CELEX: 62002CJ0456
Fri rörlighet för personer
Medborgarskap i Europeiska unionen
Uppehållsrätt
Direktiv 90/364/EEG
Begränsningar och villkor
Person som arbetar på ett härbärge i utbyte mot naturaförmåner
Rätt till socialt bistånd

Begäran om förhandsavgörande rör tolkningen av artiklarna 18 EG, 39 EG, 43 EG och 49 EG, artikel 1.7 i rådets förordning (EEG)
nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen (EGT L 257, s. 2; svensk specialutgåva,
område 5, volym 1, s. 33), i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 2434/92 av den 27 juli 1992 (EGT L 245, s. 1;
svensk specialutgåva, område 5, volym 5, s. 160) (nedan kallad förordning nr 1612/68), och rådets direktiv 90/364/EEG av den
28 juni 1990 om rätt till bosättning (EGT L 180, s. 26; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 58).
Begäran har framställts i en tvist mellan Michel Trojani och Centre public d’aide sociale de Bruxelles (nedan kallad CPAS)
angående det sistnämnda organets vägran att bevilja Michel Trojani ett existensminimumbidrag (nedan kallat minimex).
Tillämpliga bestämmelser
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
I artikel 18 EG föreskrivs följande:
”Varje unionsmedborgare skall ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat
följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i detta fördrag och i bestämmelserna om genomförande av fördraget.
…”
Artikel 39.1 EG har följande lydelse:
”Fri rörlighet för arbetstagare skall säkerställas inom gemenskapen.”
Enligt artikel 39.3 EG skall den fria rörligheten för arbetstagare ”med förbehåll för de begränsningar som grundas på hänsyn
till allmän ordning, säkerhet och hälsa, innefatta rätt att
…
c)
uppehålla sig i en medlemsstat i syfte att inneha anställning där i överensstämmelse med de lagar och andra författningar
som gäller för anställning av medborgare i den staten,
…”
Artikel 1.1 i direktiv 90/364 innehåller följande bestämmelse:
”Medlemsstaterna skall bevilja rätt till bosättning
*
för medborgare i medlemsstater som inte åtnjuter denna rätt enligt andra bestämmelser i gemenskapsrätten och för deras familjemedlemmar
enligt definition i punkt 2, under förutsättning att medborgarna och deras familjemedlemmar omfattas av en heltäckande sjukförsäkring
som gäller i värdmedlemsstaten och har tillräckliga tillgångar för att undvika att ligga det sociala bidragssystemet i värdmedlemsstaten
till last under den tid de bor där.” [
*
I enlighet med terminologin i artiklarna 18 EG och 39 EG samt direktiv 2004/38/EG kommer nedan uttrycken rätt att uppehålla
sig respektive uppehållsrätt att användas i stället för rätt till bosättning, även då det sagda avser innehållet i direktiv
90/364. Övers. anm.]
De nationella bestämmelserna
I artikel 1 i Loi instituant le droit à un minimum de moyens d'existence av den 7 augusti 1974 (lag om införande av rätten
till existensminimumbidrag,
Moniteur
belge
av den 18 september 1974, s. 11363), föreskrivs följande:
”1. Alla belgare, som har uppnått myndig ålder, som har sin faktiska bosättning i Belgien och som inte har tillräckliga tillgångar
för att försörja sig och inte själv eller på annat sätt kan skaffa dessa, har rätt till ett existensminimumbidrag.
…”
Artikel 1 i kunglig kungörelse av den 27 mars 1987 (
Moniteur belge
av den 7 april 1987, s. 5086), varigenom tillämpningsområdet för lagen av den 7 augusti 1974 om införande av rätten till
existensminimumbidrag utvidgades till att omfatta personer utan belgiskt medborgarskap, innehåller följande bestämmelse:
”Tillämpningsområdet för lag av den 7 augusti 1974 om införande av rätten till existensminimumbidrag utvidgas till att omfatta
följande personer:
1. personer som omfattas av Europeiska gemenskapernas råds förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens
fria rörlighet inom gemenskapen,
…”
Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Michel Trojani är fransk medborgare. År 1972 vistades han under en kortare period i Belgien där han bedrev verksamhet som
egenföretagare inom försäljningssektorn. Han återvände till Belgien år 2000. Utan att skriva in sig uppehöll han sig först
på en campingplats i Blankenberge, och därefter från och med december 2001 i Bryssel. Efter en vistelse på vandrarhemmet Jacques
Brel togs han den 8 januari 2002 emot av ett härbärge tillhörande Frälsningsarmén, där han i utbyte mot husrum och fickpengar
fick utföra olika sysslor under cirka 30 timmar per vecka enligt ett individuellt program för social och yrkesmässig återanpassning.
Michel Trojani saknade ekonomiska tillgångar och vände sig därför till CPAS för att erhålla minimex, med hänvisning till att
han var skyldig att betala 400 euro per månad till härbärget och att han måste ha möjlighet att lämna härbärget och skaffa
sig ett självständigt boende.
CPAS avslog ansökan med motiveringen dels att Michel Trojani saknade belgiskt medborgarskap, dels att han inte omfattades
av förordning nr 1612/68. Avslagsbeslutet överklagades till Tribunal du travail de Bruxelles.
Den hänskjutande domstolen slog fast att Michel Trojani hade rätt till ett preliminärt ekonomiskt bidrag på 300 euro som skulle
utbetalas av CPAS. Vidare beslutade domstolen att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EG-domstolen:
”1)
Kan en medborgare i unionen som befinner sig i en sådan situation som beskrivits i detta beslut, det vill säga
–
som vistas i landet tillfälligt men lagligen,
–
som saknar tillräckliga tillgångar,
–
som utför arbetsuppgifter på härbärget under cirka 30 timmar per vecka enligt ett individuellt återanpassningsprogram,
–
som i gengäld erhåller naturaförmåner som täcker hans grundläggande behov vid härbärget,
göra anspråk på en uppehållsrätt
–
i egenskap av arbetstagare i den mening som avses i artikel 39 EG eller artikel 7.1 i förordning nr 1612/68, eller
–
i egenskap av egenföretagare i den mening som avses i artikel 43 EG, eller
–
i egenskap av person som tillhandahåller tjänster, med hänsyn till de sysslor som han utför vid härbärget, eller i egenskap
av mottagare av tjänster, med hänsyn till de naturaförmåner han erhåller från härbärget, i den mening som avses i artikel
49 EG, eller
–
enbart på grund av att han deltar i ett program som syftar till social och yrkesmässig återanpassning?
2)
För det fall denna fråga skall besvaras nekande, kan personen direkt åberopa artikel 18 EG, vilken garanterar rätten att fritt
röra sig och uppehålla sig inom en annan medlemsstats territorium i unionen, redan på grund av ställningen som unionsmedborgare?
Hur förhåller det sig i så fall med de krav som uppställs i direktiv 90/364 … och/eller ’de begränsningar och villkor’ som
föreskrivs i EG-fördraget, och i synnerhet kravet på tillgångar som inte understiger ett lägsta belopp, vilket – om detta
krav tillämpas vid inresan till värdlandet – medför att uppehållsrätten urholkas?
Om däremot uppehållsrätt automatiskt följer av unionsmedborgarskapet, kan värdstaten då senare avslå en begäran om minimex
eller socialhjälp (det vill säga icke avgiftsfinansierade förmåner) genom att vägra honom uppehållsrätt på grund av att personen
i fråga saknar tillräckliga tillgångar, trots att värdlandets invånare beviljas dessa förmåner förutsatt att de uppfyller
vissa villkor, som även gäller för belgare (bevis för att personen står till arbetsmarknadens förfogande och bevis för att
behov föreligger)?
Skall värdlandet iaktta andra regler för att förhindra att uppehållsrätten urholkas, exempelvis bedöma situationen med beaktande
av att begäran om minimex eller socialhjälp är tillfällig eller genom att beakta proportionalitetsprincipen (skulle personen
utgöra en orimlig börda för denna stat)?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida en person som befinner sig i en sådan
situation som sökanden i målet vid den nationella domstolen kan göra anspråk på en uppehållsrätt i egenskap av arbetstagare,
egenföretagare eller person som tillhandahåller eller tar emot tjänster, i den mening som avses i artiklarna 39 EG, 43 EG
och 49 EG.
Vad gäller den fria rörligheten för arbetstagare erinrar domstolen inledningsvis om att artikel 39.3 c EG ger medborgare i
medlemsstaterna rätt att uppehålla sig i en medlemsstat i syfte att inneha en anställning där.
Såsom domstolen har fastslagit är begreppet arbetstagare i artikel 39 EG ett gemenskapsrättsligt begrepp som inte skall tolkas
restriktivt. Varje person som utför verkligt och faktiskt arbete, med undantag av arbete som utförs i så liten omfattning
att det framstår som marginellt och sidoordnat, skall betraktas som en arbetstagare. Kännetecknet för ett arbetsförhållande
är enligt denna rättspraxis att en person under en viss tid mot ersättning utför arbete åt en annan person under dennes ledning
(se bland annat dom av den 3 juli 1986 i mål 66/85, Lawrie-Blum, REG 1986, s. 2121, punkterna 16 och 17, svensk specialutgåva,
volym 8, s. 661, och av den 23 mars 2004 i mål C-138/02, Collins, REG 2004, s. I-0000, punkt 26.)
Däremot saknar anställningsförhållandets sui generis-karaktär enligt nationell rätt betydelse vid bedömningen av om en person
skall betecknas som arbetstagare i gemenskapsrättslig mening. Samma sak gäller den berördes produktivitetsnivå, varifrån medlen
till ersättningen kommer och huruvida lönenivån är låg (se dom av den 23 mars 1982 i mål 53/81, Levin, REG 1982, s. 1035,
punkt 16, svensk specialutgåva, volym 6, s. 335, av den 31 maj 1989 i mål 344/87, Bettray, REG 1989, s. 1621, punkterna 15
och 16, och av den 19 november 2002 i mål C‑188/00, Kurz, REG 2002, s. I-10691, punkt 32).
När det mer exakt gäller prövningen av huruvida ett avlönat verkligt och faktiskt arbete utförs skall den hänskjutande domstolen
grunda sig på objektiva kriterier och göra en helhetsbedömning av alla de omständigheter i målet som avser arten av såväl
det aktuella arbetet som arbetsförhållandet i fråga (se dom av den 6 november 2003 i mål C-413/01, Ninni-Orasche, REG 2003,
s. I-0000, punkt 27).
Domstolen har fastslagit att arbete som syftar till rehabilitering eller återanpassning av de personer som utför arbetet inte
kan betraktas som en verklig och faktisk ekonomisk verksamhet (se domen i det ovan nämnda målet Bettray, punkt 17).
Att domstolen kom fram till denna lösning beror dock endast på de särskilda omständigheter som förelåg i det berörda fallet,
där en person på grund av sitt drogmissbruk hade anställts med stöd av nationella regler om anordnande av arbete åt personer
som under obestämd tid på grund av sitt tillstånd inte kunde arbeta under normala arbetsförhållanden (se, för ett motsvarande
synsätt, dom av den 26 november 1998 i mål C-1/97, Birden, REG 1998, s. I-7747, punkterna 30 och 31).
I det förevarande fallet framgår det av beslutet från den hänskjutande domstolen att Michel Trojani under cirka 30 timmar
per vecka utför olika sysslor åt Frälsningsarmén och under dess ledning, enligt ett individuellt återanpassningsprogram. I
gengäld erhåller han naturaförmåner och fickpengar.
Enligt bestämmelserna i Décret de la Commission communautaire française relatif à l’octroi de l’agrément et de subventions
aux maisons d’accueil (dekret beträffande godkännande av och stöd till härbärgen vilket utfärdats av Commission communautaire
française) (
Moniteur belge
av den 18 juni 1999, s. 23101), av den 27 maj 1999, har Frälsningsarméns härbärge i uppgift att ta emot behövande och erbjuda
dem bostad och psykosocial hjälp som är anpassad till de boendes behov och därigenom verka för den berördes förmåga att klara
sig själv, hans fysiska välbefinnande och återanpassning till samhället. I detta syfte skall härbärget upprätta ett personligt
återanpassningsprogram för varje boende där det anges vilka mål denne skall uppnå och med vilka medel detta skall ske.
Den hänskjutande domstolen slog fast att de förmåner i natura och pengar som Michel Trojani erhöll från Frälsningsarmén utgjorde
ett vederlag för de sysslor som denne utfört åt härbärget under ledning av detta. Följaktligen konstaterade domstolen att
rekvisiten för ett anställningsförhållande var uppfyllda, det vill säga att det var fråga om ett lydnadsförhållande och utbetalning
av en ersättning.
Sökanden kan emellertid endast anses ha ställning som arbetstagare om den hänskjutande domstolen, efter den bedömning av omständigheterna
vilken den ensam är behörig att göra, konstaterar att det avlönade arbetet i fråga är ett verkligt och faktiskt arbete.
Den hänskjutande domstolen skall särskilt kontrollera om de sysslor som Michel Trojani faktiskt utför kan anses vara sådana
som normalt sett tillhör arbetsmarknaden. Denna bedömning kan göras med beaktande av den mottagande institutionens ställning
och arbetsmetoder, det sociala återanpassningsprogrammets innehåll, vilket slags sysslor det rör sig om och under vilka villkor
de utförs.
Vad beträffar tillämpligheten av artiklarna 43 EG och 49 EG skall det påpekas att ingen av dessa fördragsbestämmelser kan
åberopas i målet vid den nationella domstolen som rättslig grund för en uppehållsrätt.
Visserligen utför Michel Trojani, såsom framgår av punkt 20 ovan, kontinuerligt olika sysslor åt Frälsningsarmén och under
dess ledning, för vilket han erhåller ersättning.
Den etableringsrätt som föreskrivs i artiklarna 43–48 EG omfattar dock enbart en rätt att starta och utöva all slags verksamhet
som egenföretagare samt en rätt att bilda och driva företag och att upprätta kontor, filialer eller dotterbolag (se bland
annat dom av den 11 maj 1999 i mål C-255/97, Pfeiffer, REG 1999, s. I-2835, punkt 18, och av den 17 oktober 2002 i mål C-79/01,
Payroll m.fl., REG 2002, s. I-8923, punkt 24). Avlönat arbete omfattas således inte.
Dessutom framgår det av domstolens fasta rättspraxis att en verksamhet som utövas permanent eller åtminstone utan någon förutsägbar
tidsbegränsning inte omfattas av gemenskapens bestämmelser om tillhandahållande av tjänster (se dom av den 5 oktober 1988
i mål 196/87, Steymann, REG 1988, s. 6159, punkt 16, och av den 11 december 2003 i mål C-215/01, Schnitzer, REG 2003, s. I-0000,
punkterna 27–29).
Mot denna bakgrund skall den första frågan besvaras så att en person som befinner sig i en sådan situation som sökanden i
målet vid den nationella domstolen inte omfattas av artiklarna 43 EG och 49 EG, och att en sådan person kan göra anspråk på
en uppehållsrätt i egenskap av arbetstagare i den mening som avses i artikel 39 EG endast under förutsättning att det avlönade
arbete som personen i fråga utför är att anse som ett verkligt och faktiskt arbete. Det ankommer på den nationella domstolen
att göra den prövning av de faktiska omständigheterna som krävs för att avgöra huruvida så är fallet i det mål som är anhängigt
vid den.
Den andra frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida, för det fall den första frågan skall
besvaras nekande, en person som befinner sig i en sådan situation som sökanden i målet vid den nationella domstolen redan
på grund av sin ställning som medborgare i Europeiska unionen har en rätt att uppehålla sig i värdmedlemsstaten genom en direkt
tillämpning av artikel 18 EG.
Rätten att uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium tillerkänns varje unionsmedborgare direkt genom artikel 18.1 EG
(se dom av den 17 september 2002 i mål C-413/99, Baumbast och R, REG 2002, s. I-7091, punkt 84). Michel Trojani har således
redan på grund av sin ställning som unionsmedborgare rätt att åberopa denna fördragsbestämmelse.
Denna uppehållsrätt är dock inte ovillkorlig. Den är föremål för begränsningar och villkor enligt fördraget och de bestämmelser
som utfärdats för dess genomförande.
Som ett exempel på sådana begränsningar och villkor kan det nämnas att en medlemsstat enligt artikel 1 i direktiv 90/364 har
rätt att fordra att såväl medborgare i en annan medlemsstat som deras familjemedlemmar, vilka önskar utöva sin rätt att uppehålla
sig på dess territorium, omfattas av en heltäckande sjukförsäkring som gäller i värdlandet och har tillräckliga tillgångar
för att undvika att ligga det sociala bidragssystemet i värdlandet till last under den tid de bor där.
Såsom EG-domstolen redan har fastslagit skall dessa begränsningar och villkor emellertid tillämpas med iakttagande av de begränsningar
som följer av gemenskapsrätten och i enlighet med dess allmänna principer, särskilt proportionalitetsprincipen (se domen i
det ovannämnda målet Baumbast och R, punkt 91).
Det framgår av beslutet om hänskjutande att det var just bristen på tillgångar som utgjorde skälet till att Michel Trojani
ansökte om en förmån såsom minimex.
En unionsmedborgare som befinner sig i en sådan situation som sökanden i målet vid den nationella domstolen har under dessa
förhållanden inte någon rätt enligt artikel 18 EG att uppehålla sig i en medlemsstat i vilken han inte är medborgare om han
saknar tillräckliga tillgångar i den mening som avses i direktiv 90/364. Till skillnad från vad som var fallet i det ovannämnda
(punkt 92) målet Baumbast och R finns det i en sådan situation som föreligger i målet vid den nationella domstolen inget som
tyder på att en vägran att erkänna denna rätt skulle gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå syftet med direktiv 90/364.
Enligt uppgifter som har inlämnats till domstolen uppehåller sig Michel Trojani emellertid lagligt i Belgien, vilket framgår
av det uppehållstillstånd som den kommunala förvaltningen i Bryssel nu har beviljat honom.
Domstolen skall ge den nationella domstolen alla upplysningar om hur gemenskapsrätten skall tolkas som kan vara användbara
vid avgörandet av målet vid den nationella domstolen, även om den nationella domstolen inte hänvisar till dessa upplysningar
i sina frågor (se, för ett liknande resonemang, bland annat domstolens dom av den 12 december 1990 i mål C-241/89, SARPP,
REG 1990, s. I-4695, punkt 8, av den 2 februari 1994 i mål C-315/92, Verband Sozialer Wettbewerb, kallat Clinique, REG 1994,
s. I-317, punkt 7, svensk specialutgåva, volym 15, s. I-13, och av den 4 mars 1999 i mål C-87/97, Consorzio per la tutela
del formaggio Gorgonzola, REG 1999, s. I-1301, punkt 16).
Den fråga som skall undersökas i det förevarande målet är närmare bestämt huruvida, trots det som sägs i punkt 36 i denna
dom, en unionsmedborgare som befinner sig i en sådan situation som sökanden kan åberopa artikel 12 EG, enligt vilken all diskriminering
på grund av nationalitet skall vara förbjuden inom fördragets tillämpningsområde utan att det påverkar tillämpningen av någon
särskild bestämmelse i fördraget.
Den omständigheten att medlemsstaterna kan fordra att en unionsmedborgare som inte är ekonomiskt aktiv skall förfoga över
tillräckliga tillgångar för att denne skall ges uppehållsrätt innebär inte i sig att en sådan person under sin vistelse i
värdmedlemsstaten inte kan omfattas av den grundläggande principen om likabehandling enligt artikel 12 EG.
Mot denna bakgrund skall följande tre påpekanden göras.
För det första är, såsom domstolen tidigare har fastslagit, fördraget tillämpligt på sådant socialt bistånd som minimex (se
dom av den 20 september 2001 i mål C‑184/99, Grzelczyk, REG 2001, s. I-6193, bland annat punkt 46).
För det andra kan en icke ekonomiskt aktiv unionsmedborgare åberopa artikel 12 EG när det gäller sådana förmåner, under förutsättning
att han har uppehållit sig lagligt i värdmedlemsstaten under en viss period eller att han har ett uppehållstillstånd.
För det tredje konstaterar domstolen att sådana nationella bestämmelser som dem som är i fråga i målet vid den nationella
domstolen, försåvitt de innebär att unionsmedborgare som inte är medborgare i den ifrågavarande medlemsstaten men som uppehåller
sig lagligen i denna inte har rätt till socialt bistånd trots att de uppfyller de villkor som gäller för medlemsstatens egna
medborgare, utgör en sådan diskriminering på grund av nationalitet som är förbjuden enligt artikel 12 EG.
Domstolen tillägger att det trots detta står värdmedlemsstaten fritt att anse att en person som är medborgare i en annan medlemsstat
och som erhåller socialt bistånd inte längre uppfyller villkoren för uppehållsrätt. Värdmedlemsstaten får då, med iakttagande
av de begränsningar som uppställs i gemenskapsrätten, vidta åtgärder för att avlägsna personen i fråga från sitt territorium.
Sådana åtgärder får emellertid inte bli den automatiska följden av att en unionsmedborgare använder sig av det sociala biståndssystemet
(se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Grzelczyk, punkterna 42 och 43).
Följaktligen skall den andra frågan besvaras så att en medborgare i Europeiska unionen som i värdmedlemsstaten inte har uppehållsrätt
enligt artikel 39 EG, artikel 43 EG eller artikel 49 EG, redan på grund av sin ställning som unionsmedborgare kan göra anspråk
på en uppehållsrätt med direkt tillämpning av artikel 18.1 EG. Utövandet av denna rätt är föremål för de begränsningar och
villkor som nämns i denna bestämmelse, men de behöriga myndigheterna måste se till att dessa begränsningar och villkor tillämpas
i enlighet med gemenskapsrättens allmänna principer och särskilt proportionalitetsprincipen. Om det konstateras att en person
som befinner sig i en sådan situation som sökanden i målet vid den nationella domstolen har ett uppehållstillstånd, kan han
dock göra anspråk på sådant socialt bistånd som minimex, med stöd av artikel 12 EG.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma
mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till
domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
På dessa grunder beslutar domstolen (stora avdelningen) följande dom:
1)
En person som befinner sig i en sådan situation som sökanden i målet vid den nationella domstolen omfattas inte av artiklarna
43 EG och 49 EG, och kan göra anspråk på uppehållsrätt i egenskap av arbetstagare i den mening som avses i artikel 39 EG endast
under förutsättning att det avlönade arbete som personen i fråga utför är att anse som ett verkligt och faktiskt arbete. Det
ankommer på den nationella domstolen att göra den prövning av de faktiska omständigheterna som krävs för att avgöra huruvida
så är fallet i det mål som är anhängigt vid den.
2)
En medborgare av Europeiska unionen som i värdmedlemsstaten inte har uppehållsrätt enligt artikel 39 EG, artikel 43 EG eller
artikel 49 EG, kan redan på grund av sin ställning som unionsmedborgare göra anspråk på en uppehållsrätt med direkt tillämpning
av artikel 18.1 EG. Utövandet av denna rätt är föremål för de begränsningar och villkor som nämns i denna bestämmelse, men
de behöriga myndigheterna måste se till att dessa begränsningar och villkor tillämpas i enlighet med gemenskapsrättens allmänna
principer och särskilt proportionalitetsprincipen. Om det konstateras att en person som befinner sig i en sådan situation
som sökanden i målet vid den nationella domstolen innehar ett uppehållstillstånd, kan han dock göra anspråk på sådant socialt
bistånd som minimex, med stöd av artikel 12 EG.
Underskrifter.
–
Rättegångsspråk: franska.