CELEX: 62006CJ0499
Invaliditeitspensioen voor burgerslachtoffers van oorlog of repressie
Voorwaarde van woonplaats op nationaal grondgebied
Artikel 18, lid 1, EG

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 18, lid 1, EG.
Dit verzoek is ingediend in een geding tussen Nerkowska en de Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Koszalinie (socialezekerheidsorgaan, kantoor Koszalin), betreffende de weigering van deze laatste om haar een invaliditeitspensioen uit te keren wegens de gezondheidsproblemen die zij ondervindt doordat zij zes jaar in ballingschap heeft geleefd in de voormalige Unie van Socialistische Sovjetrepublieken (voormalige USSR).
Nationale regeling
De nationale regeling omvat de wet op de pensioenen van oorlogs- en militaire invaliden en hun gezinsleden (Ustawa o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin) van 29 mei 1974, zoals gewijzigd (Dz. U van 2002, nr. 9, post 87; hierna: „wet van 1974”), en de wet op de strijders en bepaalde personen die het slachtoffer zijn van repressie tijdens en na de oorlog (Ustawa o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego) van 24 januari 1991 (Dz. U nr. 17, post 75).
Artikel 5 van de wet van 1974 bepaalt dat de uitkeringen waarin deze wet voorziet, aan de rechthebbende worden uitbetaald zolang hij op het grondgebied van de Republiek Polen woont, behoudens indien de wet of een internationaal verdrag anders bepaalt.
Volgens artikel 3 van de wet van 1974 worden deze pensioenen door de Poolse Staat gefinancierd.
Volgens artikel 12, lid 2, van de wet van 24 januari 1991 betreffende de strijders en bepaalde personen die het slachtoffer zijn van repressie tijdens en na de oorlog, komen de financiële uitkeringen en de andere bij de wet van 1974 verleende rechten onder meer ook toe aan personen die zijn ingedeeld in een van de groepen van invaliden wegens een invaliditeit die in het bijzonder verband houdt met een verblijf in de gevangenis of in interneringskampen of in kampen die ressorteerden onder de Centrale directie voor oorlogsgevangenen en geïnterneerden (GUPVI) van het Volkscommissariaat van Interne Zaken (NKVD) en, vanaf maart 1946, onder het Ministerie van Binnenlandse Zaken (MVD) van de voormalige USSR, of in kampen die ressorteerden onder de Afdeling controle- en filtratiekampen van het NKVD en, vanaf maart 1946, onder het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Deze uitkeringen komen ook toe aan personen die tijdens en na de oorlog het slachtoffer zijn geweest van repressie, dat wil zeggen personen die wegens hun politieke, religieuze en nationale overtuiging onder dwang naar de voormalige USSR zijn verbannen of gedeporteerd. Als een invaliditeit verband houdende met een verblijf in ballingschap wordt beschouwd de invaliditeit die voortvloeit uit verwondingen, blessures en andere letsels of ziekten die zijn ontstaan ten gevolge van een dergelijk verblijf.
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
Nerkowska, die thans de Poolse nationaliteit bezit, is op 2 februari 1946 op het grondgebied van het huidige Wit-Rusland geboren.
Toen zij drie jaar was, verloor zij haar ouders, die krachtens een gerechtelijke beslissing naar Siberië werden gedeporteerd.
In april 1951 zijn Nerkowska, haar broer en haar tante zelf gedeporteerd naar de voormalige USSR. Daar heeft zij tot in januari 1957 in moeilijke omstandigheden geleefd.
Na een periode van bijna zes jaar is zij naar Polen teruggekeerd. Zij heeft daar gestudeerd en, na de beëindiging van haar studies, een administratieve post bekleed.
In 1985 heeft zij Polen verlaten en zich duurzaam in Duitsland gevestigd.
In oktober 2000 heeft Nerkowska bij de Zakład Ubezpieczeń połecznych Oddział w Koszalinie een verzoek ingediend tot uitkering van een invaliditeitspensioen wegens de gezondheidsproblemen die tijdens haar ballingschap zijn ontstaan.
Bij beslissing van 4 oktober 2002 heeft de Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Koszalinie erkend dat Nerkowska wegens haar gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid, die verband hield met haar verblijf in een ballingsoord, recht had op een pensioen, maar de uitbetaling van de uit dien hoofde verschuldigde uitkeringen opgeschort omdat de rechthebbende niet op Pools grondgebied woonde.
Nerkowska heeft deze beslissing aangevochten voor de Sąd Okręgowy w Koszalinie (regionale rechter te Koszalin) en verzocht om vast te stellen dat zij recht heeft op uitkering van het gevraagde invaliditeitspensioen. Deze rechtbank heeft haar argumenten niet aanvaard en na het onderzoek van de bewijzen het beroep verworpen bij vonnis van 22 mei 2003.
Nerkowska heeft in september 2006 een nieuw verzoek tot uitbetaling van bovengenoemde uitkering ingediend. Ter ondersteuning van haar verzoek stelde zij dat de Republiek Polen op 1 mei 2004 tot de Europese Unie was toegetreden en aldus het gemeenschapsrecht in het Poolse nationale recht had opgenomen.
Na de administratieve procedure heeft de Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Koszalinie op 14 september 2006 de in het hoofdgeding aan de orde zijnde beslissing genomen en geweigerd om Nerkowska het invaliditeitspensioen uit te keren waarop zij — zoals voordien was vastgesteld — recht had, omdat zij niet op het grondgebied van de Republiek Polen woonde.
Nerkowska heeft deze beslissing aangevochten voor de verwijzende rechter en gevorderd dat zij in dier voege zou worden gewijzigd dat haar invaliditeitspensioen zou worden uitgekeerd. Zij betoogde dat, gelet op de toetreding van de Republiek Polen tot de Europese Unie, haar huidige woonplaats niet in de weg kon staan aan de uitbetaling van deze uitkering.
In deze omstandigheden heeft de Sąd Okręgowy w Koszalinie de behandeling van de zaak geschorst en de volgende prejudiciële vraag gesteld:
„Staat artikel 18 EG, volgens hetwelk de burgers van de Unie het recht hebben vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, in de weg aan de toepassing van de nationale wettelijke bepalingen die vervat zijn in artikel 5 van de [wet van 1974], voor zover deze bepalingen voor de uitbetaling van een invaliditeitspensioen wegens arbeidsongeschiktheid die verband houdt met een verblijf in een ballingsoord, vereisen dat de rechthebbende op het grondgebied van de Republiek Polen woont?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
Met deze vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 18, lid 1, EG aldus dient te worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een wettelijke regeling van een lidstaat op grond waarvan deze laatste weigert om aan een van zijn onderdanen een uitkering te betalen die aan burgerslachtoffers van de oorlog of repressie is toegekend, ook al heeft de bevoegde autoriteit erkend dat deze onderdaan recht heeft op deze uitkering, op de loutere grond dat de betrokkene niet woont op het grondgebied van deze staat, maar op dat van een andere lidstaat.
Dienaangaande moet vooraf worden vastgesteld of een situatie als die van het hoofdgeding binnen de werkingssfeer van het gemeenschapsrecht, met name van artikel 18, lid 1, EG, valt.
Toepasselijkheid van artikel 18, lid 1, EG
Wat de personele werkingssfeer van deze bepaling betreft, kan worden volstaan met de vaststelling dat volgens artikel 17, lid 1, EG eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit, burger van de Unie is. Bovendien verbindt artikel 17, lid 2, aan deze status de rechten en plichten die bij het EG-Verdrag zijn vastgesteld, waaronder die genoemd in artikel 18, lid 1, EG (arrest van 26 oktober 2006, Tas-Hagen en Tas,
C-192/05, Jurispr. blz. I-1045
1, punt 18).
Als Pools onderdaan heeft Nerkowska de bij artikel 17, lid 1, EG ingestelde status van burger van de Unie en kan zij zich dus eventueel beroepen op de bij deze status horende rechten, met name op het recht van vrij verkeer en verblijf, zoals toegekend door artikel 18, lid 1, EG.
Wat de materiële werkingssfeer van artikel 18, lid 1, EG betreft, dient te worden opgemerkt dat bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht een uitkering als aan de orde in het hoofdgeding, die tot doel heeft burgerslachtoffers van de oorlog of repressie een vergoeding te verlenen voor de door hen geleden psychische of lichamelijke schade, tot de bevoegdheid van de lidstaten behoort (arrest Tas-Hagen en Tas, reeds aangehaald, punt 21).
De lidstaten moeten bij de uitoefening van deze bevoegdheid evenwel het gemeenschapsrecht eerbiedigen, met name de verdragsbepalingen betreffende het aan elke burger van de Unie toegekende recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven (arrest Tas-Hagen en Tas, reeds aangehaald, punt 22).
Bovendien staat vast dat het burgerschap van de Unie, neergelegd in artikel 17 EG, niet tot doel heeft, de materiële werkingssfeer van het Verdrag uit te breiden tot interne situaties die geen enkele aanknoping met het gemeenschapsrecht hebben (arresten van 5 juni 1997, Uecker en Jacquet,
C-64/96 en C-65/96, Jurispr. blz. I-3171
, punt 23, en 2 oktober 2003, Garcia Avello,
C-148/02, Jurispr. blz. I-11613
, punt 26, en arrest Tas-Hagen en Tas, reeds aangehaald, punt 23).
Het Hof heeft evenwel reeds geoordeeld dat tot de situaties die binnen de materiële werkingssfeer van het gemeenschapsrecht vallen, met name die behoren die betrekking hebben op de uitoefening van de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden en van de in artikel 18 EG neergelegde vrijheid om op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven (arresten van 15 maart 2005, Bidar,
C-209/03, Jurispr. blz. I-2119
, punt 33, en 12 juli 2005, Schempp,
C-403/03, Jurispr. blz. I-6421
, punten 17 en 18).
In casu moet worden vastgesteld dat een situatie als die van Nerkowska wordt beheerst door het recht van de burgers van de Unie om vrij in de lidstaten te reizen en te verblijven. Door zich in Duitsland te vestigen, heeft verzoekster in het hoofdgeding gebruikgemaakt van het in artikel 18, lid 1, EG aan elke burger van de Unie toegekende recht om vrij te reizen en te verblijven op het grondgebied van een andere lidstaat dan die waarvan hij onderdaan is.
Voorts blijkt duidelijk uit de door de verwijzende rechter aan het Hof overgelegde stukken dat de weigering om het aan Nerkowska toegekende invaliditeitspensioen uit te keren louter het gevolg is van het feit dat zij zich in Duitsland had gevestigd.
Uit het voorgaande volgt dat, nu de uitoefening door Nerkowska van een door de communautaire rechtsorde erkend recht gevolgen heeft voor haar recht om een door de nationale wettelijke regeling voorziene uitkering te verkrijgen, deze situatie niet kan worden geacht zuiver intern te zijn en geen aanknopingspunt met het gemeenschapsrecht te hebben.
Derhalve dient te worden onderzocht of artikel 18, lid 1, EG, dat op een situatie als die van het hoofdgeding van toepassing is, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling die voor de betaling van een invaliditeitspensioen voor burgerslachtoffers van de oorlog of repressie eist dat de begunstigde woont op het grondgebied van de lidstaat die deze uitkering toekent.
Woonplaatsvereiste
Aangaande de werkingssfeer van artikel 18, lid 1, EG heeft het Hof reeds geoordeeld dat de door het Verdrag toegekende rechten op het gebied van vrij verkeer hun volle werking niet kunnen ontplooien indien een onderdaan van een lidstaat ervan kan worden weerhouden deze rechten uit te oefenen door belemmeringen die bij zijn verblijf in de lidstaat van ontvangst worden opgeworpen door een regeling van zijn lidstaat van oorsprong die hem benadeelt wegens het feit dat hij deze rechten heeft uitgeoefend (arrest van 29 april 2004, Pusa,
C-224/02, Jurispr. blz. I-5763
, punt 19, alsook arrest Tas-Hagen en Tas, reeds aangehaald, punt 30).
Een nationale wettelijke regeling die bepaalde nationale onderdanen benadeelt, louter omdat zij hun recht om vrij in een andere lidstaat te reizen en te verblijven hebben uitgeoefend, vormt een beperking van de vrijheden die elke burger van de Unie op grond van artikel 18, lid 1, EG geniet (arrest van 18 juli 2006, De Cuyper,
C-406/04, Jurispr. blz. I-6947
, punt 39, en arrest Tas-Hagen en Tas, reeds aangehaald, punt 31).
De wet van 1974 vormt een dergelijke beperking. Door voor de betaling van het invaliditeitspensioen dat is ingevoerd ten voordele van burgerslachtoffers van de oorlog of repressie, als voorwaarde te stellen dat de begunstigden op het nationale grondgebied wonen, kan deze wet Poolse onderdanen in een situatie als die van verzoekster in het hoofdgeding immers ervan weerhouden om gebruik te maken van hun recht om vrij te reizen en te verblijven in een andere lidstaat dan Polen.
Een nationale wettelijke regeling die een dergelijke beperking stelt aan de uitoefening van de vrijheden door de nationale onderdanen, kan uit het oogpunt van het gemeenschapsrecht slechts gerechtvaardigd zijn indien zij is gebaseerd op objectieve overwegingen van algemeen belang die losstaan van de nationaliteit van de betrokken personen en evenredig is aan het door het nationale recht rechtmatig nagestreefde doel (reeds aangehaalde arresten De Cuyper, punt 40, en Tas-Hagen en Tas, punt 33).
Wat de eerste voorwaarde betreft, blijkt uit de door verweerder in het hoofdgeding en de Poolse regering bij het Hof ingediende opmerkingen dat de beperking waarin de wet van 1974 voorziet, voornamelijk is ingegeven door de wens van de Poolse wetgever, de solidariteitsplicht ten aanzien van burgerslachtoffers van de oorlog of repressie te beperken tot diegenen die een band met het Poolse volk hebben. Het woonplaatsvereiste zou dus een uiting zijn van de mate waarin zij in de Poolse samenleving zijn geïntegreerd.
Verweerder in het hoofdgeding en de Poolse regering merken bovendien op dat enkel een woonplaatsvereiste als in het hoofdgeding aan de orde is, de mogelijkheid biedt om na te gaan of de situatie van de ontvanger van de betrokken uitkering geen wijzigingen heeft ondergaan die een invloed kunnen hebben op zijn recht op deze uitkering. Dienaangaande beklemtonen zij dat de bevoegde Poolse instanties geen efficiënte controle kunnen uitoefenen doordat zij geen beroep kunnen doen op de administratieve en medische bijstand van de andere lidstaten, waarin voor socialezekerheidsprestaties wordt voorzien door verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, zoals gewijzigd en bijgewerkt bij verordening (EG) nr. 118/97 van de Raad van 2 december 1996 (
PB 1997, L 28, blz. 1
). Zij stellen ook dat andere, minder restrictieve maatregelen niet zo doeltreffend zouden zijn als dit vereiste.
Het is een feit dat zowel de wens om het bestaan van een band tussen de samenleving van de betrokken lidstaat en de ontvanger van een uitkering te verzekeren, als de noodzaak om na te gaan of deze laatste nog steeds voldoet aan de toekenningsvoorwaarden van deze uitkering, objectieve overwegingen van algemeen belang vormen die kunnen rechtvaardigen dat de voorwaarden voor toekenning of betaling van een dergelijke uitkering de vrijheid van verkeer van de burgers van deze lidstaat kunnen aantasten.
Wat de vereiste band met de samenleving van de betrokken lidstaat betreft, heeft het Hof met betrekking tot een uitkering als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die niet door het communautaire recht wordt beheerst, geoordeeld dat de lidstaten een ruime beoordelingsvrijheid hebben voor de vaststelling van de criteria ter beoordeling van deze band, mits zij de door het gemeenschapsrecht gestelde grenzen eerbiedigen (arrest Tas-Hagen et Tas, reeds aangehaald, punt 36).
Zo is het gerechtvaardigd dat een lidstaat, door een nationaliteits- of een woonplaatsvereiste te stellen, de aan burgerslachtoffers van de oorlog of repressie toegekende vergoeding enkel uitkeert aan personen die worden geacht een zekere mate van verbondenheid met de samenleving van de betrokken lidstaat te vertonen.
Zo de in punt 33 van het onderhavige arrest geconstateerde beperking al kan worden gerechtvaardigd door objectieve overwegingen van algemeen belang zoals die welke in het vorige punt zijn genoemd, moet evenwel nog blijken dat zij niet onevenredig is aan het nagestreefde doel.
Wat in de eerste plaats de voorwaarde betreft dat de burgerslachtoffers van de oorlog of repressie gedurende de gehele periode dat de betrokken uitkering wordt uitbetaald permanent op het nationale grondgebied wonen, wat wordt beschouwd als een element waaruit hun verbondenheid met de Poolse samenleving blijkt, dient te worden vastgesteld dat de woonplaats weliswaar een criterium is op basis waarvan een dergelijke verbondenheid kan worden vastgesteld, maar dat dit niet wegneemt dat een dergelijke voorwaarde in omstandigheden als die van het hoofdgeding verder gaat dan nodig is om het nagestreefde doel te bereiken.
Vaststaat immers dat Nerkowska de Poolse nationaliteit bezit en meer dan 20 jaar in Polen heeft gewoond en in die periode aldaar heeft gestudeerd en gewerkt.
Het feit dat de ontvanger van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde uitkering de nationaliteit bezit van de lidstaat die deze uitkering toekent en meer dan 20 jaar in deze staat heeft gewoond en aldaar heeft gestudeerd en gewerkt, kan volstaan als bewijs van verbondenheid tussen deze lidstaat en de ontvanger. In deze omstandigheden moet de verplichting om gedurende de gehele periode dat deze uitkering wordt betaald, in de betrokken lidstaat te wonen, als onevenredig worden beschouwd, aangezien zij verder gaat dan nodig is om een dergelijke band te verzekeren.
Wat in de tweede plaats het argument betreft dat het woonplaatsvereiste het enige middel is om na te gaan of de ontvanger van een invaliditeitspensioen nog steeds aan de toekenningsvoorwaarden ervan voldoet, volstaat de opmerking dat niet kan worden gesteld dat het nagestreefde doel niet met andere, minder ver gaande, maar even doeltreffende middelen kan worden bereikt.
Een medische of administratieve controle vereist immers weliswaar dat de ontvanger van een uitkering als in het hoofdgeding aan de orde is, op het grondgebied van de betrokken lidstaat aanwezig is, maar niets verzet zich ertegen dat deze lidstaat de betrokken ontvanger uitnodigt om zich naar deze staat te begeven om zich aan een dergelijke controle te onderwerpen, zelfs op straffe van schorsing van de uitkering in geval van ongerechtvaardigde weigering door de ontvanger.
Een woonplaatsvereiste als in het hoofdgeding aan de orde is, gaat bijgevolg verder dan nodig is ter bereiking van het doel, na te gaan of de ontvanger van een uitkering nog steeds aan de toekenningsvoorwaarden ervan voldoet, en voldoet dus niet aan het in de punten 34 en 40 van het onderhavige arrest genoemde evenredigheidsbeginsel.
Gelet op het bovenstaande dient op de gestelde vraag te worden geantwoord dat artikel 18, lid 1, EG aldus dient te worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een wettelijke regeling van een lidstaat op grond waarvan deze laatste absoluut, onder alle omstandigheden, weigert om aan zijn onderdanen een uitkering te betalen die aan burgerslachtoffers van de oorlog of repressie is toegekend, op de loutere grond dat zij gedurende de periode dat deze uitkering wordt betaald, niet op het grondgebied van deze staat wonen, maar op dat van een andere lidstaat.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof van Justitie (Vierde kamer) verklaart voor recht:

Artikel 18, lid 1, EG dient aldus te worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een wettelijke regeling van een lidstaat op grond waarvan deze laatste absoluut, onder alle omstandigheden, weigert om aan zijn onderdanen een uitkering te betalen die aan burgerslachtoffers van de oorlog of repressie is toegekend, op de loutere grond dat zij gedurende de periode dat deze uitkering wordt betaald, niet op het grondgebied van deze staat wonen, maar op dat van een andere lidstaat.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Pools.