CELEX: 61997CJ0164
Metsien suojelusta ilmansaasteilta ja metsäpaloilta annetut asetukset
Oikeudellinen perusta
EY:n perustamissopimuksen 43 artikla
EY:n perustamissopimuksen 310 s artikla
Parlamentin oikeudet

Tuomion perustelut
1 Euroopan parlamentti on yhteisöjen tuomioistuimeen 30.4.1997 jättämillään kanteilla vaatinut EY:n perustamissopimuksen 173 artiklan nojalla yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan yhtäältä yhteisön metsien suojelusta ilmansaasteilta annetun asetuksen (ETY) N:o 3528/86 muuttamisesta 17 päivänä helmikuuta 1997 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 307/97 (EYVL L 51, s. 9) ja toisaalta metsäpalojen torjunnasta yhteisössä annetun asetuksen (ETY) N:o 2158/92 muuttamisesta 17 päivänä helmikuuta 1997 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 308/97 (EYVL L 51, s. 11).
2 Yhteisöjen tuomioistuimen presidentin 18.6.1997 antamalla määräyksellä nämä kaksi asiaa yhdistettiin kirjallista ja suullista käsittelyä sekä tuomion antamista varten.
3 Asetukset N:o 307/97 ja N:o 308/97, joiden tarkoituksena on jatkaa uuden viiden vuoden ajanjakson aikana yhteisön toimintaa metsien suojelemiseksi ilmansaasteilta ja metsäpaloilta, annettiin EY:n perustamissopimuksen 43 artiklan nojalla.
4 Ilmansaasteilta suojelemista koskeva toiminta aloitettiin alun perin viiden vuoden ajaksi yhteisön metsien suojelusta ilmansaasteilta 17 päivänä marraskuuta 1986 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 3528/86 (EYVL L 326, s. 2) "yhteisön metsien suojelun lisäämiseksi ja sitä kautta erityisesti maatalouden tuotantomahdollisuuksien säilyttämiseksi" ja "tavoitteena - - auttaa jäsenvaltioita:
- toteuttamaan yhteisten menetelmien perusteella säännöllisin väliajoin tehtävä kartoitus metsille aiheutuneista vaurioista ja erityisesti ilmansaasteiden aiheuttamista vaurioista,
- luomaan tai täydentämään yhteensovitetulla ja yhdenmukaisella tavalla tämän kartoituksen toteuttamisen edellytyksenä oleva näytealaverkosto".
Tämä asetus annettiin EY:n perustamissopimuksen 43 ja 235 artiklan nojalla.
5 Asetusta N:o 3528/86 muutettiin tämän jälkeen 23.7.1992 annetulla neuvoston asetuksella N:o 2157/92 (EYVL L 217, s. 1), jolla jatkettiin viidellä vuodella yhteisön toimintaa ja määriteltiin tämän toiminnan tavoite uudelleen seuraavasti:
"Toiminnan tavoitteena on auttaa jäsenvaltioita:
- perustamaan yhteisten menettelyjen perusteella määräajoin tehtävä kartoitus metsille aiheutuneista vaurioista ja erityisesti ilmansaasteiden aiheuttamista vaurioista,
- luomaan tai täydentämään yhteensovitetulla ja yhdenmukaisella tavalla tämän kartoituksen edellyttämä koealaverkosto,
- toteuttamaan metsien ekojärjestelmän tehokas ja jatkuva valvonta,
- luomaan tai täydentämään yhteensovitetulla ja yhdenmukaisella tavalla tämän tehokkaan ja jatkuvan valvonnan edellyttämä pysyvien koealojen verkosto."
Tämä asetus annettiin EY:n perustamissopimuksen 43 ja 130 s artiklan nojalla.
6 Myös metsäpalojen torjunnasta yhteisössä 17 päivänä marraskuuta 1986 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 3529/86 (EYVL L 326, s. 5) aloitettiin alun perin viiden vuoden ajaksi yhteisön toiminta "yhteisön metsien suojelun lisäämiseksi ja sitä kautta erityisesti maatalouden tuotantomahdollisuuksien säilyttämiseksi". "Toiminta koskee seuraavia ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä:
a) metsäpalojen riskiä vähentävien metsänhoitotoimien edistäminen;
b) raivausmateriaalin hankinnan edistäminen silloin, kun se osoittautuu välttämättömäksi;
c) metsäautoteiden tekeminen, palolinjojen raivaaminen ja huolehtiminen riittävästä määrästä vedenottopaikkoja;
d) kiinteiden tai liikkuvien valvontarakenteiden asentaminen;
e) tiedotuskampanjoiden järjestäminen;
f) eri alojen yhteisten tutkimuskeskusten perustaminen ja saatuja tietoja koskevien analyyttisten tutkimusten edistäminen.
Toimenpiteitä täydennetään seuraavilla toimenpiteillä:
- pitkälle erikoistuneen henkilöstön koulutuksen edistäminen;
- tekniikan ja välineistön yhdenmukaistamisen edistäminen;
- ensimmäisessä ja toisessa luetelmakohdassa tarkoitettujen toimenpiteiden toteuttamiseksi välttämättömien tutkimusten koordinointi."(1)
Tämä asetus annettiin perustamissopimuksen 43 ja 235 artiklan nojalla.
7 Yhteisön uudet toimenpiteet metsäpalojen torjumiseksi aloitettiin 23.7.1992 annetulla neuvoston asetuksella N:o 2158/92 (EYVL L 217, s. 3) 1.1.1992 lukien viiden vuoden ajaksi. Toiminnan "tavoitteena on:
- vähentää metsäpalojen syttymistä,
- vähentää palaneiden alueiden kokoa",
ja siihen "kuuluvat seuraavat toimenpiteet:
a) metsäpalojen syiden tunnistaminen ja metsäpalojen torjuntakeinojen määrittely sekä erityisesti:
- palojen syiden ja alkuperän tutkiminen,
- palojen syiden ja alkuperän poistamista koskevien toimintaehdotusten tutkiminen,
- tiedotus- ja valistuskampanjat;
b) olemassaolevien ehkäisyjärjestelmien toteuttaminen tai parantaminen ja erityisesti suojarakenteiden kuten metsäautoteiden, metsäteiden, vedenottopaikkojen, palonkatkaisulinjojen ja raivattujen ja hakattujen alueiden toteuttaminen ja palontorjuntatarkoituksessa suoritettavat metsänhoitotoimet yleismaailmallisen metsämaiden palontorjuntastrategian mukaisesti;
c) metsien valvontajärjestelmien luominen tai parantaminen, mukaan lukien ehkäisevästi vaikuttava valvonta ja erityisesti kiinteiden tai liikkuvien valvontarakenteiden asentaminen sekä viestintävälineiden hankinta;
d) näihin liittyvät toimenpiteet ja erityisesti:
- pitkälle erikoistuneen henkilöstön koulutus,
- analyyttisten tutkimusten suorittaminen sekä koe- ja esittelyhankkeet, jotka käsittelevät uusia menetelmiä, menettelytapoja tai teknologiaa ja jotka on tarkoitettu lisäämään toiminnan tehokkuutta."
Tämä asetus annettiin perustamissopimuksen 43 ja 130 s artiklan nojalla.$
8 Parlamentti väittää kanteittensa tueksi, että muutosasetukset N:o 307/97 ja N:o 308/97 on annettu väärän oikeudellisen perustan nojalla, minkä vuoksi noudatetussa menettelyssä on loukattu parlamentin oikeutta osallistua säädösvalmisteluun. Parlamentin mukaan molemmat asetukset olisi pitänyt antaa perustamissopimuksen 130 s artiklan nojalla, ja siten neuvoston olisi pitänyt antaa ne perustamissopimuksen 189 c artiklassa tarkoitetun neuvoston ja parlamentin välisen yhteistoimintamenettelyn mukaisesti; koska kyseiset säädökset on tämän sijaan annettu pelkästään 43 artiklan nojalla, parlamenttia on pelkästään kuultu niistä.$
9 Parlamentti esittää, että asetuksissa säädetyt yhteisön toimenpiteet metsien suojelemiseksi ovat sekä tavoitteensa että sisältönsä vuoksi erityisiä ympäristönsuojelua koskevia toimia, jotka vaikuttavat ainoastaan välillisesti ja marginaalisesti yhteiseen maatalouspolitiikkaan. EY:n perustamissopimuksen liitteessä II ei nimittäin ole lueteltu puita eikä metsiäkään, eivätkä ne siten ole perustamissopimuksen 39-46 artiklan määräysten soveltamisalaan kuuluvia tuotteita. Ainoat yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteita edistävät toimenpiteet, jotka liittyvät metsään, ovat metsänistutus muille kuin tuottaville alueille ja puiden istuttaminen maatalousmaiden suojaksi. Kyseessä olevat asetukset, joilla pyritään ennen kaikkea ekologisen perustasapainon säilyttämiseen ja jotka sen vuoksi kuuluvat yhteiseen ympäristöpolitiikkaan, eivät koske näitä toimenpiteitä.
10 Neuvosto myöntää, että puu ja metsä eivät ole perustamissopimuksessa tarkoitettuja maataloustuotteita, mutta sen näkemys perustuu ajatukselle, jonka mukaan yhteinen maatalouspolitiikka ei ole vain tuotteita koskevaa politiikkaa vaan myös rakennepolitiikkaa. Tältä osin neuvosto väittää, että perustamissopimuksen 42 ja 43 artiklan nojalla vuodesta 1992 lukien käyttöön otetulla maatalousmaiden metsittämistä koskevalla tukijärjestelmällä on luotu metsiä koskeva strategia, jolla maanviljelijät pyritään saamaan kiinteämmin mukaan metsien hyödyntämiseen ja jonka perusteella yhteisön metsien hyväksi harjoittama toiminta ei enää ole pääosin ympäristöpoliittista kuten alun perin. Neuvosto katsoo näin ollen, että 43 artikla on voinut olla kyseisten asetusten ainoana oikeudellisena perustana. Näissä asetuksissa otetaan kiistatta huomioon ekologiset vaatimukset, mutta koska nämä vaatimukset ovat ainoastaan liitännäisiä, asiaa koskevan oikeuskäytännön mukaan ratkaisevaa on liittymäkohta siihen yhteisön politiikkaan, johon toiminta pääasiallisesti liittyy; näin on varsinkin siinä tapauksessa, jos kyseessä on maatalouspolitiikka, jota koskevilla määräyksillä on EY:n perustamissopimuksen 38 artiklan 2 kohdassa vahvistettu etusija yhteismarkkinoiden toteuttamista koskeviin yleisiin määräyksiin nähden.
11 Komissio väittää neuvoston vaatimusten tueksi esittämässään väliintulokirjelmässä, että puita ja siten myös metsiä on pidettävä perustamissopimuksen liitteessä II lueteltuina tuotteina, joita koskeva yhteisön toimivalta perustuu 43 artiklaan. Komissio vetoaa tältä osin Brysselin nimikkeistön nimikkeeseen "muut elävät kasvit ja juuret", joka kattaa sen mukaan puut.
12 On todettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yhteisön toimivaltajärjestelmässä toimen oikeudellisen perustan valinnan on perustuttava objektiivisiin seikkoihin, joita tuomioistuin voi valvoa. Tällaisiin seikkoihin kuuluvat erityisesti toimen tavoite ja sisältö (ks. esim. asia C-155/91, komissio v. neuvosto, tuomio 17.3.1993, Kok. 1993, s. I-939, 7 kohta ja asia C-42/97, parlamentti v. neuvosto, tuomio 23.2.1999, Kok. 1999, s. I-869, 36 kohta).
13 Muutettujen asetusten säännöksistä ilmenee, että metsien suojelua koskevan yhteisen toiminnan tavoitteet liittyvät osittain maatalouteen, koska toiminnalla pyritään muun muassa maatalouden tuotantomahdollisuuksien säilyttämiseen, ja osittain puhtaasti ympäristönsuojeluun, koska toiminnan ensisijaisena tavoitteena on metsien ekojärjestelmän säilyttäminen ja seuranta.
14 Määritettäessä tällaisessa tilanteessa asianmukaista oikeudellista perustaa on arvioitava, liittyvätkö kyseiset toimenpiteet pääasiallisesti tiettyyn toiminnan alaan, jolloin vaikutukset muihin politiikan aloihin ovat ainoastaan liitännäisiä, vai ovatko molemmat seikat olennaisia. Ensiksi mainitussa tapauksessa riittää, kun nojaudutaan yhteen ainoaan oikeudelliseen perustaan (asia 70/88, parlamentti v. neuvosto, tuomio 4.10.1991, Kok. 1991, s. I-4529, 17 kohta ja asia C-271/94, parlamentti v. neuvosto, tuomio 26.3.1996, Kok. 1996, s. I-1689, 32 ja 33 kohta); jälkimmäisessä tapauksessa se ei riitä (asia 242/87, komissio v. neuvosto, tuomio 30.5.1989, Kok. 1989, s. 1425, 33-37 kohta ja asia C-360/93, parlamentti v. neuvosto, tuomio 7.3.1996, Kok. 1996, s. I-1195, 30 kohta), ja toimielimen on annettava säädös niiden molempien määräysten perusteella, joihin sen toimivalta perustuu (asia 165/87, komissio v. neuvosto, tuomio 27.9.1988, Kok. 1988, s. 5545, 6-13 kohta). Tällainen päällekkäisten oikeudellisten perustojen käyttäminen ei kuitenkaan ole mahdollista, jos kummankin oikeudellisen perustan osalta määrätyt menettelyt ovat keskenään yhteensopimattomia (asia C-300/89, komissio v. neuvosto, tuomio 11.6.1991, Kok. 1991, s. I-2867, 17-21 kohta).
15 Erityisesti yhteisen maatalouspolitiikan ja yhteisön ympäristöpolitiikan osalta oikeuskäytännöstä ei ilmene sellaisia oikeudellisia seikkoja, joiden perusteella jompaakumpaa alaa voitaisiin periaatteessa pitää ensisijaisena. Oikeuskäytännössä on täsmennetty, että yhteisön toimenpide ei voi kuulua ympäristönsuojelua koskevaan yhteisön toimintaan pelkästään sillä perusteella, että toimenpidettä toteutettaessa otetaan huomioon EY:n perustamissopimuksen 130 r artiklan 2 kohdassa tarkoitetut suojelua koskevat vaatimukset (asia C-62/88, Kreikka v. neuvosto, tuomio 29.3.1990, Kok. 1990, s. I-1527, 20 kohta). Perustamissopimuksen 130 r ja 130 s artiklassa ei rajoiteta yhteisön toimivaltaa, joka sillä on muiden perustamissopimuksen määräysten nojalla, ja ne ovat oikeudellisena perustana ainoastaan erityisille ympäristönsuojelua koskeville toimille (ks. yhteisen maatalouspolitiikan yhteydessä säädetystä ajoverkkojen käytöstä asia C-405/92, Mondiet, tuomio 24.11.1993, Kok. 1993, s. I-6133, 25-27 kohta). Sitä vastoin erityisesti ympäristöpolitiikkaan kuuluvien säännösten on perustuttava perustamissopimuksen 130 s artiklaan (ks. jätehuoltodirektiiveistä em. asia komissio v. neuvosto, tuomio 17.3.1993), vaikka niillä olisi vaikutuksia sisämarkkinoiden toimintaan (ks. jätteiden siirtoja koskevasta asetuksesta asia C-187/93, parlamentti v. neuvosto, tuomio 28.6.1994, Kok. 1994, s. I-2857, 24-26 kohta) tai vaikka niiden tavoitteena olisi maatalouden tuottavuuden parantaminen (ks. kasvinsuojeluaineita koskevasta direktiivistä asia C-303/94, parlamentti v. neuvosto, tuomio 18.6.1996, Kok. 1996, s. I-2943).
16 Vaikka nyt esillä olevassa asiassa asetusten mukaisilla toimenpiteillä saattaa olla joitakin myönteisiä vaikutuksia maatalouden toimintaan, nämä välilliset vaikutukset ovat liitännäisiä verrattuna metsien suojelua koskevan yhteisön toiminnan perustavanlaatuiseen tavoitteeseen eli pyrkimykseen säilyttää ja hyödyntää metsien ekojärjestelmän edustamaa luonnonperintöä ilman, että otettaisiin huomioon pelkästään niistä saatava hyöty maataloudelle. Toimenpiteet metsäalueiden suojelemiseksi metsäpaloista ja ilmansaasteista johtuvalta tuhoutumiselta ja saastumiselta kuuluvat täydellä syyllä siihen ympäristönsuojelua koskevaan toimintaan, jonka osalta yhteisön toimivalta perustuu perustamissopimuksen 130 s artiklaan.
17 Lisäksi komission esittämä väite, jonka mukaan puut ja metsät ovat kokonaisuudessaan maataloustuotteita, joista määrätään perustamissopimuksen II osastossa, ei vaikuta perustellulta.
18 Perustamissopimuksen liitteessä II olevan luettelon 6. ryhmään kuuluvat näet Brysselin nimikkeistön numeroinnin mukaan "elävät puut ja muut elävät kasvit". Koska tähän liitteeseen sisältyviä käsitteitä selittäviä yhteisön säännöksiä ei ole annettu, niitä tulkittaessa on nojauduttava yhteistä tullitariffia koskeviin tulkintoihin ja tulkintamenetelmiin (asia 77/83, CILFIT ym., tuomio 29.2.1984, Kok. 1984, s. 1257, 7 kohta). Tariffi- ja tilastonimikkeistöstä ja yhteisestä tullitariffista 23 päivänä heinäkuuta 1987 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2658/87 (EYVL L 256, s. 1) liitteenä olevan yhdistetyn nimikkeistön 6 ryhmään sisältyy nimike 0602 - "muut elävät kasvit (myös niiden juuret), pistokkaat ja varttamisoksat; sienirihmasto" ja alanimike 0602 20 - "puut ja pensaat, myös vartetut, joiden hedelmät ja pähkinät ovat syötäviä". Ryhmän ensimmäisessä selittävässä huomautuksessa täsmennetään, tässä asiassa merkityksetöntä poikkeusta lukuun ottamatta, että "tähän ryhmään kuuluvat ainoastaan tuotteet, jollaisia tavalliset puutarhat, taimistot tai kukkakaupat toimittavat käytettäviksi istutus- tai koristetarkoituksiin". Toisin kuin komissio väittää, liitteen II ei siten voida katsoa kattavan yleisesti puita ja metsätaloustuotteita, vaikka jotkut näistä tuotteista voivat erikseen arvioituina kuulua perustamissopimuksen 39-46 artiklan soveltamisalaan.
19 Tästä seuraa, että riidanalaiset asetukset eivät ole maataloustuotteiden tuotantoa ja kaupan pitämistä koskevaa lainsäädäntöä, jonka asianmukaisena oikeudellisena perustana olisi ollut perustamissopimuksen 43 artikla, siltä osin kuin tällä lainsäädännöllä edistetään yhden tai useamman perustamissopimuksen 39 artiklassa ilmaistun yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteen toteuttamista (asia 68/86, Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto, tuomio 23.2.1988, Kok. 1988, s. 855 ja asia 131/86, Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto, tuomio 23.2.1988, Kok. 1988, s. 905).
20 Näin ollen parlamentti väittää perustellusti, että neuvosto on antaessaan riidanalaiset asetukset perustamissopimuksen 43 artiklan nojalla, vaikka 130 s artikla tältä osin olisi ollut asianmukainen oikeudellinen perusta, rikkonut olennaisia menettelymääräyksiä ja loukannut parlamentin oikeuksia. Riidanalaiset asetukset on näin ollen kumottava.
Kumoamisen vaikutusten rajoittaminen
21 Neuvosto vaatii yhteisöjen tuomioistuinta lykkäämään mahdollisen kumoamisen vaikutuksia siihen asti, kunnes uudet säädökset on annettu asianmukaisen oikeudellisen perustan nojalla ja asianmukaisen menettelyn mukaisesti. Parlamentti ei vastusta tätä vaatimusta edellyttäen, että uudet asetusehdotukset toimitetaan sille ja hyväksytään kohtuullisessa ajassa.
22 Kun otetaan huomioon asetusten N:o 307/97 ja N:o 308/97 tarkoitus, niiden kumoaminen täysin oikeusvaikutuksin voisi aiheuttaa vakavaa vahinkoa ympäristön suojelua koskevan yhteisön tukeman toiminnan toteuttamiselle jäsenvaltioissa.
23 Yhteisöjen tuomioistuimen on siis syytä käyttää EY:n perustamissopimuksen 174 artiklan toisessa kohdassa sille annettua toimivaltaa todeta, miltä osin kumotun asetuksen vaikutuksia on pidettävä pysyvinä.
24 Esillä olevassa tilanteessa tätä toimivaltaa käytetään asianmukaisesti, kun todetaan, että kumottujen asetusten vaikutukset pidetään kokonaisuudessaan voimassa, kunnes neuvosto antaa kohtuullisessa ajassa samasta asiasta uudet asetukset.
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Oikeudenkäyntikulut
25 Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska parlamentti on vaatinut neuvoston velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja neuvosto on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Saman artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan perusteella komissio, joka on asiassa väliintulijana, vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN
(viides jaosto)
on antanut seuraavan tuomiolauselman:
1) Yhteisön metsien suojelusta ilmansaasteilta annetun asetuksen (ETY) N:o 3528/86 muuttamisesta 17 päivänä helmikuuta 1997 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 307/97 ja metsäpalojen torjunnasta yhteisössä annetun asetuksen (ETY) N:o 2158/92 muuttamisesta 17 päivänä helmikuuta 1997 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 308/97 kumotaan.
2) Kumottujen asetusten vaikutukset pidetään voimassa, kunnes neuvosto antaa kohtuullisessa ajassa samasta asiasta uudet asetukset.
3) Euroopan unionin neuvosto velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
4) Euroopan yhteisöjen komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
(1) - Suomennettu yhteisöjen tuomioistuimessa, koska EYVL:ssä ei ole julkaistu suomenkielistä tekstiä.