CELEX: 61991CJ0072
ETY:n perustamissopimuksen 92 ja 117 artikla
Meriliikennettä koskeva kansallinen lainsäädäntö
Ulkomaisten merimiesten, joiden kotipaikka tai vakinainen asuinpaikka ei ole Saksan liittotasavalta, työhönotto saksalaisiin merimiehiin sovellettavia työ- ja palkkasuhdetta koskevia ehtoja epäedullisemminehdoin

Tuomion perustelut
1  Arbeitsgericht Bremen (Saksan liittotasavalta) on esittänyt kahdella 9.10.1990 tekemällään päätöksellä, jotka ovat saapuneet yhteisöjen tuomioistuimeen 22.2.1991, ETY:n perustamissopimuksen 177 artiklan nojalla ETY:n perustamissopimuksen 92 ja 117 artiklan tulkintaa koskevan ennakkoratkaisukysymyksen.
2  Kysymys on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat bremeniläinen laivanvarustusyritys  Sloman Neptun Schiffahrts AG  (jäljempänä Sloman Neptun) ja Sloman Neptun  -laivanvarustamon     yritysneuvosto Seebetriebsrat (jäljempänä Seebetriebsrat).
3  Oikeudenkäyntiasiakirjoista käy ilmi, että Sloman Neptun on anonut Betriebsverfassungsgesetzin (laki yritysten organisaatiosta) 99 pykälän nojalla Seebetriebsratin suostumusta filippiiniläisen viestiupseerin (asia C-72/91) ja viiden muun filippiiniläisen merimiehen (asia C-73/91) työhön ottamiselle yhdelle käyttämistään aluksista, joka oli rekisteröity Internationales Seeschiffahrtsregisteriin (kansainvälinen meriliikennerekisteri, jäljempänä ISR). ISR perustettiin 23.3.1989 annetulla Gesetz zur Einführung eines zusätzlichen Schiffregisters  für  Seeschiffe  unter  der Bundesflagge im internationalen Verkehr -nimisellä lailla (laki ylimääräisen rekisterin käyttöönotosta kansainvälisessä liikenteessä Saksan liittotasavallan lipun alla purjehtivia aluksia varten, jäljempänä ISR-laki) (BGBl. I, s. 550).
4  Flaggenrechtsgesetzin (laki lippuoikeudesta) 21 pykälän 4 momentin, joka lisättiin tähän lakiin edellä mainitun ISR-lain 1 pykälän 2 momentilla, mukaisesti sovittiin, ettei kyseisten merimiesten työsopimuksiin sovelleta Saksan oikeutta.
5  Kyseisessä säännöksessä säädetään seuraavaa:
"Ellei Euroopan yhteisön lainsäädännöstä muuta seuraa, Einführungsgesetz zum Bürgerlichen Gesetzbuchin (laki Saksan siviililakikirjan käyttöönotosta) 30 pykälän mukaan kansainväliseen meriliikennerekisteriin merkityn kauppalaivan miehistön jäseniin, joiden kotipaikka ei ole Saksan liittotasavallassa tai jotka eivät oleskele siellä vakinaisesti, ei heidän työsuhteidensa osalta sovelleta Saksan oikeutta pelkästään sen vuoksi, että kyseinen laiva purjehtii Saksan liittotasavallan lipun alla. Jos ulkomaiset ammattiyhdistykset ovat tehneet työehtosopimuksia ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettujen työsuhteiden sääntelemiseksi, kyseisillä työehtosopimuksilla on Tarifvertragsgesetzissä (laki työehtosopimuksista) tarkoitettuja vaikutuksia ainoastaan, jos on sovittu, että niihin sovelletaan perustuslain alueella voimassa olevaa sopimusoikeutta ja että saksalaiset tuomioistuimet ovat toimivaltaisia. Kyseisen momentin voimaantulon jälkeen tehtyjä työehtosopimuksia sovelletaan epävarmoissa tapauksissa ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettuihin työsuhteisiin ainoastaan, jos niissä nimenomaisesti määrätään kyseisestä soveltamisesta. Näillä säännöksillä ei kuitenkaan rajoiteta Saksan sosiaaliturvalainsäädännön säännösten soveltamista."
6  Seebetriebsratin kieltäydyttyä antamasta suostumustaan kyseisten henkilöiden työhön ottamiselle Sloman Neptun saattoi asian Arbeitsgericht Bremenin käsiteltäväksi asian ratkaisemista varten. Kansallisessa tuomioistuimessa käydyn menettelyn aikana Seebetriebsrat on esittänyt, että ISR-lailla lisätty säännös ei ollut ainoastaan perustuslain, vaan myös ETY:n perustamissopimuksen 92 ja 117 artiklan vastainen, koska siinä sallitaan kolmansien maiden kansalaisten ottaminen työhön huonommin palkkaehdoin ja sosiaaliturvaan liittyvin ehdoin kuin Saksan oikeutta soveltaen työhön otetut merimiehet.
7  Koska Arbeitsgericht Bremen arvioi, että kyseisten säännösten tulkinta oli tarpeen, jotta se voi antaa ratkaisun, se on lykännyt asioiden käsittelyä ja esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
"Onko ETY:n perustamissopimuksen 92 artiklan ja 117 artiklan kanssa yhteensoveltuvaa se, että 23.3.1989 annetun Gesetz zur Einführung eines zusätzlichen Schiffregisters für Seeschiffe unter der Bundesflagge im internationalen Verkehr -nimisen lain (laki ylimääräisen rekisterin käyttöönotosta kansainvälisessä liikenteessä Saksan liittotasavallan lipun alla purjehtivia aluksia varten) (Internationales Seeschiffahrtsregister - kansainvälinen meriliikennerekisteri - ISR) (BGBl. I, s. 550) 1 pykälän 2 momentissa sallitaan se, ettei sellaisiin ulkomaisiin merimiehiin, joiden kotipaikka ei ole Saksan liittotasavallassa tai jotka eivät oleskele siellä pysyvästi, sovelleta saksalaisia työehtosopimuksia, ja että heidät tämän vuoksi otetaan työhön alhaisemmalla 'kotimaan palkalla (Heimatlandheuer)' ja epäedullisemmin työsuhdetta koskevin ehdoin kuin verrattavissa olevat saksalaiset merimiehet."
8  Saksan hallituksen mukaan lippuoikeudesta annetun lain 21 pykälän 4 momentti lisättiin lakiin siviililainsäädännön 30 pykälän 2 momentissa esitettyjen työsopimuksiin sovellettavaa lakia koskevien merenkulkualan sääntöjen täsmentämiseksi. Säännöksen tarkoituksena oli taata saksalaisten kauppalaivojen kansainvälinen kilpailukyky alentamalla henkilöstökuluja.
9  Saksan hallitus huomauttaa tässä yhteydessä, että vuodesta 1977 vuoden 1987 loppuun Saksan lipun alla purjehtivien kauppalaivojen määrä laski 9,3 miljoonasta bruttorekisteritonnista 3,8 miljoonaan ja että yksinomaan vuonna 1987 Saksan lipun alla purjehtiva kauppalaivasto supistui 11 prosentilla. Vuoden 1988 alussa siinä työskenteli ainoastaan 19 130 merimiestä, kun taas vuoden 1971 alussa merimiesten määrä nousi 55 301:een.
10  Pääasioihin liittyviä tosiseikkoja, asioiden oikeudellista taustaa ja menettelyn kulkua sekä yhteisöjen tuomioistuimessa esitettyjä kirjallisia huomautuksia koskevat tarkemmat tiedot ilmenevät suullista käsittelyä varten laaditusta kertomuksesta. Oikeudenkäyntiasiakirjojen näitä osia käsitellään jäljempänä ainoastaan, jos se on tarpeen tuomioistuimen perustelujen selvittämiseksi.
11  Ensin on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan (ks. erityisesti asia 78/76, Steinige et Weinlig, tuomio 22.3.1977, Kok. 1977, s. 595) perustamissopimuksen 93 artiklassa määrätyllä järjestelyllä, jonka mukaan komissio seuraa jatkuvasti ja valvoo tukia, tarkoitetaan sitä, että tuen mahdollinen soveltumattomuus yhteismarkkinoille todetaan noudattaen asianmukaista menettelyä, jonka toteuttamisesta vastaa komissio yhteisöjen tuomioistuimen valvonnassa.
12  Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin todennut samassa tuomiossa (14 kohta), että kansalliset tuomioistuimet voivat joutua tulkitsemaan ja soveltamaan 92 artiklassa tarkoitetun tuen käsitettä sen määrittämiseksi, olisiko kyseistä menettelyä pitänyt soveltaa sellaiseen julkisen vallan toimenpiteeseen, jonka osalta ei ole otettu huomioon 93 artiklan 3 kohdassa määrättyä ennakkovalvontamenettelyä.
13  Ottaen huomioon edellä esitetty on katsottava, että ennakkoratkaisukysymyksellä pyritään selvittämään, onko ISR:ään sovellettavan kaltaista jäsenvaltion järjestelmää, jossa sallitaan se, että sellaisten ulkomaisten merimiesten kanssa, jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia ja joiden kotipaikka tai vakinainen oleskelupaikka ei ole kyseisessä jäsenvaltiossa, tehtyihin työsopimuksiin sovelletaan sellaisia työ- ja palkkaehtoja, jotka eivät kuulu kyseisen jäsenvaltion oikeuden soveltamisalaan ja jotka ovat huomattavasti epäedullisempia kuin sellaisiin merimiehiin, jotka ovat kyseisen jäsenvaltion kansalaisia, sovellettavat ehdot, pidettävä perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena, ja onko perustamissopimuksen 117 artikla esteenä sellaisen järjestelmän soveltamiselle.
Perustamissopimuksen 92 artiklan tulkinta
14  Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että riidanalainen järjestelmä on perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki, koska siinä sallitaan Saksan työ- ja sosiaalilainsäädännön säännösten osittainen soveltamatta jättäminen.
15  Tässä yhteydessä se vetoaa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan tietyn teollisuudenalan yrityksille kuuluvia sosiaalimaksuja koskeva osittainen huojennus on edellä mainitussa säännöksessä tarkoitettu tuki, jos toimenpiteen tarkoituksena on vapauttaa osittain kyseiset yritykset lakisääteisistä pakollisista maksuista koostuvan yleisen sosiaaliturvajärjestelmän tavanomaisen soveltamisen mukaisista maksuista (asia 173/73, Italia v. komissio, tuomio 2.7.1974, Kok. 1974, s. 709). Kysymyksessä oleva järjestelmä vapauttaa aluksia ISR:ään rekisteröivät varustajat tietyistä maksuista, erityisesti saksalaisia merimiehiä palkattaessa maksettavista korkeammista sosiaaliturvamaksuista.
16  Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin täsmentää, että ISR:n käyttöönoton yhteydessä annettiin Gesetz zur Änderung von Vorschriften der See-Unfallversicherung in der Rentenversicherungsordnung -laki (laki eläkevakuutusta koskevassa koodissa tarkoitettujen merionnettomuuksien varalta otettua vakuutusta koskevien säännösten muuttamisesta) 10.7.1989 (BGBl. I, s. 1383). Kyseisen lain säännösten nojalla sellaisille merimiehille maksettuja palkkoja, joiden työsopimuksiin ei sovelleta Saksan oikeutta, ei oteta huomioon määritettäessä keskimääräisiä palkkoja sosiaaliturvamaksujen määrittämiseksi. Tällaisten merimiesten ollessa kysymyksessä sosiaaliturvamaksut lasketaan tosiasiallisesti maksettujen palkkojen mukaan. Näin ollen kyseiset varustajat saavat huomattavan helpotuksen maksuihinsa, koska heidän ei tarvitse maksaa tosiasiallisesti maksettuja palkkoja vastaavan maksun ja Saksan keskimääräisiä palkkoja vastaavan maksun välistä erotusta.
17  Komissio katsoo, että kaikki missä tahansa muodossa toteutetut toimenpiteet, joista väistämättä seuraa tietyllä alalla toteutettava muu kuin yleisen järjestelmän mukainen huojennus, ovat perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja valtiontukia, vaikka kyseisiä toimenpiteitä ei olisi rahoitettu julkisilla varoilla. Näin voidaan todeta toisaalta edellä mainitun säännöksen, jossa tehdään ero valtiontuen ja valtion varoista myönnetyn tuen välillä, sanamuodon mukaisen tulkinnan perusteella, ja toisaalta kyseisen säännöksen, joka valtiontuen osalta on ilmaus perustamissopimuksen 3 artiklan f alakohdassa esitetystä periaatteesta, tarkoituksen perusteella. Komission mukaan ISR-lailla, jonka antamisella pyrittiin lisäämään Saksan merenkulkualan kilpailukykyä myöntämällä sille erityisetuja, on kaikki valtiontuelle ominaiset piirteet. Joka tapauksessa riidanalainen toimenpide toteutettiin myöntämällä valtion varoja. Itse asiassa Saksan oikeuden soveltamisalaan kuulumattomien sopimusten mukaisesti vahvistettujen palkkojen taso johtaa verovarojen laskuun. Seebetriebsrat on yhtä mieltä näistä näkökannoista.
18  Tässä yhteydessä on huomautettava, että perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa julistetaan yhteismarkkinoille soveltumattomiksi valtiontuki taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
19  Kuten yhteisöjen tuomioistuin on todennut Van Tiggele -asiassa 24.1.1978 antamassaan tuomiossa (asia 82/77, Kok. 1978, s. 25, 24 ja 25 kohta), ainoastaan suoraan tai välillisesti valtion varoista myönnettyjä etuja on pidettävä perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina tukina. Kyseisen määräyksen sanamuodosta ja perustamissopimuksen 93 artiklaan sisältyvistä menettelysäännöistä käy ilmi, että muulla tavoin kuin valtion varoista myönnetyt edut eivät kuulu kyseisen määräyksen soveltamisalaan. Valtion myöntämän tuen ja valtion varoista myönnetyn tuen välisen erottelun tarkoituksena on sisällyttää tuen käsitteeseen valtion suoraan myöntämän tuen lisäksi myös valtion tähän tehtävään osoittamien tai valtion perustamien julkisten tai yksityisten elinten myöntämä tuki.
20  On siis tutkittava, onko ISR:ään sovellettavan kaltaisen järjestelmän etujen katsottava olevan myönnetty valtion varoista.
21  Kyseisellä järjestelmällä ei - sen tarkoituksen tai yleisen rakenteen osalta - pyritä luomaan etua, josta aiheutuu valtiolle tai edellä mainituille elimille lisäkustannuksia, vaan ainoastaan muuttamaan merenkulkualan yritysten etujen mukaisella tavalla sitä kehystä, jonka rajoissa kyseisten yritysten ja niiden palkkaamien työntekijöiden väliset sopimussuhteet muotoutuvat. Sen seuraukset, jotka aiheutuvat kansallisen tuomioistuimen mainitsemasta sosiaalimaksujen erilaisesta laskentaperusteesta sekä komission mainitsemasta alhaisesta palkkatasosta johtuvasta mahdollisesta verovarojen menetyksestä, ovat erottamaton osa kyseistä järjestelmää, eivätkä ole keino määrätyn edun myöntämiseksi asianomaisille yrityksille.
22  Näin ollen ISR:ään sovellettavan kaltainen järjestelmä ei ole perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki.
Perustamissopimuksen 117 artiklan tulkinta
23  Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan perustamissopimuksen 117 artikla ei sisällä ainoastaan ohjelmanluonteisia määräyksiä, vaan siinä velvoitetaan jäsenvaltiot toteuttamaan yhteisön sosiaaliset ja vapaata kilpailua koskevat tavoitteet. Se arvioi siten, että kyseisen määräyksen nojalla jäsenvaltioiden tulee toisaalta valvoa kolmansien maiden työvoiman runsasta maahanmuuttoa "palkkojen polkemisen" ja muiden työmarkkinahäiriöiden välttämiseksi ja toisaalta toteuttaa toimenpiteitä, jotka mahdollistavat kolmansien maiden työntekijöiden osallistumisen yhteiskunnalliseen kehitykseen heidän toimiessaan palkattuina työntekijöinä yhteisössä. Perustamissopimuksen 118 ja 48 artiklassa asetetut tavoitteet vahvistavat tämän 117 artiklan tulkinnan. Näitä velvoitteita ei kuitenkaan noudateta pääasioissa tarkoitettujen määräysten yhteydessä.
24  Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin sekä Seebetriebsrat katsovat lisäksi, että perustamissopimuksen 5 artiklassa velvoitetaan jäsenvaltiot säilyttämään olemassa oleva sosiaaliturva. Elin- ja työolojen parantaminen kuuluu perustamissopimuksen tavoitteisiin, eikä sitä saa vaarantaa jäsenvaltioiden toteuttamilla toimenpiteillä.
25  Tässä yhteydessä on huomautettava, että yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan (asia 149/77, Defrenne, tuomio 15.6.1978, Kok. 1978, s. 1365, 19 kohta, ja asia 126/86, Giménez Zaera, tuomio 29.9.1987, Kok. 1987, s. 3697, 13 kohta) perustamissopimuksen 117 artiklan määräykset ovat pääasiallisesti ohjelmanluonteisia. Kyseisessä artiklassa tuodaan esiin ainoastaan sosiaaliset tavoitteet, joiden toteuttamisen on oltava yhteisön toiminnan, jäsenvaltioiden välisen tiiviin yhteistyön sekä yhteismarkkinoiden toiminnan tulosta.
26  On totta, että 117 artiklassa esiin tuotujen sosiaalisten tavoitteiden ohjelmanluonteisuus ei tarkoita, ettei niillä olisi mitään oikeusvaikutuksia. Ne ovat tärkeä apukeino erityisesti perustamissopimuksen muiden määräysten ja johdetun yhteisön oikeuden tulkinnan kannalta sosiaalialalla. Näiden tavoitteiden toteuttamisen on kuitenkin oltava seurausta sosiaalipolitiikasta, jonka määritteleminen kuuluu tältä osin toimivaltaisille elimille (edellä mainittu Giménez Zaera -tuomio, 14 kohta).
27  Näin ollen kunkin jäsenvaltion määrittelemät sosiaalipolitiikan yleiset suuntaviivat tai ennakkoratkaisupyynnössä tarkoitettujen kaltaiset erityiset toimenpiteet eivät voi olla tuomioistuinten harjoittaman valvonnan kohteena siltä osin kuin on kysymys niiden yhteensoveltuvuudesta perustamissopimuksen 117 artiklassa esitettyjen sosiaalisten tavoitteiden kanssa.
28  Lopuksi on todettava, että vaikka elin- ja työolojen parantaminen on, kuten käy ilmi perustamissopimuksen johdanto-osasta sekä 2 ja 117 artiklasta, yksi perustamissopimuksen olennaisista tavoitteista, jäsenvaltioilla on tämän parantamisen suhteen vapaus tehdä päätöksiä; tämän vapauden vuoksi perustamissopimuksen 5 artiklaan sisältyvästä velvoitteesta ei voi seurata yksityisille oikeussubjekteille oikeuksia, joita kansallisten tuomioistuinten olisi suojeltava.
29  Kaikkien edellä esitettyjen huomioiden perusteella kansalliselle tuomioistuimelle on vastattava, että ISR:ään sovellettavan kaltainen järjestelmä, jossa sallitaan se, että sellaisten merimiesten kanssa, jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia ja joiden kotipaikka ei ole kyseisessä valtiossa ja jotka eivät oleskele siellä vakinaisesti, tehtyihin työsopimuksiin sovelletaan sellaisia työ- ja palkkaehtoja, jotka eivät kuulu kyseisen jäsenvaltion oikeuden soveltamisalaan ja jotka ovat huomattavasti epäedullisempia kuin sellaisiin merimiehiin, jotka ovat kyseisen jäsenvaltion kansalaisia, sovellettavat ehdot, ei ole perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki ja ettei perustamissopimuksen 117 artikla ole esteenä sellaisen järjestelmän soveltamiselle.
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Oikeudenkäyntikulut
30  Yhteisöjen tuomioistuimelle huomautuksensa esittäneille Saksan, Belgian, Tanskan ja Kreikan hallituksille sekä Euroopan yhteisöjen komissiolle aiheutuneita oikeudenkäyntikuluja ei voida määrätä korvattaviksi. Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikuluista.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN
on ratkaissut Arbeitsgericht Bremenin 9.10.1990 tekemällään päätöksellä esittämän kysymyksen seuraavasti:
ISR:ään sovellettavan kaltainen järjestelmä, jossa sallitaan se, että sellaisten merimiesten kanssa, jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia ja joiden kotipaikka ei ole kyseisessä valtiossa tai jotka eivät oleskele siellä vakinaisesti, tehtyihin työsopimuksiin sovelletaan sellaisia työ- ja palkkaehtoja, jotka eivät kuulu kyseisen jäsenvaltion oikeuden soveltamisalaan ja jotka ovat huomattavasti epäedullisempia kuin sellaisiin merimiehiin, jotka ovat kyseisen jäsenvaltion kansalaisia, sovellettavat ehdot, ei ole perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki, eikä perustamissopimuksen 117 artikla ole esteenä sellaisen järjestelmän soveltamiselle.