CELEX: 62004TJ0048
Concorrenza
Concentrazioni
Mercato dei sistemi di telematica stradale
Decisione che dichiara la concentrazione compatibile con il mercato comune
Impegni
Errore manifesto di valutazione
Sviamento di potere
Obbligo di motivazione

Contesto normativo
Ai sensi dell’art. 2, n. 2 del regolamento (CEE) del Consiglio 21 dicembre 1989, n. 4064 relativo al controllo delle operazioni di concentrazione tra imprese (versione rettificata
GU 1990, L 257, pag. 13
), come modificato dal regolamento (CE) del Consiglio , n. 1310 (
GU L 180, pag. 1
) (in prosieguo: il «regolamento sulle concentrazioni»), le operazioni di concentrazione che non creano o non rafforzano una posizione dominante, da cui risulti che una concorrenza effettiva sia ostacolata in modo significativo nel mercato comune o in una parte sostanziale di esso, devono essere dichiarate compatibili con il mercato comune.
L’art. 8, n. 2, di questo stesso regolamento prevede che, se la Commissione accerta che un’operazione di concentrazione, se del caso, a seguito di modifiche apportate dalle imprese interessate, soddisfa il criterio di cui all’art. 2, n. 2, essa, mediante decisione, dichiara l’operazione di concentrazione compatibile con il mercato comune. Questa decisione può essere subordinata a condizioni ed oneri destinati a garantire che le imprese interessate adempiano gli impegni assunti nei suoi confronti per rendere la concentrazione compatibile con il mercato comune. La decisione che dichiara la concentrazione compatibile riguarda anche le restrizioni direttamente connesse alla realizzazione della concentrazione e ad essa necessarie.
L’art. 20, n. 1, di suddetto regolamento dispone che la Commissione pubblica nella
Gazzetta ufficiale delle Comunità europee
le decisioni che adotta a norma dell’art. 8, nn. 2-5.
Fatti
La ricorrente, Qualcomm Wireless Business Solutions Europe BV (in prosieguo: la «Qualcomm»), offre in Europa un sistema di gestione di flotte di camion via satellite denominato «EutelTRACS». Mediante una rete satellitare, essa raccoglie le informazioni trasmesse dai camion, quali dati relativi alla loro localizzazione, informazioni sul motore e messaggi dei conducenti e le trasmette all’ufficio di collegamento di tali camion, il quale è cliente della Qualcomm. Peraltro, essa trasmette messaggi dagli uffici di collegamento verso i conducenti dei camion. A tal fine, essa fornisce il materiale e l’infrastruttura di servizi necessari. Essa è parimenti attiva nella produzione di tale materiale e nello sviluppo del software necessario per il funzionamento del sistema sopra descritto.
Nel 2002, il Ministero federale tedesco dei Trasporti, dell’Urbanistica e dell’Edilizia ha organizzato, per conto del governo tedesco, una gara pubblica d’appalto per la creazione e la gestione di un sistema di riscossione automatica e manuale dei pedaggi dovuti dai mezzi pesanti con peso superiore a 12 tonnellate (in prosieguo: i «mezzi pesanti») che utilizzano le autostrade tedesche. Tale gara d’appalto non esigeva l’utilizzo di una tecnologia specifica.
L’appalto pubblico è stato attribuito al consorzio costituito dalla DaimlerChrysler Services AG, dalla Deutsche Telekom AG e dalla Compagnie financière et industrielle des autoroutes SA (Cofiroute) (in prosieguo, indicate collettivamente, le «imprese della concentrazione»).
La Daimler Financial Services AG, già DaimlerChrysler Services, è una filiale della Daimler AG, precedentemente DaimlerChrysler AG, attiva nel settore dei servizi finanziari e nella gestione della mobilità. Le sue attività comprendono la gestione di flotte composte da veicoli che coprono tutte le marche di veicoli della Daimler. Quest’ultima sviluppa, produce e commercializza autovetture, camion, autobus e motori diesel.
La Deutsche Telekom è un operatore di telecomunicazioni che offre, in particolare, servizi di telefonia mobile in Europa.
La Cofiroute è un’impresa attiva nel settore della riscossione di pedaggi autostradali.
Il consorzio costituito da queste imprese ha in seguito creato la Toll Collect GmbH per elaborare e gestire il sistema di riscossione dei pedaggi dovuti dai mezzi pesanti che utilizzano le autostrade tedesche.
La Toll Collect ha quindi sviluppato una soluzione telematica per la riscossione automatica dei pedaggi. Tale soluzione consiste nell’installazione di unità di bordo sui mezzi pesanti che intendono ricorrere alla riscossione automatica dei pedaggi. Siffatte unità di bordo funzionano con un ricevitore GPS [Global Positioning System (sistema di posizionamento mondiale)] ed una trasmittente GSM [Global System for Mobile Communications (sistema mondiale di telecomunicazione mobile)]. Il ricevitore GPS rileva la posizione attuale del mezzo pesante, la quale viene memorizzata nell’unità di bordo. Attraverso la trasmittente GSM, viene poi effettuato uno scambio di tali dati tra l’unità di bordo e una centrale di servizi. La centrale elabora i dati, vale a dire, in base alla posizione rilevata e al tratto autostradale percorso, calcola il pedaggio dovuto e lo fattura al proprietario o all’utente del mezzo pesante. L’unità di bordo è fornita gratuitamente dalla Toll Collect alle imprese di trasporto in cambio di una cauzione da cui verranno scalati i pedaggi. Il proprietario o l’utente del mezzo pesante sostengono nondimeno il costo d’installazione dell’unità di bordo. Oltre alla funzione di riscossione automatica dei pedaggi dovuti, le unità di bordo della Toll Collect si prestano per altri servizi telematici e, in particolare, per quelli che consentono la gestione di una flotta di veicoli a distanza. L’utilizzo delle unità di bordo della Toll Collect, da parte di un altro prestatore, per l’erogazione di servizi telematici è tuttavia possibile soltanto dopo che la Repubblica federale tedesca, in qualità di amministrazione aggiudicatrice, abbia concessa l’autorizzazione all’uopo necessaria.
L’11 novembre 2002, la DaimlerChrysler Services e la Deutsche Telekom hanno notificato alla Commissione, conformemente all’art. 4 del regolamento sulle concentrazioni, un progetto di concentrazione in forza del quale esse avrebbero acquisito, mediante l’acquisto di quote azionarie, il controllo congiunto della Toll Collect.
In seguito a tale notificazione, la Commissione ha avviato la prima fase del procedimento di controllo dell’operazione di concentrazione. Nel corso di questa prima fase, le imprese della concentrazione le hanno trasmesso una prima proposta di impegni. Tale proposta è stata sottoposta, ai fini di un parere, agli operatori del mercato, tra cui la Qualcomm.
Con decisione 20 dicembre 2002, la Commissione ha ritenuto che l’operazione di concentrazione suscitasse seri dubbi circa la sua compatibilità con il mercato comune e con il funzionamento dell’accordo sullo Spazio economico europeo (SEE) e ha avviato la seconda fase del procedimento ai sensi dell’art. 6, n. 1, lett. c), del regolamento sulle concentrazioni.
Con lettera 28 febbraio 2003, la Commissione ha indirizzato alle imprese notificanti una comunicazione degli addebiti in cui indicava che la prima proposta di impegni era insufficiente per risolvere i problemi per la concorrenza derivanti dalla concentrazione notificata.
L’11 marzo 2003, le imprese della concentrazione hanno sottoposto alla Commissione una seconda proposta di impegni.
Il 19 e , la Commissione ha tenuto un’audizione alla quale ha partecipato la Qualcomm. Durante questa audizione essa ha indicato, in particolare, che la seconda proposta di impegni era insufficiente per risolvere i problemi per la concorrenza sollevati dall’operazione di concentrazione notificata.
Il 3 aprile 2003, le imprese della concentrazione hanno sottoposto alla Commissione una terza ed ultima proposta di impegni.
Con decisione 30 aprile 2003, 2003/792/CE, la Commissione ha dichiarato l’operazione di concentrazione compatibile con il mercato comune e con l’accordo SEE (Caso COMP/M.2903 — DaimlerChrysler/Deutsche Telekom/JV) (
GU L 300, pag. 62
; in prosieguo la «decisione impugnata») con riserva del pieno rispetto degli impegni assunti dalle imprese della concentrazione.
Nella decisione impugnata, la Commissione ha ritenuto che sul mercato interessato dall’operazione di concentrazione, ossia il mercato tedesco dei sistemi di telematica stradale formati da hardware, software e servizi destinati alle imprese di trasporto e logistica, l’operazione di concentrazione sollevasse problemi concorrenziali in quanto l’infrastruttura per la riscossione del pedaggio, che doveva essere creata dalla Toll Collect, poteva essere utilizzata per l’erogazione di altri servizi telematici da parte delle imprese della concentrazione. Tale utilizzo dell’infrastruttura della Toll Collect per l’erogazione di servizi di telematica stradale avrebbe permesso alla DaimlerChrysler di acquisire, tramite la Toll Collect, una posizione dominante sul mercato tedesco dei sistemi di telematica stradale con la conseguenza di ostacolare in modo significativo una concorrenza effettiva nel mercato comune.
Più particolarmente, la fornitura gratuita delle unità di bordo della Toll Collect unitamente ai margini ridotti con cui operano le imprese di trasporto avrebbero determinato la creazione di una piattaforma dominante sul mercato tedesco dei sistemi di telematica stradale per le imprese di trasporto e di logistica. Poiché la DaimlerChrysler era il primo produttore di camion in Germania nonché un fornitore importante di sistemi telematici e sarebbe stato in condizione di controllare l’accesso ai dati generati dalle unità di bordo della Toll Collect utilizzabili dai servizi di telematica stradale, sarebbe stato in grado di chiudere il mercato tedesco dei sistemi di telematica stradale e di acquisire così una posizione dominante su tale mercato in modo da ostacolare in maniera significativa la concorrenza effettiva nel mercato comune.
La Commissione ha tuttavia considerato che la terza e ultima proposta di impegni presentata dalle imprese della concentrazione fosse sufficiente per impedire la creazione di una siffatta posizione dominante della DaimlerChrysler.
In questa terza proposta, le imprese della concentrazione si sono impegnate, in primo luogo, a sviluppare un gateway telematico centrale gestito da una società indipendente, la Telematics Gateway GmbH (in prosieguo: la «TGG»), che deve consentire ai fornitori di servizi telematici di accedere alle funzioni e ai dati di base delle unità di bordo della Toll Collect senza discriminazioni (in prosieguo: l’«impegno relativo al gateway della TGG»), in secondo luogo, a sviluppare un’interfaccia GPS per le unità di bordo della Toll Collect che deve consentire a terzi fornitori di servizi telematici di usufruire della funzione GPS delle unità di bordo (in prosieguo: l’«impegno relativo all’interfaccia GPS») e, in terzo luogo, a sviluppare un modulo che può essere integrato in apparecchi di terzi di modo che possano creare propri apparecchi di riscossione del pedaggio (in prosieguo: l’«impegno relativo al modulo di riscossione del pedaggio»).
Infine, le imprese della concentrazione si sono impegnate, in quarto luogo, una volta ottenuta l’autorizzazione della Repubblica federale di Germania a fornire servizi di telematica stradale tramite le unità di bordo della Toll Collect, a non offrire tali servizi prima che la Commissione avesse concesso la relativa autorizzazione. Tale autorizzazione sarebbe stata concessa dalla Commissione soltanto allorquando le imprese della concentrazione avessero installato un’interfaccia operativa per le funzionalità GPS delle unità di bordo di cui trattasi e avessero dato ai terzi interessati la possibilità di sviluppare apparecchi propri che avrebbero potuto essere utilizzati per la riscossione dei pedaggi una volta collegati ai moduli di riscossione del pedaggio sviluppati dalle imprese della concentrazione (in prosieguo: la «moratoria qualitativa»).
Con telefax 23 maggio 2003, la Qualcomm ha ricevuto la versione non riservata della decisione impugnata adottata in tedesco dalla Commissione. Il , la versione non riservata della decisione impugnata è stata pubblicata, in inglese e nelle altre lingue ufficiali, nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
(
GU L 300, pag. 62
) a norma dell’art. 20, n. 1, del regolamento sulle concentrazioni.
Procedimento
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 10 febbraio 2004, la Qualcomm ha proposto il presente ricorso.
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 28 maggio 2004, la Repubblica federale di Germania ha chiesto di essere autorizzata ad intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione. Tale domanda è stata accolta con ordinanza del Presidente della Terza Sezione .
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale l’8 novembre 2004, la Daimler AG, la Daimler Financial Services AG e la Deutsche Telekom hanno chiesto di essere autorizzate ad intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione. Tale domanda è stata accolta con ordinanza del presidente della Terza Sezione . Poiché la domanda di intervento di suddette imprese è stata presentata dopo la scadenza del termine di cui all’art. 116, n. 6, del regolamento di procedura del Tribunale, tali imprese sono state autorizzate soltanto a presentare le loro osservazioni, durante la trattazione orale, in base alla relazione di udienza che è stata loro comunicata.
Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Terza Sezione) ha deciso di passare alla trattazione orale e, ai sensi dell’art. 64 del suo regolamento di procedura, ha invitato le parti a rispondere ad una serie di quesiti scritti. Le parti hanno ottemperato a tali richieste entro i termini assegnati.
Le parti hanno svolto le loro difese e risposto ai quesiti del Tribunale all’udienza del 1
o
luglio 2008.
Conclusioni delle parti
La Qualcomm chiede che il Tribunale voglia:
—
annullare la decisione impugnata;
—
condannare la Commissione alle spese.
La Commissione, sostenuta dalla Repubblica federale di Germania, dalla Deutsche Telekom, dalla Daimler e dalla Daimler Financial Services, conclude che Tribunale voglia:
—
respingere il ricorso;
—
condannare la Qualcomm alle spese.
In diritto
I —
Sulla ricevibilità
A —
Argomenti delle parti
1. Argomenti della Commissione e della Repubblica federale di Germania
a) Sulla notificazione della decisione impugnata
In via principale, la Commissione, sostenuta dalla Repubblica federale di Germania, ritiene che il ricorso della Qualcomm sia tardivo, in quanto la decisione impugnata le sarebbe stata notificata il 23 maggio 2003 ed essa avrebbe promosso il suo ricorso di annullamento soltanto il , ossia ben oltre il termine di impugnazione di due mesi e dieci giorni previsto dal regolamento di procedura.
La Commissione ritiene che, sebbene la Qualcomm non sia la destinataria della decisione impugnata, la trasmissione, in data 23 maggio 2003, della decisione impugnata alla Qualcomm costituisca una notificazione ai sensi dell’art. 230, quinto comma, CE. A suo giudizio, dalla giurisprudenza emerge che una decisione può essere notificata ad una parte che non ne sia il destinatario, ma che la riguarda direttamente ed individualmente (sentenza del Tribunale , causa T-11/95, BP Chemicals/Commissione, Racc. pag. II-3235, punto 52, e, a contrario, sentenze del Tribunale , causa T-296/97, Alitalia/Commissione, Racc. pag. II-3871, nonché , causa
T-190/00, Regione Siciliana/Commissione, Racc. pag. II-5015, punto 31)
e che, affinché la notificazione di una decisione sia regolare, è sufficiente che tale decisione sia stata comunicata ad una parte direttamente ed individualmente interessata dalla decisione in modo che abbia potuto prenderne conoscenza (sentenza della Corte , causa 6/72, Europemballage e Continental Can/Commissione, Racc. pag. 215, punto 10; sentenze del Tribunale , causa T-12/90, Bayer/Commissione, Racc. pag. II-219, e , causa
T-43/92, Dunlop Slazenger/Commissione, Racc. pag. II-441, punto 25)
. Orbene, la trasmissione, il , della decisione impugnata avrebbe tutte le caratteristiche di una notificazione e la decisione impugnata riguarderebbe direttamente ed individualmente la Qualcomm, in quanto concorrente delle imprese notificanti.
I termini dell’art. 254, terzo comma, CE non escluderebbero una notificazione a persone diverse dal destinatario. Al contrario, una siffatta notificazione sarebbe conforme al sistema dei mezzi di impugnazione istituito dal Trattato, in forza del quale soggetti non destinatari di una decisione possono nondimeno chiedere il suo annullamento se tale decisione li riguarda direttamente ed individualmente. Peraltro, a norma dell’art. 20, n. 2, del regolamento sulle concentrazioni, la Commissione non sarebbe tenuta a pubblicare il testo integrale delle decisioni adottate ai sensi dell’art. 8, n. 2, di detto regolamento bensì unicamente i nomi delle parti e gli elementi essenziali di dette decisioni. La Commissione precisa inoltre che, dal 1
o
maggio 2004, la versione non riservata di queste decisioni non viene più pubblicata integralmente ed in tutte le lingue comunitarie e che essa limita la pubblicazione delle decisioni adottate ai sensi dell’art. 8, n. 2, del regolamento sulle concentrazioni agli elementi essenziali contemplati dall’art. 20, n. 2, di detto regolamento. L’art. 230, quinto comma, CE parlerebbe di una notificazione al ricorrente e non al destinatario. Inoltre, la Qualcomm non può ignorare tale notificazione preventiva alla pubblicazione della decisione impugnata nell’intento di differire l’inizio del termine del ricorso di annullamento e in tal modo porsi, di fatto, in una posizione più vantaggiosa rispetto agli altri terzi qualificati o ai destinatari della decisione. Essa rammenta che i termini di impugnazione sono stati istituiti al fine di garantire la chiarezza e la certezza delle situazioni giuridiche e che rispondono all’esigenza di evitare qualsiasi discriminazione o qualsiasi trattamento arbitrario nell’amministrazione della giustizia.
Infine, interrogata dal Tribunale sulla pertinenza della sentenza del Tribunale 15 giugno 2005, causa
T-17/02, Olsen/Commissione (Racc. pag. II-2031)
la Commissione ritiene che la controversia all’origine di questa sentenza si distingua dalla presente causa, da una parte, in quanto essa riguardava la materia degli aiuti di Stato, le cui norme precisano espressamente che le decisioni sono notificate agli Stati membri interessati dall’aiuto e, dall’altra, in quanto la comunicazione della decisione in esame precisava espressamente che non vi era garanzia che la decisione inviata corrispondesse alla decisione notificata al suo destinatario. La Commissione indica nondimeno che l’esame, da parte del Tribunale, della comunicazione nella causa all’origine della citata sentenza Olsen/Commissione, diretto a stabilire se essa costituiva una notificazione, dimostra che una decisione può essere notificata a una parte che non ne è il destinatario. Inoltre, a differenza della situazione che caratterizzava quest’altra controversia, gli artt. 6, n. 5 e 8, n. 8 del regolamento (CE) del Consiglio , n. 139, relativo al controllo delle concentrazioni tra imprese (
GU L 24, pag. 1
) contemplerebbero l’obbligo di notificazione agli Stati membri e alle «imprese interessate» senza che questi siano i destinatari delle misure di cui trattasi e questo sebbene tale regolamento preveda la pubblicazione delle decisioni nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.
La Commissione sottolinea che nessuna disposizione del Trattato o del regolamento sulle concentrazioni vieta di notificare una decisione a terzi interessati. Una siffatta notificazione sarebbe, peraltro, effettuata nell’interesse della certezza del diritto delle parti coinvolte in una concentrazione nonché nell’interesse della continuità dell’azione comunitaria in sede di controllo delle concentrazioni.
b) Sul momento in cui si è avuta conoscenza della decisione
In subordine, la Commissione, sostenuta dalla Repubblica federale di Germania ritiene che, anche volendo ammettere che la decisione impugnata non sia stata notificata alla Qualcomm, quest’ultima abbia quantomeno preso conoscenza dell’esistenza di tale decisione e del suo esatto contenuto il 23 maggio 2003 sicché il termine del ricorso di annullamento sarebbe iniziato a decorrere da tale data e il presente ricorso è tardivo.
La giurisprudenza secondo cui il criterio della data in cui si è avuta conoscenza dell’atto impugnato come dies a quo del termine di impugnazione è sussidiario rispetto a quelli della pubblicazione o della notificazione riguarderebbe unicamente la situazione in cui le parti non abbiano potuto prendere conoscenza del testo preciso della decisione impugnata prima della sua notificazione o della sua pubblicazione (sentenze BP Chemicals/Commissione, cit. supra al punto 34, punto 47; Alitalia/Commissione, cit. supra al punto 34, punto 61, e Regione Siciliana/Commissione, cit. supra al punto 34, punto 30). Inoltre, sarebbe soltanto unitamente alla circostanza che l’atto era stato pubblicato nei due mesi successivi alla sua adozione che la Corte avrebbe concluso che la data di pubblicazione faceva decorrere il termine di impugnazione (sentenza della Corte 10 marzo 1998, causa
C-122/95, Germania/Consiglio, Racc. pag. I-973, punto 38)
. Infine, nella sentenza , causa
C-188/92, TWD Textilwerke Deggendorf (Racc. pag. I-833, punti 15-18)
, la Corte avrebbe considerato che le parti manifestamente legittimate a chiedere l’annullamento di un atto non possono essere autorizzate a rimetterlo in questione all’infinito invocando altre norme procedurali. Tale ragionamento, fondato sulla finalità del termine previsto dall’art. 230, quinto comma, CE, secondo la Commissione si applica per analogia ad una situazione in cui un terzo che sia manifestamente legittimato ad agire sia stato singolarmente informato dell’esatto contenuto di una decisione.
2. Argomenti della Qualcomm
La Qualcomm ritiene che il ricorso sia stato presentato entro il termine previsto dall’art. 230, quinto comma, CE, poiché la decisione impugnata è stata pubblicata il 18 novembre 2003 nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
ai sensi dell’art. 20, n. 1, del regolamento sulle concentrazioni. A parere della Qualcomm, la pubblicazione, in tempo utile, delle decisioni in materia di concentrazione permette di garantire la certezza del diritto.
Peraltro, la Qualcomm ritiene che la trasmissione, in data 23 maggio 2003, della decisione impugnata non configuri una notificazione in quanto soltanto i destinatari di una decisione potrebbero vedersi notificare quest’ultima. Siffatta interpretazione sarebbe confermata dalle sentenze Europemballage Continental Can/Commissione e Dunlop Slazenger/Commissione, cit. punto 34 supra. La Qualcomm ritiene altresì che il fatto che essa abbia preso conoscenza della decisione impugnata, il , non possa privarla del termine di impugnazione calcolato a partire dalla pubblicazione della medesima nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
.
Infine, la Qualcomm ritiene che la sentenza Olsen/Commissione, cit. supra al punto 36, conferma la ricevibilità del suo ricorso indicando che soltanto i destinatari di una decisione possono vedersi notificare quest’ultima.
B —
Giudizio del Tribunale
1. Osservazioni preliminari
A norma dell’art. 230, quinto comma, CE, un ricorso di annullamento dev’essere proposto nel termine di due mesi a decorrere, secondo i casi, dalla pubblicazione dell’atto, dalla sua notificazione al ricorrente ovvero, in mancanza, dal giorno in cui questi ne ha avuto conoscenza.
A norma dell’art. 102, n. 1, del regolamento di procedura, quando un termine per l’impugnazione di un atto di un’istituzione comincia a decorrere dalla pubblicazione dell’atto, tale termine dev’essere calcolato a partire dalla fine del quattordicesimo giorno successivo alla data della pubblicazione dell’atto nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
. Conformemente alle disposizioni di cui all’art. 102, n. 2, del medesimo regolamento, tale termine deve inoltre essere aumentato di un termine forfettario in ragione della distanza di dieci giorni.
Nella specie, la decisione impugnata è stata oggetto di una pubblicazione nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
il 18 novembre 2003. Tuttavia, una versione non riservata della decisione impugnata è stata inviata dalla Commissione alla Qualcomm il . Il ricorso della Qualcomm contro la decisione impugnata è stato depositato presso la cancelleria del Tribunale il , ossia entro il termine prescritto a partire dal giorno della pubblicazione della decisione impugnata nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
.
2. In merito alla pubblicazione o alla notificazione della decisione impugnata
Va rammentato che nella sentenza Olsen/Commissione, cit. supra al punto 36, è stato statuito che ai sensi stessi dell’art. 230, quinto comma, CE, la notificazione è l’operazione con cui l’autore di un atto di portata individuale comunica quest’ultimo ai suoi destinatari e li mette così in condizione di prenderne conoscenza. Tale interpretazione risulta anche dall’art. 254, terzo comma, CE, in base al quale le decisioni sono notificate ai loro destinatari e hanno efficacia in virtù di tale notificazione (sentenza Olsen/Commissione, cit. supra al punto 36, punto 74)
Nella specie, soltanto la DaimlerChrysler e la Deutsche Telekom figurano nella decisione impugnata come destinatari di quest’ultima (v. art. 4 della decisione impugnata). Poiché la Qualcomm non è uno dei destinatari della decisione impugnata, il criterio della notificazione dell’atto non può trovare applicazione nei suoi confronti. Pertanto, la Commissione non può asserire che il ricorso della Qualcomm è irricevibile a causa del fatto che tale ricorso è stato proposto dopo la scadenza del termine di impugnazione che sarebbe decorso a partire dal giorno in cui essa le avrebbe «notificato» la decisione impugnata, quando invece non si tratta di uno dei destinatari formalmente individuati da tale decisione.
Tale valutazione non è rimessa in questione dagli argomenti addotti dalla Commissione per far valere che, in applicazione dell’art. 230, quinto comma, CE, una decisione potrebbe essere notificata non soltanto ai destinatari individuati nella decisione in esame, conformemente all’art. 254, terzo comma, CE, bensì anche a soggetti diversi da tali destinatari. A tal proposito, va rammentato che l’art. 20, n. 1, del regolamento sulle concentrazioni prescrive la pubblicazione nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
delle decisioni prese in applicazione di questo regolamento, cosicché, per i soggetti che nella decisione impugnata non sono individuati come destinatari, il calcolo del termine di impugnazione deve essere effettuato in base alla prima ipotesi contemplata dall’art. 230, quinto comma, CE, ossia a decorrere da tale pubblicazione.
Accettare l’interpretazione estensiva proposta dalla Commissione della nozione di destinatario, che comprende tanto il destinatario o i destinatari individuati in una decisione quanto ogni altro soggetto designato come tale dalla Commissione senza esserlo stato nella decisione di cui trattasi, equivarrebbe a rimettere in questione gli effetti dell’obbligo di cui all’art. 20, n. 1, del regolamento sulle concentrazioni conferendo al contempo alla Commissione un potere discrezionale al fine di individuare, tra i soggetti che non figurano nominativamente come destinatari in una decisione, quelli che possono intentare un ricorso a partire dalla notificazione di tale decisione e non a partire dalla sua pubblicazione. Orbene, la concessione di un tale potere discrezionale rischia di integrare una violazione del principio della parità di trattamento in quanto, tra i soggetti che non figurano nominativamente come destinatari in una decisione, alcuni soggetti ai quali tale decisione è stata «notificata» potranno impugnare la medesima a partire dalla sua «notificazione», mentre altri ai quali tale decisione non è stata «notificata» potranno impugnare tale decisione a partire dalla sua pubblicazione. Orbene, ogni soggetto direttamente e individualmente interessato dalla decisione adottata dalla Commissione, in linea di principio, è legittimato ad impugnare tale decisione. Inoltre, per la Commissione non è sempre possibile individuare a priori i soggetti che possono intentare un ricorso a partire dalla notificazione di una decisione. Così, per esempio, è difficile individuare tutti i concorrenti attuali e potenziali che potranno essere interessati dall’operazione di concentrazione oggetto della decisione impugnata.
Una discriminazione del genere non può essere giustificata dall’obiettivo consistente nel garantire il più rapidamente possibile la certezza del diritto limitando la possibilità di rimettere in questione la decisione impugnata mediante un ricorso giurisdizionale contro di essa. Infatti, il conseguimento di tale obiettivo non può essere assicurato mediante l’interpretazione estensiva proposta dalla Commissione, poiché questa non sarà in condizione di individuare a priori e in modo sistematico i soggetti direttamente e individualmente interessati dalla decisione impugnata. Inoltre e ad ogni modo, il conseguimento di detto obiettivo è perfettamente assicurato dall’obbligo di pubblicazione nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea,
che incombe alla Commissione in forza dell’art. 20, n. 1, del regolamento sulle concentrazioni.
Inoltre, non è pertinente l’argomento della Commissione secondo cui sussiste un trattamento discriminatorio tra, da un lato, tra le parti notificanti di una concentrazione che possono intentare un ricorso di annullamento contro la decisione loro notificata soltanto a partire da tale notificazione e, dall’altro, i terzi che abbiano partecipato al procedimento amministrativo che ha condotto a tale decisione e ai quali è stata «notificata» tale decisione, ma il cui termine di impugnazione inizierebbe a decorrere soltanto a partire dalla pubblicazione di quest’ultima. Infatti, esso poggia sulla premessa che la Commissione può debitamente notificare la sua decisione a soggetti diversi dalle parti notificanti. Orbene, per le ragioni esposte ai punti 49 e 50, così non è.
Va altresì osservato che, per quanto riguarda la giurisprudenza invocata dalla Commissione al punto 34 supra, questa non si pronuncia espressamente sulla questione se una decisione possa essere considerata notificata ad un soggetto che non ne è il destinatario allorché una pubblicazione di tale decisione è prevista dalla normativa applicabile.
Deve altresì essere respinto l’argomento della Commissione vertente sulla circostanza secondo cui l’art. 20, n. 2, del regolamento sulle concentrazioni prevede soltanto un obbligo di pubblicare i nomi delle parti e gli elementi essenziali della decisione e che, dal 1
o
maggio 2004, la versione non riservata di siffatte decisioni non viene più pubblicata integralmente e in tutte le lingue comunitarie. Infatti, va constatato al riguardo che, nella specie, la versione non riservata della decisione impugnata è stata pubblicata integralmente nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
e il giorno della sua pubblicazione era disponibile in tutte le lingue ufficiali, compresa quella della Qualcomm, e ciò mentre la comunicazione alla Qualcomm della versione non riservata della decisione impugnata aveva ad oggetto unicamente la versione tedesca di detta decisione, vale a dire in una lingua diversa da quella dello statuto della Qualcomm. La pubblicazione nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
ha dunque garantito l’accesso a tutte le informazioni essenziali necessarie alla Qualcomm per proporre un ricorso di annullamento contro la decisione impugnata.
Infine, per quanto riguarda il regolamento n. 139/2004, va rilevato che non è pertinente ai fini della presente controversia, in quanto è applicabile a partire dal 1
o
maggio 2004, ovvero dopo l’adozione della decisione impugnata.
3. Sul momento in cui si è avuta conoscenza della decisione impugnata
Dallo stesso tenore dell’art. 230, quinto comma, CE risulta che il criterio della data in cui si è avuta conoscenza dell’atto impugnato come dies a quo del termine di impugnazione è sussisdiario rispetto a quelli della pubblicazione o della notificazione (v. sentenza Regione Siciliana/Commissione, cit. supra al punto 34, punto 30, nonché la giurisprudenza ivi citata).
Di conseguenza, il momento in cui la Qualcomm, il 23 maggio 2003, ha avuto conoscenza della decisione impugnata non può essere considerato come dies a quo del termine di impugnazione a norma dell’art. 230, quinta comma, CE poiché il tale decisione è stata pubblicata nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
in applicazione dell’art. 20, n. 1, del regolamento sulle concentrazioni. Soltanto quest’ultima data fa decorrere il termine di impugnazione di cui dispone la Qualcomm per chiedere l’annullamento della decisione impugnata a norma dell’art. 230 CE.
Tale valutazione non è rimessa in questione dalla giurisprudenza invocata dalla Commissione al punto 39 supra. Infatti, contrariamente all’interpretazione di suddetta giurisprudenza da parte della Commissione, non può esserne dedotto che, nel caso in cui si venga a conoscenza prima della pubblicazione della decisione impugnata, il termine di impugnazione inizi a decorrere da tale presa di conoscenza.
4. Conclusione
Alla luce di tutti gli elementi che precedono, si deve concludere che, nella specie, il termine di impugnazione di cui all’art. 230, quinto comma, CE ha iniziato a decorrere alla data della pubblicazione della decisione impugnata nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
, ossia il 18 novembre 2003, senza che la Commissione possa validamente avvalersi del fatto di avere trasmesso, in data , la versione non riservata della decisione impugnata ad un soggetto che non ne era il destinatario per rimettere in discussione il dies a quo di questo termine di impugnazione ed operare pertanto una distinzione tra i vari soggetti che non sono destinatari di un tale atto a seconda che la Commissione decida o meno di procedere ad una notificazione nei loro confronti. Pertanto, il presente ricorso non è tardivo e occorre respingere l’obiezione sollevata dalla Commissione in merito alla sua ricevibilità.
II —
Nel merito
A —
Introduzione
Alla lettura delle varie censure dedotte dalla ricorrente, si devono distinguere tre motivi. Il primo motivo verte sull’errore manifesto di valutazione, sull’erroneo accertamento dei fatti e sul ragionamento contraddittorio per quanto concerne l’adeguatezza degli impegni assunti al fine di risolvere i problemi di concorrenza sul mercato rilevante. Il secondo motivo verte su uno sviamento di potere. Infine, il terzo motivo verte su una carenza di motivazione.
B —
Sul primo motivo, vertente sull’errore manifesto di valutazione, sull’erroneo accertamento dei fatti e sul ragionamento contraddittorio per quanto concerne l’adeguatezza degli impegni assunti al fine di risolvere i problemi di concorrenza sul mercato rilevante
1. Argomenti delle parti
a) Argomenti della Qualcomm
— Introduzione
La Qualcomm ritiene che gli impegni riportati nella decisione impugnata non consentano di dissipare i dubbi circa il rispetto delle norme in materia di concorrenza. In particolare, l’impegno relativo all’interfaccia GPS e l’impegno relativo al modulo di riscossione del pedaggio non creerebbero «parità di condizioni di gioco» per le imprese che offrono sistemi telematici senza ricorrere al gateway della TGG, da una parte, e per le imprese che offrono servizi telematici che operano tramite il gateway della TGG e dell’unità di bordo della Toll Collect.
La Qualcomm sostiene che le imprese di trasporto non utilizzeranno una piattaforma diversa dall’unità di bordo della Toll Collect perché possono ottenere tutti i principali servizi telematici utilizzando tale unità di bordo. A suo avviso, il fatto che l’impegno relativo al gateway della TGG preveda che, per usare l’unità di bordo di cui trattasi per l’erogazione di servizi telematici, le imprese della concentrazione e ogni altro fornitore di servizi telematici devono operare tramite il gateway della TGG, non modifica tale conclusione in quanto tali fornitori possono offrire servizi identici a quelli che le imprese della concentrazione, in particolare la DaimlerChrysler, avrebbero potuto proporre se fossero state autorizzate ad offrire direttamente servizi telematici usando l’unità di bordo della Toll Collect. Pertanto, né l’impegno relativo all’interfaccia GPS né l’impegno relativo al modulo di riscossione del pedaggio eliminerebbero il vantaggio in materia di prezzi dell’unità di bordo della Toll Collect.
La Qualcomm ritiene che sia irricevibile ed erronea l’osservazione da parte della Repubblica federale di Germania secondo cui le unità di bordo della Toll Collect, distribuite conformemente al contratto di gestione concluso tra la Repubblica federale di Germania e la Toll Collect per la gestione di un sistema di riscossione dei pedaggi dovuti dai mezzi pesanti che utilizzano le autostrade tedesche, non sono immediatamente in condizione di essere utilizzate nell’ambito dell’erogazione di servizi telematici. Tale osservazione sarebbe irricevibile in quanto si fonderebbe su sviluppi sopravvenuti dopo l’adozione della decisione impugnata. Inoltre, essa sarebbe erronea in quanto, tramite le unità di bordo in esame, la Toll Collect sarebbe in grado di fornire servizi telematici di base senza la necessità di aggiornamenti o di memoria o di software aggiuntivi. Ad avviso della Qualcomm, l’argomento della Repubblica federale di Germania, secondo cui la Toll Collect non sarebbe in condizione di offrire servizi telematici non avendo ancora ottenuto l’autorizzazione della Repubblica federale di Germania, sarebbe anch’esso irricevibile in quanto equivale a rimettere in questione un’ipotesi debitamente comprovata e non contestata nel corso dell’adozione della decisione impugnata, secondo cui la Repubblica federale di Germania autorizza la Toll Collect a fornire servizi telematici. Inoltre, la Qualcomm sottolinea che la Repubblica federale di Germania non sostiene che all’epoca dell’adozione della decisione impugnata era irragionevole considerare che l’autorizzazione necessaria sarebbe stata concessa, bensì unicamente che essa non è stata ancora concessa. L’argomento della Repubblica federale di Germania mancherebbe di sincerità in quanto essa non afferma che l’autorizzazione non sarebbe stata concessa ma unicamente che non è stata ancora concessa.
La Qualcomm ritiene inoltre che la Commissione abbia violato il regolamento sulle concentrazioni in quanto nella decisione impugnata ha considerato che è sufficiente che gli impegni «limitino in forte misura» o riducano «ulteriormente» l’evoluzione dell’unità di bordo della Toll Collect in una piattaforma dominante (v. punti 71 e 72 della decisione impugnata).
— Sull’impegno relativo all’interfaccia GPS
La Qualcomm considera che la Commissione non spiega per quali ragioni i risparmi che possono essere realizzati grazie all’impegno relativo all’interfaccia GPS, stimati in un importo compreso tra EUR 150 e 200 per apparecchio, permetterebbero ai terzi di entrare in concorrenza con l’unità di bordo della Toll Collect e di «ridurre ulteriormente» la posizione dominante che dovrebbe occupare la piattaforma costituita delle unità di bordo della Toll Collect. La valutazione, da parte della Commissione, dell’impegno relativo all’interfaccia GPS sarebbe fondata su fatti erronei e costituirebbe un errore manifesto di valutazione.
In primo luogo, la Qualcomm ritiene che l’impegno relativo all’interfaccia GPS non comporti un risparmio da EUR 150 a EUR 200 per apparecchio. Essa indica a tal proposito che le è stato possibile acquistare unità GPS destinate ad attrezzare i suoi dispositivi telematici per prezzi oscillanti tra EUR 30 e EUR 55. Inoltre, essa fa osservare che la Commissione presume che i risparmi che possono essere realizzati grazie a tale impegno siano uguali ai costi di un’unità GPS. Orbene, i terzi utenti dell’interfaccia GPS dell’unità di bordo della Toll Collect sopporterebbero costi supplementari che non dovrebbero sopportare qualora sviluppassero un proprio sistema.
Tali costi supplementari sarebbero i seguenti: le spese di sviluppo per l’adattamento necessario del loro hardware e software al fine di allacciare il loro sistema all’interfaccia GPS; il rimborso delle spese connesse allo sviluppo dell’interfaccia, il pagamento di una licenza in forza del punto B.III.3 degli impegni; le spese derivanti dalla necessità di sviluppare due linee di prodotti paralleli, ossia un sistema «collegabile» destinato ad essere usato in Germania e un sistema operativo con una funzione GPS destinato ad essere utilizzato al di fuori di tale territorio.
La Qualcomm ritiene che, sebbene attualmente tali costi non possano essere quantificati con un sufficiente grado di precisione perché i dettagli tecnici dell’interfaccia GPS non sono ancora noti, l’importo complessivo di tali costi probabilmente eliminerebbe totalmente i risparmi realizzati grazie all’impegno relativo all’interfaccia GPS. La Qualcomm fa anche valere che sarebbe economicamente più interessante produrre e vendere un dispositivo telematico con un’unità GPS.
In secondo luogo, la Qualcomm considera che l’impegno relativo all’interfaccia GPS non elimini il vantaggio concorrenziale dell’unità di bordo della Toll Collect anche qualora dovesse comportare risparmi da EUR 150 a EUR 200 per apparecchio. Essa rammenta che, al punto 62 della decisione impugnata, la Commissione ha constatato che il prezzo dei dispositivi telematici attualmente sul mercato in esame varia tra EUR 1000 e 2500. Di conseguenza, anche se l’impegno relativo all’interfaccia GPS comportasse un risparmio da EUR 150 a EUR 200 per apparecchio e supponendo che esso permetta di risparmiare gli importi indicati dalla Commissione nel suo controricorso, i terzi fornitori di dispositivi telematici si troverebbero sempre di fronte ad un significativo svantaggio in materia di prezzi rispetto all’unità di bordo della Toll Collect, che è fornita gratuitamente. Infatti, oltre al prezzo di acquisto dei dispositivi telematici alternativi, le imprese di trasporto dovrebbero pagare anche le spese di installazione e le spese di immobilizzazione dei loro camion, dato di fatto riconosciuto dalla Commissione, al punto 72 della decisione impugnata. Queste ultime spese ammonterebbero a circa EUR 100-120 per camion. Inoltre, la Qualcomm ritiene che la Commissione non fornisca alcuna spiegazione o prova sul modo in cui i fornitori terzi potrebbero fare così concorrenza all’unità di bordo della Toll Collect.
In terzo luogo, la Qualcomm lascia intendere che i terzi fornitori di dispositivi telematici collegabili alle unità di bordo della Toll Collect tramite la sua interfaccia GPS devono fornire un secondo apparecchio che occupa spazio nella cabina del camion.
— Sull’impegno relativo al modulo di riscossione del pedaggio
In primo luogo, la Qualcomm contesta l’affermazione, di cui al punto 71 della decisione impugnata, secondo cui i produttori di mezzi pesanti e i relativi fornitori di attrezzature elettriche si faranno probabilmente carico dello sviluppo e della produzione di apparecchi utilizzabili per la riscossione automatica di pedaggi e per l’erogazione di servizi telematici. La Qualcomm ritiene che, ad eccezione di un riferimento impreciso ad un sondaggio di mercato, la Commissione non fornisca alcuna spiegazione in merito alle considerazioni e alle prove sulle quali si fonda la sua affermazione.
In secondo luogo, la Qualcomm considera che l’impegno relativo al modulo di riscossione del pedaggio non elimina neppure il problema connesso al fatto che il sistema dei terzi costa sempre denaro, mentre l’unità di bordo della Toll Collect è gratuita, cosicché nessuna impresa di trasporto acquisterà il sistema dei terzi. L’impegno relativo al modulo di riscossione del pedaggio non consentirebbe dunque alcun risparmio per i terzi fornitori di dispositivi telematici che integrano tale modulo poiché devono pagare, come minimo, una somma compresa tra EUR 1000 e EUR 2500 mentre possono ottenere gratuitamente l’unità di bordo della Toll Collect. Inoltre, i terzi fornitori di dispositivi telematici non avrebbero accesso ai dati generati dall’unità di bordo della Toll Collect sicché essi stessi dovrebbero generare l’insieme dei dati destinati ai servizi telematici e produrre l’hardware necessario (GPS, schermo, unità di rice-trasmissione messaggi, sistema di comunicazione mobile, etc.) e i software.
La Qualcomm afferma, infine, che le imprese che creano un proprio modulo di riscossione del pedaggio in seguito all’impegno relativo al modulo di riscossione del pedaggio sarebbero esposte a spese aggiuntive. Riferendosi, segnatamente, al punto B.IV.2.4 degli impegni, la Qualcomm spiega che non si tratta di costi insignificanti in quanto i terzi fornitori di dispositivi telematici sostengono, in particolare, i seguenti costi:
—
le spese di sviluppo afferenti all’adattamento necessario del loro sistema al fine di integrare il modulo di riscossione del pedaggio;
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le spese afferenti allo sviluppo da parte dei partner dell’impresa comune del modulo di riscossione del pedaggio e/o alla tassa legata alla licenza fatturata ai fornitori terzi;
—
le spese legate alla consegna a titolo oneroso dei moduli di riscossione del pedaggio;
—
le spese di certificazione dei loro sistemi.
Stante il fatto che i dettagli tecnici del modulo di riscossione del pedaggio non sono ancora noti, sarebbe attualmente impossibile fornire stime precise di suddetti costi aggiuntivi.
In terzo luogo, la Qualcomm considera che l’assicurazione fornita dalla Repubblica federale di Germania che i terzi fornitori di dispositivi telematici che integrano il modulo di riscossione del pedaggio non siano trattati diversamente per quanto riguarda i costi di gestione del sistema di pagamento del pedaggio (punto 70 della decisione impugnata) non elimina il vantaggio in materia di prezzi dell’unità di bordo della Toll Collect, poiché per eliminare tale vantaggio la Repubblica federale di Germania avrebbe dovuto impegnarsi ad accollarsi tutti i costi che sostengono i terzi per fornire gratuitamente dispositivi telematici che integrano un modulo di riscossione del pedaggio.
In quarto ed ultimo luogo, la Qualcomm si oppone a che la Commissione faccia valere, per la prima volta nel suo controricorso, che i produttori di mezzi pesanti possono integrare il modulo di riscossione del pedaggio nei dispositivi telematici che montano in serie nei loro veicoli cosicché non acquisteranno le unità di bordo della Toll Collect. A tale proposito, essa afferma anzitutto che tutti mezzi pesanti attualmente in circolazione nonché quelli che saranno costruiti nei prossimi 2-5 anni saranno muniti di un «terminale telematico» installato in occasione di un secondo montaggio, il che significa che i clienti potranno scegliere tra l’unità di bordo della Toll Collect gratuita ed un dispositivo telematico a pagamento che offre servizi supplementari. Essa rileva, poi, che secondo la sua esperienza, i gestori di flotte non sono favorevoli al montaggio in serie di terminali telematici sui mezzi pesanti, dal momento che, in linea di principio, usano diverse marche di veicoli. Essa sostiene altresì che, se vari dispositivi telematici sono montati in serie su ogni marca di veicolo, questi ultimi non possono comunicare tra di loro. Inoltre, la centrale del gestore di flotte non sarebbe equipaggiata per comunicare con diversi tipi di dispositivi telematici e la formazione dei conducenti sarebbe resa più complicata. Essa ritiene infine che la Commissione non spiega per quale motivo il montaggio in serie dei dispositivi telematici che integrano un modulo di riscossione del pedaggio impedisca necessariamente che l’unità di bordo della Toll Collect diventi la piattaforma dominante. Anche qualora i clienti dovessero preferire i terminali telematici montati in serie, la Commissione non ha dimostrato che tale tendenza impedirebbe all’unità di bordo della Toll Collect di diventare la piattaforma dominante.
— Sull’infondatezza degli argomenti addotti dalla Commissione nel corso del procedimento giurisdizionale
La Qualcomm contesta l’argomento della Commissione secondo cui, atteso che l’impegno relativo al gateway della TGG è sufficiente per preservare la concorrenza effettiva sul mercato rilevante nel suo insieme, l’impatto degli altri impegni su tale mercato è poco importante. Al riguardo, essa precisa che, sebbene, nella decisione impugnata, la Commissione abbia effettivamente identificato il mercato rilevante come il mercato tedesco dei sistemi di telematica stradale, essa ha nondimeno analizzato l’impatto della Toll Collect su tale mercato in due differenti segmenti del medesimo (v. sezioni IV.D.2.1 e IV.D.2.2 della decisione impugnata). La Commissione avrebbe pertanto indicato che sussistono diversi problemi concorrenziali sul mercato rilevante che devono essere risolti mediante impegni adeguati. La Qualcomm si è quindi concentrata sull’impegno relativo all’interfaccia GPS e sull’impegno relativo al modulo di riscossione del pedaggio, in quanto sono destinati ad aprire la concorrenza sul segmento del mercato rilevante di cui le importa in quanto fornitore di sistemi telematici. Essa aggiunge che, anche volendo ammettere che l’impegno relativo al gateway della TGG sia sufficiente per garantire una concorrenza effettiva per i servizi telematici, ciò non sarebbe sufficiente per preservare la concorrenza sul mercato rilevante nel suo insieme poiché, come indicato al punto 30 della decisione impugnata, la maggioranza degli operatori sul mercato rilevante è costituita, al pari di essa, da «fornitori completi».
Peraltro, la Qualcomm contesta la fondatezza della tesi difensiva della Commissione secondo cui i terzi fornitori di dispositivi telematici o di soluzioni integrate possono competere con l’unità di bordo della Toll Collect gratuita proponendo servizi telematici supplementari. Nei punti 71-73 della decisione impugnata nulla indicherebbe che si tratterebbe di una considerazione che consente alla Commissione di concludere che l’impegno relativo all’interfaccia GPS e l’impegno relativo al modulo di riscossione del pedaggio siano idonei ad impedire che l’unità di bordo della Toll Collect diventi la piattaforma telematica dominante. Inoltre, ai punti 62 e 63 della decisione impugnata, la Commissione avrebbe dichiarato che i servizi telematici che possono essere forniti tramite l’attuale generazione delle unità di bordo della Toll Collect rappresentano funzioni telematiche di base necessarie e che le imprese di trasporto non acquistano servizi telematici supplementari se ciò implica spese aggiuntive. La Commissione stessa avrebbe dunque considerato che la possibilità di offrire servizi telematici supplementari non potesse eliminare lo svantaggio in materia di prezzi.
In aggiunta, sarebbe inesatto considerare, al pari della Commissione, che esisterebbe un prezzo che i clienti sarebbero disposti a pagare per un secondo terminale telematico al fine di ottenere servizi supplementari di cui non hanno bisogno. Oltre al fatto che la Commissione non produrrebbe la minima prova a sostegno del suo argomento e, segnatamente, alcuna indicazione riguardante tale prezzo, la Qualcomm rileva che la Commissione non ha tentato di spiegare la contraddizione tra, da un lato, la conclusione formulata ai punti 54 e 63 della decisione impugnata, secondo cui le imprese di trasporto non sono disposte a pagare alcunché per un dispositivo telematico se l’unità di bordo della Toll Collect viene offerta gratuitamente e, dall’altro, l’affermazione di cui al punto 72 della decisione impugnata, secondo cui un risparmio di EUR 150-200 per apparecchio permette ai terzi fornitori di dispositivi telematici di fare concorrenza ai servizi forniti tramite le unità di bordo della Toll Collect. Infatti, anche qualora le supposizioni della Commissione riguardanti i risparmi di costi fossero esatte, sussisterebbe sempre una differenza di prezzo pari a EUR 800-2300 tra l’unità di bordo della Toll Collect ed un dispositivo telematico che utilizza l’interfaccia GPS.
Infine, la Qualcomm ritiene che l’indagine di mercato contenuta nella relazione di Frost & Sullivan, European Commercial Vehicle Telematics Markets, 2002 (in prosieguo: la «relazione Frost & Sullivan»), su cui fa leva la Commissione, indica che, attualmente, pochi clienti sono interessati a servizi più ampi di quelli offerti mediante l’unità di bordo della Toll Collect e che tale situazione probabilmente non cambierà in un prossimo futuro. Infatti, tale indagine di mercato distinguerebbe i sistemi telematici «di base», dai sistemi telematici «intermedi» e dai sistemi telematici «avanzati». Secondo tale indagine, l’unità di bordo in esame dovrebbe essere qualificata come sistema telematico «intermedio», segnatamente per via delle sue capacità di rice-trasmissione messaggi. In questa medesima indagine, si sarebbe altresì rilevato che, nel 2001, le quote di mercato erano le seguenti: il 90% per i sistemi telematici di base, il 9% per i sistemi telematici intermedi e l’1% per i sistemi telematici avanzati. Peraltro, in detta indagine sarebbe indicato che nel 2009 le quote di mercato dovrebbero essere le seguenti: il 78% per i sistemi telematici di base, il 12% per i sistemi telematici intermedi e il 10% per i sistemi telematici avanzati. La Qualcomm sottolinea che questa previsione presuppone una concorrenza leale e senza distorsione di prezzi tra i vari tipi di sistemi e non una situazione in cui, come nella presente fattispecie, le imprese di trasporto potrebbero ottenere gratuitamente delle unità di bordo della Toll Collect, vale a dire un sistema telematico di base, ovvero intermedio, mentre dovrebbero pagare qualora volessero ottenere un sistema telematico avanzato. Ad ogni modo, le prove addotte dalla Commissione indicherebbero che il mercato tedesco dei sistemi di telematica stradale era molto ristretto per quanto riguarda i sistemi telematici avanzati. La Qualcomm contesta, per di più, l’interpretazione fornita dalla Commissione di tale indagine di mercato. Essa ritiene che, anche qualora detta indagine venisse interpretata nel senso suggerito dalla Commissione, non sarebbe stato dimostrato che l’unità di bordo della Toll Collect non sarebbe la piattaforma dominante, poiché i sistemi telematici di base rappresenterebbero il 78% del mercato come volume e il 45% del mercato come valore. Essa ritiene inoltre che l’unità di bordo della Toll Collect costituisca un sistema telematico intermedio e che secondo le previsioni dello studio contenuto nella relazione Frost & Sullivan, nel 2009, le quote di mercato cumulate dei sistemi telematici di base e dei sistemi telematici intermedi saranno del 90% per quanto concerne il volume e del 68% per quanto concerne il valore. I noltre, tali cifre sarebbero soltanto proiezioni per il 2009. Secondo la relazione Frost & Sullivan, nel 2004, ossia l’anno rilevante per la decisione impugnata, la quota di mercato dei sistemi telematici di base dovrebbe essere del 94% per quanto riguarda il volume e dell’82% per quanto riguarda il valore.
b) Argomenti della Commissione e della Repubblica federale di Germania
A titolo principale, la Commissione, sostenuta dalla Repubblica federale di Germania, ritiene che il primo motivo addotto dalla Qualcomm poggi su una fondamentale incomprensione della decisione impugnata in quanto quest’ultima non individua un mercato degli apparecchi telematici ed un mercato dei servizi telematici bensì unicamente un mercato dei sistemi di telematica stradale, comprendenti l’hardware, il software e i servizi.
Peraltro, la Commissione ritiene che gli argomenti della Qualcomm siano intrinsecamente insufficienti per rimettere in questione la sua analisi globale degli effetti che l’insieme degli impegni avrà sul mercato tedesco dei sistemi di telematica stradale. Infatti, anche volendo ammettere che l’impegno relativo all’interfaccia GPS e l’impegno relativo al modulo di riscossione del pedaggio non siano sufficienti a risolvere il problema di concorrenza individuato nella decisione impugnata, la Qualcomm non avrebbe dimostrato che la concorrenza tra apparecchiature telematiche stradali sarebbe totalmente eliminata e non ha detto nulla a proposito del fatto che l’impegno relativo al gateway telematico unitamente alla moratoria qualitativa impedirebbe alla DaimlerChrysler di dominare tutto il mercato tedesco dei sistemi di telematica stradale garantendo un accesso non discriminatorio a tale piattaforma.
Ciò premesso, la Commissione conferma che, in applicazione del regolamento sulle concentrazioni, le importa impedire la creazione di una posizione dominante e non limitarla. Secondo la Commissione, se è vero che nel caso di specie l’impegno relativo all’interfaccia GPS e l’impegno relativo al modulo di riscossione del pedaggio limitano la dominanza della piattaforma Toll Collect, gli impegni presi nel loro insieme impediscono la creazione di una posizione dominante della DaimlerChrysler, tramite la piattaforma Toll Collect, sul mercato tedesco dei sistemi di telematica stradale.
In subordine, la Commissione, sostenuta dalla Repubblica federale di Germania, contesta le allegazioni della Qualcomm relative all’impegno riguardante l’interfaccia GPS e all’impegno riguardante il modulo di riscossione del pedaggio.
Per quanto riguarda l’impegno relativo all’interfaccia GPS, la Commissione considera che dall’accoglienza favorevole riservata a siffatta interfaccia nel corso del procedimento amministrativo dalla Qualcomm e da altri concorrenti delle imprese della concentrazione, essa poteva dedurre che questa avrebbe permesso alle medesime imprese di realizzare notevoli risparmi a livello dei costi. Peraltro, le informazioni raccolte nel corso del procedimento amministrativo attesterebbero che il risparmio che può essere realizzato da tali imprese grazie al suddetto impegno, che non può essere calcolato unicamente in base al prezzo di acquisto di un modulo GPS ma che includerebbe altri costi, secondo una stima prudente era compreso tra EUR 150 e 200 per apparecchio. Infine, la Commissione ritiene che il vantaggio conferito dall’impegno relativo all’interfaccia GPS, nonostante l’installazione di un apparecchio distinto, permetterà ai terzi fornitori di sistemi telematici di competere meglio con i servizi telematici offerti tramite le unità di bordo della Toll Collect in quanto essi potranno offrire servizi più avanzati e diversificati. L’esistenza di un mercato futuro per un’offerta di servizi più avanzati e diversificati sarebbe confermata dalla relazione Frost & Sullivan indipendentemente dalla classificazione delle unità di bordo della Toll Collect come sistemi telematici intermedi o sistemi telematici avanzati.
Per quanto riguarda l’impegno relativo al modulo di riscossione del pedaggio, la Commissione, sostenuta dalla Repubblica federale di Germania, ribadisce che quest’ultimo è tale da impedire che l’unità di bordo della Toll Collect fornita gratuitamente diventi la piattaforma dominante. A parere della Commissione, la relazione Frost & Sullivan conferma che saranno principalmente i produttori di mezzi pesanti e i relativi fornitori di attrezzature elettriche a sviluppare e produrre tali dispositivi telematici utilizzabili per la riscossione di pedaggi. I dispositivi telematici che integrano un modulo di riscossione del pedaggio conferirebbero ai produttori di mezzi pesanti e ai relativi fornitori di attrezzature elettriche il vantaggio di poter offrire una gamma di funzioni e di servizi nettamente più ampia dei sistemi installati dalla Toll Collect in occasione di un secondo montaggio. Inoltre, conferirebbero ai produttori di mezzi pesanti e ai relativi fornitori di attrezzature elettriche il vantaggio di integrare l’apparecchio telematico alla configurazione elettronica modulare dei veicoli.
2. Giudizio del Tribunale
a) Introduzione
Al fine di valutare le varie censure dedotte dalla Qualcomm nel suo primo motivo, occorre anzitutto rammentare, da una parte, la portata del controllo della Commissione in materia di decisioni in merito a un’operazione di concentrazione, segnatamente in sede di decisioni adottate in seguito all’assunzione di impegni, e, dall’altra, la valutazione da parte della Commissione, nella decisione impugnata, dell’operazione di concentrazione e degli impegni. In seguito saranno analizzate le censure attinenti al criterio di valutazione degli impegni. Infine saranno valutate le censure vertenti sull’asserita inadeguatezza degli impegni relativi al modulo di riscossione del pedaggio e all’interfaccia GPS.
b) Considerazioni di principio
A norma dell’art. 8, n. 2, del regolamento sulle concentrazioni, la Commissione, mediante decisione, dichiara l’operazione di concentrazione compatibile con il mercato comune se accerta che un’operazione di concentrazione notificata, se del caso, in seguito a modifiche apportate dalle imprese interessate, soddisfa il criterio di cui all’art. 2, n. 2, di detto regolamento ossia che tale operazione non crei o non rafforzi una posizione dominante da cui risulti che una concorrenza effettiva sia ostacolata in modo significativo nel mercato comune o in una parte sostanziale di esso.
Un siffatto controllo delle operazioni di concentrazione necessita quindi di un’analisi prospettica consistente nel verificare in che termini una tale operazione potrebbe modificare i fattori che determinano lo stato della concorrenza in un determinato mercato onde accertare se ne conseguirebbe un significativo ostacolo ad un’effettiva concorrenza. Tale analisi prospettica impone di ipotizzare le varie concatenazioni causa-effetto, al fine di accogliere quelle maggiormente probabili (v., in tal senso, sentenza della Corte 15 febbraio 2005, causa
C-12/03 P, Commissione/Tetra Laval, Racc. pag. I-987, punto 43)
.
Di conseguenza, ai sensi dell’art. 8, n. 2, del regolamento sulle concentrazioni, è stato statuito che la Commissione è autorizzata a dichiarare compatibile con il mercato comune un’operazione di concentrazione comprendente impegni soltanto se tali impegni le consentono di concludere che l’operazione di concentrazione di cui trattasi non creerebbe o non rafforzerebbe una posizione dominante da cui risulti che una concorrenza effettiva sarà ostacolata in modo significativo nel mercato comune (sentenze del Tribunale 25 marzo 1999, causa T-102/96, Gencor/Commissione, Racc. pag. II-753, punto 318, e , causa T-282/02, Cementbouw Handel & Industrie/Commissione, Racc. pag. II-319, punto 294; v. altresì, in tal senso, sentenza del Tribunale , causa
T-87/05, EDP/Commissione, Racc. pag. II-3745, punto 63)
. Nella sua decisione che dichiara l’operazione di concentrazione compatibile con il mercato comune, la Commissione è dunque tenuta a dimostrare, con sufficiente probabilità, che tale operazione, come modificata dagli impegni proposti dalle parti dell’operazione, non creerà né rafforzerà una posizione dominante da cui derivi un significativo ostacolo ad una concorrenza effettiva nel mercato comune o in una parte sostanziale dello stesso. L’onere della prova che pertanto incombe alla Commissione non pregiudica tuttavia il suo potere discrezionale per quanto riguarda le valutazioni economiche complesse (v., in tal senso, citata sentenza EDP/Commissione, punto 63, nonché la giurisprudenza ivi citata).
Spetta dunque ai terzi interessati, il cui ricorso sia diretto all’annullamento di una decisione che dichiara un’operazione di concentrazione assoggettata ad impegni compatibile con il mercato comune, dimostrare che la Commissione ha erroneamente valutato siffatti impegni in modo tale che la compatibilità dell’operazione di concentrazione con il mercato comune sia rimessa in discussione.
Peraltro, va rilevato che, in linea di principio, il giudice comunitario esercita un pieno controllo sull’applicazione delle norme in materia di concentrazioni da parte della Commissione. Tuttavia, è stato statuito che le norme sostanziali del regolamento sulle concentrazioni, in particolare il suo art. 2, attribuiscono alla Commissione un certo potere discrezionale, in particolare per quanto concerne le valutazioni di ordine economico. Di conseguenza, il controllo da parte del giudice comunitario sull’esercizio di un siffatto potere, che è essenziale per la definizione delle regole in materia di concentrazioni, dev’essere effettuato tenendo conto del margine discrezionale che è implicito nelle norme di carattere economico facenti parte del regime delle concentrazioni (sentenze della Corte 31 marzo 1998, cause riunite
C-68/94 e C-30/95, Francia e a./Commissione, detta «Kali & Salz», Racc. pag. I-1375
, punti 223 e 224, e Commissione/Tetra Laval, cit. supra al punto 88, punto 38; sentenza del Tribunale , causa
T-210/01, General Electric/Commissione, Racc. pag. II-5575, punto 60)
.
Sebbene il giudice comunitario riconosca alla Commissione un potere discrezionale segnatamente in materia economica, ciò non implica che egli debba astenersi dal controllare l’interpretazione, da parte della Commissione, di dati di natura economica. Infatti, il giudice comunitario è tenuto in particolare a verificare non solo l’esattezza materiale degli elementi di prova addotti, la loro attendibilità e la loro coerenza, ma altresì ad accertare se tali elementi costituiscono l’insieme dei dati rilevanti che devono essere presi in considerazione per valutare una situazione complessa e se siano di natura tale da corroborare le conclusioni che ne sono state tratte (sentenza Commissione/Tetra Laval, cit. supra al punto 88, punto 39).
Occorre valutare gli argomenti dedotti dalle parti nella presente controversia alla luce di suddetti principi che disciplinano i requisiti di prova e l’onere della prova in materia di concentrazioni nonché la portata del controllo che deve essere effettuato dal giudice comunitario in tale ambito.
c) Analisi da parte della Commissione dell’operazione di concentrazione e degli impegni
Ai punti 19 e seguenti della decisione impugnata, viene precisato che la Toll Collect è stata creata dalle imprese della concentrazione, in seguito all’aggiudicazione di un appalto pubblico, al fine di riscuotere, per conto della Repubblica federale di Germania, i pedaggi dovuti dai mezzi pesanti che utilizzano le autostrade tedesche. In tale qualità, la Toll Collect non è in concorrenza con altri prestatori privati.
Tuttavia, l’unità di bordo della Toll Collect destinata alla riscossione dei pedaggi ha la capacità di memorizzare e di fornire dati destinati a servizi telematici. Un siffatto uso delle unità di bordo della Toll Collect non formava oggetto del procedimento di aggiudicazione dell’appalto relativo al sistema di riscossione dei pedaggi dovuti dai mezzi pesanti che utilizzano le autostrade tedesche, ma il contratto di gestione concluso con la Toll Collect in seguito a tale procedimento prevede che la Toll Collect potrà offrire altri servizi telematici dopo avere ottenuto la relativa autorizzazione dalla Repubblica federale di Germania. Le imprese della concentrazione hanno indicato di voler usufruire di tale possibilità per offrire servizi telematici attraverso l’unità di bordo della Toll Collect. La Commissione ha dunque ritenuto che, poiché l’offerta di servizi telematici attraverso l’unità di bordo della Toll Collect contribuirà all’obiettivo di interesse generale di ridurre i colli di bottiglia nella rete stradale, la Repubblica federale di Germania non si opporrà all’offerta di tali servizi tramite l’unità di bordo della Toll Collect e, di conseguenza, che l’operazione di concentrazione avrà ripercussioni nel campo dello sviluppo, della produzione e della commercializzazione dei sistemi di telematica stradale (punti 20-22 e 47-49 della decisione impugnata).
Tali sistemi di telematica stradale, che la Commissione ha identificato come il mercato di prodotti rilevante, comprendono l’hardware, il software e i servizi destinati alle imprese di trasporto e logistica. Dal punto di vista dei clienti che sono le imprese di trasporto, tale mercato comprende al contempo i «fornitori completi», vale a dire i fornitori di software, di hardware e di servizi telematici, i «fornitori di hardware», vale a dire i fornitori che producono soltanto terminali, software e relativi hardware e i «fornitori di servizi», vale a dire i fornitori che offrono soltanto servizi di telematica stradale (punti 23-32 della decisione impugnata).
Dopo aver definito il mercato geografico rilevante come comprendente il territorio della Germania, la Commissione ha proceduto alla valutazione della concentrazione alla luce del diritto della concorrenza in mancanza di impegni da parte delle imprese delle concentrazione (punti 33-36 della decisione impugnata).
Anzitutto, la Commissione ha constatato che l’operazione di concentrazione riuniva, da un lato, il numero uno dei produttori tedeschi di mezzi pesanti, DaimlerChrysler, il quale, secondo le sue stesse dichiarazioni, è inoltre uno dei principali prestatori di servizi di mobilità e di telematica e, dall’altro, la Deutsche Telekom, uno dei principali fornitori di telefonia mobile in Germania. La Commissione ha ritenuto che queste due imprese godessero pertanto di una posizione di partenza avvantaggiata per fornire servizi di telematica stradale (punto 39 e 40 della decisione impugnata).
La Commissione ha poi rammentato, da un lato, che la DaimlerChrysler ha confermato la sua intenzione di offrire servizi di telematica stradale per mezzo dell’unità di bordo della Toll Collect e, dall’altro, che può essere considerato scontato che, in forza del contratto di gestione, la Repubblica federale di Germania concederà l’autorizzazione necessaria per l’erogazione di siffatti servizi di telematica stradale (punti 43-50 della decisione impugnata).
Siccome l’unità di bordo della Toll Collect sarà fornita gratuitamente e presenta un interesse pratico per le imprese di trasporto, la Commissione ritiene che essa sarà installata nella maggior parte dei mezzi pesanti che utilizzano regolarmente le autostrade tedesche. Il fatto che tali unità di bordo, capaci di fornire servizi telematici, saranno consegnate gratuitamente ai veicoli assoggettati al pedaggio avrà come conseguenza che la grande maggioranza dei mezzi pesanti che saranno dotati di un’unità di bordo della Toll Collect l’utilizzeranno altresì per servizi di telematica stradale. Per contro, la Commissione non ritiene economicamente conveniente, dal punto di vista delle imprese di trasporto, installare a loro spese una seconda unità di bordo per usufruire dei servizi di telematica stradale proposti da fornitori concorrenti. Secondo la Commissione, ciò è riconducibile ai margini ridotti con cui operano le imprese di trasporto in Germania e in Europa (punti 51-54 della decisione impugnata).
Di conseguenza, la Commissione ritiene che le unità di bordo della Toll Collect verranno adottate dalla quasi totalità del parco di mezzi pesanti in Germania e costituiranno quindi una piattaforma dominante sul mercato tedesco dei sistemi di telematica stradale (punto 56 della decisione impugnata).
Secondo la Commissione, la creazione di tale piattaforma dominante comporta la chiusura del mercato tedesco dei sistemi di telematica stradale per le imprese di trasporto e logistica. Più particolarmente, la creazione di una piattaforma dominante per i servizi di telematica stradale renderà i fornitori di servizi di telematica stradale dipendenti dall’utilizzo dell’unità di bordo della Toll Collect. Le unità di bordo della Toll Collect, in quanto sistema protetto e chiuso, permetteranno alla DaimlerChrysler, per mezzo della Toll Collect, di controllare l’accesso al futuro mercato tedesco dei sistemi di telematica stradale (punti 57-59 della decisione impugnata). Inoltre, la piattaforma Toll Collect determinerà l’esclusione dei fornitori di sistemi telematici attualmente presenti sul mercato. Poiché tali unità di bordo dispongono di funzioni essenziali che sono altresì disponibili nei sistemi di telematica stradale attualmente in commercio e tali unità di bordo verranno fornite gratuitamente, la Commissione ritiene che le imprese di trasporto i cui mezzi pesanti sono già stati dotati di un’unità di bordo della Toll Collect non acquisteranno «altri terminali di fornitori concorrenti per usufruire di offerte di telematica stradale, anche se più ampie di quelle consentite dalla unità di bordo [di cui trattasi]». Pertanto, l’annuncio della gratuità della soluzione telematica sviluppata dalla Toll Collect ha reso molto difficile per i fornitori di sistemi di telematica stradale presenti sul mercato acquisire nuovi clienti e minaccia la loro tenuta economica. La seconda generazione di unità di bordo che sarà sviluppata dalla Toll Collect intensificherà tale esclusione tenuto conto delle nuove funzioni di dette unità (punti 60-65 della decisione impugnata).
Pertanto, la Commissione ritiene che, senza l’assunzione di impegni, l’operazione di concentrazione notificata determinerà la creazione di una posizione dominante della DaimlerChrysler attraverso l’impresa comune Toll Collect sul mercato tedesco dei sistemi di telematica stradale per le imprese di trasporto e logistica, il cui effetto sarà un significativo impedimento della concorrenza in una parte rilevante del mercato comune (punto 66 della decisione impugnata).
Tuttavia, la Commissione ha ritenuto che gli impegni proposti dalle imprese della concentrazione fossero sufficienti a superere le obiezioni da essa sollevate (punto 69 della decisione impugnata).
Più in particolare, per quanto riguarda l’impegno relativo al modulo di riscossione del pedaggio, al punto 70 della decisione impugnata, la Commissione indica che l’impegno assunto dalle parti di sviluppare un modulo di riscossione del pedaggio per gli apparecchi di terzi, di fornire assistenza nell’adattamento di tali apparecchi ai moduli di pagamento del pedaggio e di concedere le autorizzazioni necessarie per l’utilizzo degli apparecchi, consentirà a terzi di produrre apparecchi telematici propri dotati di una funzione di pagamento del pedaggio. La Commissione precisa che il Ministero federale dei Trasporti, dell’Urbanistica e dell’Edilizia le ha assicurato che i terzi fornitori di dispositivi telematici che integrano un modulo di riscossione del pedaggio, per quanto riguarda i costi, non saranno trattati diversamente rispetto al gestore del sistema di pagamento del pedaggio per mezzi pesanti.
Al punto 71 della decisione impugnata, la Commissione ha ritenuto che «lo sviluppo e la produzione di apparecchi alternativi utilizzabili per il pagamento dei pedaggi in collegamento con un apposito modulo interessi principalmente i produttori di veicoli industriali e i relativi fornitori di attrezzature elettriche». Tenuto conto di tale fatto e dei risultati di un sondaggio di mercato, la Commissione afferma che «si può ritenere che la possibilità per i fornitori terzi di integrare un modulo per i pedaggi nei propri apparecchi limiti in forte misura l’evoluzione di Toll Collect in una piattaforma dominante e la sua funzione di controllo sul mercato tedesco dei sistemi telematici per le imprese di trasporto e logistica».
Per quanto riguarda l’impegno relativo all’interfaccia GPS, la Commissione ha ritenuto che la possibilità di utilizzare la funzione GPS dell’unità di bordo della Toll Collect, secondo la sua indagine di mercato, consenta ai terzi fornitori di dispositivi telematici di risparmiare circa EUR 150-200 per apparecchio nonché di fare concorrenza ai sistemi telematici offerti attraverso l’unità di bordo della Toll Collect, nonostante la necessità di installare un nuovo terminale nel veicolo (punto 72 della decisione impugnata).
Per quanto riguarda l’impegno relativo al gateway della TGG, la Commissione ha ritenuto che esso consentisse ai terzi fornitori di servizi telematici di accedere senza discriminazioni alle funzionalità di base e ai dati grezzi delle unità di bordo della Toll Collect attraverso un gateway telematico centrale, gestito in modo neutro ed indipendente rispetto alle parti della concentrazione (punti 73 e 74 della decisione impugnata).
Infine, la Commissione ha sottolineato l’importanza della moratoria qualitativa che impedisce alla piattaforma Toll Collect di diventare la piattaforma dominante sul mercato tedesco dei sistemi di telematica stradale finché l’impegno relativo all’interfaccia GPS e l’impegno relativo al modulo di riscossione dei pedaggi non sono adempiuti (punto 76 della decisione impugnata).
Alla luce di questi elementi, la Commissione ha considerato che complessivamente gli impegni assunti avrebbero consentito di mantenere aperto il mercato dei sistemi di telematica stradale in Germania nonché di equiparare le condizioni competitive delle parti e delle imprese terze. Pertanto, nei limiti in cui le parti avessero rispettato gli impegni assunti, la Commissione ha ritenuto che l’operazione di concentrazione notificata non avrebbe determinato la creazione di una posizione dominante della DaimlerChrysler, attraverso la Toll Collect, sul mercato tedesco dei sistemi di telematica stradale (punto 77 della decisione impugnata).
d) Sul criterio di valutazione degli impegni
La Qualcomm imputa, in sostanza, alla Commissione di aver valutato gli impegni in base ad un criterio erroneo quando indica che l’impegno relativo all’interfaccia GPS e l’impegno relativo al modulo di riscossione del pedaggio non fanno altro che limitare la dominanza della piattaforma della Toll Collect.
Al riguardo, il Tribunale rammenta che, in applicazione del regolamento sulle concentrazioni, la Commissione non deve valutare se gli impegni consentano di limitare l’impatto sulla concorrenza di una concentrazione bensì se gli impegni consentano di escludere la creazione o il rafforzamento di una posizione dominante da cui risulti un significativo ostacolo ad una concorrenza effettiva nel mercato comune o in una parte sostanziale di esso (v. punto 89 supra).
Nella presente fattispecie occorre tuttavia considerare che il fatto che la Commissione abbia considerato che l’impegno relativo all’interfaccia GPS avrebbe ridotto «ulteriormente la dominanza di Toll Collect come piattaforma telematica» e che l’impegno relativo al modulo di riscossione del pedaggio avrebbe limitato «in forte misura l’evoluzione di Toll Collect in una piattaforma dominante e la sua funzione di “controllo” sul mercato tedesco dei sistemi telematici per le imprese di trasporto e logistica» (punti 72 e 71 della decisione impugnata), non consente di ritenere che la Commissione abbia operato una valutazione dell’operazione di concentrazione in base ad un criterio erroneo.
Infatti, contrariamente a quanto sembra volere asserire la Qualcomm, le riserve sotto il profilo della concorrenza formulate dalla Commissione riguardo all’operazione di concentrazione non hanno lo scopo di dichiarare incompatibile con il mercato comune un’eventuale posizione dominante della piattaforma costituita dalle unità di bordo della Toll Collect (in prosieguo: la «piattaforma Toll Collect») in quanto tale, ma si riferiscono alla circostanza che la DaimlerChrysler possa acquisire, attraverso le unità di bordo della Toll Collect, una posizione dominante sul mercato tedesco dei sistemi di telematica stradale (punti 38 e 66 della decisione impugnata).
Gli impegni assunti dalle parti della concentrazione, che la Commissione ha considerato come sufficienti per superare le obiezioni da essa sollevate, mirano ad escludere la posizione dominante della DaimlerChrysler sul mercato di cui trattasi, in primo luogo, limitando la posizione dominante della piattaforma Toll Collect mediante l’impegno relativo all’interfaccia GPS e l’impegno relativo al modulo di riscossione del pedaggio, in secondo luogo, garantendo, per mezzo dell’impegno relativo al gateway della TGG, un accesso aperto alla piattaforma Toll Collect al fine di fornire servizi di telematica stradale e, in terzo luogo, subordinando l’erogazione di servizi di telematica stradale attraverso le unità di bordo della Toll Collect al rispetto della moratoria qualitativa (punti 70-76 della decisione impugnata).
È soltanto valutando tali impegni nel loro complesso che la Commissione è giunta alla conclusione che il loro rispetto, da parte delle imprese della concentrazione, non avrebbe determinato la creazione di una posizione dominante della DaimlerChrysler, attraverso la Toll Collect, sul mercato tedesco dei sistemi di telematica stradale (punto 77 della decisione impugnata).
In tale contesto va rammentato, da un lato, che la Toll Collect è incaricata soltanto di realizzare e di gestire, per conto della Repubblica federale di Germania, il sistema di riscossione dei pedaggi dovuti dai mezzi pesanti che utilizzano le autostrade tedesche, sicché essa non è attiva sul mercato rilevante (punti 7 e 19 della decisione impugnata) e, dall’altro, che la fornitura gratuita delle unità di bordo della Toll Collect (punto 17 della decisione impugnata), era un requisito imposto dalla Repubblica federale di Germania per la gestione, mediante la Toll Collect, del sistema di pagamento del pedaggio autostradale. Ne consegue che la creazione della Toll Collect e la fornitura gratuita delle unità di bordo in esame non potevano, in quanto tali, formare oggetto della valutazione della Commissione nell’ambito della procedura disciplinata dal regolamento sulle concentrazioni.
Alla luce di quanto precede, si deve respingere la censura della Qualcomm secondo cui la Commissione avrebbe valutato gli impegni in base ad un criterio erroneo.
e) Sull’impegno relativo al modulo di riscossione del pedaggio e l’impegno relativo all’interfaccia GPS
Introduzione
In via preliminare, va ricordato che il problema di concorrenza riscontrato dalla Commissione in seguito alla notificazione dell’operazione di concentrazione consiste nella creazione di una posizione dominante della DaimlerChrysler, attraverso la Toll Collect, sul mercato tedesco dei sistemi di telematica stradale che comprende tanto l’erogazione di servizi di telematica stradale quanto la fornitura di apparecchiature che consentono l’erogazione di detti servizi.
Gli impegni assunti dalle imprese della concentrazione riguardano tanto la fornitura di servizi di telematica stradale quanto quella di apparecchiature per mezzo delle quali possono essere offerti servizi di telematica stradale. Così, l’impegno relativo al gateway della TGG, che garantisce ai fornitori di servizi telematici un accesso non discriminatorio alle funzionalità di base e ai dati grezzi delle unità di bordo della Toll Collect, riguarda soltanto l’offerta di servizi di telematica stradale. Quanto all’impegno relativo all’interfaccia GPS e all’impegno relativo al modulo di riscossione del pedaggio, essi riguardano l’offerta di apparecchiature che consentono l’erogazione di tali servizi.
Le censure della Qualcomm vertono unicamente sugli impegni riguardanti la fornitura di apparecchiature che consentono l’erogazione di servizi di telematica stradale. Infatti, la Qualcomm non contesta la valutazione dell’impegno relativo al gateway della TGG.
Infine, va sottolineato che è tenendo conto di tali impegni nel loro complesso che la Commissione ha considerato che essi permettevano di mantenere aperto il mercato dei sistemi di telematica stradale e di prevenire la creazione di una posizione dominante della DaimlerChrysler, mediante l’impresa comune, sul mercato tedesco dei sistemi di telematica stradale (punto 77 della decisione impugnata).
Sull’impegno relativo al modulo di riscossione del pedaggio
— Introduzione
Per quanto riguarda le censure dedotte dalla Qualcomm in ordine all’impegno relativo al modulo di pagamento del pedaggio, dai punti 70 e 71 della decisione impugnata, quali riportati ai punti 105 e 106 supra, emerge che tale impegno, di primo acchito, garantisce ai fornitori terzi dei sistemi di telematica stradale, tra cui i produttori di mezzi pesanti, la possibilità di creare e di immettere sul mercato un’unità di bordo che, al pari di quella della Toll Collect, può essere utilizzata per riscuotere pedaggi. Tale impegno evita alle imprese di trasporto desiderose di utilizzare servizi di telematica stradale diversi da quelli offerti attraverso le unità di bordo della Toll Collect di procedere ad una seconda installazione.
La Qualcomm ritiene tuttavia che tale impegno non permetterà ai terzi fornitori di sistemi telematici di fare concorrenza all’unità di bordo della Toll Collect in quanto, da un lato, non eliminerebbe il vantaggio in materia di prezzi dell’unità di bordo della Toll Collect, che è fornita gratuitamente e, dall’altro, la realizzazione, da parte di terzi, di una propria unità di bordo con riscossione del pedaggio procurerebbe loro spese supplementari. Peraltro, la Qualcomm mette in dubbio l’affermazione della Commissione secondo cui i produttori di camion svilupperebbero terminali telematici con funzioni di pagamento del pedaggio integrate.
— Sul vantaggio ricavato dalla gratuità dell’unità di bordo della Toll Collect
È pacifico che le unità di bordo della Toll Collect saranno fornite gratuitamente alle imprese di trasporto in cambio di una cauzione. Tale fornitura gratuita costituisce un requisito imposto dalla Repubblica federale di Germania alla Toll Collect in seguito all’aggiudicazione dell’appalto pubblico alle imprese della concentrazione da parte della Repubblica federale di Germania.
È altresì pacifico che, in applicazione della moratoria qualitativa, le unità di bordo della Toll Collect potranno essere utilizzate per offrire servizi di telematica stradale soltanto a partire dal momento in cui la Repubblica federale di Germania concederà la relativa autorizzazione. Tale autorizzazione sarà concessa soltanto quando le imprese della concentrazione adempiranno tutti gli impegni, tra cui l’impegno relativo al modulo di riscossione del pedaggio.
Nell’ambito del procedimento amministrativo precedente l’adozione della decisione impugnata, in una lettera indirizzata alla Commissione, la Repubblica federale di Germania ha indicato che un suo intervento finanziario a favore delle imprese della concentrazione non avrebbe superato i costi necessari per l’attuazione della riscossione dei pedaggi. La Repubblica federale di Germania ha confermato tale posizione in una sua memoria di intervento nonché all’udienza.
Peraltro, per quanto attiene ai costi dell’unità di bordo della Toll Collect, la Repubblica federale di Germania si è impegnata a non trattare diversamente i terzi fornitori di dispositivi telematici con modulo di riscossione del pedaggio e il gestore del sistema di pagamento del pedaggio per mezzi pesanti (punto 70 della decisione impugnata). Tale impegno è attestato dalla lettera datata 2 aprile 2003 della Repubblica federale di Germania alla Commissione. Inoltre, è stato confermato dalla Repubblica federale di Germania all’udienza.
Pertanto, la fornitura gratuita dell’unità di bordo della Toll Collect non implica affatto un vantaggio concorrenziale per la DaimlerChrysler sotto il profilo dei costi di gestione della Toll Collect. L’impegno della Repubblica federale di Germania di compensare in modo non discriminatorio il produttore delle unità di bordo di cui trattasi e i terzi che offrono propri sistemi di telematica stradale utilizzabili per riscuotere pedaggi, per le spese da essi sostenute per la riscossione del pedaggio attraverso le rispettive apparecchiature, ha per effetto di non dar luogo ad alcun vantaggio concorrenziale per la Toll Collect o per la DaimlerChrysler rispetto a suddetti terzi. La parità di trattamento tra le imprese della concentrazione che hanno incaricato la Toll Collect di sviluppare l’unità di bordo di cui trattasi e i terzi che realizzano altre unità di bordo in seguito all’impegno relativo al modulo di riscossione del pedaggio è quindi garantita per quanto riguarda il finanziamento dei costi di tali unità di bordo da parte della Repubblica federale di Germania.
La Commissione ha quindi potuto ragionevolmente considerare che tale impegno rispondesse allo svantaggio concorrenziale individuato nella decisione impugnata secondo cui le imprese di trasporto non sarebbero disposte a pagare per una seconda unità di bordo. Infatti, in base all’impegno relativo al modulo di riscossione del pedaggio, i produttori terzi potranno proporre sistemi telematici comprendenti un modulo di riscossione del pedaggio beneficiando del medesimo sostegno finanziario di cui beneficia la Toll Collect per la fornitura gratuita delle sue unità di bordo.
Infine ed ad abundantiam, va sottolineato che, seppure nella decisione impugnata, in sede di valutazione dell’impegno relativo al modulo di riscossione del pedaggio, la Commissione non fa espressamente riferimento alla differenza qualitativa tra i servizi di telematica stradale che possono essere offerti attraverso l’unità di bordo della Toll Collect e quelli che possono essere offerti attraverso apparecchi di terzi, dalla decisione impugnata, presa nel suo complesso, emerge che tale differenza qualitativa rileva ai fini della valutazione dell’impatto sulla concorrenza dell’operazione di concentrazione.
Infatti, nel valutare l’operazione di concentrazione sotto il profilo della concorrenza, in mancanza di impegni, la Commissione fa riferimento a tale differenza qualitativa (punti 62-65 della decisione impugnata). Così, la Commissione ha indicato che i servizi di telematica stradale accessibili attraverso l’unità di bordo della Toll Collect non coprono l’intero spettro di servizi offerti attraverso terminali telematici già presenti sul mercato ma che «rappresentano funzioni chiave che fanno parte anche dei sistemi attualmente in commercio». Inoltre, riguardo alla fornitura gratuita delle unità di bordo della Toll Collect, essa ha precisato che «[sarebbe] perciò probabile che i gestori di flotte che scelgano di attrezzare i propri autocarri con le unità di bordo [della Toll Collect] non siano disposti ad acquistare altri terminali di fornitori concorrenti per usufruire di offerte di telematica stradale, anche se più ampie di quelle consentite dalle unità di bordo [in esame]».
Orbene, tale differenza qualitativa conferma la fondatezza dell’analisi della Commissione per quanto riguarda l’impegno relativo al modulo di riscossione del pedaggio.
Infatti, la relazione Frost & Sullivan, richiamata dalla Commissione a sostegno della sua argomentazione, indica che al momento della valutazione dell’operazione di concentrazione, in Europa esisteva una domanda per sistemi che permettano di offrire servizi di telematica stradale più avanzati e conferma l’esistenza di una crescita di tale domanda per i prossimi anni.
Di conseguenza, la Commissione poteva ragionevolmente considerare che, al momento della valutazione dell’operazione di concentrazione, in Europa esistesse una domanda per sistemi che permettano di offrire servizi di telematica stradale più avanzati e che tale domanda era destinata a crescere in futuro. Peraltro, è pacifico che l’unità di bordo della Toll Collect inizialmente potesse essere utilizzata soltanto per servizi telematici poco elaborati (punto 62 della decisione impugnata). È pertanto lecito ritenere che i fornitori completi, che attraversi i loro sistemi, oltre a servizi di pagamento di pedaggi, offrano servizi telematici più elaborati di quelli che possono essere offerti attraverso l’unità di bordo della Toll Collect, abbiano un vantaggio concorrenziale rispetto ai fornitori di servizi che operano mediante l’unità di bordo di cui trattasi.
Tale vantaggio qualitativo, unitamente alla non discriminazione a livello dei costi dei terzi che traggono beneficio dall’impegno relativo al modulo di riscossione del pedaggio, permetteva alla Commissione di considerare, senza commettere un errore manifesto di valutazione, che «l’impegno relativo al modulo di riscossione del pedaggio limit[erebbe] in forte misura l’evoluzione di Toll Collect in una piattaforma dominante e la sua funzione di “controllo” sul mercato tedesco dei sistemi telematici per le imprese di trasporti e logistica».
— Sulle spese supplementari
La Qualcomm ritiene che i terzi fornitori di servizi telematici sosterranno spese supplementari comprendenti quelle dell’adattamento del loro sistema al fine di integrare il modulo di riscossione del pedaggio, quelle della partecipazione allo sviluppo e alla fornitura del modulo (v. clausole del punto B.IV.2.4 degli impegni) e quelle della certificazione dei loro sistemi integranti il modulo (v. clausole del punto B.IV.2.4 degli impegni).
A tal riguardo, il Tribunale osserva che dagli impegni assunti dalle imprese della concentrazione emerge che le unità di bordo della Toll Collect non possono subito fornire servizi telematici. Infatti, in forza dei punti A.3 e B. II.16.1 di tali impegni, sulle unità di bordo in esame occorre installare un software supplementare per poter proporre siffatti servizi. Il punto A.3 degli impegni prevede al suo secondo paragrafo che «[è] possibile fornire servizi a valore aggiunto direttamente [attraverso] le funzionalità [delle unità di bordo di cui trattasi] [soltanto] dotando [dette unità di bordo] di un software di pilotaggio supplementare (il che necessita di un intervento centrale)». Ne consegue che la gestione delle unità di bordo in esame genererà altresì determinate spese di adattamento affinché le imprese possono utilizzarle come sistema di telematica stradale. Per quanto riguarda le spese della partecipazione allo sviluppo e alla fornitura del modulo e quelle della certificazione del loro sistema che integra il modulo, quali riportate nelle clausole di cui al punto B.IV.2.4 degli impegni, si deve indicare che la Qualcomm non dimostra che tali spese sarebbero più cospicue di quelle che la Toll Collect ha dovuto sostenere per sviluppare il proprio modulo di riscossione del pedaggio. Infine, ad ogni modo, si deve constatare che di queste presunte spese supplementari la Qualcomm non fornisce alcuna indicazione in cifre, ovvero un principio di valutazione.
Di conseguenza, la Qualcomm non ha dimostrato sufficientemente che i terzi fornitori di servizi telematici sopporteranno spese supplementari, avvalendosi dell’impegno relativo al modulo di riscossione del pedaggio, in modo da rimettere in questione la valutazione della Commissione.
— Sullo sviluppo da parte dei produttori di camion di terminali telematici con funzione di pagamento del pedaggio integrata
La Qualcomm mette altresì in dubbio l’affermazione della Commissione secondo cui i produttori di camion sfrutteranno probabilmente la possibilità di sviluppare terminali telematici con funzioni di pagamento del pedaggio integrate.
Al riguardo, il Tribunale osserva che dalla relazione Frost & Sullivan emerge che, fin dal 2000, i produttori di apparecchiature di origine, in Europa, hanno fatto installare sistemi telematici nei loro mezzi pesanti al momento della loro produzione (v. grafi 3-10 e 3-14 della relazione Frost & Sullivan). Inoltre, in tale relazione si è ritenuto che i produttori di veicoli intendano sviluppare e dirigere il mercato telematico delle utilitarie e che la combinazione tra la riscossione elettronica del pedaggio e i sistemi telematici rappresenta un’importante opportunità (v. relazione Frost & Sullivan pag. 2-12). In questa stessa relazione, viene indicato che è probabile che i produttori di veicoli facciano del montaggio d’origine di sistemi di telematica stradale una priorità (v. relazione Frost & Sullivan pag. 3-11). Infine, gli autori di tale relazione prevedono che, nel 2009, i produttori di apparecchiature d’origine avranno raggiunto in Europa un tasso di penetrazione vicino al 80% sul mercato della telematica stradale per veicoli commerciali pesanti (di un peso superiore a 16 tonnellate) e superiore al 50% per il mercato combinato dei veicoli commerciali pesanti e medi (v. grafi riportati alle pagine 3-20, 3-21 e 3-22 della relazione Frost & Sullivan).
La Commissione ha dunque potuto ragionevolmente dedurre da tale relazione che i produttori di mezzi pesanti e i relativi fornitori di attrezzature elettriche svilupperanno propri sistemi di telematica stradale. Inoltre, vista l’opportunità importante che rappresenta la combinazione tra sistemi automatici di pagamento di pedaggi e sistemi telematici, non è manifestamente erroneo considerare che i produttori di mezzi pesanti e i relativi fornitori di attrezzature elettriche integreranno il sistema di pagamento automatico del pedaggio nei loro sistemi di telematica stradale tenuto conto dell’impegno relativo al modulo di riscossione del pedaggio.
La Qualcomm ritiene tuttavia che, in base alla sua esperienza, i gestori di flotte non sono favorevoli al montaggio in serie di terminali telematici sui mezzi pesanti in quanto utilizzerebbero diverse marche di veicoli e il montaggio in serie creerebbe problemi di interoperabilità tra i sistemi montati in serie dei diversi produttori, in particolare, sul piano della centrale del gestore di flotte. Inoltre, l’installazione di terminali diversi renderebbe più complicata la formazione dei conducenti.
Tali allegazioni devono tuttavia essere respinte. Infatti, nella relazione Frost & Sullivan viene indicato che i produttori di mezzi pesanti sviluppano sistemi indipendenti dai veicoli al fine di rispondere alla domanda di operatori aventi una flotta di mezzi pesanti di varie marche (v. relazione Frost & Sullivan, pagg. 3-21). Secondo questa stessa relazione, lo «standard FMS» costituisce un passo verso sistemi capaci di operare su tutti i veicoli con un grado di sofisticazione più elevato. Peraltro, nulla impedirebbe ai proprietari di flotte multimarca di installare, per una parte di queste, impianti supplementari compatibili con i loro veicoli. Inoltre e in ogni caso, è giocoforza constatare che la Qualcomm non adduce alcun elemento che dimostri che i gestori di flotte non sono favorevoli al montaggio in serie di terminali telematici sui mezzi pesanti e che la maggior parte usa diverse marche di veicoli.
Pertanto, la Commissione poteva validamente considerare come probabile che fossero essenzialmente i produttori di mezzi pesanti e i relativi fornitori di attrezzature elettriche a sviluppare e a produrre gli apparecchi telematici contemplati nell’impegno relativo al modulo di riscossione del pedaggio.
— Conclusione
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, il Tribunale ritiene che occorra respingere la censura della Qualcomm vertente su un errore manifesto di valutazione attinente all’impegno relativo al modulo di riscossione del pedaggio. Infatti, la Qualcomm non ha dimostrato che tale impegno non permetteva di rispondere alle preoccupazioni concorrenziali della Commissione per quanto riguarda le apparecchiature che consentono l’offerta di servizi di telematica stradale sul mercato dei sistemi di telematica stradale.
Sull’impegno relativo all’interfaccia GPS
La Qualcomm ritiene che la valutazione della Commissione in ordine all’impegno relativo all’interfaccia GPS sia manifestamente erronea in quanto tale interfaccia GPS non comporterebbe alcun risparmio e, in ogni caso, tale vantaggio non eliminerebbe il vantaggio concorrenziale dell’unità di bordo della Toll Collect.
Il Tribunale considera tuttavia che, presa nel suo insieme, la decisione impugnata risponda sufficientemente alle preoccupazioni concorrenziali in essa individuate dalla Commissione e, in particolare, alla preoccupazione concorrenziale della Qualcomm riguardo alla fornitura gratuita delle unità di bordo della Toll Collect.
A tale proposito, va rammentato che la fornitura gratuita dell’unità di bordo della Toll Collect costituisce un obbligo a carico delle imprese della concentrazione in seguito all’aggiudicazione del pubblico appalto di cui trattasi alle imprese della concentrazione da parte della Repubblica federale di Germania, che la Commissione, in quanto tale, non poteva rimettere in discussione nella sua analisi dell’operazione di concentrazione (v. punto 117 supra).
Tale circostanza, unitamente al fatto che, al momento della valutazione da parte della Commissione dell’operazione di concentrazione, per le imprese di trasporto non era economicamente conveniente installare a loro spese una seconda unità di bordo, fa certamente sì che l’unità di bordo della Toll Collect dovrebbe occupare una posizione preponderante sul mercato tedesco dei sistemi di telematica stradale. Tuttavia, come rilevato dalla Commissione nella sua valutazione dell’operazione di concentrazione, si tratta unicamente di una conseguenza diretta dell’aggiudicazione da parte della Repubblica federale di Germania dell’appalto pubblico in esame e non dell’operazione di concentrazione.
Peraltro, garantendo per mezzo dell’impegno relativo al gateway della TGG — nella specie, non contestato dalla Qualcomm — a terzi la possibilità di fornire a condizioni non discriminatorie i propri servizi di telematica stradale attraverso l’unità di bordo della Toll Collect, la Commissione si è assicurata che la DaimlerChrysler, attraverso la Toll Collect, non possa chiudere e dominare i servizi di telematica stradale sul mercato rilevante.
Inoltre, l’impegno relativo al modulo di riscossione del pedaggio unitamente all’impegno di non discriminazione della Repubblica federale di Germania per quanto concerne il suo contributo ai costi del modulo di riscossione del pedaggio, garantisce ai terzi di poter offrire le proprie unità di bordo con riscossione del pedaggio in condizioni concorrenziali. Occorre ricordare che la gratuità delle unità di bordo della Toll Collect non costituisce un vantaggio concorrenziale per le imprese della concentrazione rispetto alla Qualcomm, stante tale impegno da parte della Repubblica federale di Germania (v. punti 122 e seguenti supra).
Infine, l’impegno relativo alla moratoria qualitativa garantisce che l’unità di bordo della Toll Collect non possa diventare una piattaforma dominante prima che i terzi abbiano effettivamente potuto beneficiare dell’impegno relativo all’interfaccia GPS e dell’impegno relativo al modulo di riscossione del pedaggio.
Pertanto, si deve ritenere che la Commissione abbia giustamente considerato che, complessivamente, vale a dire presi nel loro insieme, gli impegni assunti impediscono che l’operazione di concentrazione determini la creazione di una posizione dominante della DaimlerChrysler, tramite l’impresa comune della Toll Collect, sul mercato tedesco dei sistemi di telematica stradale per le imprese di trasporto e logistica.
Peraltro, nei limiti in cui la Qualcomm ritiene che l’impegno relativo all’interfaccia GPS non comporti alcun risparmio, va osservato che il punto 72 della decisione impugnata non precisa che tale risparmio di EUR 150-200 per apparecchio derivi unicamente dal prezzo di acquisto degli apparecchi come sottinteso dalla Qualcomm. Orbene, nel suo controricorso, la Commissione afferma, senza essere contraddetta dalla Qualcomm, che tale risparmio copre altresì i costi dell’antenna, del cablaggio e dell’installazione della funzione GPS che devono essere sostenuti dai terzi che vogliono fornire propri apparecchi telematici dotati di una funzione GPS. Inoltre, si deve considerare che tale stima del risparmio dei costi effettuata dalla Commissione non è erronea alla luce delle posizioni assunte nel corso del procedimento amministrativo da operatori presenti sul mercato. Così, un primo operatore ha ritenuto che un’interfaccia GSM e GPS permettesse di ridurre di circa EUR 500 i costi del sistema telematico, un secondo operatore ha considerato che un apparecchio telematico senza modulo GPS e GSM costasse soltanto EUR 500 e un terzo ha affermato che il costo del modulo GPS e GSM rappresentava più della metà del costo dell’unità telematica, costo a sua volta stimato in una somma compresa tra EUR 1000 e 2500 nella decisione impugnata (punto 62 della decisione impugnata). Peraltro, il Tribunale considera che la mera circostanza che terzi fornitori di sistemi telematici attraverso l’interfaccia GPS incorrano in spese legate all’adattamento del proprio hardware e dell’unità di bordo della Toll Collect al fine di poter beneficiare di tale interfaccia, non consenta di dimostrare che la stima della Commissione sia manifestamente errata. Infatti, oltre al fatto che la Commissione considera l’importo di EUR 150-200 per apparecchio come stima prudente del risparmio realizzabile grazie all’impegno relativo all’interfaccia GPS, la Qualcomm riconosce che le spese che devono essere sostenute per l’adattamento dell’hardware dei terzi e dell’unità di bordo della Toll Collect per utilizzare l’interfaccia GPS attualmente non possono essere quantificati con un sufficiente grado di precisione. Infine, è giocoforza constatare che l’affermazione della Qualcomm secondo cui, in ogni caso, l’importo globale dei costi eliminerà probabilmente, del tutto, i risparmi realizzati su un’unità GPS non è affatto comprovata e pertanto non è idonea a rimettere in questione la valutazione della Commissione. Pertanto, occorre concludere che non si può considerare che la Commissione sia incorsa in un errore manifesto di valutazione ritenendo che l’impegno relativo all’interfaccia GPS possa comportare per i terzi fornitori di sistemi telematici risparmi di EUR 150-250 per apparecchio.
Nei limiti in cui la Qualcomm considera che, anche qualora l’impegno relativo all’interfaccia GPS comportasse risparmi che vanno da EUR 150 a EUR 200 per apparecchio, tale vantaggio non può eliminare il vantaggio concorrenziale delle unità di bordo Toll Collect, che sono fornite gratuitamente, si deve considerare che, per i motivi esposti ai punti 148 e seguenti supra, gli altri impegni, presi nel loro insieme, garantiscono che l’operazione di concentrazione non comporti la creazione di una posizione dominante della DaimlerChrysler, attraverso la Toll Collect, sul mercato tedesco dei sistemi di telematica stradale.
Infine, nei limiti in cui la Qualcomm contesta la ricevibilità dell’argomento della Repubblica federale di Germania secondo cui la Toll Collect non sarebbe in condizione di offrire servizi telematici in quanto non ha ancora ottenuto l’autorizzazione della Repubblica federale di Germania all’uopo necessaria, va osservato che, ricordando che essa deve autorizzare la fornitura di servizi di telematica stradale attraverso l’unità di bordo della Toll Collect e che un’autorizzazione del genere fino ad ora non è stata né concessa né richiesta dalla Toll Collect, la Repubblica federale di Germania non fa altro che enunciare una delle condizioni che devono essere soddisfatte affinché servizi di telematica stradale possano essere offerti attraverso l’unità di bordo di cui trattasi. Un tale richiamo non è irricevibile.
Alla luce di quanto precede, il primo motivo dedotto dalla Qualcomm dev’essere respinto.
C —
Sul secondo motivo vertente sullo sviamento di potere
1. Argomenti delle parti
La Qualcomm ritiene che la Commissione abbia commesso uno sviamento di potere tenendo conto, in sede di valutazione dell’operazione di concentrazione, di considerazioni di politica generale. La Commissione avrebbe infatti a torto tenuto conto del fatto che il sistema della Toll Collect rappresentava un’opportunità per lanciare i servizi telematici in Germania e in Europa e che non si doveva rallentare tale lancio.
La Commissione contesta di aver commesso il minimo sviamento di potere.
2. Giudizio del Tribunale
Secondo una giurisprudenza costante la nozione di sviamento di potere fa riferimento al fatto che un’autorità amministrativa abbia fatto uso dei propri poteri per raggiungere fini diversi da quelli per i quali le sono stati conferiti. Una decisione è viziata da sviamento di potere solo se, in base ad indizi oggettivi, pertinenti e concordanti, risulti adottata allo scopo esclusivo, o quanto meno determinante, di raggiungere fini diversi da quelli dichiarati (sentenze della Corte 13 novembre 1990, causa C-331/88, Fedesa e a., Racc. pag. I-4023, punto 24, e , causa C-407/04 P, Dalmine/Commissione, Racc. pag. I-829, punto 99; sentenza del Tribunale , causa
T-143/89, Ferriere Nord/Commissione, Racc. pag. II-917, punto 68)
. In caso di pluralità di scopi perseguiti, anche qualora un motivo non giustificato si fosse aggiunto a motivi legittimi, la decisione non sarebbe per questo inficiata da sviamento di potere, allorché essa non sacrifica lo scopo essenziale (sentenza della Corte , causa 2/54, Italia/Alta Autorità, Racc. pagg. 75 e 105, nonché sentenza EDP/Commissione, cit. supra al punto 89, punto 87).
Nella specie, la Qualcomm non contesta che la decisione impugnata non contenga alcun riferimento a considerazioni di politica generale. La Qualcomm si limita ad indicare che considerazioni politiche sono sottese all’approvazione da parte della Commissione degli ultimi impegni e invoca, a tal proposito, le osservazioni espresse nel corso dell’audizione del 20 marzo 2003 dal capo dell’équipe della Commissione incaricato della pratica.
Dagli estratti del verbale dell’audizione del 20 marzo 2003 emerge che il rappresentante della Commissione ha fatto riferimento alla circostanza che l’unità di bordo della Toll Collect sarà probabilmente una piattaforma telematica molto grande e permetterà una maggiore penetrazione del mercato che in assenza di siffatta piattaforma. Alla luce di tali osservazioni dette «più strategiche», il rappresentante della Commissione ha chiesto agli operatori del mercato di presentare le loro osservazioni sui problemi provocati dalla Toll Collect, sulle implicazioni qualora la DaimlerChrysler non avesse il controllo su tale piattaforma e sulle possibilità di allacciare apparecchi più sofisticati su tale piattaforma.
Da tali osservazioni non si può tuttavia dedurre che la decisione impugnata sia stata adottata e, segnatamente che gli impegni siano stati valutati, con un fine diverso da quello di garantire una concorrenza effettiva sul mercato dei sistemi di telematica stradale. Infatti, l’analisi dell’impatto concorrenziale di impegni proposti in un procedimento di concentrazione implica necessariamente talune valutazioni della situazione presente e della futura evoluzione del mercato rilevante. Poiché la Commissione ha accettato impegni che garantiscono una concorrenza effettiva sul mercato rilevante, la circostanza che la Commissione abbia accettato impegni che potenzialmente comportano uno sviluppo del mercato rilevante grazie ad una maggiore penetrazione di sistemi di telematica stradale non dimostra che la Commissione abbia fatto uso dei suoi poteri per uno scopo diverso da quello per cui, in forza del regolamento sulle concentrazioni, i medesimi le sono stati conferiti.
Peraltro, il fatto che altri impegni che non comportano un tale sviluppo del mercato avrebbero parimenti potuto essere accettati non può condurre all’annullamento della decisione impugnata in quanto la Commissione poteva concludere che gli impegni riportati in tale decisione le permettevano di dichiarare la concentrazione di cui trattasi compatibile con il mercato comune.
Ad ogni modo, la mera circostanza che un rappresentante della Commissione abbia interrogato talune imprese interessate dall’operazione di concentrazione evocando possibili sviluppi del mercato in seguito all’apertura della piattaforma Toll Collect a servizi di telematica stradale non dimostra che la Commissione abbia perseguito l’obiettivo di non compromettere una maggiore penetrazione, ovvero di non ritardare il lancio, dei sistemi e dei servizi telematici in Germania e, ancora meno, che la decisione impugnata sia stata adottata in base al suddetto obiettivo.
La Qualcomm non ha dunque dimostrato, in base ad indizi obiettivi, pertinenti e concordanti, che la decisione impugnata è stata adottata con lo scopo di conseguire fini diversi da quelli dichiarati nel regolamento sulle concentrazioni. Di conseguenza, si deve respingere il secondo motivo vertente sullo sviamento di potere.
D —
Sul terzo motivo vertente sulla carenza di motivazione
1. Argomenti delle parti
La Qualcomm sostiene che la Commissione ha violato l’art. 253 CE perché non ha fornito una motivazione sufficiente a sostegno della sua conclusione secondo cui gli impegni sono sufficienti per superare le obiezioni da essa sollevate. Riferendosi alla sentenza del Tribunale 22 ottobre 2002, causa
T-310/01, Schneider Electric/Commissione (Racc. pag. II-4071, punti 197 e 203)
, essa ritiene che la conclusione alla quale giunge la Commissione deve essere avvalorata da una motivazione dettagliata riguardante tutti gli aspetti da essa qualificati come pertinenti per la sua valutazione dell’impatto della concentrazione sulla concorrenza. Inoltre, le conclusioni specifiche all’interno del ragionamento generale devono presentare una coerenza interna. Essa fa valere che, nella specie, tali requisiti non sono stati rispettati.
La Qualcomm ritiene che, quando la Commissione ha determinato, nell’ambito della sua valutazione dell’operazione di concentrazione, se la piattaforma Toll Collect sarebbe diventata la piattaforma dominante sul mercato e se questo avrebbe comportato la scomparsa dei fornitori di sistemi telematici alternativi attualmente sul mercato, essa ha esaminato più questioni dettagliate (punti 38-56 e 64-65 della decisione impugnata). Tuttavia, quando la Commissione ha esaminato l’impegno relativo all’interfaccia GPS e l’impegno relativo al modulo di riscossione del pedaggio, essa non avrebbe esaminato alcuna di queste questioni.
In tal senso, per quanto riguarda l’impegno relativo al modulo di riscossione del pedaggio, al punto 71 della decisione impugnata, la Commissione si sarebbe accontentata di dichiarare, senza spiegazioni a tal riguardo, che tale possibilità tecnica impediva, in grande misura, all’unità di bordo della Toll Collect di diventare la piattaforma dominante sul mercato rilevante. Secondo la Qualcomm, la stessa conclusione vale per l’affermazione della Commissione, di cui al punto 72 della decisione impugnata, secondo cui l’impegno relativo all’interfaccia GPS permette a terzi di concorrere con servizi telematici proposti attraverso le unità di bordo della Toll Collect. Tale situazione sarebbe paragonabile a quella esaminata dalla Corte nella causa che ha dato luogo alla sentenza 9 gennaio 2003, causa
C-76/00 P, Petrotub e Republica (Racc. pag. I-79, punto 87)
. In quest’ultima causa, la Corte avrebbe riscontrato una carenza di motivazione sulla base di un’affermazione puramente perentoria che escludeva ogni elemento esplicativo atto a chiarire agli interessati e al giudice comunitario i motivi che avevano indotto l’autore alle considerazioni in causa.
Inoltre, il ragionamento della Commissione non sarebbe coerente. Infatti, ai punti 62 e 63 della decisione impugnata, essa avrebbe ritenuto che il vantaggio dell’unità di bordo della Toll Collect in materia di prezzi si collocasse tra EUR 1000 e 2500 e avrebbe dichiarato che le imprese di trasporto non avrebbero pagato per sistemi telematici alternativi se avessero potuto ottenere servizi telematici attraverso le unità di bordo della Toll Collect. Tuttavia, durante l’esame degli impegni concernenti l’interfaccia GPS, la Commissione avrebbe dichiarato che un risparmio di EUR 150-200 per apparecchio sarebbe stato sufficiente per consentire ai sistemi telematici offerti da terzi di fare concorrenza alle unità di bordo della Toll Collect. Secondo la Qualcomm, anche se l’unità di bordo della Toll Collect consente di realizzare un risparmio di EUR 150-200 per apparecchio, il vantaggio dell’unità di bordo della Toll Collect gratuita rimane nondimeno «schiacciante».
In fase di replica, la Qualcomm indica che, sebbene l’interpretazione della Commissione, secondo cui gli impegni avrebbero soltanto lo scopo di limitare la dominanza dell’unità di bordo della Toll Collect, renda la motivazione della decisione impugnata più coerente, essa poggia su criteri erronei. Ciò metterebbe la Qualcomm in un dilemma riguardante la motivazione della decisione impugnata: o essa è coerente, nel qual caso essa è basata su un criterio giuridico erroneo, o è basata sul criterio giuridico giusto, ma è manifestamente contraddittoria.
La Commissione ritiene che, in sostanza, la decisione impugnata sia sufficientemente motivata e che non contenga alcuna contraddizione poiché essa ha soltanto fatto valere che l’impegno relativo all’interfaccia GPS e l’impegno relativo al modulo di riscossione del pedaggio avrebbero limitato la posizione dominante della DaimlerChrysler.
2. Giudizio del Tribunale
La motivazione prescritta dall’art. 253 CE dev’essere adeguata alla natura dell’atto e deve fare apparire in forma chiara e non equivoca l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e permettere al giudice competente di esercitare il proprio controllo (sentenze della Corte 2 aprile 1998, causa C-367/95 P, Commissione/Sytraval e Brink’s France, Racc. pag. I-1719, punto 63, e sentenza del Tribunale , cause riunite
T-25/95, T-26/95, da T-30/95 a T-32/95, da T-34/95 a T-39/95, da T-42/95 a T-46/95, T-48/95, da T-50/95 a T-65/95, da T-68/95 a T-71/95, T-87/95, T-88/95, T-103/95 e T-104/95, Cimenteries CBR e a./Commissione, Racc. pag. II-491
, punto 4725). L’accertamento del fatto che la motivazione soddisfi le condizioni di cui all’art. 253 CE va effettuato alla luce della natura dell’atto di cui trattasi e del contesto in cui è stato adottato (sentenza della Corte , causa
C-22/94, Irish Farmers Association e a., Racc. pag. I-1809, punto 39)
.
Ne consegue che la carenza o l’insufficienza di motivazione costituisce un motivo relativo alla violazione delle forme sostanziali, distinto, come tale, dal motivo attinente all’inesattezza della motivazione della decisione, il cui controllo rientra nell’esame della fondatezza di quest’ultima (sentenze del Tribunale 14 maggio 1998, causa
T-310/94, Gruber + Weber/Commissione, Racc. pag. II-1043, punto 41, e causa T-311/94, BPB de Eendracht/Commissione, Racc. pag. II-1129, punto 66)
.
Nella specie, alla lettura dei punti 69 e seguenti della decisione impugnata si deve constatare che questi fanno apparire in modo chiaro e non equivoco l’iter logico seguito dalla Commissione.
Infatti, in questi diversi punti la Commissione espone il contenuto di ciascuno degli impegni nonché il loro impatto sulla Toll Collect e/o i servizi di telematica stradale offerti attraverso la Toll Collect. Inoltre, dopo aver considerato gli impegni nel loro insieme, la Commissione ha concluso che questi ultimi fossero sufficienti per escludere la creazione di una posizione dominante della DaimlerChrysler, attraverso la Toll Collect, sul mercato tedesco dei sistemi di telematica stradale.
Come emerge dai punti 119 e seguenti supra, tali diversi punti hanno permesso al Tribunale, in seguito alla contestazione della Qualcomm sulla loro fondatezza, di esercitare il suo controllo. Non si può pertanto considerare che la Commissione si sia limitata a dichiarazioni perentorie o che le contraddizioni rilevate dalla Qualcomm fossero tali da configurare una carenza di motivazione. Nella sua replica, la Qualcomm stessa ammette d’altronde che la motivazione della Commissione non sarebbe incoerente in quanto gli impegni relativi all’interfaccia GPS o al modulo di riscossione del pedaggio mirano soltanto a limitare la posizione dominante della piattaforma Toll Collect.
Infine, nei limiti in cui la Qualcomm invoca i punti 197 e 203 della sentenza Schneider Electric/Commissione, cit. supra al punto 168, nonché incomprensioni o contraddizioni nel ragionamento seguito dalla Commissione nella decisione impugnata, è giocoforza constatare che tali elementi riguardano l’inesattezza della motivazione della Commissione nella decisione impugnata, il che rientra nella valutazione della fondatezza di tale decisione e non della sua motivazione (v., per quanto riguarda la fondatezza, i punti 86 e seguenti supra).
Ne consegue che il motivo vertente sulla carenza di motivazione deve essere respinto in quanto privo di fondamento.
Alla luce dell’insieme delle considerazioni che precedono, occorre respingere il ricorso proposto dalla Qualcomm.
Sulle spese
Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
Poiché la Qualcomm è rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese, come richiesto dalla Commissione.
Poiché la Deutsche Telekom, la Daimler e la Daimler Financial Services hanno unicamente aderito alle domande della Commissione, ma non hanno espressamente richiesto che la Qualcomm sostenga le loro spese, esse sopporteranno le proprie spese.
Ai sensi dell’art. 87, n. 4, primo comma, del medesimo regolamento di procedura, gli Stati membri intervenienti sopportano le proprie spese. Pertanto la Repubblica federale di Germania sopporterà le proprie spese.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Terza Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
Il ricorso è respinto.

2)
La Qualcomm Wireless Business Solutions Europe BV è condannata a sopportare le proprie spese nonché quelle sostenute dalla Commissione.

3)
La Repubblica federale di Germania sopporterà le proprie spese.

4)
La Deutsche Telekom AG, la Daimler AG e la Daimler Financial Services AG sopporteranno le proprie spese.

Azizi
Cremona
Frimodt Nielsen
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 19 giugno 2009.
Firme
Indice

Contesto normativo

Fatti

Procedimento

Conclusioni delle parti

In diritto

I — Sulla ricevibilità

A — Argomenti delle parti

1. Argomenti della Commissione e della Repubblica federale di Germania

a) Sulla notificazione della decisione impugnata

b) Sul momento in cui si è avuta conoscenza della decisione

2. Argomenti della Qualcomm

B — Giudizio del Tribunale

1. Osservazioni preliminari

2. In merito alla pubblicazione o alla notificazione della decisione impugnata

3. Sul momento in cui si è avuta conoscenza della decisione impugnata

4. Conclusione

II — Nel merito

A — Introduzione

B — Sul primo motivo, vertente sull’errore manifesto di valutazione, sull’erroneo accertamento dei fatti e sul ragionamento contraddittorio per quanto concerne l’adeguatezza degli impegni assunti al fine di risolvere i problemi di concorrenza sul mercato rilevante

1. Argomenti delle parti

a) Argomenti della Qualcomm

— Introduzione

— Sull’impegno relativo all’interfaccia GPS

— Sull’impegno relativo al modulo di riscossione del pedaggio

— Sull’infondatezza degli argomenti addotti dalla Commissione nel corso del procedimento giurisdizionale

b) Argomenti della Commissione e della Repubblica federale di Germania

2. Giudizio del Tribunale

a) Introduzione

b) Considerazioni di principio

c) Analisi da parte della Commissione dell’operazione di concentrazione e degli impegni

d) Sul criterio di valutazione degli impegni

e) Sull’impegno relativo al modulo di riscossione del pedaggio e l’impegno relativo all’interfaccia GPS

Introduzione

Sull’impegno relativo al modulo di riscossione del pedaggio

— Introduzione

— Sul vantaggio ricavato dalla gratuità dell’unità di bordo della Toll Collect

— Sulle spese supplementari

— Sullo sviluppo da parte dei produttori di camion di terminali telematici con funzione di pagamento del pedaggio integrata

— Conclusione

Sull’impegno relativo all’interfaccia GPS

C — Sul secondo motivo vertente sullo sviamento di potere

1. Argomenti delle parti

2. Giudizio del Tribunale

D — Sul terzo motivo vertente sulla carenza di motivazione

1. Argomenti delle parti

2. Giudizio del Tribunale

Sulle spese
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.