CELEX: 62001CJ0145
Recurso por incumplimiento
Inexistencia de requerimiento regular
Inadmisibilidad del recurso

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 29 de marzo de 2001, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 226 CE, con el fin de que se declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 77/187/CEE del Consejo, de 14 de febrero de 1977, sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas al mantenimiento de los derechos de los trabajadores en caso de traspasos de empresas, de centros de actividad o de partes de centros de actividad (DO L 61, p. 26; EE 05/02, p. 122), y en particular de sus artículos 3 y 4, al mantener en vigor las disposiciones del artículo 47, apartado 5 y 6, de la Ley nº 428, de 29 de diciembre de 1990, que establece disposiciones para dar cumplimiento a las obligaciones derivadas de la pertenencia de Italia a las Comunidades Europeas (Ley comunitaria de 1990) (suplemento ordinario de la GURI nº 10, de 12 de enero de 1991, p. 5; en lo sucesivo, «Ley nº 428/1990»), que:
- permiten que no se aplique la transferencia automática de todos los contratos o relaciones laborales del cedente al cesionario en aquellas empresas que hayan sido objeto de un convenio con los acreedores aprobado judicialmente para la cesión de bienes y, en las empresas sujetas al procedimiento de administración extraordinaria, cuando tales empresas continúen su actividad después de la transmisión, y
- en el supuesto de las empresas declaradas «en situación de crisis económica», no prevén la transferencia del personal y de las deudas derivadas de un contrato de trabajo o de una relación laboral del cedente al cesionario,
Marco jurídico
2 En su versión en vigor en la fecha en que la Comisión requirió a la República Italiana para que presentara sus observaciones en relación con el incumplimiento imputado, es decir el 16 de julio de 1997, la Directiva 77/187 disponía, en su sección II, «Mantenimiento de los derechos de los trabajadores»:
«Artículo 3
1. Los derechos y obligaciones que resulten para el cedente de un contrato de trabajo o de una relación laboral existente en la fecha [de la transmisión] [...] serán transferidos al cesionario como consecuencia de tal [transmisión].
Los Estados miembros podrán prever que el cedente continúe siendo, después de la fecha [de la transmisión] [...] y junto al cesionario, responsable de las obligaciones que resulten de un contrato de trabajo o de una relación laboral.
2. Después [de la transmisión] [...], el cesionario mantendrá las condiciones de trabajo pactadas mediante convenio colectivo, en la misma medida en que éste las previó para el cedente, hasta la fecha de extinción o de expiración del convenio colectivo, o de la entrada en vigor o de aplicación de otro convenio colectivo.
Los Estados miembros podrán limitar el período de mantenimiento de las condiciones de trabajo, pero éste no podrá ser inferior a un año.
[...]
Artículo 4
1. [La transmisión] de una empresa, de un centro de actividad o de una parte de centro de actividad, no constituye en sí [misma] un motivo de despido para el cedente o para el cesionario. Esta disposición no impedirá los despidos que puedan producirse por razones económicas, técnicas o de organización, que impliquen cambios en el plano del empleo.
[...]»
3 La Directiva 77/187 fue modificada por la Directiva 98/50/CE del Consejo, de 29 de junio de 1998 (DO L 201, p. 88). En virtud de su artículo 3, esta última entró en vigor el 17 de julio de 1998 y, por tanto, era aplicable en la fecha en que la Comisión emitió su dictamen motivado relativo al incumplimiento imputado, es decir, el 4 de agosto de 1999.
4 La Directiva 98/50 modificó, en particular, el artículo 3, apartado 1, párrafo segundo de la Directiva 77/187, disposición que desde entonces tiene la siguiente redacción:
«Los Estados miembros podrán establecer que, después de la fecha [de la transmisión], el cedente y el cesionario sean responsables solidariamente de las obligaciones que tuvieran su origen, antes de la fecha [de la transmisión], en un contrato de trabajo o en una relación laboral existentes en la fecha [de la transmisión].»
5 La Directiva 98/50 también incorporó a la Directiva 77/187 el artículo 4 bis cuyo tenor es el siguiente:
«1. Salvo disposición en contrario por parte de los Estados miembros, los artículos 3 y 4 no serán aplicables a [las transmisiones] de empresas, centros de actividad, o partes de empresas o centros de actividad, cuando el cedente sea objeto de un procedimiento de quiebra o de un procedimiento de insolvencia análogo abierto con vistas a la liquidación de los bienes del cedente y éstos estén bajo la supervisión de una autoridad pública competente (que podrá ser un interventor de empresas autorizado por una autoridad pública competente).
2. En el supuesto de que los artículos 3 y 4 se apliquen a [una transmisión] durante un procedimiento de insolvencia abierto respecto de un cedente (independientemente de que dicho procedimiento se haya iniciado para liquidar los activos del cedente) y a condición de que dicho procedimiento esté bajo la supervisión de una autoridad pública competente (que podrá ser un interventor de empresas determinado por la legislación nacional), un Estado miembro podrá disponer que:
a) no obstante lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 3, no se transfieran al cesionario las obligaciones del cedente, derivadas de los contratos o de las relaciones laborales, que puedan existir antes de la fecha [de la transmisión] o antes de la apertura del procedimiento de insolvencia, siempre y cuando dicho procedimiento dé lugar, en virtud de la legislación de ese Estado miembro, a una protección como mínimo equivalente a la que se establece para las situaciones cubiertas por la Directiva 80/987/CEE del Consejo, de 20 de octubre de 1980, sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas a la protección de los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del empresario,
y/o que:
b) el cesionario, el cedente, o la persona o personas que ejerzan las funciones del cedente, por un lado, y los representantes de los trabajadores, por otro lado, puedan pactar, en la medida en que la normativa o la práctica en vigor lo permitan, cambios en las condiciones contractuales de empleo de los trabajadores, con la finalidad de mantener las oportunidades de empleo al garantizar la supervivencia de la empresa o del centro de actividad o de la parte de la empresa o del centro de actividad.
3. Un Estado miembro podrá aplicar la letra b) del apartado 2 a [las transmisiones] cuando el cedente se encuentre en una situación de crisis económica grave, definida por la legislación nacional, siempre que la situación sea declarada por una autoridad pública competente y sea posible su control judicial, siempre que dicha disposición ya existiese en su ordenamiento jurídico el 17 de julio de 1998.
[...]
4. Los Estados miembros tomarán las medidas oportunas para evitar que se abuse de los procedimientos de insolvencia para privar a los trabajadores de los derechos resultantes que en virtud de la presente Directiva les asisten.»
6 El artículo 2112 del Código Civil italiano, en su versión vigente durante el procedimiento administrativo previo, disponía:
«Transmisión de empresa
1) En caso de transmisión de empresa la relación laboral proseguirá con el adquirente y el trabajador conserva todos los derechos que se derivan de ésta.
2) El cedente y el adquirente responderán solidariamente de todos los créditos que el trabajador tenga en la fecha de la transmisión. De conformidad con los procedimientos previstos en los artículos 410 y 411 del Código de Procedimiento Civil, el trabajador podrá aceptar que el cedente quede liberado de las obligaciones que se derivan de la relación laboral.
3) El adquirente aplicará las medidas económicas y normativas previstas en los convenios colectivos, incluidos los acuerdos de empresa, vigentes en la fecha de la transmisión hasta que éstos expiren, a menos que sean sustituidos por otros convenios colectivos aplicables a la empresa del adquirente.
4) Las disposiciones del presente artículo se aplicarán igualmente cuando la empresa sea objeto de usufructo o arrendamiento.»
7 Por su parte, el artículo 47, apartados 5 y 6, de la Ley nº 428/1990, que es objeto del recurso por incumplimiento, dispone:
«Cuando la transmisión se refiera a empresas o unidades de producción respecto de las cuales el CIPI [Comité Interministerial para la Coordinación de la Política Industrial] haya declarado la situación de crisis, de conformidad con el artículo 2, párrafo quinto, letra c), de la Ley nº 675, de 12 de agosto de 1977, o a empresas que bien hayan sido declaradas en quiebra, bien hayan sido objeto de un convenio con sus acreedores aprobado judicialmente consistente en la cesión de bienes, de un procedimiento de liquidación forzosa administrativa o de un procedimiento de administración extraordinaria, y cuando la prosecución de la actividad no haya sido prevista o dicha actividad haya sido interrumpida y la consulta contemplada en los párrafos anteriores haya dado lugar a un acuerdo que establezca el mantenimiento, aunque sea parcial, del empleo, la relación laboral de los trabajadores que continúen con el adquirente no se regirá por el artículo 2112 del Código Civil, a menos que el acuerdo establezca condiciones más favorables. Dicho acuerdo podrá establecer, además, que la transmisión no afecte al personal excedentario y que este último permanezca, en todo o en parte, al servicio del cedente.
Los trabajadores que no sean contratados por el adquirente, el cesionario o el nuevo empresario tendrán prioridad para optar a los contratos de trabajo que éstos celebren durante el período de un año contado desde la transmisión o durante un período más largo fijado por convenio colectivo. El artículo 2112 del Código Civil no se aplicará a estos trabajadores que sean contratados por el adquirente, el cesionario o el nuevo empresario con posterioridad a la transmisión de la empresa.»
Procedimiento administrativo previo
8 En el escrito de requerimiento enviado por la Comisión a la República Italiana, fechado el 16 de julio de 1997, se imputa una aplicación incorrecta de los artículos 3, apartado 1, y 4, apartado 1, de la Directiva 77/187 derivada del contenido del artículo 47, apartados 5 y 6, de la Ley nº 428/1990. En apoyo de su análisis, la Comisión se remitía, en particular, a la interpretación de la Directiva dada por el Tribunal de Justicia, especialmente en su sentencia de 7 de diciembre de 1995, Spano y otros (C-472/93, Rec. p. I-4321). La Comisión añadió a su razonamiento:
«Por otra parte, el 24 de febrero de 1997, la Comisión ha presentado una propuesta modificada de directiva por la que se modifica la Directiva 77/187/CEE [documento COM(97) 60 final]. Esta propuesta prevé permitir una mayor flexibilidad en el supuesto de transmisiones efectuadas en el marco de procedimientos de insolvencia, lo que, en cierto modo, se asemeja a la legislación italiana. Pero, en cualquier caso, quiero aclarar que la Ley italiana debe ser adaptada, aun cuando se apruebe la modificación de la Directiva tal y como ha propuesto la Comisión. En efecto, el supuesto de la mera constatación de la existencia de una crisis por una autoridad administrativa no es objeto de la propuesta de directiva, ya que las disposiciones revisadas exigen la existencia de un procedimiento de insolvencia.»
9 Tras examinar la respuesta de la autoridades italianas, comunicada mediante escrito de 16 de septiembre de 1997, la Comisión emitió el dictamen motivado de 4 de agosto de 1999. Ésta es su parte final:
«[...] al mantener en vigor las disposiciones del artículo 47, apartados 5 y 6, de la Ley nº 428, de 29 de diciembre de 1999, que:
- permiten que no se aplique la transferencia automática de todos los contratos o relaciones laborales del cedente al cesionario en aquellas empresas que hayan sido objeto de un convenio con los acreedores aprobado judicialmente consistente en la cesión de bienes y, en las empresas sujetas al procedimiento de administración extraordinaria, cuando tales empresas continúen su actividad después de la transmisión, y
- en el supuesto de las empresas declaradas "en situación de crisis económica", no prevén la transferencia del personal y de las deudas derivadas de un contrato de trabajo o de una relación laboral del cedente al cesionario,
la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 77/187 [...] y en especial de sus artículos 3 y 4.
Con arreglo al artículo 226 CE, párrafo segundo, la Comisión requiere a la República Italiana para que adopte las medidas necesarias para atenerse al presente dictamen motivado en el plazo de dos meses desde la notificación de éste.»
10 En el apartado 4 de los fundamentos del dictamen motivado, la Comisión recuerda la jurisprudencia del Tribunal de Justicia a que se refería en el escrito de requerimiento y, en el apartado 5 de dichos motivos, se expresaba en los siguientes términos:
«La Comisión desea precisar, además, que la nueva Directiva 98/50/CE, aun cuando autorice una cierta flexibilidad en las transmisiones de empresas en dificultades, no ha supuesto un acercamiento tal de la legislación italiana que la haga plenamente conforme con el Derecho comunitario [...]»
11 En el resto del apartado 5 y en el apartado 6, el dictamen motivado contiene un análisis para justificar la conclusión anterior sobre los efectos de la introducción del artículo 4 bis en la Directiva 77/187 mediante la Directiva 98/50.
Sobre la admisibilidad del recurso
12 Sin promover formalmente un incidente procesal con arreglo al artículo 91 del Reglamento de Procedimiento, el Gobierno italiano sostiene con carácter principal que no cabe admitir el recurso. Alega que la Directiva 98/50 modificó sustancialmente la Directiva 77/187 con posterioridad al dictamen motivado, en especial en lo que se refiere a la aplicación de sus artículos 3 y 4 en el contexto de las transmisiones con ocasión de procedimientos de liquidación, insolvencia o salvamento de empresas en dificultades. Según dicho Gobierno, en el citado dictamen motivado la Comisión tuvo en cuenta tales modificaciones y no limitó en el tiempo las imputaciones dirigidas a la República Italiana. De este modo, el contenido de tales imputaciones, aun cuando no fuera mayor, al menos fue diferente del expuesto en el escrito de requerimiento.
13 La Comisión replica que las infracciones del Derecho comunitario que imputa son las mismas en el dictamen motivado y en el escrito de requerimiento. Indica que se trata de la infracción de los artículos 3 y 4 de la Directiva 77/187. La referencia a las disposiciones de la Directiva 98/50 en el dictamen motivado y en el recurso tienen por único objeto reforzar la posición de la Comisión, al indicar que las infracciones de la Directiva 77/187 no han desaparecido en absoluto debido a la entrada en vigor de la Directiva 98/50 y que, por el contrario, subsisten de modo idéntico. Además, según la Comisión, sería paradójico que la entrada en vigor de una directiva que modifica otra anterior autorice a un Estado miembro a seguir infringiendo lo dispuesto en esta última cuando no ha sido modificada sustancialmente por la directiva de modificación.
14 No cabe acoger este razonamiento de la Comisión en el presente caso.
15 En efecto, es jurisprudencia reiterada que la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al finalizar el plazo señalado en el dictamen motivado (véanse, en particular, las sentencias de 27 de noviembre de 1990, Comisión/Grecia, C-200/88, Rec. p. I-4299, apartado 13, y de 20 de junio de 2002, Comisión/Luxemburgo, C-299/01, Rec. p. I-5899, apartado 11). Según el artículo 226 CE, párrafo segundo, si un Estado miembro hubiera puesto fin al incumplimiento antes de la expiración de dicho plazo, la Comisión ya no puede recurrir al Tribunal de Justicia.
16 La situación que debe examinar el Tribunal de Justicia en el caso de autos es la existente en octubre de 1999, es decir, dos meses después de la notificación del dictamen motivado a la República Italiana. Sin embargo, en tal fecha, la Directiva 98/50 llevaba vigente más de un año. Pues bien, como se ha recordado en el apartado 5 de la presente sentencia, dicha Directiva incorporó un artículo 4 bis a la Directiva 77/187, que permitía a los Estados miembros no aplicar, en cierta medida y en determinadas circunstancias, lo dispuesto en los artículos 3 y 4 de esta última. No cabe excluir que, en su caso, las disposiciones del artículo 47, apartados 5 y 6, de la Ley nº 428/1990, objeto del recurso de la Comisión, puedan corresponder, al menos en parte, a los supuestos mencionados en dicho artículo 4 bis. Además, el dictamen motivado contiene dos apartados completos con los que se trata de demostrar que, a pesar de la introducción de dicho artículo, la Ley mencionada sigue siendo contraria a los artículos 3 y 4 de la Directiva 77/187 (véanse los apartados 10 y 11 de la presente sentencia). En cambio, el escrito de requerimiento de la Comisión, emitido en julio de 1997, no incluye, ni podía incluir, un análisis de dicha Ley en relación con el artículo 4 bis de la Directiva 77/187, disposición que todavía no existía. Como se ha indicado en el apartado 8 de la presente sentencia, la Comisión se limitó en el escrito de requerimiento a aludir a su propuesta modificada de directiva por la que se modifica la Directiva 77/187, cuyo texto, por otra parte, no fue adoptado literalmente por el Consejo cuando aprobó la Directiva 98/50. Por consiguiente, durante esta fase del procedimiento administrativo las autoridades italianas, que respondieron diligentemente en septiembre de 1997 al escrito de requerimiento de la Comisión, no pudieron garantizar la defensa de la República Italiana teniendo en cuenta el artículo 4 bis de la Directiva 77/187, dado que esta disposición, que atenúa las obligaciones impuestas a los Estados miembros, estaba vigente en octubre de 1999, cuando expiró el plazo fijado en el dictamen motivado, y podía haber modificado la apreciación de la conformidad de la legislación italiana con dicha Directiva.
17 Es preciso recordar que la finalidad del procedimiento precontencioso es dar al Estado miembro interesado la posibilidad de cumplir sus obligaciones derivadas del Derecho comunitario o de formular adecuadamente las alegaciones que, en su defensa, estime pertinentes frente a las imputaciones de la Comisión (sentencia de 2 de febrero de 1988, Comisión/Bélgica, 293/85, Rec. p. 305, apartado 13, y auto de 11 de julio de 1995, Comisión/España, C-266/94, Rec. p. I-1975, apartado 16). La regularidad de este procedimiento constituye, de este modo, una garantía esencial querida por el Tratado CE para asegurar la protección de los derechos del Estado miembro de que se trate. Sólo cuando se respete esta garantía puede el procedimiento contradictorio ante el Tribunal de Justicia permitir a éste juzgar si el Estado miembro ha incumplido efectivamente las obligaciones cuya infracción alega la Comisión (auto Comisión/España, antes citado, apartados 17 y 18). En particular, el escrito de requerimiento tiene como finalidad, en el procedimiento administrativo previo, delimitar el objeto del litigio e indicar al Estado miembro, al que se pide que presente sus observaciones, los elementos necesarios para preparar su defensa.
18 Por consiguiente, el dictamen motivado y la interposición de recurso ante el Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 226 CE, párrafo segundo, son irregulares, en relación con el derecho de defensa, cuando se refieren a normas comunitarias diferentes de las invocadas en el escrito de requerimiento y el cambio de situación jurídica puede haber modificado la apreciación de la compatibilidad de la legislación nacional controvertida con el Derecho comunitario.
19 Del conjunto de consideraciones anteriores se infiere que procede declarar la inadmisibilidad del recurso de la Comisión.
Decisión sobre las costas
Costas
20 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber solicitado la República Italiana que se condene a la Comisión y por haber sido desestimados los motivos formulados por esta última, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Sexta)
decide:
1) Declarar la inadmisibilidad del recurso.
2) Condenar en costas a la Comisión de las Comunidades Europeas.