CELEX: 61997CJ0433
Överklagande
Ogiltigförklaring av ett beslut av kommissionen att inte utbetala resterande ekonomiskt stöd

Domskäl
1 IPK-München GmbH (nedan kallat klaganden) har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 22 december 1997, med stöd av artikel 49 i EG-stadgan för domstolen överklagat förstainstansrättens dom av den 15 oktober 1997 i mål T-331/94, IPK mot kommissionen (REG 1997, s. II-1665, nedan kallad den överklagade domen). I denna dom ogillade förstainstansrätten bolagets talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 3 augusti 1994 att inte utbetala resterande ekonomiskt stöd som bolaget hade beviljats för ett projekt avseende upprättandet av en databas med uppgifter om ekologisk turism i Europa.
2 Den överklagade domen innehåller följande redogörelse för de tillämpliga bestämmelserna i målet och de faktiska omständigheterna:
"1 I sitt slutgiltiga antagande av Europeiska gemenskapernas allmänna budget för budgetåret 1992 bestämde parlamentet att 'ett belopp på minst 530 000 ecu skall användas för att stödja inrättandet av ett informationssystem med uppgifter om projekt avseende ekologisk turism i Europa' (EGT L 26, s. 1, 659).
2 Den 26 februari 1992 offentliggjorde kommissionen i Europeiska gemenskapernas officiella tidning en infordran av förslag om stöd till projekt inom turism- och miljöområdet (EGT C 51, s. 15). I detta meddelande uppgav kommissionen att den avsåg att anslå totalt 2 miljoner ecu till detta program och att cirka 25 projekt skulle väljas ut. I meddelandet angavs även att 'de utvalda projekten skall vara genomförda inom ett år efter undertecknandet av avtalet'. Termen 'avtalet' avsåg den förklaring som stödmottagaren skulle underteckna för att stödet faktiskt skulle beviljas.
3 Den 22 april 1992 lämnade sökandeföretaget, som är etablerat i Tyskland och som är verksamt inom turismnäringen, in ett projekt avseende skapandet av en databank med uppgifter om ekologisk turism i Europa. Databanken skulle kallas 'Ecodata'. Sökanden skulle ansvara för samordningen av projektet. Sökanden skulle dock vara tvungen att samarbeta med tre partner för att utföra uppdraget, nämligen det franska företaget Innovence, det italienska företaget Tourconsult och det grekiska företaget 01-Pliroforiki. I förslaget preciserades inte hur uppgifterna skulle fördelas mellan dessa företag, utan det angavs bara att samtliga var 'consultants specialised in tourism, as well as in information- and tourism-related projects' ('konsulter som var specialiserade på turism samt på projekt avseende information och turism').
4 Enligt förslaget skulle det ta 15 månader att genomföra projektet. Till att börja med behövdes det fyra månader för planeringsåtgärder ('requirements analysis and data determination', 'data base planning', 'network technical specifications'). Därefter behövdes det åtta månader för att utveckla programvaran och genomföra en prövotid ('development of application software', 'pilot phase'). Under prövotiden skulle det göras en första utvärdering av systemet ('system evaluation'). Slutligen skulle det avsättas tre månader för den slutliga utvärderingen av systemet och för dess expansion ('system expansion'). Vad beträffar prövotiden preciserades det att systemet under denna tid skulle genomföras och utvärderas i de fyra medlemsstater i vilka de fyra deltagande företagen var etablerade, det vill säga Tyskland, Frankrike, Italien och Grekland. Efter prövotiden skulle användarna få tillgång till databanken. Vad beträffar systemets expansion preciserades att detta innebar att databankens innehåll och användning expanderade till övriga medlemsstater.
5 Genom skrivelse av den 4 augusti 1992 beviljade kommissionen ett stöd på 530 000 ecu till projektet Ecodata och uppmanade sökanden att underteckna och återsända 'stödmottagarens förklaring' (nedan kallad förklaringen), vilken bifogades skrivelsen och som innehöll villkoren för mottagande av stöd.
6 I förklaringen angavs att 60 procent av stödbeloppet skulle utbetalas när kommissionen mottog den i vederbörlig ordning undertecknade förklaringen från sökanden och att resten skulle utbetalas när kommissionen hade mottagit och godtagit olika rapporter om projektets genomförande, det vill säga en mellanliggande rapport som skulle inges inom tre månader från projektets påbörjande och en slutrapport, till vilken räkenskaperna skulle bifogas, som skulle inges inom tre månader efter projektets fullbordan och senast den 31 oktober 1993. I fråga om detta sistnämnda datum preciserades i förklaringen att det rörde sig om en oeftergivlig frist som hängde samman med gemenskapernas budgetsystem. Slutligen framgick det av förklaringen att om erfordrade rapporter och dokument inte ingavs inom de föreskrivna tidsfristerna skulle kommissionen inte utbetala resterande stöd.
7 Förklaringen undertecknades av sökanden den 23 september 1992 och mottogs av kommissionen den 29 september 1992. Den första delen av stödet utbetalades dock inte till sökanden efter att kommissionen mottagit nämnda undertecknade förklaring. Sedan sökanden och representanter för kommissionen hade haft ett telefonsamtal om detta, skickade Heinrich von Moltke, generaldirektör för generaldirektoratet för företagspolitik, handel, turism och näringsdrivande föreningar (GD XXIII) en ny förklaring till sökanden den 18 november 1992 med samma innehåll som den som hade bifogats skrivelsen av den 4 augusti 1992. På grundval av denna nya förklaring utbetalades den första delen av stödet i januari 1993.
8 Genom skrivelse av den 23 oktober 1992 underrättade kommissionen sökanden om att den utgick ifrån att projektets genomförande hade påbörjats senast den 15 oktober 1992 och att den därför förväntade sig att erhålla den mellanliggande rapporten den 15 januari 1993. I samma skrivelse bad kommissionen också sökanden att inge två andra mellanliggande rapporter, varav den ena skulle inges den 15 april 1993 och den andra skulle inges den 15 juli 1993. Slutligen upprepade kommissionen att slutrapporten skulle inges senast den 31 oktober 1993.
9 I november 1992 kallade Tzoanos, avdelningschef vid GD XXIII, sökanden och 01-Pliroforiki till ett möte, som ägde rum utan de två andra parterna i projektet. Enligt sökandens uppgifter, som inte har bestridits av svaranden, föreslog Tzoanos under detta möte att 01-Pliroforiki skulle anförtros huvuddelen av arbetet och beviljas merparten av medlen.
10 Sökanden uppmanades också att godta att ett tyskt företag, Studienkreis für Tourismus, som inte hade nämnts i förslaget till projektet och som redan deltog i ett projekt avseende ekologisk turism som gick under beteckningen 'Ecotrans', skulle delta i projektet. Detta företags deltagande i projektet diskuterades bland annat under ett möte som ägde rum vid kommissionen den 19 februari 1993, vid vilket kommissionens representanter insisterade på att Studienkreis für Tourismus skulle delta i projektet.
11 Några dagar efter mötet den 19 februari 1993, fråntogs Tzoanos ansvaret för handläggningen av Ecodata-projektet. Därefter inleddes ett disciplinförfarande mot Tzoanos samt interna undersökningar av de ärenden som han hade handlagt. Disciplinförfarandet utmynnade i att Tzoanos avsattes. I den interna undersökningen av det administrativa förfarande som ledde till att Ecodata-projektet beviljades stöd framkom däremot inget som tydde på några oegentligheter.
12 I mars 1993 möttes sökanden, Innovence, Tourconsult och 01-Pliroforiki för att förhandla fram ett avtal om organisationen av projektet och fördelningen av uppgifterna. Detta avtal slöts formellt den 29 mars 1993.
13 Sökanden lämnade en första rapport i april 1993, en andra rapport i juli 1993 och en slutrapport i oktober 1993 (bilaga 12 till ansökan, volym 1). Sökanden erbjöd också kommissionen en förevisning av det arbete som hade utförts. Denna förevisning ägde rum den 15 november 1993.
14 Genom skrivelse av den 30 november 1993 meddelade kommissionen sökanden följande:
'... the Commission considers that the report submitted on the [Ecodata] project shows that the work completed by 31 October 1993 does not satisfactorily correspond with what was envisaged in your proposal dated 22 april 1992. The Commission therefore considers that it should not pay the outstanding 40 % of its proposed contribution of 530,000 ECU for this project.
The Commission's reasons for taking this position include the following:
1. The project is nowhere near complete. Indeed the original proposal provided for a pilot phase as the fifth stage of the project. Stages six and seven respectively were to be System Evaluation and System Expansion (to the twelve Member States) and it is clear from the timetable set out on page 17 of the proposal that these were to be completed as part of the project to be co-financed by the Commission.
2. The pilot questionnaire was manifestly over-detailed for the project in question having regard in particular to the resources available and the nature of the project. It should have been based on a more realistic appraisal of the principle information needed by those dealing with questions of tourism and the environment (...).
3. The linking together of a number of databases to establish a distributive database system has not been achieved at 31 October 1993.
4. The type and quality of data from the test regions is most disappointing, particularly as there were only 4 Member States with 3 regions in each. A great deal of such data as there is in the system is either of marginal interest or irrelevant for questions relating to the environmental aspects of tourism particularly at the regional level.
5. These reasons and others which are also apparent, sufficiently demonstrate that the project has been poorly managed and coordinated by IPK and has not been implemented in a manner which corresponds with its obligations.
...'
['... kommissionen menar att rapporten över [Ecodata] projektet visar att arbetet fram till den 31 oktober 1993 inte på ett tillfredsställande sätt överensstämmer med vad som förutsades i Ert förslag av den 22 april 1992. Kommissionen anser därför att den inte är skyldig att betala resterande 40 procent av dess erbjudna stöd på 530 000 ecu till detta projekt.
Skälen för kommissionens ställningstagande är de följande:
1. Projektet är långt ifrån fullbordat. I det ursprungliga förslaget angavs att det femte stadiet i projektet skulle vara en prövotid. Det sjätte och det sjunde stadiet skulle bestå i en utvärdering av systemet respektive en expansion av systemet (till de 12 medlemsstaterna) och av tidschemat på sidan 17 i förslaget framgår tydligt att dessa stadier skulle fullbordas som en del i det projekt som kommissionen skulle bidra till finansieringen av.
2. Testfrågeformuläret var alldeles för detaljerat för projektet i fråga, särskilt med beaktande av tillgängliga medel och projektets karaktär. Det borde ha varit baserat på en mer realistisk bedömning av vilken information som personer som arbetar med turism- och miljöfrågor huvudsakligen har behov av ... .
3. Ett antal databaser skulle länkas samman för att upprätta ett distributivt datasystem. Detta hade inte skett den 31 oktober 1993.
4. Beskaffenheten av och kvaliteten på uppgifterna från testområdena motsvarar inte alls förväntningarna, i synnerhet som det bara rörde sig om fyra medlemsstater med tre områden i varje stat. En stor del av uppgifterna som ingår i systemet är antingen av marginellt intresse eller irrelevanta för frågor avseende miljöaspekter av turism, särskilt på regional nivå.
5. Av dessa skäl och andra skäl, som också är uppenbara, framgår det tillräckligt klart att projektet har blivit illa lett och samordnat av IPK och att det inte har genomförts på ett sätt som överensstämmer med dess åtaganden.
...']
15 Sökanden invände mot innehållet i den återgivna skrivelsen, bland annat genom en skrivelse till kommissionen av den 28 december 1993. Under tiden fortsatte den att utveckla projektet och höll några offentliga förevisningar av detta. Den 29 april 1994 träffades sökanden och representanter för kommissionen för att diskutera tvisten. Genom skrivelse av den 3 augusti 1994 meddelade kommissionen sökanden följande:
'I am sorry that it was not possible to reply to you directly at an earlier stage following our exchange of letters and (the meeting of 29 April 1994).
... [T]here is nothing in your reply of 28th December which would lead us to change our opinion. However you raise a number of additional matters on which I would like to comment.
...
I now have to inform you that having fully considered the matter ... I see little point in our having a further meeting. I am therefore now confirming that we will not, for the reasons set out in my letter of 30 November and above make any further payment in respect of this project ...'.
['Jag beklagar att Ni inte tidigare har kunnat erhålla ett direkt svar efter vår skriftväxling och efter mötet (den 29 april 1994).
... [E]rt svar av den 28 december har inte fått oss att ändra uppfattning. Ni väckte dock ytterligare ett antal frågor som jag skulle vilja kommentera.
...
Jag måste nu underrätta Er om att efter att jag helt har satt mig in i frågan ... kan jag inte se att det finns någon anledning att hålla fler möten. Jag bekräftar därför nu att vi inte, av de skäl som angavs i min skrivelse av den 30 november och av ovan angivna skäl, kommer att göra några fler utbetalningar till detta projekt ...']"
3 Klaganden åberopade två grunder till stöd för sin talan vid förstainstansrätten om ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 3 augusti 1994. Enligt den första grunden hade principerna om rättssäkerhet och om skydd för berättigade förväntningar åsidosatts. Enligt den andra grunden var beslutet otillräckligt motiverat.
Den överklagade domen
4 Kommissionen bestred att talan kunde upptas till sakprövning, eftersom den tidsfrist på två månader som föreskrivs i artikel 173 i EG-fördraget (nu artikel 230 EG i ändrad lydelse) inte hade iakttagits. Förstainstansrätten konstaterade, i punkterna 24-26 i den överklagade domen, att talan om ogiltigförklaring inte kan väckas mot en rättsakt som enbart utgör en bekräftelse av ett tidigare beslut som inte har ifrågasatts inom föreskriven tid. Den påpekade att ett beslut enbart är en bekräftelse av ett tidigare beslut om det inte innehåller några nya omständigheter i förhållande till en äldre rättsakt och om det inte har föregåtts av en omprövning av förhållandena för den som den tidigare rättsakten var riktad till. Därefter fastslog den att kommissionens beslut att organisera ett möte med den som den tidigare rättsakten var riktad till, för att diskutera frågor som rörde rättsakten, skulle klassificeras som en omprövning, även om det inte framkom några nya omständigheter vid detta möte och det inte heller föranledde kommissionen att ändra uppfattning.
5 Vad beträffar den första grunden fastslog förstainstansrätten, i punkterna 38, 40 och 43 i den överklagade domen, att när gemenskapen har beviljat ekonomiskt stöd för nyskapande projekt inom turism- och miljöområdet, efter infordran av förslag om stöd till sådana projekt, utgör skyldigheten att iaktta de finansiella villkoren i beslutet om beviljande av stöd, liksom skyldigheten att i praktiken genomföra investeringen, grundläggande skyldigheter för mottagaren och därmed förutsättningar för tilldelningen av gemenskapsstöd. Förstainstansrätten ansåg att eftersom det vid slutdatumet för arbetets fullbordan föreföll som om arbetet, såväl i fråga om kvantitet som kvalitet, endast i liten utsträckning överensstämde med det projekt som stödmottagaren hade förslagit och som gemenskapen hade understött, hade kommissionen reagerat på ett sätt som stod i proportion till detta otillräckliga genomförande när den vägrade att utbetala resterande stöd.
6 I punkterna 45-47 fastslog förstainstansrätten att sökanden inte kunde åberopa vare sig principen om att den som har stiftat en lag själv måste följa den (patere legem quam ipse fecisti), principen om Selbstbindung (administrationen är bunden av sina egna rättsakter) eller principen om skydd för berättigade förväntningar för att erhålla utbetalning av resten av det totala stöd som ursprungligen beviljades. Den ansåg även att kommissionen inte kunde klandras för att ha försenat projektets genomförande. Även om sökanden hade lämnat vissa uppgifter som tydde på att en eller flera av kommissionens tjänstemän hade lagt sig i projektet på ett oroväckande sätt under perioden mellan november 1992 och februari 1993, hade den inte alls visat att denna inblandning gjorde det omöjligt för sökanden att inleda ett effektivt samarbete med sina partner före mars 1993. Följaktligen underkände förstainstansrätten sökandens första grund.
7 Vad beträffar den andra grunden påpekade förstainstansrätten att det av ett beslut som avser en minskning av ett beviljat ekonomiskt gemenskapsstöd klart måste framgå vilka skäl som motiverar minskningen av stödet i förhållande till det tidigare beviljade beloppet, eftersom ett sådant beslut medför allvarliga konsekvenser för stödmottagaren. Förstainstansrätten ansåg att detta krav var uppfyllt när ett beslut, såsom i det aktuella fallet, hänvisade till en handling som redan innehades av den person som beslutet var riktat till och som innehöll de uppgifter som institutionen hade lagt till grund för sitt beslut, det vill säga en erinran om villkoren för stödet och en uppräkning av bristerna i projektets genomförande. Följaktligen underkände förstainstansrätten sökandens andra grund och ogillade talan i dess helhet.
verklagandet
8 Klaganden har i huvudsak åberopat sex grunder till stöd för sitt överklagande. Den första grunden går ut på att förstainstansrätten har åsidosatt motiveringsskyldigheten enligt artikel 190 i EG-fördraget (nu artikel 253 EG) genom att fastställa att rapporten skulle framläggas senast den 31 oktober 1993 utan att beakta klagandens synpunkter. Den andra grunden går ut på att förstainstansrätten inte heller har motiverat beslutet att inte beakta Tzoanos uttalanden av den 19 februari 1993. Den tredje och den fjärde grunden går ut på att förstainstansrätten har gjort oriktiga bedömningar genom att stödja sig på felaktiga omständigheter och bedömningar och genom att fastställa att rapporten skulle framläggas senast den 31 oktober 1993. Den femte grunden går ut på att förstainstansrätten har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning vid bedömningen av Tzoanos uttalanden av den 19 februari 1993. Den sjätte och sista grunden går ut på att förstainstansrätten har tillämpat proportionalitetsprincipen felaktigt.
9 Den fjärde grunden skall prövas först. Den går ut på att fastställandet, i punkt 40 i den överklagade domen, att rapporten skulle framläggas senast den 31 oktober 1993 strider mot gemenskapsrätten. Grunden består av tre delgrunder.
10 Klaganden menar att eftersom kommissionen hade godtagit att det skulle ta femton månader att genomföra projektet och fastställt att arbetet med detta skulle påbörjas den 15 oktober 1992, har förstainstansrätten åsidosatt avtalsrättens principer genom att medge att slutrapporten skulle framläggas före slutdatumet för det ursprungliga projektets fullbordan, fast det inte fanns någon överenskommelse om detta mellan parterna.
11 Vidare anser klaganden att förstainstansrätten har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att kräva att klaganden skulle bevisa att vissa av kommissionens tjänstemän hade agerat på ett sådant sätt att klaganden omöjligt kunde inleda ett effektivt samarbete med sina partner före mars 1993 och genom att inte fastslå att det utgjorde maktmissbruk att bibehålla den 31 oktober 1993 som slutdatum när kommissionen hade flyttat fram datumet för projektets påbörjande. Dessutom har den inte beaktat inblandningen från GD XXIII i fråga om konsortiets sammansättning och medlemmarnas uppgifter.
12 Slutligen menar klaganden att förstainstansrätten inte har uppfyllt sin handläggningsplikt, eftersom den avslog klagandens begäran om att handlingar från GD XXIII skulle företes.
13 Kommissionen anser att klaganden felaktigt utgår ifrån att datumet för projektets påbörjande hade flyttats fram till den 15 oktober 1992. Enligt kommissionen har förstainstansrätten inte alls krävt att det skulle bevisas att det inte förhöll sig på ett visst sätt, utan den har endast påpekat att klaganden inte kunde förklara varför arbetet inte hade kunnat utföras snabbt och i enlighet med planen för projektet, på grundval av det anbud som klaganden själv hade ingivit.
14 Domstolen börjar med att pröva den andra delgrunden, som går ut på att förstainstansrätten skulle ha underskattat räckvidden av förbudet för institutionerna att missbruka sin makt. Missbruket skulle bestå i att vissa av kommissionens tjänstemän under tiden mellan november 1992 och februari 1993 skulle ha agerat på ett sådant sätt att klaganden inte kunde inleda ett effektivt samarbete med sina partner före mars 1993.
15 Domstolen konstaterar, såsom framgår av punkt 47 i den överklagade domen, att klaganden hade lämnat uppgifter om att tjänstemän vid kommissionen lagt sig i ledningen av projektet. Denna inblandning i projektet beskrivs närmare i punkterna 9 och 10 i den överklagade domen och den kan ha påverkat projektets förlopp.
16 Under dessa omständigheter ankom det på kommissionen att styrka att klaganden, trots tjänstemännens agerande, fortfarande kunde leda projektet på ett tillfredsställande sätt.
17 Detta betyder att förstainstansrätten har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att kräva att klaganden skulle bevisa att tjänstemän vid kommissionen hade agerat på ett sätt som gjort det omöjligt för klaganden att inleda ett effektivt samarbete med sina partner i projektet.
18 Följaktligen skall klagandens talan vinna bifall på denna delgrund. Anledning saknas därför att pröva de två andra delgrunderna.
19 Domstolen skall därför bifalla klagandens yrkande och upphäva den överklagade domen i den del klagandens yrkande om ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 3 augusti 1994, att inte utbetala resterande ekonomiskt stöd som klaganden hade beviljats för ett projekt avseende upprättandet av en databas med uppgifter om ekologisk turism i Europa, ogillades och klaganden förpliktades att ersätta rättegångskostnaderna. Anledning saknas att pröva de andra grunderna för överklagandet.
terförvisningen av målet till förstainstansrätten
20 Artikel 54 första stycket i EG-stadgan för domstolen har följande lydelse: "Om överklagandet är välgrundat skall domstolen upphäva förstainstansrättens avgörande. Domstolen kan själv slutligt avgöra ärendet, om detta är färdigt för avgörande, eller återförvisa ärendet till förstainstansrätten för avgörande."
21 Mot bakgrund av omständigheterna i det förevarande fallet anser domstolen att den inte kan avgöra målet och att det således skall återförvisas till förstainstansrätten för att denna skall ta ställning till klagandens yrkande om ogiltigförklaring av beslutet av den 3 augusti 1994.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
(sjätte avdelningen)
följande dom:
22 Förstainstansrättens dom av den 15 oktober 1997 i mål T-331/94, IPK mot kommissionen, undanröjs i den del IPK-München GmbH:s yrkande om ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 3 augusti 1994, att inte utbetala resterande ekonomiskt stöd som klaganden hade beviljats för ett projekt avseende upprättandet av en databas med uppgifter om ekologisk turism i Europa, ogillades och bolaget förpliktades att ersätta rättegångskostnaderna.
23 Målet återförvisas till förstainstansrätten för att denna skall ta ställning till IPK-München GmbH:s yrkande om ogiltigförklaring av beslutet av den 3 augusti 1994.
24 Beslut om rättegångskostnader kommer att meddelas senare.