CELEX: 62001CJ0316
Vrije toegang tot informatie
Milieu-informatie
Richtlijn 90/313/EEG
Inbreuken op regels inzake etikettering van met genetisch gemodificeerde organismen geproduceerde levensmiddelen

Bij beschikking van 25 juli 2001, ingekomen bij het Hof op 13 augustus daaraanvolgend, heeft de Unabhängiger Verwaltungssenat
Wien krachtens artikel 234 EG drie prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van artikel 2, sub a, van richtlijn 90/313/EEG
van de Raad van 7 juni 1990 inzake de vrije toegang tot milieu-informatie (PB L 158, blz. 56).
Deze vragen zijn gerezen in een geding tussen E. Glawischnig en de Bundesminister für soziale Sicherheit und Generationen
(federaal minister van Sociale Zekerheid en Generaties) over een verzoek om informatie over de bestuursrechtelijke maatregelen
ter controle van met genetisch gemodificeerde soja en maïs vervaardigde producten.
Rechtskader
Gemeenschapsrecht
Uit de zesde overweging van de considerans van richtlijn 90/313 blijkt dat deze richtlijn tot doel heeft elke natuurlijke
of rechtspersoon in de gehele Gemeenschap vrije toegang te verzekeren tot de bij overheidsinstanties beschikbare informatie
in geschreven, visuele, auditieve of geautomatiseerde vorm die betrekking heeft op de toestand van het milieu, activiteiten
of maatregelen die een ongunstig effect hebben op het milieu of waarschijnlijk zullen hebben, of die bedoeld zijn om het milieu
te beschermen.
Artikel 2, sub a, van richtlijn 90/313 luidt: In deze richtlijn wordt verstaan onder:
a)
milieu-informatie: alle beschikbare informatie in geschreven, visuele, auditieve of geautomatiseerde vorm betreffende de toestand van water,
lucht, bodem, fauna, flora, akkers en natuurgebieden, betreffende activiteiten (met inbegrip van activiteiten die hinder veroorzaken,
zoals lawaai) en maatregelen die hierop een ongunstig effect hebben of waarschijnlijk zullen hebben, en betreffende beschermende
activiteiten en maatregelen ter zake, met inbegrip van bestuursrechtelijke maatregelen en milieubeheersprogramma's.
Richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie
en tot intrekking van richtlijn 90/313 (PB L 41, blz. 26), bevat een ruimere en uitvoerigere definitie van het begrip milieu-informatie
dan richtlijn 90/313. Niettemin is deze laatste van toepassing op het hoofdgeding aangezien richtlijn 2003/4 richtlijn 90/313
pas met ingang van 14 februari 2005 vervangt.
Verordening (EG) nr. 1139/98 van de Raad van 26 mei 1998 betreffende de verplichte opneming in de etikettering van bepaalde
met genetisch gemodificeerde organismen geproduceerde levensmiddelen van andere gegevens dan die waarin richtlijn 79/112/EEG
voorziet (PB L 159, blz. 4), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 49/2000 van de Commissie van 10 januari 2000 (PB L 6,
blz. 13; hierna:
verordening 1139/98), preciseert de gegevens die absoluut moeten worden vermeld op de etikettering van voedingsmiddelen en voedselingrediënten
geproduceerd met sojabonen bedoeld in beschikking 96/281/EG van de Commissie van 3 april 1996 inzake het overeenkomstig richtlijn
90/220/EEG van de Raad in de handel brengen van genetisch gemodificeerde sojabonen (Glycine max L.) met verhoogde tolerantie
voor het herbicide glyfosaat (PB L 107, blz. 10) en met maïs bedoeld in beschikking 97/98/EG van de Commissie van 23 januari
1997 betreffende het overeenkomstig richtlijn 90/220/EEG van de Raad in de handel brengen van genetisch gemodificeerde maïs
(Zea mays L.) met de gecombineerde modificatie voor insectendodende eigenschappen door het Bt-endotoxinegen en voor verhoogde
tolerantie voor het herbicide glufosinaatammonium (PB L 31, blz. 69).
Nationaal recht
Richtlijn 90/313 is in Oostenrijks recht omgezet door het Umweltinformationsgesetz (Wet inzake toegang tot milieu-informatie,
BGBl. I, 1993/495, in de versie gepubliceerd in het BGBl. I, 1999/137, hierna:
UIG).
Artikel 2 van het UIG bepaalt: Milieu-informatie is op informatiedragers vastgelegde informatie over:
1.
de toestand van water, lucht, bodem, fauna, flora en natuurgebieden en de veranderingen daarvan, of over lawaaihinder;
2.
projecten of activiteiten die gevaar voor de mens opleveren of kunnen opleveren of het milieu schaden of kunnen schaden, inzonderheid
door emissies, het lozen of vrijkomen van chemicaliën, afval, gevaarlijke organismen of energie ─ met inbegrip van ioniserende
stralen ─ in het milieu, of door lawaai;
3.
voor het milieu schadelijke eigenschappen, hoeveelheden en werking van chemicaliën, afval, gevaarlijke organismen, vrijgekomen
energie ─ met inbegrip van ioniserende stralen ─ of lawaai;
4.
bestaande of voorgenomen maatregelen tot behoud, bescherming of verbetering van de kwaliteit van water, lucht, bodem, fauna,
flora en natuurgebieden en ter vermindering van lawaaihinder, evenals maatregelen ter voorkoming van schade en tot herstel
van reeds toegebrachte schade, inzonderheid in de vorm van bestuurshandelingen en programma's.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Op 13 januari 2000 vroeg Glawischnig, lid van de Nationalrat (Federaal parlement van de Republiek Oostenrijk), aan de toenmaals
bevoegde federale minister bepaalde informatie over de bestuursrechtelijke maatregelen ter controle van met genetisch gemodificeerde
soja en maïs vervaardigde producten. Dit verzoek was enerzijds gebaseerd op het UIG en anderzijds op het Auskunftspflichtgesetz
(Wet betreffende de verplichting van het bestuur om informatie te verstrekken, BGBl. I, 1997/287, hierna:
APG).
De vragen luidden als volgt: Op grond van het [APG] en het [UIG] verzoek ik om mededeling van de volgende gegevens over de periode van 1 augustus tot 31 december
1999:
1.
Bij hoeveel producten uit genetisch gemodificeerde soja en maïs is in de genoemde periode gecontroleerd of zij overeenkomstig
gemeenschapsverordening nr. 1139/98 waren geëtiketteerd?
2.
In hoeveel gevallen zijn inbreuken vastgesteld?
3.
Om welke producten ging het? Gelieve de naam van het product en van de producent aan te geven.
4.
Hoe vaak is een administratieve sanctie opgelegd? Aan welke producenten zijn sancties opgelegd, en voor welke producten?
5.
Hoe hoog waren de maximum- en de minimumstraf voor het ontbreken van aanduidingen a) van 1 augustus tot 31 december 1999 en
b) voordien?
De bondskanselier, die bevoegd was geworden voor de uitvoering van verordening nr. 1139/98, antwoordde op de eerste en de
tweede vraag, maar heeft bij beschikking van 10 februari 2000 geweigerd te antwoorden op de derde tot en met de vijfde vraag,
omdat de daarin gevraagde informatie geen milieu-informatie in de zin van artikel 2 UIG was.
Glawischnig stelde tegen deze beschikking beroep in bij de Unabhängiger Verwaltungssenat Wien. Zij betoogt dat het op de markt
brengen van levensmiddelen die genetisch gemodificeerde organismen (hierna:
GGO) bevatten, of derivaten van dergelijke organismen onder het begrip
activiteiten die gevaar voor de mens opleveren of kunnen opleveren of het milieu schaden of kunnen schaden in de zin van artikel 2, punt 2, van het UIG valt. Zij stelt dat de consumptie van dit soort levensmiddelen gevolgen kan
hebben voor de gezondheid en voor het milieu.
De Unabhängiger Verwaltungssenat Wien is van oordeel dat de door Glawischnig gevraagde informatie geen
milieu-informatie in de zin van artikel 2 van het UIG, noch
milieu-informatie in de zin van artikel 2, sub a, van richtlijn 90/313 is. Deze rechterlijke instantie heeft niettemin, gelet op de ruime uitlegging
die het Hof in het arrest van 17 juni 1998, Mecklenburg (C-321/96, Jurispr. blz. I-3809), aan deze laatste bepaling heeft
gegeven, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
1.
Kunnen de naam van de producent en de productaanduiding van levensmiddelen, waartegen in het kader van een overheidscontrole
bezwaren zijn gerezen wegens niet-inachtneming van verordening (EG) nr. 1139/98 van de Raad van 26 mei 1998 betreffende de
verplichte opneming in de etikettering van bepaalde met genetisch gemodificeerde organismen geproduceerde levensmiddelen van
andere gegevens dan die waarin richtlijn 79/112/EEG voorziet, worden beschouwd als
milieu-informatie in de zin van artikel 2, sub a, van richtlijn 90/313/EEG van de Raad van 7 juni 1990 inzake de vrije toegang tot milieu-informatie?
2.
Vormen bestuurlijke documenten waaruit blijkt hoe vaak wegens schending van verordening (EG) nr. 1139/98 administratieve sancties
zijn opgelegd,
milieu-informatie in de zin van artikel 2, sub a, van richtlijn 90/313/EEG van de Raad van 7 juni 1990 inzake de vrije toegang tot milieu-informatie?
3.
Vormen bestuurlijke documenten waaruit blijkt met betrekking tot welke producenten en welke producten administratieve sancties
zijn opgelegd wegens schending van verordening (EG) nr. 1139/98,
milieu-informatie in de zin van artikel 2, sub a, van richtlijn 90/313/EEG van de Raad van 7 juni 1990 inzake de vrije toegang tot milieu-informatie?
Bij brief van 21 september 2001 deelde de verwijzende rechterlijke instantie het Hof mee dat de uitvoering van verordening
nr. 1139/98 in Oostenrijk voortaan tot de bevoegdheid van de Bundesminister für soziale Sicherheit und Generationen behoort.
De prejudiciële vragen
De verwijzende rechterlijke instantie wenst met haar drie vragen, die betrekking hebben op de uitlegging van dezelfde gemeenschapsrechtelijke
bepaling en derhalve tezamen kunnen worden onderzocht, in wezen te vernemen of artikel 2, sub a, van richtlijn 90/313 aldus
moet worden uitgelegd dat de naam van de producent en de productaanduiding van levensmiddelen die onderworpen zijn geweest
aan bestuurlijke controle om de inachtneming van verordening nr. 1139/98 na te gaan, het aantal ten vervolge op die controle
opgelegde administratieve sancties alsook de producten en producenten waarop die sancties betrekking hebben, milieu-informatie
in de zin van die bepaling zijn.
Artikel 2, sub a, van richtlijn 90/313 rangschikt de milieu-informatie in de zin van die richtlijn in drie categorieën: de
informatie betreffende de toestand van water, lucht, bodem, fauna, flora, akkers en natuurgebieden (hierna:
eerste categorie), de informatie betreffende activiteiten en maatregelen die op deze milieu-elementen een ongunstig effect hebben of waarschijnlijk
zullen hebben (hierna:
tweede categorie), en de informatie betreffende activiteiten en maatregelen ter bescherming ervan (hierna:
derde categorie).
Voor het Hof aangevoerde argumenten
Glawischnig betoogt dat het op de markt brengen van levensmiddelen onder de tweede categorie van informatie valt wanneer het
een ongunstig effect heeft of waarschijnlijk zal hebben op het milieu. Deze categorie omvat onder andere de gegevens over
producten die met het oog op de bescherming van het milieu, aan een vergunningprocedure of aan een specifieke etiketteringsverplichting
zijn onderworpen, wat het geval is bij producten die bestaan uit GGO of die GGO bevatten. Aangezien de doelstelling van een
dergelijke procedure de beoordeling van de risico's voor de volksgezondheid en het milieu is, en de mens moet worden geacht
deel uit te maken van het milieu in de zin van richtlijn 90/313, moet de non-conformiteit van de etikettering van producten
die GGO bevatten, als milieu-informatie worden beschouwd.
Verder betoogt Glawischnig dat administratieve sancties op de niet-nakoming van de etiketteringsverplichting, zij het indirect,
maatregelen ter bescherming van het milieu zijn. Informatie met betrekking tot dergelijke sancties valt bijgevolg onder de
derde categorie.
De Oostenrijkse regering stelt dat de informatie in het hoofdgeding niet onder artikel 2, sub a, van richtlijn 90/313 valt.
Zij betoogt dat het in die bepaling gehanteerde begrip milieu alleen de daarin uitdrukkelijk genoemde milieu-elementen omvat.
De volksgezondheid valt daar slechts indirect onder, voorzover zij de ongunstige effecten ondergaat van een activiteit die
één van die milieu-elementen betreft. Indien aan het begrip
milieu-informatie een ruime uitlegging moet worden gegeven, dan mag een dergelijke uitlegging in geen geval de duidelijk afgebakende lijst
van de betrokken milieu-elementen wijzigen, maar alleen betrekking hebben op de omvang van de informatie over die elementen.
Het verzoek om informatie in het hoofdgeding heeft echter betrekking op informatie over de bestuurlijke maatregelen om na
te gaan of de etikettering van bepaalde producten voldoet aan de eisen van verordening nr. 1139/98. Dergelijke informatie
betreft niet de toestand van één van de milieu-elementen bedoeld in artikel 2, sub a, van richtlijn 90/313.
De Commissie is eveneens van mening dat de informatie in het hoofdgeding niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 90/313
valt. Zij betoogt dat informatie over de nakoming van een etiketteringsverplichting op zichzelf geen inlichtingen over de
huidige toestand van één van de daarin bedoelde milieu-elementen verstrekt, en dat informatie die niet specifiek betrekking
heeft op de toestand van één van die elementen, niet onder de eerste categorie valt.
Wat de tweede categorie betreft, betoogt de Commissie dat de bestuurlijke controle op de inachtneming van verordening nr. 1139/98
geen activiteit is die een ongunstig effect heeft of waarschijnlijk zal hebben op de toestand van het milieu. Zelfs al zou
het onmogelijk, zijn vooraf uit te sluiten dat het op de markt brengen van de in die verordening bedoelde producten op zichzelf
als een mogelijke aantasting van het milieu kan worden beschouwd, de informatie in het hoofdgeding heeft geen betrekking op
het op de markt brengen van die producten, maar op inachtneming van bepaalde etiketteringsvoorschriften.
Met betrekking tot de derde categorie betoogt de Commissie dat de informatie over de resultaten en de gevolgen van de bestuurlijke
controles op de inachtneming van verordening nr. 1339/98 alleen milieu-informatie in de zin van richtlijn 90/313 kan zijn
wanneer die verordening de bescherming van het milieu beoogt. Dit is echter niet het geval, aangezien de verordening niet
tot doel heeft het milieu te beschermen, maar hoofdzakelijk erop gericht is, de consument voor te lichten.
Antwoord van het Hof
Om te beginnen zij erop gewezen dat de communautaire wetgever aan het in artikel 2, sub a, van richtlijn 90/313 gedefinieerde
begrip
milieu-informatie een ruime betekenis heeft willen geven en dat begrip niet aldus heeft gedefinieerd dat om het even welke overheidsactiviteit
buiten de werkingssfeer van de richtlijn zou kunnen worden gehouden (zie reeds aangehaald arrest Mecklenburg, punten 19 en
20).
Richtlijn 90/313 heeft echter niet tot doel te voorzien in een algemeen en onbeperkt toegangsrecht tot alle informatie in
het bezit van de overheid die, zij het in geringe mate, betrekking heeft op één van de milieu-elementen bedoeld in artikel 2,
sub a, ervan. Zij bepaalt immers dat dergelijke informatie slechts onder het daarin vastgestelde toegangsrecht valt indien
zij in één of meer van de drie in die bepaling genoemde categorieën kan worden ondergebracht.
In het onderhavige geval wordt niet betwist dat de informatie in het hoofdgeding niet onder de eerste categorie valt.
Met betrekking tot de tweede categorie moet worden vastgesteld dat informatie over controlemaatregelen over het algemeen niet
onder die categorie valt, zelfs al heeft zij betrekking op activiteiten of maatregelen die een ongunstig effect hebben of
waarschijnlijk zullen hebben op één of meer van de milieu-elementen.
Daarom zou in het onderhavige geval zelfs de omstandigheid dat de informatie over het op de markt brengen van levensmiddelen
die GGO bevatten, tot de tweede categorie zou behoren, niet volstaan om informatie over controlemaatregelen inzake het op
de markt brengen onder dezelfde categorie te doen vallen.
Informatie over controlemaatregelen kan daarentegen onder de derde categorie vallen wanneer deze controlemaatregelen één of
meer milieu-elementen beogen te beschermen.
Dienaangaande moet worden vastgesteld dat de controlemaatregelen in het hoofdgeding betrekking hadden op de inachtneming van
verordening nr. 1139/98 en dat deze verordening, zoals de advocaat-generaal in punt 32 van zijn conclusie heeft opgemerkt,
een dubbel doel nastreeft, te weten, ten eerste het wegwerken van mogelijke belemmeringen van het vrije verkeer van producten
die genetisch gemodificeerde soja en maïs bevatten, en ten tweede de voorlichting van de eindverbruiker.
In de vierde overweging van de considerans van verordening nr. 1139/98 wordt immers verklaard dat de verschillen tussen door
bepaalde lidstaten getroffen maatregelen in verband met de etikettering van met genetisch gemodificeerde producten geproduceerde
voedingsmiddelen en voedselingrediënten het vrije verkeer van deze voedingsmiddelen en voedselingrediënten kunnen belemmeren
en daardoor de werking van de interne markt nadelig kunnen beïnvloeden, zodat uniforme communautaire etiketteringsvoorschriften
voor die producten moeten worden vastgesteld. Uit de zesde overweging van de considerans van genoemde verordening blijkt dat
de etiketteringsvoorschriften gericht zijn op de voorlichting van de eindverbruiker.
Volgens artikel 2, lid 3, van verordening nr. 1139/98 bestaan die etiketteringsvoorschriften in wezen in de toevoeging van
de vermelding
geproduceerd met genetisch gemodificeerde soja of
geproduceerd met genetisch gemodificeerde maïs naar gelang van het geval.
Zo beoogt verordening nr. 1139/98 extra informatie toe te voegen aan die waarvan de vermelding op de etikettering van bepaalde
levensmiddelen reeds verplicht is krachtens richtlijn 79/112/EEG van de Raad van 18 december 1978 betreffende de onderlinge
aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake etikettering en presentatie van levensmiddelen bestemd voor de eindverbruiker
alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame (PB 1979, L 33, blz. 1), die niet als een maatregel ter bescherming van het milieu
is opgevat.
Daaruit volgt dat de informatie in het hoofdgeding evenmin onder de derde categorie valt.
Op de prejudiciële vragen dient derhalve te worden geantwoord dat artikel 2, sub a, van richtlijn 90/313 aldus moet worden
uitgelegd dat de naam van de producent en de productaanduiding van levensmiddelen die onderworpen zijn geweest aan bestuurlijke
controle om de inachtneming van verordening nr. 1139/98 na te gaan, het aantal ten vervolge op die controle opgelegde administratieve
sancties alsook de producten en producenten waarop die sancties betrekking hebben, geen milieu-informatie in de zin van die
bepaling zijn.
Kosten
De kosten door de Oostenrijkse regering en de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, komen niet
voor vergoeding in aanmerking. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident
te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
uitspraak doende op de door de Unabhängiger Verwaltungssenat Wien bij beschikking van 25 juli 2001 gestelde vragen, verklaart
voor recht:
Wathelet
Edward
La Pergola
Jann
Rosas
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 12 juni 2003.
De griffier
De president van de Vijfde kamer
R. Grass
M. Wathelet
–
Procestaal: Duits.