CELEX: 61985CJ0349
EOGFL
Restituties bij uitvoer
Rundvlees

Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 16 november 1985, heeft het Koninkrijk Denemarken krachtens artikel 173, eerste alinea, EEG-Verdrag , beroep ingesteld tot nietigverklaring van de beschikkingen 85/450 en 85/451 van de Commissie van 28 augustus 1985 betreffende de goedkeuring van de door het Koninkrijk Denemarken uit hoofde van de begrotingsjaren 1980 en 1981 ingediende rekeningen voor de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (hierna: EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven (
PB 1985, L 267, blz. 7
en
), voor zover daarin niet voor communautaire financiering in aanmerking zijn genomen een bedrag van 18175950,25 DKR en een bedrag van 31664013,16 DKR, betaald ter zake van restituties „rundvlees” gedurende het begrotingsjaar 1980, respectievelijk 1981.
Bij beschikking van 15 oktober 1986 heeft het Hof het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland toegestaan, tussen te komen ter ondersteuning van de conclusies van verzoeker.
Bij de bestreden beschikkingen heeft de Commissie de financiering door het EOGFL geweigerd van de bedragen die het Koninkrijk Denemarken had uitgegeven als restituties bij uitvoer van rundvleesbereidingen en -conserven, die afhankelijk zijn van het vetgehalte van de uitgevoerde produkten, op grond dat de bijlagen bij de verordeningen houdende vaststelling van de desbetreffende restituties, zoals verordening nr. 187/80 van de Commissie van 29 januari 1980 (
PB 1980, L 23, blz. 11
), uitsluiten dat met enig vet rekening wordt gehouden.
Tot staving van haar beroep voert de Deense regering aan dat de Commissie, door financiering door het EOGFL van de in het beroep vermelde bedragen te weigeren, het Verdrag en de ter uitvoering daarvan vastgestelde voorschriften, meer bepaald verordening nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (
PB 1970, L 94, biz. 13
), heeft geschonden:
—
door uit te gaan van een onjuiste uitlegging van verordening nr. 187/80 en de overige verordeningen houdende vaststelling van de restituties bij uitvoer in de sector rundvlees voor 1980 en 1981;
—
door in een beschikking tot goedkeuring van de rekeningen, die werd gegeven lang nadat de in artikel 5 van verordening nr. 729/70 gestelde termijn was verstreken, een juridische argumentatie aan te voeren waarvan zij tevoren nooit gewag had gemaakt.
Voor een nadere uiteenzetting van de feiten, het procesverloop en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hieronder slechts weergegeven voor zover dit noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.
Met haar eerste middel, ontleend aan de onjuiste toepassing van de verordeningen houdende vaststelling van de restituties bij uitvoer in de sector rundvlees voor 1980 en 1981, stelt de Deense regering dat de in post 16.02 B III b) 1 van de bijlage bij de verordeningen gebruikte bewoordingen „percentages rundvlees... (met uitzondering van slachtafvallen en vet)” bij gebreke van een specifieke gemeenschapsrechtelijke omschrijving moeten worden geacht te doelen op vlees in zijn natuurlijke betekenis, dat wil zeggen het spierstelsel met zijn natuurlijke gehalte aan vet, zowel het zichtbare als het intramusculaire, waarbij het vetgehalte in dit geheel tot 30% kan bedragen. De door de Commissie aangehouden uitlegging zou derhalve onverenigbaar zijn met de in bedoelde post gebruikte bewoordingen.
Ook de regering van het Verenigd Koninkrijk is van mening, dat de uitlegging van de Commissie niet voortvloeit uit de toepasselijke voorschriften. Aangezien in geen communautaire bepaling een definitie wordt gegeven van het begrip gehalte aan vlees van bereidingen op basis van vlees, en evenmin de toe te passen berekeningsmethode wordt aangeduid, zou het, aan de Lid-Staten staan om aan dit begrip een redelijke en met het gezonde verstand strokende uitlegging te geven. Zelf zou zij zich hebben gebaseerd op het gehalte aan mager vlees van de produkten, waarbij onder mager rundvlees wordt verstaan het magere spierweefsel van het dier, na verwijdering van al het zichtbare vetweefsel, en het magere spierweefsel tot 10% onzichtbaar vet kan bevatten.
De Commissie stelt daarentegen, dat het begrip „rundvlees (met uitzondering van... vet)” in de zin van post 16.02 B III b) 1 betekent dat, voor de berekening van het gehalte aan vlees van een produkt met het oog op de vaststelling van het bedrag van de uitvoerrestitutie, het in dit produkt vervatte vet moet worden uitgesloten en dat, aangezien in de desbetreffende voorschriften geen enkele beperking voorkomt met betrekking tot de aard van het vet dat moet worden uitgesloten, met het oog op voornoemde berekening onder „vet” moet worden verstaan het vet in al zijn vormen, ongeacht of het gaat om toegevoegd of natuurlijk, zichtbaar dan wel intramusculair vet. Deze uitlegging zou bovendien de enige zijn die in overeenstemming is met de door het stelsel van uitvoerrestituties beoogde doelstelling, te weten de bevordering van de uitvoer van rundvlees van hoge kwaliteit.
Om te beginnen moeten worden vastgesteld, dat er ter zake geen gemeenschapsrechtelijke definitie bestaat van respectievelijk „vlees” en „vet”. Bijgevolg moeten de betekenis en de draagwijdte van deze begrippen worden bepaald met inachtneming van de algemene context waarin zij worden gebruikt en in overeenstemming met hun in de omgangstaal gebruikelijke betekenis.
Daartoe moet in de eerste plaats worden vastgesteld, dat de bepaling waarin deze begrippen voorkomen, tot doel heeft het percentage rundvlees vast te stellen dat in de samenstelling van een bereiding of van conserven is gebruikt, zulks ter bepaling van het bedrag van de uitvoerrestituties waarop de producenten recht hebben in het kader van het algemene stelsel van restituties bij uitvoer van rundvlees. Dit stelsel, ingevoerd bij verordening nr. 678/77 van de Commissie van 31 maart 1977 houdende vaststelling van de restituties bij uitvoer in de sector rundvlees voor het tijdvak beginnende op 1 april 1977 (
PB 1977, L 84, blz. 41
) en verlengd bij de in geding zijnde verordeningen, moet de afzet van rundvlees buiten de Gemeenschap vergemakkelijken door toelagen die bestemd zijn om het verschil tussen de prijs op de wereldmarkt en de in de Gemeenschap gewaarborgde prijs te compenseren, een en ander overeenkomstig de aan ieder stelsel van uitvoerrestituties verbonden algemene doelstelling, de communautaire markt te stabiliseren, maar de producenten tevens een redelijk inkomen te verzekeren.
In de toekenning van restituties is zowel voorzien voor rundvlees in de vorm van stukken van het dier, als voor bereidingen en conserven in de samenstelling waarvan rundvlees is gebruikt. In dit laatste geval heeft post 16.02 B III b) 1 van de bijlage bij de verordeningen tot doel, het bedrag van de restitutie te beperken tot het percentage rundvlees dat wordt gebruikt in de bereiding, die andere ingrediënten, zoals vlees van een andere diersoort, kan bevatten. Bij gebreke van aanwijzingen voor het tegendeel kan het begrip „vlees” in deze post bijgevolg geen andere betekenis hebben dan het in de andere bepalingen van de betrokken verordeningen moet hebben. Deze geven aan, voor welke delen van het dier in restituties is voorzien, zonder dat de kwaliteit ervan wordt omschreven en zonder dat met name de delen die vet bevatten, worden uitgesloten.
In het kader van het aldus beschreven stelsel moet thans worden nagegaan, in hoeverre de bewoordingen van de post, gelet op hun gebruikelijke betekenis in de onderhavige context, gebieden dat bij de berekening van de restituties het vet in bereidingen en conserven op basis van rundvlees niet in aanmerking wordt genomen.
Dienaangaande moet worden opgemerkt, dat de post vet en slachtafvallen gelijkelijk uitsluit van hetgeen moet worden verstaan onder „rundvlees”. Vet en slachtafvallen zijn evenwel duidelijk te onderscheiden en te scheiden delen van het dier. Nu de post het begrip „vet” en het begrip „slachtafvallen” naast elkaar gebruikt, moet hij aldus worden verstaan, dat hij alle onderdelen heeft willen uitsluiten die geen vlees zijn in de enge zin des woords en daar duidelijk van onderscheiden zijn. Overigens wordt het begrip „vlees zonder vet” in de dagelijkse praktijk aldus opgevat, overeenkomstig de betekenis die de omgangstaal aan het begrip „vlees” geeft.
Nu uit de formulering niet duidelijk blijkt van een tegengestelde bedoeling, kan aan het begrip „rundvlees” geen andere betekenis worden toegekend. Bijgevolg moet de post aldus worden uitgelegd, dat vet dat vastzit aan de in het produkt gebruikte stukken en dat duidelijk te onderscheiden is, niet als rundvlees kan worden beschouwd. Dat ieder vetgehalte dat niet met het blote oog zichtbaar is, dat in het spierweefsel kan voorkomen en dat feitelijk niet van het gebruikte stuk kan worden losgemaakt, eveneens is uitgesloten, is geen uitlegging die dwingend uit de tekst voortvloeit.
De omstandigheid dat achteraf, bij verordening nr. 2429/86 van de Commissie van 31 juli 1986 betreffende de procedure ter bepaling van het gehalte aan vlees in de vleesbereidingen en -conserven van post ex 16.02 B III b) 1 van de nomenclatuur, opgenomen in de bijlage van verordening nr. 2184/86 van de Commissie (
PB 1986, L 210, biz. 39
), aan de omstreden post een andere betekenis is gegeven, kan geen invloed hebben op de uitlegging van de ten tijde van de feiten geldende tekst (zie arrest van 18 januari 1984, zaak
327/82, Ekro BV, Jurispr. 1984, blz. 107, r. o. 22
).
Daar een voorschrift waarvan de niet-naleving financiële gevolgen met zich brengt, voldoende duidelijk en nauwkeurig moet zijn, kon de Commissie zich niet beroepen op de bewoordingen van post 16.02 B III b) 1 van de in 1980 en 1981 geldende verordeningen om, op het ogenblik van de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, een uitlegging op te leggen die niet strookte met de normale betekenis van de gebruikte bewoordingen. Voor zover zij voor de berekening van het vleesgehalte slechts het percentage volkomen vetloos vlees in aanmerking heeft genomen en heeft geweigerd, rekening te houden met een vetpercentage dat normaliter deel uitmaakt van het spierweefsel, heeft de Commissie aan de betrokken bepaling een onjuiste toepassing gegeven, die tot nietigverklaring van de in de bestreden beschikkingen vervatte beslissingen moet leiden.
Nu de door de Deense regering voorgestelde uitlegging niet geheel is aanvaard, moet nog worden onderzocht of het tweede middel tot een ruimer resultaat zou kunnen leiden.
Met dit middel houdt de Deense regering staande, dat de Commissie in een beschikking tot goedkeuring van de rekeningen, die werd gegeven lang na het verstrijken van de voor deze beschikking in artikel 5 van verordening nr. 729/70 gestelde termijn, geen nieuwe uitlegging meer aan de bepaling mocht geven; de Deense regering wijst erop, dat de diensten van de Commissie tot op dat ogenblik nooit bezwaren hadden opgeworpen tegen de door de Deense instanties gevolgde praktijk.
In dit verband moet eraan worden herinnerd, dat het beheer van de EOGFL-financiering in hoofdzaak berust bij de nationale autoriteiten, die over de strikte naleving van de communautaire voorschriften moeten waken. Deze — op vertrouwen gebaseerde — regeling voorziet geen stelselmatige controle door de Commissie, die deze materieel gezien overigens onmogelijk zou kunnen verzekeren. Aangezien de nationale instanties belast zijn met het onderzoek, of aan de in het gemeenschapsrecht gestelde voorwaarden voor financiering van de uitgaven is voldaan, kan een controle door de diensten van de Commissie slechts bij wijze van steekproef gebeuren. Omdat dit stelsel van onregelmatige controles inherent is aan het systeem, kan het voorkomen dat onregelmatigheden lange tijd na de feiten die eraan ten grondslag liggen, worden ontdekt. Zolang de rekeningen niet naar behoren zijn goedgekeurd, is de Commissie uit hoofde van artikel 2 van verordening nr. 729/70 verplicht, vergoeding door het EOGFL van restituties die niet overeenkomstig de communautaire voorschriften werden toegekend, te weigeren. Deze verplichting wordt niet opgeheven door de enkele omstandigheid, dat de rekeningen worden goedgekeurd na het verstrijken van de in artikel 5 van deze verordening gestelde termijn. Nu op de niet-naleving van deze termijn geen sanctie is gesteld, kan zij, gezien de aard van de beschikking tot goedkeuring van de rekeningen — die als voornaamste doel heeft, te verzekeren dat de door de nationale instanties aanvaarde uitgaven overeenkomstig de communautaire voorschriften werden gedaan — behoudens de aantasting van de belangen van een Lid-Staat slechts als een ordetermijn worden beschouwd.
Bijgevolg moet het middel worden verworpen.
Kosten
Ingevolge artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen. Volgens artikel 69, paragraaf 3, eerste alinea, kan het Hof de proceskosten evenwel geheel of gedeeltelijk compenseren, indien partijen onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld, en voorts wegens bijzondere redenen. Aangezien de argumenten van de Deense regering niet volledig zijn aanvaard, voor zover zij strekten tot het betoog dat behalve het onzichtbare, onafscheidelijk met het spierweefsel verbonden vet, alle vet, zelfs het zichtbare, tot een percentage van 30% moet worden geacht onder het begrip „vlees” te vallen, moeten de kosten worden gecompenseerd. Aangezien de Britse regering niet heeft geconcludeerd met betrekking tot de kosten van haar interventie, moeten deze te haren laste blijven.

HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende:

1)
Verklaart nietig de beschikkingen 85/450 en 85/451 van de Commissie van 28 augustus 1985 betreffende de goedkeuring van de door het Koninkrijk Denemarken uit hoofde van de begrotingsjaren 1980 en 1981 ingediende rekeningen voor de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven, voor zover daarin niet voor communautaire financiering in aanmerking zijn genomen een bedrag van 18175950,25 DKR en een bedrag van 31664013,16 DKR, betaald ter zake van restituties „rundvlees” gedurende het begrotingsjaar 1980 respectievelijk 1981.

2)
Verstaat dat elk der partijen de eigen kosten zal dragen.

Bosco
Due
Everling
Bahlmann
Joliet
O'Higgins
Schockweiler
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 27 januari 1988.
De griffier
P. Heim
De president
A. J. Mackenzie Stuart
(
*1
)	Procesual: Deens.