CELEX: 62003TJ0289
Държавни помощи
Система за изравняване на рисковете, установена от Ирландия на пазара за частно здравно осигуряване
Схема за помощи
Услуги от общ икономически интерес
Член 86, параграф 2 ЕО
Решение на Комисията да не повдига възражения
Жалба за отмяна
Допустимост
Принципи на необходимост и на пропорционалност

Правна уредба
I —
Разпоредби на Договора
Член 16 ЕО предвижда:
„Без да се засягат разпоредбите на членове 73, 86 и 87 и предвид мястото, което услугите от общ икономически интерес заемат сред споделените ценности на Съюза, както и тяхната роля при подпомагането на социалното и териториално единство на Съюза, Общността и държавите-членки, в границите на съответстващите им правомощия в рамките на приложното поле на настоящия договор, полагат грижи тези служби услуги да функционират на базата на принципи и при условия, които да им позволят да изпълняват техните задачи.“
Съгласно член 43, първа алинея ЕО „ограниченията върху свободата на установяване на граждани на държава-членка на територията на друга държава-членка се премахват. Това премахване се прилага също и по отношение на ограниченията за създаване на представителства, клонове или дъщерни дружества от граждани на всяка държава-членка, установили се на територията на друга държава-членка.“
По силата на член 49, първа алинея ЕО „се премахват ограниченията за свободното предоставяне на услуги в рамките на Общността по отношение на гражданите на държавите-членки, които са се установили в държава от Общността, различна от тази, в която се намира лицето, за което са предназначени услугите.“
Член 86 ЕО гласи:
„1.   В случаите на публични предприятия и на предприятия, на които държавите-членки са предоставили специални или изключителни права, държавите-членки нямат право нито да приемат, нито да запазят съществуването на какъвто и да е акт, който противоречи на разпоредбите, съдържащи се в настоящия Договор, и в частност на разпоредбите, предвидени в член 12 и членове 81—89 [ЕО].
2.   Предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес […] се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в настоящия Договор, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства фактически или юридически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която е в противоречие с интересите на Общността.
3.   Комисията осигурява прилагането на разпоредбите на настоящия член и адресира, когато е необходимо, съответни директиви или решения към държавите-членки.“
Член 87, параграф 1 ЕО предвижда:
„Освен когато е предвидено друго в настоящия договор всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с общия пазар .“
Член 88, параграфи 2 и 3 ЕО предвижда:
„2.   Ако Комисията, след като е уведомила всички заинтересовани страни да представят своите мнения, установи, че помощта, предоставена от държавата или чрез ресурси на държавата, е несъвместима с общия пазар в съответствие с член 87 [ЕО], или че тази помощ е била използвана не по предназначение, тя взема решение, че съответната държава-членка е задължена да отмени или измени тази помощ в срок, който Комисията определя.
[…]
3.   Комисията следва да бъде информирана в разумен срок, който да й даде възможност да представи своето становище по отношение на всякакви планове за предоставянето или изменението на помощта. Ако тя счита, че такъв план е несъвместим с общия пазар, като се позовава на член 87 [ЕО], тя без забавяне започва процедурата, предвидена в параграф 2. Заинтересованата държава-членка не може да започне прилагането на предложените мерки, докато тази процедура не доведе до постановяването на окончателно решение.“
Член 152, параграфи 1 и 5 ЕО гласи:
„1.   При разработването и изпълнението на всички политики и дейности на Общността се осигурява високо равнище на закрила на човешкото здраве.
Действията на Общността, които допълват националните политики, са насочени към подобряването на общественото здраве, предотвратяването на болестите и заболеваемостта при хората и на източниците на опасност за човешкото здраве. […]
[…]
5.   Действията на Общността в областта на общественото здраве зачитат изцяло задълженията на държавите-членки да организират и предоставят здравни услуги и медицински грижи. […]“
II —
Регламент (ЕО) № 659/1999
Член 4, параграфи 3 и 4 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 година за установяване на подробни правила за прилагането на член [88 ЕО] (
ОВ L 83, стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр.41), гласи:
„3.   Когато Комисията след предварително разглеждане констатира, че никакви съмнения не са се породили по отношение на съвместимостта с Общия пазар на мярката, за която е отправено уведомление, доколкото попада в рамките на приложното поле на член [87], параграф 1 [ЕО], тя решава, че мярката е съвместима с Общия пазар (наричано по-долу „решение, което не повдига възражения“). Решението уточнява кое изключение съгласно Договора е било приложено.
4.   Когато Комисията след предварителното разглеждане констатира, че са се породили съмнения по отношение на съвместимостта с Общия пазар на мярката, за която е отправено уведомление, тя решава да започне производството по член [88], параграф 2 [ЕО] (наричано по-долу „решение за започване на официална процедура по разследване“).“
III —
Директива 92/49/ЕИО
Член 54, параграф 1 от Директива 92/49/ЕИО на Съвета от 18 юни 1992 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, свързани с прякото застраховане, различно от животозастраховането и за изменение на Директиви 73/239/EИО и 88/357/EИО (Трета директива за застраховането, различно от животозастраховане) (
OВ L 228, стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 2, стр. 53, наричана по-нататък „Трета директива за застраховането, различно от животозастраховане)“ гласи:
„Независимо от всякакви разпоредби на противното държава-членка, в която договори, покриващи рискове от клас 2 от буква А от приложението към Директива 73/239/EИО могат да служат за частична или пълна алтернатива на здравното покритие, предвидено от правната система за социално осигуряване, могат да изискват тези договори да съответстват на специалните правни разпоредби, приети от тази държава-членка в защита на общия интерес в този клас застраховки и общите и специални условия на тази застраховка да бъдат съобщавани на компетентните органи на тази държава-членка преди използване.“
IV —
Известие на Комисията относно услугите от общ интерес в Европа
Съгласно точка 14 от Известие на Комисията относно услугите от общ интерес в Европа (
OВ C 17, 2001 г., стр. 4
, наричано по-нататък „Известието относно услугите от общ интерес“):
„Услугите от общ икономически интерес са различни от обикновените услуги доколкото публичноправните органи считат, че тяхното осигуряване е необходимост, дори когато пазарът не е достатъчно благоприятен за предоставянето на тези услуги […] [А]ко публичноправните органи преценят, че някои услуги са от общ интерес и пазарните механизми не са в състояние да осигурят достатъчно предоставяне на тези услуги, те могат да установят определен брой специфични услуги, предназначени да посрещнат тези нужди, под формата на задължения за услуги от общ интерес […] Най-традиционният случай е задължението за универсална услуга […], с други думи задължението за предоставяне на определена услуга на цялата територия на страната на достъпни цени и при сходно качество, независимо от рентабилността на дейностите на операциите, разглеждани поотделно.“ [неофициален превод]
Точка 15 от Известието относно услугите от общ интерес гласи:
„Публичноправните органи могат да решат да наложат задължения за обществена услуга на всички оператори на даден пазар или в някои случаи да определят един оператор или ограничен брой оператори, на които да възложат специфични задължения, без да им предоставят специални или изключителни права. По този начин конкуренцията се насърчава във възможно най-голяма степен и ползвателите на услугите продължават да разполагат с много голяма свобода при избора на доставчик на услугата […]“. [неофициален превод]
Точка 22 от Известието относно услугите от общ интерес гласи следното:
„Свободата на държавите-членки при определяне [на услугите от общ икономически интерес] означава, че те носят основната отговорност за определянето на това, което считат за [такива] услуги […], въз основа на специфичните характеристики на дейностите, като единственото ограничение при това определяне е контролът за установяване дали няма явна грешка. Те могат да дадат необходимите специални или изключителни права на предприятията, на които е възложено предоставянето на тези услуги, да регламентират дейностите им и ако е необходимо, да ги субсидират. В областите, които не са конкретно обхванати от общностното право, държавите-членки разполагат със значителна свобода на действие при разработване на своите политики, като единственото ограничение е контролът за установяване дали няма явна грешка. Отговорността при вземане на решение коя услуга трябва да се счита за услуга от общ интерес и как трябва да функционира е преди всичко на местно ниво. Ролята на Комисията е да гарантира, че използваните средства са съвместими със законодателството на Общността. Във всички случаи обаче с оглед прилагане на предвиденото в член 86, параграф 2 [ЕО] изключение задачата на обществената услуга трябва да бъде ясно определена и възложена изрично (включително с договори) […] посредством акт на публичната власт. Това задължение е нужно, за да гарантира както правна сигурност, така и прозрачност по отношение на гражданите, и е необходимо, за да може Комисията да провери дали е спазен критерият за пропорционалност.“ [неофициален превод]
Точка 23 от Известието относно услугите от общ интерес гласи:
„Произтичащата от член 86, параграф 2 [ЕО] пропорционалност означава, че средствата, използвани за изпълнение на задачата от общ интерес, не създават ненужни търговски диспропорции. По-конкретно следва да се гарантира всички наложени ограничения на правилата на Договора за ЕО и по-специално ограниченията на конкуренцията и свободите, свързани с вътрешния пазар, да не надхвърлят онова, което е стриктно необходимо за гарантиране доброто изпълнение на задачата. Предоставянето на услугата от общ икономически интерес трябва да бъде осигурено, а предприятията, на които е възложена задачата, трябва да бъдат в състояние да понесат конкретната тежест и допълнителните нетни разходи, които тази задача поражда. Комисията извършва този контрол за пропорционалност под правораздавателния контрол от страна на Съда […] по разумен и реалистичен начин, както е видно от нейното прибягване до правомощията за вземане на решения, предоставени ѝ с член 86, параграф 3 [ЕО].“ [неофициален превод]
Обстоятелства в основата на спора
I —
Създаване на системата за изравняване на рисковете на ирландския пазар за частно здравно осигуряване
Частното здравно осигуряване (наричано по-нататък „ЧЗО“) е въведено официално в Ирландия през 1957 г. със създаването на Voluntary Health Insurance Board (Съвет за частно здравно осигуряване, наричан по-нататък „VHI“), основно за да даде на лицата, които нямат право да ползват услугите на общественото здравно осигуряване, възможност за достъп до покритие на разходите за болнично лечение. По това време VHI е бил единственият оператор, който разполага с издаден от министъра на здравеопазването лиценз за предлагане на частни здравноосигурителни услуги (наричани по-нататък „ЧЗО услуги“). От 1987 г. по искане на министъра на здравеопазването VHI предлага осигурителна полица, наречена „план П“, която предоставя покритие на разноските за болнично лечение в обществени болнични заведения — план, в който се включва около 1 % от ирландското население.
От 1991 г. обществената здравноосигурителна система, която се финансира основно с данъчни средства, предлага покритие на цялото ирландско население, независимо от доходите на съответните лица. Така ролята на действащите на ирландския пазар на ЧЗО осигурители (наричани по-нататък „ЧЗ осигурители“) занапред е да се предоставя покритие, алтернативно на обществената здравноосигурителна система.
Ирландският пазар на ЧЗО е либерализиран вследствие приемането през 1994 г. на 1994 Health Insurance Act (Закон за здравното осигуряване от 1994 г.) и през 1996 г. — на 1996 Voluntary Health Insurance (Amendment) Act (Закон за изменение, отнасящ се до доброволното здравно осигуряване от 1996г.), както и на разпоредби за прилагане, съдържащи се в 1996 Health Insurance Regulations (правилници за здравното осигуряване от 1996 г.). Те се подразделят на редица правилници, а именно Health Insurance Act, 1994 (Open Enrolment) Regulations 1996 (Правилник от 1996 г. за прилагане на Закона за здравното осигуряване от 1994 г. в частта му относно отвореното присъединяване), Health Insurance Act, 1994 (Lifetime Cover) Regulations 1996 (Правилник от 1996 г. за прилагане на Закона за здравното осигуряване от 1994 г. в частта му относно пожизненото покритие) и Health Insurance Act, 1994 (Minimum Benefit) Regulations 1996 (Правилник от 1996 за прилагане на Закона за здравното осигуряване от 1994 г. в частта му относно минималните обезщетения).
BUPA Ireland, учредено в съответствие с това законодателство, действа на ирландския пазар на ЧЗО от 1 януари 1997 г. Оттогава това дружество, притежавайки пазарен дял от около 15 %, що се отнася до осигурени лица, и около 11 %, що се отнася до доходи, към момента на подаване на жалбата по настоящото дело представлява основния конкурент на VHI на ирландския пазар на ЧЗО, като последният запазва пазарен дял от около 85 %, що се отнася до доходи, и около 80 %, що се отнася до осигурени лица. Понастоящем около 50 % от ирландското население се осигурява в ЧЗО.
Както 1994 Health Insurance Act, така и 1996 Health Insurance Regulations предоставят освен това компетентност на министъра на здравеопазването да разпорежда и регламентира по-специално въвеждането на „Risk equalisation scheme“ (система за изравняване на рисковете, наричана по-нататък „RES“). През 1997 г. министърът на здравеопазването създава консултативен комитет, на който предоставя мандат да издава препоръки по повод създаването на RES. В своя доклад от 1998 г. консултативният комитет заключава, че е налице необходимост от създаването на RES. През 1999 г. с цел консултация Министерството на здравеопазването публикува първо технически документ и впоследствие бяла книга, в която се предлага RES.
На 2 март 1999 г. BUPA Ireland подава в Комисията жалба срещу предвиденото прилагане на RES поради нарушение по-специално на член 87, параграф 1 ЕО. Между март 1999 г. и април 2003 г. дружеството допълва тази жалба с редица становища, доклади и документи.
През 2001 г. 1994 Health Insurance Act е изменен с Health Insurance (Amendment) Act 2001, който предоставя на министъра на здравеопазването компетентност да прилага RES и създава Health Insurance Authority (орган по здравното осигуряване, наричан по-нататък „HIA“). На HIA е възложена по-специално задачата да съветва министъра по въпроса за началото на плащанията в приложение на RES (наричани по-нататък „RES плащания“ или „плащания за изравняване“) и да управлява тези плащания посредством специално създаден за тази цел фонд.
Законодателството за прилагане на RES влиза в сила на 1 юли 2003 г.
През октомври 2004 г. на ирландския пазар на ЧЗО стъпва нов ЧЗ осигурител — дружеството Vivas Healthcare, като по силата на член 12а от изменения 1994 Health Insurance Act то е освободено от RES плащания за срок от 3 години.
На 29 април 2005 г. въз основа на своя доклад от април 2005 г., установяващ „отклонение в рисковете“ от 4,7 %, HIA препоръчва на министъра на здравеопазването да започнат RES плащанията.
В резултат на подадения от BUPA Insurance Ltd и BUPA Ireland иск пред High Court (Върховен съд, Ирландия) срещу, от една страна, ирландското законодателство, уреждащо RES, а от друга страна, препоръката на HIA от 29 април 2005 г., с решение от 24 май 2005 г., изменено на 30 май и на 29 декември 2005 г., High Court отхвърля искането да се забрани на министъра на здравеопазването да разпореди началото на RES плащанията, но при все това спира изпълнението на RES плащанията от страна на жалбоподателите в очакване на решение по съществото на спора по главното производство.
На 27 юни 2005 г. министърът на здравеопазването решава да не изпълни препоръката на HIA от 29 април 2005 г. В резултат на нова препоръка от страна на HIA на 23 декември 2005 г. министърът на здравеопазването решава да определи началната дата на RES плащанията на 1 януари 2006 г., при условие че по отношение на жалбоподателите изпълнението на тези плащания се спира съгласно разпореждането на High Court.
С решение от 23 ноември 2006 г. High Court постановява решение по същество и отхвърля иска на жалбоподателите.
II —
Функциониране на RES
А —
Цел на RES
По същество RES представлява механизъм, който предвижда, от една страна, плащането на такса на HIA от страна на ЧЗ осигурителите, които имат финансово по-стабилен рисков профил отколкото средния за пазара рисков профил, а от друга страна, съответно плащане от HIA на ЧЗ осигурителите, които имат финансово по-нестабилен рисков профил отколкото средния за пазара рисков профил. Тези плащания се извършават посредством фонд, специално създаден за тази цел и управляван от HIA (член 12 от RES).
Б —
Задействане на RES плащанията
По силата на приложимото законодателство задействането на RES плащанията се провежда по описаните по-долу етапи.
Обвързаните от RES ЧЗ осигурители са длъжни да предоставят на HIA доклади, обхващащи шестмесечни периоди, като първият доклад трябва да обхваща тримесечието, започващо от 1 юли 2003 г. (член 9 от RES). Въз основа на посочените доклади HIA разглежда и оценява разпределението на рисковете между ЧЗ осигурителите и представя доклад и евентуално препоръка на министъра на здравеопазването (член 10 от RES).
С оглед на този доклад и евентуално на препоръката на HIA министърът на здравеопазването решава дали следва да постави начало на RES плащанията. Това решение е обвързано от следните условия (член 10 от RES):
—
разлика в рисковете между операторите под 2 % не е достатъчна за задействане на RES плащанията,
—
разлика в рисковете от 2 % до 10 % дава възможност на министъра на здравеопазването да вземе решение за началото на RES плащанията единствено по препоръка на HIA,
—
разлика в рисковете между операторите над 10 % по принцип задължава министъра на здравеопазването да постави началото на RES плащанията, освен ако няма сериозни причини да не го прави.
В —
Начин на изчисляване на RES плащанията
Начинът на изчисляване на RES плащанията, които трябва да се извършат в резултат на решението за задействане на тези плащания, е уточнен в приложение II към RES и е обяснен по-подробно в Guide to the Risk Equalisation Scheme, 2003 as prescribed in Statutory Instrument No. 261 of 2003, July 2003 (Указание за RES от HIA от 2003 г., наричано по-нататък „Указание за RES“).
Определянето на RES плащанията е пряко свързано с разликите в рисковите профили на ЧЗ осигурителите, при чиято преценка се вземат предвид редица рискови критерии. Тези критерии включват на първо място възрастта и пола на осигурените лица, както и ако е необходимо, регулиращ фактор (между 0 % и 50 %), наречен „фактор на претегляне на здравословното състояние“ (health status weight factor), основан на наблюдаваното използване на болничните заведения. До момента HIA не е използвал този регулиращ фактор, който понастоящем е равен на нула, и основава своята преценка на отклоненията в рисковете между ЧЗ осигурителите само на критериите възраст и пол на осигурените лица.
Съгласно указанието за RES (стр. 14 и сл.) принципът за изчисляване на RES плащанията е, че всеки ЧЗ осигурител трябва да понесе разходите, които би следвало да понесе, ако неговият собствен рисков профил беше равен на средния рисков профил за пазара. Разходите за действителния рисков профил на осигурителя, както и за средния за пазара рисков профил, са изчислени в зависимост от възрастта и пола на осигурените лица. За целта тези осигурени лица първо се разпределят на различни групи по възраст и пол, за да се идентифицира сумата на разходите, породени съответно от тези групи, и да се определи действителният среден разход на осигурено лице от всяка от групите. По силата на член 3 от RES разходите, които следва да се вземат предвид в този контекст, са изключително разходите, породени от исканията за възстановяване на суми (claims costs), подадени от осигурените лица до ЧЗ осигурителите през референтния период и насочени към поемане на разноските за здравни услуги по време на престой в болнично заведение. След това въз основа на предоставените от ЧЗ осигурители данни HIA определя средния за пазара рисков профил по групи по възраст и пол по отношение на цялото осигурено население. След това този среден за пазара рисков профил се замества с реалния рисков профил на ЧЗ осигурителите по групи по възраст и пол, за да се идентифицират хипотетичните разходи, които тези осигурители биха понесли, ако действително бяха имали такъв среден за пазара рисков профил. Разликата в разходите, определена въз основа на сравнението между действителните разходи (въз основа на действителния рисков профил на осигурителя) и хипотетичните разходи (въз основа на средния за пазара рисков профил на осигурителя) накрая служи за изчисляване на изравнителните плащания, посочени в точка 27 по-горе. Тези плащания трябва да съответстват точно на тази разлика в разходите и могат при прилагане на „коригиращ фактор за нулева сума“ (zero sum adjustment factor) да бъдат коригирани, за да се осигури самофинансирането на системата.
Макар на теория RES да е предназначена за прилагане спрямо всеки ЧЗ осигурител, действащ на ирландския пазар, страните стигат до извода, че при тези обстоятелства прилагането на тази система би довело основно до прехвърляне на средства от BUPA Ireland в полза на VHI.
III —

Обжалваното решение
На 23 януари 2003 г. по силата на член 88, параграф 3 ЕО ирландските власти официално уведомяват Комисията за RES.
С Решение C (2003) 1322 окончателен от 13 май 2003 година (държавна помощ № 46/2003—Ирландия, наричано по-нататък „обжалваното решение“) по силата на член 4, параграфи 2 и 3 от Регламент № 659/1999 Комисията решава да не повдига възражения, свързани с установяването на RES в Ирландия.
Член 1 от диспозитива на обжалваното решение гласи:
„[RES] включва плащания, които са ограничени до необходимия минимум, за да компенсират [ЧЗ] осигурителите за техните задължения да предоставят услуги от общ икономически интерес, и при това положение не включва държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО.“
В рамките на фактическото представяне на RES, направено в точки 17—30 от обжалваното решение, Комисията описва подробно приложното поле, както и функционирането на RES. В точки 20—30 от посоченото решение са описани условията за задействане на RES плащанията (точки 20—24), както и критериите и начина на изчисляване на RES плащанията (точки 25—30).
В рамките на своята правна преценка Комисията приема, че мярката, за която е направено уведомление „не представлява помощ по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО или алтернативно може да бъде обявена за съвместима с общия пазар в съответствие с член 86, параграф 2 ЕО“ (точки 37 и 61 от обжалваното решение).
В подкрепа на тази преценка Комисията основно приема, от една страна, че по принцип RES отговаря на условията, предвидени в член 87, параграф 1 ЕО. В това отношение тя посочва, че RES плащанията произлизат от публични средства, произхождащи от фонд, създаден по силата на националното законодателство, финансиран от задължителни вноски и контролиран от държавните органи, от които полза на практика извлича VHI, дружество с господстващо положение с 85 % пазарен дял, за да се компенсират разходите, които това дружество би трябвало нормално да понася. Тя приема, че тези плащания са в състояние да засегнат конкуренцията и търговския обмен в Общността и че при това положение RES би могла да бъде квалифицирана като държавна помощ (точка 39 от обжалваното решение).
Комисията счита, от друга страна, че осигурената от RES компенсация въпреки това не представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО, при положение че съгласно практиката на съда (Решение на Съда от 22 ноември 2001 г. по дело Ferring,
C-53/00, Recueil, стр. I-9067
, точка 27) става дума за обезщетение, предназначено да компенсира задълженията за услугите от общ икономически интерес (наричани по-нататък „задълженията за УОИИ“), наложени на всички осигурители, действащи на ирландския пазар на ЧЗО, а именно задълженията, които имат за цел да осигурят на всяко лице, живеещо в Ирландия, минимално ниво на ЧЗО услуги на достъпна цена и при сходни условия на качество. Тя отбелязва (в точки 40 и 41 от обжалваното решение), че тази цел би се осъществила, като се установи солидарност между осигурените лица, в частност:
—
задължението за отворено присъединяване, с други думи задължението за ЧЗ осигурителя да предложи ЧЗО договор на всяко лице, което поиска това, независимо от неговата възраст, пол или здравословно състояние, избягва опасността от ЧЗО да бъдат изключени възрастните лица или лицата, страдащи от хронични заболявания,
—
задължението за пожизнено покритие избягва възможността ЧЗ осигурителите да отхвърлят осигурените лица, когато те се разболеят или остареят,
—
определянето на единна тарифна система налага на ЧЗ осигурителите задължението да прилагат една и съща вноска за един и същ вид продукт за всички осигурени лица, независимо от тяхното здравословно състояние, възраст или пол; следователно вноските се определят при ставка, по-висока от тази, която младите хора би трябвало да плащат за доставка на ЧЗ услугите, при които определянето на тарифите се основава на оценка на риска и вноските, плащани от възрастни или болни хора, биха били определено по-достъпни, отколкото ако бяха определяни в зависимост от осигурения риск; така определянето на единна тарифна система е самата основа на солидарността между поколенията, като гарантира на всички осигурени лица, че появата на хроническо заболяване или сериозно нараняване няма да направи недостъпни разходите за покритие на разноските,
—
на последно място, регламентирането на минимални осигурителни плащания гарантира, че предлаганите продукти отговарят на определени стандарти за минимално качество, въпреки че ЧЗ осигурителите са свободни да определят своите осигурителни продукти.
Относно оспорването от жалбоподателите в жалбата им до Комисията, свързано с това, че задълженията, посочени в точка 41 по-горе, представляват задължения за УОИИ, Комисията по същество приема, че националните власти могат да решат, че определени услуги са от общ интерес и трябва да бъдат осигурени посредством задължения за УОИИ, когато пазарните сили не са достатъчни да осигурят тяхното предоставяне. Тя отбелязва освен това, че при липса на хармонизация на общностно равнище на сектора за здравно осигуряване, националните органи са компетентни да налагат задължения за УОИИ на всички оператори на съответния пазар. В това отношение тя посочва, че предоставената в Ирландия свобода на операторите да установяват цените и да определят своите осигурителни продукти не поставя под съмнение факта, че задълженията, предвидени в приложимото законодателство, представляват задължения за УОИИ, доколкото с тези задължения се постигат целите на задача за услуга от общ икономически интерес (наричана по-нататък „задача за УОИИ“), като например достъпа на всяко лице, живеещо в Ирландия, до определено ниво на ЧЗО услуги на достъпна цена и при сходни условия на качество. В това отношение тя счита, че ирландските власти не са допуснали явна грешка, като са квалифицирали като услуги за УОИИ услугите, които надхвърлят обхвата на предлаганите от обществената социалноосигурителна система, и в резултат на това приема, че въпросните задължения могат да бъдат квалифицирани като задължения за УОИИ по смисъла на правото на Общността (точки 42—49 от обжалваното решение).
На следващо място Комисията по същество констатира, че прилагането на RES е строго необходимо за запазване на стабилността на релевантния пазар, за неутрализиране на разликата в рисковите профили между ЧЗ осигурителите и за компенсиране при изпълнение на разглежданите задължения за УОИИ. Така тя стига до извода относно пропорционалния характер на RES (точки 50—59 от обжалваното решение).
Относно необходимостта от RES тя отбелязва, че икономически изследвания изтъкват факта, че при единна тарифна система и независимо от задължението за отворено присъединяване, при липса на RES ЧЗ осигурителите щели да бъдат стимулирани в най-голяма степен да се насочат, например чрез селективни пазарни стратегии, към нискорисковите клиенти, които са в добро здраве, за да определят обща вноска, по-ниска от тази на своите конкуренти. Тя отбелязва и че при тези обстоятелства дори при липса на активен подбор на рисковете потребителите щели да могат да сменят осигурителя, което щяло да доведе до спираловидно растящи разходи за ЧЗ осигурителите, чийто рисков профил се състои от по-голям относителен дял на осигурени лица с влошено здраве.
Що се отнася до ирландския пазар на ЧЗО, с оглед на доклада на Irish Society of Actuaries от април 2002 г. и наличната информация Комисията счита, че настоящото положение може да се промени и да се стигне до „смъртоносна спирала“, доколкото някои ЧЗ осигурители са се опитвали да привлекат млади и следователно в предполагаемо добро здраве потребители по-скоро посредством стратегия на подбор на рисковете, отколкото посредством стратегия за подобряване на качеството и ефективността (бележка под линия 9 от обжалваното решение). В резултат на това тя приема, че дори все още да не се наблюдава нестабилност на пазара, не може да бъде изключена опасността от подбор на рисковете на ирландския пазар на ЧЗО, основан на единна тарифна система, така че е необходимо стабилността на този пазар да се запази чрез въвеждането на RES, която гарантира подходящо разпределение на рисковете на този пазар. Всъщност RES нямало да бъде необходима на пазар на ЧЗО, на който тарифите са основани на риска (точки 50—52 от обжалваното решение).
Що се отнася до пропорционалния характер на RES, от една страна, Комисията по същество посочва, че неравномерно разпределение на рисковете между ЧЗ осигурителите няма да доведе автоматично до задействането на RES, а че тя се задейства само когато са налице определени условия, и по-специално когато бъдат достигнати определени проценти на отклонение в рисковете. От друга страна, тя отбелязва, че RES ограничава прехвърлянията на плащанията между ЧЗ осигурителите до нивото, което е стриктно необходимо, за да се неутрализира отклонението между техните рискови профили. Тя приема, че режим, който обезщетява ЧЗ осигурителите за средствата, изразходени за покритие на „лошите“ рискове, които надхвърлят средната стойност за пазара, са стриктно необходими за компенсиране на възложените им задължения за УОИИ, които им забраняват да определят размера на вноските в зависимост от осигурения риск и да отхвърлят „лошите“ рискове.
Освен това Комисията отбелязва, че не всички възстановявания на суми от ЧЗ осигурителите в полза на осигурените лица водят до изравняване, тъй като RES определя максимален размер, който съответства на нивото на обезщетенията, ползвани от повечето осигурени лица на ирландския пазар на ЧЗО, с изключение на „луксозните“ услуги. Тя отбелязва още, че RES взема предвид средните разходи на осигурителя, направени във връзка с исканията за възстановяване на суми от осигурителя, така че да избегне изравняване на средния разход по категория осигурени лица и да позволи на ЧЗ осигурителите да запазят печалбите, получени благодарение на собствената им ефективност. На последно място, тя приема, че RES ограничава приложението на фактора на претегляне на здравословното състояние с цел определяне на рисковия профил до 50 % от наблюдаваното използване на болничните заведения (наречен още „опит на пазара“), което е допълнителна гаранция за стимулиране на осигурителите да насърчават намаляването на продължителността на болничния престой, ранната диагностика и добро управление като цяло. Тя отбелязва, че в резултат на това RES никога не изравнявала всички разлики в рисковете на пазара (точки 27, 28 и 53—57 от обжалваното решение).
Комисията заключава, че макар и компенсирането на задълженията за УОИИ да трябва да се счита за държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО, елементът на помощ е съвместим с общия пазар съгласно член 86, параграф 2 ЕО, без да се засяга евентуална съвместимост с други правила от общностното право, в частност с Трета директива за застраховането, различно от животозастраховане, чийто преглед трябвало да се извършва в рамките на съответните процедури (точки 60 и 61 от обжалваното решение).
В отговор на писмото на жалбоподателите от 7 май 2003 г. с писмо от 2 юни 2003 г. Комисията ги уведомява за становището си, според което RES не представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО или може да бъде обявена за съвместима с общия пазар съгласно член 86, параграф 2 ЕО.
По искане на жалбоподателите с писмо от 6 юни 2003 г. Комисията им изпраща препис от обжалваното решение, който те получават на 11 юни 2003 г.
С писмо от 23 юли 2003 г. до жалбоподателите Комисията потвърждава, че обжалваното решение отхвърля подадената пред нея жалба и в отговор на друго от техните искания им изпраща списък със седем икономически изследвания, представени в подкрепа на уведомлението на ирландските власти, като уточнява, че са „за обществено ползване“.
Производство и искания на страните
Подадената от жалбоподателите настояща жалба е вписана в секретариата на Първоинстанционния съд на 20 август 2003 г. На основание член 14, параграф 1 от Процедурния правилник на Първоинстанционния съд последният решава да възложи делото за разглеждане от разширен състав.
С отделна молба, вписана в секретариата на Първоинстанционния съд в същия ден, жалбоподателите в съответствие с член 76а от Процедурния правилник искат произнасяне по реда на бързото производство. С писмо от 5 септември 2003 г. ответникът представя становището си относно това искане. С писмо от 23 септември 2003 г. Първоинстанционният съд уведомява жалбоподателите за своето решение да отхвърли искането за разглеждане по реда на бързото производство.
С молби, постъпили в секретариата на Първоинстанционния съд съответно на 27 ноември, 12 и 17 декември 2003 г., Ирландия, Кралство Нидерландия и VHI молят да встъпят в настоящото производство в подкрепа на ответника. С определения от 3 февруари и от 2 април 2004 г. председателят на трети разширен състав на Първоинстанционния съд съответно допуска встъпването в настоящото производство на Ирландия и Кралство Нидерландия, от една страна, и на VHI, от друга страна, в подкрепа на исканията на ответника.
С писмо от 28 април 2004 г. Ирландия възразява срещу искането за поверително третиране, подадено от жалбоподателите, и моли Първоинстанционния съд да му изпрати пълен набор от всички доказателства. С определение от 4 март 2005 г. председателят на трети разширен състав на Първоинстанционния съд отхвърля искането на жалбоподателите за поверително третиране по отношение на Ирландия и разпорежда да ѝ се изпрати пълен вариант на доказателствата.
Встъпилите страни представят писмените си становища при встъпване, а жалбоподателите внасят своите съображения по тези становища в указания срок.
С отделен акт, вписан в секретариата на Първоинстанционния съд на 22 юни 2005 г., жалбоподателите подават молба за временни мерки на основание членове 242 ЕО и 243 ЕО, заведена под номер T-289/03 R, която има за цел спиране на изпълнението на член 1 от обжалваното решение. С писмо от 1 юли 2005 г. жалбоподателите се отказват от своята молба за временни мерки. С определение от 12 септември 2005 г. председателят на Първоинстанционния съд разпорежда заличаването на дело T-289/03 R и не се произнася по съдебните разноски.
На 19 януари 2006 г. жалбоподателите подават молба делото да бъде разгледано с предимство по силата на член 55, параграф 2 от Процедурния правилник. Ответникът, Ирландия и VHI представят своите становища по тази молба.
Въз основа на доклад на съдията докладчик Първоинстанционният съд (трети разширен състав) решава да започне устната фаза на производството, да разгледа делото с предимство съгласно член 55, параграф 2 от Процедурния правилник и в рамките на процесуално-организационните действия, предвидени в член 64 от същия правилник, приканва страните да отговорят на писмените въпроси преди съдебното заседание. Страните отговарят на тези въпроси в указания срок.
Изказванията на страните и техните отговори на устните въпроси, поставени от Първоинстанционния съд, са изслушани в съдебното заседание от 7 март 2007 г.
Жалбоподателите молят Първоинстанционния съд:
—
да отмени обжалваното решение,
—
да осъди ответника да заплати съдебните разноски,
—
да обяви за недопустими доводите на Ирландия и VHI, изведени от член 87, параграф 1 ЕО,
—
да осъди встъпилите страни да заплатят съдебните разноски.
Ответникът и встъпилите в негова подкрепа страни молят Първоинстанционния съд:
—
да отхвърли жалбата,
—
да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски.
От правна страна
I —

По допустимостта
А —
Доводи на страните
В рамките на своята дуплика ответникът оспорва допустимостта на жалбата с мотива, че жалбоподателите не били пряко или лично засегнати от обжалваното решение по смисъла на член 230, четвърта алинея ЕО.
В това отношение ответникът изтъква, от една страна, че RES се прилага спрямо всички ЧЗ осигурители, действащи на ирландския пазар, следователно прилага се към обективно определени положения и поражда правни последици само спрямо определени по абстрактен начин категории лица. Всъщност, както е видно от доклада на HIA до министъра на здравеопазването от 28 април 2004 г., изпратен на Комисията на 14 май 2004 г., и обратно на формулираното в жалбата твърдение, според което жалбоподателите и VHI били единствените обвързани от RES, трети ЧЗ осигурител — Staff Medical Provident Fund de l’Electricity Supply Board (наричан по-нататък „SMPF“), също бил обвързан от RES. При това положение жалбоподателите не били лично засегнати поради определени специфични за тях качества или поради фактическо положение, което ги обособява по отношение на всички останали лица (Решение на Съда от 25 юли 2002 г. по дело Unión de Pequeños Agricultores/Съвет,
C-50/00 P, Recueil, стр. I-6677
, точка 36) и не се намирали в положение, подобно на случая, по който е постановено Решение на Съда от 16 май 1991 г. по дело Extramet Industrie/Съвет (
C-358/89, Recueil, стр. I-2501
). Възможността в даден момент да се определи предполагаемата идентичност на лицата, ползващи се от RES, с нищо не променяла общия характер на разглеждания режим.
От друга страна, ответникът твърди, че приемането на обжалваното решение не води непременно до прилагането на RES, тъй като за това е необходима още препоръка от HIA и министерско одобрение (Решение на Първоинстанционния съд от 22 ноември 2001 г. по дело Mitteldeutsche Erdöl-Raffinerie/Комисия,
T-9/98, Recuiel, стр. II-3367
, точка 51). В това отношение в съдебното заседание ответникът уточнява, че жалбоподателите не са били пряко засегнати от обжалваното решение, при положение че прилагането на RES зависи от междинни мерки, които ирландските власти трябва да вземат и които могат да бъдат обжалвани пред националните юрисдикции.
В рамките на своето становище относно правното основание, изведено от липсата на официална процедура по разследване, която се открива на основание член 88, параграф 2 ЕО, ответникът допълва, че основната цел на жалбата е да оспори обжалваното решение по същество. При това положение тази жалба не можело да бъде обявена за допустима, с мотива че има за предмет искане, насочено към спазване на процедурните права на жалбоподателите по смисъла на член 88, параграф 2 ЕО, признати в Решение на Съда от 19 май 1993 г. по дело Cook/Комисия (
C-198/91, Recueil, стр. I-2487
).
Жалбоподателите поддържат, че възражението за липса на процесуална предпоставка, повдигнато от ответника, противоречи на член 48, параграф 2 от Процедурния правилник, поради това че е направено късно в рамките на дупликата. Освен това те напомнят, от една страна, че задействането на RES неизбежно води до плащания от страна на BUPA Ireland в полза на VHI, а от друга страна, че обжалваното решение е прието след приключването на процедурата по предварително разглеждане съгласно член 88, параграф 3 ЕО. Жалбоподателите обаче не оспорват факта, че SMPF също е обвързано от RES и че в рамките на приложението ѝ могат дори да му бъдат прехвърлени средства.
Жалбоподателите заключават, че в съответствие със съдебната практика те са лично и пряко засегнати от обжалваното решение. Те допълват, че тяхната жалба се основава също на правно основание, изведено от липсата на официална процедура по разследване, която се открива на основание член 88, параграф 2 ЕО и има за цел да гарантира спазването на техните процесуални права. Те се позовават на Решение на Първоинстанционния съд от 16 март 2004 г. по дело Danske Busvognmænd/Комисия (
T-157/01, Recuiel, стр. II-917
, точка 41), в което Първоинстанционният съд е потвърдил, че доколкото жалбоподателят цели пълната или частична отмяна на обжалваното решение, той може да се позовава на което и да е от основанията за незаконосъобразност, изброени в член 230, втора алинея ЕО.
Б —
Съображения на Първоинстанционния съд
1. По допустимостта на възражението за липса на процесуална предпоставка
В отговор на довода на жалбоподателите, според който възражението за липса на процесуална предпоставка е повдигнато късно, предвид член 48, параграф 2 от Процедурния правилник следва да се отбележи, че във всички случаи възражението за липса на процесуална предпоставка, изведено от липсата на активна процесуална легитимация на жалбоподателя, представлява възражение за липса на абсолютна процесуална предпоставка по смисъла на член 113 от Процедурния правилник, което Първоинстанционният съд може да разглежда служебно във всяка фаза на производството и независимо от изтъкнатите от страните правни основания и доводи (вж. в този смисъл Решение на Първоинстанционния съд от 14 април 2005 г. по дело Sniace/Комисия,
T-141/03, Recuiel, стр. II-1197
, точки 20—22 и Решение на Първоинстанционния съд от 13 септември 2006 г. по дело British Aggregates/Комисия,
T-210/02, Recueil, стр. II-2789
, точка 57). Освен това е установено, че ответникът посочва в дупликата нов фактически елемент, за който е уведомен от Ирландия едва на 14 май 2004 г., а именно, че трети ЧЗ осигурител — SMPF, също е бил обвързан от задължението за RES плащания.
При това положение следва да се разгледа основателността на възражението за липса на процесуална предпоставка, повдигнато от ответника.
2. По основателността на възражението за липса на процесуална предпоставка
а) По личното засягане на жалбоподателите
Ответникът твърди основно, че жалбоподателите не са лично засегнати от обжалваното решение по смисъла на член 230, четвърта алинея ЕО.
В това отношение в съответствие с постоянната съдебна практика субектите, различни от адресатите на дадено решение, могат да твърдят, че са засегнати лично само ако решението се отнася до тях поради определени специфични за тях качества или поради фактическо положение, което ги обособява по отношение на всички останали лица и поради това ги индивидуализира аналогично на адресата на решението (Решение на Съда от 15 юли 1963 г. по дело Plaumann/Комисия,
25/62, Recuiel. стр. 197
,
, Решение по дело Cook/Комисия, точка 66 по-горе, точка 20 и Решение на Съда от 29 април 2004 г. по дело Италия/Комисия,
C-298/00 P, Recueil, стр. I-4087
, точка 36). Що се отнася по-специално до решение на Комисията в областта на държавните помощи, следва да се напомни, че в рамките на предвидената в член 88 ЕО процедура по контрол на държавните помощи следва да се различават, от една страна, фазата на предварително разглеждане, установена в параграф 3 от този член, чиято цел е само да даде възможност на Комисията да си състави първоначално мнение за частичната или пълна съвместимост на разглежданата помощ, а от друга страна, фазата на разследването, предвидена в параграф 2 от същия член. Единствено в рамките на тази фаза, чиято цел е да позволи на Комисията да разполага с пълната информация за всички данни по делото, Договорът за ЕО предвижда задължение на Комисията да уведоми заинтересованите страни да представят своите становища (Решение на Съда по дело Cook/Комисия, точка 66 по-горе, точка 22, Решение на Съда от 15 юни 1993 г. по дело Matra/Комисия,
C-225/91, Recueil, стр. I-3203
, точка 16, Решение на Съда от 2 април 1998 г. по дело Комисия/Sytraval и Brink’s France,
C-367/95 P, Recueil, стр. I-1719
, точка 38 и Решение на Съда от 13 декември 2005 г. по дело Комисия/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum,
C-78/03 P, Recueil, стр. I-10737
, точки 33 и 34).
Когато без да открива официалната процедура по разследване, предвидена в член 88, параграф 2 ЕО, Комисията установява с решение, взето на основание параграф 3 от същия член, че дадена помощ е съвместима с общия пазар, кръгът от лица, които се ползват от тези процедурни гаранции, могат да осигурят тяхното спазване само ако имат възможност да оспорят това решение пред общностния съд (Решение по дело Cook/Комисия, точка 66 по-горе, точка 23, Решение по дело Matra/Комисия, точка 72 по-горе, точка 17 и Решение по дело Комисия/Sytraval и Brink’s France, точка 72 по-горе, точка 40). По тези съображения той приема за допустима жалбата за отмяна на такова решение, подадена от заинтересована страна по смисъла на член 88, параграф 2 ЕО, когато нейният подател с подаването ѝ цели да защити процедурните права, които черпи от тази разпоредба (Решение по дело Cook/Комисия, точка 66 по-горе, точки 23—26 и Решение по дело Matra/Комисия, точка 72 по-горе, точки 17—20). Заинтересованите страни по смисъла на член 88, параграф 2 ЕО обаче, които в съответствие с член 230, четвърта алинея ЕО могат също да подават жалби за отмяна, са лицата, предприятията или обединенията, чиито интереси могат да бъдат засегнати от предоставянето на помощ, тоест по-специално конкуриращите се с получателите на тази помощ предприятия и професионалните организации (Решение по дело Комисия/Sytraval и Brink’s France, точка 72 по-горе, точка 41 и Решение по дело Комисия/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, точка 72 по-горе, точки 35 и 36).
В замяна на това, ако жалбоподателят поставя под въпрос основателността на решението за преценка на самата помощ, обикновеният факт, че той може да се счита за заинтересована страна по смисъла на член 88, параграф 2 ЕО не може да е достатъчен, за да се приеме жалбата за допустима. Следователно той трябва да докаже, че има особен статут по смисъла на съдебната практика, постановена по дело Plaumann/Комисия, точка 72 по-горе. Това е така по-специално когато положението на жалбоподателя на пазара би било съществено засегнато от помощта, предмет на разглежданото решение (вж. Решение по дело Комисия/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, точка 72 по-горе, точка 37 и посочената в него съдебна практика).
В настоящия случай жалбоподателите основно оспорват, по-специално в изтъкнатите от тях първо и второ правно основание, законосъобразността по същество на обжалваното решение, като само шестото правно основание е изведено от липсата на открита официална процедура по разследване и следователно от неспазването на процедурните гаранции, предвидени в член 88, параграф 2 ЕО, от които жалбоподателите са можели да се ползват като заинтересовани страни. Освен това в рамките на последното правно основание жалбоподателите изтъкват, че Комисията трябвало да открие официална процедура по разследване поради наличие на съмнения относно съвместимостта на RES с общия пазар предвид фактическата и икономическа сложност на делото.
На първо място, що се отнася до активната процесуална легитимация на жалбоподателите, необходима за осигуряване спазването на процедурните им права, ответникът не оспорва, че жалбоподателите, и по-специално BUPA Ireland като основен конкурент на VHI на ирландския пазар на ЧЗО, са заинтересовани страни по смисъла на съдебната практика, посочена в точка 69 по-горе. В това отношение фактът, че в настоящия случай след подаването на жалбата им пред Комисията срещу RES през 1999 г., тоест преди Комисията да започне своето разследване на RES, за която от Ирландия е направила уведомление през 2003 г., жалбоподателите са имали възможността да изтъкнат своите доводи вече по време на процедурата по предварително разглеждане на основание член 88, параграф 3 ЕО, не може да ги лиши от правото да бъде спазена процесуалната гаранция, изрично предоставена им от член 88, параграф 2 ЕО (вж. в този смисъл Решение на Първоинстанционния съд от 22 февруари 2006 г. по дело Le Levant 001 и др./Комисия,
T-34/02, Recueil, стр. II-267
, точки 94—98). От това следва, че доколкото се стремят да осигурят спазването на своите процесуални права, произтичащи от член 88, параграф 2 ЕО, жалбоподателите разполагат с активна процесуална легитимация.
На следващо място, относно активната процесуална легитимация на жалбоподателите, която им дава възможност да оспорват основателността на обжалваното решение, ответникът неправилно изтъква, че в обжалваното решение жалбоподателите не били индивидуализирани, по смисъла на съдебната практика, постановено по дело Plaumann, точка 72 по-горе.
Всъщност е безспорно, що се отнася на първо място до BUPA Ireland, че макар на теория да се предвижда RES да се прилага спрямо всички осигурители, действащи на ирландския пазар на ЧЗО, от една страна, BUPA Ireland е основният конкурент на VHI на ирландския пазар на ЧЗО, на който последният заема господстващо положение, а от друга страна, прилагането на RES непременно би довело на първо време до RES плащания от страна на BUPA Ireland само в полза на VHI посредством управлявания от HIA фонд. При тези обстоятелства обжалваното решение не само засяга съществено конкурентното положение на BUPA Ireland на ирландския пазар на ЧЗО, но също така, към момента на приемане на решението, това дружество е предвидено като единственото, за което е ясно, че ще прави вноски в създадения за RES фонд. В това отношение не може да се приеме доводът на ответника, според който в кръга от засегнати от RES лица, а следователно и в обхвата на обжалваното решение, се включва също и SMPF, без при това да се твърди, че това обстоятелство може да намали относителната тежест на задължението, наложено на BUPA Ireland като единствен нетен вносител. Следва да се добави, че BUPA Ireland подава жалба пред Комисията поради страха от такова съществено засягане на неговото конкурентно положение — дори и опасността да се наложи да напусне ирландския пазар на ЧЗО — и то е единствената заинтересована трета страна, взела активно участие, след продължило близо три години оспорване, в процедурата, довела до приемане на обжалваното решение, чието съдържание тя поне отчасти е обусловила (вж. по-специално точки 33—35 и 42—49 от обжалваното решение).
Предвид гореизложеното Първоинстанционният съд заключава, че по този начин BUPA Ireland установява съществуването на всички елементи от фактическия състав на особено положение, което с оглед на обжалваното решение го обособява по отношение на всеки друг икономически оператор (вж. в този смисъл Решение по дело Extramet Industrie/Съвет, точка 64 по-горе, точка 17). От това следва, че обжалваното решение индивидуализира BUPA Ireland като свой адресат.
На следващо място, що се отнася до личното засягане на първия и втория от жалбоподателите, достатъчно е да се констатира, че съображенията, изложени в точки 78 и 79 по-горе, се прилагат mutatis mutandis, при положение че към момента на подаване на настоящата жалба и досега тези жалбоподатели, заедно с BUPA Ireland, влизат в състава на група предприятия, в рамките на която първият жалбоподател, BUPA United Provident Association Ltd, контролира своите дъщерни дружества BUPA Insurance Ltd (втория жалбоподател) и BUPA Ireland (третия жалбоподател) 100 % (вж. по аналогия Решение на Първоинстанционния съд от 22 април 1999 г. по дело Monsanto/Комисия,
T-112/97, Recuiel, стр. II-1277
, точки 57 и 58, непосочени в жалбата, по която е постановено Решение на Съда от 8 януари 2002 г. по дело Франция/Monsanto и Комисия,
C-248/99 P, Recueil, стр. I-1
).
б) По прякото засягане на жалбоподателите
Що се отнася до повдигнатия от ответника въпрос за прякото засягане, съгласно постоянната съдебна практика оспорваната мярка трябва да има преки последици върху правното положение на заинтересованата страна, нейното изпълнение трябва да има чисто автоматичен характер и да произтича от самата общностна правна уредба, без да се прилагат други правила с опосредяващ характер. Същото се отнася и до решението, с което се разрешават помощи, когато възможността националните органи да решат да не предоставят помощите, разрешени в спорното решение на Комисията, е чисто теоретична и желанието на тези органи да действат в този смисъл не буди съмнения (вж. в този смисъл Решение на Първоинстанционния съд по дело Mitteldeutsche Erdöl-Raffinerie/Комисия, точка 65 по-горе, точки 47 и 48, Решение на Първоинстанционния съд от 27 април 1995 г. по дело ASPEC и др./Комисия,
T-435/93, Recueil, стр. II-1281
, точки 60 и 61 и Решение на Първоинстанционния съд по дело AAC и др./Комисия,
T-442/93, Recueil, стр. II-1329
, точки 45 и 46; вж. също Решение на Съда от 5 май 1998 г. по дело Dreyfus/Комисия,
C-386/96 P, Recueil, стр. I-2309
, точки 43 и 44).
В настоящия случай от събитията, предшестващи приемането на обжалваното решение, и по-специално от постъпките, предприети след либерализацията на ирландския пазар на ЧЗО, в това число и създаването на HIA (вж. точка 18 и сл. по-горе) е видно, че ирландските власти са имали твърдото намерение да въведат RES, чийто диспозитив е разискван и ревизиран многократно, като единствените открити въпроси са точната начална дата на прилагането на RES и на задействане на RES плащанията, както и определянето на размера на тези плащания. При това положение към момента на приемане на обжалваното решение възможността ирландските власти да решат да не въвеждат RES е била чисто теоретична, като закъснението в нейното въвеждане се дължи на подадените от жалбоподателите пред High Court искове срещу мерките по прилагането, предвидени от приложимото национално законодателство.
В резултат на това следва да се отхвърли доводът на ответника, според който приемането на обжалваното решение не води непременно до прилагане на RES, тъй като ирландските власти е трябвало да вземат определени мерки с опосредяващ характер, подлежащи на обжалване.
От това следва, че жалбоподателите са пряко и лично засегнати по смисъла на член 230, четвърта алинея ЕО от обжалваното решение и че жалбата трябва да бъде обявена изцяло за допустима.
При това положение повдигнатото от ответника възражение за липса на процесуална предпоставка следва да се отхвърли.
II —
По съществото на спора
А —
Предварителна бележка
В подкрепа на жалбата си жалбоподателите се позовават на седем правни основания, а именно, на първо място, правно основание, изведено от неправилното прилагане на член 87, параграф 1 ЕО, на второ място, правно основание, изведено от неправилното прилагане на член 86, параграф 2 ЕО, на трето място, правно основание, изведено от грешка при прилагане на правото, която се състои в пропуск да се разгледа законосъобразността на RES предвид член 86, параграф 1 във връзка с член 82 ЕО, на четвърто място, правно основание, изведено от грешка при прилагане на правото, състояща се в пропуск да се разгледа законосъобразността на RES предвид членове 43 ЕО и 49 ЕО, на пето място, правно основание, изведено от грешка при прилагане на правото и от липса на мотиви поради пропуск да се разгледа надлежно законосъобразността на RES предвид Трета директива за застраховането, различно от животозастраховане, на шесто място, правно основание, изведено от незаконосъобразното въздържане от започването на официална процедура по разследване на основание член 88, параграф 2 ЕО, и на седмо място, правно основание, изведено от нарушението на задължението за мотивиране съгласно член 253 ЕО.
В самото начало Първоинстанционният съд установява, че доводите, изтъкнати от страните в рамките на първото и второто правно основание, до голяма степен съвпадат. В частност те поставят въпроса за наличието на задача за УОИИ, както и за необходимостта от RES за изпълнението на тази задача и за нейния пропорционален характер. При това положение следва да се обобщи на първо място същността на всички тези доводи, за да могат надлежно да се вземат предвид впоследствие, при разглеждането на тези две правни основания.
Б —
По първото и второто правно основание
1. Доводи на страните
а) По правното основание, изведено от неправилното прилагане на член 87, параграф 1 ЕО
i) Доводи на жалбоподателите
1) Общи бележки
В самото начало жалбоподателите посочват, че с първото си правно основание те оспорват член 1 от обжалваното решение, според който RES „не включва държавни помощи по смисъла на член 87, параграф 1 [ЕО]“. Те отбелязват, че ответникът не представя доводи за защита срещу това правно основание, така че обжалваното решение трябвало да бъде отменено само въз основа на това съображение.
Жалбоподателите допълват, че Комисията правилно е обявила в точка 39 от обжалваното решение, че по принцип RES отговаря на критериите по член 87, параграф 1 ЕО и че при това положение тя може да бъде квалифицирана като държавна помощ. В точки 61 и 62 от това решение обаче Комисията неправилно приела, че при все това RES не представлява държавна помощ, поради това че тя обезщетява задълженията за УОИИ. В настоящия случай обаче условията за компенсиране на задълженията за УОИИ, изложени от Съда (Решение по дело Ferring, точка 41 по-горе, точка 27 и Решение на Съда от 24 юли 2003 г. по дело Altmark Trans и Regierungspräsidium Magdeburg,
C-280/00, Recueil, стр. I-7747
, наричано по-нататък „Решение по дело Altmark“, точки 87—93), не били изпълнени. В частност в Решение по дело Altmark Съдът постановил, че доколкото една намеса от страна на държавата трябва да се счита за компенсация срещу услугите, извършени от предприятията получатели при изпълнението на задълженията им за предоставяне на обществена услуга, така че тези предприятия не се възползват реално от финансово предимство и дадената намеса не води до поставянето им в по-благоприятна конкурентна позиция спрямо предприятията, които са му конкуренти, една такава намеса не попада в обхвата на член 87, параграф 1 ЕО (Решение по дело Altmark, посочено по-горе, точка 87). Освен това според Съда за тази цел трябвало да са изпълнени четири кумулативни условия (Решение по дело Altmark, посочено по-горе, точки 88—93), какъвто не бил настоящият случай.
В това отношение опитът на ответника да избегне отмяната на обжалваното решение, като се основава единствено на член 86, параграф 2 ЕО, не можел да се приеме, при положение че диспозитивът на посоченото решение не се позовава на член 86, параграф 2 ЕО и че мотивите за това, изложени в точка 61 от решението, не са достатъчни. Дори доколкото условията за прилагане на член 86, параграф 2 ЕО са еквивалентни на тези по член 87, параграф 1 ЕО, което ответникът не оспорвал, неговите доводи не можело да се приемат, тъй като във всеки случай той не доказва наличието на задължение за УОИИ, което да оправдае RES и пропорционалния характер на RES по смисъла както на Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе, така и на член 86, параграф 2 ЕО.
В този контекст жалбоподателите освен това изтъкват, че за разлика от ответника и Кралство Нидерландия, Ирландия и VHI се опитват да защитават законосъобразността на обжалваното решение с твърдението, че са изпълнени условията, изложени в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе. По силата на член 116, параграф 3 от Процедурния правилник обаче встъпилите страни трябвало да са обвързани от спора в състоянието, в което той се намира в момента на встъпването, така че те не можели да променят рамката на спора (Решение на Първоинстанционния съд от 24 октомври 1997 г. по дело British Steel/Комисия,
T-243/94, Recueil, стр. II-1887
, точка 70), така както е определен в документите на жалбоподателите и ответника. Като се има предвид обаче, че ответникът е отказал да представи доводи, изведени от член 87, параграф 1 ЕО, към момента на встъпването рамката на спора се отнасяла единствено до член 86, параграф 2 ЕО. Според жалбоподателите от това следва, че доводите на Ирландия и VHI относно член 87, параграф 1 ЕО трябва да бъдат обявени за недопустими.
Във всички случаи липсата на обосновка в обжалваното решение не може да бъде преодоляна в хода на производството и с обратно действие посредством нови правни и фактически доводи, изтъкнати от встъпилите страни (Решение на Първоинстанционния съд от 25 октомври 2002 г. по дело Tetra Laval/Комисия,
T-5/02, Recueil. стр. II-4381
, точки 255, 271 и 282; Заключение на генералния адвокат г-н Fennelly във връзка с Решение на Съда от 19 октомври 2000 г. по дело Италия и Sardegna Lines/Комисия,
C-15/98 и C-105/99, Recueil, стр. I-8855
, I-8894, точка 70). Поради това доводите на Ирландия и VHI трябвало във всеки случай да бъдат отхвърлени като неоснователни
.
На последно място, що се отнася до писменото становище на Ирландия при встъпването, жалбоподателите поддържат, че предвид член 116, параграф 4, буква б) от Процедурния правилник и съдебната практика (Решение на Първоинстанционния съд от 7 ноември 1997 г. по дело Cipeke/Комисия,
T-84/96, Recueil, стр. II-2081
, точки 31 и 34), доводите по същество, съдържащи се в приложения 4, 7, 9 и 10 към това становище при встъпването, са допустими само доколкото са изложени в самото становище.
Жалбоподателите подчертават, че що се отнася до RES в настоящия случай четирите кумулативни условия, изложени в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе, не са изпълнени. Впрочем Комисията напълно била пропуснала да разгледа второто, третото и четвъртото условие, след като без да е извършила собствена преценка, е приела позицията на ирландските власти относно първото условие.
2) По първото условие, свързано с действителните и ясно определени задължения за УОИИ
Жалбоподателите напомнят първото условие, изложено от Съда в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе (точка 89), според което предприятието получател трябва действително да е натоварено с изпълнението на задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени.
Според жалбоподателите именно поради тясната връзка между член 87, параграф 1 ЕО и член 86, параграф 2 ЕО понятието за задължение за обществена услуга, употребено от Съда, е еквивалентно на това за задължение за УОИИ (Заключение на генералния адвокат г-н Tizzano във връзка с Решение по дело Ferring, точка 41 по-горе, Recueil, стр. I-9069, точки 51 и 60 и Заключение на генералния адвокат г-н Jacobs във връзка с Решение на Съда от 20 ноември 2003 г. по дело GEMO,
C-126/01, Recueil, стр. I-13769
,
I-13772
). Самата Комисия признала в обжалваното решение еквивалентния характер на тези две понятия. Освен това тя обяснила публично, че тези две понятия се отнасят до услуги с характерни особености, които отговарят на нуждите на широката общественост (Доклад на Комисията за състоянието на процесите относно насоките за държавните помощи, свързани с [УОИИ], раздел 2), от които не се ползват специфични категории ползватели (неофициален документ на Комисията относно УОИИ и държавните помощи от 12 ноември 2002 г., стр. 21) и които при това положение имат следните общи елементи: универсална услуга, непрекъснатост, качество на услугата, достъпни тарифи, защита на ползвателя и потребителя (Зелена книга на Комисията относно услугите от общ интерес от 21 май 2003 г., COM (2003) 270 окончателен, точка 49).
Според жалбоподателите предвид съдебната практика относно задълженията за УОИИ горепосочените условия съдържат още една основна характеристика, а именно, че тъй като е универсална услуга, доставката ѝ трябва да бъде задължителна (Решение на Съда от 14 юли 1981 г. по дело Züchner,
172/80, Recueil, стр. 2021
, точка 7, Решение на Съда от 10 декември 1991 г. по дело Merci Convenzionali Porto di Genova,
C-179/90, Recueil, стр. I-5889
, точка 27, Решение на Съда от 27 април 1994 г. по дело Almelo,
C-393/92, Recueil, стр. I-1477
, точка 48, Решение на Съда от 17 юли 1997 г. по дело GT-Link,
C-242/95, Recueil, стр. I-4449
и Решение на Съда от 18 юни 1998 г. по дело Corsica Ferries France,
C-266/96, Recueil, стр. I-3949
, точка 45).
Освен това жалбоподателите поддържат, че предвид специфичното и ограничено определение на понятието за задължения за УОИИ, макар и всяка национална уредба, която възлага задължения на предприятия, да може да се счита като приета в общ или обществен интерес, от това не следвало, че всички тези задължения представляват задължения за УОИИ в тесен смисъл, за изпълнението на които държавата може с право да обезщети засегнатите предприятия. Всъщност в съответствие със съдебната практика и практиката на Комисията по вземане на решения трябвало да се направи разграничение между установяването на задължения за УОИИ, от една страна, и контрола и правната уредба на дейностите на предприятията, от друга страна (Решение на Съда от 2 март 1983 г. по дело GVL/Комисия,
7/82, Recueil, стр. 483
, точки 31 и 32 и Решение на Съда от 13 декември 1991 г. по дело GB-Inno-BM,
C-18/88, Recueil, стр. I-5941
, точка 22; Решение 97/606/ЕО на Комисията от 26 юни 1997 година по член [86, параграф 3 ЕО] относно изключителното право за излъчване на телевизионна реклама във Фландрия,
OВ L 244, стр. 18
, съображение 14; и Решение на Първоинстанционния съд от 8 юли 1999 г. по дело Vlaamse Televisie Maatschappij/Комисия,
T-266/97, Recueil, стр. II-2329
). Според жалбоподателите, ако това не беше така и ако държавите-членки не бяха длъжни да спазват това точно и ограничено определение за понятието „задължение за УОИИ“, те щели да могат да заобикалят прилагането на член 87, параграф 1 ЕО, обезщетявайки всички видове задължения, наложени на предприятията в общ интерес.
Жалбоподателите отбелязват, че понятието за задължение за УОИИ е понятие от общностното право, което има обективно тълкуване също както понятието за държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО, от което то е неразделна част (Решение на Съда от 2 юли 1974 г. по дело Италия/Комисия,
173/73, Recueil, стр. 709
, точка 13 и Решение на Съда от 16 май 2000 г. по дело Франция/Ladbroke Racing и Комисия,
C-83/98 P, Recueil, стр. I-3271
, точка 25; заключение на генералния адвокат г-н Jacobs във връзка с Решение по дело GEMO, точка 96 по-горе, точка 73). Това било потвърдено от съдебната практика, според която по смисъла на член 86, параграф 2 ЕО понятието за УОИИ подлежи на стриктно тълкуване (Решение на Съда по дело GT-Link, точка 97 по-горе, точка 50 и Решение на Съда от 23 октомври 1997 г. по дело Комисия/Нидерландия,
C-157/94, Recueil, стр. I-5699
, точка 37), за да се предотврати опасността държавите-членки да могат лесно да избягват прилагането на правилата, установени в областта на държавните помощи.
Макар държавата-членка да била свободна при упражняване на своето право на преценка да вземе решение относно начина, по който предвижда да осигури и регламентира доставката на УОИИ (Доклад на Комисията относно състоянието на процесите относно насоките за държавните помощи, свързани с [УОИИ], раздел 4.1; Решение на Комисията SG (99) D/10201 от 14 декември 1999 година относно държавна помощ NN 88/98 — Обединено кралство), квалификацията на задължението за УОИИ подлежала на цялостен контрол от страна на институциите на Общността (Решение на Съда от 20 март 1985 г. по дело Италия/Комисия,
41/83, Recueil, стр. 873
, точка 30).
В това отношение жалбоподателите оспорват твърденията на ответника и на встъпилите страни, според които, от една страна, понятието за задължение за УОИИ и неговото прилагане подлежат на контрол само за наличие на явна грешка, а от друга страна, определението за обхвата на това понятие е въпрос основно от оперативната самостоятелност на държавите-членки. Освен това посочената от встъпилите страни съдебна практика (Решение на Съда от 21 септември 1999 г. по дело Albany,
C-67/96, Recueil, стр. I-5751
, точка 104, Решение на Първоинстанционния съд от 27 февруари 1997 г. по дело FFSA и др./Комисия,
T-106/95, Recueil, стр. II-229
, точка 137), обратно, потвърждавала тезата на жалбоподателите. На последно място, според тях встъпилите страни не изтъкват нито един довод, който да постави под съмнение общностното определение на понятието за задължение за УОИИ.
Жалбоподателите считат, че в настоящия случай първото условие, изложено в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе, не е изпълнено, поради факта че липсват задължения за УОИИ, свързани с RES. Обратната преценка на Комисията, изложена в точка 49 от обжалваното решение, била неправилна на две основания.
От една страна, Комисията не била разгледала въпроса за това дали посочените от ирландските власти задължения за УОИИ, а именно изискванията за отворено присъединяване, за единна тарифна система, за пожизнено покритие и за минимални осигурителни плащания (наричани по-нататък „задълженията за ЧЗО“), действително и обективно представляват задължения за УОИИ. В действителност Комисията заобиколила този въпрос, считайки неправилно, че той попада в компетентността на ирландските власти и че нейният контрол по него се свеждал до допуснати от тези власти явни грешки при упражняването на тази компетентност. Като е постъпила по този начин, Комисията не изпълнила изискването за стриктно и обективно общностно определение на задълженията за УОИИ и незаконосъобразно била делегирала на ирландските власти правомощието да определят какво представляват тези задължения. При това положение Комисията не била упражнила контрол в степента, изисквана от член 87, параграф 1 ЕО.
От друга страна, жалбоподателите изтъкват, че задълженията за ЧЗО нямат характер на задължение за УОИИ поради изложените по-долу причини.
На първо място, в съответствие със съдебната практика и практиката на Комисията по вземане на решения задълженията за ЧЗО отговаряли само на обикновените регулаторни задължения, свързани с разрешение за предоставянето на услуга и контрол от страна на публичноправните органи върху дейността на съответните оператори. Всъщност разглежданата правна уредба не налагала на съответните оператори задължението да предоставят ЧЗО услуги и още по-малко минимално ниво на тези услуги или универсална услуга. Ставало дума само за разрешение за предоставяне на такива услуги според търсенето на пазара, обвързано от условието съответният оператор да спазва принципите за отворено присъединяване, за пожизнено покритие, за определяне на единна тарифна система и за минимални осигурителни плащания. Това се отнасяло също и за VHI, което, с изключение на плана П, не било обвързано от никакво регулаторно задължение за предоставяне на специфични ЧЗО услуги.
На второ място, констатацията на Комисията, според която задълженията за ЧЗО имат за цел да осигурят определено ниво на ЧЗО услуги на всички живеещи в Ирландия лица, на достъпна цена и при сходни условия на качество, била явно погрешна предвид възможността от ЧЗО услугите да се изключат възрастните и вече болните лица. В това отношение било неправилно твърдението на Комисията, според което изключването на тези лица се избягва чрез правилото за отвореното присъединяване. Напротив, ЧЗ осигурителите имали правото да изключват лицата, навършили 65 години, или около 8 % от ирландското население, които искат да се присъединят за пръв път (точка 34, трето тире от обжалваното решение) и на практика VHI и BUPA Ireland не предлагали осигурителни полици на такива лица. Освен това, що се отнася до вече болните лица, ЧЗ осигурителите имали правото да ограничават покритието на разходите, като налагат, в зависимост от възрастта на засегнатите лица, от пет- до десетгодишен период на изчакване, преди те да могат да ползват покритието, възможност, която както VHI — с изключение на плана П — така и BUPA Ireland на практика използвали. На последно място, съгласно текущите данни около 49 % от ирландското население не ползвало ЧЗО услуги. Освен това правната уредба в областта на минималните осигурителни плащания предвиждала толкова ниско ниво на покритие, че на практика била безполезна, тъй като това ниво е сериозно превишено от нивата на възможно най-опростените налични на пазара осигурителни полици, като тези, наречени „план А“ на VHI.
На трето място, жалбоподателите оспорват твърдението, че задълженията за ЧЗО гарантират еднакво достъпни тарифи. Дори за лицата, които имат достъп до тези услуги и които по този начин могат да ползват единната тарифна система, цените — с изключение на тези по план П — били определяни изключително от пазарните сили. Така освобождавания или значителните намаления на вноските били възможни по-специално за лицата под 18 години или от 18 до 23 години. При това положение единната тарифна система давала възможност за уеднаквяване само на цени, свободно определени от осигурителите в зависимост от условията на пазара.
На четвърто място, задълженията за ЧЗО във всеки случай не разкривали характер на задължение за УОИИ. Всъщност тъй като са далеч от съответствие със създадена в общ интерес универсална услуга — като например услуга, заместваща обществената социалноосигурителна система — въпросните ЧЗО услуги били само незадължителни финансови услуги, предназначени да осигурят допълващо или допълнително покритие по отношение на универсалната услуга. В това отношение настоящото дело трябвало да бъде разграничено от положението, което е в основата на Решение на Съда от 16 март 2004 г. по дело AOK-Bundesverband и др. (
C-264/01, C-306/01, C-354/01 и C-355/01, Recueil, стр. I-2493
) относно германската здравноосигурителна система, която е задължителна за по-голямата част от германските служители и която замества предоставяното на (обществени) универсални медицински грижи (Заключение на генералния адвокат г-н Jacobs във връзка с Решение по дело AOK-Bundesverband и др., посочено по-горе, Recueil, стр. I-2495, Решение по дело Albany, точка 101 по-горе). Жалбоподателите добавят, че настоящият случай бил аналогичен по-скоро на положението в основата на Решение по дело Danske Busvognmænd/Комисия, точка 68 по-горе (точки 90—92), в което Първоинстанционният съд отхвърлил квалификацията УОИИ по повод транспортна услуга, поради факта че разглежданите транспортни дейности се конкурират с различните действащи на пазара транспортни предприятия и всички се намират в едно и също положение.
В това отношение жалбоподателите оспорват тезата на ответника, защитена основно в неговата писмена защита (точки 13 и 35—43), а не в обжалваното решение, според която по-скоро предоставянето на ЧЗО услуги, отколкото задълженията за ЧЗО, представлявало истинската задача за УОИИ и без RES ирландският пазар на ЧЗО не можел да функционира при икономически приемливи условия. Всъщност случаят не бил такъв поради липсата на задължение за BUPA Ireland или за VHI, с изключение на плана П, да предоставят ЧЗО услуги. В действителност обжалваното решение имало предвид само изпълнението на задълженията за ЧЗО, които то неправилно квалифицирало като задължения за УОИИ. Освен това, макар ЧЗО услугите като незадължителни финансови услуги да предоставят по-бърз достъп до покритие на разходите и по-добри медицински грижи, те не отговаряли на необходимост и както твърди Европейският комитет по застраховане били доброволни и не замествали обществената система. Ако все пак Комисията бе искала да установи, че правилата, които регулират ЧЗО услугите, представляват сами по себе си задължения за УОИИ — въпрос, който е илрелевантен в настоящото дело, тя трябвало да докаже — нещо, което не е направила, — че тези правила разкриват характер на задължение за УОИИ.
В този контекст не можело да се приеме опитът на ответника в дупликата да прикрие противоречивия си подход с твърдението, че всъщност предоставянето на ЧЗО услуги като такова или съчетанието му със задълженията за ЧЗО представлявали релевантния УОИИ. Единствените определени в обжалваното решение задължения, за които се предполага, че са задължения за УОИИ, приложими спрямо всички ЧЗ осигурители, и чиито разходи могат да бъдат компенсирани по смисъла на Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе, били задълженията за ЧЗО, а не самите ЧЗО услуги, които нито един осигурител не бил длъжен да предоставя. Тази теза впрочем била поддържана също и от VHI и Ирландия.
На последно място, на съдебното заседание жалбоподателите допълват, че както било потвърдено от решението на High Court, в обжалваното решение Комисията основала своята обосновка на неточно разбиране на принципа за единната тарифна система и следователно на ирелевантни факти, като се позовава единствено на задължението за единна тарифна система за индивидуалните договори ЧЗО по смисъла на член 7 от изменения 1994 Health Insurance Act, докато в основата на изтъкнатите от Ирландия мотиви относно необходимостта от предвидената в RES компенсация стоял принципът за единната тарифна система, приложим към целия ирландски пазар на ЧЗО по смисъла на член 12 от посочения акт.
3) По второто условие, свързано с обективни и прозрачни параметри за изчисляване на компенсацията
Жалбоподателите напомнят, че второто условие, изложено в Решение по дело Altmark точка 89 по-горе (точка 90), според което параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат предварително установени по обективен и прозрачен начин, за да не се допусне предоставянето на икономическо предимство за предприятието получател, което да го постави в по-благоприятно положение спрямо конкурентни предприятия. Според жалбоподателите определянето на компенсацията въз основа на стриктни, прозрачни, обективни и предварително определени критерии представлява съществена гаранция за конкурентите на предприятието получател, която им позволява да планират по-добре търговските си решения, като познават обхвата на компенсацията, която ще получи техният конкурент (Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе, точка 59).
Жалбоподателите поддържат, че в случая това второ условие също не е изпълнено поради липсата на обективни параметри за изчисляване на компенсацията на твърдените задължения за УОИИ. Според жалбоподателите възприетите параметри за определяне на RES плащанията не били нито обективни, нито прозрачни и зависели от упражняването на широко право на преценка от страна на HIA и министъра на здравеопазването.
На първо място, HIA разполагал с широко право на преценка при определянето на разликата в рисковете между ЧЗО осигурителите въз основа на формулата, наречена „процент на изравняване на пазара“, което можело да влияе върху размера на RES плащанията. Този процент първо трябвало да бъде определен в зависимост от профила възраст и пол на осигурените лица за всеки ЧЗ осигурител, като можел да бъде коригиран от HIA предвид степента, в която тези осигурени лица действително търсят услуги по предоставяне на грижи (член 10 от RES, насоки за RES, стр. 14). Този фактор на претегляне на здравословното състояние бил определен в RES като процент, който HIA „може да определя периодично“ (параграф 1 от приложение II към RES) и който може да варира от 0 % до 50 %. Освен това Комисията изрично признавала, че HIA „има правомощието да определя степента, в която този фактор се взема предвид, в рамките на предписаните параметри и при условие, че HIA е установил, че това е обосновано от обстоятелства, свързани с разликите в рисковите профили между [ЧЗ] осигурителите и че това е изцяло в интерес на осигурителните компании“.
На второ място, HIA бил длъжен да съобщи тази разлика в рисковете на министъра на здравеопазването, като в случай че тя е между 2 % и 10 %, разполага с оперативна самостоятелност да препоръча да бъде задействано изравняването на рисковете (член 10, параграф 4 от RES), оперативна самостоятелност, която също била призната изрично от Комисията. На трето място, министърът на здравеопазването разполагал с правомощие да прецени дали да приеме такава препоръка на HIA, основана на разлика в рисковете между 2 % и 10 %. Дори когато разликата в рисковете е над 10 % и по принцип би трябвало да се задейства изравняване на рисковете, министърът на здравеопазването все още имал възможност да упражни своята оперативна самостоятелност, като проучи дали са налице основателни причини да не се задейства изравняване на рисковете (член 10, параграфи 6 и 7 от RES). На четвърто място, в случай на решение за задействане на RES определянето на началната дата на RES плащанията също било въпрос на оперативна самостоятелност на министъра на здравеопазването (член 13 от RES). На пето място, изчисляването на RES плащанията било извършвано от HIA при условията на оперативна самостоятелност, въз основа на допълнителните доклади на осигурителите, като се отчита разликата в рисковете или в „процента на изравняване на пазара“, определен при необходимост след прилагане на фактора на претегляне на здравословното състояние.
От гореизложеното жалбоподателите заключават, че определянето на задействането на RES и на размера на RES плащанията, които трябва да се извършат, не се основава на обективни и прозрачни фактори по смисъла на второто условие, изложено в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе, а в голяма степен зависи от правото на преценка на ирландските власти. Това се потвърждавало от приетите от HIA след 2003 г. три доклада, в които той установил отклонения в рисковете в рамките на 3 % и 10 % и заключил, че не са налице доказателства, установяващи минала или предстояща нестабилност на пазара. По неизвестни на жалбоподателите причини третият доклад все пак препоръчвал да започнат RES плащанията. Обратно на становището на Ирландия и VHI, тази липса на обективност и прозрачност не можела да бъде смекчена от факта, че параметрите за функционирането на RES са „ясно изложени“ и предварително публикувани, тъй като самите параметри съдържали множество критерии, представляващи въпрос на оперативна самостоятелност. При липсата обаче на обективни критерии за определяне на липса на равновесие на пазара HIA и министърът на здравеопазването в действителност били в състояние да основат своите преценки на други елементи, нещо, което второто условие, изложено в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе, целяло именно да избегне.
4) По третото условие, свързано със стриктната необходимост на компенсацията
Жалбоподателите напомнят третото условие, изложено в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе (точка 92), според което компенсацията не може да превишава необходимото за покритие на всички или част от разходите, породени от изпълнението на задълженията за обществена услуга, като се имат предвид свързаните с това приходи, както и разумна печалба от изпълнението на тези задължения. По мнението на жалбоподателите това условие изисква компенсацията да е стриктно необходима за изпълнението на разглежданите задължения за УОИИ (Заключение на генералния адвокат г-н Jacobs във връзка с Решение по дело GEMO, точка 96 по-горе, точка 119). Това включвало поне идентифицирането на релевантните задължения за УОИИ, идентифицирането на специфичните за тези задължения разходи, на постоянните и променливи разходи със съответно разпределение на общите за задълженията за УОИИ разходи, калкулирането на приходите, реализирани от предприятието получател при изпълнението на задълженията за УОИИ, определянето на разумна печалба от изпълнението на задълженията за УОИИ и накрая гаранцията, че печалбата от помощта не надвишава допълнителните разходи, направени във връзка със задълженията за УОИИ, като се имат предвид съответните приходи и разумна печалба.
Жалбоподателите считат, че това условие, еквивалентно на критерия за пропорционалност по смисъла на член 86, параграф 2 ЕО, в настоящия случай също не било изпълнено. От една страна, Комисията не била разгледала релевантните елементи, посочени в точка 117 по-горе, пропуски, чрез които били допуснати грешка при прилагане на правото и грешка в мотивите на обжалваното решение, що се отнася до прилагането на критерия за пропорционалност. От друга страна, предвид факта, че при прилагане на член 87 ЕО на Комисията не е предоставена оперативна самостоятелност, ответникът не можел валидно да се позове на Решение на Първоинстанционния съд от 1 декември 1999 г. по дело Boehringer/Съвет и Комисия (
T-125/96 и T-152/96, Recueil, стр. II-3427
), което се отнася до ограничения контрол на предоставената на общностния законодател оперативна самостоятелност в областта на Общата селскостопанска политика.
Във всеки случай дори Комисията да бе извършила такъв преглед, RES не отговаряла на условието за стриктна необходимост главно по три причини.
На първо място, дори да се предположи, че поне отчасти задълженията за ЧЗО могат да бъдат квалифицирани като задължения за УОИИ, те не създавали финансова тежест за ЧЗ осигурителите, в това число и VHI. Според жалбоподателите, както следва от раздел 3 от доклада на консултанта NERA, представен в приложение към жалбата (наречен по-нататък „доклада „NERA““), задълженията за ЧЗО не препятстват ЧЗ осигурителите да запазят рентабилността си, в частност посредством търговски мерки. Така те можели да се защитят срещу „лошите“ рискове, като откажат да осигуряват нови лица на възраст над 65 години или като въведат по-дълги периоди на изчакване за болните лица. По същия начин ЧЗ осигурителите били в състояние да коригират договорните условия и да диференцират вноските, за да отчетат различните рискове, които трябва да поемат по силата на тези задълженията за ЧЗО. Следователно те можели да разделят пазара в зависимост от осигурения риск и да компенсират най-важните разноски, свързани с „лошите“ рискове посредством по-високи вноски.
На второ място, дори да се предположи, че задълженията за ЧЗО водят до разходи, те не можело да бъдат компенсирани посредством RES. RES плащанията изобщо не били свързани със задълженията за ЧЗО и с разходите, до които е възможно да доведат те, а били изчислявани въз основа на разликата в рисковете между ЧЗ осигурителите, измервана чрез „процент на изравняване на пазара“. Определянето на тази разлика в рисковете обаче не зависело и от изчислението на разходите, породени от задълженията за ЧЗО, които RES има за цел да компенсира. Подобна операция по-специално предполагала разграничаване на тези разходи от разходите, направени за други дейности и тяхното определяне, пресмятане на съответните доходи и начисляване на разумна печалба. Жалбоподателите уточняват, че доводите на ответника, изложени в неговата писмена защита, потвърждавали, че RES всъщност се предполага да компенсира разхода за предоставянето на самите ЧЗО услуги. Видно от обжалваното решение обаче, последните във всеки случай не представлявали УОИИ. Една абстрактна връзка между задълженията за ЧЗО и разходите на всеки ЧЗ осигурител не била достатъчна и не отговаряла на изискването за стриктно ограничаване на RES до евентуалните (ясно определени) разходи, породени от задълженията за ЧЗО. На последно място, не можело да се приеме доводът на Ирландия, според който специфичната финансова тежест, свързана със задълженията за ЧЗО, можела да се състои в „отклонение между единната пазарна тарифа и разходът, свързан с присъщите за осигурителя искания“, по-специално поради липсата на връзка с действителните разходи, породени от изплащането на исканията за възстановяване.
На трето място, RES не можела да компенсира и „лошите“ рискове на ЧЗ осигурителите. Напротив, според изложеното в раздел 4.2 от доклада „NERA“ RES не отчита вноските и доходите на ЧЗ осигурителя. По този начин RES пренебрегвала факта, че разходите по допълнителните искания за възстановяване на високорисковите клиенти всъщност са компенсирани от по-високи вноски. При липсата на отчитане на тези доходи обаче не било възможно да се прецени дали „лошите“ рискове водят до нетна финансова тежест за ЧЗ осигурителя, която трябва да бъде компенсирана.
5) По четвъртото условие, свързано със сравнението с ефективно предприятие
На последно място, жалбоподателите напомнят четвъртото условие, изложено в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе (точка 93), според което когато изборът на предприятие, на което в конкретен случай да се възложи изпълнението на задълженията за обществена услуга, не е извършен в рамките на процедура за обществена поръчка, която създава условия за избор на кандидата, способен да предостави тези услуги при най-ниски разходи за съответната общност, необходимото ниво на компенсация трябва да бъде определено въз основа на анализ на разходите, които едно средно предприятие, добре ръководено и оборудвано със съответните средства за изпълнение на изискванията за предоставяне на обществена услуга, би направило за изпълнение на тези задължения, като се отчитат свързаните с това приходи, както и една разумна печалба във връзка с изпълнение на тези задължения. Жалбоподателите отбелязват, че това условие основно предполага, че при липсата на процедура за обществена поръчка нивото на компенсиране трябва да бъде определено съгласно посочените в точка 117 по-горе критерии, с позоваване по-скоро на това, което щяло да бъде изисквано от едно (хипотетично) ефективно предприятие, отколкото на субективните разходи на конкретно предприятие. Освен това наред с тази операция по количествено определяне, свързана с предприятието получател, трябвало да се направи и сравнение с разходите и печалбите на други предприятия в сектора или с онова, които можело разумно да се очаква в това отношение при условия на конкуренция. Както Комисията правилно приела в своето решение от 3 май 2005 г. да не повдига възражения срещу системата на равномерно разпределение на рисковете и запазване на резервите, въведена от нидерландските власти в сектора на здравното осигуряване, компенсацията трябва да бъде сведена до извънредните разходи на един ефективен оператор, като се имат предвид вноските (Решение на Комисията от 3 май 2005 г. за държавни помощи № 541/04 и № 542/04 — Нидерландия — Система за изравняване на рисковете и запазване на резервите,
OВ C 324, 2005 г., стр. 28
; наричано по-нататък „Решението за нидерландската RES“).
Жалбоподателите поддържат, че в настоящия случай не е изпълнено четвъртото условие от Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе, тъй като не било извършено сравнение с едно ефективно предприятие. Те считат, че Комисията не е разгледала дори въпроса за това дали възможните разходи на VHI, произтичащи от спазването на задълженията за ЧЗО, са сравними с тези, които един ефективен оператор би понесъл. Те отбелязват, че за да се определи разликата в рисковете, RES не предвижда нито отправна точка за преценка на ефективността, нито механизъм за сравнение на цените, както и на структурата на договорите и практиките за управление на рисковете на ЧЗ осигурителите по отношение на тези на един ефективен оператор. Те допълват, че в Решението за нидерландската RES Комисията е посочила точно факта, че платените компенсации не отговарят на четвъртото условие, изложено в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе.
ii) Доводи на ответника
В самото начало ответникът отбелязва, че обжалваното решение на първо място се позовава на съществуващата към датата на неговото приемане съдебна практика, по-специално на Решение по дело Ferring, точка 41 по-горе, за да заключи, че RES не е държавна помощ. След приемане на това решение обаче, в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе Съдът прецизирал условията, формулирани в Решение по дело Ferring. Според ответника обаче последиците от Решение по дело Altmark не са определящи за настоящото производство, тъй като обжалваното решение се основава и на член 86, параграф 2 ЕО, за да обяви, че макар RES да представлява държавна помощ, тя все пак е съвместима с общия пазар. Ответникът посочва, че по тази причина той съсредоточава своите доводи върху член 86, параграф 2 ЕО, така че не представя доводи по правното основание, изведено от нарушение на член 87, параграф 1 ЕО.
iii) Доводи на Ирландия и VHI
Ирландия поддържа, че обосновката на Съда в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе по същество е следвана в Решение от 7 февруари 1985 г. по дело ADBHU (
240/83, Recueil, стр. 531
, точки 3 и 18) и в Решение по дело Ferring, точка 41 по-горе (точка 27). Освен това Ирландия и VHI са на мнение, че обратно на това, което твърдят жалбоподателите, RES, както и преценката на Комисията в обжалваното на това основание решение, задоволяват всички условия, поставени в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе.
iv) Доводи на Кралство Нидерландия
Подобно на ответника Кралство Нидерландия отбелязва, че настоящият спор по същество се отнася до тълкуването на член 86, параграф 2 ЕО и че при това положение възнамерява да ограничи встъпването си до тълкуване на тази разпоредба и по-специално на понятието за УОИИ и условията за неговото прилагане към дадено предприятие.
б) По правното основание, изведено от неправилното прилагане на член 86, параграф 2 ЕО
i) Доводи на жалбоподателите
1) Предварителна бележка
Жалбоподателите твърдят, че преценката на Комисията, според която във всички случаи евентуалните елементи на помощ в RES могат да бъдат считани като съвместими с общия пазар на основание член 86, параграф 2 ЕО, не намира отзвук в диспозитива на обжалваното решение и не е подкрепена с достатъчно мотиви в това решение. Освен това тази преценка била явно погрешна от правна страна. Според жалбоподателите RES и свързаните с нея задължения за ЧЗО не отговарят на изискванията на тази разпоредба.
2) По липсата на задължения за УОИИ
На първо място, според жалбоподателите, както изтъкват те и в контекста на първото правно основание (вж. точки 95—100 по-горе), задълженията за ЧЗО не изпълняват обективните и стриктни изисквания, на които трябва да отговарят задълженията за УОИИ в приложение на член 86, параграф 2 ЕО и чийто преглед е бил незаконосъобразно делегиран от Комисията на ирландските власти.
3) По липсата на акт, който възлага задача за УОИИ
На второ място, според жалбоподателите член 86, параграф 2 ЕО изисква предприятията да са „натоварени“ с функцията да оказват УОИИ, което включва задължение за предоставяне на разглежданата услуга, наложено от публичните власти. Както Комисията признавала обаче в собствената си практика по вземане на решения, не било достатъчно обикновеното разрешение за предоставяне на тази услуга (Решение 81/1030/ЕИО на Комисията от 29 октомври 1981 г. относно производство по прилагането на член [82 ЕО] IV/29.839 — GVL,
OВ L 370, стр. 49
, точка 66, Решение 97/606, точка 14 и Решението за нидерландската RES). Това условие отчитало по-специално универсалния характер на разглежданата УОИИ, чието предоставяне трябвало да се предпази единствено от пазарните сили. При все това в дадения случай, с изключение на изпълнението на изискването, наложено на VHI да предлага плана П, не съществувала истинска задача за универсална услуга със задължителен характер по смисъла на член 86, параграф 2 ЕО, свързана със задължения за ЧЗО, а само разрешение, дадено на въпросните оператори да предоставят определени услуги при спазване на определени регулаторни задължения. В това отношение бил обречен на неуспех опитът на Кралство Нидерландия в хода на производството да прикрие факта, че в обжалваното решение не е било разгледано възлагането на задача за УОИИ. В частност не била правно обоснована тезата на Кралство Нидерландия, според която не е необходимо изрично задължение за осъществяване на задача за УОИИ, когато няколко предприятия са натоварени с тази задача и е достатъчно да е налице система за разрешение или контрол. Напротив, по мнението на жалбоподателите спазването на член 86, параграф 2 ЕО по необходимост предполага възлагането на задача за УОИИ с официален акт, какъвто в случая липсвал. В това отношение те се позовават на проекторешението на Комисията относно прилагането на член 86, параграф 2 ЕО за държавните помощи във вид на компенсация за обществена услуга, предоставени на определени предприятия, които са натоварени с функцията да оказват УОИИ, на проекта на Общностна рамка за държавните помощи под формата на компенсация за обществена услуга и на Решението за нидерландската RES (раздел 4.2.1).
4) По липсата на необходимост и на пропорционален характер на RES
Предварителни бележки
На трето място, според жалбоподателите с оглед на член 86, параграф 2 ЕО прилагането на правилата за конкуренция на Договора за ЕО трябва да е пречка пред изпълнението на задълженията за УОИИ, с които предприятието е натоварено. При предоставяне на специални права или финансова помощ на предприятие, съдебната практика изисквала тези мерки да дават възможност разглежданото предприятие да функционира при икономически приемливи условия (Решение на Съда от 19 май 1993 г. по дело Corbeau,
C-320/91, Recueil, стр. I-2533
, точки 14—16, Решение на Съда от 21 септември 1999 г. по дело Brentjens’, C-115/97—
C-117/97, Recueil, стр. I-6025
, точка 107, Решение на Съда по дело от 10 февруари 2000 г. по дело Deutsche Post,
C-147/97 и C-148/97, Recueil, стр. I-825
, точка 49; заключение на генералния адвокат Stix-Hackl във връзка с Решение от 27 ноември 2003 г. по дело Enirisorse, C-34/01—
C-38/01, Recueil, стр. I-14243
, I-14247, точка 102 и бележка 76). Това включвало изискване едновременно за необходимост и за пропорционалност по отношение на икономическата жизнеспособност на доставката на конкретната УОИИ, без да се цели защита на натовареното с УОИИ предприятие само по себе си (Решение 97/310/ЕО на Комисията от 12 февруари 1997 г. за отпускането на допълнителни срокове на Португалия за изпълнението на Директива 90/388/ЕИО и Директива 96/2/ЕО относно лоялната конкуренция на телекомуникационните пазари,
OВ L 133, стр. 19
, точка 10, Решение на Съда от 8 юни 1982 г. по дело Nungesser/Комисия,
258/78, Recueil, стр. 2015
, точки 8 и 9). Освен това изискването за пропорционалност било аналогично, даже идентично с критерия за стриктна необходимост по смисъла на третото условие за компенсация на задълженията за УОИИ, формулирано в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе, поради това че то налага ограничаване на субсидията до размера, необходим за компенсиране на загубите, които биха могли да бъдат претърпени при доставката на разглежданата универсална услуга (Решение на Съда от 17 май 2001 г. по дело TNT Traco,
C-340/99, Recueil, стр. I-4109
, точки 57 и 58).
По липсата на необходимост от RES
Жалбоподателите поддържат, че Комисията не е доказала необходимостта от RES. В това отношение те твърдят, че Комисията допуснала грешки в мотивите на обжалваното решение, както и фактически грешки.
От една страна, що се отнася до грешките в мотивите на обжалваното решение, Комисията неправилно приела, че RES е необходима, за да осигури прилагането на принципите за единната тарифна система, за пожизнено покритие и за отворено присъединяване. Това съображение било оспорено от фактите, изложени в самото обжалвано решение, което отбелязва, че от момента на либерализацията си и навлизането на BUPA Ireland разглежданият пазар не е имал проблеми поради нестабилност. В това отношение единствено възможността за опасност от подбор на рисковете — опасност, която била чисто теоретична, спекулативна, далечна и неопределена количествено въз основа на икономически факти — във всички случаи не била достатъчна, за да докаже подобна нестабилност.
От друга страна, относно фактическите грешки жалбоподателите считат, че преценките на Комисията относно възможността и последиците от подобен подбор на рисковете са явно погрешни. Обратно на доводите на ирландските власти, изложени в точка 31 от обжалваното решение, ЧЗ осигурителите нямали стимули активно да подбират „добрите“ рискове и да изключват „лошите“ рискове. Напротив, като се има предвид, че тези осигурители предлагат гама услуги посредством различни вноски и че са в състояние да приспособяват договорните си условия в зависимост от осигурения риск, независимо от техния рисков профил, те можели да компенсират по-високите рискове чрез повишаване на вноските и чрез различни форми на покритие. При това положение не можело да се извлича финансова полза от осигурителен портфейл, състоящ се от нискорискови осигурени лица, в сравнение с осигурените лица с висок риск. По същия начин, обратно на констатацията на Комисията в точка 50 от обжалваното решение, не бил налице също и пасивен подбор на рисковете, резултат от твърдяната увеличена тенденция лицата да сменят ЧЗ осигурителите. В това отношение позоваването на седем икономически изследвания, непосочени в обжалваното решение, и с които жалбоподателите се запознали едва по-късно, не били достатъчни, за да затвърдят заключенията на Комисията, и тя не можела да ги подкрепя повече в писмената си защита. Само едно от тези изследвания, което е ирелевантно, понеже е свързано с швейцарския пазар, посочвало желанието на потребителите да сменят ЧЗ осигурителя, а Комисията пропуснала да вземе предвид релевантно изследване на ирландския пазар (The Private Health Insurance Market in Ireland, март 2003 г., изготвено от Amárach Consulting за HIA, наричано по-нататък „докладът „Amárach““), посочено от жалбоподателите в административната процедура, според която осигурените лица на възраст от 18 до 34 години са по-малко склонни да сменят ЧЗ осигурителя, отколкото лицата на възраст от 35 до 64 години.
В този контекст жалбоподателите се противопоставят на тезата, според която асиметрията в рисковите профили, съществуваща между BUPA Ireland и VHI относно възрастта на осигурените лица, се обяснява с подбора на рисковете. Тези разлики били резултат от други два фактора, а именно от една страна, инерцията и липсата на голямо желание на осигурените да сменят ЧЗ осигурителя, а от друга страна, стратегията за определяне на цените от VHI. Що се отнася до първия фактор, жалбоподателите доказали в рамките на административната процедура, че предвид необходимостта да се предлагат ЧЗО услуги със значителна разлика в цените, за да се стимулират осигурените лица да сменят ЧЗ осигурителя, един нов участник на пазара трябва непременно да се насочи към „новите“ клиенти, които по дефиниция са най-младите. Що се отнася до втория фактор, жалбоподателите изтъкват, че нивата на вноски, предлагани от VHI на лицата с висок риск, не покриват разходите за средните осигурителни събития. Всъщност в това отношение VHI продавал на загуба и така BUPA Ireland не можело да го конкурира при като цяло по-възрастните клиенти.
Освен това бил погрешен изводът на Комисията, направен единствено въз основа на асиметрия в рисковите профили и без съответни фактически и икономически доказателства, за възможна нестабилност на пазара. Както VHI, така и BUPA Ireland обаче напълно били в състояние да привличат млади клиенти с нисък риск и действително го правели. Жалбоподателите считат, че всъщност средната възраст на клиентите, осигурени в VHI, е по-ниска от средната възраст на осигурените в BUPA Ireland клиенти. Освен това високите разходи, до които водело преместването на един клиент на ЧЗ осигурител към друг имали стабилизиращ ефект, което противоречало на тезата за „смъртоносната спирала“, застъпвана от Комисията. В замяна на това RES можела да засегне съществено стабилността на ирландския пазар на ЧЗО, тъй като водела до повишаване на вноските за младите клиенти, отстраняване на BUPA Ireland от този пазар и увеличение на входните бариери. Освен това доводът, изтъкнат от ответника в неговата писмена защита, но не и в обжалваното решение, според който коефициентите на платежоспособност на VHI далеч не са задоволителни и не е приемливо допълнително влошаване на финансите му, бил чисто спекулативен, неподкрепен от доказателства и дори оспорен от обжалваното решение, доколкото то заключило, че в миналото не е била налице нестабилност на пазара. Жалбоподателите допълват, че липсата на предстояща и бъдеща нестабилност на разглеждания пазар е изрично потвърдена от трите доклада, представени от HIA след 2003 г. (вж. точка 116 по-горе), всеки от които правел извод, че липсват съответни доказателства. Изтъкнатите в това отношение от Ирландия обратни доводи били само спекулативни или ирелевантнти, тъй като били свързани със здравноосигурителните системи на други страни. Във всички случаи тези нови доводи не били достатъчни, за да обосноват RES, като се има предвид член 86, параграф 2 ЕО, който цели да предпази самите УОИИ, а не конкретни предприятия (Решение по дело Комисия/Нидерландия, точка 99 по-горе, точка 43).
По липсата на пропорционален характер на RES
По-нататък според жалбоподателите Комисията неправилно е заключила, че е налице пропорционалност на RES с оглед на член 86, параграф 2 ЕО. Всъщност Комисията не била доказала, че RES плащанията не надхвърлят размера, необходим за обезщетяване на VHI за разходите, понесени във връзка с неговите задължения за ЧЗО.
В това отношение изтъкнатите от Комисията пет довода били ирелевантнти. Първо, разликата в рисковете от 2 %, необходима за задействане на RES, нямала практически ефект, като се има предвид фактът, че рисковият профил е изчислен въз основа на възрастта и пола и че BUPA Ireland по необходимост разполага с по-млад възрастов профил, отколкото VHI, така че този праг неизбежно е надвишен. Второ, твърдението на Комисията, според което не всички плащания в полза на осигурените лица, по-специално „луксозните“ осигурителни плащания, са изравнени, било явно неточно. Напротив, разпоредбите, свързани с „максималните изравнени плащания“ по принцип покривали всички ЧЗО полици, като единственото изключение е свързано с исканията за възстановяване на най-високите нива. Трето, обратно на твърдението на Комисията, според което RES отчита средната цена на исканията за възстановяване, за да даде по този начин възможност на ЧЗ осигурителите да спечелят от собствената си ефективност, отчитането на собствените ефективни разходи водело до по-съществени плащания в полза на ЧЗ осигурителите с най-високите разходи и следователно ги стимулирало да бъдат неефективни. Така, обратно на това, което твърди VHI, RES позволявала компенсирането на разходи, които не биха били понесени от един ефективен ЧЗ осигурител. Четвърто, Комисията неправилно се позовала на границата от 50 % на фактора на претегляне на здравословното състояние, въпреки че това не било свързано нито със задълженията за ЧЗО, нито с обосновката на RES. Това претегляне освен това облагодетелствало и неефективността, поради факта че се отчитат реалните разходи, вместо разходите на един ефективен оператор. Пето, що се отнася до неприлагането на RES към новите участници през първите три години от дейността им на ирландския пазар на ЧЗО жалбоподателите считат, че то не е в състояние да намали силно разубеждаващия ефект, който RES има за тези оператори. Шесто, за разлика от нидерландската RES, RES не предвиждала корективен механизъм, предназначен да бъдат избегнати свръхкомпенсации.
На последно място, в съдебното заседание жалбоподателите допълват, че обратно на това, което твърдят ответникът и Ирландия, критерият за ефективност на един оператор, който получава помощ, в рамките на прегледа на пропорционалния характер на основание на член 86, параграф 2 ЕО трябвало да се прилага по същия начин, както при анализа на четвъртото условие, формулирано в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе, свързано с наличието на помощ по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО. От една страна, тази преценка за ефективността била неразделно свързана с преценката относно критерия за пропорционалност, също предвиден в член 86, параграф 2 ЕО, който изисквал компенсацията да бъде сведена до онова, което е необходимо от гледна точка на един ефективен оператор. От друга страна, това изискване произтичало от съдебната практика, според която член 86, параграф 2 ЕО няма за цел да закриля конкретни оператори. Освен това липсата на отчитане на критерия за ефективността в този контекст противоречала на принципа за вътрешен пазар с ненарушена конкуренция и следователно на интересите на Общността. Що се отнася до възможната недостатъчна ефективност, която се отразява на всички ЧЗ осигурители поради това, че в рамките на изчислението на RES плащанията се отчита „коригиращ фактор за нулева сума“ (zero sum adjustment), жалбоподателите все пак посочват, че тяхното оплакване не е насочено към този аспект и признават, че сумите, които е възможно да бъдат засегнати при RES плащанията, били незначителни. На последно място, жалбоподателите заявяват на съдебното заседание и че възможната недостатъчна ефективност, свързана със свръхпотребление, или фактът, че един ЧЗ осигурител може да стимулира осигурените лица да се подлагат на ненужни от медицинска гледна точка лечения и да искат възстановяването на свързаните с това разходи, не са били засягани нито по време на процедурата, довела до приемане на обжалваното решение, нито в хода на съдебното производство и че тяхното оплакване се съсредоточава върху необходимостта от сравнение между ЧЗ осигурителя, който получава помощи, с един ефективен оператор.
5) По засягането на развитието на търговията
На последно място, според жалбоподателите член 86, параграф 2 ЕО изисква дерогацията на правилата за конкуренцията от Договора да не засяга развитието на търговията до степен, която е в противоречие с интересите на Общността. Противно на изискванията, установени в съдебната практика обаче (Решение по дело Danske Busvognmænd/Комисия, точка 68 по-горе, точка 96), в обжалваното решение Комисията нито е разгледала, нито е доказала липсата на отрицателни последици върху развитието на търговията.
ii) Доводи на ответника
1) Предварителни бележки
В самото начало ответникът поддържа, че повдигнатото в репликата оплакване, изведено от това, че в диспозитива на обжалваното решение не е споменат член 86, параграф 2 ЕО, е недопустимо по силата на член 48, параграф 2 от Процедурния правилник, във всички случаи е неоснователно и следователно трябва да бъде отхвърлено.
2) По компетентността за определяне на задълженията за УОИИ
По въпроса за квалификацията на задълженията за ЧЗО като задължения за УОИИ ответникът се противопоставя преди всичко на тезата на жалбоподателите, според която тази квалификация е от компетентността на институциите на Общността и включва тълкуване на обективно и специфично понятие на общностното право. Напротив, от практиката на Комисията по вземане на решения следвало, че основно държавите-членки определят онова, което считат за УОИИ, и че в това отношение контролът от страна на Комисията се свеждал до явни грешки.
Ответникът поддържа, че точки 44, 48 и 49 от обжалваното решение са изцяло в съответствие с тази предпоставка и не съдържат грешки.
3) По квалификацията на задълженията за ЧЗО като задължения за УОИИ
Що се отнася до квалификацията на задълженията за ЧЗО като задължения за УОИИ по смисъла на член 86, параграф 2 ЕО ответникът отбелязва, че в точки 44—46 обжалваното решение излага редица съображения в полза на тази квалификация, като например свързаните с признаването на свобода за преценка, предоставена на държавите-членки да определят УОИИ, с ограниченото хармонизиране на законодателствата, свързани със здравното осигуряване, и с компетентността на държавите-членки в областта на здравеопазването на основание член 152 ЕО. В това отношение били погрешни възраженията на жалбоподателите, основани, първо, на факта, че задълженията за ЧЗО всъщност били обикновени законови условия, наложени в общ интерес за регулиране на търговската дейност на ЧЗ осигурителите, второ, на липсата на гаранция за минимално ниво на ЧЗО услуги и на свободен достъп до тези услуги на достъпни цени, и трето, на факта, че ЧЗО услугите не заместват общественото социално осигуряване.
4) По налагането на задълженията за УОИИ на ЧЗ осигурителите
Според ответника жалбоподателите неправилно считат, че е необходимо законодателство, което да задължава VHI и BUPA Ireland да предоставят ЧЗО услуги, докато според съдебната практика било достатъчно даден оператор да е задължен да спазва определени условия, предвидени в концесия, която му е била предоставена (Решение на Съда от 23 октомври 1997 г. по дело Комисия/Франция,
C-159/94, Recueil, стр. I-5815
). В настоящия случай 1994 Health Insurance Act изисквал ЧЗ осигурителите да бъдат вписани в регистъра на предприятията и под страх от заличаване от този регистър, да спазват задълженията за ЧЗО. Това положение било аналогично с положението, което е в основата на Решение по дело Ferring, точка 41 по-горе.
5) По необходимостта от RES
Относно необходимостта от RES ответникът напомня, че когато поверяват УОИИ, държавите-членки могат да отчитат цели, присъщи на тяхната национална политика. Предвид съдебната практика (Решение по дело Albany, точка 101 по-горе, точки 107—111) основният въпрос бил не дали RES отговаря на абсолютно изискване за необходимост, а по-скоро дали обжалваното решение установява явно неправилно, че RES е необходима в смисъл, че нейната липса би попречила на ирландския пазар на ЧЗО услуги да функционира при икономически приемливи условия. При това положение необходимостта от RES трябвало да бъде преценявана в зависимост от това, което е икономически приемливо, а не от онова, което се оказва необходимо.
Що се отнася до опасността от активен подбор на рисковете, ответникът по същество твърди, че спазването на задълженията за ЧЗО, като например за отворено присъединяване и за единна тарифна система, по необходимост стимулират ЧЗ осигурителите да подбират активно рисковете и да ограничават броя на осигурените лица с висок риск. Освен това ответникът уточнява, че обжалваното решение не твърди, че влизането на жалбоподателите на ирландския пазар на ЧЗО води неизбежно до нестабилност на този пазар, а изхожда от констатацията за вероятността от подбор на рисковете като фактор за нестабилност. Това било достатъчно предвид Решение по дело Albany, точка 101 по-горе, и степента на ограничен контрол, упражняван от Първоинстанционния съд относно критерия за необходимост.
6) По пропорционалния характер на RES
Относно пропорционалния характер на размера на RES плащанията по отношение на направените разноски ответникът отбелязва, че жалбоподателите трябва да докажат — нещо, което те не направили — че Комисията е допуснала явна грешка в преценката, като е приела, че RES представлява пропорционална система (Решение по дело Boehringer/Съвет и Комисия, точка 118 по-горе, точка 74 и сл.). Предвид предоставената на държавите-членки оперативна самостоятелност както относно определението на УОИИ, така и относно метода за изчисляване на компенсацията за задълженията за УОИИ по смисъла на член 86, параграф 2 ЕО, жалбоподателите трябвало да докажат, че RES е явно диспропорционална като средство за осигуряване на функционирането на ирландския пазар на ЧЗО при икономически приемливи условия (заключение на генералния адвокат Jacobs във връзка с Решение по дело AOK-Bundesverband и др., точка 108 по-горе, точки 95—101). Всъщност от съдебната практика следвало, че ако държавата-членка, когато се позовава на член 86, параграф 2 ЕО, трябва „да докаже, че предвидените от тази разпоредба условия са спазени, тази тежест на доказване не може да стига дотам от тази държава-членка да се изисква — когато излага обстойно причините, поради които в случай на премахване на атакуваните мерки според нея би било поставено под съмнение извършването на възложените от нея на дадено предприятие задачи от общ икономически интерес при икономически приемливи условия — да отива още по-далеч, за да доказва с положителност, че никоя друга мислима мярка, по дефиниция хипотетична, не би могла да даде възможност да се гарантира изпълнението на посочените задачи при същите условия“ (Решение по дело Комисия/Нидерландия, точка 99 по-горе, точка 58). Жалбоподателите обаче не били доказали това.
При това положение ответникът заключава, че настоящото правно основание следва да се отхвърли.
iii) Доводи на Ирландия и на Кралство Нидерландия
Ирландия споделя доводите, изложени от Комисията в подкрепа на отхвърлянето на настоящото правно основание.
Кралство Нидерландия счита, че в настоящия случай задълженията за ЧЗО изпълняват условията, на които трябва да отговарят задълженията за УОИИ по смисъла на член 86, параграф 2 ЕО.
2. Съображения на Първоинстанционния съд
а) По допустимостта на доводите на Ирландия и на VHI относно първото правно основание
Най-напред следва да се разгледат доводите на жалбоподателите, според които, предвид член 116, параграф 3 от Процедурния правилник били недопустими изтъкнатите от Ирландия и VHI доводи срещу първото правно основание, изведено от нарушение на член 87, параграф 1 ЕО.
С оглед на това следва да се напомни, че съгласно член 40, четвърта алинея от Статута на Съда на Европейските общности, приложим към Първоинстанционния съд по силата на член 53 от този статут, исканията в молбата за встъпване се ограничават до подпомагане по отношение на исканията на една от страните. Освен това съгласно член 116, параграф 3 от Процедурния правилник встъпилата страна е обвързана от спора в състоянието, в което той се намира към момента на встъпването. Макар обаче тези разпоредби да не изключват възможността встъпилата страна да посочва доводи, различни от тези на страната, която подкрепя, това става при условие те да не изменят рамките на спора и встъпването да цели все подкрепа на исканията, представени от последната (вж. Решение на Първоинстанционния съд от 13 април 2005 г. по дело Verein für Konsumenteninformation/Комисия,
T-2/03, Recueil, стр. II-1121
, точка 52 и посочената в него постоянната съдебна практика и Решение на Първоинстанционния съд от 14 декември 2006 г. по дело Technische Glaswerke Ilmenau/Комисия,
T-237/02, Recueil, стр. II-5131
, точка 40).
В това отношение Първоинстанционният съд констатира, че ответникът всъщност изрично се е отказал да представя доводи в защита на първото правно основание. От това следва, от една страна, че първото правно основание, повдигнато от жалбоподателите, продължава да е неразделна част от спора, а от друга страна, само отказът на ответника да вземе отношение по това правно основание не може да ограничи обхвата на този спор. Впрочем, далеч от това да се приема обосноваността на това правно основание, този отказ е мотивиран от довода, според който това правно основание би било ирелевавнтно за изхода на спора. Освен това в рамките на своята защита по второто правно основание ответникът по същество оспорва доводите, изтъквани от жалбоподателите в подкрепа на тяхното първо правно основание, доколкото тези доводи се позовават на критериите за прилагане както на член 86, параграф 2 ЕО, така и на член 87, параграф 1 ЕО, изяснени в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе. При тези обстоятелства в настоящия случай не е налице ограничаване на рамките на спора що се отнася до първото правно основание, което да забранява на встъпилите страни да изтъкват доводи, които допълват посочените от ответника доводи. Всъщност Ирландия и VHI спазват изцяло обхвата на първото правно основание, като посочват доводи, които целят да обединят четирите кумулативни критерия, изложени в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе. По същия начин тези доводи не засягат исканията на ответника за отхвърляне изцяло на настоящата жалба — искания, които Ирландия и VHI продължават да подкрепят.
Доколкото обаче Ирландия възнамерява в контекста на първото правно основание да твърди, че RES не включва държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО, поради факта че липсва прехвърляне на публични средства (Решение на Съда от 13 март 2001 г. по дело PreussenElektra,
C-379/98, Recueil, стр. I-2099
, точки 59—61), този довод не може да бъде приет за допустим предвид член 40, четвърта алинея от Статута на Съда във връзка с член 116, параграф 3 от Процедурния правилник. Макар в писмените си изявления ответникът да не взема отношение по този въпрос, този довод противоречи на констатацията в точка 39 от обжалваното решение, според която RES действително предполага прехвърлянето на публични средства. Нещо повече, тази констатация не е обсъждана от жалбоподателите в жалбата. Наред с писмената защита обаче, жалбата определя рамката на спора, която встъпилите страни трябва да приемат в състоянието, в което той се намира към момента на встъпването. Следователно разглежданият довод на Ирландия е недопустим, тъй като по смисъла на съдебната практика, посочена в точка 153 по-горе, той изменя обхвата на спора. При това положение е уместно да се приеме, че в съответствие с еднаквата преценка на жалбоподателите и на ответника RES е система, която предполага прехвърлянето на публични средства по смисъла на член 87, параграф1 ЕО.
От гореизложените съображения следва, че с изключение на довода, изведен от липсата на прехвърляне на публични средства, доводите на Ирландия и VHI относно първото правно основание са допустими.
б) По допустимостта на условията, изложени в Решение по дело Altmark
Следва да се напомни, че първото правно основание по-специално е основано на условията, изложени от Съда в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе, чието произнасяне следва приемането на обжалваното решение и чието съдържание Комисията при това положение не е могла да познава към момента, в който приема своето решение. Всъщност, за да обоснове липсата на държавна помощ в дадения случай, в обжалваното решение Комисията се опира основно на Решение по дело Ferring, точка 41 по-горе (точка 40 от обжалваното решение).
Следва обаче да се приеме, че Съдът не е ограничил във времето обхвата на констатациите, направени в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе. При липса на такова ограничение във времето тези констатации, резултат от тълкуване на член 87, параграф 1 ЕО, са следователно изцяло приложими към фактическото и правно положение по настоящото дело, както е представено пред Комисията към момента, в който тя приема обжалваното решение.
В това отношение следва да се напомни, че тълкуването, което Съдът дава на разпоредба от общностното право, само изяснява и уточнява смисъла и обхвата на тази разпоредба, както тя би трябвало да бъде разбирана и прилагана от момента на влизането ѝ в сила. От това следва, че така тълкуваната норма може и трябва да се прилага дори спрямо правоотношения, възникнали и установени преди разглежданото съдебно решение, и само по изключение, в приложение на общия принцип на правната сигурност, присъщ на общностния правен ред, Съдът може да ограничи възможността всяко заинтересовано лице да се позовава на разтълкувана от него разпоредба, за да постави под въпрос добросъвестно установени правоотношения. Такова ограничение обаче се допуска само в същото съдебно решение, което се произнася по исканото тълкуване (вж. в този смисъл и по аналогия Решение на Съда от 15 март 2005 г. по дело Bidar,
C-209/03, Recueil, стр. I-2119
, точки 66 и 67 и Решение на Съда от 6 март 2007 г. по дело Meilicke и др.,
C-292/04, Сборник, стр. I-1835
, точки 34—36 и посочената в него съдебна практика). Първоинстанционният съд счита, че тези съображения, произтичащи от съдебна практика, която е насочена в частност към задължението за прилагане на общностното право от националния съд, се прилагат mutatis mutandis към общностните институции, когато те на свой ред трябва да изпълняват разпоредбите на общностното право, предмет на последващо тълкуване от Съда.
При това положение трябва да се изследва дали и доколко обжалваното решение е съвместимо с критериите, изложени в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе, чийто обхват, както приемат и жалбоподателите, до голяма степен се припокрива с този на критериите по член 86, параграф 2 ЕО. При все това, предвид особеното естество на задачата за УОИИ, посочена в дадения случай, която се състои в задължение за всички действащи на ирландския пазар на ЧЗО оператори да спазват редица задължения, квалифицирани в обжалваното решение като задължения за УОИИ и с които общностният съд никога до този момент не се е запознавал, критериите, формулирани в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе, следва да се прилагат съгласно духа и целта, преобладавали при излагането им, по адаптиран към специфичните обстоятелства по настоящия случай начин.
в) По наличието на задача за УОИИ по смисъла на първото условие, изложено в Решение по дело Altmark, и в член 86, параграф 2 ЕО
i) Предварителна бележка
Според първото условие, изложено в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе (точка 89), предприятието получател трябва действително да е натоварено с изпълнението на задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени.
Страните не спорят, че понятието за задължение за обществена услуга, посочено в това съдебно решение, съответства на понятието за УОИИ, както е определено в обжалваното решение и че то не се различава от посоченото в член 86, параграф 2 ЕО.
В рамките на първото и второто правни основания жалбоподателите основно изтъкват, че понятието за УОИИ е понятие от общностното право, което има стриктен и обективен характер и чието спазване подлежи на цялостен контрол от страна на общностните институции, който не можел да бъде възлаган на националните власти. Въпреки че държавите-членки разполагат с определена свобода на действие по отношение на начина, по който възнамеряват да осигурят и регламентират предоставянето на УОИИ, определянето на тази УОИИ зависело от редица обективни критерии, като по-специално универсалността на услугата и нейния задължителен характер, чието наличие трябвало да се проверява от институциите. В настоящия случай обаче не било налице задължение, дори задача от общ интерес, наложена на осигурителите да предоставят определени ЧЗО услуги и тези услуги не били достъпни за цялото ирландско население. ЧЗО услугите представлявали само незадължителни финансови, дори „луксозни“ услуги, и нямали за цел да заместят общественото социално осигуряване. Освен това обжалваното решение определяло като УОИИ само задълженията за ЧЗО, а не и самите ЧЗО услуги. Задълженията за ЧЗО обаче, макар приети в общ интерес, били само обикновени регулаторни задължения, които се прилагат към упражняването и контрола на дейността от ЧЗ осигурителите, което според съдебната практика и практиката на Комисията по вземане на решения не било достатъчно, за да ги квалифицира като УОИИ.
Ответникът, подкрепен от Ирландия, от Кралство Нидерландия и от VHI, твърди, от една страна, че определението за УОИИ е главно от компетентността и оперативната самостоятелност на държавите-членки и че контролът, който общностните институции са овластени да упражняват в това отношение, е ограничен до наличието на явна грешка в преценката, каквато в случая липсвала. Ответникът и Ирландия подчертават, че ЧЗО представлява важен инструмент на следваната от Ирландия социална и здравна политика, област, която по силата на член 152 ЕО е запазена основно в компетентността на държавите-членки и е важно допълнение към общественото здравно осигуряване, без при това да го замества. В настоящия случай, обратно на това, което твърдят жалбоподателите, самите ЧЗО услуги, заедно със задълженията за ЧЗО, представлявали релевантните УОИИ, посочени в обжалваното решение. В частност задълженията за ЧЗО, в това число за отворено присъединяване и за единна тарифна система, гарантирали, че ЧЗО услугите са достъпни за всички. В това отношение, обратно на мнението на жалбоподателите, не било необходимо ЧЗО услугите да имат универсален и задължителен характер в тесен смисъл, да бъдат безплатни или икономически достъпни за цялото ирландско население и да заместват общественото социално осигуряване. Освен това по мнението на Кралство Нидерландия, предвид динамиката на понятието за УОИИ, достатъчно е държавата да наложи на всички осигурители определени задължения, като задълженията за ЧЗО, чието спазване е обвързано със система на разрешение и контрол, за да могат да се квалифицират като задължения за УОИИ. При това положение предоставянето на специално или изключително право на дадено предприятие не било необходимо.
ii) По понятието за задача за УОИИ и правомощията за определяне и за контрол на УОИИ
Следва да се приеме, че в общностното право и за целите на прилагането на правилата за конкуренция от Договора за ЕО не съществува нито ясно и точно законово определение на понятието за задача за УОИИ, нито установена правна концепция, която да определи окончателно условията, които трябва да бъдат изпълнени, за да може дадена държава-членка с право да се позове на наличието и защитата на задача за УОИИ, било по смисъла на първото условие, изложено в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе, било по смисъла на член 86, параграф 2 ЕО.
Що се отнася до компетентността за определяне на естеството и обхвата на дадена задача за УОИИ по смисъла на Договора, както и за степента на контрол, който общностните институции трябва да упражняват в този контекст, от точка 22 от Известието относно услугите от общ интерес (вж. точка 12 по-горе) и от съдебната практика на Първоинстанционния съд следва, че държавите-членки имат широко право на преценка относно определянето на това, което считат като УОИИ, и че определянето на тези услуги от държава-членка може да бъда поставено под съмнение от Комисията само в случай на явна грешка (вж. Решение на Първоинстанционния съд от 15 юни 2005 г. по дело Olsen/Комисия
T-17/02, Recueil, стр. II-2031
, точка 216 и посочената там съдебна практика).
Това правомощие на държавата-членка, което засяга определението за УОИИ, е потвърдено от липсата както на специално възложена на Общността компетентност, така и на точно и изчерпателно определение на понятието за УОИИ в общностното право. Всъщност определянето на естеството и обхвата на дадена задача за УОИИ в отделните области на политиката, които или не са в компетентността на Общността по смисъла на член 5, първа алинея ЕО, или се основават само на ограничена или споделена компетентност по смисъла на втората алинея на този член, по принцип остава отговорност на държавите-членки. Както обаче твърдят ответникът и Ирландия, здравният сектор е от почти изключителната компетентност на държавите-членки. В този сектор по силата на член 152, параграфи 1 и 5 ЕО Общността може да извършва само правно незадължителни действия, като напълно зачита отговорностите на държавите-членки в областта на организацията и предоставянето на здравни услуги и медицински грижи. От това следва, че в този контекст определянето на задълженията за УОИИ е също основно в компетентността на държавите-членки. Това разпределение на компетентностите освен това е изразено в общ план в член 16 ЕО, според който предвид мястото, което заемат УОИИ сред споделените ценности на Съюза, както и тяхната роля при подпомагането на социалното и териториално единство на Съюза, Общността и нейните държави-членки, всяка в границите на съответстващите им правомощия и в рамките на приложното поле на Договора, полагат грижи тези УОИИ да функционират на базата на принципи и при условия, които им позволяват да изпълняват техните задачи.
В това отношение жалбоподателите не могат валидно да се позовават на Решение от 20 март 1985 г. по дело Италия/Комисия, точка 100 по-горе (точка 30), за да докажат необходимостта от пълен и цялостен контрол от страна на общностните институции относно наличието на задача за УОИИ в здравния сектор. Всъщност от посоченото съдебно решение е видно, че правомощието на държавата-членка да действа по силата на член 86, параграф 2 ЕО и следователно нейното правомощие да определя УОИИ не е неограничено и не може да бъде упражнявано произволно само с цел да се избегне прилагането на правилата за конкуренция в отделен сектор, като телекомуникационния сектор.
Следователно контролът, който общностните институции са овластени да осъществяват върху упражняваната от държавата-членка оперативна самостоятелност да определя УОИИ, е сведен до изследването дали е налице явна грешка в преценката. В обжалваното решение (точка 44) обаче Комисията е осъществила правилно този контрол, като е разгледала дали преценката на Ирландия, свързана с наличието на задача за УОИИ, както и с квалификацията на задълженията за ЧЗО като задължения за УОИИ, са опорочени от явна грешка.
При това положение не може да бъде прието твърдението за незаконосъобразно делегиране на ирландските власти да определят разглежданите УОИИ и за липсата на пълен и цялостен контрол върху преценката на тези власти с оглед на обективно и стриктно определение на УОИИ в общностното право.
iii) По наличието на задача за УОИИ в настоящия случай
1) По разпределянето на тежестта на доказване
Следва да се разгледа въпросът дали Комисията с право е могла да приеме в обжалваното решение, че мерките, за които Ирландия е уведомила, са свързани със задача за УОИИ по смисъла на първото условие, изложено в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе, както и в член 86, параграф 2 ЕО.
В това отношение в самото начало следва да се отбележи, че макар държавата-членка да разполага с широко право на оперативна самостоятелност при определяне на онова, което счита като УОИИ, това не я освобождава от задължението, когато се позовава на наличието и на необходимостта от защита на дадена задача за УОИИ, да полага грижи с оглед на това последната да задоволява определени минимални критерии, общи за всяка задача за УОИИ по смисъла на Договора за ЕО, както са уточнени в съдебната практика, и да докаже, че в настоящия случай тези критерии са наистина задоволени. По-специално става дума за наличието на акт на публичната власт, който възлага на въпросните оператори задача за УОИИ, както и за универсалния и задължителен характер на тази задача. Обратно, липсата на доказателства от държавата-членка, че тези критерии са изпълнени, или тяхното неспазване от държавата-членка може да представлява явна грешка в преценката, която Комисията е длъжна да санкционира, под страх самата тя да не допусне явна грешка. Освен това от съдебната практика, свързана с член 86, параграф 2 ЕО следва, че държавата-членка трябва да посочи причините, поради които счита, че въпросната услуга заслужава, поради своя специфичен характер да бъде квалифицирана като УОИИ и разграничена от други икономически дейности (вж. в този смисъл Решение по дело Merci Convenzionali Porto di Genova, точка 97 по-горе, точка 27 и Решение по дело Enirisorse, точка 131 по-горе, точки 33 и 34). Всъщност при липсата на такива мотиви дори бегъл контрол от страна на общностните институции — извършен на основание както на първото условие, изложено в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе, така и на член 86, параграф 2 ЕО — относно наличието на явна грешка, допусната от държавата-членка в рамките на предоставената ѝ оперативна самостоятелност, не би бил възможен.
В светлината на тези съображения следва да се разгледат оплакванията, изтъкнати от жалбоподателите, които целят да докажат, че в дадения случай, Комисията неправилно е допуснала съществуването на задача за УОИИ.
2) По идентичността и естеството на разглежданата задача за УОИИ
В настоящия случай страните спорят относно идентичността и естеството на УОИИ, предмет на обжалваното решение и следователно, на мярката, за която е направена уведомление. Жалбоподателите твърдят по същество, че обжалваното решение е насочено само към задълженията за ЧЗО, чиято квалификация като задължения за УОИИ е приета от Комисията. Посоченото решение обаче не преценявало въпроса дали ЧЗО услугите сами по себе си представляват УОИИ, какъвто при всички положения, не бил случаят (вж. точка 110 по-горе). Ответникът и Ирландия възразяват, че предвид неразривната връзка между ЧЗО услугите и задълженията за ЧЗО, които регулират предоставянето на първите, като квалифицира задълженията за ЧЗО като задължения за УОИИ, обжалваното решение по необходимост признава на ЧЗО услугите като такива и характер на УОИИ.
Вярно е, че обжалваното решение основно разглежда, по-специално в точки 41—49 под заглавие „Задължения за обществена услуга“, задълженията за ЧЗО, а именно единната тарифна система, отвореното присъединяване, пожизненото покритие и минималните осигурителни плащания, като обяснява причините, поради които те трябва да бъдат квалифицирани като задължения за УОИИ. Макар обжалваното решение обаче да не се произнася изрично по въпроса дали ЧЗО услугите сами по себе си или ирландската система за ЧЗО най-общо представляват също УОИИ, посоченото решение обявява в точки 41—47, че „задълженията [за ЧЗО] имат за цел да осигурят изпълнението на задача от общ интерес, с други думи определено ниво на ЧЗО [услуги] на всяко живеещо в Ирландия лице на достъпна цена и при сходни условия на качество“. Освен това в точка 48 от обжалваното решение Комисията констатира, че ирландските власти не са допуснали явна грешка, „като са включили в тяхното понятие за УОИИ услуги, които надхвърлят тези, предлагани от основната социалноосигурителна система“. Тези констатации потвърждават, че в обжалваното решение Комисията признава също, поне косвено, че ЧЗО услугите сами по себе си разкриват характер на УОИИ. Във всички случаи, предвид неразривната връзка между задълженията за ЧЗО и ЧЗО услугите, за Комисията е било невъзможно да ограничи своята преценка само до задълженията за ЧЗО, без да вземе предвид също ЧЗО услугите, които са техен предмет и чието предоставяне е подчинено на спазването на тези задължения.
При това положение, обратно на мнението на жалбоподателите, обжалваното решение признава едновременно, че задълженията за ЧЗО представляват задължения за УОИИ и че ЧЗО услугите са задача за УОИИ.
3) По разликата между правната уредба на дейността на операторите и наличието на задача за УОИИ, възложена с акт на публичната власт
Жалбоподателите оспорват наличието на задача за УОИИ, като считат, че разглежданото законодателство просто подчинява дейността на всички ЧЗ осигурители на „обикновени“ регулаторни задължения, без това да включва възлагането на особена задача, определен в акт на публичната власт.
На първо място, както следва от съдебната практика, предоставянето на въпросната услуга трябва по дефиниция да е от общ или обществен интерес. На това основание УОИИ се различават по-специално от услугите, които обслужват частен интерес, макар и последният да може да бъде повече или по-малко колективен или признат от държавата-членка като легитимен или полезен (вж. в този смисъл Решение по дело Züchner, точка 97 по-горе, точка 7 и Решение по дело GVL/Комисия, точка 98 по-горе, точки 31 и 32). Освен това, както твърдят жалбоподателите, посоченият от държавата-членка общ или обществен интерес не трябва да се свежда до нуждата съответният пазар да се подчини на определени правила или търговската дейност на засегнатите оператори — на разрешение от държавата. Всъщност простият факт, че националният законодател налага в общ интерес, разбиран в широк смисъл, определени правила за разрешение, за функциониране или за контрол на всички оператори в даден сектор, по принцип не е равнозначен на задача за УОИИ (вж. в този смисъл Решение по дело GVL/Комисия, точка 98 по-горе, точка 32 и Решение по дело GB-Inno-BM, точка 98 по-горе, точка 22).
В замяна на това признаването на задача за УОИИ не предполага непременно, че на оператора, натоварен с тази задача, е предоставено изключително или специално право за извършването ѝ. От съвместния прочит на параграфи 1 и 2 от член 86 ЕО следва, че трябва да се прави разлика между, от една страна, специално или изключително право, поверено на даден оператор, а от друга страна, задачата за УОИИ, която евентуално е свързана с това право (вж. в това отношение Решение по дело Merci Convenzionali Porto di Genova, точка 97 по-горе, точки 9 и 27, Решение по дело Almelo, точка 97 по-горе, точки 46—50 и Решение по дело Albany, точка 101 по-горе, точки 98 и 104—111). Предоставянето на специално или изключително право на даден оператор е само инструмент, евентуално оправдан, който позволява на този оператор да изпълнява задача за УОИИ. При това положение, както изтъква Кралство Нидерландия, не е опорочена от грешка констатацията на Комисията, съдържаща се в точка 47 от обжалваното решение, свързана с точки 14 и 15 от Известието относно услугите от общ интерес, според която възлагането на задача за УОИИ може да се състои и в задължение, наложено на голям брой, дори на всички оператори, действащи на същия пазар (вж. относно задача за УОИИ, поверена в рамките на неизключителна концесия, регулирана от публичното право, Решение по дело Almelo, точка 97 по-горе, точка 47).
Следователно не може да се приеме доводът на жалбоподателя, според който фактът, че определени задължения са наложени на всички ЧЗ осигурители, изключвал задача за УОИИ.
На второ място, следва да се напомни, че по същество както първото условие, изложено от Съда в Решение по дело Altmark, точка 89, по-горе, така и съдържанието на самия член 86, параграф 2 ЕО изискват въпросният оператор да е натоварен със задача за УОИИ с акт на публичната власт и той да определя ясно разглежданите задължения за УОИИ (вж. в този смисъл Решение на Съда по дело Züchner, точка 97 по-горе, точка 7, Решение на Съда от 11 април 1989 г. по дело Ahmed Saeed Flugreisen,
66/86, Recueil, стр. 803
, точка 55, Решение по дело GT-Link, точка 97 по-горе, точка 51, Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе, точка 89, Решение по дело Olsen/Комисия, точка 166 по-горе, точка 186).
В дадения случай, обратно на застъпваната от жалбоподателите теза, съответното ирландско законодателство не представлява правна уредба или някакво разрешение, свързано с дейността на ЧЗ осигурителите, а трябва да бъде квалифицирано като акт на публичната власт, който създава и определя особена задача, състояща в предоставяне на ЧЗО услуги при спазване на задълженията за ЧЗО. Всъщност членове 7—10 от 1994 Health Insurance Act, последно изменен с 2001 Health Insurance Act, както и 1996 Health Insurance Regulations (вж. точка 16 по-горе), определят подробно задълженията за ЧЗО, като например задължението за единната тарифна система, за отвореното присъединяване, за пожизненото покритие и за минималните осигурителни плащания, които обвързват всички ЧЗ осигурители по смисъла на това законодателство. Освен това с обявената цел да обслужва общ интерес, като понастоящем дават възможност на около половината от ирландското население да ползва алтернативно покритие за някои медицински грижи, по-специално болнични, гореспоменатите задължения за ЧЗО ограничават търговската свобода на ЧЗ осигурителите в степен, която далеч надхвърля обикновените условия за разрешаване упражняването на дейност в отделен сектор (вж. точка 191 и сл.).
Също така Първоинстанционният съд счита, че това законодателство изпълнява условието за ясно и точно определяне на разглежданите задължения за УОИИ по смисъла на първото условие, изложено в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе (точка 89), нещо, което жалбоподателите не оспорват. Освен това, тъй като избраната от Ирландия система не предвижда предоставянето на изключителни или специални права, а извършването на тази задача от всички осигурители, действащи на ирландския пазар на ЧЗО — което е възможен избор за държавата-членка (вж. точка 179 по-горе), — не може да се изисква, обратно на това, което изглежда твърдят жалбоподателите, посочената задача да се поверява отделно с индивидуален акт или възлагане на всеки от операторите, обвързани от задълженията за ЧЗО.
При това положение следва да се отхвърли оплакването, изведено от това, че ЧЗ осигурителите са обвързани от „обикновени“ регулаторни задължения и от липсата на акт на публичната власт за създаване и възлагане на задача за УОИИ.
4) По универсалния и задължителен характер на услугите, обхванати от задачата за УОИИ
За да заключат, че в настоящия случай не е налице задача за УОИИ, жалбоподателите се мотивират с липсата на универсален и задължителен характер на ЧЗО услугите.
Общи положения
Относно универсалността на ЧЗО услугите в самото начало следва да се констатира, че обратно на застъпваната от жалбоподателите теза, от общностното право не следва, че за да може да бъде квалифицирана като УОИИ, разглежданата услуга трябва да представлява универсална услуга в тесен смисъл като общественото социално осигуряване. Всъщност понятието за универсална услуга по смисъла на общностното право не предполага, че разглежданата услуга трябва да отговаря на обща нужда на цялото население или да бъде предоставяна на цялата територия (вж. в това отношение Решение по дело Ahmed Saeed Flugreisen, точка 181 по-горе, точка 55, Решение под дело Corsica Ferries France, точка 97 по-горе, точка 45 и Решение по дело Olsen/Комисия, точка 166 по-горе, точка 186 и сл.). Както гласи точка 47 от обжалваното решение, позовавайки се на точка 14 от Известието относно услугите от общ интерес, макар тези характеристики да съответстват на класическия и най-разпространен в държавите-членки вид УОИИ, това не изключва съществуването на други, също законосъобразни видове УОИИ, чието създаване може с право да бъде избрано от държавите-членки при упражняване на предоставената им оперативна самостоятелност.
При това положение фактът, че разглежданите задължения за ЧЗО имат само ограничено териториално или материално приложно поле или че от въпросните услуги се ползва само относително ограничена група ползватели, не поставя непременно под съмнение универсалния характер на дадена задача за УОИИ по смисъла на общностното право. От това следва, че ограничителното схващане на жалбоподателите за универсалния характер на УОИИ, основано на някои доклади или документи на Комисията, чието съдържание при това не е правно обвързващо, не е съвместимо с обхвата на оперативната самостоятелност, с която разполагат държавите-членки относно определението за задача за УОИИ. Следователно този довод трябва да бъде отхвърлен като неоснователен.
Що се отнася до довода, според който ЧЗО услугите представляват само незадължителни, даже „луксозни“ финансови услуги, предназначени да осигурят допълващо или допълнително покритие по отношение на задължителните универсални услуги, предвидени от общественото здравно осигуряване, следва да се отбележи, че задължителният характер на въпросната услуга представлява всъщност съществено условие за наличието на задача за УОИИ по смисъла на общностното право. Този задължителен характер трябва да се разбира в смисъл, че операторите, натоварени със задача за УОИИ с акт на публичната власт, са по принцип задължени да предлагат въпросната услуга на пазара при спазване на задълженията за УОИИ, които регулират предоставянето на тази услуга. От гледна точка на натоварения със задача за УОИИ оператор този задължителен характер — сам по себе си противоречащ на търговската свобода и на принципа за свободна конкуренция — по-специално може да се състои, в частност при предоставянето на изключително или специално право, в задължение да се упражнява определена търговска дейност независимо от свързаните с нея разходи (вж. също в този смисъл точка 14 от Известието относно услугите от общ интерес). В подобен случай това задължение представлява насрещната престация на защитата на задачата за УОИИ и на свързаното с нея положение на пазара по силата на акта, възложил тази задача. При липсата на изключително или специално право задължителният характер на задача за УОИИ може да се състои в задължението на въпросния оператор, предвидено в акт на публичната власт, да предлага определени услуги на всеки гражданин, който поиска това от него (вж. също в този смисъл точка 15 от Известието относно услугите от общ интерес).
Противно на мнението на жалбоподателите, обвързващият характер на задачата за УОИИ обаче не предполага публичните власти да възлагат на съответния оператор задължението да предоставя услуга с предварително определено ясно съдържание, какъвто е бил случаят с плана П, предлаган от VHI (вж. точка 14 по-горе). Всъщност задължителният характер на задачата за УОИИ не изключва наличието на определена свобода, оставена на оператора на пазара, включително относно съдържанието и определянето на цената на услугите, които възнамерява да предоставя. При тези условия се гарантира един минимум на свобода на действие на операторите и следователно на конкуренция, що се отнася до качеството и съдържанието на въпросните услуги, което може да намали в интерес на Общността обхвата на ограничението на конкуренцията, което най-общо следва от възлагането на дадена задача за УОИИ, без това да засяга целите на последната.
От това следва, че при липсата на изключително или специално право, за да се счита дадена услуга за задължителна е достатъчно операторът, натоварен с такава задача, да е обвързан от задължението да предоставя тази услуга на всеки ползвател, който поиска това. С други думи, задължителният характер на услугата, а следователно и наличието на задача за УОИИ, са установени, ако доставчикът е задължен да сключва договор при постоянни условия, без да може да отхвърли другата договаряща страна. Този последен елемент дава възможност услугата, съдържаща задача за УОИИ, да се отличи от всяка друга предоставяна на пазара услуга и следователно от всяка друга дейност, упражнявана напълно свободно (вж. в този смисъл Решение по дело GT-Link, точка 97 по-горе, точка 53 и Решение по дело Merci Convenzionali Porto di Genova, точка 97 по-горе, точка 27).
Прилагане в настоящия случай
В настоящия случай Първоинстанционният съд приема, че от съчетанието на различните задължения за ЧЗО, наложени на всички ирландски ЧЗ осигурители, с други думи на задълженията за отворено присъединяване, за единна тарифна система, за пожизнено покритие и за минимални осигурителни плащания следва, че ЧЗО услугите трябва да бъдат считани за задължителни.
Всъщност задължението за отворено присъединяване (член 8 от изменения 1994 Health Insurance Act), с други думи задължението на ЧЗ осигурителя да предложи договор за ЧЗО на всяко лице, което поиска това, независимо от неговата възраст, пол или здравословно състояние, е достатъчно, за да се признае задължителният характер на въпросните ЧЗО услуги. Този задължителен характер се подсилва от факта, че задължението за сключване на договор е свързано с други изисквания, които ограничават търговската свобода на ЧЗ осигурителите при определянето на съдържанието на договорите за ЧЗО, а именно задълженията за единна тарифна система, за пожизнено покритие и за минимални осигурителни плащания.
Всъщност по силата на задължението за единна тарифна система когато ЧЗ осигурител предлага на пазара ЧЗО покритие, той е длъжен да предоставя въпросните ЧЗО услуги при уеднаквени тарифи, независимо от индивидуалното положение на осигуреното лице, промяната в здравословното му състояние и честотата на правените от него искания за възстановяване (член 7 от изменения 1994 Health Insurance Act). Освен това поради факта на задължението за пожизнено покритие — резултат от сключен от осигуреното лице договор за такова покритие — ЧЗ осигурителят не може да прекрати едностранно договора за ЧЗО и не може също да откаже да го поднови, когато осигуреното лице поиска това (член 9 от изменения 1994 Health Insurance Act). Накрая следва да се отбележи, че съгласно правилата за минимални осигурителни плащания възстановяванията на сумите за грижите, покрити от договорите за ЧЗО, трябва да бъдат извършвани при спазване на минималните размери и проценти от направените разходи (член 10 от изменения 1994 Health Insurance Act, във връзка с правната уредба на минималните осигурителни плащания).
В това отношение жалбоподателите твърдят, че задължението за минимални осигурителни плащания не било достатъчно, за да се признае наличие на задача за УОИИ, тъй като определяното ниво на покритие било толкова ниско, че на практика било сериозно превишено дори от възможно най-обикновените налични на пазара осигурителни полици, като плана А на VHI. Този довод обаче не може да постави под съмнение задължителния характер на изискванията, на които са подчинени ЧЗ осигурителите по силата на задълженията за ЧЗО. От една страна, той не отчита факта, че задължителният характер на дадена задача за УОИИ не предполага законът да изисква и предопределя предоставянето на конкретна услуга, лишавайки въпросния оператор от всякаква търговска свобода (вж. точка 188 по-горе). От друга страна, установената на пазара търговска практика, макар най-общо да показва по-високо ниво на услугата от предписаните минимални осигурителни плащания, не може да постави под съмнение задължителният законов характер на минималните осигурителни плащания, които всеки ЧЗ осигурител при всички обстоятелства е длъжен да спазва.
Квалификацията на ЧЗО услугите като универсални и задължителни услуги също не се поставя под съмнение и от довода, съгласно който посочените услуги са незадължителни, в смисъл че тяхното предоставяне е оставено на свободния избор както на осигурителите, така и на осигурените лица, и че при това положение тези услуги не заместват универсалните или основните услуги на социалното осигуряване. От една страна, фактът, че потребителите могат да изберат да не поискат доставката на въпросните услуги, не изключва признаването на задължителен характер на задачата за УОИИ при положение, че поради общи съображения на социалната и здравна политика държавата-членка счита, че посочената услуга отговаря на действителна нужда на голяма част от населението — в случая понастоящем около 50 % от ирландското население — и поради това я прави достъпна чрез задължение за сключване на договори, наложено на доставчика на тази услуга. Всъщност универсалният и задължителен характер на УОИИ не е обусловен от реципрочно задължение за сключване на договор, тоест в конкретния случай от задължително осигуряване в ЧЗО. Както самите жалбоподатели признават в точка 29 от репликата, Решение по делото Albany, точка 101 по-горе (точка 98 и сл.), не изисква друго тълкуване, тъй като задължителното осигуряване в допълнителната пенсионна система, която е в основата на това дело, във всеки случай не е определяща за това Съдът да признае, че тази система спада към задача за УОИИ.
От друга страна, предвид естеството на разглежданата задача за УОИИ, основана на задълженията за ЧЗО, наложени на всички ЧЗО осигурители и несвързани със специално или изключително право, възможността за доброволно оттегляне на даден осигурител от ирландския пазар на ЧЗО не поставя под съмнение непрекъснатостта на предоставянето на разглежданата ЧЗО услуга и следователно нейната универсалност и достъпност. При това положение, тъй като ЧЗ осигурителите, решили да предлагат осигурително покритие на пазара, трябва изцяло да спазват разглежданите задължения за ЧЗО, като само възможността ЧЗ осигурителят да откаже напълно предоставяне на ЧЗО услуги или да напусне пазара също не може да засегне универсалния и задължителен характер на тези услуги.
Освен това жалбоподателите изтъкват, че универсалният и задължителен характер на ЧЗО услугите бил в разрез с различните предвидени в закона изключения от задължението за отворено присъединяване (член 8 от изменения 1994 Health Insurance Act, във връзка с Health Insurance Act, 1994 (Open Enrolment) Regulations 1996). Всъщност ЧЗ осигурителите могат да откажат осигуряване на лицата на възраст 65 или повече години, които желаят да се осигуряват за пръв път в ЧЗО (член 6 от Health Insurance Act, 1994 (Open Enrolment) Regulations 1996). На лицата на възраст под 65 години след включване в ЧЗО ЧЗ осигурителите могат да наложат периоди на първоначално изчакване, свързани с исканията за възстановяване, които поначало са 26 седмици за лицата на възраст под 55 години и 52 седмици за лицата на възраст между 55 и 65 години (член 7 от Health Insurance Act, 1994 (Open Enrolment) Regulations 1996). Що се отнася до лицата, които страдат от възникнали преди това заболявания, макар да имат право да се осигуряват в ЧЗО, в зависимост от тяхната възраст могат да им се налагат периоди на изчакване от пет до десет години за възстановяване на определени медицински разходи (член 8 от Health Insurance Act, 1994 (Open Enrolment) Regulations 1996). В това отношение ответникът и Ирландия по същество отговарят, че от една страна, тези изключения не намаляват осезаемо действителния обхват на задължението за отворено присъединяване и че, от друга страна, те във всеки случай представляват законосъобразни и обективно оправдани мерки за защита срещу неправилно функциониране и злоупотреби на обвързания от задълженията за ЧЗО ирландски пазар на ЧЗО.
В това отношение Първоинстанционният съд смята, че дори да се предположи, че изключението за лицата на възраст над 65 години, които никога не са се осигурявали в ЧЗО — изключение, съдържало се в ирландското законодателство по време на приемането на обжалваното решение — може да засегне, както изтъкват жалбоподателите, на теория 8 % от ирландското население, значението на това изключение на практика изглежда ограничено. Всъщност от една страна, както подчертава ответникът, това изключение не се прилага към лицата, които са или вече са били осигурени в ЧЗО и които искат да подновят такова осигуряване. От друга страна, жалбоподателите не оспорват твърдението на ответника и на Ирландия, според което, предвид съществуването на ЧЗО в Ирландия от 1957 г., има нормална тенденция за придобиване на ЧЗО полица за пръв път на една много по-ранна възраст отколкото преди, още повече че периодите на първоначално изчакване, нарастващи в зависимост от възрастта, представляват допълнителен стимул за това. При тези обстоятелства всъщност може да се очаква броят на изключените по този начин от ЧЗО лица да намалява. При това положение на практика не е вероятно за в бъдеще значителен брой лица да бъдат засегнати от възможността за отказ от осигуряване след 65 годишна възраст. Във всеки случай Първоинстанционният съд счита, че това ограничение не поставя под съмнение факта, че отвореното присъединяване гарантира свободен достъп до ЧЗО на цялото ирландско население.
Що се отнася до периодите на първоначално изчакване, ответникът и Ирландия изтъкват, без жалбоподателите реално да оспорват това, че въпреки, че тези периоди ограничават временно достъпа до ЧЗО покритие, те са съществени и законосъобразни мерки, насочени към избягване на злоупотреби, които се състоят в получаване само на временно покритие с цел бързо получаване на лечение, без да е налице предварителен принос чрез плащане на вноски в системата за ЧЗО с единни тарифи. В това отношение следва да се напомни, че, както твърдят ответникът и Ирландия, единната тарифна система има за цел да гарантира посредством уеднаквени вноски за идентични случаи на покритие (вж. точка 192 по-горе) равномерно разпределение на тежестите, породени от медицинските грижи за всички осигурени лица от всички поколения. Така единната тарифна система, също както отвореното присъединяване, в крайна сметка имат за цел да осигурят обединяването на рисковете, както и солидарността между поколенията, цели, чийто избор от държавата-членка в светлината на членове 16 ЕО и 152 ЕО не може да бъде поставен под съмнение от общностните институции (вж. точка 167 по-горе).
Първоинстанционният съд обаче признава, че е възможен рискът практика като описаната по-горе да застраши тази цел. Освен това, както изтъква ответникът, липсата на периоди на изчакване би довела до необходимостта ЧЗ осигурителите, изправени пред увеличаване на исканията за възстановяване, да увеличат в ущърб на всички осигурени лица вноските, за да покрият допълнителните разноски, които произтичат от това. Такава последица е в противоречие с целта на всички осигурени лица да се гарантира достъп до ЧЗО покритие — цел, която стои също в основата на единната тарифна система. При тези обстоятелства Първоинстанционният съд приема, че периодите на първоначално изчакване са присъщи на пазара на ЧЗО, обвързан от задължението за отворено присъединяване и за единна тарифна система, и че те представляват подходящо средство за съвместяване за достъпността и универсалността на ЧЗО услугата поради това, че дават възможност да се избегне опасността от злоупотреба със солидарността между поколенията от страна на лица, които отлагат своето включване в ЧЗО до момента, в който имат значителни нужди от грижи.
От гореизложените съображения следва, че съчетанието на задълженията за отворено присъединяване, за единна тарифна система, за пожизнено покритие и за минимални осигурителни плащания може да гарантира на ирландското население широк и лесен достъп до ЧЗО услугите, което оправдава тяхното квалифициране като универсални по смисъла на общностното право. Не може да се приеме доводът на жалбоподателите, според който въпреки равномерното разпределение на вноските, което е резултат от единната тарифна система, ЧЗО услугите не били универсални, тъй като били недостижими за всички социални слоеве на ирландското население. На първо място, както бе изложено в точка 186 по-горе, критерият за универсалност не изисква цялото население на практика да прибягва или да може да прибягва до тези услуги. На второ място, фактът, че около 50 % от ирландското население е включено в ЧЗО покритие, показва, че във всеки случай ЧЗО услугите отговарят на много високо търсене на ирландския пазар на ЧЗО и че те допринасят съществено за правилното функциониране в Ирландия на системата за социално осигуряване в широк смисъл. На трето място, този довод не отчита факта, че както самите жалбоподатели признават, ЧЗО услугите, налични на ирландския пазар на ЧЗО, се подразделят на различни групи на покритие, сред които по-специално покритие на основни здравни услуги, покритие на среден пакет здравни услуги и покритие на „луксозни“ пакети здравни услуги, които са предлагани на различни цени и които отговарят на различното търсене на осигурените лица.
В този контекст фактът, че цените на ЧЗО услугите нито са регулирани, нито имат установена горна граница, също не засяга техния универсален характер. Макар да е вярно, че при липса на правна уредба на вноските за ЧЗО покритието нивото на тарифите за такова покритие по принцип се определя от пазарните сили, вярно е също, че поради задължението за единна тарифна система тарифата е уеднаквена и приложима за всички ЧЗО договори, предлагащи идентично покритие, и това е независимо от възрастта, пола и здравословното състояние на осигурените лица. Поради това уеднаквяване на тарифите обаче, както и свързаната с тях конкуренция между различните ЧЗО осигурители, обвързани от задълженията за ЧЗО в полза на всички осигурени лица, рискът от прекомерна тарифа, икономически недостижима за определени групи лица, по-специално що се отнася до ЧЗО покритието на основните здравни услуги, на практика изглежда много ограничен. Напротив, както подчертава Ирландия, единната тарифна система дава възможност за кръстосано субсидиране между вноските в полза на най-уязвимите осигурени лица, в частност възрастните лица и инвалидите, и така им гарантира по-лесен достъп до ЧЗО услугите, достъп, който е възможно да бъде възпрепятстван или даже изключен в пазар, чиято тарифна система се основава на риска.
Освен това критерият за универсалност не изисква въпросната услуга да се предлага безплатно или без оглед на икономическата рентабилност. Всъщност фактът, че някои потенциални ползватели не разполагат с финансовите средства, необходими, за да могат да се възползват от всяко налично на пазара ЧЗО покритие, в частност от покритие на „луксозни“ пакети здравни услуги, не обезсилва техния универсален характер, при положение че въпросната услуга се предлага на еднакви и недискриминационни тарифи при сходни условия на качество за всички клиенти (вж. в този смисъл Решение на Съда по дело Corbeau, точка 131 по-горе, точка 15, Решение на Съда по дело Almelo, точка 97 по-горе, точка 48 и Решение на Съда от 25 октомври 2001 г. по дело Ambulanz Glöckner,
C-475/99, Recueil, стр. I-8089
, точка 55).
Предвид гореизложеното не може да се подкрепи твърде общия довод на жалбоподателите относно незадължителния, допълнителен и „луксозен“ характер на ЧЗО услугите. Освен факта, че в този контекст жалбоподателите не отчитат различните нива на наличното ЧЗО покритие, те не оспорват обстойно изтъкнатата от ответника и Ирландия теза, според която ирландското ЧЗО, наред с общественото здравно осигуряване, представлява вторият стълб на ирландската здравна система, чието съществуване отговаря на императивна цел за социално единство и солидарност между поколенията, преследвана от здравната политика на Ирландия. Според обясненията, представени от последната, ЧЗО допринася за гарантиране на ефикасността и рентабилността на обществената система за здравно осигуряване, като намалява натиска на разходите, с който иначе тя е натоварена, по-специално що се отнася до грижите, предоставяни в обществените болнични заведения. В рамките обаче на ограничения контрол, който общностните институции имат право да упражняват в това отношение, тези съображения не могат да бъдат поставени под съмнение както от Комисията, така и от Първоинстанционния съд. При това положение следва да се приеме, че Ирландия използва ЧЗО услугите в общ интерес като необходим инструмент за правилното управление на националната здравна система и поради задълженията за ЧЗО следва да им се признае характер на УОИИ.
Следователно всички доводи на жалбоподателите относно липсата на универсален и задължителен характер на ЧЗО услугите трябва да бъдат отхвърлени като неоснователни.
При тези обстоятелства не е опорочена от грешка констатацията на Комисията, направена в точка 47 от обжалваното решение, според която задълженията за ЧЗО са предназначени да гарантират на цялото ирландско население определено ниво на ЧЗО услуги на достъпни цени и при сходни условия на качество. Освен това не е опорочена от грешка и констатацията, според която оставената на ЧЗ осигурителите свобода на действие при определянето на вноските и съдържанието на ЧЗО покритието не поставя под съмнение квалификацията на задълженията за ЧЗО като задължения за УОИИ. Това е още по-вярно, тъй като тази свобода на действие запазва определено ниво на конкуренция, без при това да засяга изпълнението на разглежданата задача за УОИИ (вж. точка 188 по-горе).
При това положение Комисията с право е могла да констатира в точки 48 и 49 от обжалваното решение, че са изпълнени условията, които се изискват, за да се признае, че ЧЗО услугите и задълженията за ЧЗО спадат към задача за УОИИ и че Ирландия не е допуснала явна грешка в това отношение.
Следователно трябва да се отхвърли оплакването, изведено от липсата на задача за УОИИ по смисъла на първото условие, изложено в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе, и член 86, параграф 2 ЕО.
г) По наличието на ясно определени параметри за изчисляването на компенсацията на основание на RES по смисъла на второто условие, изложено в Решение по дело Altmark
i) Предварителни бележки
В самото начало Първоинстанционният съд напомня, че по силата на второто условие, изложено в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе (точка 90), параметрите, въз основа които се изчислява компенсацията за извършването на задачата за УОИИ, трябва да бъдат предварително установени по обективен и прозрачен начин.
В това отношение следва да се напомни, че поради изложените в точки 157—160 по-горе причини, в точка 40 от обжалваното решение, в своя анализ, свързан с компенсация на разходите, породени от изпълнението на въпросните задължения за УОИИ, Комисията се позовава само на Решение по дело Ferring, точка 41 по-горе (точка 27). Според това съдебно решение посочената компенсация трябва да съответства на допълнителните разходи, действително понесени от оператора, натоварен със задача за УОИИ. Първоинстанционният съд счита, че това изискване предполага непременно определена прозрачност и определена обективност на критериите за компенсация, без които не би бил възможен дори бегъл контрол от страна на общностните институции.
При това положение следва да се разгледа дали Комисията е могла с право да приеме, поне имплицитно, че в настоящия случай предвидените в RES критерии за компенсация са достатъчно прозрачни и обективни, за да отговорят на второто условие, изложено в Решение по дело Altmark.
ii) По обективния и прозрачен характер на критериите, които уреждат изчисляването на компенсацията на основание на RES
Жалбоподателите основно изтъкват (вж. точка 113 и сл. по-горе), че изчисляването на компенсацията на основание на RES не се извършва в зависимост от обективни и прозрачни параметри, а зависи в голяма степен от преценката на HIA и на министъра на здравеопазването на няколко нива. Така преценката за различията в рисковете и по-специално основаната на фактора на претегляне на здравословното състояние преценка се извършвала в голяма степен при условията на оперативна самостоятелност на HIA. Това било потвърдено от трите различни доклада, публикувани от HIA от 2003 г., които установили определено различни отклонения в рисковете и направили противоречиви изводи относно реалната възможност за нестабилност на пазара. Освен това HIA и министърът на здравеопазването разполагали с широка свобода за преценка относно решението за иницииране на RES плащания предвид достигнатия процент на отклонение в рисковете.
В това отношение първо следва да се установи, от една страна, че обратно на това, което жалбоподателите твърдят, свободата за преценка на HIA и евентуално на министъра на здравеопазването относно началото на RES плащанията — решение, което в частност включва констатацията за надвишаващо определен процент отклонение в рисковете и за нестабилност на пазара — не е свързана с въпроса дали изчисляването на компенсацията само по себе си се извършва в зависимост от обективни и прозрачни параметри. Всъщност това изчисляване се извършва въз основа на данните, предоставени от подчинените на RES ЧЗ осигурители, и следователно въз основа на съответните им рискови профили, едва след като решението за началото на RES плащанията е взето. В този контекст жалбоподателите смесват определянето на отклоненията в рисковете като предварителен етап на решението за начало на RES плащания с изчисляването на компенсацията, изплащана под формата на RES плащания, което зависи от подробно сравнение между действителния рисков профил и средния за пазара рисков профил за всеки от ЧЗО осигурителите (вж. точка 33 по-горе).
От друга страна, дори да се предположи, че ирландските власти разполагат с оперативна самостоятелност в рамките на изчисляването на RES плащанията, което се оспорва по-специално от Ирландия, това правомощие само по себе си не би било несъвместимо със съществуването на обективни и прозрачни параметри по смисъла на второто условие, изложено в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе. Както изтъква Ирландия, това условие не забранява на националния законодател да оставя на националните органи определена свобода за преценка при определяне на компенсацията за разходите, породени от изпълнението на задача за УОИИ. Напротив, както това е уточнено от практиката на Първоинстанционния съд, държавата-членка разполага с широка свобода за преценка не само относно това да определи дадена задача за УОИИ, но и във връзка с определянето на компенсацията за разходите, което зависи от преценка на комплексни икономически факти (вж. в този смисъл Решение по дело FFSA и др./Комисия, точка 101 по-горе, точки 99 и 100). Впрочем именно защото посоченото определяне подлежи само на ограничен контрол от страна на общностните институции, второто условие, изложено в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе, изисква, че тези институции трябва да са в състояние да проверяват наличието на обективни и прозрачни параметри, като тези параметри трябва да бъдат уточнени по такъв начин, че да се изключи всякаква злоупотреба от страна на държавата-членка с понятието за УОИИ.
Следователно доводите на жалбоподателите относно липсата на обективни и прозрачни параметри за изчисляването на компенсацията поради наличието на оперативна самостоятелност на ирландските власти са неотносими и не могат да бъдат приети.
След това трябва да се установи, че в точки 25—30 от обжалваното решение (вж. точка 38 по-горе) Комисията излага подробно критериите, метода и процедурата за определяне на RES плащанията. Освен това от описанието на изложения в точки 31—33 по-горе метод за изчисляване на RES плащанията следва, че различните използвани за изчисляване параметри са ясно установени в приложимото законодателство, по-специално в приложение II към RES. Така то подробно предвижда по недискриминационен и прозрачен начин, че ЧЗ осигурителите, обвързани от RES, трябва редовно да предоставят информация за рисковия си профил и за съответните разходи, разпределени в групи по възраст и пол на осигурените при тях лица (части II и III на RES). С оглед на тази информация HIA прави сравнителна преценка, за да определи разликата в рисковете между ЧЗ осигурителите (част IV във връзка с приложение II към RES) — преценка, която на свой ред определя изчислението на RES плащанията (част V от RES). На последно място, в част V във връзка с приложение II към RES са предвидени също параметрите и подробните икономически и математически формули на това изчисление, включително и коригиращия метод с прилагане на фактора на претегляне на здравословното състояние.
В това отношение Първоинстанционният съд счита, че единствено сложността на икономическите и математически формули за изчислението, което трябва да се извърши, не засяга точния и ясно определен характер на съответните параметри. Във всички случаи жалбоподателите изобщо не са оспорили точния, прозрачен и обективен характер на тези параметри, а са се ограничили главно в това да посочват наличието на широка свобода на преценка, оставена на ирландските власти относно решението за задействане на RES плащанията, което предшества изчисляването на компенсацията (вж. точки 210 и 211 по-горе). Това съображение важи и относно критериите за прилагането на фактора за претегляне на здравословното състояние — неприложим понастоящем — посочени в приложение II към RES, който HIA трябва да спазва, когато реши да вземе предвид този фактор, както и за максималната горна граница от 50 %, установена при отчитането на наблюдаваното използване на болничните заведения при определянето на рисковите профили на ЧЗО осигурителите (точки 28 и 57 от обжалваното решение).
В светлината на гореизложеното Комисията не може да бъде упрекната в това, че в рамките на своята преценка за RES предвид член 87, параграф 1 ЕО не е взела предвид различните параметри за изчисляване на RES плащанията. Освен това Първоинстанционният съд счита, че предвид изложените в точка 160 по-горе съображения, точки 25—30 от обжалваното решение, макар да се вместват само в рамките на фактическото представяне на RES (вж. точка 38 по-горе), представляват достатъчна обосновка в това отношение, чието съдържание е било надлежно взето предвид от Комисията в контекста на нейната преценка за съвместимостта на разглеждания механизъм за компенсации с член 87, параграф 1 ЕО.
Следователно трябва да се отхвърли като неоснователно оплакването, изведено от второто условие, изложено в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе.
д) По необходимостта и пропорционалния характер на компенсацията, предвидена в RES по смисъла на третото условие, изложено в Решение по дело Altmark
i) По обхвата на съдебния контрол
Що се отнася до обхвата на контрола относно необходимостта и пропорционалния характер на изплащаната в рамките на RES компенсация както от страна на Комисията, така и от страна на Първоинстанционния съд, следва да се отбележи, че този контрол е по необходимост ограничен предвид факта, че Ирландия е обосновала RES с наличието на задача за УОИИ (вж. точка 166 по-горе). От една страна, предвид оперативната самостоятелност, с която разполага държавата-членка по отношение на определението на задача за УОИИ и условията за прилагането ѝ, включително за преценка на допълнителните разходи, породени от нейното изпълнение, което зависи от комплексни икономически факти, обхватът на контрола, който Комисията може да упражнява на това основание, е ограничен до контрол за наличие на явна грешка (вж. в този смисъл Решение по дело FFSA и др./Комисия, точка 101 по-горе, точка 100 и Решение по дело Olsen/Комисия, точка 166 по-горе, точка 216). От друга страна, от това следва, че контролът, който Първоинстанционният съд трябва да упражнява относно преценката на Комисията в това отношение, също не може да надхвърля тази граница и при това положение този контрол трябва да се сведе до преглед дали Комисията правилно е установила или отхвърлила наличието на явна грешка от страна на държавата-членка.
Освен това този контрол предполага, че общностният съд определя дали представените от жалбоподателите доказателства са достатъчни, за да лишат от правдоподобност възприетите в обжалваното решение преценки на комплексните икономически факти (вж. в този смисъл по аналогия Решение на Първоинстанционния съд от 12 декември 1996 г. по дело AIUFFASS и AKT/Комисия,
T-380/94, Recueil, стр. II-2169
, точка 59). С изключение на този преглед на правдоподобността, Първоинстанционният съд не следва да замества преценката на автора на решението със своята преценка на съответните комплексни икономически факти. В такъв контекст контролът от страна на Първоинстанционния съд се отнася до проверка както на спазването от страна на Комисията на процедурните норми и на задължението за излагане на мотиви, така и на точността на възприетите факти по същество и на липсата на грешка при прилагане на правото, на явна грешка в преценката или на злоупотреба с власт (вж. в този смисъл Решение на Първоинстанционния съд по дело FFSA и др./Комисия, точка 101 по-горе, точка 101, Решение на Първоинстанционния съд от 11 май 2005 г. по дело Saxonia Edelmetalle/Комисия,
T-111/01 и T-133/01, Recueil, стр. II-1579
, точка 91, Решение на Първоинстанционния съд по дело Olsen/Комисия, точка 166 по-горе, точка 266 и Решение на Първоинстанционния съд от 15 юни 2005 г. по дело Corsica Ferries France/Комисия,
T-349/03, Recueil, стр. II-2197
, точка 138 и цитираната съдебна практика).
Що се отнася по-специално до контрола относно пропорционалния характер на компенсацията за изпълнението на дадена задача за УОИИ, установена в акт с общо действие, освен това съдебната практика уточнява, че този контрол се свежда до проверка на въпроса дали предвидената компенсация е необходима за осъществяване на разглежданата задача за УОИИ при икономически приемливи условия (вж. в този смисъл Решение по дело Комисия/Нидерландия, точка 99 по-горе, точка 53 и Решение по дело Albany, точка 101 по-горе, точки 107 и 111 и цитираната съдебна практика), или обратно, дали разглежданата мярка е явно неподходяща по отношение на преследваната цел (вж. в този смисъл и по аналогия Решение по дело Boehringer/Съвет и Комисия, точка 118 по-горе, точки 73 и 74).
При това положение следва да се отхвърли като неоснователно твърдението на жалбоподателите, според което в този контекст трябва да се упражнява цялостен контрол (вж. точка 118 по-горе).
ii) По необходимостта и пропорционалния характер на компенсацията, извършена посредством RES плащанията
1) Предварителни бележки
Относно необходимостта и пропорционалния характер на предвидената в RES компенсация в самото начало следва да се напомни, че страните са съгласни, че третото условие, изложено в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе, в голяма степен съвпада с критерия за пропорционалността, възприет от съдебната практика в рамките на прилагането на член 86, параграф 2 ЕО. От това следва, че техният анализ се прилага mutatis mutandis към второто правно основание, изведено от нарушение на последната разпоредба. В замяна на това, доколкото страните имат несъгласия в рамките на преценката на пропорционалния характер на предвидената в RES компенсация относно нуждата да се вземе предвид ефективността на въпросния оператор и нейното влияние при определянето на тази компенсация, Първоинстанционният съд ще разгледа доводите, изтъкнати по този въпрос с оплакването, изведено от липсата на четвъртото условие, изложено в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе.
Следва също да се напомни, че по мнението на жалбоподателите третото условие, изложено в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе, а именно относно стриктната необходимост от компенсацията, не е изпълнено. На първо място, Комисията не била разгледала всички релевантни в това отношение елементи, което представлявало грешка при прилагане на правото и грешка, засягаща мотивите на обжалваното решение относно прилагането на критерия за пропорционалност. На второ място, спазването на задълженията за ЧЗО не създавало финансова тежест за ЧЗО осигурителите, тъй като те били в състояние да запазят рентабилността си посредством търговски мерки. От една страна, ЧЗ осигурителите можели да се предпазят срещу „лошите“ рискове например като откажат да осигуряват нови лица на възраст над 65 години или като налагат дълги периоди на изчакване на болните лица. От друга страна, те можели да коригират договорните условия и да диференцират вноските в зависимост от рисковете, за да компенсират по този начин, посредством по-високи вноски, свързаните с „лошите“ рискове по-големи разходи, които трябва да поемат по силата на задълженията за ЧЗО. На трето място, във всички случаи при липса на връзка между разходите, породени от задълженията за ЧЗО и RES, последната не била в състояние да компенсира посочените разходи. RES плащанията били изчислявани въз основа на разликата в рисковете между ЧЗ осигурителите и не зависели от изчисляването на действително понесените от спазването на задълженията за ЧЗО разходи. Освен това RES на практика имала за цел компенсацията на разходите за предоставяне на самите ЧЗО услуги, които обаче не били — предвид обжалваното решение — УОИИ. Такова абстрактно отношение обаче между задълженията за ЧЗО и разходите на ЧЗ осигурителя не било достатъчно и не отговаряло на изискването за стриктно ограничаване на RES до ясно определените количествено разходи. На четвърто място, RES дори не можела да компенсира „лошите“ рискове. Тя не вземала предвид вноските и доходите на ЧЗ осигурителите, годни да компенсират тези рискове, и при това положение не било възможно да се прецени дали „лошите“ рискове създават безспорна финансова тежест за ЧЗ осигурителя. Освен това, що се отнася до довода на Комисията, според който RES отчита средния разход на исканията за възстановяване, за да даде по този начин възможност на ЧЗ осигурителите да се възползват от собствената си ефективност (точка 56 от обжалваното решение), жалбоподателите възразяват, че отчитането на собствените ефективни разходи водело до по-значителни RES плащания в полза на ЧЗ осигурителите с най-високите разходи и следователно ги стимулирало да бъдат неефективни. На последно място, във всички случаи при липса на отправна точка за преценка на ефективността и на механизъм за сравнение на цените не било изпълнено четвъртото условие, изложено в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе, свързано с необходимостта да се определи нивото на компенсация в зависимост от нуждите на едно ефективно предприятие, като се включат приходите и печалбите.
Ответникът възразява, че жалбоподателите нито са доказали, че Комисията е допуснала явна грешка при преценката на пропорционалния характер на RES, нито са установили, че посочената RES е явно диспропорционална по отношение на целта да осигурява функционирането на ирландския пазар на ЧЗО при икономически приемливи условия (вж. точка 148 по-горе). Освен това ответникът, подкрепян от Ирландия и VHI, отхвърля довода, според който компенсацията, получавана в рамките на RES, не била свързана с разходите, причинени от спазването на задълженията за ЧЗО. RES плащанията били свързани с разходите, породени от отклоненията в рисковия профил — определени в групи по възраст и пол — между ЧЗ осигурителите и не надвишавали необходимото за покритие на разноските, направени при изпълнение на задълженията за ЧЗО. В това отношение законодателството, което регламентира RES, не посочвало постоянните и променливи разходи, приходите или печалбите. Всъщност нямало точна взаимозависимост между приходите и рисковете, тъй като това противоречало на принципа за единна тарифна система, която предполага, че вноската отразява представения риск от всички, а не от дадена група осигурени лица, която е потенциално по-малко представителна. По същия начин задълженията за отворено присъединяване и за единна тарифна система изисквали ЧЗ осигурителите да не могат да извличат полза от рисков портфейл, който е по-благоприятен от този на други ЧЗ осигурители. По този начин RES била необходима за правилното функциониране на единната тарифна система и за стимулиране на конкуренцията между ЧЗ осигурителите за всички възрастови групи, чрез търговски средства, като например такива, насочени към маркетинговите проучвания, към качеството на услугите, към връзките с лицата, които предоставят грижи или към ефективността на управлението. По тези причини съответното законодателство изисквало количественото определяне на разходите, свързани с изпълнението на задълженията за ЧЗО, и равномерното разпределение на тези разходи между ЧЗ осигурителите посредством RES. В замяна на това, тъй като ЧЗ осигурителите могат свободно да определят вноските и своята рентабилност в зависимост от условията на пазара, RES нямала за цел да изравнява разходите, които зависят от тяхната ефективност, и ЧЗ осигурителите запазвали ползата от доброто си управление. На последно място, предвид факта, че RES компенсира ЧЗ осигурителите само за разликата между собствения им рисков профил и средния за пазара рисков профил, ЧЗ осигурителят не може да счита RES като стимул за неефективност. Всъщност методологията на изчисляването на компенсацията на практика изключвала възможността прилагането на RES да зависи от разходите, причинени от лошото управление на даден ЧЗ осигурител. По силата на член 3 от RES механизмът за изчисляване на RES плащанията отчитал само разходите, породени от исканията за възстановяване, отправени до ЧЗ осигурителите, с изключение на други разходи, като например административните разходи и разходите за маркетинг, така че било изключено този начин за изчисляване да води до това възможната недостатъчна ефективност да бъде понесена от всички ЧЗ осигурители. Освен това посредством този метод RES имала за цел само да изравни тежестите, които са резултат от измененията в рисковите профили на тези осигурители, а не и тежестите, понасяни от предоставянето на самите ЧЗО услуги, нито съответните на тях доходи или печалби.
Ответникът и Ирландия оспорват също довода на жалбоподателите, според който ЧЗ осигурителите имали възможност да отхвърлят „лошите“ рискове посредством търговски мерки. На практика не било възможно пазарът да се раздели на части съобразно риска чрез гъвкаво определяне на вноските и на високорисковите потребители да се наложат по-скъпоструващи покрития, за да се покрият разноските, породени от допълнителните искания за възстановяване. От една страна, високорисковите потребители нямало да се оттеглят от по-ниското ниво на покритие, тъй като това би означавало да се загуби ползата от единната тарифна система. От друга страна, предвид конкурентния натиск на пазара осигурителен портфейл от високорискови осигурени лица не можел да бъде компенсиран лесно чрез по-високи вноски. На последно място, обратната теза на жалбоподателите била в противоречие със собствената им стратегия за изравняване на цените на техните ЧЗО услуги с тези на VHI. Ответникът, подкрепен от VHI допълва, че RES плащанията не се изчислявали по отношение на всички осигурителни събития, уредени от ЧЗ осигурителите, а били ограничени само до осигурителните събития, обхванати от най-продаваните и най-евтини ЧЗО покрития. Освен това корективът, изразяващ се във фактора на претеглянето на здравословното състояние, ограничен до 50 %, понастоящем не бил взет предвид от RES. Необходимостта от такъв коректив обаче следвала от факта, че възрастта и полът не можели да обяснят всички разлики в рисковите профили на ЧЗ осигурителите и следователно да отразят напълно произтичащата от това липса на равновесие.
2) По отношението между RES и разходите, породени от изпълнение на задълженията за ЧЗО
Преди да се разгледат доводите на страните относно естеството на компенсацията, извършвана чрез RES плащанията, следва да се провери на първо място основателността на изтъкваната от жалбоподателите теза, според която такава компенсация не била необходима, тъй като ЧЗ осигурителите можели да избегнат всяка тежест, свързана със спазването по-специално на задължението за единна тарифна система, като разделят на части пазара на ЧЗО в зависимост от осигурения риск посредством търговски мерки, в частност посредством диференциация на ЧЗО покритията и съответстващите им вноски.
Макар да е вярно, че при липса на национални разпоредби в обратния смисъл ЧЗ осигурителите по принцип са свободни да определят обхвата, качеството и цената на ЧЗО покритията според нуждите на различните групи осигурени лица и според собствената си търговска стратегия, тази свобода е силно ограничена от задълженията за ЧЗО щом ЧЗ осигурителят направи своя избор относно точното съдържание на дадена ЧЗО полица и реши да я предложи на пазара (вж. точка 192 по-горе). Всъщност задължението за единна тарифна система, предвидено в член 7 от изменения 1994 Health Insurance Act, според която всяко осигурено лице, независимо от своята възраст, пол и здравословно състояние трябва да се възползва от едни и същи вноски за едни и същи ЧЗО покрития, забранява да се извършва дискриминация в ущърб на осигурените лица, разкриващи висок риск, като им се налагат по-високи вноски за едно и също покритие или се намалява обхватът или качеството на покритие на договора за ЧЗО, при запазване на нивото на вноската. Жалбоподателите обаче в действителност не спорят, че спазването на това задължение влече допълнителни разходи за ЧЗ осигурителя, поради това, че му пречи да приспособява вноската в зависимост от осигурения риск и така да компенсира чрез по-високи вноски по-големите възстановявания, съответстващи на „лошите“ рискове.
Освен това, въпреки че тезата им е оспорена от ответника и Ирландия, жалбоподателите не обясняват задоволително причините, поради които тези допълнителни тежести биха могли да бъдат компенсирани от каквато и да е практика на диференциация на покритията и на вноските, която би била позволена от закона предвид задължението за единна тарифна система. В това отношение единствено фактът, че действащите на ирландския пазар ЧЗ осигурители предлагат ЧЗО полици, които осигуряват отделни и приспособени към нуждите на отделните групи осигурени лица не е достатъчен, за да направи правдоподобна тезата на жалбоподателите, при положение че дори най-обикновените покрития, като цяло предпочитани от младите хора и тези в добро здраве, остават и трябва да останат достъпни за рисковите лица, което отговаря на основната цел на задълженията за отворено присъединяване и за единна тарифна система. Както обаче твърди Ирландия, жалбоподателите не изтъкват нито един елемент, който да докаже, че тези рискови лица повече нямат да искат или ще се оттеглят от тези обикновени покрития, чиято цена е особено привлекателна за тях, поради единната тарифна система, в отговор на евентуални промени на договорите за ЧЗО. По същия начин жалбоподателите не оспорват подробната информация, предоставена от ответника в подкрепа на неговия довод, според който ЧЗО покритията, предлагани от BUPA Ireland и от VHI, били много сходни и осигурените лица, по-специално осигурените в VHI, останали по-скоро безучастни към диференциацията на преимуществата и вноските (вж. точка 147 по-горе).
В това отношение не може да се подкрепи и доводът, според който ЧЗ осигурителите можели да се защитят срещу прекомерните тежести, дължащи се на направени от рискови лица искания за възстановяване, като не приемат да осигуряват лицата, достигнали 65 години, или като им налагат дълги периоди на първоначално изчакване. От една страна, от съображенията, изложени в точка 198 по-горе следва, че възможността за отказ от осигуряване на лица над 65 или повече години на практика изглежда много ограничена, по-специално поради факта, че може да става дума само за лица, които никога не са сключвали договор за ЧЗО. От друга страна, периодите на първоначално изчакване, които представляват законосъобразно средство за защита на пазара на ЧЗО, обвързан от задълженията за отворено присъединяване и единна тарифна система (вж. точка 199 по-горе), дава възможност само временно да се избегнат тежестите, дължащи се на „лошите“ рискове, тъй като след изтичането на този период ЧЗ осигурителят се оказва изцяло изложен на исканията за възстановяване от страна на рисковите лица, които той трябва да приема по силата на отвореното присъединяване. При това положение, обратно на мнението на жалбоподателите, тези ограничения не са достатъчни, за да компенсират допълнителните разходи, произтичащи от поемането на „лошите“ рискове, които ЧЗ осигурителите не могат да избегнат поради задълженията за ЧЗО.
От това следва, че не може да бъде приет доводът, изведен от липсата на необходимост от компенсация поради оставената на ЧЗ осигурителите свобода да определят съдържанието на ЧЗО покритията и да разделят пазара на части в зависимост от осигурения риск.
На второ място, следва да се разгледа доводът, според който, с оглед на третото условие, изложено в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе, предвидената в RES система за компенсация трябвало да бъде пряко свързана с разходите, породени от спазването на задълженията за ЧЗО.
В този контекст следва да се напомни, че разглежданата задача за УОИИ се състои в предоставянето на ЧЗО услуги при спазване на задълженията за ЧЗО (вж. точка 175 по-горе). При това положение не е обоснован доводът на жалбоподателите, според който компенсацията, която се дава посредством RES плащанията, не би могла да бъде обоснована с разходите за предоставяне на самите ЧЗО услуги, тъй като последните не представлявали УОИИ. Освен това е безспорно, че разходите, взети предвид за целите на изчисляването на RES плащанията, са направени от ЧЗ осигурителите само при плащане по исканията за възстановяване от страна на осигурените лица (вж. точка 33 по-по-горе) и че следователно тези разходи са тясно свързани с предоставянето на разглежданите ЧЗО услуги. Следователно жалбоподателите неправилно отричат наличието на връзка между разходите, свързани с предоставянето на ЧЗО услугите, и предвидената в RES компенсация.
Първоинстанционният съд обаче отбелязва, че при функционирането на системата за компенсация, установена с RES, не съществува пряка връзка между действително изплатените от ЧЗ осигурителя суми в резултат на искане за възстановяване и компенсацията, давана посредством RES плащанията. Налага се извода, че RES плащанията нямат за цел да компенсират възможни разходи или допълнителни разходи, свързани с конкретното предоставяне на определени ЧЗО услуги, а единствено да изравни допълнителните тежести, за които се счита, че са резултат от отрицателна разлика в рисковия профил на ЧЗ осигурител по отношение на средния за пазара рисков профил (вж. точка 33 по-горе). В това отношение действително възстановените през определен период от ЧЗ осигурителите суми служат само като основа за изчисляване на средния за пазара рисков профил, както и на отклонението между него и индивидуалния и действителен рисков профил на всеки от ЧЗ осигурителите, обвързани от RES. Така индивидуалният и действителен рисков профил на даден ЧЗ осигурител представя средните разходи за възстановяване, направени от него през този период, размерът на които е толкова по-голям, колкото по-голям е броят на осигурените от този ЧЗ осигурител високорискови лица, които подават искания за възстановяване често и на голяма стойност. Този индивидуален и действителен рисков профил на всеки от ЧЗ осигурителите на следващо място се сравнява със средния за пазара рисков профил, който представя средните разходи, направени от всички ЧЗ осигурители при плащане по исканията за възстановяване, и това се прави с цел да се възпроизведе по възможно най-надеждния начин средната стойност на тежестите, създадени от всички осигурени лица на пазара на ЧЗО.
Както обаче изтъкват ответникът и Ирландия, основната цел на задълженията за отворено присъединяване и за единна тарифна система е да разпредели тези тежести справедливо върху целия ирландски пазар на ЧЗО, така че всеки ЧЗ осигурител да понася само тежестите, свързани със средния за пазара рисков профил. Ако тези тежести не бяха изравнявани, би било възпрепятствано функционирането на единната тарифна система, насочена към равномерно разпределение на рисковете между ЧЗ осигурителите с цел да се даде възможност за кръстосано субсидиране на вноските между поколенията. Следователно допълнителните тежести, които даден ЧЗ осигурител трябва да понесе поради своя отрицателен рисков профил по отношение на средния за пазара рисков профил, представляват допълнителните разходи, които един ЧЗ осигурител трябва да направи на пазар на ЧЗО с отворено присъединяване и единна тарифна система поради задължението си да поеме отговорност за високорисковите лица, без да определя размера на вноските в зависимост от осигурения риск. RES има за цел да компенсира само тези допълнителни разходи. При тези обстоятелства не може да се приеме доводът на жалбоподателите, според който RES плащанията не били свързани с разходите, породени от спазването на задълженията за ЧЗО, и не можели да компенсират неравномерното разпределение на „лошите“ рискове на пазара на ЧЗО.
В рамките на ограничения контрол, който се прилага в дадения случай (вж. точки 220—222 по-горе), валидността на целите, преследвани с установената с RES система за компенсация, както е описана в точка 235 по-горе, и законосъобразността на правилата, които уреждат нейното функциониране, не могат да бъдат поставени под съмнение. В това отношение несъмнено следва да се отбележи, че това функциониране се различава коренно от това на системите за компенсация, предмет на Решение по дело Ferring, точка 41 по-горе, и Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе. При това положение не може стриктно да се спази третото условие, изложено в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе, което изисква възможност за определяне на разходите, породени от изпълнението на задължение за УОИИ. Първоинстанционният обаче съд счита, че количественото определяне на допълнителните разходи посредством сравнение между действителния рисков профил на даден ЧЗ осигурител и средния за пазара рисков профил предвид сумите, изплащани от всички обвързани от RES ЧЗ осигурители, е в съответствие с целта и духа на третото условие, изложено в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе, доколкото изчисляването на компенсацията се основава на обективни, конкретни, подлежащи на ясно идентифициране и контрол елементи (вж. точка 216 по-горе). Впрочем, въпреки че се позовават на неспазване на третото условие, изложено в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе, жалбоподателите не оспорват, че изчисляването на RES плащанията отговаря на тези критерии. Освен това те не успяват да поставят под съмнение наличието на връзка, като описаната в точка 235 по-горе, между спазването на задълженията за ЧЗО, в частност задълженията за отворено присъединяване и за единна тарифна система, и компенсацията, давана посредством RES плащанията.
От това следва, че жалбоподателите не са доказали, че RES е явно неподходяща, за да компенсира допълнителните разходи, породени от спазването на задълженията за ЧЗО. При тези условия не е опорочена от явна грешка констатацията на Комисията, направена в точка 53 от обжалваното решение, според която по същество RES ограничава плащанията между ЧЗ осигурителите до нивото, което е стриктно необходимо за неутрализиране на отклонението между техните рискови профили и за компенсация на разходите, направени за покриване на „лошите“ рискове, които надвишават средната стойност на пазара, и това се прави с цел тези осигурители да се обезщетят за финансовите последици от задълженията за ЧЗО, които им забраняват да определят тарифи на вноските в зависимост от осигурения риск и да отхвърлят „лошите“ рискове.
На трето място, следва де отхвърли доводът на жалбоподателите, според който Комисията в дадения случай, предвид третото условие, изложено в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе, трябвало да отчете приходите и разумната печалба, която ЧЗ осигурителите могат да реализират при изпълнение на задълженията за ЧЗО.
От изложените в точка 235 по-горе съображения следва, че системата за компенсация, установена с RES, е напълно независима от реализираните от ЧЗ осигурителите приходи и печалби, поради това че от една страна, тя е основана изключително на отчитане на разходите, породени от исканията за обезщетения, изплатени от ЧЗ осигурителите през определен период, и поради това че от друга страна, тя има за цел само да изравни тежестите, които са резултат от отклонението между индивидуалния и действителен рисков профил на даден ЧЗ осигурител и средния за пазара рисков профил. Както изтъква ответникът, по-специално в отговор на писмен въпрос на Първоинстанционния съд, при такава система по дефиниция не съществува взаимозависимост между рисковия профил и приходите, която би дала възможност последните да се вземат предвид при определянето на компенсацията на възможните допълнителни разходи. Всъщност при тези условия не може да има свръхкомпенсация на разходи спрямо приходите, тъй като взетите предвид разходи за изчисляване на компенсацията не са пряко свързани с предоставянето на УОИИ и реализираните от това приходи.
Следователно, тъй като RES няма за цел да компенсира разходите, пряко свързани с предоставянето на ЧЗО услугите (вж. точка 235 по-горе), което би съответствало точно на положението, предвидено в третото условие, изложено в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе, не е нужно да се вземат предвид приходите от тези услуги, за да се установят възможните конкретни допълнителни разходи, свързани с това предоставяне. Такъв подход би бил дори в противоречие с принципа за единна тарифна система, който изисква дължимата вноска за ЧЗО покритие да отразява риска, представен от всички осигурени лица, а не от точно определена група осигурени лица. При тези обстоятелства стриктно прилагане на третото условие, изложено в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе, което предвижда различна форма на компенсация за задължение за УОИИ, не би отчело своеобразието на функционирането на предвидената в RES система за компенсация. Напротив, такъв подход би бил равнозначен на това да се постави под съмнение самият избор на Ирландия да установи такава система, която е напълно независима от приходите и печалбите на ЧЗ осигурителите и която има за цел да гарантира правилното функциониране на пазара на ЧЗО, обвързан от задълженията за ЧЗО. Първоинстанционният съд обаче счита, че нито целта, нито духът на третото условие, изложено в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе, изисква приходите да бъдат вземани предвид в рамките на система за компенсация, която действа независимо от тях.
Поради това Комисията не би могла да бъде упрекната, че не е взела предвид приходите и печалбите, реализирани от ЧЗ осигурителите в рамките на изпълнението на задълженията за ЧЗО. Освен това от гореизложените съображения следва, че не би могло да се приеме и оплакването, според което Комисията не е разгледала този въпрос, нито е мотивирала обжалваното решение в тази връзка. В това отношение следва да се отбележи, че в рамките на своя анализ относно наличието на помощ по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО, Комисията изрично се е основала на Решение по дело Ferring, точка 41 по-горе, което изисква определяне на допълнителните разходи, действително понесени от операторите, натоварени с изпълнението на задължение за УОИИ (точка 40 от обжалваното решение). Първоинстанционният съд обаче счита, както по-късно е потвърдено и изяснено от Съда в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе, че критерият за допълнителните разходи по принцип предполага, в случая на система за компенсация като посочените в тези дела, определяне на разходите, действително понесени от засегнатия оператор при изпълнението на задача за УОИИ и свързаните с нея приходи. В настоящия случай обаче Комисията основателно отбелязва в точка 53 от обжалваното решение, че тези допълнителни разходи са само разходите, резултат от отрицателен рисков профил, което означава, че тя основателно е признала, че предвиденият в RES метод за изчисление не дава възможност да се вземат предвид възможните приходи, реализирани от ЧЗ осигурителите (вж. точка 240 по-горе).
Следователно жалбоподателите не доказват, че Комисията не е изпълнила третото условие, изложено в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе, като е приела, че системата за компенсация, предвидена в RES, е необходима и пропорционална по отношение на разходите, породени от изпълнение на задълженията за ЧЗО.
При това положение оплакването, изведено от неизпълнение на третото условие, изложено в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе, следва да бъде отхвърлено като неоснователно.
е) По сравнението с ефективен оператор по смисъла на четвъртото условие, изложено в Решение по дело Altmark
По силата на четвъртото условие, изложено в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе (точка 93), когато задачата за УОИИ не е била възложена на дадено предприятие посредством процедура за обществена поръчка, необходимото ниво на компенсация трябва да бъде определено въз основа на анализ на разходите, които едно средно предприятие, добре ръководено и оборудвано със съответните средства за изпълнение на необходимите изисквания за предоставяне на обществена услуга, би направило при изпълнение на тези задължения, като се отчитат съответните приходи, както и една разумна печалба във връзка с изпълнение на тези задължения. По същество жалбоподателите поддържат, че при липсата на отправна точка в RES, която да позволи да се измери ефективността и липсата на сравнение с един ефективен оператор, това условие не е изпълнено. В частност Комисията е трябвало да разгледа въпроса дали възможните разходи на ЧЗ осигурителите, по-специално на VHI, които са резултат от спазването на задълженията за ЧЗО, са сравними с тези, които биха били понесени от един ефективен оператор.
В това отношение най-напред трябва да се констатира, че както от изложените в точки 239—242 по-горе съображения, така и от тясната връзка между четвъртото и третото условие, изложени в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе, всяко от които изисква да се определят разходите, приходите и печалбите, свързани с изпълнението на задълженията за УОИИ, следва, че предпоставките на настоящото оплакване са неправилни. Предвид неутралността на създадената с RES система за компенсация по отношение на приходите и печалбите на ЧЗ осигурителите, от една страна, и своеобразието на допълнителните разходи, свързани с отрицателен рисков профил на тези осигурители, от друга страна, четвъртото условие, изложено в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе, доколкото налага сравнение на разходите и приходите, пряко свързани с предоставянето на УОИИ, не би могло да се приложи стриктно в дадения случай. Впрочем това вече е потвърдено от целта на третото условие, изложено в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе (точка 93), която гарантира, че разглежданата УОИИ се предоставя при най-ниските разходи за общността. Всъщност е безспорно, че RES няма за цел да компенсира определен разход, породен от предоставянето на ЧЗО услуга.
По-нататък следва да се напомни, че RES плащанията не се определят единствено в зависимост от възстановяванията, направени от ЧЗ осигурителя-получател на компенсацията — което би съответствало на положението, предвидено в третото и четвъртото условие, изложени в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе, — но също в зависимост от възстановяванията, направени от ЧЗ осигурителя-вносител, като тези плащания отразяват отклоненията в рисковите профили на двамата осигурители в сравнение със средния за пазара рисков профил.
При това положение Комисията е могла с право да приеме, че в дадения случай, в рамките на анализа на наличието на държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО, не е било необходимо сравнение между потенциалните получатели на RES плащанията и един ефективен оператор. Следва да се добави, че макар при приемането на обжалваното решение да е било възможно в началото VHI да е бил основният получател на RES плащания, RES е задействана от ирландските власти едва по-късно поради промяната в рисковите профили на ирландския пазар на ЧЗО. Ето защо при непознаване на бъдещото положение на различните ЧЗ осигурители, действащи на ирландския пазар на ЧЗО, за Комисията не е било възможно да определи с точност потенциалните получатели на RES плащания и да извърши конкретно сравнение на тяхното положение с това на един ефективен оператор.
Впрочем с оглед целта на четвъртото условие, изложено в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе, Комисията при все това е била длъжна да се увери, че предвидената от RES компенсация не включва възможността да се обезщетят разходите, които могат да са резултат от липса на ефективност на ЧЗ осигурителите, обвързани от RES. В това отношение следва да се отбележи, че Комисията изрично е установила в точки 27 и 56 от обжалваното решение, че RES взема предвид средните разходи за възстановяване на ЧЗ осигурителите, което води до невъзможност за изравняване на средните разходи по групи осигурени лица и че осигурителите могат да съхранят ползата от собствената си ефективност.
В това отношение жалбоподателите изтъкват, че вземането предвид на действителните разходи за възстановяване на ЧЗ осигурителите в рамките на изчисляване на RES плащанията би довело до по-големи плащания в полза на най-малко ефективните ЧЗ осигурители, които имат високи разходи. Както обаче следва от точка 56 от обжалваното решение и от съображенията, изложени в точка 235 по-горе, тези разходи представляват само тежестите, свързани с възстановяванията, платени от ЧЗ осигурителите през определен период, с изключение на всички други разходи за управление, като административните разходи и разходите за маркетинг, които се поемат от ЧЗО осигурителите. Жалбоподателите обаче нито оспорват този въпрос, нито изясняват в каква степен този метод на изчисление може да се отрази върху разходите, които евентуално са резултат от липса на ефективност при плащането по исканията за възстановяване. Обратно на мнението на жалбоподателите, тъй като изчисляването на компенсацията на основание на RES зависи единствено от разходи, несвързани с ефективността на разглежданите оператори, изключено е тази компенсация да доведе до поделяне на разходите, които могат да произтичат от тяхната липса на ефективност, и да засегне възможността тези оператори да съхранят изцяло ползата от своето добро управление.
Тази преценка не се обезсилва само от констатацията на HIA в неговия доклад от април 2005 г. (стр. 30), според който средният дневен разход на BUPA Ireland за лечение е с около 17 % по-нисък от средния разход на пазара, като този нисък разход може да е резултат точно от по-благоприятния рисков профил на BUPA Ireland по отношение на този на другите ЧЗ осигурители. Всъщност в това отношение HIA посочва, че разликата между дневните разходи за лечение би могла да се обясни с различия в ефективността, ЧЗО продуктите и здравословното състояние на осигурените лица, като този разход може да се променя в зависимост от възрастта на клиента. Очевидно е обаче, че даден ЧЗ осигурител, при който осигурените лица са в по-лошо здраве отколкото средния брой осигурени лица, е изложен на пропорционално по-големи разходи за лечение. Впрочем жалбоподателите не посочват дали изразът „различия в ефикасността“, употребен от HIA, се отнася до самото управление на ЧЗ осигурителите или до това на болниците, които са в основата на разходите за лечение, нито в каква степен тези различия бих могли да бъдат релевантни в рамките на отчитането на разходите за възстановяване и да имат отражение върху изравнителните плащания.
Освен това доводът на жалбоподателите, според който влиянието на високите разходи за възстановяване върху нивото на RES плащанията стимулира ЧЗ осигурителя получател да бъде неефективен, също не е основателен. Както самите жалбоподатели приемат в съдебното заседание, те не уточняват естеството на възможната недостатъчна ефективност, до която това положение би могло да доведе, а се ограничават основно да се позоват на липсата на сравнение с един ефективен оператор по смисъла на четвъртото условие, изложено в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе. На последно мяст,о в това отношение ответникът изтъква, без жалбоподателите да оспорват, че по силата на приложение I към RES в рамките на изчисляването на RES плащанията разходите за възстановяване се отчитат само до 550 евро на ден престой в болница независимо от нивото на въпросното покритие, докато средните разходи за престой в болница на VHI например възлизат на 640 евро на ден престой в болница, което само по себе си представлява предпазна мярка срещу свръхконсумация и срещу лошо управление на разходите от ЧЗ осигурител. Следва да се допълни, че това ограничаване на подлежащите на възстановяване разходи в RES е обяснено подробно в точка 55 от обжалваното решение.
Ответникът и Ирландия обаче признават, че методът за изчисляване на RES плащанията все пак може в много ограничена степен да позволи поделяне на печалбите, свързани с ефективността, или на разходите, свързани с недостатъчната ефективност на различните ЧЗ осигурители, тъй като той включва прилагането на някои коригиращи критерии, а именно, от една страна, „коригиращ фактор за нулева сума“ (zero sum adjustment factor), който служи да осигури самофинансирането на системата, а от друга страна, фактора на претеглянето на здравословното състояние, който е основан на наблюдаваното използване на болничния капацитет (точки 28 и 57 от обжалваното решение).
Що се отнася до „коригиращия фактор за нулева сума“ (zero sum adjustment factor), жалбоподателите обаче признават в съдебното заседание, че тяхното оплакване не е насочено срещу този аспект от RES и че измененията в нивата на RES плащанията, които той може да предизвика, са незначителни и не могат да позволят чувствително изравняване на разходите, свързани с недостатъчната ефективност. Що се отнася до фактора на претегляне на здравословното състояние, жалбоподателите обаче поддържат, че неговото прилагане давало възможност да се вземе предвид недостатъчната ефективност, тъй като той е основан по-скоро върху действителните разходи на ЧЗ осигурителите, отколкото върху разходите на един ефективен оператор. В това отношение следва да се уточни, че прилагането на този коригиращ фактор, който понастоящем е нула, е подчинено на определени условия, като установените в приложение II към RES, и по-специално е ограничен до 50 % от наблюдаваното използване на болничния капацитет. Предвид обаче ограниченото значение на този фактор и тъй като жалбоподателите не изтъкват конкретни елементи, които да доказват, че действителното използване на болничния капацитет може да отразява недостатъчната ефективност, като например свръхконсумация на медицински услуги, Комисията с право е можела да приеме, че системата за компенсация, установена с RES, и по-специално прилагането на фактора на претегляне на здравословното състояние, не включва възможността свързаните с недостатъчната ефективност разходи да се отразят върху всички ЧЗ осигурители.
В този контекст следва да се отбележи, че Комисията ясно излага в точки 28 и 57 от обжалваното решение, че стриктните условия за прилагане на този фактор биха позволили да се избегне изравняване на последиците от всички отклонения в рисковете, както и насърчаване на настаняването на пациентите в болница, и че обратно, максималният размер от 50 % е допълнителна гаранция за стимулиране на ЧЗ осигурителите да насърчават намаляването на продължителността на болничния престой, ранната диагностика и доброто управление като цяло. Жалбоподателите обаче се въздържат от подробно оспорване на тази преценка в хода на производството. С оглед на изчерпателност следва да се добави, че както посочват ответникът и Ирландия, до момента ирландските власти не са използвали този фактор и са основали своята преценка на отклоненията в рисковете между ЧЗ осигурителите само върху критериите възраст и пол на осигурените лица.
На последно място, Първоинстанционният съд счита, че в точки 26—28, 56 и 57 от обжалваното решение Комисията е взела предвид в достатъчна степен от гледна точка на правото елементите, които ѝ дават възможност да заключи, че е налице неутралност на предвидената в RES компенсация по отношение на свързани с недостатъчната ефективност евентуални разходи, направени от някои ЧЗ осигурители.
Следователно Първоинстанционният съд счита, че Комисията не е нарушила четвъртото условие, изложено в Решение по дело Altmark, точка 89 по-горе, и че настоящото правно основание следва да се отхвърли изцяло.
Предвид всичко гореизложено следва да се заключи, че в член 1 от обжалваното решение Комисията основателно обявява, че RES не включва предоставянето на държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО. При това положение първото правно основание трябва да се отхвърли като неоснователно. Първоинстанционният съд счита при все това за необходимо да разгледа и второто правно основание, изведено от нарушение на член 86, параграф 2 ЕО.
ж) По необходимостта и пропорционалния характер на RES по смисъла на член 86, параграф 2 ЕО
i)
Предварителна бележка
С второто си правно основание жалбоподателите оспорват основно необходимостта и пропорционалния характер на въвеждането на самата RES. Първоинстанционният съд ще разгледа развитите от жалбоподателите в рамките на второто правно основание доводи, само доколкото те поставят въпроси, които не са разгледани в рамките на първото правно основание.
Следва веднага да се отхвърли оплакването на жалбоподателите, свързано с липсата на изрично посочване на член 86, параграф 2 ЕО в диспозитива на обжалваното решение (вж. точки 90 и 128). Както отбелязва ответникът, нито от релевантното законодателство, нито от съдебната практика следва, че формулировката на диспозитива на решенията, приемани съгласно член 87 ЕО във връзка с член 86, параграф 2 ЕО, трябва задължително да отговаря на точни предписания. Впрочем за да се прецени действителният правен обхват на един акт, чийто диспозитив е неделим от неговите мотиви, той при необходимост трябва да се тълкува с оглед на мотивите, довели до неговото приемане (вж. Решение на Първоинстанционния съд от 30 септември 2003 г. по дело Cableuropa и др./Комисия,
T-346/02 и T-347/02, Recueil, стр. II-4251
, точка  211 и цитираната съдебна практика). При това положение, макар с оглед на яснота и правна сигурност да е желателно Комисията изрично да посочва в диспозитива на акта разпоредбите от Договора, които прилага, пропускът това да бъде направено не е равнозначен на грешка при прилагане на правото, при положение че от съвместния прочит на мотивите и диспозитива на акта ясно следва кои точно са тези разпоредби. В настоящия случай обаче макар в член 1 от обжалваното решение Комисията да не се е позовала на прилагането на член 86, параграф 2 ЕО, тя все пак ясно посочва тази разпоредба в точка 61 от обжалваното решение, която обобщава нейните заключения. Следователно един средно внимателен читател на обжалваното решение не би се заблудил по отношение на действителния му правен обхват.
ii) По необходимостта от въвеждането на самата RES
1) Общи бележки
По същество жалбоподателите твърдят, че Комисията е допуснала грешки в преценката, като е приела в точки 50 и 52 от обжалваното решение, че RES е необходима, за да запази стабилността на пазара, обвързан от задълженията за ЧЗО, както и полезното действие на тези задължения. Самото обжалвано решение признавало в точка 51, че дотогава ирландският пазар на ЧЗО не е имал проблеми със стабилността. Освен това твърдението за опасност от подбор на рисковете било чисто спекулативно и неподкрепено от фактите. В действителност тази опасност не съществувала поради липсата на стимули за активен подбор на добрите рискове и липсата на пасивен подбор на рисковете (вж. точка 134 по-горе). Всъщност ЧЗ осигурителите били в състояние да компенсират лошите рискове, като приспособяват договорните си условия и по-специално като увеличават вноските и въвеждат различни покрития. Във всеки случай предвид това, че осигурените лица като цяло, както доказвал докладът „Amárach“, не били твърде склонни да сменят осигурителя, един нов участник на ирландския пазар на ЧЗО трябвало непременно да се насочи към новите клиенти, които по дефиниция са млади. Освен това, що се отнася до възрастните осигурени лица, VHI продавало на загуба, като така поставяло BUPA Ireland в невъзможност да го конкурира ефективно. На последно място, посочените от жалбоподателите икономически изследвания, свързани с пазари, различни от този в Ирландия, не били нито релевантни, нито годни да подкрепят тезата за подбор на рисковете. В замяна на това трите доклада, представени от HIA след 2003 г., потвърждавали липсата на непосредствено предстояща или бъдеща нестабилност на ирландския пазар на ЧЗО (вж. точки 131—138 по-горе).
По същество ответникът възразява, че жалбоподателите не са успели да поставят под съмнение признаците, които установяват наличието на риск от активен подбор на рисковете при система на единни тарифи и на отворено присъединяване — риск, чийто принцип бил признат дори в доклада „NERA“. Ирландия допълва, че изискванията за единна тарифна система и за отворено присъединяване трябва непременно да бъдат балансирани от RES, за да се избегне преференциален подбор на рисковете от новите осигурители на пазара на ЧЗО. При липса на такъв коректив поради своя благоприятен рисков профил последните щели да бъдат в състояние да реализират значителни „технически“ печалби, като в ущърб на всички осигурени лица поддържат сумите на вноските на нереални и много завишени нива, което можело да засегне стабилността на пазара на ЧЗО. Стабилността на пазара била застрашена и когато даден осигурител с благоприятен рисков профил намалява чувствително своите вноски, за да задейства така „смъртоносна спирала“, която се състои в изтегляне на най-мобилните осигурени лица към този осигурител и която води до неустойчивост на финансовото положение на конкурентните осигурители, които поради своята единна тарифна система вече не били в състояние да предлагат продуктите си на конкурентни цени и да привличат нови клиенти. Такова било настоящото положение на VHI, чиито коефициенти на платежоспособност определено се влошили по отношение на тези на BUPA Ireland.
По мнението на ответника и на Ирландия доводът на жалбоподателите, основан на възможността осигурителите на компенсират „лошите“ рискове чрез коригиране на договорите, бил ирелевантен и опроверган от действителността. От една страна, такъв подход по принцип противоречал на единната тарифна система и във всеки случай бил практически неприложим и негоден да поддържа равновесието на ирландския пазар на ЧЗО. От друга страна, предлаганите от VHI и от BUPA Ireland ЧЗО услуги били толкова сходни, че на практика осигурените лица във всички случаи били безразлични към възможна диференциация на предимствата, предлагани от ЧЗО полица. Освен това данните относно възрастовия профил на осигурените в VHI лица ясно посочвали наличието на такъв подбор на рисковете. Що се отнася до риска от пасивен подбор, ответникът, подкрепян от Ирландия, оспорва тълкуването на жалбоподателите на доклада „Amárach“, който потвърждавал наличието на миграция на потребители от един осигурител към друг. Освен това довода, изведен от твърдение за определяне на цени на загуба от страна на VHI по отношение на високорисковите клиенти, бил необоснован и недопустим. Ответникът подчертава на последно място, че оспорваното решение се основава само на констатацията за евентуален подбор на рисковете, който бил фактор за нестабилност, което било достатъчно предвид Решение по дело Albany, точка 101 по-горе, и степента на ограничен контрол, който Първоинстанционният съд е призован да упражнява относно критерия за необходимост.
2) Предмет на обжалваното решение и упражнявания от Първоинстанционния съд контрол
Преди да се разгледа основателността на различните повдигнати от страните доводи, Първоинстанционният съд счита за необходимо да изясни предмета на извършения от Комисията преглед в дадения случай, като се приема, че самият преглед, извършван от Комисията, очертава предмета на контрола на Първоинстанционния съд.
Налага се изводът, че RES, за която е направено уведомление, представлява обща схема, с други думи система, основана на съвкупност от разпоредби с общо приложение, чието прилагане в някаква степен несъмнено е предварително определено от обективни и прозрачни критерии (вж. точки 213—217 по-горе), но не може да бъде предвидено във всички подробности. В частност, тъй като се предполага тази система да се приспособява и да реагира на бързите промени на разглеждания пазар, нейното функциониране се подчинява на определени общи разпоредби, които включват широка свобода за преценка от страна на властите, натоварени с нейното прилагане. Това е така по-специално за част IV от RES, свързана с правото за преценка и препоръки от страна на HIA, що се отнася до наличието на отклонение в рисковете, което може да задейства RES плащанията.
Следователно в съответствие с определението за обхвата на административния и съдебен контрол, припомнено в точки 220 и 221 по-горе, контролът, който Комисията е призована да упражнява в това отношение на основание член 87 ЕО във връзка с член 86, параграфи 2 и 3 ЕО, в частност що се отнася до необходимостта от системата, за която е направено уведомление, по необходимост е ограничен до проверка на това дали, от една страна, тази система се основава на явно погрешни икономически и фактически предпоставки и дали, от друга страна, тя е явно неподходяща за достигане на преследваните цели. Именно в този контекст Първоинстанционният съд от своя страна трябва по-специално да разгледа дали преценката на Комисията в това отношение е достатъчно правдоподобна, за да подкрепи необходимостта от разглежданата система.
В рамките на този контрол най-напред следва, от една страна, да се разгледа дали неправилното функциониране на пазара, на което държавата-членка се позовава, за да оправдае установяването и защитата на разглежданата задача за УОИИ, е достатъчно правдоподобно и, от друга страна, да прецени дали Комисията е могла основателно да приеме, че по своето естество система като RES е била необходима и подходяща, за да реши посочените проблеми. След това Първоинстанционният съд е компетентен да провери дали в настоящия случай преценката на Комисията по тези два въпроса е обоснована с оглед на актуалните условия и на възможната промяна на ирландския пазар на ЧЗО, каквито изглеждат те към момента на приемането на обжалваното решение предвид цялата информация, с която Комисията разполага или нормално е трябвало да разполага.
Що се отнася по-специално до обхвата на контрола от страна на Комисията, в съответствие с изложеното в точки 220—222 по-горе тя не би могла да замени държавата-членка при упражняване на присъщото за нея широко право на преценка. Така обратно на това, което изглежда твърдят жалбоподателите, в контекста на контрола на необходимостта Комисията не е овластена да проверява въз основа на наличните данни дали, от една страна, пазарът действително е в състояние да се развие по определен начин и дали, от друга страна, прилагането на инструментите за регулиране, предвидени в системата, за която е направено уведомление, поради този факт в един момент ще стане необходимо за осъществяването на разглежданата задача за УОИИ. Всъщност контролът за необходимостта не изисква Комисията да е убедена, че предвид актуални или бъдещи условия на пазара държавата-членка не може да се откаже от мерките, за които е направено уведомление, а е ограничен до търсенето на явна грешка при упражняването на широкото право на преценка на държавата-членка относно начина да се гарантира, че задачата за УОИИ може да бъде осъществявана при икономически приемливи условия (вж. в този смисъл Решение по дело Комисия/Нидерландия, точка 99 по-горе, точка 58 и Решение по дело Albany, точка 101 по-горе, точки 107 и 111).
На последно място, ако този упражняван от Комисията контрол е ограничен, това обстоятелство следва да се има предвид и в рамките на контрола за законосъобразност, упражняван от общностния съд по отношение на преценката на Комисията. Този контрол на Първоинстанционния съд трябва да бъде дори по-ограничен, тъй като преценката на Комисията засяга комплексни икономически факти (вж. точки 220 и 221 по-горе). Това се отнася особено до контрола, упражняван въз основа на принципа за пропорционалност, по-специално когато обжалваният акт предвижда държавни мерки с общо приложение. Всъщност такъв контрол от Първоинстанционния съд трябва да се ограничава до проверка на това дали тези мерки са явно неподходящи по отношение на преследваната цел (вж. по аналогия Решение по дело Boehringer/Съвет и Комисия, точка 118 по-горе, точки 73 и 74).
От гореизложеното следва, че Комисията не е допуснала явна грешка в преценката, като не е изискала Ирландия да докаже абсолютно необходимия характер на RES, за да гарантира спазването на задълженията за ЧЗО. Следователно трябва да се отхвърли доводът на жалбоподателите, според който RES трябва да бъде абсолютно необходима и Комисията не е преценила правилно обхвата на контрола, който следва да упражнява в това отношение.
3) По наличието на подбор на рисковете на ирландския пазар на ЧЗО
Предварителна бележка
В светлината на гореизложеното следва да се разгледа — отначало най-общо и впоследствие с оглед на конкретните условия на ирландския пазар на ЧЗО — дали Комисията е могла с право да приеме, че RES е необходим коректив на пазара на ЧЗО, обвързан от задължения за отворено присъединяване, за единна тарифна система, за пожизнено покритие и за минимални осигурителни плащания. В това отношение в частност следва да се провери дали Комисията се е основала на елементи, които позволяват да се докаже в достатъчна степен, че даден пазар на ЧЗО с единна тарифна система е изложен на опасност от подбор на рисковете, и дали е могла разумно да счете, че това положение може да дестабилизира равновесието на посочения пазар.
По активния подбор на рисковете
— По общите икономически предпоставки
Що се отнася до наличието на опасност от активен подбор на рисковете, страните не спорят, че един нов участник на пазара на ЧЗО като BUPA Ireland през 1997 г. има интерес да търси клиенти, носещи ограничен риск, за да минимизира икономическите си рискове и да засили своята все още нестабилна позиция на пазара. Това е така особено когато става дума за пазар, чиято конкурентна структура е все още силно белязана от положението преди неговата либерализация и от определена инерция на потребителите, голяма част от които се осигуряват при стария оператор-монополист, в настоящия случай VHI. Както самите жалбоподатели отбелязват, при тези обстоятелства по-специално младите клиенти и тези в добро здраве представляват важна група нови клиенти, към които най-вече може да се насочи един нов участник на пазара на ЧЗО, като им предложи тарифи, по-ниски от предлаганите от другите ЧЗ осигурители.
В това отношение жалбоподателите не оспорват достатъчно точно и подробно тезата, според която тази тенденция да се търсят ограничените рискове се подсилва от задължението за единна тарифна система. Безспорно е обаче, че предвид това задължение ЧЗ осигурителят не е напълно свободен да уравновесява посредством по-високи вноски по-големия икономически риск, който включва ЧЗО покритието на възрастни или болни хора, което този осигурител не може да откаже поради задължението за отворено присъединяване. От една страна, при липса на възможност за тарифна система, основана на осигурения риск, ЧЗ осигурителят е принуден да предлага едни и същи ЧЗО покрития при едни и същи тарифни условия на всички осигурени лица, независимо от тяхната възраст, пол и здравословно състояние (член 7 от изменения 1994 Health Insurance Act) и да така да извършва кръстосано субсидиране между вноските на различните осигурени рискове. От друга страна, ЧЗ осигурителят не може и да предлага ЧЗО покрития при вноски, определени според по-високия риск, който трябва да поеме, предвид опасността да не може повече на привлича младите клиенти и тези в добро здраве, въпреки че те са от съществено значение за неговото икономическо равновесие в система на кръстосано субсидиране между вноските.
Жалбоподателите не посочват конкретни елементи, които могат да оборят това описание на явлението за активен подбор на рисковете в пазар на ЧЗО с единна тарифна система. В това отношение жалбоподателите се ограничават главно до това да се позоват на възможността ЧЗ осигурителите да разделят пазара на части в зависимост от риска, определяйки съдържаните на ЧЗО покритията и фиксирайки размера на вноските, за да могат да компенсират „лошите“ рискове с по-високи вноски. Следва обаче да се напомни, че поради мотивите, изложени в точки 229 и 231 по-горе, не може да бъде подкрепен доводът, свързан с договорната свобода на ЧЗ осигурителите.
Освен това Първоинстанционният съд счита, че, напротив, този довод цели по-скоро да потвърди наличието на увеличен риск от подбор на „добрите“ рискове в пазар на ЧЗО с единна тарифна система, тъй като на практика предполага, че ЧЗ осигурителите се стремят да компенсират по законосъобразен начин последиците от забраната за определяне на тарифи в зависимост от осигурителния риск посредством специфично определяне на ЧЗО покритието и установяване на съответните вноски според нуждите на отделни групи осигурени лица. Всъщност жалбоподателите изтъкват, че даден ЧЗ осигурител може да привлича млади и с „добър риск“ клиенти посредством покрития, специално приспособени за техните нужди и привлекателни вноски, като пряка последица от това е, че другите групи осигурени лица, включващи тези с „лошите“ рискове, не се насърчават, а дори се разубеждават да ползват такова покритие, което не е подходящо за тях. Независимо обаче от въпроса дали е осъществима една такава стратегия на непряка дискриминация между осигурените лица — непредвидена от единната тарифна система, която забранява само пряката ценова дискриминация — нещо, което Ирландия по-специално отрича, тази стратегия изглежда толкова по-правдоподобна, когато конкуренцията между ЧЗ осигурителите за новите най-млади клиенти е особено силна, какъвто е настоящият случай между BUPA Ireland и VHI, според съвпадащите твърдения на страните. При тези обстоятелства обаче, противно на мнението на жалбоподателите, тази стратегия не противоречи на съществуването на явлението „активен подбор на рисковете“, а по-скоро го потвърждава и дори засилва. При това положение доводът на жалбоподателите, основан на договорната свобода на ЧЗ осигурителите, не е годен да докаже отсъствието на активен подбор на рисковете. Следователно не е опорочена от явна грешка направената в точка 50 от обжалваното решение констатация на Комисията, свързана с наличието на опасност от активен подбор на рисковете, според която ЧЗ осигурителите биха могли да се стремят да подобрят рисковия си профил, по-специално посредством подбрани маркетингови стратегии, определяне на съдържанието на покритията или диференциация на качеството на услугата.
В това отношение Първоинстанционният съд приема за правдоподобна хипотезата, според която има реална и голяма опасност от активен подбор на рисковете и следователно риск от нестабилност на пазара, когато ЧЗ осигурителят с благоприятен рисков профил предприема стратегия на „хищнически“ цени, като описаната в точка 6 от насоките за RES. В замяна на това тази опасност изглежда по-малка, макар все още да е достатъчно значителна, когато този осигурител приема — както твърдят ответникът, Ирландия и VHI относно поведението на BUPA Ireland — стратегия на „последовател“ на цените, която се състои в установяване на тарифи за собствените си ЧЗ услуги само малко под тарифите на основните конкуренти за същите услуги. Всъщност при тези условия финансовият стимул за клиента да смени ЧЗ осигурителя изглежда по-незначителен, отколкото в хипотезата на „хищническите“ цени. В това отношение обаче ответникът и Ирландия твърдят, без това да е оспорено от жалбоподателите, че такава стратегия позволява все пак да се подбират „добрите“ рискове и че тя засяга най-вече правилното функциониране на пазара на ЧЗО и нарушава целта на единната тарифна система, като във вреда на клиентите поддържа много високи вноски по отношение на разходите за възстановяване, които ЧЗ осигурителят с благоприятен рисков профил трябва в действителност да понася.
Правдоподобно изглежда също стратегията на „последовател“ на цените да доведе до това даден ЧЗ осигурител, въпреки по-ниските си разходи, да откаже да намали размера на вноските — което обаче би било в интерес на потребителите и в съответствие с целта на единната тарифна система — само с оглед на увеличаване на печалбите си. По същия начин не изглежда изключено даден ЧЗ осигурител с изгоден рисков профил да провежда активен подбор на рисковете, приемайки стратегия на „последовател“ на цените, доколкото разликата в рисковете е достатъчно значителна, за да привлече потребителите „с добър риск“.
Първоинстанционният съд счита, че както Ирландия, така и Комисията в точка 50 от обжалваното решение правдоподобно твърдят, че подобна търговска практика може да създаде порочна спирала и така да дестабилизира равновесието и функционирането на пазара на ЧЗО с единна тарифна система, доколкото ЧЗ осигурителите с благоприятен рисков профил все повече биха били в състояние да привличат млади и в добро здраве клиенти, за да подобряват по този начин още повече своя рисков профил, докато ЧЗ осигурителите с неблагоприятен рисков профил все повече ще се оказват подложени на финансов натиск поради нарастващия дисбаланс между вноските и разходите, породени от исканията за възстановяване от страна на голям брой възрастни и в лошо здраве осигурени лица.
При тези обстоятелства Първоинстанционният съд счита, че не е опорочено от явна грешка съображението, съдържащо се в точка 50 от обжалваното решение, според което в един пазар, обвързан от задължения за единна тарифна система, за отворено присъединяване и за пожизнено покритие, при липса на механизъм за изравняване на рисковете съществува стимул за осигурителите да подбират благоприятните рискове, за да могат да предлагат ЧЗО услуги на по-изгодни цени на всички осигурени лица или да могат да реализират по-големи печалби, отколкото тези на конкурентните ЧЗ осигурители.
— По положението на ирландския пазар на ЧЗО
Първоинстанционният съд напомня, че в точка 51 от обжалваното решение Комисията констатира, че на ирландския пазар на ЧЗО не може да бъде изключена опасност от активен подбор на рисковете, макар на посочения пазар все още да не може да се наблюдава нестабилност.
В това отношение се налага изводът, че при приемането на обжалваното решение BUPA Ireland разполага с рисков профил, който е определено по-благоприятен от този на VHI, неговия основен конкурент. Без да е необходимо произнасяне по спорния въпрос дали коефициентите на платежоспособност на VHI са задоволителни, следва да се отбележи, че жалбоподателите в действителност не оспорват точността или релевантността на данните, предоставени от ответника, от Ирландия и от VHI относно икономическото положение, рисковия профил на VHI и по-високите му средни разходи за възстановяване на осигурено лице, а приемат, че последният е изправен пред рисков профил, финансово по-нестабилен от този на BUPA Ireland (вж. точки 135 и 138 по-горе).
Освен това в подкрепа на своята преценка, свързана с наличието на опасност от активен подбор на рисковете, Комисията се основава на доказателства, които установяват, че BUPA Ireland всъщност е възприела стратегия за активен подбор на рисковете, съчетана със стратегия на „последовател“ на цените, като предлага тарифи, отчасти определено по-ниски от тези на VHI, на групите потребители на възраст под 19 години (с разлика в цените от 10 %) и потребителите на възраст от 19 до 54 години (с разлика в цените от 4 %), докато иска по-високи вноски (с 20 %) от лицата на възраст над 54 години (точка 51 в бележка под линия 9 от обжалваното решение). Следва да се подчертае, че в хода на производството, включително в съдебното заседание, жалбоподателите не вземат становище по отношение на тези доказателства, независимо от факта, че както ответникът, така и Ирландия и VHI в писмените си изявления изрично се основават на твърдяната практика на „последовател“ на цените, следвана от BUPA Ireland.
В това отношение жалбоподателите се задоволяват да твърдят, на първо място, че като нов участник на ирландския пазар на ЧЗО и поради инерцията на вече свързаните с даден осигурител лица, BUPA Ireland непременно е трябвало да се насочи към младите потребители, които се осигуряват за пръв път. Макар това твърдение да е правдоподобно и подкрепено от изводите на доклада „Amárach“, свързани с ниския процент на миграция на ирландските потребители, то все пак не би могло само по себе си да обезсили извода, свързан с наличието на активен подбор на рисковете, а по-скоро го потвърждава (вж. точка 274 по-горе).
На второ място, жалбоподателите твърдят, че VHI извършва продажба на загуба на ЧЗО покритията, предназначени за възрастните и следователно високорискови осигурени лица, което поставяло BUPA Ireland в невъзможност да конкурира VHI при тази група клиенти. Този довод обаче, който не е изложен обстойно и е оспорен от ответника и Ирландия, не е подкрепен от жалбоподателите в хода на производството и във всеки случай е лишен от основание. Всъщност ако се допусне, че е налице подобна продажба на загуба, последната трудно би отговорила на икономическата логика, тъй като това би означавало, че VHI се стреми да направи редовни високорисковите си клиенти и да възпрепятства тяхната миграция към други ЧЗ осигурители, предлагайки им особено изгодни вноски, които не покриват разходите за възстановяване. Подобно поведение би било икономически ирационално, тъй като тези осигурени лица са в основата на неблагоприятния рисков профил на VHI, на увеличаването на неговите тежести и следователно на отслабването на конкурентното му положение на пазара на ЧЗО.
Предвид гореизложените съображения Първоинстанционният съд счита, че Комисията е разполагала с достатъчно релевантни елементи, за да заключи в точка 51 от обжалваното решение, без да допуска явна грешка в това отношение, че опасност от активен подбор на рисковете не може да бъде изключена на ирландския пазар на ЧЗО. Освен това предвид ограничения контрол, приложим в настоящия случай (вж. точки 220—222 и 265—270 по-горе), от наличието на такава опасност от активен подбор на рисковете Комисията е могла основателно да изведе съществуването на риск от нестабилност на ирландския пазар на ЧЗО (точки 50 и 51 от обжалваното решение).
В това отношение фактът, че обжалваното решение констатира също, че в миналото още не е била наблюдавана нестабилност на пазара, не може да засегне законосъобразността на това заключение. Всъщност предвид правомощието си да извършва ограничен контрол по отношение на държавата-членка (вж. точки 220—222 и 269 по-горе), Комисията не е била овластена да замества преценката на Ирландия със своята собствена преценка за развитието на ирландския пазар на ЧЗО. При все това Комисията се е уверила в достатъчна степен от правна страна, че в момента на приемане на обжалваното решение са били изпълнени условията, позволяващи да се оправдае въвеждането на механизъм за изравняване на рисковете с оглед избягване на бъдеща нестабилност на посочения пазар, до която може да доведе активният подбор на рисковете. При това положение следва да се отхвърли доводът на жалбоподателите, според който Комисията неправилно е приела тезата за нестабилност на пазара, без да разполага с достатъчно икономически доказателства в това отношение. На последно място, предвид правдоподобността на риск от нестабилност на пазара, основан на активния подбор на рисковете, повече не е необходимо да се проверява дали Комисията е могла с право да заключи в точка 50 от обжалваното решение, че съществува и опасност от пасивен подбор на рисковете.
4) По това доколко RES е подходяща, за да се справи с липсата на равновесие или нестабилността на ирландския пазар на ЧЗО
На последно място, следва да се разгледа дали Комисията е могла основателно да приеме, че RES е инструмент, подходящ за справяне с липсата на равновесие, до което може да доведе активен подбор на рисковете.
За тази цел в самото начало следва да се припомнят основните елементи, които уреждат функционирането на RES (вж. точки 31—33 по-горе).
По силата на RES индивидуалният и действителен рисков профил на ЧЗ осигурителите на първо място се определя въз основа на предоставяната от тях периодична информация, свързана с разходите за възстановяване, направени за осигурените от тях лица, които за тази цел са разделени на групи по възраст (съответстващи на определен възрастов диапазон) и по пол. Този индивидуален и действителен рисков профил се основава на действителния среден разход за осигурено лице от тези групи и в своята цялост съответства на средната стойност на разходите за възстановяване, направена за всички тези групи. С оглед на информацията, предоставена от осигурителите, обвързани от RES, HIA след това определя средния за пазара рисков профил по отношение на всяка от групите.
На следващия етап този среден за пазара рисков профил се замества от индивидуалния и действителен рисков профил, за да се идентифицират хипотетичните разход, които осигурителите биха понесли (по групи), ако имаха такъв рисков профил. При това положение разликата в разходите — била тя положителна или отрицателна — между, от една страна, индивидуалния и действителен рисков профили, а от друга страна, средния и хипотетичен рисков профил за пазара, представлява величина, която е функция от данните на всички обвързани от RES ЧЗ осигурители. На последно място, тази разлика в разходите, след евентуалното прилагане на „коригиращия фактор за нулева сума“ („zero sum adjustment factor“), трябва точно да съответства на сумата за изравняване между ЧЗ осигурителите. Като прилага този метод, RES установява пряка връзка между, от една страна, рисковия профил на ЧЗ осигурителите, сравнен със средния и хипотетичен рисков профил за пазара, а от друга страна, така определената разлика между тежестите, породени от разходите за възстановяване. От това следва, че колкото по-голям е положителният рисков профил в сравнение със средния хипотетичен профил, толкова по-голяма е вероятността разходите да са под средните за пазара разходи и обратно.
Освен това от изложените в точка 235 по-горе съображения следва, че има действителна връзка между допълнителните разходи, свързани с отрицателен рисков профил и по-специално задълженията за отворено присъединяване и за единна тарифна система, и че целите, преследвани с тези задължения за ЧЗО, не биха могли да бъдат достигнати при липса на коректив като предвидения от RES.
От една страна, не би могла да бъде постигната напълно целта на единната тарифна система, тъй като тя предполага справедливо разпределение на разходите, свързани с осигурените лица, и следователно на рисковете между ЧЗ осигурителите и че всеки от тях има балансиран рисков профил. Всъщност целта на единната тарифна система, а именно субсидиране от младите и в добро здраве клиенти на вноските, които нормално би трябвало да се плащат от възрастните и болни осигурени лица и следователно солидарността между поколенията би била възпрепятствана, ако при една извънредна ситуация даден ЧЗ осигурител разполага само с млади или само с възрастни и болни осигурени лица. С други думи даден ЧЗ осигурител може да понася тежестта на отвореното присъединяване и на единната тарифна система само ако е в състояние да компенсира диспропорционалните по отношение на вноските разходи — породени от исканията за възстановяване от страна на осигурените от тях възрастни и болни лица — с вноските на своите млади и в добро здраве клиенти.
От друга страна, при тези обстоятелства изглежда правдоподобна възможността при липса на механизъм за възстановяване на равновесието в разпределението на рисковете и за възпиране на активен подбор на рисковете на така регламентирания ирландски пазар на ЧЗО да се появи липса на равновесие, която да застраши функционирането му и следователно самото осъществяване на посочените цели. Тъй като задължението за единна тарифна система стимулира търговски практики като активния подбор на рисковете, които рискуват да изложат на опасност това равновесие (вж. точка 273 по-горе), RES, както твърди по-специално Ирландия, представлява механизъм за възстановяване на равновесието, който е необходим и присъщ на един регулиран пазар, обвързан от такива задължения. При липсата на задължение за отворено присъединяване и за единна тарифна система равновесието на пазара би било поддържано или възстановявано единствено от пазарните сили и в частност посредством тарифна система, основана на риска. Макар обаче да изглежда, че подобна тарифна система може да намали в голяма степен стимула за извършване на активен подбор на рисковете (точка 52 in fine от обжалваното решение) и следователно да поддържа определена степен на равновесие на пазара, тя не би позволила да се постигне другата цел, преследвана посредством задълженията за отворено присъединяване и единна тарифна система, а именно солидарността между поколенията, като гарантира улеснен достъп — благодарение по-специално на кръстосаното субсидиране на вноските — на възрастните и болни хора в ЧЗО.
При тези обстоятелства не може да се приеме доводът на жалбоподателите, повдигнат за пръв път в съдебното заседание и оспорен от ответника, от Ирландия и от VHI, според който, за да оправдае необходимостта от RES в обжалваното решение, Комисията се е основала на неправилна концепция за единната тарифна система. Всъщност нищо в обжалваното решение не показва, че Комисията се е основала на съображения, различни от изложените в точки 291—293 по-горе. Освен това, както по-специално Ирландия изтъква в съдебното заседание, мотивите на обжалваното решение, в частност тези в точки 24, 41 и 60, по принцип се отнасят до единната тарифна система, предвидена както в член 7, така и в член 12, параграф 10, буква iii) от изменения 1994 Health Insurance Act. На последно място, обратно на мнението на жалбоподателите, Комисията не се е ограничила да разгледа задължението за единна тарифна система само предвид индивидуалните договори за ЧЗО, а в точка 60 от обжалваното решение е заключила, че RES е необходима, за да поддържа „стабилността на пазара на [ЧЗО] с единна тарифна система“ в неговата цялост.
В светлината на гореизложеното и предвид факта, че Комисията е могла основателно да приеме, че поради опасност от активен подбор на рисковете съществува риск от липса на равновесие на ирландския пазар на ЧЗО, следва да се приеме, че Комисията е спазила задължението си за контрол относно необходимостта от RES и че с право е приела, че RES е необходима за изпълнението на задълженията за ЧЗО при икономически приемливи условия. От своя страна жалбоподателите нито представят доказателства, които могат да обезсилят основателността на изложената в точки 290—293 по-горе преценка относно съществуващата връзка между различните релевантни аспекти на задълженията за ЧЗО и на RES, нито доказват в достатъчна степен от правна страна, че RES е явно неподходяща, за да се справи с идентифицираната липса на равновесие.
Следователно трябва да се заключи, че Комисията не е допуснала явна грешка, като е признала необходимостта от въвеждането на RES на ирландския пазар на ЧЗО и следва да се отхвърлят всички твърдения за нарушения на жалбоподателите, формулирани в тази връзка.
iii) По пропорционалния характер на самата RES
Що се отнася до пропорционалния характер на самата RES, от изложените в точки 228—243 по-горе съображения следва, че жалбоподателите не са доказали диспропорционалността на компенсацията, извършвана посредством RES плащанията, по отношение на допълнителните разходи, свързани с изпълнението на задълженията за ЧЗО. При това положение трябва да се отхвърлят като неоснователни доводите на жалбоподателите, повдигнати в рамките на второто правно основание, които целят да поставят под съмнение подходящия и пропорционален характер на релевантните критерии, уреждащи изчислението на RES плащанията, доколкото според жалбоподателите те по-специално водят до поделяне на разходите, свързани с липсата на ефективност в полза на ЧЗ осигурител-получател на тези плащания (вж. точка 138 по-горе). Тъй като доводите, изведени от твърдяно поделяне на липсата на ефективност, са обявени за неоснователни, в настоящия случай не е необходимо произнасяне по въпроса дали най-общо ефективността на натоварения със задача за УОИИ оператор следва да се има предвид и в рамките на прегледа на пропорционалния характер на основание член 86, параграф 2 ЕО (вж. точка 139 по-горе).
Освен това жалбоподателите оспорват пропорционалния характер на RES като изтъкват, на първо място, че предвид съществуващото между BUPA Ireland и VHI отклонение в риска, минималното ниво на това отклонение — 2 %, необходимо, за да се задейства RES (точка 54 от обжалваното решение) няма практическо значение, на второ място, че факторът на претегляне на здравословното състояние, макар да е ограничен до 50 % от наблюдаваното използване на болничния капацитет (точка 57 от обжалваното решение), няма връзка нито със задълженията за ЧЗО, нито с изтъкнатата обосновка на RES, на трето място, че изключването на новите участници от прилагането на RES за три години (точка 58 от обжалваното решение) не компенсира разубеждаващия ефект от RES, който представлява входна бариера на пазара, и на четвърто място, че RES, за разлика от нидерландската RES, не предвижда механизъм за коригиране на свръхкомпенсациите.
Предвид ограничения характер на административния и съдебен контрол, приложим в настоящия случай (вж. точки 220—222 и 269 по-горе), Първоинстанционният съд счита, на първо място, че жалбоподателите не са доказали в достатъчна степен от правна страна, че нивото на отклонение на риска от 2 % представлява явно неподходящ или диспропорционален критерий, още повече че този процент не води непременно до задействането на RES предвид широката свобода за преценка, с която разполагат в това отношение ирландските власти (точки 22—24 и 54 от обжалваното решение и точка 265 по-горе).
По същия начин не може да се приеме тезата, според която факторът на средното претегляне на здравословното състояние не бил свързан със задълженията за ЧЗО и с обосновката на RES. В това отношение ответникът и Ирландия изясняват, без жалбоподателите да оспорват, че отчитането на разходите за възстановяване на различните групи по възраст и по пол не отразява непременно и изцяло индивидуалния и действителен рисков профил на даден ЧЗО осигурител, по-специално поради факта че вътре в тези групи могат да съществуват различия, което прави необходимо прилагането — ограничено до 50 % — на коригиращ фактор, основан на наблюдаваното използване на болничния капацитет (точки 28 и 57 от обжалваното решение). Доколкото обаче прилагането на този коригиращ фактор, който не е предвиден понастоящем, е насочено към определяне по възможно най-надежден начин на действителните отклонения в рисковете между ЧЗ осигурителите и следователно на свързаните с тях допълнителни разходи, този фактор се вмества изцяло в логиката на предвидената от RES компенсация за тежестите, произтичащи от спазването на задълженията за ЧЗО (вж. точка 234 и сл. по-горе).
Що се отнася до твърдяния разубеждаващ ефект на RES по отношение на потенциални нови участници, самите жалбоподатели приемат, че временното освобождаване от прилагането на RES през първите три години от дейността на даден ЧЗ осигурител на ирландския пазар на ЧЗО, предвидено точно с цел да се избегне възможният ефект от затваряне на този пазар и да не се разубедят операторите да участват в него, може да снижи входната бариера, за която се твърди, че е налице. Във всеки случай дори да се предположи, че RES завишава входните бариери, сама по себе си тази констатация не дава възможност да се приеме, че RES е явно неподходящ или диспропорционален инструмент. Да се допусне обратното би означавало да се постави под съмнение самото съществуване на системата за изравняване на рисковете, въведена от RES, както и осъществяването на различните цели, преследвани със задълженията за ЧЗО (вж. точки 291—293 по-горе), и следователно оперативната самостоятелност, с която ирландският законодател разполага по отношение на организацията на сектора на здравеопазването в Ирландия.
Освен това ако повишаване на входните бариери на ирландския пазар на ЧЗО в ущърб на потенциалните нови участници е необходима последица от въвеждането на RES, от претегляне на целите на RES и на включените интереси следва, че тези цели трябва да имат предимство пред необходимостта да се улесни достъпът до пазара. С оглед на изчерпателност следва да се констатира, че доводът на жалбоподателите е оспорен и от влизането на пазара на ЧЗО през октомври 2004 г. на ЧЗ осигурителя Vivas Healthcare (вж. точка 22 по-горе), когато проектът за задействане на RES вече е уточнен, като това навлизане в същото време доказва, че, обратно на мнението на жалбоподателите, временното освобождаване от прилагането на RES, продължаващо три години, от което се ползва този осигурител, намалява значението на твърдяната входна бариера.
На последно място, предвид изложените в точка 235 по-горе съображения, свързани с метода за изчисляване на RES плащанията, които целят само да компенсират тежестите, свързани със спазването на задълженията за ЧЗО, не може да се приеме доводът на жалбоподателите, според който RES трябвало да предвижда специален механизъм за избягване на свръхкомпенсациите, освен механизмите, вече предвидени за тази цел в нея, като например максималния размер на възстановяемите разходи. Направеното от жалбоподателите в този контекст сравнение с нидерландската RES е неотносимо, тъй като, както самите те приемат, съществуват фундаментални различия между тази система и RES, като първата е смесена система, в рамките на която държавата-членка покрива 50 % от разходите за предоставяне на ЧЗО услуги посредством преки помощи.
Предвид гореизложеното изглежда, че жалбоподателите не доказват явно неподходящия и диспропорционален характер на RES. При това положение Комисията е могла с право да заключи, без да допуска явна грешка в това отношение, че RES е пропорционална по смисъла на член 86, параграф 2 ЕО. Това е още по-вярно като се има предвид, че както е изложено в точка 59 от обжалваното решение, всички решения, приети от ирландските власти в рамките на задействането на RES, подлежат на ефективен съдебен контрол, както впрочем се потвърждава от производството, довело до Решение по делото High Court от 23 ноември 2006 г. (вж. точки 24 —26 по-горе).
Следователно трябва да се отхвърли като неоснователно оплакването, изведено от липсата на пропорционален характер на RES по смисъла на член 86, параграф 2 ЕО.
iv) По засягането на търговията в степен, която е в противоречие с интересите на Общността
На последно място, жалбоподателите упрекват Комисията, че не е разгледала критерия, свързан със засягането на търговията в степен, която е в противоречие с интересите на Общността по смисъла на член 86, параграф 2, in fine ЕО, и подчертават, че обжалваното решение не съдържа никакви мотиви по този въпрос. В това отношение жалбоподателите се стремят да докажат, по-специално в рамките на третото, четвъртото, петото и седмото правнo основание, че RES противоречи на интересите на Общността до такава степен, че нарушава други разпоредби на общностното право. В частност в подкрепа на своите четвърто и пето правнo основание те поддържат, че в рамките на преценката си за евентуално засягане на търговията в Общността и на нейните интереси по силата на член 86, параграф 2 ЕО, Комисията е била длъжна да разгледа съвместимостта на RES с член 82 ЕО със свободното предоставяне на услуги и със свободата на установяване, както и с Трета директива за застраховането, различно от животозастраховане.
В това отношение следва да се напомни, че в точка 61 от обжалваното решение Комисията приема, че макар компенсацията, предвидена за разглежданите задължения за УООИ, да трябва да се счита за държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО, елементът на помощ бил съвместим с общия пазар съгласно член 86, параграф 2 ЕО, без да се засяга евентуална съвместимост с други правила на общностното право, в частност с Третата директива за застраховането, различно от животозастраховане, чийто преглед трябвало да се извършва в рамките на съответните процедури.
Първоинстанционният съд счита, от една страна, че изразът „съвместим с общия пазар съгласно член 86, параграф 2 ЕО“ по необходимост се отнася до критерия, свързан със засягането на търговията в степен, която противоречи на интересите на Общността. От друга страна, позоваването на Трета директива за застраховането, различно от животозастраховане, както и на други разпоредби на Договора предполага, че в контекста на прилагането на член 86, параграф 2 ЕО Комисията взема предвид въздействието на RES по-специално върху свободното предоставяне на услуги и върху свободата на установяване. При тези обстоятелства, макар в това отношение мотивите да изглеждат кратки, те все пак са достатъчни да покажат, че според Комисията RES не засяга търговията в степен, която противоречи на интересите на Общността. На последно място, доколкото жалбоподателите упрекват Комисията, че не е разгледала надлежно и изчерпателно въпроса, свързан със съвместимостта на RES с другите разпоредби на общностното право, и че в това отношение не е мотивирала обжалваното решение, това оплакване трябва да се разглежда в рамките на третото, четвъртото, петото и седмото правни основания.
При това положение не може да се приеме оплакването, изведено от липсата на разглеждане и мотиви във връзка с критерия, свързан със засягането на търговията в степен, която е в противоречие с интересите на Общността по смисъла на член 86, параграф 2 in fine ЕО.
Следователно второто правно основание трябва да се отхвърли изцяло като неоснователно.
В —
По допустимостта на третото, четвъртото и петото правно основание
1. Доводи на страните
Ответникът твърди, че жалбоподателите нямат активна процесуална легитимация по отношение на твърдяното нарушение на другите разпоредби на общностното право, посочени в рамките на третото, четвъртото, петото и седмото правни основания. При преценка с оглед на правилата в областта на държавните помощи тези разпоредби били релевантни само когато те са тясно свързани с предоставянето на самата държавна помощ (Решение на Съда от 19 септември 2000 г. по дело Германия/Комисия,
C-156/98, Recueil, стр. I-6857
, точка 85), какъвто не бил настоящия случай.
В рамките на третото правно основание жалбоподателите поддържат, че съгласно постоянната съдебна практика от общата структура на Договора следва, че производството по член 88 ЕО никога не трябва да води до резултат, който противоречи на конкретните разпоредби на Договора и че при това положение, когато някои от условията и реда за предоставянето на държавна помощ нарушават други разпоредби на Договора, тя не може да бъде обявена за съвместима с общия пазар от Комисията (Решение на Съда от 3 май 2001 г. по дело Португалия /Комисия,
C-204/97, Recueil, стр. I-3175
, точка 41 и Решение на Съда по дело Германия/Комисия, точка 311 по-горе, точка 78).
2. Съображения на Първоинстанционния съд
На първо място, следва да се отбележи, че както ответникът твърди, задължение на Комисията да изрази окончателна позиция в рамките на процедура в областта на държавните помощи по силата на Регламент № 659/1999 относно наличието или липсата на нарушение на разпоредби на общностното право, различни от тези по членове 87 EО и 88 EО, евентуално разглеждани във връзка с член 86 ЕО, би влязло в стълкновение, от една страна, с процедурните правила и гаранции — които отчасти се различават съществено и пораждат отделни правни последици, — присъщи на специално предвидените производства за контрол върху прилагането на тези разпоредби, а от друга страна, с принципа на автономия на административните процедури и на способите за защита. В това отношение следва още да се напомни, че дори под формата на жалба за отмяна срещу решение в областта на държавната помощ, предвид оперативната самостоятелност на Комисията в този контекст, частноправните субекти не са активно процесуално легитимирани да предприемат действия срещу липсата на производство за установяване на неизпълнение на задължения съгласно член 226 ЕО или на изразяване на позиция от Комисията относно евентуално нарушение от страна на държава-членка на разпоредбите на Договора (вж. в този смисъл Решение на Първоинстанционният съд от 16 октомври 2003 г. по дело Panhellenic Union of Cotton Ginners and Exporters/Комисия,
T-148/00, Recueil, стр. II-4415
, точка 62 и цитираната там съдебна практика).
Жалбоподателите не могат валидно да се позовават на съдебната практика, според която от общия смисъл на Договора следва, че производството по член 88 ЕО никога не трябва да води до резултат, който противоречи на конкретните разпоредби на Договора. Според тази съдебна практика макар Комисията да разполага с широко право на преценка, когато се произнася по съвместимостта на схема за помощи с общия пазар, все пак в рамките на тази преценка тя е длъжна да се увери, че производството не води до резултат, който противоречи на конкретните разпоредби на Договора, различни от членове 87 ЕО и 88 ЕО, по-специално когато условията на дадена помощ, които биха противоречали на тези разпоредби, са дотолкова неразривно свързани с предмета на помощта, че не е възможно да се преценят изолирано (вж. в този смисъл Решение по дело Matra/Комисия, точка 72 по-горе, точка 41 и цитираната там съдебна практика). Макар обаче това задължение да е израз на общия принцип, според който всяко прилагане на общностното право трябва да се извършва в съответствие с по-висшестоящите норми на правото, това не означава, че в рамките на производството в областта на държавните помощи Комисията е длъжна да прилага специално предвидените правила за контрол върху прилагането на други разпоредби на Договора, нито да приема едно или повече решения, които пораждат комбинирани правни последици. Всъщност по силата на това задължение Комисията трябва да извършва преценка с оглед на съответните разпоредби, които строго погледнато не спадат към правото в областта на помощите, само когато определени условия на разглежданата помощ са толкова тясно свързани с нейния предмет, че тяхното евентуално несъответствие с посочените разпоредби по необходимост би засегнало съвместимостта на тази помощ с общия пазар. В настоящия случай обаче, от една страна, жалбоподателите нито изясняват, нито доказват в достатъчна степен, че конкретните условия и ред за прилагането на RES, за които се твърди, че нарушават други разпоредби на общностното право, са били неразривно свързани с предмета на разглежданите помощи, а именно, изравнителните плащания. От друга страна, следва да се напомни, че в член 1 от обжалваното решение Комисията основателно стига до извода, че RES не представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО и че при това положение във всички случаи този член не предполага обявяване на съвместимост с общия пазар по смисъла на цитираната по-горе съдебна практика. Следователно поне на тези основания следва да бъдат отхвърлени като неотносими третото, четвъртото и петото правни основания.
Освен това от установената съдебна практика следва, че предоставеното на Комисията с член 88 ЕО право на преценка в областта на помощите не ѝ позволява да разрешава на държавите-членки да дерогират разпоредби на общностното право, различни от свързаните с прилагането на член 87, параграф 1 ЕО (Решение на Съда от 12 ноември 1992 г. по дело Kerafina — Keramische und Finanz-Holding et Vioktimatiki,
C-134/91 и C-135/91, Recueil, стр. I-5699
, точка 20 и Решение на Първоинстанционния съд от 27 септември 2000 г. по дело BP Chemicals/Комисия,
T-184/97, Recueil, стр. II-3145
, точка 55). От това произтича, от една страна, че в рамките на производство в областта на помощите Комисията не може да изразява окончателна позиция относно спазването на други разпоредби на общностното право, чийто контрол е в обхвата на друг процесуален режим. От това произтича, от друга страна, че тъй като изразената от Комисията окончателна и правно обвързваща позиция трябва да се ограничи до аспектите на помощта, единствено тези аспекти могат да засегнат правна сфера, за разлика от аспектите на други разпоредби на общностното право, които не формират необходимата основа на диспозитива на нейното решение (вж. в този смисъл по аналогия Решение по дело Panhellenic Union of Cotton Ginners and Exporters/Комисия, точка 313 по-горе, точки 57 и 58).
В това отношение следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика, независимо на какви мотиви е основано определено решение, единствено диспозитивът му може да породи правни последици, а оттам и да засегне правна сфера. За сметка на това преценките, изложени в мотивите на определено решение, не могат сами по себе си да бъдат предмет на жалба за отмяна. Те подлежат на контрол за законосъобразност от общностните съдилища само ако в качеството на мотиви на увреждащ акт представляват необходимата основа за диспозитива на този акт (Определение на Съда от 28 януари 2004 г. по дело Нидерландия/Комисия,
C-164/02, Recueil, стр. I-1177
, точка 21, Решение на Първоинстанционния съд от 19 март 2003 г. по дело CMA CGM и др./Комисия,
T-213/00, Recueil, стр. II-913
, точка 186; вж. също точка 260 по-горе) или поне ако тези мотиви могат да променят по същество решеното в диспозитива на въпросния акт (вж. в този смисъл Решение на Първоинстанционния съд от20 ноември 2002 г. по дело Lagardère и Canal+/Комисия,
T-251/00, Recueil, стр. II-4825
, точки 67 и 68). От това следва на още по-силно основание, че пълната липса на посочване на разпоредби, различни от свързаните с правото в областта на помощите, както в диспозитива, така и в мотивите на решение, прието по силата на членове 87 ЕО и 88 ЕО и евентуално на член 86, параграф 2 ЕО, не може да засегне правната сфера на частноправен субект и да създаде правен интерес.
В настоящия случай следва да се подчертае, че обжалваното решение е решение да не се повдигат възражения относно мерките за помощта, за която се прави уведомление, по смисъла на член 4 отРегламент № 659/1999, негов адресат е само Ирландия и нито по форма, нито по съдържание представлява изричен отговор на жалбата, подадена от жалбоподателите (вж. в този смисъл Решение по дело Комисия/Sytraval и Brink’s France, точка 72 по-горе, точка 45). Следователно посоченото решение не може да се тълкува като отговор, дори подразбиращ се, на всички изтъкнати от жалбоподателите твърдения за нарушения, включително изведените от нарушение на членове 82 ЕО, 43 ЕО и 49 ЕО или на разпоредбите на Трета директива за застраховането, различно от животозастраховане. При тези обстоятелства липсата на преценка на тези оплаквания както в диспозитива, така и в мотивите на обжалваното решение няма обвързващи правни последици по отношение на жалбоподателите и не може да засегне тяхната правна сфера, така че в рамките на жалбата за отмяна, насочена срещу обжалваното решение, те нямат активна процесуална легитимация. Следователно Комисията основателно обявява в точка 61 от обжалваното решение, че преценката, извършена съгласно член 87 ЕО и член 86, параграф 2 ЕО, не е засягала извършения в рамките на съответните производства преглед на съвместимостта на RES с други релевантни разпоредби на общностното право и в частност с разпоредбите на Трета директива за застраховането, различно от животозастраховане.
На последно място, обратно на тезата на жалбоподателите, текстът на член 86, параграф 2 in fine ЕО не обезсилва тази преценка. От една страна, критерият за засягане на търговията в степен, която е в противоречие с интересите на Общността, не включва задължение за Комисията да проверява окончателно и изчерпателно дали предприетите от държавата мерки, за които е направено уведомление, нарушават други разпоредби на общностното право. От друга страна, както твърди ответникът, тезата на жалбоподателите е противоречива, тъй като нейното прилагане би лишило от всякакво полезно действие член 86, параграф 2 ЕО като дерогация на правилата на Договора. Всъщност такава дерогация никога не би могла да породи своите последици, ако нейното прилагане трябваше същевременно да осигурява пълното спазване на правилата, които се предвижда да дерогира.
От всички гореизложени съображения Първоинстанционният съд заключава, че в рамките на своята жалба срещу обжалваното решение е недопустимо жалбоподателите да се позовават на третото, четвъртото, петото и седмото правнo основание, доколкото те се основават на нарушение на членове 82 ЕО, 43 ЕО и 49 ЕО и на Третата директива за застраховането, различно от животозастраховане.
Следователно третото, четвъртото и петото правнo основание трябва да се отхвърлят като недопустими и най-малкото неотносими, без да е необходимо произнасяне по тяхната основателност. Седмото правно основание трябва също да се отхвърли като недопустимо, доколкото се отнася до разпоредби на общностното право, конкретно посочени в третото, четвъртото и петото правни основания.
Г —
По шестото правно основание, изведено от незапочването на официалната процедура по разследване съгласно член 88, параграф 2, ЕО
1. Доводи на страните
Според жалбоподателите с оглед на всичко изложено по-горе Комисията незаконосъобразно се е въздържала да започне официална процедура по разследване съгласно член 88, параграф 2 ЕО, за да може да се произнесе при познаване на всички релевантни в настоящия случай факти. Обжалваното решение било взето вследствие на предварително разглеждане съгласно член 88, параграф 3 ЕО, чиято единствена цел е да позволи на Комисията да си състави мнение prima facie относно съвместимостта на помощта с общия пазар. Комисията обаче може да се ограничи до това предварително разглеждане само ако то е достатъчно, за да се увери Комисията в тази съвместимост (Решение по дело Matra/Комисия, точка 72 по-горе, точки 16 и 33, Решение по дело Cook/Комисия, точка 66 по-горе, точки 22 и 29, Решение по дело Комисия/Sytraval и Brink’s France, точка 72 по-горе, точки 38 и 39 и Решение по дело Португалия/Комисия, точка 312 по-горе, точки 32 и 33), какъвто не бил настоящият случай.
В това отношение Комисията била длъжна да разгледа всички фактически елементи и правни доводи, представени пред нея от предприятията, чиито интереси могат да бъдат засегнати от предоставянето на дадена помощ (Решение по дело Комисия/Sytraval и Brink’s France, точка 72 по-горе, точка 51 и Решение по дело Португалия/Комисия, точка 312 по-горе, точка 35). В този контекст жалбоподателите напомнят своите доводи, засягащи, от една страна, липсата на задължения за УОИИ и условия, които да позволяват тяхното компенсиране, а от друга страна, нарушението на свободата на установяване, на свободното предоставяне на услуги и на Третата директива за застраховането, различно от животозастраховане, както и на член 86, параграф 1, във връзка с член 82 ЕО. Според жалбоподателите тези доводи поставят сложни въпроси, изискващи подробни фактически и икономически доказателства, които не можели да бъдат оценени извън официалната процедура по разследване съгласно член 88, параграф 2 ЕО. Това се потвърждавало от факта, че Комисията не разгледала правилно тези доводи и дори изобщо не ги разгледала.
Жалбоподателите оспорват твърдението, според което откриването на официална процедура по разследване не би ги поставило в по-добра позиция с оглед формулиране на възраженията им по отношение на RES. Уреждащите тази процедура правила възлагали конкретни задължения на Комисията, които в настоящия случай не били спазени, като например публикуването на решението за започване на процедурата в
Официален вестник на Европейските общности
по силата на член 26, параграф 1 от Регламент № 659/1999 и изискването, съгласно член 6 от посочения регламент, да покани заинтересованите страни да представят своите становища, да ги разгледа и съобщи на държавата-членка.
Относно довода, според който жалбоподателите не изяснили причините, поради които Комисията е трябвало да има сериозни съмнения по повод съвместимостта на RES с член 87 ЕО, жалбоподателите напомнят, че са изложили подробно доказателствата, от които е видно, че това дело поставя сериозни затруднения с оглед правото в областта на държавните помощи. Дори да се предположи, че бъдат отхвърлени правните основания на жалбоподателите по същество, само сложността на настоящия случай, както е описана по-специално в рамките на първото и второто правни основания, изисквала започване на официална процедура по разследване съгласно член 88, параграф 2 ЕО. Жалбоподателите допълват, че Комисията е проучвала RES в продължение на четири години преди да приеме обжалваното решение. В рамките на толкова дълго разследване обаче не било нормално да не започне процедура по официално разследване.
При това положение обжалваното решение трябвало да бъде отменено поради това, че незаконосъобразно не е започнала официална процедура по разследване съгласно член 88, параграф 2 ЕО.
Ответникът, подкрепен от Ирландия, изтъква, че жалбоподателите, които носят тежестта на доказване, пропускат да изяснят причините, поради които Комисията трябвало да има сериозни съмнения по повод съвместимостта на RES с член 87 ЕО и обратно, кои са причините, поради които Комисията не могла да прецени твърдяните сложни икономически въпроси в настоящия случай, без да образува официалната процедура по разследване съгласно член 88, параграф 2 ЕО. Освен това с оглед на факта, че жалбоподателите са представили многобройни становища и са се срещали с представители на Комисията в рамките на разследването на тяхната жалба, те е трябвало да уточнят причините, поради които щели да са в по-добра позиция, за да се противопоставят на RES, ако Комисията бе започнала официалната процедура по разследване. Във всеки случай жалбоподателите не добавяли нищо към другите правни основания, свързани със законосъобразността по същество на обжалваното решение, и само ги възпроизвеждали в настоящото правно основание.
2. Съображения на Първоинстанционния съд
В самото начало Първоинстанционният съд отбелязва, че по силата на член 4, параграф 3 от Регламент № 659/1999 Комисията е овластена след процедурата по предварително разглеждане да приеме решение, което не повдига възражения, ако мярката, за която се прави уведомление, не поражда съмнения относно своята съвместимост с общия пазар. Обратно, по силата на член 4, параграф 4 от посочения регламент при наличие на такива съмнения Комисията е длъжна да започне официална процедура по разследване по смисъла на член 88, параграф 2 ЕО и член 6 от този регламент.
В това отношение следва по-нататък да се напомни, че Комисията е задължена да започне официална процедура по разследване по-специално ако в светлината на получените в процедурата по предварително разглеждане сведения, тя все още е изправена пред сериозни затруднения при преценката на разглежданата мярка. Това задължение следва пряко от член 88, параграф 3 ЕО, както е тълкуван в съдебната практика, и се потвърждава от разпоредбата на член 4, параграф 4 във връзка с член 13, параграф 1 от Регламент № 659/1999, когато след предварително разглеждане Комисията констатира, че незаконосъобразната мярка поражда съмнения по отношение на своята съвместимост (вж. в този смисъл Решение по дело British Aggregates/Комисия, точка 69 по-горе, точка 165).
Всъщност, както следва от постоянната съдебна практика, процедурата по член 88, параграф 2 ЕО придобива задължителен характер, когато Комисията изпитва сериозни затруднения да прецени дали дадена помощ е съвместима с общия пазар. Следователно за да вземе благоприятно решение за предприета от държавата мярка, Комисията може да се задоволи само с фазата на предварително разглеждане, предвидена в член 88, параграф 3, единствено ако след първоначално разглеждане е в състояние да се убеди или че тази мярка не представлява помощ по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО, или че ако тя е квалифицирана като помощ, е съвместима с общия пазар. Ако обаче това първоначално разглеждане води Комисията до противоположното заключение или не ѝ позволява да преодолее всички затруднения, възникващи във връзка с преценката на съвместимостта на тази мярка с общия пазар, Комисията има задължението да получи всички необходими мнения и да започне за тази цел официалната процедура по разследване, предвидена в член 88, параграф 2 ЕО (Решение по дело Matra/Комисия, точка 72 по-горе, точка 33, Решение по дело Комисия/Sytraval и Brink’s France, точка 72 по-горе, точка 39 и Решение по дело British Aggregates/Комисия, точка 69 по-горе, точка 166).
Това задължение за започване на официалната процедура по разследване се налага в частност когато Комисията, след като въз основа на предадената от съответната държава-членка информация е извършила задоволителен преглед на спорната държавна мярка, продължава да има съмнения относно наличието на елементи на помощ по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО, както и относно тяхната съвместимост с общия пазар (вж. в този смисъл Решение на Съда от 10 май 2005 г. по дело Италия/Комисия,
C-400/99, Recueil, стр. I-3657
, точки 47 и 48 и Решение по дело British Aggregates/Комисия, точка 69 по-горе, точка 167).
В светлината на тези изисквания Първоинстанционният съд обаче счита, че при приемане на обжалваното решение Комисията не е нарушила приложното поле на член 88, параграф 3 ЕО, нито това на член 4, параграфи 2 и 4 от Регламент № 659/1999.
Без да е необходимо произнасяне по въпроса дали в рамките на официалната процедура по разследване и въз основа на процедурните гаранции, изрично предвидени в член 88, параграф 2 ЕО, жалбоподателите биха били в по-добра позиция, за да изтъкнат ефективно своите възражения срещу RES, Първоинстанционният съд констатира, че преди приемането на обжалваното решение жалбоподателите са могли обстойно да защитят своята гледна точка посредством жалбата си пред Комисията и други представени пред нея становища и изследвания.
Освен това от своята преценка, довела до отхвърляне на първото, второто, третото, четвъртото и петото правно основание, Първоинстанционният съд прави извод, че въз основа на релевантната информация, предоставена както от Ирландия, така и от жалбоподателите, Комисията с право е могла да приеме, че макар да е бил необходим анализ на комплексни икономически факти, във връзка с RES не са се породили сериозни затруднения или съмнения относно наличието на държавна помощ и нейната съвместимост с общия пазар. Първоинстанционният съд всъщност счита, че с оглед на съображенията, изложени в точка 157 и сл. по-горе, не съществува никакъв признак — дори след като жалбоподателите развиват изключително подробно своите доводи в това отношение в хода на производството — в подкрепа на твърдението, според което резултатът от преценката на RES, извършена от Комисията след официалната процедура по разследване, би могъл да бъде различен от този, до който е достигнала тя в обжалваното решение, заключаващо, че посочената RES не включва държавни помощи по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО, както и че са налице условията за прилагане на дерогацията, предвидена в член 86, параграф 2 ЕО.
При тези обстоятелства настоящото правно основание трябва да бъде отхвърлено като неоснователно.
Д —
По седмото правно основание, изведено от липсата на мотиви по смисъла на член 253 ЕО
1. Доводи на страните
Жалбоподателите изтъкват, че обжалваното решение нарушава задължението за мотивиране съгласно даденото в постоянната съдебна практика тълкуване (Решение на Съда от 29 февруари 1996 г. по дело Комисия/Съвет
C-122/94, Recueil, стр. I-881
, точка 29). Мотивите на посоченото решение се характеризирали с повторението на твърденията и правните и фактически заключения на ирландските власти, без надлежно разглеждане на представените в подкрепа доказателства. Тази липса на мотиви била особено сериозна поради това, че жалбоподателите оспорват съответния фактическия, икономически и правен анализ, представен от тези власти.
Така в точки 40, 53 и 60 от обжалваното решение, които са свързани с RES като инструмент за компенсация на задълженията за ЧЗО, Комисията не идентифицирала нито разходите за тези задължения, нито предвидените RES плащания. Тя не изяснявала и причините, поради които тези плащания били стриктно необходими за компенсиране на тези разходи. В точка 50 от обжалваното решение Комисията само споменавала „икономически изследвания“, които подкрепяли изявленията на ирландските власти. По-късно Комисията обаче признала, че е взела предвид седем изследвания, от които в мотивите на обжалваното решение са споменати само две. Освен това, въпреки че в точка 61 от обжалваното решение Комисията прави извод, че е налице съвместимост на евентуална държавна помощ с общия пазар съгласно член 86, параграф 2 ЕО, в мотивите на обжалваното решение тя не обяснява дали твърдяните задължения за УОИИ са възложени на VHI или на BUPA Ireland, нито причините, поради които тя счита, че RES плащанията са стриктно пропорционални по отношение на съответните разходи и приходи и че RES не засяга развитието на търговията до степен, която е в противоречие с интересите на Общността. На последно място, Комисията се ограничавала да твърди само в едно изречение в точка 61 от обжалваното решение, че RES не нарушава Третата директива за застраховането, различно от животозастраховане и никъде не споменавала повдигнатия от жалбоподателите въпрос за нарушението на член 86, параграф 1 във връзка с член 82 ЕО, както и нарушението на членове 43 ЕО и 49 ЕО.
Ответникът иска настоящото правно основание да бъде отхвърлено.
2. Съображения на Първоинстанционния съд
Най-напред следва да се напомни, че предвид съображенията, изложени в точки 313—320 по-горе, настоящото правно основание е недопустимо или най-малкото неотносимо, доколкото с него се твърдят незаконосъобразности, посочени в рамките на третото, четвъртото и петото правни основания.
На следващо място трябва да се напомни, че според постоянната съдебна практика обхватът на задължението за мотивиране зависи от естеството на разглеждания акт и от контекста, в който е бил приет. Мотивите трябва да излагат по ясен и недвусмислен начин съображенията на институцията, така че, от една страна, да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, за да могат да защитят правата си и да проверят дали решението е добре обосновано или не, а от друга страна, да дадат възможност на общностния съд да упражни контрол за законосъобразност (Решение по дело Комисия/Sytraval и Brink’s France, точка 72 по-горе, точка 63, Решение на Първоинстанционният съд от 6 март 2003 г. по дело Westdeutsche Landesbank Girozentrale и Land Nordrhein-Westfalen/Комисия,
T-228/99 и T-233/99, Recueil, стр. II-435
, точка 278, Решение на Първоинстанционният съд от 14 януари 2004 г. по дело Fleuren Compost/Комисия,
T-109/01, Recueil, стр. II-127
, точка 119 и Решение на Първоинстанционният съд по дело Corsica Ferries France/Комисия, точка 221 по-горе, точка 62).
Що се отнася до твърдението за липса на мотиви в контекста на прилагането на член 87, параграф 1 ЕО и на член 86, параграф 2 ЕО, най-напред трябва да се констатира, че както следва от съображенията в точка 171 и сл. по-горе, в своята цялост мотивите на обжалваното решение са позволили, от една страна, на жалбоподателите да оспорят обстойно основателността на посоченото решение пред общностния съд, а от друга страна, на последния да осъществи изцяло своя контрол за законосъобразност. Що се отнася по-конкретно до твърденията за липса на мотиви в точки 40, 50, 53, 60 и 61 от обжалваното решение, отнасящи се по-специално до необходимостта и пропорционалния характер на предвидената с RES компенсация по отношение на допълнителните разходи, свързани с отрицателния рисков профил на даден ЧЗ осигурител, достатъчно е да се позовем на точка 228 и сл. по-горе, за да заключим, че подобна липса в посоченото решение не съществува.
Относно пропуска в обжалваното решение да се споменат ползваните от Комисията пет изследвания трябва да се напомни, че според постоянната съдебна практика не съществува изискване мотивите да уточняват всички релевантни фактически и правни елементи, доколкото това дали мотивите на даден акт удовлетворяват изискванията на член 253 ЕО трябва да се преценява не само с оглед на текста на акта, но и на неговия контекст, както и на съвкупността от правните норми, уреждащи съответната материя (Решение на Съда от 29 февруари 1996 г. по дело Белгия/Комисия,
C-56/93, Recueil, стр. I-723
, точка 86 и Решение на Съда от 15 май 1997 г. по дело Siemens/Комисия,
C-278/95 P, Recueil, стр. I-2507
, точка 17, Решение по дело Corsica Ferries France/Комисия, точка 221 по-горе, точка 63 и Решение по дело British Aggregates/Комисия, точка 69 по-горе, точка 141). В частност Комисията не е длъжна да изразява позиция по всички наведени пред нея от заинтересованите лица доводи, а е достатъчно да изложи фактите и правните съображения, които са от съществено значение в контекста на решението (Решение по дело Westdeutsche Landesbank Girozentrale и Land Nordrhein-Westfalen/Комисия, точка 339 по-горе, точка 280 и Решение по дело Corsica Ferries France/Комисия, точка 221 по-горе, точка 64).
Предвид съображенията, изложени по-специално в точка 228 и сл. и в точка 273 и сл. по-горе, Първоинстанционният съд счита, че Комисията излага доводите и съществените икономически факти, които подкрепят нейния анализ, като в бележки под линия 9 и 10 в обжалваното решение посочва най-малкото две релевантни изследвания в подкрепа на този анализ. При тези обстоятелства не може да се приеме оплакването на жалбоподателите, изведено от липса на мотиви предвид това, че в обжалваното решение Комисията не обсъжда изрично резултатите от другите изследвания.
На последно място, що се отнася до мотивите, свързани с това, че търговията между държавите-членки не е засегната до степен, която е в противоречие с интересите на Общността, изложените в точки 308 и 309 по-горе съображения са достатъчни, за да се отхвърли това оплакване.
Следователно правното основание, изведено от нарушение на член 253 ЕО трябва да се отхвърли като неоснователно.
Е —
По искането за събиране на доказателства
1. Доводи на жалбоподателите
Жалбоподателите искат Първоинстанционният съд да разпореди на ответника да представи, съгласно член 65 от Процедурния правилник, определени документи, свързани с вътрешните консултации между генерална дирекция „Конкуренция“ и генерална дирекция „Вътрешен пазар“ на Комисията относно съвместимостта на RES с Третата директива за застраховането, различно от животозастраховане, в случай че ответникът не разкрие тези документи по своя инициатива.
2. Съображения на Първоинстанционния съд
Предвид недопустимостта и най-малкото неотносимостта на третото, четвъртото и петото правно основание (вж. точки 313—320 по-горе) Първоинстанционният съд счита, че е достатъчно информиран за всички съществени и релевантни в настоящия случай елементи, за да може да се произнесе. При това положение следва да се отхвърлят направените от жалбоподателите искания за събиране на доказателства.
По съдебните разноски
Съгласно член 87, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като жалбоподателите са загубили делото по всички предявени от тях искания, те следва да понесат съдебните разноски, направени от ответника и VHI, в съответствие с техните искания.
По смисъла на член 87, параграф 4, първа алинея от Процедурния правилник държавите-членки, които са встъпили в делото, понасят направените от тях съдебни разноски. При това положение Ирландия и Кралство Нидерландия като встъпили страни понасят направените от тях съдебни разноски.

По изложените съображения
ПЪРВОИНСТАНЦИОННИЯТ СЪД (трети разширен състав)
реши:

1)
Отхвърля жалбата.

2)
British United Provident Association Ltd (BUPA), BUPA Insurance Ltd и BUPA Ireland Ltd понасят направените от тях съдебни разноски, както и тези на Комисията и Voluntary Health Insurance Board.

3)
Ирландия и Кралство Нидерландия понасят направените от тях съдебни разноски.

Jaeger
Tiili
Azizi
Cremona
Czúcz
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 12 февруари 2008 година.
Секретар
E. Coulon
Председател
M. Jaeger
Съдържание

Правна уредба

I — Разпоредби на Договора

II — Регламент (ЕО) № 659/1999

III — Директива 92/49/ЕИО

IV — Известие на Комисията относно услугите от общ интерес в Европа

Обстоятелства в основата на спора

I — Създаване на системата за изравняване на рисковете на ирландския пазар за частно здравно осигуряване

II — Функциониране на RES

А — Цел на RES

Б — Задействане на RES плащанията

В — Начин на изчисляване на RES плащанията

III — Обжалваното решение

Производство и искания на страните

От правна страна

I — По допустимостта

А — Доводи на страните

Б — Съображения на Първоинстанционния съд

1. По допустимостта на възражението за липса на процесуална предпоставка

2. По основателността на възражението за липса на процесуална предпоставка

а) По личното засягане на жалбоподателите

б) По прякото засягане на жалбоподателите

II — По съществото на спора

А — Предварителна бележка

Б — По първото и второто правно основание

1. Доводи на страните

а) По правното основание, изведено от неправилното прилагане на член 87, параграф 1 ЕО

i) Доводи на жалбоподателите

1) Общи бележки

2) По първото условие, свързано с действителните и ясно определени задължения за УОИИ

3) По второто условие, свързано с обективни и прозрачни параметри за изчисляване на компенсацията

4) По третото условие, свързано със стриктната необходимост на компенсацията

5) По четвъртото условие, свързано със сравнението с ефективно предприятие

ii) Доводи на ответника

iii) Доводи на Ирландия и VHI

iv) Доводи на Кралство Нидерландия

б) По правното основание, изведено от неправилното прилагане на член 86, параграф 2 ЕО

i) Доводи на жалбоподателите

1) Предварителна бележка

2) По липсата на задължения за УОИИ

3) По липсата на акт, който възлага задача за УОИИ

4) По липсата на необходимост и на пропорционален характер на RES

Предварителни бележки

По липсата на необходимост от RES

По липсата на пропорционален характер на RES

5) По засягането на развитието на търговията

ii) Доводи на ответника

1) Предварителни бележки

2) По компетентността за определяне на задълженията за УОИИ

3) По квалификацията на задълженията за ЧЗО като задължения за УОИИ

4) По налагането на задълженията за УОИИ на ЧЗ осигурителите

5) По необходимостта от RES

6) По пропорционалния характер на RES

iii) Доводи на Ирландия и на Кралство Нидерландия

2. Съображения на Първоинстанционния съд

а) По допустимостта на доводите на Ирландия и на VHI относно първото правно основание

б) По допустимостта на условията, изложени в Решение по дело Altmark

в) По наличието на задача за УОИИ по смисъла на първото условие, изложено в Решение по дело Altmark, и в член 86, параграф 2 ЕО

i) Предварителна бележка

ii) По понятието за задача за УОИИ и правомощията за определяне и за контрол на УОИИ

iii) По наличието на задача за УОИИ в настоящия случай

1) По разпределянето на тежестта на доказване

2) По идентичността и естеството на разглежданата задача за УОИИ

3) По разликата между правната уредба на дейността на операторите и наличието на задача за УОИИ, възложена с акт на публичната власт

4) По универсалния и задължителен характер на услугите, обхванати от задачата за УОИИ

Общи положения

Прилагане в настоящия случай

г) По наличието на ясно определени параметри за изчисляването на компенсацията на основание на RES по смисъла на второто условие, изложено в Решение по дело Altmark

i) Предварителни бележки

ii) По обективния и прозрачен характер на критериите, които уреждат изчисляването на компенсацията на основание на RES

д) По необходимостта и пропорционалния характер на компенсацията, предвидена в RES по смисъла на третото условие, изложено в Решение по дело Altmark

i) По обхвата на съдебния контрол

ii) По необходимостта и пропорционалния характер на компенсацията, извършена посредством RES плащанията

1) Предварителни бележки

2) По отношението между RES и разходите, породени от изпълнение на задълженията за ЧЗО

е) По сравнението с ефективен оператор по смисъла на четвъртото условие, изложено в Решение по дело Altmark

ж) По необходимостта и пропорционалния характер на RES по смисъла на член 86, параграф 2 ЕО

i)Предварителна бележка

ii) По необходимостта от въвеждането на самата RES

1) Общи бележки

2) Предмет на обжалваното решение и упражнявания от Първоинстанционния съд контрол

3) По наличието на подбор на рисковете на ирландския пазар на ЧЗО

Предварителна бележка

По активния подбор на рисковете

— По общите икономически предпоставки

— По положението на ирландския пазар на ЧЗО

4) По това доколко RES е подходяща, за да се справи с липсата на равновесие или нестабилността на ирландския пазар на ЧЗО

iii) По пропорционалния характер на самата RES

iv) По засягането на търговията в степен, която е в противоречие с интересите на Общността

В — По допустимостта на третото, четвъртото и петото правно основание

1. Доводи на страните

2. Съображения на Първоинстанционния съд

Г — По шестото правно основание, изведено от незапочването на официалната процедура по разследване съгласно член 88, параграф 2, ЕО

1. Доводи на страните

2. Съображения на Първоинстанционния съд

Д — По седмото правно основание, изведено от липсата на мотиви по смисъла на член 253 ЕО

1. Доводи на страните

2. Съображения на Първоинстанционния съд

Е — По искането за събиране на доказателства

1. Доводи на жалбоподателите

2. Съображения на Първоинстанционния съд

По съдебните разноски
(
*1
)	 Език на производството: английски.