CELEX: 62008CJ0170
Gemeenschappelijk landbouwbeleid
Rundvlees
Verordening (EG) nr. 795/2004
Artikel 3 bis
Geïntegreerd beheers- en controlesysteem voor bepaalde steunregelingen
Bedrijfstoeslag
Vaststelling van referentiebedrag
Kortingen en uitsluitingen

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 3 bis van verordening (EG) nr. 795/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (
PB L 141, blz. 1
), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1974/2004 van de Commissie van 29 oktober 2004 (
PB L 345, blz. 85
; hierna: „verordening nr. 795/2004”).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen H. J. Nijemeisland en de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: „minister”) over de vaststelling van een bedrijfstoeslag op basis van verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers en houdende wijziging van de verordeningen (EEG) nr. 2019/93, (EG) nr. 1452/2001, (EG) nr. 1453/2001, (EG) nr. 1454/2001, (EG) nr. 1868/94, (EG) nr. 1251/1999, (EG) nr. 1254/1999, (EG) nr. 1673/2000, (EEG) nr. 2358/71 en (EG) nr. 2529/2001 (
PB L 270, blz. 1
).
Toepasselijke bepalingen
Gemeenschapsregeling
Verordening nr. 1782/2003
Verordening nr. 1782/2003 stelt, onder andere, een regeling voor inkomenssteun voor landbouwers vast. In artikel 1, tweede streepje, van die verordening wordt deze regeling aangeduid als de „bedrijfstoeslagregeling”. Die regeling is opgenomen in titel III van voormelde verordening.
Artikel 33, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 noemt de situaties waarin landbouwers gebruik kunnen maken van de bedrijfstoeslagregeling.
Artikel 33, lid 1, sub a, van die verordening luidt als volgt:
„
Subsidiabiliteit
1.   De landbouwers kunnen gebruikmaken van de bedrijfstoeslagregeling indien:
a)
zij in de in artikel 38 vastgestelde referentieperiode een betaling hebben ontvangen uit hoofde van ten minste één van de in bijlage VI bedoelde steunregelingen […]”
Het bedrag van de bedrijfstoeslag, het zogenoemde referentiebedrag, wordt berekend volgens de methode van artikel 37 van die verordening.
Artikel 37, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 bepaalt:
„Het referentiebedrag is het gemiddelde over drie jaar van het totaalbedrag aan toeslagen dat aan een landbouwer voor elk kalenderjaar van de in artikel 38 vastgestelde referentieperiode is verleend op grond van de in bijlage VI genoemde steunregelingen, berekend en aangepast overeenkomstig bijlage VII.”
De in de artikelen 33, lid 1, en 37, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 bedoelde referentieperiode wordt omschreven in artikel 38 van deze verordening. Dat artikel luidt:
„Referentieperiode
De referentieperiode omvat de kalenderjaren 2000, 2001 en 2002.”
In artikel 39 van die verordening heet het:
„In geval van toepassing van de artikelen 3 en 4 van verordening (EG) nr. 1259/1999 gedurende de referentieperiode zijn de in bijlage VII bedoelde bedragen die welke vóór de toepassing van die artikelen zouden zijn verleend.”
Verordening nr. 795/2004
Verordening nr. 795/2004 voorziet in uitvoeringsbepalingen voor de bedrijfstoeslagregeling van verordening nr. 1782/2003. Artikel 3 bis van verordening nr. 795/2004 preciseert de berekeningswijze die wordt voorgeschreven in artikel 37 van verordening nr. 1782/2003, als volgt:
„Geconstateerde hectaren en dieren
Onverminderd de toepassing van bijlage VII bij verordening (EG) nr. 1782/2003, is het voor de vaststelling van het in artikel 37, lid 1, van die verordening bedoelde referentiebedrag in aanmerking te nemen aantal hectaren of dieren waarvoor in de referentieperiode een rechtstreekse betaling is of had moeten worden toegekend, het aantal geconstateerde hectaren of dieren in de zin van artikel 2, sub r en s, van verordening (EG) nr. 2419/2001 voor elke van de in bijlage VI bij verordening (EG) nr. 1782/2003 vermelde rechtstreekse betalingen.”
Punt 5 van de considerans van verordening nr. 1974/2004 luidt als volgt:
„Overeenkomstig artikel 2, sub e, van verordening (EG) nr. 1782/2003 zijn de ‚betalingen tijdens de referentieperiode’ de in die periode verleende of te verlenen betalingen. In bijlage VII is bovendien bepaald dat rekening moet worden gehouden met verlagingen die voortvloeien uit de toepassing van basisarealen, maxima of andere kwantitatieve beperkingen. Omwille van de duidelijkheid moet derhalve worden gespecificeerd dat voor alle in bijlage VI van verordening (EG) nr. 1782/2003 vermelde rechtstreekse betalingen geldt dat de kortingen en uitsluitingen in het kader van verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie […] niet in aanmerking mogen worden genomen, om te voorkomen dat de in de referentieperiode toegepaste kortingen en uitsluitingen een permanent karakter krijgen. Bijgevolg moet bij de vaststelling van de toeslagrechten worden uitgegaan van het aantal geconstateerde dieren en hectaren, onverminderd verdere controles en de toepassing van artikel 3, lid 1, van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad […]”
Verordening (EG) nr. 2419/2001
De in verordening nr. 795/2004 genoemde begrippen „geconstateerde hectaren” en „geconstateerde dieren” worden omschreven in artikel 2, sub r en s, van verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (
PB L 327, blz. 11
). De betreffende definities luiden als volgt:
„r)
‚geconstateerde oppervlakte’: de oppervlakte waarvoor aan alle steuntoekenningsvoorwaarden in het kader van de betrokken steunregeling is voldaan;
s)
‚geconstateerd dier’: een dier waarvoor aan alle in de voorschriften gestelde steuntoekenningsvoorwaarden in het kader van de betrokken regeling is voldaan”.
Verordening (EG) nr. 1254/1999
Artikel 23, lid 1, van verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees (
PB L 160, blz. 21
) bepaalt:
„Wanneer residuen van stoffen die op grond van richtlijn 96/22/EG van de Raad [(
PB L 125, blz. 3
)] verboden zijn of residuen van stoffen die op grond van de genoemde richtlijn zijn toegestaan maar op illegale wijze zijn gebruikt, met toepassing van de relevante bepalingen van richtlijn 96/23/EG van de Raad [(
PB L 125, blz. 10
)] inzake controle worden aangetroffen bij een dier van het rundveebeslag van een producent, dan wel wanneer een niet-toegestane stof of een niet-toegestaan product, of een op grond van de eerstgenoemde richtlijn toegestane stof of toegestaan product die/dat evenwel illegaal voorhanden is, in welke vorm ook op het bedrijf van die producent wordt aangetroffen, wordt de betrokken producent voor het kalenderjaar waarin een en ander is vastgesteld, uitgesloten van de bedragen waarin de bepalingen van deze afdeling voorzien.
In geval van recidive kan de uitsluitingsperiode naargelang van de ernst van de overtreding verlengd worden tot vijf jaar, te rekenen vanaf het jaar waarin de recidive is geconstateerd.”
Nationale regeling
De Regeling GLB-inkomenssteun 2006 bevat regels betreffende de uitvoering van — onder andere — verordening nr. 1782/2003.
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
In 2000 heeft de Algemene Inspectiedienst (de controle- en opsporingsdienst van het ministerie van Landbouw) een controle verricht bij Nijemeisland. Tijdens deze controle is op verzoekers bedrijf clenbuterol aangetroffen in de urine van drie runderen.
Clenbuterol is een verboden stof op grond van richtlijn 96/23/EG van de Raad van 29 april 1996 inzake controlemaatregelen ten aanzien van bepaalde stoffen en residuen daarvan in levende dieren en in producten daarvan en tot intrekking van de richtlijnen 85/358/EEG en 86/469/EEG en de beschikkingen 89/187/EEG en 91/664/EEG (
PB L 125, blz. 10
).
Bij besluit van 6 juli 2001 heeft de minister conform de Regeling dierlijke EG-premies Nijemeisland voor het jaar 2000 uitgesloten van steuntoekenning, op grond dat hij voor dat jaar niet beschikte over „geconstateerde dieren”. De reden daarvoor was dat Nijemeisland op grond van artikel 23, lid 1, van verordening nr. 1254/1999 was uitgesloten van rundveepremies. Bijgevolg werd het aantal geconstateerde runderen voor het jaar 2000 op nul vastgesteld.
Nijemeisland heeft tegen het besluit van 6 juli 2001 bezwaar ingesteld. Het bezwaar werd ongegrond verklaard bij een besluit van 27 maart 2002, waartegen Nijemeisland geen beroep heeft ingesteld.
Bij besluit van 29 augustus 2006 heeft de minister op grond van verordening nr. 1782/2003 de bedrijfstoeslag van Nijemeisland vastgesteld. Daarbij is de minister, in het kader van de berekening overeenkomstig artikel 37, lid 1, van die verordening, uitgegaan van nul geconstateerde runderen in het referentiejaar 2000.
Nijemeisland heeft op 26 september 2006 bezwaar ingesteld tegen het besluit van 29 augustus 2006. Een van de gronden van bezwaar was dat de minister er ten onrechte van is uitgegaan dat Nijemeisland in 2000 niet beschikte over geconstateerde runderen. Daarnaast heeft Nijemeisland zich beroepen op „overmacht” in de zin van artikel 40 van verordening nr. 1782/2003.
Bij besluit van 21 november 2006 heeft de minister de bezwaren van Nijemeisland ongegrond verklaard. Daarop heeft Nijemeisland tegen dit besluit van 21 november 2006 beroep ingesteld bij de verwijzende rechter. De verwijzende rechter heeft vastgesteld dat het besluit van 27 maart 2002 onherroepelijk was geworden en dat het beroep op overmacht niet kon worden gehonoreerd omdat het tardief was.
In die omstandigheden heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:
„Moet artikel 3 bis van verordening (EG) nr. 795/2004 gelezen in samenhang met artikel 2, sub r en s, van verordening (EG) nr. 2419/2001 zo worden uitgelegd, dat daarmee alleen voorkomen wordt dat een korting of uitsluiting opgelegd op grond van het bepaalde in verordening (EG) nr. 2419/2001 een permanent karakter krijgt, of is deze bepaling ook van toepassing als het gaat om kortingen of uitsluitingen opgelegd op grond van andere verordeningen?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen, of artikel 3 bis van verordening nr. 795/2004 aldus moet worden uitgelegd, dat de op verordening nr. 1254/1999 gebaseerde kortingen en uitsluitingen buiten beschouwing moeten worden gelaten bij de in artikel 37, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 voorgeschreven berekening.
Bij het Hof ingediende opmerkingen
De Nederlandse regering voert aan dat er onvoldoende aanknopingspunten zijn voor een ruimere uitlegging van artikel 3 bis van verordening nr. 795/2004. Mitsdien dient het antwoord op de prejudiciële vraag te luiden dat voormeld artikel aldus moet worden uitgelegd dat alleen uitsluitingen of kortingen die zijn opgelegd op grond van verordening nr. 2419/2001 buiten beschouwing moeten worden gelaten in het kader van de berekening op grond van artikel 37, lid 1, van verordening nr. 1782/2003.
De Nederlandse regering baseert zich daarbij op een strikte uitlegging van artikel 3 bis van verordening nr. 795/2004 alsook op punt 5 van de considerans van verordening nr. 1974/2004, waarin uitdrukkelijk wordt verwezen naar verordening nr. 2419/2001.
De Commissie van de Europese Gemeenschappen meent dat artikel 3 bis van verordening nr. 795/2004 aldus moet worden uitgelegd dat een op grond van artikel 23, lid 1, van verordening nr. 1254/1999 opgelegde uitsluiting van een producent buiten beschouwing moet worden gelaten bij de berekening van het referentiebedrag.
Daarbij is de Commissie van mening dat artikel 3 bis van verordening nr. 795/2004 voor de vaststelling van het aantal geconstateerde dieren niet verlangt dat daadwerkelijk een betaling is gedaan, en dat punt 5 van de considerans van verordening nr. 1974/2004 aldus moet worden opgevat dat daarmee wordt beoogd te voorkomen dat de in de referentieperiode toegepaste kortingen en uitsluitingen een permanent karakter krijgen.
De Commissie voert tevens het evenredigheids- en het rechtszekerheidsbeginsel aan.
Antwoord van het Hof
De bewoordingen van artikel 37, lid 1, van verordening nr. 1782/2003, waarin wordt verwezen naar „het gemiddelde over drie jaar van het totaalbedrag aan toeslagen dat [… ] is verleend”, kunnen inderdaad doen vermoeden dat slechts die dieren waarvoor daadwerkelijk betalingen zijn gedaan in aanmerking kunnen worden genomen bij de berekening van het referentiebedrag van een landbouwer in het kader van de bedrijfstoeslagregeling.
Hetzelfde geldt voor het bepaalde in bijlage VII, punt C, eerste alinea, van verordening nr. 1782/2003, waarnaar artikel 37, lid 1, verwijst, en waarin is gepreciseerd dat „het bedrag [wordt] berekend door het aantal vastgestelde dieren waarvoor respectievelijk in elk jaar van de referentieperiode een dergelijke betaling is verleend, te vermenigvuldigen met de bedragen per dier die voor het kalenderjaar 2002 zijn vastgesteld”.
In het hoofdgeding hebben de nationale autoriteiten, nadat verzoeker voor het jaar 2000 van steun was uitgesloten, de aan de orde zijnde regelgeving aldus uitgelegd dat zij voor verzoeker heeft geleid tot een verlaging van het referentiebedrag en dientengevolge tot een blijvende vermindering van de inkomenssteun waarop hij aanspraak kon maken.
Een dergelijke uitlegging valt evenwel niet te rijmen met de bewoordingen van artikel 3 bis van verordening nr. 795/2004, waarin de toepassingsmodaliteiten van de bedrijfstoeslagregeling specifiek zijn omschreven.
Daarin is immers uitdrukkelijk bepaald, dat bij de berekening van het referentiebedrag rekening wordt gehouden met het aantal dieren waarvoor een rechtstreekse betaling „is of had moeten worden toegekend”.
Voor de berekening van het in artikel 37, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 bedoelde referentiebedrag is dus niet vereist dat de betrokken rechtstreekse betaling daadwerkelijk aan de landbouwer is uitbetaald.
Voorts volgt uit de bewoordingen van artikel 23, lid 1, van verordening nr. 1254/1999 dat de oplegging van een sanctie, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, tot gevolg heeft dat de producent, ongeacht het aantal betrokken dieren, wordt uitgesloten van de bedragen die op basis van die verordening worden toegekend. Een dergelijke sanctie mag dus geen gevolgen hebben voor de bepaling van het aantal in aanmerking te nemen dieren bij de vaststelling van voornoemd referentiebedrag.
Deze uitlegging strookt bovendien met de wil van de gemeenschapswetgever om de aan de landbouwers opgelegde sancties niet te bestendigen na de aanvankelijke sanctie.
Deze wil blijkt met name duidelijk uit punt 5 van de considerans van verordening nr. 1974/2004, waarin het heet dat „voor alle in bijlage VI van verordening (EG) nr. 1782/2003 vermelde rechtstreekse betalingen geldt dat de kortingen en uitsluitingen in het kader van verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie […] niet in aanmerking mogen worden genomen, om te voorkomen dat de in de referentieperiode toegepaste kortingen en uitsluitingen een permanent karakter krijgen”.
Ook zij opgemerkt dat artikel 39 van verordening nr. 1782/2003 preciseert dat de op grond van bijlage VII bij deze verordening in aanmerking te nemen bedragen die zijn welke zouden zijn verleend vóór de toepassing van de artikelen 3 en 4 van verordening nr. 1259/1999, waarin het gaat over sancties of kortingen wegens niet-naleving van milieumaatregelen of van zogenoemde „differentiatiemaatregelen” op basis van specifieke kenmerken van het bedrijf. In dat geval heeft de wetgever dus evenmin aanvaard dat die sancties en kortingen van invloed zouden zijn op het referentiebedrag voor de berekening van de bedrijfstoeslag.
De doelstelling om de sancties die tijdens de referentieperiode aan landbouwers zijn opgelegd geen permanent karakter te geven, kan evenwel slechts worden verwezenlijkt indien zij geldt voor alle kortingen en uitsluitingen die in beginsel een eenmalig en tijdelijk effect hebben, en niet alleen voor die welke met zoveel woorden zijn vermeld in de hierboven aangehaalde verordeningen.
Ten slotte strookt een dergelijke uitlegging met de beginselen van evenredigheid en rechtszekerheid.
Enerzijds is het evenredigheidsbeginsel een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht dat door de gemeenschapswetgever en de nationale wetgevers en rechterlijke instanties in acht moet worden genomen, met name op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Dat beginsel verlangt dat handelingen van gemeenschapsinstellingen niet buiten de grenzen treden van wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken wetgeving worden nagestreefd, met dien verstande dat wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan de nagestreefde doelen (zie arrest van 5 juni 2008, Industria Lavorazione Carni Ovine, C-534/06, Jurispr. blz. I-4129, punt 25).
Zo bepaalt artikel 23, lid 1, van verordening nr. 1254/1999 met name dat in geval van recidive de periode van uitsluiting van het ontvangen van rechtstreekse betalingen kan worden verlengd tot vijf jaar. Hieruit volgt dat de gevolgen van die uitsluiting, na een eerste inbreuk, in de tijd beperkt moeten zijn.
Dergelijke overwegingen zouden des te meer gelden indien de uitsluiting van aanvankelijk één kalenderjaar ingevolge een sanctie op grond van artikel 23, lid 1, van verordening nr. 1254/1999 zou kunnen leiden tot een blijvende verlaging van het referentiebedrag en dus van de bedrijfstoeslag, waardoor de landbouwer meermaals voor dezelfde inbreuk zou kunnen worden gestraft en dus financiële gevolgen zou kunnen ondervinden die onevenredig zijn aan de doelstellingen van de aanvankelijk opgelegde sanctie.
Anderzijds vereist het rechtszekerheidsbeginsel, een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht, dat een aan de justitiabelen opgelegde gemeenschapsregeling duidelijk en nauwkeurig is, zodat zij in staat zijn ondubbelzinnig hun rechten en verplichtingen te kennen en dienovereenkomstig hun voorzieningen te treffen (zie met name arrest van 9 juli 1981, Gondrand en Garancini, 169/80, Jurispr. blz. 1931, punt 17).
In het hoofdgeding heeft Nijemeisland zonder betwisting en zonder schulderkenning de sanctie aanvaard, die overeenkomstig de toen geldende regelgeving bestond in het verlies van de premie gedurende één kalenderjaar. Op dat tijdstip kon hij onmogelijk voorzien dat zijn beslissing gevolgen zou kunnen hebben voor de toekomstige rechtstreekse betalingen op grond van een in 2003 vastgestelde regeling. Vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 1782/2003 kon verzoeker immers niet voorzien dat de uitsluiting van zijn premieaanspraak gevolgen zou hebben voor het bedrag van de bedrijfstoeslag en dus voor hem gedurende meerdere jaren nadelige financiële gevolgen zou kunnen hebben.
Uit voorgaande analyse in haar geheel volgt dat artikel 3 bis van verordening nr. 795/2004 niet toelaat dat de voor een referentiejaar geconstateerde dieren worden uitgesloten van de berekening van de bedrijfstoeslag ingeval de betrokken producent voor dat jaar geen premie heeft ontvangen ingevolge de oplegging van een sanctie uit hoofde van artikel 23, lid 1, van verordening nr. 1254/1999.
Derhalve moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat artikel 3 bis van verordening nr. 795/2004 aldus moet worden uitgelegd, dat de op verordening nr. 1254/1999 gebaseerde kortingen en uitsluitingen buiten beschouwing moeten worden gelaten bij de in artikel 37, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 voorgeschreven berekening.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof van Justitie (Vijfde kamer) verklaart voor recht:

Artikel 3 bis van verordening (EG) nr. 795/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1974/2004 van de Commissie van 29 oktober 2004, moet aldus worden uitgelegd, dat de kortingen en uitsluitingen op basis van verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees, buiten beschouwing moeten worden gelaten bij de in artikel 37, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 voorgeschreven berekening.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Nederlands.