CELEX: 61997CJ0418
Milieu
Richtlijnen 75/442/EEG en 91/156/EEG
Begrip "afvalstof"

Overwegingen van het arrest
1 Bij twee uitspraken van 25 november 1997, binnengekomen bij het Hof op 11 december daaraanvolgend, heeft de Nederlandse Raad van State in elke zaak krachtens artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG) het Hof twee prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (PB L 194, blz. 47), zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991 (PB L 78, blz. 32; hierna: richtlijn").
2 Die vragen zijn gerezen in het kader van beroepen tegen administratieve besluiten betreffende stoffen die zijn bestemd voor gebruik als brandstof in de cementindustrie of voor het opwekken van elektrische energie, waarvan de verwijzende rechter zich afvraagt, of het grondstoffen dan wel afvalstoffen in de zin van de richtlijn zijn.
De toepasselijke gemeenschapsregeling
3 Artikel 1 van de richtlijn bevat de volgende definities:
a) ,afvalstof: elke stof of elk voorwerp behorende tot de in bijlage I genoemde categorieën waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.
De Commissie stelt uiterlijk op 1 april 1993 volgens de procedure van artikel 18 een lijst op van de afvalstoffen die tot de categorieën van bijlage I behoren. Deze lijst wordt periodiek opnieuw bezien en zo nodig volgens dezelfde procedure gewijzigd;
b) ,producent: elke persoon wiens activiteit afvalstoffen heeft voortgebracht (,eerste producent) en/of elke persoon die voorbehandelingen, vermengingen of andere bewerkingen heeft verricht die leiden tot wijziging in de aard of de samenstelling van die afvalstoffen;
c) ,houder: de producent van de afvalstoffen of de natuurlijke of rechtspersoon die de afvalstoffen in bezit heeft;
d) ,beheer: inzameling, vervoer, nuttige toepassing en verwijdering van afvalstoffen, met inbegrip van het toezicht op die handelingen en de nazorg voor de stortplaatsen na sluiting;
e) ,verwijdering: alle in bijlage II A bedoelde handelingen;
f) ,nuttige toepassing: alle in bijlage II B bedoelde handelingen;
g) ,inzameling: het ophalen, sorteren en/of samenvoegen van afvalstoffen teneinde deze te vervoeren."
4 In bijlage I bij de richtlijn, Categorieën afvalstoffen", worden zestien categorieën van afvalstoffen opgesomd. De laatste categorie, Q 16, luidt als volgt:
Alle stoffen, materialen of producten die niet onder de hierboven vermelde categorieën vallen."
5 Bij beschikking 94/3/EG van 20 december 1993 houdende vaststelling van een lijst van afvalstoffen overeenkomstig artikel 1, onder a, van richtlijn 75/442 (PB 1994, L 5, blz. 15), heeft de Commissie een geharmoniseerde en niet-uitputtende lijst van afvalstoffen opgesteld, die bekendstaat als de Europese afvalcatalogus".
6 Artikel 3, lid 1, van de richtlijn bepaalt:
De lidstaten nemen passende maatregelen ter bevordering van:
a) in de eerste plaats de preventie of de vermindering van de productie en de schadelijkheid van afvalstoffen (...)
(...)
b) in de tweede plaats
i) de nuttige toepassing van de afvalstoffen door recycling, hergebruik, terugwinning dan wel andere handelingen gericht op het verkrijgen van secundaire grondstoffen, of
ii) het gebruik van afvalstoffen als energiebron."
7 Ingevolge artikel 4 van de richtlijn nemen de lidstaten de nodige maatregelen om ervoor te zorgen, dat de nuttige toepassing of de verwijdering van de afvalstoffen plaatsvindt zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder dat procédés of methoden worden aangewend die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
8 In de bijlagen II A en II B bij de richtlijn wordt gepreciseerd wat onder verwijdering of nuttige toepassing van de afvalstoffen dient te worden verstaan.
9 In bijlage II A bij de richtlijn wordt een overzicht gegeven van handelingen voor de verwijdering van afvalstoffen zoals die in de praktijk plaatsvinden. Die bijlage omvat de volgende soort categorieën:
D 1 Het op of in de bodem brengen van afval (bijvoorbeeld stortplaats, enz.)
D 2 Behandeling op of in de bodem (bijvoorbeeld afbraak door bacteriën van vloeibaar of slibachtig afval in bodems, enz.)
(...)
D 4 Opslag in waterbekkens (bijvoorbeeld het lozen van vloeibaar of slibachtig afval in putten, vijvers of lagunen, enz.)
(...)
D 10 Verbranding op het land."
10 In bijlage II B bij de richtlijn wordt een overzicht gegeven van handelingen voor de nuttige toepassing van afvalstoffen zoals die in de praktijk plaatsvinden. Die bijlage omvat inzonderheid de volgende categorieën:
R 1 Terugwinning/regeneratie van oplosmiddelen
R 2 Recycling/terugwinning van organische stoffen die niet als oplosmiddelen worden gebruikt
(...)
R 4 Recycling/terugwinning van andere anorganische materialen
(...)
R 9 Hoofdgebruik als brandstof of als ander middel voor energieopwekking."
De feiten en de prejudiciële vragen
Zaak C-418/97
11 ARCO Chemie Nederland Ltd (hierna: ARCO") verzocht de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: bevoegde autoriteit") om toestemming voor de uitvoer naar België van 15 000 000 kg LUWA-bottoms". Hoewel ARCO van mening is en verklaart, dat LUWA-bottoms geen afvalstoffen zijn, heeft zij toch om die toestemming verzocht voor het geval dat de bevoegde autoriteit LUWA-bottoms als zodanig zou aanmerken.
12 Die stoffen zijn een van de voortbrengselen van het door ARCO toegepaste productieproces. Naast propyleenoxide en tertiaire butylalcohol ontstaat in dit productieproces een stroom van koolwaterstoffen die molybdeen bevat. Het molybdeen is afkomstig van katalysatoren die worden gebruikt voor de productie van het propyleenoxide. In een daartoe bestemde installatie wordt molybdeen uit de stroom koolwaterstoffen teruggewonnen, waarna de stof wordt verkregen die door ARCO als LUWA-bottoms wordt gekwalificeerd. LUWA-bottoms, die een calorische waarde van 25-28 MJ/kg hebben, zijn bestemd voor gebruik als brandstof in de cementindustrie.
13 Bij besluit van 3 februari 1995 verklaarde de bevoegde autoriteit geen bezwaar te maken tegen de voorgenomen uitvoer van deze afvalstoffen" gedurende de periode tot 1 februari 1996. ARCO maakte bij die autoriteit bezwaar tegen dit besluit. Bij besluit van 20 juli 1995 verklaarde de bevoegde autoriteit dit bezwaar ongegrond. Daarop stelde ARCO tegen laatstgenoemd besluit beroep in bij de verwijzende rechter.
14 De verwijzende rechter vraagt zich af, of de overbrenging van LUWA-bottoms naar België valt onder verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (PB L 30, blz. 1). Hiervoor moet dus worden bepaald, of die stof een afvalstof in de zin van de richtlijn vormt.
15 Bij het onderzoek of was voldaan aan de voorwaarden van artikel 1, sub a, van de richtlijn, stelde de Raad van State vast, dat bijlage I een categorie Q 16 omvat, betreffende alle stoffen, materialen of producten die niet onder een andere categorie van die bijlage vallen. Met betrekking tot het vereiste van het zich ontdoen van" een voorwerp vraagt hij zich af, of dit vereiste kan worden geacht te zijn vervuld op grond van de omstandigheid, dat de LUWA-bottoms worden onderworpen aan een in bijlage II B bij de richtlijn genoemde handeling, voor zover zij bestemd zijn voor gebruik als brandstof.
16 De verwijzende rechter vraagt zich eveneens af, in hoeverre de criteria die hij hanteert in de onder de werking van de Afvalstoffenwet en de Wet chemische afvalstoffen gevormde rechtspraak, een rol mogen spelen bij de beantwoording van de vraag, of het feit dat LUWA-bottoms worden ingezet als brandstof, meebrengt dat er sprake is van een zich ontdoen. Volgens die rechtspraak wordt een uit een productieproces voortkomende stof die zonder nadere bewerking op milieuhygiënisch verantwoorde wijze als brandstof kan worden ingezet, niet als afvalstof aangemerkt.
17 De Raad van State vraagt zich tevens af, in hoeverre de criteria een rol mogen spelen die voor het eerst zijn geformuleerd in het Indicatief Meerjarenprogramma Chemische Afvalstoffen 1985-1989 en die daarna zijn herhaald in de brief van de bevoegde autoriteit van 18 mei 1994 aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Volgens deze criteria mag een stof slechts niet of niet meer als afval worden aangemerkt, indien:
- de betrokken stoffen rechtstreeks worden afgegeven door degene die ze heeft voortgebracht, en wel
- aan een ander die de stoffen zonder enige voorbewerking (waarbij de aard, eigenschappen of samenstelling van de stoffen worden gewijzigd) voor de volle honderd procent toepast in een productie- of zuiveringsproces, bijvoorbeeld ter vervanging van tot dan toe gebruikte grondstoffen, maar
- zonder dat deze toepassing vergelijkbaar is met enige gangbare wijze van afvalverwijdering.
18 Hij merkt dienaangaande op dat, aangezien onder de nationaalrechtelijke term afvalverwijdering" zowel eindverwijdering als nuttige toepassing van afvalstoffen in de zin van de richtlijn wordt verstaan, ieder gebruik van LUWA-bottoms als brandstof in de zin van rubriek R 9 van bijlage II B bij de richtlijn als zich ontdoen van" zou moeten worden aangemerkt.
19 Ten slotte stelt de Raad van State vast, dat de bevoegde autoriteit in het bestreden besluit betekenis heeft toegekend aan de omstandigheid, of er sprake was van een reststof.
20 Gelet op een en ander heeft de Raad van State besloten, de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende vragen ter prejudiciële beslissing voor te leggen:
1) Kan uit de enkele omstandigheid dat LUWA-bottoms worden onderworpen aan een handeling die voorkomt in bijlage II B bij richtlijn 75/442/EEG, worden afgeleid dat sprake is van zich ontdoen van die stof en dat de stof moet worden aangemerkt als een afvalstof in de zin van richtlijn 75/442/EEG?
2) Indien vraag 1 ontkennend moet worden beantwoord, hangt de beantwoording van de vraag of het als brandstof inzetten van LUWA-bottoms is aan te merken als zich ontdoen, af van de omstandigheid:
a) of LUWA-bottoms volgens maatschappelijke opvattingen een afvalstof zijn, waarbij met name van belang is of LUWA-bottoms zonder ingrijpende bewerking en op milieuhygiënisch verantwoorde wijze nuttig kunnen worden toegepast als brandstof?
b) of de inzet van LUWA-bottoms als brandstof vergelijkbaar is met een gangbare methode van nuttige toepassing van afvalstoffen?
c) of er sprake is van de inzet van een hoofdproduct of een bijproduct (een residu)?"
Zaak C-419/97
21 Op 25 januari 1993 diende NV Elektriciteitsproductiemaatschappij Oost- en Noord-Nederland (EPON) (hierna: EPON") ingevolge de bepalingen van de Hinderwet, junctis de bepalingen van de Wet inzake de luchtverontreiniging en van de Wet Geluidhinder, een aanvraag in om een vergunning voor de wijziging van de werkwijze in haar elektriciteitscentrale Gelderland te Nijmegen.
22 Die aanvraag hield verband met een project voor het gebruik van in de vorm van spaanders geleverde houtresten die van bouw- en sloopwerkzaamheden afkomstig zijn. Na tot poederhout te zijn verwerkt, zouden die spaanders als brandstof worden ingezet bij de opwekking van elektriciteit.
23 In de aanvraag werden die stoffen niet als afvalstoffen gekwalificeerd en de aanvraag had geen betrekking op de afgifte van een vergunning ingevolge de Afvalstoffenwet.
24 Bij besluit van 11 februari 1994 verleenden Gedeputeerde Staten van Gelderland aan EPON de gevraagde wijzigingsvergunning.
25 Volgens die vergunning is het verboden om in de inrichting afvalstoffen te verbranden of te storten, of in de bodem of in het grondwater te doen geraken, tenzij de aanvraag op deze activiteiten is gericht.
26 Ingevolge voorschrift 2.1 van de vergunning moeten kwaliteitseisen (acceptatievoorwaarden") voor de houtspaanders worden overeengekomen met de leveranciers, die door de directeur van de dienst Milieu en Water (hierna: directeur") moeten worden goedgekeurd.
27 Bij brief van 17 juli 1995 legde EPON die eisen voor aan de directeur, die deze bij brief van 18 juli 1995 goedkeurde.
28 Onder punt c van de acceptatievoorwaarden wordt bepaald:
De houtspaanders dienen vrij te zijn van zand, losse verfdeeltjes, steen, glas, losse plasticdeeltjes, losse textiel- en vezeldeeltjes en losse metaaldelen.
Een container houtspaanders mag bevatten:
- maximaal 20 % spaanplaat;
- maximaal 10 % hardboard.
Binnen de bovenstaande kwaliteitseisen kunnen in beperkte mate spoorbielzen, onderwaterhout en verduurzaamd (gecreosoteerd) hout worden toegestaan."
29 Vereniging Dorpsbelang Hees e.a. hebben tegen het goedkeuringsbesluit van 18 juli 1995 bezwaarschriften ingediend, die door de directeur niet-ontvankelijk of ongegrond zijn verklaard. Daarop hebben Vereniging Dorpsbelang Hees e.a. zich tot de verwijzende rechter gewend.
30 Verzoeksters in het hoofdgeding stellen, dat het op grond van de acceptatievoorwaarden onder meer mogelijk is, hout te accepteren dat carcinogene stoffen, dioxinen of stoffen waaruit zich bij verbranding dioxinen vormen, bevat. Inzonderheid kan volgens hen het hout door de bewerking die het ondergaat, niet ontkomen aan de kwalificatie als afvalstof", aangezien daarin materialen als verf, impregneermiddelen, lijmen, plastics en oplosmiddelen aanwezig kunnen zijn.
31 Voor het onderzoek van het beroep moet worden nagegaan, of de bij besluit van 18 juli 1995 goedgekeurde kwaliteitseisen voor houtspaanders (acceptatievoorwaarden") in overeenstemming zijn met de wijzigingsvergunning van 11 februari 1994.
32 Om soortgelijke redenen als in zaak C-418/97 heeft de Raad van State besloten, de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende vragen ter prejudiciële beslissing voor te leggen:
1) Kan uit de enkele omstandigheid dat houtspaanders worden onderworpen aan een handeling die voorkomt in bijlage II B van richtlijn 75/442/EEG, worden afgeleid dat sprake is van zich ontdoen van die stof en dat de stof moet worden aangemerkt als een afvalstof in de zin van richtlijn 75/442/EEG?
2) Indien vraag 1 ontkennend moet worden beantwoord, hangt de beantwoording van de vraag of het als brandstof inzetten van houtspaanders is aan te merken als zich ontdoen, af van de omstandigheid:
a) of ten aanzien van het bouw- en sloopafval waaruit de spaanders worden geproduceerd reeds op een eerder moment dan dat van verbranding handelingen zijn verricht die zijn aan te merken als zich ontdoen van dat afval, te weten handelingen om dat afval voor hergebruik (de inzet als brandstof) geschikt te maken (recyclinghandelingen)?
Zo ja: is een handeling om een afvalstof voor hergebruik geschikt te maken (een recyclinghandeling) slechts aan te merken als handeling voor de nuttige toepassing van een afvalstof, als deze handeling uitdrukkelijk in bijlage II B van richtlijn 75/442/EEG voorkomt, of ook indien deze handeling analoog is aan een handeling die voorkomt in bijlage II B?
b) of de houtspaanders volgens maatschappelijke opvattingen een afvalstof zijn, waarbij met name van belang is of de houtspaanders zonder ingrijpende bewerking en op milieuhygiënisch verantwoorde wijze nuttig kunnen worden toegepast als brandstof?
c) of de inzet van houtspaanders als brandstof vergelijkbaar is met een gangbare methode van nuttige toepassing van afvalstoffen?"
33 Bij beschikking van de president van het Hof van 23 januari 1998 zijn beide zaken overeenkomstig artikel 43 van het Reglement voor de procesvoering gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling, alsmede voor het arrest.
Beoordeling door het Hof
34 Om te beginnen zij eraan herinnerd, dat ingevolge artikel 1, sub a, van de richtlijn als afvalstof moet worden aangemerkt elke stof of elk voorwerp behorende tot de in bijlage I genoemde categorieën waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.
35 Categorie Q 16 van bijlage I is evenwel een restcategorie, waarin alle stoffen, materialen of producten kunnen worden ingedeeld die niet onder de andere categorieën vallen.
36 Hieruit volgt, dat het toepassingsgebied van het begrip afvalstof afhangt van de betekenis van de term zich ontdoen van" (arrest van 18 december 1997, Inter-Environnement Wallonie, C-129/96, Jurispr. blz. I-7411, punt 26).
37 Volgens de rechtspraak van het Hof moet bij de uitlegging van die term rekening worden gehouden met de doelstelling van de richtlijn (zie, onder meer, arrest van 28 maart 1990, Vessoso en Zanetti, C-206/88 en C-207/88, Jurispr. blz. I-1461, punt 12).
38 Dienaangaande verduidelijkt de derde overweging van de considerans van richtlijn 75/442, dat iedere regeling op het gebied van de verwijdering van afvalstoffen als voornaamste doelstelling moet hebben, de gezondheid van de mens en het milieu te beschermen tegen de schadelijke invloeden veroorzaakt door het ophalen, het transport, de behandeling, de opslag en het storten van afvalstoffen".
39 Voorts streeft de Gemeenschap krachtens artikel 130 R, lid 2, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 174, lid 2, EG) in haar milieubeleid naar een hoog niveau van bescherming en berust dat beleid onder meer op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen.
40 Bijgevolg kan het begrip afvalstof niet restrictief worden uitgelegd.
41 Ten slotte zijn de lidstaten bij gebreke van gemeenschapsbepalingen vrij in hun keuze van de bewijsmethoden voor de verschillende elementen in de richtlijnen die zij omzetten, mits daardoor geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht (zie, in die zin, onder meer arresten van 21 september 1983, Deutsche Milchkontor e.a., 205/82-215/82, Jurispr. blz. 2633, punten 17-25 en 35-39; 15 mei 1986, Johnston, 222/84, Jurispr. blz. 1651, punten 17-21, en 8 februari 1996, FMC e.a., C-212/94, Jurispr. blz. I-389, punten 49-51).
42 Aan de doeltreffendheid van artikel 130 R van het Verdrag en de richtlijn zou afbreuk worden gedaan, wanneer de nationale wetgever bewijsmethoden, zoals het wettelijk vermoeden, zou hanteren waardoor de werkingssfeer van de richtlijn zou worden beperkt en stoffen, materialen of producten die beantwoorden aan de omschrijving van het begrip afvalstof" in de zin van de richtlijn, niet onder de richtlijn zouden vallen.
43 Tegen deze achtergrond moeten de door de nationale rechter gestelde vragen worden onderzocht.
De eerste vraag in beide zaken
44 Met zijn eerste vraag in beide zaken wenst de verwijzende rechter te vernemen, of uit de enkele omstandigheid dat een stof als LUWA-bottoms of houtspaanders wordt onderworpen aan een in bijlage II B bij de richtlijn genoemde handeling, kan worden afgeleid dat er sprake is van een zich ontdoen van en dat die stof als een afvalstof in de zin van de richtlijn moet worden aangemerkt.
45 Alle partijen die opmerkingen bij het Hof hebben ingediend, geven in overweging, die vraag ontkennend te beantwoorden. In de bijlagen II A en II B worden volgens hen methoden voor de verwijdering en de nuttige toepassing van stoffen vermeld. De volgens die methoden behandelde stoffen zijn evenwel niet alle noodzakelijkerwijs afvalstoffen.
46 Zoals is opgemerkt in punt 36 van het onderhavige arrest, is om te beginnen uit de tekst van artikel 1, sub a, van de richtlijn op te maken, dat het toepassingsgebied van het begrip afvalstof afhangt van de betekenis van de term zich ontdoen van".
47 Vervolgens volgt meer bepaald uit artikel 4 en de bijlagen II A en II B bij de richtlijn, dat die term inzonderheid de verwijdering en de nuttige toepassing van een stof of voorwerp omvat.
48 Blijkens de aantekening die voorafgaat aan de verschillende in de bijlagen II A en II B opgesomde categorieën, wordt in die bijlagen een overzicht gegeven van handelingen voor de verwijdering en de nuttige toepassing zoals die in de praktijk plaatsvinden.
49 Dat in die bijlagen methoden voor de verwijdering of de nuttige toepassing van afvalstoffen worden vermeld, heeft evenwel niet noodzakelijkerwijs tot gevolg, dat elke volgens een van die methoden behandelde stof als afvalstof zou moeten worden beschouwd.
50 Sommige methoden worden weliswaar vermeld met een expliciete verwijzing naar afvalstoffen, doch andere zijn abstracter geformuleerd, zodat zij kunnen worden toegepast op grondstoffen die geen afvalstoffen zijn. Zo kan categorie R 9 van bijlage II B, Hoofdgebruik als brandstof of als ander middel voor energieopwekking", worden toegepast op stookolie, gas of kerosine, terwijl categorie R 10, Verspreiding over de grond ten behoeve van de landbouw of het milieu", toepassing kan vinden op kunstmest.
51 Derhalve moet op de eerste vraag in beide zaken worden geantwoord, dat uit de enkele omstandigheid dat een stof als LUWA-bottoms of houtspaanders wordt onderworpen aan een in bijlage II B bij de richtlijn genoemde handeling, niet kan worden afgeleid dat er sprake is van een zich ontdoen van en dat die stof als een afvalstof in de zin van de richtlijn moet worden aangemerkt.
De tweede vraag in beide zaken
52 De tweede vraag in beide zaken heeft eveneens betrekking op de omschrijving van de term zich ontdoen van", teneinde uit te maken of een bepaalde stof een afvalstof is.
53 Die vraag bestaat uit drie onderdelen. De tweede vraag, sub a en b, in zaak C-418/97 en de tweede vraag, sub b en c, in zaak C-419/97 betreffen in wezen de wijze van gebruik van een stof en zullen derhalve tezamen worden behandeld. De tweede vraag, sub c, in zaak C-418/97 handelt over de wijze van productie van de stof. De tweede vraag, sub a, in zaak C-419/97 ten slotte heeft betrekking op recyclinghandelingen.
De tweede vraag, sub a en b, in zaak C-418/97 en de tweede vraag, sub b en c, in zaak C-419/97
54 Met zijn tweede vraag, sub a, in zaak C-418/97 en zijn tweede vraag, sub b, in zaak C-419/97 wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of voor de beantwoording van de vraag of het als brandstof inzetten van een stof als LUWA-bottoms of houtspaanders als een zich ontdoen van is aan te merken, rekening moet worden gehouden met het feit dat die stoffen volgens maatschappelijke opvattingen afvalstoffen zijn, of met het feit dat die stoffen op milieuhygiënisch verantwoorde wijze en zonder ingrijpende bewerking nuttig kunnen worden toegepast als brandstof.
55 Met zijn tweede vraag, sub b, in zaak C-418/97 en zijn tweede vraag, sub c, in zaak C-419/97 wenst de verwijzende rechter te vernemen, of de beantwoording van de vraag of het als brandstof inzetten van een stof als LUWA-bottoms of houtspaanders als een zich ontdoen van is aan te merken, afhangt van de omstandigheid, of die inzet als brandstof vergelijkbaar is met een gangbare methode van nuttige toepassing van afvalstoffen.
56 Volgens ARCO is het feit dat een stof op milieuhygiënisch verantwoorde wijze en zonder ingrijpende bewerking nuttig wordt toegepast, van belang voor de vaststelling, dat die stof geen afvalstof is. LUWA-bottoms, waarvan de calorische waarde vergelijkbaar is met die van eersteklaskolenmengsels, kunnen zonder nadere bewerking voor de volle honderd procent als brandstof worden toegepast. Het gebruik ervan in de cementindustrie is milieuhygiënisch verantwoord, omdat het molybdeen in dat geval geen negatieve gevolgen voor het milieu heeft, doch bij die toepassing onmiddellijk en volledig wordt geïmmobiliseerd en wordt gebonden in het cement.
57 Daarentegen dient volgens haar niet het criterium te worden gehanteerd, of de toepassing vergelijkbaar is met een gangbare wijze van nuttige toepassing van afvalstoffen.
58 Ook EPON is van mening, dat stoffen die zijn bestemd om te worden ingezet in een productieproces dat gelijk of gelijkwaardig is aan dat waaraan primaire grondstoffen worden onderworpen, in geen geval als afvalstoffen dienen te worden aangemerkt, mits het gebruik op milieuhygiënisch verantwoorde wijze geschiedt, dat wil zeggen mits het gebruik van de betrokken stoffen niet meer nadelige gevolgen voor de gezondheid van de mens en het milieu heeft dan het gebruik van primaire grondstoffen.
59 Voorts acht zij de vermelding in categorie R 9 van bijlage II B (Hoofdgebruik als brandstof of als ander middel voor energieopwekking") irrelevant, omdat deze categorie wegens de ruime omschrijving ervan niet als onderscheidend criterium kan worden gehanteerd voor de vraag, of het om een afvalstof gaat.
60 Volgens de Deense en de Oostenrijkse regering, alsmede de Commissie zijn die aspecten irrelevant en hangt het antwoord op de vraag of er sprake is van een afvalstof, niet af van de bewerking die het voorwerp of de stof ondergaat. De Commissie merkt overigens op, dat niet moet worden uitgegaan van maatschappelijke opvattingen omtrent de vraag wat een afvalstof is, omdat die opvattingen anders van lidstaat tot lidstaat zouden kunnen verschillen.
61 Volgens de Duitse regering valt een nevenproduct dat in het kader van een productieproces wordt verkregen zonder dat zulks het doel of het nevendoel van dat proces is, niet onder het begrip afvalstof, wanneer het zonder verdere behandeling op milieuvriendelijke wijze kan worden ingezet. Indien de stof een positieve marktwaarde heeft, is dit een aanwijzing dat de productie ervan op zijn minst een nevendoel was en dat de producent niet voornemens is zich ervan te ontdoen in de juridische betekenis die dit in het begrip afvalstof heeft.
62 De regering van het Verenigd Koninkrijk is van oordeel, dat een stof die in een bepaald proces als brandstof kan worden ingezet om energie op te wekken op dezelfde wijze als elke andere brandstof die niet uit afvalstoffen is gewonnen en zonder dat speciale maatregelen ter bescherming van de volksgezondheid of het milieu worden getroffen, niet een afvalstof is door het enkele feit dat die stof, gelet op de specifieke categorieën van afvalstoffen welke worden genoemd in bijlage I bij de richtlijn, gelezen in samenhang met beschikking 94/3, kenmerken bezit die typerend zijn voor een afvalstof.
63 De Nederlandse regering is van mening, dat van geval tot geval na onderzoek van de omstandigheden moet worden bepaald, of een in een industrieel productieproces ingezette stof een afvalstof in de zin van de gemeenschapsregeling dan wel een secundaire grondstof is. Inzonderheid moeten volgens haar de wijze van toepassing, de herkomst en de aard of samenstelling van de stof worden onderzocht.
64 Zoals reeds opgemerkt, is de methode van behandeling of de wijze van toepassing van een stof niet doorslaggevend voor de kwalificatie van deze stof als afvalstof. De toekomstige bestemming van een voorwerp of een stof is namelijk niet van invloed op het karakter van afvalstof van deze stof, dat overeenkomstig artikel 1, sub a, van de richtlijn wordt omschreven in termen van de handeling, het voornemen of de verplichting van de houder van het voorwerp of de stof om zich daarvan te ontdoen.
65 Zomin als het begrip afvalstof aldus moet worden opgevat, dat daaronder niet vallen stoffen en voorwerpen die voor economisch hergebruik geschikt zijn (zie arrest Vessoso en Zanetti, reeds aangehaald, punt 9), moet het evenmin aldus worden opgevat, dat daaronder niet vallen stoffen en voorwerpen die op milieuhygiënisch verantwoorde wijze en zonder ingrijpende bewerking nuttig kunnen worden toegepast als brandstof.
66 De gevolgen van de bewerking van die stof voor het milieu zijn namelijk niet van invloed op de kwalificatie van deze stof als afvalstof. Een reguliere brandstof kan zonder inachtneming van de milieunormen worden verbrand zonder dat daarom sprake is van een afvalstof, terwijl stoffen waarvan men zich ontdoet, op milieuhygiënisch verantwoorde wijze en zonder ingrijpende bewerking nuttig kunnen worden toegepast als brandstof, zonder hun kwalificatie als afvalstof te verliezen.
67 Zoals het Hof overigens in punt 30 van het reeds aangehaalde arrest Inter-Environnement Wallonie heeft verklaard, wijst niets in de richtlijn erop, dat zij geen betrekking zou hebben op handelingen tot verwijdering of nuttige toepassing van afvalstoffen in het kader van een industrieel productieproces, wanneer dergelijke handelingen geen gevaar blijken te vormen voor de gezondheid van de mens of voor het milieu.
68 Dat stoffen op milieuhygiënisch verantwoorde wijze en zonder ingrijpende bewerking nuttig kunnen worden toegepast als brandstof, is stellig van belang om te bepalen, of de inzet van die stof als brandstof moet worden toegestaan of aangemoedigd, dan wel om te beslissen, hoe intensief het toezicht dient te zijn.
69 Ook al is de methode van behandeling van een stof niet van invloed op het karakter van afvalstof ervan, niet kan worden uitgesloten, dat die methode als een aanwijzing wordt gezien, dat er sprake is van een afvalstof. Weliswaar is het gebruik van een stof als brandstof namelijk een gangbare methode van nuttige toepassing van afvalstoffen, doch op basis van dat gebruik kan het bestaan worden vastgesteld van een handeling, een voornemen of een verplichting om zich van die stof te ontdoen in de zin van artikel 1, sub a, van de richtlijn.
70 Bij gebreke van specifieke communautaire bepalingen inzake het bewijs van het bestaan van een afvalstof dient de nationale rechter de bepalingen van zijn eigen rechtsstelsel dienaangaande toe te passen en er daarbij voor te waken dat geen afbreuk wordt gedaan aan de doelstelling en de doeltreffendheid van de richtlijn.
71 Gelet op de omschrijving van het begrip afvalstof in artikel 1, sub a, van de richtlijn, zijn de maatschappelijke opvattingen evenmin ter zake dienend, doch kunnen zij eveneens een aanwijzing zijn dat er sprake is van een afvalstof.
72 Bijgevolg moet op de tweede vraag, sub a en b, in zaak C-418/97 en de tweede vraag, sub b en c, in zaak C-419/97 worden geantwoord, dat voor de beantwoording van de vraag of het als brandstof inzetten van een stof als LUWA-bottoms of houtspaanders als een zich ontdoen van is aan te merken, niet relevant is dat die stoffen op milieuhygiënisch verantwoorde wijze en zonder ingrijpende bewerking nuttig kunnen worden toegepast als brandstof.
73 Het feit dat dit gebruik als brandstof een gangbare methode van nuttige toepassing van afvalstoffen is en die stoffen volgens maatschappelijke opvattingen afvalstoffen zijn, kan als een aanwijzing worden beschouwd voor een handeling, een voornemen of een verplichting om zich van die stoffen te ontdoen in de zin van artikel 1, sub a, van de richtlijn. Of inderdaad sprake is van een afvalstof in de zin van de richtlijn, moet evenwel worden beoordeeld met inachtneming van alle omstandigheden, waarbij rekening moet worden gehouden met de doelstelling van de richtlijn en ervoor moet worden gewaakt, dat geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid daarvan.
De tweede vraag, sub c, in zaak C-418/97
74 Met zijn tweede vraag, sub c, in zaak C-418/97 wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of de beantwoording van de vraag of het als brandstof inzetten van LUWA-bottoms als een zich ontdoen van is aan te merken, afhangt van de omstandigheid, of er sprake is van het gebruik van een hoofdproduct of van een bijproduct (een residu).
75 Volgens ARCO en EPON kan niet worden gesteld, dat het gebruik van een stof als brandstof enkel wegens de herkomst ervan als een zich ontdoen van is aan te merken. EPON voegt hieraan toe dat secundaire grondstoffen, aangezien zij in een productieproces kunnen worden ingezet dat gelijk of gelijkwaardig is aan dat waaraan primaire grondstoffen worden onderworpen, niet als afvalstoffen kunnen worden aangemerkt.
76 De Deense regering is van mening, dat het voorafgaande productieproces niet doorslaggevend is voor de vraag, of een stof al dan niet een afvalstof is. Een hoofdproduct is in de regel geen afvalstof, doch kan dat in bepaalde situaties wel zijn, bijvoorbeeld indien het niet aan de interne kwaliteitseisen van het bedrijf voldoet en er de voorkeur aan wordt gegeven, zich van het product te ontdoen.
77 Volgens de Duitse regering is er sprake van het voornemen om zich van een stof te ontdoen, wanneer die in het kader van een productieproces wordt verkregen, zonder dat dit het doel of een nevendoel van dit productieproces is. Zoals de Duitse wet bepaalt, moet daarbij rekening worden gehouden met de opvatting van de producent en met de verkeersopvatting. Overeenkomstig hetgeen deze regering in het kader van de vorige vraag heeft uiteengezet, moet evenwel eveneens in aanmerking worden genomen, of een nevenproduct zonder verdere behandeling op milieuvriendelijke wijze kan worden gebruikt.
78 De regering van het Verenigd Koninkrijk voegt hieraan toe, dat productieresiduen die nuttige nevenproducten kunnen zijn en die zonder verdere behandeling als grondstof kunnen worden gebruikt op dezelfde wijze als andere grondstoffen die niet uit afvalstoffen zijn gewonnen, deel uitmaken van het handelscircuit en geen afvalstoffen zijn.
79 Volgens de Nederlandse regering is de herkomst van de stof of het voorwerp één van de verschillende factoren waarmee rekening moet worden gehouden om te bepalen, of er sprake is van een afvalstof.
80 De Oostenrijkse regering is eveneens van mening, dat inzonderheid rekening moet worden gehouden met het feit dat een stof wordt vervaardigd door een bedrijf dat de vervaardiging van die stof niet als doel heeft. LUWA-bottoms zijn geen hoofdproduct of een bijproduct, doch een residu dat wordt verkregen bij de opwerking van een afvalstroom.
81 Volgens de Commissie ten slotte vormt het feit dat een stof een bijproduct (een residu) is van een op het verkrijgen van een ander product gericht productieproces, een aanwijzing dat sprake kan zijn van een afvalstof in de zin van de richtlijn.
82 Zoals reeds in punt 51 van dit arrest is verklaard, kan uit de omstandigheid dat een stof wordt onderworpen aan een in bijlage II B bij de richtlijn genoemde handeling, zoals het gebruik als brandstof, niet worden afgeleid dat er sprake is van een zich ontdoen van en dat die stof als een afvalstof in de zin van de richtlijn moet worden aangemerkt.
83 Bepaalde omstandigheden kunnen evenwel een aanwijzing zijn voor een handeling, een voornemen of een verplichting om zich van een stof te ontdoen in de zin van artikel 1, sub a, van de richtlijn.
84 Dat is met name het geval wanneer de gebruikte stof een productieresidu is, dat wil zeggen een product dat niet als zodanig voor gebruik als brandstof was beoogd.
85 Het inzetten van een stof als LUWA-bottoms als brandstof in plaats van een reguliere brandstof is immers een factor die kan doen vermoeden, dat de gebruiker zich ervan ontdoet, hetzij omdat hij zulks wenst, hetzij omdat hij daartoe verplicht is.
86 Als aanwijzing daarvoor kan eveneens worden beschouwd, dat de stof een residu is dat voor geen enkel ander gebruik dan verwijdering in aanmerking kan komen. Die omstandigheid doet vermoeden, dat de houder van de stof die enkel heeft verkregen om zich ervan te ontdoen, hetzij omdat hij zulks wenst, hetzij omdat hij daartoe verplicht is, bijvoorbeeld op grond van een met de producent van de stof of met een andere houder gesloten overeenkomst.
87 Hetzelfde geldt wanneer de stof een residu is dat zich qua samenstelling niet leent voor het gebruik dat ervan wordt gemaakt of wanneer voor dat gebruik bijzondere voorzorgsmaatregelen moeten worden getroffen wegens het schadelijke karakter van de samenstelling van de stof voor het milieu.
88 Bijgevolg moet op de tweede vraag, sub c, in zaak C-418/97 worden geantwoord, dat de omstandigheden dat een als brandstof gebruikte stof het residu is van een productieproces van een andere stof, dat die stof voor geen enkel ander gebruik dan verwijdering in aanmerking kan komen, dat de stof zich qua samenstelling niet leent voor het gebruik dat ervan wordt gemaakt of dat voor dat gebruik bijzondere voorzorgsmaatregelen voor het milieu moeten worden getroffen, als aanwijzingen kunnen worden beschouwd voor een handeling, een voornemen of een verplichting om zich van die stof te ontdoen in de zin van artikel 1, sub a, van de richtlijn. Of inderdaad sprake is van een afvalstof in de zin van de richtlijn, moet evenwel worden beoordeeld met inachtneming van alle omstandigheden, waarbij rekening moet worden gehouden met de doelstelling van de richtlijn en ervoor moet worden gewaakt, dat geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid daarvan.
De tweede vraag, sub a, in zaak C-419/97
89 Met zijn tweede vraag, sub a, in zaak C-419/97 wenst de verwijzende rechter te vernemen, of de beantwoording van de vraag of het als brandstof inzetten van houtspaanders als een zich ontdoen van is aan te merken, afhangt van de omstandigheid of ten aanzien van het bouw- en sloopafval waaruit de spaanders worden geproduceerd, reeds op een eerder moment dan dat van verbranding handelingen zijn verricht die als een zich ontdoen van die afvalstoffen zijn aan te merken, te weten handelingen om die afvalstoffen voor hergebruik als brandstof geschikt te maken (recyclinghandelingen), en, zo ja, of die handeling slechts als een handeling voor de nuttige toepassing van een afvalstof kan worden aangemerkt, indien zij uitdrukkelijk in bijlage II B bij de richtlijn wordt genoemd, of ook indien zij gelijkwaardig is aan een handeling die in die bijlage voorkomt.
90 Volgens verzoeksters in het hoofdgeding is het door EPON als brandstof gebruikte hout geïmpregneerd met zeer toxische stoffen en zou het als gevaarlijke afvalstof moeten worden behandeld. Dat van dat hout spaanders worden gemaakt en dat die tot poeder worden vermalen, doet huns inziens niet af aan de aard en de samenstelling van de stof, waarin nog altijd toxische stoffen voorkomen.
91 Volgens EPON moet een stof die een recyclinghandeling heeft ondergaan, niet als een afvalstof worden beschouwd, wanneer het gebruik ervan op milieuhygiënisch verantwoorde wijze geschiedt, dat wil zeggen wanneer het gebruik ervan niet meer nadelige gevolgen heeft voor de gezondheid van de mens en het milieu dan het gebruik van een primaire grondstof.
92 Met betrekking tot het tweede deel van de vraag merkt EPON op, dat de opsomming in bijlage II B bij de richtlijn niet uitputtend is en dat nieuwe recyclingmethoden in ogenschouw moeten kunnen worden genomen. Zij merkt evenwel op, dat het bouw- en sloopafval reeds een in categorie R 2 van bijlage II B bij de richtlijn bedoelde recycling heeft ondergaan, te weten Recycling/terugwinning van organische stoffen die niet als oplosmiddelen worden gebruikt".
93 De regeringen die opmerkingen hebben ingediend, alsmede de Commissie zijn in wezen van mening, dat het feit dat de in het hoofdgeding bedoelde afvalstoffen in een voorafgaand stadium zijn gescheiden en tot spaanders zijn bewerkt, niet volstaat om daaraan de hoedanigheid van afvalstof te ontnemen. Dergelijke handelingen zijn huns inziens geen nuttige toepassingshandeling in de zin van bijlage II B bij de richtlijn, doch enkel een voorbehandeling van afvalstoffen. Een stof houdt enkel op een afvalstof te zijn, wanneer zij een handeling heeft ondergaan in de zin van bijlage II B bij de richtlijn waarmee de nuttige toepassing is voltooid, dat wil zeggen wanneer zij op dezelfde manier als een grondstof kan worden behandeld of, zoals in casu, wanneer het stoffelijk of energetisch potentieel van de afvalstof bij de verbranding is benut.
94 Dienaangaande zij om te beginnen vastgesteld, dat zelfs wanneer een afvalstof een handeling heeft ondergaan waarmee de nuttige toepassing is voltooid en waardoor de betrokken stof dezelfde eigenschappen en kenmerken als een grondstof heeft verkregen, zulks niet wegneemt dat die stof als een afvalstof kan worden aangemerkt, wanneer, gelet op de omschrijving van artikel 1, sub a, van de richtlijn, de houder zich ervan ontdoet, voornemens is zich ervan te ontdoen of zich ervan moet ontdoen.
95 Het feit dat de stof het resultaat is van een handeling in de zin van bijlage II B bij de richtlijn waarmee de nuttige toepassing is voltooid, is slechts een van de factoren die in aanmerking moeten worden genomen om te bepalen of er sprake is van een afvalstof, doch die als zodanig nog geen definitieve conclusie dienaangaande toelaat.
96 Zo een voltooide nuttige toepassing een voorwerp niet noodzakelijkerwijs de hoedanigheid van afvalstof ontneemt, geldt dit a fortiori voor een eenvoudige handeling waarmee die voorwerpen worden gescheiden of voorbewerkt, zoals het bewerken van met giftige stoffen geïmpregneerd houtafval tot spaanders of het vermalen van die spaanders tot poederhout. Aangezien die handeling het hout niet van de giftige impregneerstoffen zuivert, heeft zij niet tot gevolg dat die voorwerpen een aan een grondstof gelijkwaardig product worden, dat dezelfde kenmerken als die grondstof bezit en kan worden gebruikt wanneer dezelfde voorzorgsmaatregelen voor het milieu worden getroffen.
97 Derhalve moet op de tweede vraag, sub a, in zaak C-419/97 worden geantwoord, dat het feit dat een stof het resultaat is van een handeling voor de nuttige toepassing in de zin van bijlage II B bij de richtlijn, slechts één van de factoren is die in aanmerking moet worden genomen om te bepalen of die stof nog steeds een afvalstof is, doch die als zodanig nog geen definitieve conclusie dienaangaande toelaat. Of er sprake is van een afvalstof, moet worden beoordeeld met inachtneming van alle omstandigheden, gelet op de omschrijving van artikel 1, sub a, van de richtlijn, dat wil zeggen de handeling, het voornemen of de verplichting om zich van de betrokken stof te ontdoen, waarbij rekening moet worden gehouden met de doelstelling van de richtlijn en ervoor moet worden gewaakt, dat geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid daarvan.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
98 De kosten door de Nederlandse, de Deense, de Duitse en de Oostenrijkse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk, alsmede de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
uitspraak doende op de door de Nederlandse Raad van State bij uitspraken van 25 november 1997 gestelde vragen, verklaart voor recht:
Zaak C-418/97
1) Uit de enkele omstandigheid dat een stof als LUWA-bottoms wordt onderworpen aan een handeling genoemd in bijlage II B bij richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991, kan niet worden afgeleid dat er sprake is van een zich ontdoen van en dat die stof als een afvalstof in de zin van de richtlijn moet worden aangemerkt.
2) Voor de beantwoording van de vraag of het als brandstof inzetten van een stof als LUWA-bottoms als een zich ontdoen van is aan te merken, is niet relevant dat die stof op milieuhygiënisch verantwoorde wijze en zonder ingrijpende bewerking nuttig kan worden toegepast als brandstof.
Het feit dat dit gebruik als brandstof een gangbare methode van nuttige toepassing van afvalstoffen is en die stof volgens maatschappelijke opvattingen een afvalstof is, kan als een aanwijzing worden beschouwd voor een handeling, een voornemen of een verplichting om zich van die stof te ontdoen in de zin van artikel 1, sub a, van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156. Of inderdaad sprake is van een afvalstof in de zin van die richtlijn, moet evenwel worden beoordeeld met inachtneming van alle omstandigheden, waarbij rekening moet worden gehouden met de doelstelling van die richtlijn en ervoor moet worden gewaakt, dat geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid daarvan.
De omstandigheden dat een als brandstof gebruikte stof het residu is van een productieproces van een andere stof, dat die stof voor geen enkel ander gebruik dan verwijdering in aanmerking kan komen, dat de stof zich qua samenstelling niet leent voor het gebruik dat ervan wordt gemaakt of dat voor dat gebruik bijzondere voorzorgsmaatregelen voor het milieu moeten worden getroffen, kunnen als aanwijzingen worden beschouwd voor een handeling, een voornemen of een verplichting om zich van die stof te ontdoen in de zin van artikel 1, sub a, van die richtlijn. Of inderdaad sprake is van een afvalstof in de zin van de richtlijn, moet evenwel worden beoordeeld met inachtneming van alle omstandigheden, waarbij rekening moet worden gehouden met de doelstelling van die richtlijn en ervoor moet worden gewaakt, dat geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid daarvan.
Zaak C-419/97
3) Uit de enkele omstandigheid dat een stof als houtspaanders wordt onderworpen aan een handeling genoemd in bijlage II B bij richtlijn 75/442, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156, kan niet worden afgeleid dat er sprake is van een zich ontdoen van en dat die stof als een afvalstof in de zin van de richtlijn moet worden aangemerkt.
4) Het feit dat een stof het resultaat is van een handeling voor de nuttige toepassing in de zin van bijlage II B bij die richtlijn, is slechts één van de factoren die in aanmerking moet worden genomen om te bepalen of die stof nog steeds een afvalstof is, doch die als zodanig nog geen definitieve conclusie dienaangaande toelaat. Of er sprake is van een afvalstof, moet worden beoordeeld met inachtneming van alle omstandigheden, gelet op de omschrijving van artikel 1, sub a, van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156, dat wil zeggen de handeling, het voornemen of de verplichting om zich van de betrokken stof te ontdoen, waarbij rekening moet worden gehouden met de doelstelling van de richtlijn en ervoor moet worden gewaakt, dat geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid daarvan.
Voor de beantwoording van de vraag of het als brandstof inzetten van een stof als houtspaanders als een zich ontdoen van is aan te merken, is niet relevant dat die stof op milieuhygiënisch verantwoorde wijze en zonder ingrijpende bewerking nuttig kan worden toegepast als brandstof.
Het feit dat dit gebruik als brandstof een gangbare methode van nuttige toepassing van afvalstoffen is en die stof volgens maatschappelijke opvattingen een afvalstof is, kan als een aanwijzing worden beschouwd voor een handeling, een voornemen of een verplichting om zich van die stof te ontdoen in de zin van artikel 1, sub a, van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156. Of inderdaad sprake is van een afvalstof in de zin van die richtlijn, moet evenwel worden beoordeeld met inachtneming van alle omstandigheden, waarbij rekening moet worden gehouden met de doelstelling van die richtlijn en ervoor moet worden gewaakt, dat geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid daarvan.