtschafteten Betrieb stehen müssen und daher von diesem nicht getrennt werden dürfen.
79. In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass, wie der Gerichtshof bereits im Hinblick auf die Übertragung eines Betriebs durch Abtretung oder durch Rückgewähr bei Ablauf des Pachtvertrags entschieden hat, die gesamte Referenzmengenregelung durch den Grundsatz gekennzeichnet ist, dass die Referenzmenge mit den Flächen übertragen wird, für die sie zugeteilt worden ist, und dass dieser Grundsatz demnach auch für die spezifischen Referenzmengen verankert werden soll, indem Art. 3a Abs. 1 der Verordnung Nr. 1546/88 in der durch die Verordnung Nr. 1033/89 geänderten Fassung die Voraussetzungen des Art. 3a Abs. 1 der Verordnung Nr. 857/84 dadurch verschärft, dass er verlangt, dass der Erzeuger den Betrieb noch ganz oder teilweise bewirtschaftet (Urteil Herbrink, oben in Randnr. 70 angeführt, Randnr. 13).
80. So heißt es im dritten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1033/89, dass „ein … Antrag [auf eine spezifische Referenzmenge] nur von einem Erzeuger gestellt werden kann, der die bei Beantragung der Nichtvermarktungs‑ oder Umstellungsprämie bewirtschafteten Produktionseinheiten zumindest noch teilweise bewirtschaftet. Verfügt der Erzeuger nämlich nicht mehr über den betreffenden Betrieb, so hat er im Sinne der Prämienregelung seine Absicht bekundet, die Milcherzeugung einzustellen.“
81. Im Übrigen muss der Erzeuger zwar, um eine spezifische Referenzmenge zugeteilt erhalten zu können, den zum Zeitpunkt der Genehmigung seines Prämienantrags verwalteten Betrieb noch ganz oder teilweise bewirtschaften, doch ist der Betrieb im Sinne von Art. 12 Buchst. d der Verordnung Nr. 857/84 „die im geografischen Gebiet der Gemeinschaft gelegene Gesamtheit der vom Erzeuger bewirtschafteten Produktionseinheiten“.
82. Die in Art. 12 Buchst. c und d der Verordnung Nr. 857/84 in der durch die Verordnung Nr. 764/89 geänderten Fassung enthaltenen Definitionen der Begriffe „Erzeuger“ und folglich „Betrieb“ zeigen, dass mit dem Begriff des Erzeugers nur ein landwirtschaftlicher Betriebsleiter gemeint ist, der eine Gesamtheit von Produktionseinheiten zur Milcherzeugung in eigener Verantwortung bewirtschaftet (Urteile des Gerichtshofs vom 9. Juli 1992, Maier, C‑236/90, Slg. 1992, I‑4483, Randnr. 11, und vom 23. Januar 1997, St. Martinus Elten, C‑463/93, Slg. 1997, I‑255, Randnr. 17).
83. Aus Art. 3a Abs. 1 der Verordnung Nr. 857/84 in der durch die Verordnung Nr. 764/89 geänderten Fassung in Verbindung mit Art. 3a Abs. 1 der Verordnung Nr. 1546/88 in der durch die Verordnung Nr. 1033/89 geänderten Fassung ergibt sich eindeutig, dass eine vorläufige spezifische Referenzmenge nur unter der Voraussetzung zugeteilt werden kann, dass der betroffene Erzeuger den von ihm zum Zeitpunkt der Genehmigung seines Prämienantrags verwalteten Betrieb noch ganz oder teilweise bewirtschaftet, d. h. den Betrieb, auf den sich seine Nichtvermarktungs‑ oder Umstellungsverpflichtung bezieht (Urteil O’Brien, oben in Randnr. 42 angeführt, Randnr. 12; vgl. in diesem Sinne auch Urteile des Gerichtshofs Herbrink, oben in Randnr. 70 angeführt, Randnrn. 12 und 13, und vom 28. Oktober 2004, van den Berg/Rat und Kommission, C‑164/01 P, Slg. 2004, I‑10225, Randnr. 71; Urteil des Gerichts vom 12. Dezember 2006, Werners/Rat und Kommission, T‑373/94, Slg. 2006, II‑4631, Randnr. 81), und dass er nachweist, dass er die beantragte Referenzmenge in diesem Betrieb erzeugen kann.
84. Im Urteil O’Brien, oben in Randnr. 42 angeführt, hat der Gerichtshof in Randnr. 17 festgestellt, dass Art. 3a Abs. 3 der Verordnung Nr. 857/84 in der durch die Verordnung Nr. 764/89 geänderten Fassung so auszulegen ist, dass für die Zwecke der endgültigen Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge auch Verkäufe oder Lieferungen von Milch berücksichtigt werden können, die von Produktionseinheiten stammen, um die der in Rede stehende Betrieb zwischen dem Zeitpunkt des Ablaufs des Nichtvermarktungs‑ oder Umstellungszeitraums und dem Zeitpunkt der vorläufigen Zuteilung der spezifischen Referenzmenge erweitert wurde, sofern der betroffene Erzeuger den von ihm zum Zeitpunkt der Genehmigung seines Prämienantrags verwalteten Betrieb noch ganz oder teilweise bewirtschaftet.
85. Somit ergibt sich aus der Gesamtheit der vorstehenden Erwägungen, dass nach Art. 3a Abs. 1 der Verordnung Nr. 1546/88 in der durch die Verordnung Nr. 1033/89 geänderten Fassung, ausgelegt im Licht von Art. 3a Abs. 1 der Verordnung Nr. 857/84 in der durch die Verordnung Nr. 764/89 geänderten Fassung, die Milcherzeugung im ursprünglichem SLOM-Betrieb erfolgen muss (Urteil Werners/Rat und Kommission, oben in Randnr. 83 angeführt, Randnr. 81; vgl. in diesem Sinne auch Urteile O’Brien, oben in Randnr. 42 angeführt, Randnrn. 11 und 12, Herbrink, oben in Randnr. 70 angeführt, Randnrn. 12 und 13, und van den Berg/Rat und Kommission, oben in Randnr. 83 angeführt, Randnr. 71), wobei zu diesem Betrieb gegebenenfalls die Produktionseinheiten gehören können, die die Erzeuger zum Zeitpunkt der Zuteilung der spezifischen Referenzmenge in eigener Verantwortung bewirtschaftet haben, sofern sie ganz oder teilweise den ursprünglichen SLOM-Betrieb umfassten.
86. Diese Auslegung entspricht dem Zweck der Regelung. Sie trägt nämlich vor allem der Erwägung Rechnung, dass einem Erzeuger, der nicht mehr den ursprünglichen SLOM-Betrieb besitzt, keine spezifische Referenzmenge zuzuteilen ist, weil er auf diese Weise seine Absicht kundgetan hat, keine Milch mehr zu vermarkten, denn andernfalls wäre die Zuteilung einer Referenzmenge nicht mehr die Folge der Einführung der Regelung. Sodann trägt diese Auslegung auch dem Umstand Rechnung, dass die Referenzmengen mit den Flächen zusammenhängen, aufgrund deren sie zugeteilt worden sind, so dass die Erzeugung auf diesen Flächen erfolgen muss. Schließlich trägt sie den Erwägungen von Generalanwalt Jacobs in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache O’Brien (Urteil oben in Randnr. 42 angeführt, Slg. 1992, I‑6266) Rechnung, wonach der Betrieb der betroffenen Erzeuger in der Zeit, in der sie von der Milcherzeugung ausgeschlossen waren, sicherlich Veränderungen unterlag; dem ist der Gerichtshof mit der Entscheidung gefolgt, dass Verkäufe oder Lieferungen von Milch berücksichtigt werden können, die von Produktionseinheiten stammt, um die der in Rede stehende Betrieb zwischen dem Zeitpunkt des Ablaufs des Nichtvermarktungs‑ oder Umstellungszeitraums und dem Zeitpunkt der vorläufigen Zuteilung der spezifischen Referenzmenge erweitert wurde, sofern der betroffene Erzeuger den von ihm zum Zeitpunkt der Genehmigung seines Prämienantrags verwalteten Betrieb noch ganz oder teilweise bewirtschaftet.
87. Schließlich scheint die Argumentation der Kläger, die sie selbst in ihren Schriftsätzen vortragen, nicht von dem Sinn abzuweichen, der den in Rede stehenden Bestimmungen oben in den Randnrn. 70 bis 86 beigemessen worden ist; die Kläger stellen vielmehr deren Auslegung und Anwendung auf den vorliegenden Fall im Rahmen ihrer gegen die betroffenen Gemeinschaftsbestimmungen gerichteten Rügen in Frage.
88. Wie nämlich aus den Randnrn. 44 und 47 des vorliegenden Urteils hervorgeht, vertreten die Kläger die Ansicht, aus Art. 3a Abs. 1 der Verordnung Nr. 1546/88 in der durch die Verordnung Nr. 1033/89 geänderten Fassung ergebe sich, dass ein Antragsteller auf eine vorläufige Referenzmenge nicht mehr im Besitz des gesamten ursprünglichen SLOM-Betriebs sein müsse. Die spezifischen Referenzmengen müssten mit Hilfe der Produktionseinheiten erzeugt werden, die sie bewirtschafteten, wobei ein Teil von diesen den Produktionseinheiten entsprechen müsse, über die sie zu dem Zeitpunkt verfügt hätten, zu dem sie die Nichtvermarktungsverpflichtung eingegangen seien.
89. Nach allem hat die Kommission den Grundsatz der Rechtssicherheit nicht verletzt, so dass die Klage abzuweisen ist.
90. Hilfsweise, selbst wenn die einschlägige Gemeinschaftsregelung eine gewisse Mehrdeutigkeit oder eine gewisse Ungenauigkeit in Bezug auf die Voraussetzungen aufweisen sollte, unter denen die zugeteilten spezifischen Referenzmengen für die Zwecke der endgültigen Zuteilung solcher Mengen erzeugt werden mussten, ist daran zu erinnern, dass die Haftung der Gemeinschaft nur dann ausgelöst wird, wenn eine hinreichend schwerwiegende Verletzung einer Norm, die dem Einzelnen Rechte verleiht, gemäß den oben in Randnr. 62 erwähnten Bestimmungen nachgewiesen ist.
91. Die Rechtsprechung des Gerichtshofs zur außervertraglichen Haftung der Gemeinschaft ist unter Berücksichtigung des weiten Ermessens, über das die Organe bei der Durchführung der Gemeinschaftspolitiken verfügen, insbesondere im Hinblick auf Rechtsetzungsakte, die wirtschaftspolitische Entscheidungen erfordern, entwickelt worden (Urteil des Gerichtshofs vom 5. März 1996, Brasserie du pêcheur und Factortame, C‑46/93 und C‑48/93, Slg. 1996, I‑1029, Randnr. 44).
92. Die enge Konzeption der Haftung der Gemeinschaft wegen der Wahrnehmung ihrer Rechtsetzungstätigkeit erklärt sich nämlich durch die Erwägung, dass die Wahrnehmung gesetzgeberischer Tätigkeit selbst dann, wenn die Rechtmäßigkeit der Rechtsakte gerichtlicher Kontrolle unterliegt, nicht jedes Mal durch die Möglichkeit von Schadensersatzklagen behindert werden darf, wenn das allgemeine Interesse der Gemeinschaft den Erlass normativer Maßnahmen gebietet, die die Interessen des Einzelnen beeinträchtigen können, und dass auf einem Rechtsetzungsgebiet, das durch ein für die Durchführung einer Gemeinschaftspolitik unerlässliches weites Ermessen gekennzeichnet ist, die Haftung der Gemeinschaft nur dann ausgelöst werden kann, wenn das betreffende Organ die Grenzen seiner Befugnisse offenkundig und erheblich überschritten hat (Urteil des Gerichtshofs vom 25. Mai 1978, HNL u. a./Rat und Kommission, 83/76, 94/76, 4/77, 15/77 und 40/77, Slg. 1978, 1209, Randnrn. 5 und 6, sowie Brasserie du pêcheur und Factortame, oben in Randnr. 91 angeführt, Randnr. 45).
93. Der Gerichtshof hat im Übrigen klargestellt, dass das System, das er zur außervertraglichen Haftung der Gemeinschaft entwickelt hat, u. a. der Komplexität der zu regelnden Sachverhalte, den Schwierigkeiten bei der Anwendung und der Auslegung der Vorschriften und insbesondere dem Ermessensspielraum, über den der Urheber des betreffenden Aktes verfügt, Rechnung trägt (Urteile Brasserie du pê cheur und Factortame, oben in Randnr. 91 angeführt, Randnr. 43, Bergaderm und Goupil/Kommission, oben in Randnr. 62 angeführt, Randnr. 40, und Kommission/Camar und Tico, oben in Randnr. 62 angeführt, Randnr. 52).
94. Im vorliegenden Fall verfügte die Kommission nur über einen erheblich verringerten Ermessensspielraum, da, wie oben in Randnr. 69 ausgeführt worden ist, die Verordnung Nr. 1546/88 in der durch die Verordnung Nr. 1033/89 geänderten Fassung eine Durchführungsverordnung ist, die nur die Verordnung Nr. 857/84 umsetzt.
95. Wie bereits oben in den Randnrn. 69 bis 78 festgestellt worden ist, wendet die Kommission nur die Bestimmungen der Verordnung Nr. 857/84 des Rates in der durch die Verordnung Nr. 764/89 geänderten Fassung gemäß den dort aufgestellten Vorgaben an, so dass sie für einen Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht nicht haftbar gemacht werden kann.
96. Daher kann eine Ungenauigkeit oder fehlende Klarheit der Verordnung Nr. 1546/88 in der durch die Verordnung Nr. 1033/89 geänderten Fassung der Kommission nicht zugerechnet werden, da sie nur der Verordnung Nr. 857/84 des Rates in der durch die Verordnung Nr. 764/89 geänderten Fassung nachgekommen ist.
97. In Bezug auf die Verordnung Nr. 857/84 in der durch die Verordnung Nr. 764/89 geänderten Fassung genügt die Feststellung, dass die Kläger die Gültigkeit dieser Verordnung im Rahmen der vorliegenden Klage nicht mit der Begründung in Zweifel gezogen haben, dass Letztere den Grundsatz der Rechtssicherheit verletze.
98. Da die Kläger die behauptete Rechtswidrigkeit des beanstandeten Verhaltens der Kommission nicht dargetan haben, ist nicht zu prüfen, ob die übrigen Voraussetzungen für die Haftung erfüllt sind.
99. Nach allem ist die Klage abzuweisen.
Kosten
100. Nach Art. 87 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kläger unterlegen sind, sind ihnen gemäß dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Tenor
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Fünfte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Alfonsius Alferink und die 67 weiteren Kläger, die in dem Verzeichnis im Anhang aufgeführt sind, tragen die Kosten.