CELEX: 61984CJ0281
Responsabilidade extracontratua1
Admissibilidade
Taxas representativas
Açúcar
Medidas transitórias

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal em 27 de Novembro de 1984, as empresas Zuckerfabrik Bedburg AG, Lehrter Zucker AG e Lippe-Weser Zucker AG, produtoras de açúcar na República Federal da Alemanha, intentaram, ao abrigo dos artigos 178.° e 215.°, segundo parágrafo, do Tratado CEE, uma acção a fim de serem indemnizadas pela Comunidade Económica Europeia pelo prejuízo que teriam sofrido devido aos regulamentos n.° 855/84, do Conselho, de 31 de Março de 1984, relativo ao cálculo e ao desmantelamento dos montantes compensatórios monetários aplicáveis a alguns produtos agrícolas (JO L 90, p. 1; EE 03 F30 p. 52) e n.° 2677/84, da Comissão, de 20 de Setembro de 1984, relativo a medidas transitórias com vista à revalorização da taxa representativa do marco alemão em 1 de Janeiro de 1985 (JO L 253, p. 31).
2 Convém recordar que, a fim de obviar às dificuldades suscitadas pelos montantes compensatórios monetários (adiante designados por "MCM"), e no quadro do esforço assumido para reintegrar o sector agrícola na realidade económica, o Conselho, ao adoptar o citado Regulamento n.° 855/84, revalorizou as taxas representativas do marco alemão e do florim neerlandês, a partir de 1 de Janeiro de 1985, para os aproximar das taxas centrais, e introduziu algumas modificações no cálculo dos MCM.
3 Na República Federal da Alemanha, as novas taxas de conversão provocaram uma descida dos preços de apoio dos produtos agrícolas expressos na moeda nacional e, consequentemente, uma descida do rendimento agrícola. Em contrapartida, o Governo alemão foi autorizado, nos termos do artigo 3.° do Regulamento n.° 855/84, a conceder aos produtores agrícolas alemães uma ajuda especial, financiada parcialmente e de forma degressiva pela Comunidade. Na sequência do pedido do Governo alemão, o Conselho, por meio da sua Decisão 84/361, de 30 de Junho de 1984, relativa a uma ajuda concedida aos produtores agrícolas na República Federal da Alemanha (JO L 185, p. 41), fixou o montante máximo da ajuda em 5% do preço sem IVA pago pelo comprador do produto agrícola e determinou que entraria em vigor em 1 de Julho de 1984, ou seja, seis meses antes da entrada em vigor da revalorização da taxa representativa do marco alemão em 1 de Janeiro de 1985.
4 Finalmente, o artigo 7.° do Regulamento n.° 855/84 autorizou a Comissão a adoptar medidas transitórias, necessárias designadamente para:
"...
- evitar perturbações na sequência da revalorização das taxas representativas do marco alemão e do florim neerlandês em 1 de Janeiro de 1985."
5 Por duas cartas idênticas de 9 de Agosto de 1984, dirigidas respectivamente ao Conselho e à Comissão, as três demandantes pediram à Comunidade Económica Europeia, em aplicação do artigo 215.°, segundo parágrafo, do Tratado, que as indemnizasse pelo prejuízo que já tinham sofrido ou iriam sofrer devido à descida de preços causada pela revalorização das taxas representativas. A esse respeito, as demandantes salientaram designadamente, que, enquanto para os outros Estados-membros as novas taxas se aplicavam em datas que variavam consoante os produtos, na República Federal da Alemanha e nos Países Baixos as mesmas taxas entravam em vigor para todos os produtos em 1 de Janeiro de 1985, ou seja, a meio da campanha açucareira. As demandantes deveriam, portanto, como todas as empresas alemãs produtoras de açúcar, pagar aos produtores de beterraba da colheita de 1984 o preço antigo em marcos alemães, mais elevado devido à taxa de conversão até então em vigor, enquanto, ao mesmo tempo, apenas obteriam, para o açúcar comercializado a partir de 1 de Janeiro de 1985, preços em marcos alemães inferiores devido à nova taxa de conversão. Essa descida de preços acarretaria, para as demandantes, um prejuízo de 5,15%, ou seja, a diferença entre o antigo e o novo preço líquido de intervenção, o que representaria praticamente uma depreciação equivalente de todas as existências de açúcar ainda disponíveis nessa data.
6 O Conselho e a Comissão rejeitaram o pedido das demandantes por cartas datadas respectivamente de 25 de Setembro e 1 de Outubro de 1984, remetendo ambas para as medidas provisórias entretanto adoptadas pela Comissão nos termos do artigo 7.° do Regulamento n.° 855/84, concretamente o citado Regulamento n.° 2677/84, publicado no Jornal Oficial de 21 de Setembro de 1984, e que entrou em vigor no mesmo dia.
7 Os artigos 1.° a 3.° daquele regulamento contêm algumas disposições transitórias específicas para os sectores dos cereais, do açúcar e da fécula de batata na República Federal da Alemanha. Assim, a aplicação da nova taxa representativa revalorizada foi antecipada para 21 de Setembro de 1984 para as compras para intervenção do açúcar branco e do açúcar bruto (artigo 2.°). Para além disso, no respeitante ao preço mínimo da beterraba açucareira, a pagar obrigatoriamente pelos fabricantes de açúcar, por força do Regulamento n.° 1785/81 do Conselho, de 30 de Junho de 1981, que estabelece a organização comum de mercado no sector do açúcar (JO L 177, p. 4; EE 03 F22 p. 80), o artigo 3.°, n.° 1 do Regulamento n.° 2677/84 prevê, para toda a campanha de 1984/1985, a aplicação de uma taxa de conversão especial, que se situa entre a taxa antiga e a nova, e ponderada em função dos períodos durante os quais os fabricantes compram as matérias-primas e comercializam os seus produtos finais.
8 Para exposição mais pormenorizada das disposições das regulamentações comunitárias em causa, dos argumentos das partes e dos elementos de facto por elas apresentados, remete-se para o relatório para audiência. Esses elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação do Tribunal.
9 Segundo as demandantes, existe responsabilidade da Comunidade, devido à ilegalidade das disposições dos regulamentos n.os 855 e 2677/84. Quanto ao Regulamento n.° 855/84, particularmente, as demandantes formulam as seguintes acusações:
- violação do Regulamento n.° 1785/81;
- violação do direito de propriedade;
- violação do princípio da não discriminação;
- violação do princípio geral da igualdade; e
- violação do princípio da proporcionalidade.
Para demonstrar também a ilegalidade do Regulamento n.° 2677/84, as demandantes invocam os seguintes fundamentos:
- falta de habilitação da Comissão para adoptar o Regulamento n.° 2677/84, por força do artigo 7.° do Regulamento n.° 855/84;
- violação do princípio da irretroactividade na medida em que o Regulamento n.° 2677/84 impôs, para o conjunto da campanha de 1984/1985, uma descida do preço mínimo da beterraba a pagar na República Federal da Alemanha.
Quanto à admissibilidade
10 O Conselho e a Comissão manifestam dúvidas quanto à admissibilidade do recurso.
11 Em primeiro lugar, as duas instituições consideram que o processo previsto no artigo 177.° do Tratado constitui uma garantia jurídica suficiente para as demandantes, e impede-as de intentar uma acção de indemnização, ao abrigo do artigo 215.°, segundo parágrafo. De facto, as demandantes teriam disposto da possibilidade de pedir a um tribunal nacional, a propósito de um lote de açúcar oferecido para intervenção, o pagamento do antigo preço de intervenção, contestando a validade da entrada em vigor da nova taxa revalorizada; se, tendo sido apresentada ao Tribunal uma questão prejudicial nesse sentido, este declarasse inválidos os regulamentos n.os 855/84 e 2677/84, as antigas taxas tornar-se-iam automaticamente aplicáveis de novo, sem que se tornasse necessária qualquer intervenção prévia do legislador.
12 Esta argumentação não pode aceitar-se. Os pedidos apresentados pelas demandantes ao abrigo dos artigos 178.° e 215.°, segundo parágrafo, do Tratado, não se configuram como pedidos de pagamento de montantes devidos, e sim como pedidos de indemnização pelo prejuízo que resultaria da alegada ilegalidade dos regulamentos em causa. Ora, a determinação da responsabilidade da Comunidade, nos termos do artigo 215.°, segundo parágrafo, do Tratado, é - em conformidade com o disposto no artigo 178.° - da competência do Tribunal, com exclusão de qualquer órgão jurisdicional nacional.
13 Em segundo lugar, a Comissão argumenta que a acção foi prematuramente intentada, com base num prejuízo futuro cuja probabilidade não está demonstrada. De facto, esse prejuízo teria sido calculado, no pedido, apenas com base no preço de intervenção, quanto teria podido revelar-se inexistente face aos preços de mercado. As demandantes não teriam sequer referido os preços efectivamente obtidos por elas no mercado durante os meses de Setembro a Novembro de 1984. Ora, admitir a admissibilidade de uma acção preventiva nesses termos, a partir do momento em que um prejuízo começasse a concretizar-se, constituiria, em última análise, uma violação dos direitos da defesa.
14 Segundo jurisprudência constante do Tribunal (ver, antes de mais o acórdão de 2 de Junho de 1976, Kampffmeyer, 56 a 66/74, Recueil p. 711), o artigo 215.° do Tratado não impede que se recorra ao Tribunal para que este declare a responsabilidade da Comunidade por danos iminentes e previsíveis com um grau suficiente de certeza, ainda que o prejuízo não possa ainda ser quantificado com precisão. No caso em apreço, o prejuízo que as demandantes pedem seja indemnizado é constituído pela depreciação das suas reservas que ocorreria, o mais tardar, em 1 de Janeiro de 1985. No momento da propositura da acção, esse prejuízo era efectivamente iminente e previsível, embora só tenha podido ser quantificado a partir da hipótese de a descida dos preços de apoio provocar uma descida correspondente dos preços de mercado. Durante a fase escrita do processo, as demandantes calcularam de novo o prejuízo, segundo o mesmo método, mas baseando-se nos preços efectivamente praticados no mercado. Esta forma de proceder não violou os direitos da defesa.
15 Assim sendo, nada impede que o Tribunal aprecie o mérito da causa.
Quanto ao mérito
16 Antes de examinarmos os fundamentos das demandantes, convém recordar os princípios que, segundo a jurisprudência do Tribunal, regulam a responsabilidade extracontratual da Comunidade.
17 Em jurisprudência constante (veja-se, desde logo, o acórdão de 28 de Abril de 1971, Luetticke, 4/69, Recueil, p. 325), o Tribunal esclareceu que, em virtude do artigo 215.°, segundo parágrafo, e dos princípios gerais para que aquela disposição remete, a responsabilidade da Comissão pressupõe que esteja reunido um conjunto de condições no respeitante à ilegalidade do comportamento censurado às instituições, à realidade do dano e à existência de um nexo de causalidade entre esse comportamento e o prejuízo invocado.
18 Os actos que, segundo as demandantes, estariam na origem do prejuízo alegado, são actos normativos. Relativamente a actos dessa natureza, também segundo jurisprudência constante do Tribunal (veja-se o acórdão de 2 de Setembro de 1971, Zuckerfabrik Schoeppenstedt, 5/71, Recueil, p. 975), a responsabilidade da Comunidade só poderia ser invocada perante uma violação suficientemente caracterizada de uma norma superior de direito que protege os particulares.
19 A presente acção deverá ser apreciada à luz dessas exigências. Nessa perspectiva, convém examinar antes de mais a questão de saber se a modificação das taxas representativas para o sector do açúcar, pelos regulamentos impugnados do Conselho e da Comissão, está inquinada por um vício que corresponda aos critérios acima expostos.
20 Por outro lado, na medida em que as demandantes invocam a ilegalidade do Regulamento n.° 2677/84 devido ao facto de, por um lado, a Comissão, ao adoptá-lo, não ter utilizado correctamente a habilitação consignada no artigo 7.° do Regulamento n.° 855/84 e, por outro, o Regulamento n.° 2677/84 violar o princípio da irretroactividade ao aplicar-se a contratos já celebrados, e em parte já cumpridos, entre os produtores de beterraba açucareira e a indústria transformadora, deve constatar-se que o Tribunal, num acórdão deste mesmo dia - no processo República Federal da Alemanha/Comissão, 278/84 - de que se junta cópia ao presente acórdão, rejeitou uma argumentação idêntica à apresentada pelas demandantes. Consequentemente, no quadro da presente acção, convém apreciar apenas a legalidade do Regulamento n.° 855/84, completado pelas disposições do Regulamento n.° 2677/84.
A - Quanto à alegada violação do Regulamento n.° 1785/81
21 Segundo as demandantes, o Regulamento n.° 855/84 viola os princípios expressos no artigo 39.° do Tratado e concretizados, para o sector do açúcar, no Regulamento n.° 1785/81, na medida em que continua a exigir às empresas produtoras de açúcar que respeitem o preço mínimo de compra de beterraba, diminuindo simultaneamente, durante a campanha, o preço de intervenção. Ora, a margem entre aqueles preços seria indispensável para que a indústria açucareira pudesse respeitar, relativamente aos produtores de beterraba, a garantia de preço prevista no Regulamento n.° 1785/81.
22 A esse respeito, convém recordar antes de mais que o Regulamento n.° 1785/81, que estabelece a organização comum de mercado no sector do açúcar, não constitui uma norma jurídica superior ao Regulamento n.° 855/84. Assim, para demonstrar a violação dos princípios que se alega, será necessário demonstrar que este último regulamento viola o artigo 39.° do Tratado.
23 Nos termos do artigo 39.°, n.° 1, do Tratado, a política agrícola comum tem como objectivo o desenvolvimento racional da produção agrícola ((alínea a) )), assegurar um nível de vida equitativo à população agrícola ((alínea b) )), a estabilização dos mercados ((alínea c) )), a segurança dos abastecimentos ((alínea d) )) e a salvaguarda de preços razoáveis nos fornecimentos aos consumidores ((alínea e) )). Ora, não se poderia interpretar a alínea b) por forma a garantir à indústria transformadora uma certa margem de lucro, e as demandantes não demonstraram que as modificações das taxas representativas efectuadas pelos regulamentos impugnados fazem perigar os outros objectivos indicados no artigo 39.°
24 Decorre daqui que não é suficiente invocar o artigo 39.° do Tratado para pôr em causa a legalidade daqueles regulamentos e que, por conseguinte, o primeiro fundamento deve ser rejeitado.
B - Quanto ao direito de propriedade
25 Para as demandantes, o Regulamento n.° 855/84 viola o direito de propriedade, na medida em que diminuiu o valor das reservas de açúcar de que elas dispunham em 1 de Janeiro de 1985. Devido à obrigação de comprar quantidades de beterraba açucareira a preços antecipadamente fixados, e pelo facto de a diminuição de os preços de apoio ter provocado uma descida do preço de venda do açúcar produzido a partir daquela beterraba, as demandantes não teriam podido evitar tais prejuízos.
26 Convém recordar que o Regulamento n.° 855/84, que revaloriza as taxas representativas e modifica o cálculo dos MCM, se insere no quadro da política geral comunitária que visa obviar as dificuldades que a instabilidade monetária poderia levantar ao bom funcionamento das organizações comuns dos mercados. A criação dos MCM e das taxas representativas tende a garantir a manutenção dos fluxos normais de trocas, apesar do impacto de políticas monetárias divergentes cuja coordenação ainda não foi realizada pelos Estados-membros. Pelo contrário, nem os MCM nem as taxas representativas visam garantir a cada operador económico um preço invariável pelos seus produtos, expresso na moeda do país. Daí resulta que uma descida, em moeda nacional, do valor das existências daqueles operadores económicos devido a uma revalorização das taxas representativas que tivesse como objecto aproximar aquelas taxas das taxas centrais, não poderia constituir, por si, uma intromissão no seu direito de propriedade.
27 Na medida em que as demandantes invocam a sua situação particular na qualidade de produtoras a jusante do mercado do açúcar, sector específico no sentido de que as demandantes foram obrigadas a comprar aos produtores de beterraba uma quantidade determinada de beterraba, proveniente da colheita de 1984, a um preço calculado segundo a taxa representativa aplicável no momento da celebração dos contratos, ao passo que tiveram de escoar a maior parte do açúcar dessa colheita a um preço mais baixo devido à nova taxa representativa, convém recordar que o Regulamento n.° 2677/84 contemplou essa situação particular. De facto, no respeitante aos preços mínimos da beterraba açucareira, aquele regulamento previu, para o conjunto da campanha de 1984/1985, a aplicação de uma taxa de conversão ponderada, calculada partindo da hipótese de que a indústria transformadora poderia escoar, antes de 1 de Janeiro de 1985, cerca de 25% da sua produção da colheita em curso a preços que, na essência, permaneceriam inalterados. Os dados apresentados pelas próprias demandantes, bem como pelo Governo alemão, demonstram que essa hipótese veio posteriormente a concretizar-se. Assim, verifica-se que o Regulamento n.° 2677/84 da Comissão teve em conta a especificidade da situação da indústria de transformação do açúcar na República Federal da Alemanha, de modo que a situação dessa indústria não se distingue substancialmente da de qualquer outro produtor a jusante do sector agrícola.
28 Assim sendo, o segundo fundamento deve também ser rejeitado.
C - Quanto ao princípio da não discriminação
29 As demandantes recordam que, nos Estados-membros com moeda desvalorizada, ou seja, em todos os Estados-membros excepto na República Federal da Alemanha e nos Países Baixos, a nova taxa entrou em vigor no início da campanha do açúcar, em 1 de Julho de 1984, e que os fabricantes daqueles Estados-membros puderam repercutir nos consumidores o novo preço mínimo mais elevado da beterraba. Segundo as demandantes, a diferença entre essa situação e a sua constitui uma discriminação proibida nos termos do artigo 40.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Tratado.
30 Na medida em que este fundamento se baseia na circunstância de a revalorização das taxas de conversão para os Estados-membros com moeda forte não ter entrado em vigor no início da campanha, ou seja, em 1 de Julho de 1984, mas apenas em 1 de Janeiro de 1985, data em que as existências são muito mais elevadas, convém notar que, segundo os cálculos apresentados pelas próprias demandantes em resposta às perguntas do Tribunal, a entrada em vigor em 1 de Julho de 1984 ter-lhes-ia causado prejuízos consideravelmente mais elevados. Na medida em que este fundamento assenta na circunstância de as demandantes não terem podido repercutir a diminuição do seu preço de venda, cabe recordar que o Regulamento n.° 2677/84 permitiu precisamente essa repercussão ao reduzir os preços mínimos da beterraba para toda a campanha em causa.
31 Resulta daí que as demandantes não sofreram, devido à entrada em vigor do Regulamento n.° 855/84 em 1 de Janeiro de 1985, uma discriminação relativamente aos concorrentes nos Estados-membros com moeda desvalorizada e, portanto, que o fundamento baseado na violação do artigo 40.° do Tratado deve ser rejeitado.
D - Quanto ao princípio geral da igualdade
32 Segundo as demandantes, o Regulamento n.° 855/84 viola também o princípio geral da igualdade, segundo o qual os encargos previstos ou considerados necessários pelo direito comunitário devem ser igualmente repartidos por todos os operadores. No caso em apreço, o encargo imposto às empresas açucareiras alemãs, e resultante da descida dos preços, não seria certamente no interesse dessa indústria, e sim no interesse da política geral da Comunidade, e esse encargo não teria sido equitativamente repartido do interior do sector do açúcar.
33 A esse respeito, convém recordar que o artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2677/84, tinha precisamente como finalidade garantir um tratamento equitativo aos fabricantes de açúcar, em relação aos produtores de baterraba. De facto, os prejuízos destes produtores já tinham sido compensados pela citada Decisão 84/361 do Conselho, que criava uma ajuda em seu benefício a partir de 1 de Julho de 1984. Em contrapartida, o Regulamento n.° 2677/84 previu a adaptação - para toda a campanha de 1984/1985 - da taxa de conversão aplicável ao cálculo dos preços mínimos da beterraba, a fim de não fazer pesar apenas sobre os fabricantes de açúcar o encargo resultante da descida dos preços, expressos em moeda nacional, a partir de 1 de Janeiro de 1985. As demandantes não demonstraram que a repartição do encargo, feita por aquele regulamento, não era equitativa.
34 Consequentemente, deve ser rejeitado o quarto fundamento das demandantes.
E - Quanto ao princípio da proporcionalidade
35 As demandantes consideram, finalmente, que o Regulamento n.° 855/84 viola o princípio da proporcionalidade porque a escolha da data de entrada em vigor das medidas monetárias, 1 de Janeiro de 1985, e o encargo que essa escolha acarretaria para elas, não eram indispensáveis para se alcançar o objectivo prosseguido - aproximar as taxas representativas das taxas centrais - e por o referido encargo exceder a medida aceitável. A escolha da data em questão seria um compromisso político, e o prejuízo causado às empresas produtoras de açúcar teria podido ser evitado - ou, pelo menos consideravelmente reduzido - se o Conselho tivesse escolhido outra data, designadamente 1 de Julho de 1985, em que o aumento normal dos preços de apoio em ecus teria podido absorver os prejuízos ocasionados pela nova taxa representativa.
36 A fim de examinar a conformidade de uma disposição do direito comunitário com o princípio da proporcionalidade, deve verificar-se se as medidas impostas por essa disposição são aptas a realizar o objectivo visado e se não ultrapassam os limites do que é necessário para esse efeito (ver, por último, o acórdão de 18 de Setembro de 1986, Comissão/República Federal da Alemanha, 116/82, Recueil, p. 2519).
37 A esse respeito, convém recordar que o Regulamento n.° 855/84 foi adoptado no quadro dos esforços tendentes a reintegrar o sector agrícola na realidade económica dos mercados, diminuindo progressivamente as diferenças artificiais existentes entre as taxas representativas e as taxas centrais e, portanto, entre os preços dos produtos agrícolas expressos em moedas nacionais. É patente que o Regulamento n.° 855/84 é apto a realizar esse objectivo.
38 No seu acórdão de 8 de Junho de 1977 (Merkur/Comissão, 97/76, Recueil, p. 1063), o Tribunal afirmou, por ocasião de uma modificação dos MCM, que apenas poderia existir responsabilidade da Comunidade pelo prejuízo sofrido devido a esses actos normativos se, não existindo um interesse público imperioso em contrário, a Comissão suprimisse ou modificasse os MCM com efeito imediato e sem aviso, de modo não previsível por um operador económico prudente e não existindo medidas transitórias adequadas. Para além do facto de as medidas impugnadas no presente processo se inserirem no âmbito dos esforços continuados para aproximar a política agrícola comunitária das realidades monetárias e de, portanto, não serem imprevisíveis, convém notar que teria sido contrário ao interesse geral retardar a entrada em vigor dessas medidas, adoptadas em 31 de Março de 1984, até 1 de Julho de 1985, a fim de minorar as consequências desfavoráveis que teriam para certos operadores económicos, e que essas consequências foram consideravelmente atenuadas, senão eliminadas, pelas disposições transitórias do artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2677/84. Nestas circunstâncias, não se afigura ao Tribunal que as medidas impugnadas excedam os limites daquilo que é adequado e necessário para alcançar o objectivo pretendido.
39 Pelo que também este último fundamento das demandantes não procede.
40 Nestas circunstâncias, a acção deve ser julgada improcedente, sem que se torne necessário apreciar as outras condições necessárias para declarar a existência de uma eventual responsabilidade da Comunidade relativamente às demandantes.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
41 Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento Processual, a parte vencida é condenada nas despesas. Tendo as demandantes decaído na acção, devem ser condenadas solidariamente nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL
decide:
1) A acção é julgada improcedente.
2) As demandantes são condenadas solidariamente nas despesas.