CELEX: 62005CJ0034
Regimes de ajudas comunitárias
Regulamento (CEE) n.º 3887/92
Sector da carne de bovino
Regulamento (CE) n.º 1254/1999
Superfície forrageira disponível
Conceito
Prémio especial
Condições de concessão
Parcela temporariamente inundada durante o período em causa

O pedido de decisão prejudicial tem por objecto a interpretação dos artigos 12.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento (CE) n.° 1254/1999
do Conselho, de 17 de Maio de 1999, que estabelece a organização comum de mercado no sector da carne de bovino (JO L 160,
p. 21), e 2.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento (CEE) n.° 3887/92 da Comissão, de 23 de Dezembro de 1992, que estabelece as
normas de execução do sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias (JO
L 391, p. 36).
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a sociedade de agricultores Maatschap J. en G. P. en A. C. Schouten
(a seguir «Schouten») ao Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Ministro da Agricultura, da Natureza e da Qualidade
Alimentar, a seguir «Ministro») a respeito da recusa deste último de lhe conceder o prémio especial pela posse de bovinos
machos que tinha previamente requerido.

Quadro jurídico
O Regulamento n.° 1254/1999 institui um regime global de pagamentos directos aos produtores de carne de bovino. Um destes
pagamentos directos consiste num prémio especial pela posse de bovinos machos.
A esse respeito, o artigo 4.° deste regulamento prevê:
«1. O produtor que possua bovinos machos na sua exploração pode beneficiar, a seu pedido, de um prémio especial. Esse prémio
será concedido, até aos limites máximos regionais para um máximo de 90 animais, para cada uma das classes etárias referidas
no n.° 2, por ano civil e por exploração.
[…]
3. Para beneficiar do prémio especial:
a) Cada animal que seja objecto de um pedido deve estar na posse do produtor, para engorda, durante um período a determinar;
[…]»
Na subsecção 5, intitulada «Factor de densidade», o artigo 12.°, n.
os
1 e 2, do Regulamento n.° 1254/1999 dispõe:
«1. O número total dos animais que podem beneficiar do prémio especial e do prémio por vaca em aleitamento fica condicionado
à aplicação de um factor de densidade dos animais na exploração de duas cabeças normais (CN) por hectare e ano civil. Esse
factor é expresso em número de CN, em relação à superfície forrageira da exploração consagrada à alimentação dos animais.
No entanto, os produtores ficam dispensados da aplicação do factor de densidade sempre que o número de animais da sua exploração
e a ser considerado na determinação do factor de densidade não exceda 15 CN.
2. Para a determinação do factor de densidade na exploração, deve ter‑se em conta:
a)      Os bovinos machos, vacas em aleitamento e novilhas, ovinos e/ou caprinos relativamente aos quais tenham sido apresentados
pedidos de prémio, assim como as vacas leiteiras necessárias para produzir a quantidade total de referência de leite atribuída
ao produtor. A conversão do número de animais assim obtido em CN é feita por intermédio da tabela de conversão do Anexo III;
b)      A superfície forrageira: a superfície da exploração disponível durante todo o ano civil para a criação de bovinos e de ovinos
e/ou caprinos. Não se incluirão nesta superfície:
–        os edifícios, bosques, lagos e caminhos,
–        as superfícies utilizadas para outras produções que beneficiem de um regime de ajuda comunitária ou para culturas permanentes
ou culturas hortícolas, excepto pastagens permanentes para as quais sejam concedidos pagamentos por superfície nos termos
do artigo 17.° do presente regulamento e do artigo 19.° do Regulamento (CE) n.° 1255/1999,
–        as superfícies elegíveis para o sistema de apoio aos produtores de determinadas culturas arvenses, utilizadas ao abrigo do
regime de ajuda para as forragens secas ou objecto de um programa nacional ou comunitário de retirada de terras da produção.
A superfície forrageira englobará as superfícies utilizadas em comum e as sujeitas a cultura mista.»
A este propósito, o décimo terceiro considerando do Regulamento n.° 1254/1999 indica:
«[...] dada a tendência para a intensificação da produção de carne de bovino, os prémios para a actividade pecuária devem
ser limitados atendendo à capacidade forrageira de cada exploração, em função dos números e espécies de animais aí mantidos;
que, para evitar tipos excessivamente intensivos de produção, a concessão desses prémios deve ser sujeita ao respeito de um
factor máximo de densidade dos animais na exploração; que, no entanto, deve atender‑se à situação dos pequenos produtores».
Por força do disposto no artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 3508/92 do Conselho, de 27 de Novembro de 1992, que estabelece
um sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias (JO L 355, p. 1), alterado
pelo Regulamento (CE) n.° 1593/2000 do Conselho, de 17 de Julho de 2000 (JO L 182, p. 4), cada Estado‑Membro criará um sistema
integrado de gestão e de controlo aplicável, no sector da produção animal, aos regimes de prémio e de pagamentos aos produtores
de carne de bovino instituídos no capítulo 1 do título I do Regulamento n.° 1254/1999.
O Regulamento n.° 3887/92 contém as normas de execução deste sistema integrado de gestão e de controlo. O artigo 2.°, n.° 1,
deste regulamento tem a seguinte redacção:
«1. Para efeitos da aplicação do presente regulamento:
[…]
c)      Cada superfície forrageira deve poder ser utilizada para a criação de animais durante um período mínimo de sete meses com
início numa data, compreendida entre 1 de Janeiro e 31 de Março, a determinar pelo Estado‑Membro.»
Nos termos do artigo 9.°, n.° 2, do Regulamento n.° 3887/92:
«Sempre que se verificar que a área declarada num pedido de ajudas ‘superfícies’ excede a área determinada, o montante da
ajuda será calculado com base na área efectivamente determinada aquando do controlo. […]
[…]
No caso de o excedente verificado ser superior a 20% da área determinada, não será concedida qualquer ajuda ligada à superfície.
[...]»
Embora tenha sido revogado pelo Regulamento (CE) n.° 2419/2001 da Comissão, de 11 de Dezembro de 2001, que estabelece normas
de execução do sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias, estabelecido
pelo Regulamento (CEE) n.° 3508/92 do Conselho (JO L 327, p. 11), o Regulamento n.° 3887/92 continuou, contudo, a ser aplicável
aos pedidos de ajudas respeitantes às campanhas de comercialização ou aos períodos de referência dos prémios que terminassem
até 1 de Janeiro de 2002.

Litígio no processo principal e questões prejudiciais
Em 9 de Maio de 2001, com o intuito de beneficiar de ajudas comunitárias no sector da carne de bovino, a Schouten apresentou
ao Ministro um pedido de registo como superfície forrageira para o ano de 2001 de parcelas correspondentes a uma área total
de 70,29 ha de pastagens.
Algumas destas parcelas constituem terrenos de leito de cheias. Um terreno de leito de cheias é uma faixa de terra normalmente
coberta de pasto, que se situa para lá do dique, isto é, entre o dique que protege das inundações o interior do país e o leito
do rio. Os terrenos de leito de cheias ficam parcialmente inundados durante um período mais ou menos longo.
Em 10 e 11 de Maio de 2001, foram recolhidas uma imagem de satélite e uma fotografia aérea da região. Revelaram que uma parte
das parcelas pertencentes à Schouten estava inundada.
Em 1 de Agosto de 2001, a Schouten apresentou um pedido de prémio pela posse de 26 bovinos machos nas parcelas referidas no
n.° 11 do presente acórdão, em aplicação do artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1254/1999.
Por ofício de 17 de Dezembro de 2001, o Ministro informou a Schouten de que a superfície de certas parcelas, determinada por
meio de teledetecção, era inferior à superfície forrageira indicada no pedido. Como a diferença era superior a 20%, a superfície
forrageira registada em relação à Schouten foi reduzida a zero, por força do disposto no artigo 9.°, n.° 2, do Regulamento
n.° 3887/92.
Por decisão de 27 de Maio de 2002, o Ministro indeferiu o pedido de prémio da Schouten relativo à posse de 26 bovinos machos,
invocando que a superfície forrageira tinha sido reduzida a zero e que, consequentemente, não era respeitado o factor de densidade
referido no artigo 12.° do Regulamento n.° 1254/1999.
Por carta de 3 de Julho de 2002, a Schouten reclamou desta decisão. Em apoio da sua reclamação, alegou, em carta de 22 de
Julho de 2002, que as parcelas situadas em leito de cheias tinham sido medidas por sua iniciativa em 2 de Julho de 2002 e
que ocupavam uma superfície que corresponde aproximadamente à superfície mencionada no pedido.
Por decisão de 8 de Agosto de 2003, o Ministro indeferiu esta reclamação com o fundamento de que as superfícies declaradas
pela Schouten como superfície forrageira não estiveram disponíveis durante um período ininterrupto de sete meses, a saber,
de 31 de Março a 31 de Outubro de 2001, para a criação de bovinos, ovinos ou caprinos. Entendeu que a Schouten devia suportar
o risco de ocorrer uma cheia no momento da teledetecção e de, consequentemente, a superfície determinada ser inferior à que
tinha declarado.
Por carta de 17 de Setembro de 2003, a Schouten interpôs recurso desta decisão de indeferimento do Ministro para o College
van Beroep voor het bedrijfsleven. No processo principal, a Schouten sustenta que, à data da teledetecção, as circunstâncias
eram extraordinárias e que não lhe cabia suportar esse risco. Declarou ainda que três dias depois de 11 de Maio de 2001 já
a água desaparecera destas parcelas e que dez dias mais tarde já aí pastavam os bovinos.
Por seu turno, o Ministro entende que o artigo 12.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 1254/1999, lido em conjugação com
o artigo 2.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 3887/92, deve ser interpretado no sentido de que as parcelas declaradas
como superfície forrageira devem poder servir para a alimentação dos animais de modo ininterrupto durante um período de, no
mínimo, sete meses e, em todo o caso, durante o período compreendido entre 31 de Março e 31 de Outubro. Sustenta que quando,
durante este período, se comprovar por teledetecção que uma parcela está total ou parcialmente inundada, a superfície inundada
deixa de estar disponível como superfície forrageira.
O College van Beroep voor het bedrijfsleven considera que a justeza da interpretação restritiva da expressão «estar disponível
para a criação de bovinos, de ovinos ou de caprinos» não é de tal modo evidente que afaste forçosamente quaisquer dúvidas.
Nestas condições, o College van Beroep voor het bedrijfsleven decidiu suspender a instância e colocar ao Tribunal de Justiça
as seguintes questões prejudiciais:
«1)      O artigo 12.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento (CE) n.° 1254/1999 e o artigo 2.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento (CEE)
n.° 3387/92 devem ser interpretados no sentido de que uma parcela declarada como superfície forrageira não deve ser considerada
‘disponível’ se, em dado momento, durante o período relevante, a mesma tiver estado inundada?
2)      Em caso de resposta afirmativa à primeira questão, deve entender‑se que estas disposições são vinculativas, atendendo, em
particular, às consequências daí resultantes?
3)      Em caso de resposta negativa à primeira questão, quais os critérios que permitem determinar se uma parcela declarada como
superfície forrageira que esteve inundada temporariamente pode ser considerada ‘disponível’ na acepção do artigo 12.°, n.° 2,
alínea b), do Regulamento (CE) n.° 1254/99 e do artigo 2.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento (CEE) n.° 3887/92?»

Quanto às questões prejudiciais

Quanto às primeira e terceira questões
Com as primeira e terceira questões, que importa examinar conjuntamente, o órgão jurisdicional de reenvio pretende essencialmente
saber se, e eventualmente em que condições, uma parcela declarada como superfície forrageira que esteve temporariamente inundada
durante o período relevante pode ser qualificada de «disponível» na acepção dos artigos 12.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento
n.° 1254/1999 e 2.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 3887/92.
A título liminar, há que referir que estes regulamentos não precisam o que se deve entender por superfície forrageira «disponível».
De acordo com jurisprudência assente, na interpretação de uma disposição de direito comunitário, cabe atender não apenas aos
respectivos termos mas também ao seu contexto e aos objectivos prosseguidos pela regulamentação em que está integrada (v.,
nomeadamente, acórdãos de 13 de Novembro de 2003, Granarolo, C‑294/01, Colect., p. I‑13429, n.° 34, e de 7 de Dezembro de
2006, SGAE, C‑306/05, ainda não publicado na Colectânea, n.° 34).
O artigo 12.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 1254/1999 contém uma enumeração de superfícies que são excluídas da superfície
forrageira, na acepção da superfície da exploração disponível durante todo o ano civil para a criação de bovinos e de ovinos
e/ou caprinos. Nesta enumeração, figuram expressamente as superfícies que não contribuem para a capacidade forrageira da exploração,
como os edifícios, bosques, lagos e caminhos, bem como as superfícies utilizadas para outras produções que beneficiem de um
regime de ajuda comunitária, excepto determinadas pastagens permanentes para as quais sejam concedidos pagamentos por superfície.
Daqui resulta que uma superfície pode ser qualificada de superfície forrageira «disponível» na acepção da referida disposição,
sempre que se destine exclusivamente à alimentação dos animais.
Esta interpretação é corroborada pelos objectivos prosseguidos pelo Regulamento n.° 1254/1999. Com efeito, como resulta do
seu décimo terceiro considerando, uma das finalidades deste regulamento consiste em lutar contra a tendência para a intensificação
da produção de carne de bovino, dado que os produtores possuem um número sempre crescente de bovinos nas suas explorações
sem que a superfície aumente e, portanto, seja suficiente para a alimentação destes animais.
Para que este objectivo seja atingido, o artigo 4.° do Regulamento n.° 1254/1999 faz depender a concessão de um prémio especial
do respeito de um factor de densidade, previsto no artigo 12.° deste mesmo regulamento, que exprime a relação entre o número
de animais detidos na exploração e a superfície forrageira desta exploração consagrada à sua alimentação, zelando assim por
que a referida superfície seja suficiente para assegurar as necessidades alimentares destes animais. Consequentemente, um
produtor que pretenda obter o prémio especial não pode afectar a superfície em questão a um fim diverso do da alimentação
dos referidos animais.
De onde se conclui que, contrariamente ao que sustenta o Governo neerlandês, o facto de uma superfície ter estado temporariamente
inundada durante o período relevante não impede, em princípio, que a mesma esteja exclusivamente consagrada à alimentação
dos animais aí detidos e, portanto, seja qualificada de superfície forrageira «disponível» na acepção do artigo 12.°, n.° 2,
alínea b), do Regulamento n.° 1254/1999. De resto, há que referir a este respeito que esta última disposição não inclui na
sua enumeração as zonas inundadas ou inundáveis temporariamente, como os terrenos de leito de cheias, ao passo que, e inversamente,
aí inclui as superfícies nas quais a presença de água é permanente, como os lagos.
Acresce que o artigo 2.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 3887/92 esclarece que «[c]ada superfície forrageira deve poder
ser utilizada para a criação de animais durante um período mínimo de sete meses com início numa data, compreendida entre 1
de Janeiro e 31 de Março, a determinar pelo Estado‑Membro».
Decorre desta disposição, lida em conjugação com o artigo 12.° do Regulamento n.° 1254/1999, que institui um factor de densidade
que tem como objectivo, como foi recordado no n.° 29 do presente acórdão, que só seja concedido um prémio aos animais detidos
numa exploração cuja superfície seja suficiente para os alimentar, que uma superfície forrageira pode ser qualificada de «disponível»
se efectivamente pôde ser utilizada para a alimentação dos animais detidos na exploração em questão durante um período mínimo
de sete meses no decurso do ano civil, a contar da data fixada pela legislação nacional e compreendida entre 1 de Janeiro
e 31 de Março.
A determinação deste período mínimo de sete meses não implica, contrariamente ao que sustenta o Governo neerlandês, que a
referida superfície forrageira deva ser ocupada de forma ininterrupta pelos animais para ser considerada «disponível».
Efectivamente, como salientou o advogado‑geral no n.° 51 das suas conclusões, uma vez satisfeita a condição referente ao período
mínimo de sete meses no decurso do ano civil, uma não ocupação temporária da superfície em questão, por razões como uma inundação
de breve duração, não pode prejudicar a afectação exclusiva desta última à alimentação dos animais aí detidos. De igual modo,
como pertinentemente sustenta a Schouten, uma inundação parcial das superfícies durante alguns dias no decurso do período
de referência não pode afectar necessariamente o seu destino como superfície forrageira.
Há ainda que referir que o teor das disposições em causa no processo principal não refere de forma alguma que a superfície
forrageira deva ser ocupada de modo ininterrupto pelos animais durante o período relevante. Foi precisamente o risco da ocorrência
de imponderáveis climatéricos, como inundações, gelo ou neve, que tornem as superfícies temporariamente inacessíveis, que
pôde levar o legislador comunitário a não exigir um período de ocupação ininterrupto.
No presente caso, está assente que as superfícies controvertidas estiveram inundadas durante alguns dias. Semelhante inundação
temporária que determinou a não ocupação das referidas superfícies não impede, em princípio, que seja satisfeita a condição
do período mínimo imposta pelo artigo 2.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 3887/92.
A este respeito, incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se, apesar desta breve não ocupação das superfícies em
causa no processo principal, estas últimas puderam efectivamente ser utilizadas para a alimentação dos animais durante um
período mínimo de sete meses no decurso do ano civil, a contar da data fixada pela regulamentação nacional e compreendida
entre 1 de Janeiro e 31 de Março.
Atentas as considerações precedentes, há que responder às primeira e terceira questões que os artigos 12.°, n.° 2, alínea b),
do Regulamento n.° 1254/1999 e 2.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 3887/92 devem ser interpretados no sentido de que
uma parcela, declarada como superfície forrageira, pode ser qualificada de «disponível» sempre que, por um lado, seja exclusivamente
destinada à alimentação dos animais aí detidos durante todo o ano civil e que, por outro, tenha efectivamente podido ser utilizada
para a sua alimentação durante um período mínimo de sete meses no decurso desse ano, a contar da data fixada pela legislação
nacional e compreendida entre 1 de Janeiro e 31 de Março, mesmo quando a referida parcela não tenha sido ocupada de forma
ininterrupta por estes animais, nomeadamente devido a uma inundação temporária.

Quanto à segunda questão
Tendo em conta a resposta dada às primeira e terceira questões, não há que responder à segunda questão.

Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes no processo principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional
de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações
ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) declara:
Os artigos 12.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento (CE) n.° 1254/1999 do Conselho, de 17 de Maio de 1999, que estabelece a
organização comum de mercado no sector da carne de bovino, e 2.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento (CEE) n.° 3887/92 da Comissão,
de 23 de Dezembro de 1992, que estabelece as normas de execução do sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados
regimes de ajudas comunitárias, devem ser interpretados no sentido de que uma parcela, declarada como superfície forrageira,
pode ser qualificada de «disponível» sempre que, por um lado, seja exclusivamente destinada à alimentação dos animais aí detidos
durante todo o ano civil e que, por outro, tenha efectivamente podido ser utilizada para a sua alimentação durante um período
mínimo de sete meses no decurso desse ano, a contar da data fixada pela legislação nacional e compreendida entre 1 de Janeiro
e 31 de Março, mesmo quando a referida parcela não tenha sido ocupada de forma ininterrupta por estes animais, nomeadamente
devido a uma inundação temporária.
Assinaturas
*
Língua do processo: neerlandês.