CELEX: 62003TJ0095
Ayudas de Estado
Legislación que establece medidas urgentes de intensificación de la competencia en el sector de la distribución al por menor de productos petrolíferos
Decisión de no plantear objeciones
Admisibilidad
Personas jurídicas
Actos que les afectan individualmente
Error manifiesto de apreciación
Obligación de motivación
Obligación de incoar el procedimiento de investigación formal
Plazo razonable

Antecedentes del litigio
1.
Normativa española
1       El artículo 47, párrafo segundo, de la Constitución Española establece que «la comunidad participará en las plusvalías que
genere la acción urbanística de los entes públicos».
2       Los artículos 3, 7, 8, 14 y 18 de la Ley 6/1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (en lo sucesivo, «LRSV»), establecen:
«Artículo 3
[…]
La participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística de los entes públicos, se producirá
en los términos fijados por la presente Ley y las demás que sean de aplicación.
[…]
Artículo 7
[…]
A los efectos de la presente Ley, el suelo se clasifica en urbano, urbanizable y no urbanizable o clases equivalentes reguladas
por la legislación urbanística.
Artículo 8
[…]
Tendrán la condición de suelo urbano, a los efectos de esta Ley:
a)      El suelo ya transformado por contar, como mínimo, con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro
de energía eléctrica o por estar consolidados por la edificación en la forma y con las características que establezca la legislación
urbanística.
b)      Los terrenos que en ejecución del planeamiento hayan sido urbanizados de acuerdo con el mismo.
[…]
Artículo 14
[…]
1.      Los propietarios de terrenos en suelo urbano consolidado por la urbanización deberán completar a su costa la urbanización
necesaria para que los mismos alcancen –si aún no la tuvieran– la condición de solar, y edificarlos en plazo si se encontraran
en ámbitos para los que así se haya establecido por el planeamiento y de conformidad con el mismo.
2.      Los propietarios de terrenos de suelo urbano que carezcan de urbanización consolidada deberán asumir los siguientes deberes:
[…]
c)      Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración actuante el suelo correspondiente al 10 por 100 del aprovechamiento
del correspondiente ámbito; este porcentaje, que tiene carácter de máximo, podrá ser reducido por la legislación urbanística.
Asimismo, esta legislación podrá reducir la participación de la Administración actuante en las cargas de urbanización que
correspondan a dicho suelo.
[…]
Artículo 18
[…]
La transformación del suelo clasificado como urbanizable comportará para los propietarios del mismo los siguientes deberes:
[…]
4)      Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración actuante el suelo correspondiente al 10 por 100 del aprovechamiento
del sector o ámbito correspondiente; este porcentaje, que tiene carácter de máximo, podrá ser reducido por la legislación
urbanística. Asimismo, esta legislación podrá reducir la participación de la Administración actuante en las cargas de urbanización
que correspondan a dicho suelo.
[…]»
3       La disposición transitoria primera (en lo sucesivo, «DT 1») del Real Decreto-ley 6/2000, de Medidas Urgentes de Intensificación
de la Competencia en Mercados de Bienes y Servicios (en lo sucesivo, «Decreto-ley») establece:
«Los [hipermercados] que a la entrada en vigor del presente Real Decreto-ley estuvieren en funcionamiento disponiendo al efecto
de la oportuna licencia municipal de apertura, podrán incorporar entre sus equipamientos, de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 3 del presente Real Decreto-ley, una instalación para el suministro de productos petrolíferos, para lo cual se tendrán
en cuenta las siguientes reglas:
a)      El espacio que ocupen las instalaciones y equipamientos que resulten imprescindibles para el suministro no computará a efectos
de volumen edificable ni de ocupación.
b)      Las licencias municipales necesarias para la construcción de instalaciones y su puesta en funcionamiento se entenderán concedidas
por silencio administrativo positivo si no se notifica la resolución expresa dentro de los cuarenta y cinco días siguientes
a la fecha de la presentación de su solicitud.
c)      En todo caso, el establecimiento comercial deberá costear y ejecutar las infraestructuras de conexión de la instalación de
suministro de productos petrolíferos con los sistemas generales exteriores de acuerdo con los requisitos y condiciones que
establezca el planeamiento.»
4       El artículo 19, apartado 1, de la Ley 16/1989, de Defensa de la Competencia, dispone que «lo establecido en este artículo
se entenderá sin perjuicio de los artículos 87 a 89 [CE] […] y del Reglamento (CE) número 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo
[de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 87 CE (DO L 83, p. 1)]».
2.
Decreto-ley y DT 1
5       El 23 de junio de 2000, el Gobierno español adoptó el Decreto-ley, cuyo objeto era intensificar la competencia en los mercados
de bienes y servicios españoles, entre otros en el mercado de suministro al por menor de productos petrolíferos. El Decreto-ley,
que contenía la DT 1, no se notificó previamente a la Comisión en virtud del artículo 88 CE, apartado 3.
3.
Procedimiento ante la Comisión
6       El 20 de julio de 2000, la Asociación de Empresarios de Estaciones de Servicio de la Comunidad Autónoma de Madrid, la Federación
Catalana de Estaciones de Servicio y la Confederación Española de Estaciones de Servicio interpusieron ante la Comisión una
denuncia en virtud del artículo 20 del Reglamento nº 659/1999. Las denunciantes alegaban que la adopción de la DT 1 conllevaba
la concesión de ayudas de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, a favor de los propietarios de hipermercados
y solicitaban a la Comisión la suspensión de dichas ayudas y la apertura de un procedimiento de investigación formal sobre
la base del artículo 4, apartado 4, del Reglamento nº 659/1999.
7       Las denunciantes comunicaron información y alegaciones adicionales a la Comisión en varias ocasiones durante los años 2000
y 2001. Asimismo, durante este período tuvieron lugar diversas conversaciones telefónicas y reuniones entre los representantes
legales de las denunciantes y los funcionarios de la Comisión.
8       El 28 de diciembre de 2000, la Comisión instó al Reino de España a que se pronunciara sobre el objeto de la denuncia y a que
le facilitara información adicional. El Reino de España transmitió su respuesta mediante escrito de 13 de febrero de 2001.
9       Mediante escrito de 8 de febrero de 2002, la Comisión informó a las denunciantes de que, tras un análisis preliminar sobre
la base de la información disponible, consideraba que la DT 1 no daba lugar a ninguna transferencia de recursos estatales
y, por tanto, no había razones suficientes para continuar la investigación.
10     Mediante escrito de 8 de marzo de 2002, las denunciantes formularon observaciones adicionales. El 18 de septiembre de 2002,
las denunciantes, sobre la base del artículo 232 CE, solicitaron a la Comisión que adoptase una decisión conforme al artículo
13 del Reglamento nº 659/1999.
4.
Decisión impugnada
11     El 13 de noviembre de 2002, la Comisión adoptó la Decisión C(2002) 4355 final, en la que constataba la ausencia de ayudas
de Estado (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
12     Por lo que respecta a la DT 1, letra a), la Comisión estima en primer lugar que dicha disposición constituye una modificación
de las características del suelo establecidas por el Plan General de Ordenación Urbana, puesto que permite construir una estación
de servicio a los hipermercados que han agotado ya el volumen máximo edificable establecido en el referido Plan sin tener
que demoler edificaciones ya existentes. De este modo, los beneficiarios de la DT 1 ya no están obligados a negociar con los
municipios para obtener la modificación de las características del suelo donde pretenden construir una estación de servicio.
Pues bien, la Comisión, basándose en los artículos 8 y 14 de la LRSV, estima que, puesto que los hipermercados están situados
en suelo urbano consolidado, sus propietarios no tienen la obligación conforme al Derecho español de ceder a la Administración
local una parte de las plusvalías generadas por la edificabilidad adicional. Por tanto, la DT 1 no exime a los propietarios
de los hipermercados de una obligación de cesión en beneficio del Estado. Según la Comisión, esta postura queda confirmada
por la sentencia del Tribunal Constitucional 54/2002 (en lo sucesivo, «sentencia 54/2002»), según la cual la legislación nacional
excluye toda cesión obligatoria por parte de los propietarios de suelo urbano consolidado de las plusvalías generadas por
la extensión de la edificabilidad.
13     En segundo lugar, la Comisión estima que la DT 1, letra a), no modifica el uso del suelo donde se asientan los hipermercados
conforme al planeamiento municipal pertinente. En efecto, según la Comisión, esta disposición se refiere únicamente al volumen
edificable y a los límites de ocupación. Por tanto, en caso de que la definición del tipo de uso del suelo no permita la incorporación
de una estación de servicio, su propietario deberá instar su modificación siguiendo el procedimiento administrativo previsto.
14     La Comisión estima, además, que la DT 1, letra b), solamente disminuye el período de aplicación del silencio administrativo
positivo y no impide que todos los concesionarios de una licencia estén obligados a pagar las respectivas tarifas por su concesión.
15     Por último, la Comisión afirma que los hipermercados están obligados a obtener las licencias necesarias para la instalación
y explotación de un establecimiento para la venta minorista de productos petrolíferos y que dichos establecimientos deben
respetar las condiciones técnicas exigibles. De ello deduce la Comisión que, a este respecto, los hipermercados no gozan de
un trato más favorable que los demás operadores del sector.
16     En conclusión, la Comisión estima, basándose en el artículo 14 de la LRSV y en la interpretación de éste por el Tribunal Constitucional,
que la normativa española prohíbe la imposición de cualquier obligación de cesión de una parte de las plusvalías a los propietarios
de suelo urbano consolidado, como los propietarios de los hipermercados a que se refiere la DT 1. De ello deduce la Comisión
que la DT 1 no supone una pérdida de recursos públicos ni una renuncia a la recaudación de éstos y que, por tanto, se trata
de una decisión del Estado de índole reguladora que no implica ninguna transferencia directa o indirecta de los recursos del
Estado. Por esta razón, llega a la conclusión de que la DT 1 no constituye una ayuda de Estado en el sentido del artículo
87 CE.

Procedimiento y pretensiones de las partes
17     Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 8 de marzo de 2003, la Asociación de Empresarios
de Estaciones de Servicio de la Comunidad Autónoma de Madrid y la Federación Catalana de Estaciones de Servicio interpusieron
el presente recurso.
18     El 19 de junio de 2003, el Reino de España solicitó intervenir en el asunto en apoyo de la parte demandada. Mediante auto
de 22 de septiembre de 2003, el Presidente de la Sala Segunda ampliada del Tribunal de Primera Instancia admitió dicha intervención.
El Reino de España presentó su escrito de formalización de la intervención el 5 de diciembre de 2003. Las demás partes renunciaron
a presentar observaciones sobre éste.
19     Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 4 de septiembre de 2003, las demandantes
renunciaron a la presentación de un escrito de réplica.
20     El 11 de marzo de 2004, la Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución (ANGED) solicitó intervenir en el asunto
en apoyo de la parte demandada. La demandada y las demandantes presentaron sus observaciones sobre la solicitud, respectivamente,
los días 25 y 31 de marzo de 2004. Puesto que la solicitud se presentó tras la expiración del plazo de seis semanas contemplado
en el artículo 115, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, el Presidente de la Sala
Segunda ampliada del Tribunal de Primera Instancia autorizó a la ANGED, mediante auto de 17 de mayo de 2004, a que presentara
sus observaciones durante la fase oral en virtud del artículo 116, apartado 6, del Reglamento de Procedimiento.
21     Mediante escrito de 13 de junio de 2005, el Tribunal de Primera Instancia solicitó a las demandantes, a la Comisión y al Reino
de España que le transmitieran un documento y respondieran a determinadas preguntas. Las partes respondieron a esta solicitud
en el plazo fijado.
22     El 5 de octubre de 2005, la Comisión comunicó al Tribunal de Primera Instancia dos sentencias del Tribunal Superior de Justicia
de Madrid de mayo y julio de 2005 que, según ella, eran relevantes para la solución del litigio. La Comisión indicó que tuvo
conocimiento de estas sentencias a finales de septiembre de 2005.
23     El 14 de octubre de 2005, las demandantes presentaron sus observaciones sobre las sentencias del Tribunal Superior de Justicia
de Madrid presentadas por la Comisión. Como anexo a sus observaciones, las demandantes presentaron, por un lado, extractos
del expediente administrativo relativo a una de las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y, por otro lado,
una serie de convenios urbanísticos celebrados entre particulares y autoridades locales españolas.
24     En la vista celebrada el 18 de octubre de de 2005 se oyeron los informes de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas
por el Tribunal de Primera Instancia.
25     Las demandantes solicitan al Tribunal de Primera Instancia que:
–       Anule la Decisión impugnada.
–       Condene en costas a la Comisión.
26     La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
–       Se pronuncie sobre la admisibilidad del recurso.
–       Desestime el recurso por infundado.
–       Condene en costas a las demandantes.
27     El Reino de España y la ANGED solicitan al Tribunal de Primera Instancia que:
–       Desestime el recurso.
–       Condene en costas a las demandantes.

Sobre la admisibilidad
1.
Sobre la admisibilidad de determinados anexos a las observaciones de las demandantes de 14 de octubre de 2005
28     Como anexo a sus observaciones de 14 de octubre de 2005 relativas a las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid
presentadas por la Comisión, las demandantes comunicaron una serie de extractos de los Boletines Oficiales de las Comunidades
Autónomas españolas, con fechas de 9 de mayo de 2003, 17 de febrero de 2004, 28 de marzo y 1 de julio de 2005, en relación
con determinados convenios urbanísticos celebrados entre particulares y autoridades locales.
29     Cabe observar, en primer lugar, que, contrariamente a las alegaciones de las demandantes, estos documentos no guardan relación
con las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid presentadas por la Comisión y, por ello, no pueden considerarse
una respuesta a la comunicación de dichas sentencias por parte de la Comisión.
30     En segundo lugar, es preciso señalar que la existencia de los convenios urbanísticos, como los referidos en los extractos
comunicados, fue invocada por las demandantes en su demanda, así como en su denuncia ante la Comisión. Por tanto, las demandantes
no pueden sostener que, al comunicar dichos extractos al Tribunal de Primera Instancia, responden a una nueva alegación formulada
por la Comisión en sus observaciones de 5 de octubre de 2005.
31     En tercer lugar, debe indicarse que las demandantes no aducen ninguna razón por la cual no hubieran podido comunicar los extractos
en una fecha anterior.
32     En vista de lo anterior, procede excluir de los autos, en virtud del artículo 48, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento,
los extractos de los Boletines Oficiales de las Comunidades Autónomas españolas transmitidos como anexo a las observaciones
de las demandantes de 14 de octubre de 2005, debido a su presentación extemporánea.
2.
Sobre la admisibilidad del recurso

Alegaciones de las partes
33     Sin invocar una causa de inadmisión mediante escrito separado, la Comisión considera que procede declarar la inadmisibilidad
del recurso.
34     Basándose en la jurisprudencia, la Comisión estima que el recurso interpuesto por las demandantes, que son asociaciones de
empresas, sólo puede admitirse en dos supuestos. El primero requiere que los miembros de las asociaciones demandantes también
puedan interponer un recurso a título individual. En el segundo supuesto, es preciso que la Decisión impugnada haya afectado
a la posición negociadora de las partes demandantes. En opinión de la Comisión, el recurso interpuesto por las demandantes
no cumple ninguno de estos requisitos.
35     La Comisión considera, en primer lugar, que la Decisión impugnada no afecta directa e individualmente a los miembros de las
asociaciones demandantes. A su juicio, en efecto, la Decisión impugnada sólo afecta a la situación competitiva de los miembros
de las asociaciones demandantes de manera potencial e indirecta. Por tanto, éstos no están legitimados para interponer un
recurso de anulación contra la Decisión impugnada. En segundo lugar, la Comisión estima que la Decisión impugnada no ha afectado
a la posición negociadora de las demandantes ni a su papel de interlocutor importante. En la vista, la Comisión añadió que
las demandantes no habían presentado datos precisos en relación con la manera en que la DT 1 afectaba sensiblemente a la posición
de los miembros de dichas asociaciones.
36     En respuesta a la alegación relativa a la inexistencia de vías de recurso nacionales, la Comisión señala que el mecanismo
previsto en el artículo 19 de la Ley de Defensa de la Competencia, cuya eficacia cuestionan las demandantes, sólo se refiere
a la aplicación de las disposiciones nacionales sobre ayudas de Estado. Pues bien, según la Comisión, nada hubiera impedido
a las demandantes invocar ante los tribunales españoles el efecto directo del artículo 88 CE, apartado 3, alegando la presencia
de supuestas ayudas de Estado ilegales. Por tanto, a su juicio, las demandantes no estaban privadas de una tutela judicial
efectiva.
37     El Reino de España secunda las alegaciones de la Comisión. Subraya que la Confederación Española de Estaciones de Servicio,
asociación de carácter nacional, no ha participado en el presente recurso, pese a que sí lo había hecho en el procedimiento
administrativo ante la Comisión, lo cual, a su juicio, ahonda en la falta de legitimación de las demandantes. En la vista,
el Reino de España expuso, por un lado, que las demandantes disponen de vías de recurso nacionales eficaces y, por otro lado,
que el presente asunto no podía dar lugar a la aplicación de la jurisprudencia establecida en las sentencias del Tribunal
de Justicia de 19 de mayo de 1993, Cook/Comisión (C‑198/91, Rec. p. I‑2487), y de 15 de junio de 1993, Matra/Comisión (C‑225/91,
Rec. p. I‑3203), debido a que, en el presente caso, las demandantes no alegaban una vulneración de sus derechos de procedimiento.
38     Las demandantes consideran que debe admitirse su recurso. Estiman, en primer lugar, que tienen legitimación, puesto que la
Decisión impugnada les afecta directa e individualmente. En efecto, dado que la DT 1 no fue notificada a la Comisión por el
Reino de España, la Comisión procedió a su examen a partir de su denuncia. Además, las demandantes mantuvieron un contacto
constante con los funcionarios de la Comisión que instruían el asunto, presentaron sus observaciones a la Comisión y la guiaron
en su análisis de la DT 1. Las demandantes alegan asimismo que el escrito de la Comisión de 8 de febrero de 2002, que contenía
la postura preliminar de dicha institución (véase el apartado 9
supra),
se dirigía exclusivamente a ellas y que la Decisión impugnada, en la que se las mencionaba en varias ocasiones, les fue remitida
tras haber sido enviada al Reino de España. Por último, las asociaciones demandantes aducen que ya han actuado ante la Comisión
en el pasado para defender los intereses profesionales de sus miembros, de conformidad con sus estatutos.
39     En segundo lugar, las asociaciones demandantes sostienen que sus miembros, que son competidores directos de los beneficiarios
de la DT 1, resultan directamente afectados por la Decisión impugnada. A su juicio, en efecto, la aplicación de la DT 1 produce
un perjuicio grave a los titulares de las estaciones de servicio establecidas o cuya construcción está siendo objeto de tramitación
en el área de influencia de los hipermercados. En su opinión, el hecho de que los beneficiarios de la DT 1 no estén obligados
a efectuar una cesión en beneficio del Estado para abrir una estación de servicio representa para ellos una ventaja competitiva
en comparación con los demás operadores.
40     En último lugar, las demandantes alegan que carecen de vía de acción en España para denunciar la concesión de ayudas de Estado.
En efecto, sostienen que la única vía existente, el mecanismo previsto en el artículo 19 de la Ley de Defensa de la Competencia,
carece de la más mínima efectividad práctica, puesto que no permite a los particulares denunciar la concesión de ayudas o
participar en el procedimiento como parte interesada. Además, el Tribunal de Defensa de la Competencia tiene plena discrecionalidad
para adoptar una decisión sobre las ayudas y para emitir un informe, que sin embargo no es vinculante para el Gobierno español
en lo que atañe a la modificación o supresión de las medidas controvertidas.

Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
41     Según la jurisprudencia, los sujetos distintos de los destinatarios de una decisión sólo pueden alegar que se ven afectados
individualmente si ésta les atañe en razón de determinadas cualidades que les son propias o de una situación de hecho que
los caracteriza frente a cualquier otra persona y por ello los individualiza de manera análoga a la del destinatario (sentencias
del Tribunal de Justicia de 15 de julio de 1963, Plaumann/Comisión, 25/62, Rec. pp. 197 y ss., especialmente p. 223; Cook/Comisión,
antes citada, apartado 20; Matra/Comisión, antes citada, apartado 14, y de 13 de diciembre de 2005, Comisión/Aktionsgemeinschaft
Recht Und Eigentum, C‑78/03 P, Rec. p. I‑10737, apartado 33).
42     Asimismo, una asociación encargada de defender los intereses colectivos de empresas sólo está legitimada, en principio, para
interponer un recurso de anulación contra una Decisión final de la Comisión en materia de ayudas de Estado si dichas empresas
también pueden hacerlo a título individual o si puede invocar un interés propio para ejercitar la acción, en especial debido
a que el acto cuya anulación se solicita afecta a su posición de negociadora (sentencia del Tribunal de Primera Instancia
de 29 de septiembre de 2000, CETM/Comisión, T‑55/99, Rec. p. II‑3207, apartado 23).
43     Por consiguiente, corresponde al Tribunal de Primera Instancia comprobar si puede considerarse que, en el caso de autos, la
Decisión impugnada afecta individualmente a los miembros de las asociaciones demandantes o, al menos, a algunos de ellos.
44     A este respecto, debe recordarse que, en el procedimiento de control de las ayudas de Estado previsto en el artículo 88 CE
debe distinguirse, por una parte, la fase previa de examen de la ayudas, establecida en el apartado 3 de este artículo, cuyo
único objeto es permitir a la Comisión formarse una primera opinión sobre la compatibilidad parcial o total de la ayuda controvertida
y, por otra, la fase de investigación, prevista en el apartado 2 del mismo artículo. El Tratado CE tan sólo prevé la obligación
de la Comisión de requerir a los interesados para que presenten sus observaciones en el marco de esta fase de investigación,
cuya finalidad es permitir a la Comisión obtener una información completa sobre el conjunto de datos del asunto (sentencias
del Tribunal de Justicia Cook/Comisión, antes citada, apartado 22; Matra/Comisión, antes citada, apartado 16; de 2 de abril
de 1998, Comisión/Sytraval y Brink’s France, C‑367/95 P, Rec. p. I‑1719, apartado 38, y Comisión/Aktionsgemeinschaft Recht
und Eigentum, antes citada, apartado 34).
45     Cuando, sin iniciar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, la Comisión declara,
sobre la base del apartado 3 del mismo artículo, que una ayuda es compatible con el mercado común, los beneficiarios de las
garantías de procedimiento previstas en el apartado 2 de dicho artículo, únicamente pueden obtener su respeto si tienen la
posibilidad de impugnar la decisión basada en el apartado 3 ante el juez comunitario (sentencias Cook/Comisión, antes citada,
apartado 23; Matra/Comisión, antes citada, apartado 17; Comisión/Sytraval y Brink’s France, antes citada, apartado 40, y Comisión/Aktionsgemeinschaft
Recht und Eigentum, antes citada, apartado 35).
46     Por estos motivos, el juez comunitario declarará la admisibilidad de un recurso de anulación de una decisión basada en el
artículo 88 CE, apartado 3, interpuesto por un interesado, en virtud del artículo 88 CE, apartado 2, cuando el actor del recurso,
mediante su interposición, pretenda que se salvaguarden los derechos de procedimiento que le confiere la disposición mencionada
en último lugar (sentencia Comisión/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, antes citada, apartado 35; véanse igualmente,
en este sentido, las sentencias Cook/Comisión, antes citada, apartados 23 a 26, y Matra/Comisión, antes citada, apartados
17 a 20).
47     Pues bien, los interesados a efectos del artículo 88 CE, apartado 2, que en consecuencia, con arreglo al artículo 230 CE,
párrafo cuarto, pueden interponer recursos de anulación, son las personas, empresas o asociaciones que puedan verse afectadas
en sus intereses por la concesión de la ayuda, es decir, en particular, las empresas competidoras de las beneficiarias de
esa ayuda y las organizaciones profesionales (sentencias Comisión/Sytraval y Brink’s France, antes citada, apartado 41, y
Comisión/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, antes citada, apartado 36).
48     En cambio, si el demandante cuestiona el fundamento de la decisión de apreciación de la ayuda en sí misma, el mero hecho de
que pueda ser considerado interesado en el sentido del artículo 88 CE, apartado 2, no basta para reconocer la admisibilidad
del recurso. En tal caso, debe demostrar que goza de una situación particular a efectos de la jurisprudencia Plaumann/Comisión,
antes citada. Ello sucedería, en particular, si la posición del demandante en el mercado se viese afectada sustancialmente
por la ayuda objeto de la decisión de que se trate (sentencia Comisión/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, antes citada,
apartado 37).
49     Mediante el presente recurso, las asociaciones demandantes rebaten el fundamento de la Decisión impugnada. Por lo tanto, debe
examinarse si han indicado de manera pertinente las razones por las que la DT 1 puede afectar sustancialmente la posición
de, al menos, algunos de sus miembros en el mercado español de la distribución al por menor de productos petrolíferos.
50     A este respecto, contrariamente a lo alegado por la Comisión, las precisiones dadas por las asociaciones demandantes en la
vista, en lo tocante, más concretamente, a la situación de algunos de sus miembros, no pueden considerarse extemporáneas con
arreglo al artículo 48, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento. Sirven, en efecto, para profundizar en el debate entre
las partes (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 26 de septiembre de 2002, Sgaravatti
Mediterranea/Comisión, T‑199/99, Rec. p. II‑3731, apartados 67 y 70), puesto que se limitan a completar, en respuesta a las
alegaciones de inadmisibilidad de la Comisión, la argumentación formulada en el escrito de demanda, según la cual la DT 1
tiene un impacto negativo en la situación competitiva de las empresas que explotan estaciones de servicio, como los miembros
de las asociaciones demandantes. En todo caso, dado que en cualquier momento el juez comunitario puede examinar de oficio
los requisitos de admisibilidad del recurso, nada se opone a que tenga en cuenta las indicaciones complementarias facilitadas
en la vista.
51     Por su parte, los miembros de las asociaciones demandantes representan, según la respuesta escrita de éstas a las preguntas
del Tribunal de Primera Instancia, cuya exactitud no se ha puesto en duda, más de un cuarto de todas las estaciones de servicio
existentes en España y, concretamente, el 85 % de las estaciones de servicio de la Comunidad Autónoma de Madrid y el 70 %
de las estaciones de servicio de Cataluña.
52     A continuación, procede señalar que, como indicó el Reino de España, la finalidad de la DT 1 era facilitar la entrada de los
hipermercados en el mercado español de la distribución al por menor de productos petrolíferos para intensificar la competencia
en dicho mercado. Pues bien, tal intensificación puede modificar sustancialmente de manera desfavorable la situación competitiva
en el mercado de los demás explotadores de estaciones de servicio.
53     Por otra parte, de la información presentada al Tribunal de Primera Instancia por la Comisión se desprende que el número de
estaciones de servicio integradas en hipermercados pasó de 80 a 157 entre 2001 y 2003. Si bien, como alegó la Comisión en
la vista, esta última cifra representa únicamente un reducido porcentaje respecto al número total de estaciones de servicio
de España, que se situaba en torno a 8.600, no es menos cierto que el aumento considerable del número de estaciones de servicio
abiertas en hipermercados no corresponde a la evolución del número total de estaciones de servicio, que, durante el período
en cuestión, sólo experimentó una ligera subida del 1 %. Pues bien, según las indicaciones ofrecidas por el Reino de España
en la vista, esta evolución desproporcionada del número de estaciones de servicio integradas en hipermercados se debe, al
menos parcialmente, a los efectos de la DT 1.
54     Por último, en la vista, las asociaciones demandantes se refirieron, sin que las demás partes lo rebatieran, a la situación
de diversas estaciones de servicio explotadas por miembros de dichas asociaciones que experimentaron una caída importante
de su nivel de ventas, lo que en algunos casos condujo al cese de su actividad tras la apertura de una estación de servicio
por un hipermercado próximo. Las demandantes señalaron también que el volumen de productos petrolíferos vendidos por las estaciones
de servicio integradas en hipermercados ha aumentado considerablemente.
55     A la luz de estos elementos, procede considerar acreditado que la medida estatal controvertida podía afectar sustancialmente
a la situación competitiva de algunos miembros de las asociaciones demandantes, las cuales, por tanto, están legitimadas para
recurrir la Decisión impugnada.
56     Por estos motivos procede declarar la admisibilidad del recurso, sin que sea necesario que el Tribunal de Primera Instancia
se pronuncie sobre la legitimación de las propias asociaciones demandantes, ya sea porque la Decisión impugnada afectase a
su posición negociadora o porque no dispusiesen de vías de recurso en el Derecho nacional español.

Sobre el fondo
1.
Sobre el primer motivo, basado en un apreciación manifiestamente errónea de la legislación española

Sobre la primera parte, basada en la apreciación manifiestamente errónea de la obligación de cesión de las plusvalías
Alegaciones de las partes
57     Las demandantes afirman que, en la Decisión impugnada, cuando la Comisión llegó a la conclusión de que la DT 1 no eximía a
los propietarios de hipermercados de una obligación de cesión en beneficio del Estado, no tuvo en cuenta la obligación general
de cesión de las plusvalías generadas por la acción urbanística, consagrada por la Constitución española, la legislación nacional,
las legislaciones de las Comunidades Autónomas y por la práctica administrativa. En efecto, a su juicio, la DT 1 exime de
esta obligación a los propietarios de hipermercados, que, por tanto, pueden acceder al mercado de la distribución al por menor
de productos petrolíferos sin tener que soportar las cargas a las que se enfrentan los demás operadores económicos.
58     Según las demandantes, en virtud de la mencionada obligación, los propietarios de los terrenos de todo tipo están obligados
a ceder a la Administración local una parte de las plusvalías generadas en sus terrenos por la acción urbanística de esta
misma Administración, cualquiera que sea la forma exacta de esta acción. Afirman que esta obligación, establecida en el artículo
47, párrafo segundo, de la Constitución Española, no se agota en las obligaciones previstas por el artículo 14 de la LRSV,
único artículo examinado en la Decisión impugnada, que no obstante se refiere únicamente a la cesión obligatoria de una parte
de los terrenos en el marco de la urbanización.
59     A este respecto, las demandantes se oponen a la interpretación que hace la Comisión de la sentencia 54/2002, cuando afirma
en el apartado 34 de la Decisión impugnada que, en virtud de dicha sentencia, la legislación nacional excluye toda cesión
obligatoria de las plusvalías relativas al suelo urbano consolidado, y, por tanto, niega efectivamente la existencia de la
obligación general de cesión. Sostienen que, por un lado, dicha sentencia no tenía por objeto definir el alcance del artículo 14
de la LRSV y que, por otro lado, únicamente se refería a la obligación de cesión de un terreno prevista en este artículo.
Por tanto, dicha sentencia no se refería a la obligación de cesión general invocada por las demandantes.
60     Las demandantes añaden que la Constitución Española establece un derecho del Estado a exigir cesiones de plusvalías y, en
último término, una obligación de exigirlas. Las demandantes explican que el artículo 47, párrafo segundo, de la Constitución
Española establece un mandato irrenunciable para el Estado, que debe informar la legislación, la práctica judicial y la actuación
de los poderes públicos. Precisan que la renuncia a exigir el respeto de esta obligación en un caso concreto podría constituir
un trato de favor discriminatorio y, por ello, cabría considerarlo ilícito.
61     Para apoyar su tesis, las demandantes citan una serie de medidas legislativas de las Comunidades Autónomas que, en su opinión,
recogen esta obligación general y, al mismo tiempo, precisan las modalidades de su ejercicio, en particular, determinando
las diversas formas que puede revestir la cesión de las plusvalías.
62     Además, las demandantes afirman que existe en España una práctica administrativa general de celebración de convenios urbanísticos
entre los particulares y las administraciones locales. Un convenio de esta índole, que es de naturaleza administrativa y cuya
celebración y régimen se definen en las legislaciones de las Comunidades Autónomas, se celebra cuando un particular desea
obtener de la Administración local una determinada actuación urbanística consistente en una modificación del planeamiento
en vigor. Como contrapartida del compromiso de la Administración local de que se trate para llevar a cabo la actuación solicitada,
la otra parte contratante se compromete a una prestación, pecuniaria o de otro tipo, correspondiente a una parte de la plusvalía
generada por la actuación de que se trate, en beneficio de la Administración local.
63     Las demandantes añaden que la inexistencia de una regulación que prevea para cada caso concreto las modalidades precisas y
el importe de la obligación de cesión del propietario del terreno no puede entenderse como la inexistencia de tal obligación.
En efecto, esta ausencia se debe a la naturaleza heterogénea de la actuación urbanística que puede generar tal obligación
y al hecho de que la legislación no puede prever todos los supuestos posibles. Por tanto, las autoridades locales determinan
y negocian las modalidades e importes correspondientes caso por caso, y las fijan a continuación mediante la firma de un convenio
urbanístico con el particular interesado. Las demandantes subrayan que, gracias a la existencia de la DT 1, los propietarios
de hipermercados que desean abrir una estación de servicio ya no están sujetos a este procedimiento, es decir, a la negociación
con la Administración local de las condiciones de la acción urbanística solicitada, la firma de un convenio urbanístico y,
finalmente, la cesión a la Administración de las plusvalías, en la forma prevista por el convenio.
64     Las demandantes afirman que la licitud y validez de tales convenios, así como de la obligación de cesión general que éstos
expresan, ha sido reconocida en numerosas ocasiones por los órganos jurisdiccionales españoles. En su opinión, el hecho de
que esta práctica es habitual se ve corroborado por la existencia de modelos normalizados de convenios urbanísticos, así como
por una amplia doctrina a este respecto.
65     Sostienen que el Tribunal de Defensa de la Competencia ha reconocido igualmente esta práctica administrativa como mecanismo
de negociación para obtener una modificación del planeamiento urbanístico por parte de la Administración. Por último, alegan
que la existencia de esta práctica, así como sus efectos nefastos, también ha sido reconocida por los empresarios españoles.
66     Las demandantes consideran además que la propia existencia de la DT 1 es una prueba de la existencia de la obligación general
de cesión alegada. En efecto, según ellas, si la extensión de la edificabilidad no implicara ninguna carga, la medida controvertida
sería irrelevante. Añaden que, en la medida en que la legislación establece la obligación de la Administración de indemnizar
a los particulares si se modifica el planeamiento urbanístico en su perjuicio, también debe existir el derecho correlativo
de exigir de los particulares una parte de las plusvalías generadas por la acción urbanística.
67     Las demandantes concluyen señalando que, si la interpretación de la sentencia 54/2002 defendida por la Comisión fuera correcta,
el impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana sería ilegal por lo que respecta a los propietarios
de suelo urbano consolidado. Ahora bien, según ellas, esto no es así.
68     La Comisión refuta la existencia de la obligación de cesión de las plusvalías urbanísticas que alegan las demandantes, aplicable
a los propietarios de suelo urbano consolidado y, por tanto, a los propietarios de hipermercados. Señala que tal obligación,
por un lado, no está prevista en la legislación española vigente y, por otro lado, no puede ser establecida por una ley de
una Comunidad Autónoma o por una práctica administrativa.
69     El Reino de España niega la existencia de formas de participación del Estado en las plusvalías distintas de la prevista en
el artículo 14 de la LRSV. Expone que la práctica de los convenios urbanísticos no está generalizada, ni es obligatoria, puesto
que entra dentro de la libertad de actuación que el ordenamiento jurídico español reconoce a las administraciones locales.
Por tanto, según el Reino de España, no cabe invocar esta práctica para justificar que se están generando unas plusvalías
de las que no está participando el Estado.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
70     Procede examinar la tesis de las demandantes según la cual la obligación general de cesión de las plusvalías urbanísticas,
aplicable a los propietarios de todo tipo de terrenos, por un lado, está consagrada por el artículo 47, apartado 2, de la
Constitución Española, la legislación nacional y la de las Comunidades Autónomas, y, por otro lado, resulta de una práctica
administrativa de celebración de convenios urbanísticos.
–       Sobre la existencia de una normativa que prevé una obligación de cesión de las plusvalías
71     En primer lugar, cabe observar que el artículo 47, párrafo segundo, de la Constitución Española, según el cual «la comunidad
participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos», se formula de manera general y abstracta.
Resulta, por tanto, como han sostenido la Comisión y el Reino de España, que esta disposición debe ser desarrollada por la
legislación. A la luz de los documentos obrantes en autos, procede concluir que este desarrollo lo lleva a cabo la LRSV. En
efecto, el artículo 3 de la LRSV recoge la formulación constitucional al disponer que «la participación de la comunidad en
las plusvalías generadas por la acción urbanística de los entes públicos, se producirá en los términos fijados por la presente
Ley y las demás que sean de aplicación».
72     Así, el artículo 3 de la LRSV establece que las obligaciones de cesión de las plusvalías se rigen por las disposiciones de
dicha Ley o, en su caso, por otra ley nacional. Dado que las demandantes no han invocado otras leyes nacionales que establezcan
obligaciones de cesión de las plusvalías, procede examinar únicamente las disposiciones relevantes de la LRSV.
73     La LRSV dedica sus artículos 14 y 18 a las obligaciones de los propietarios de las diferentes clases de suelo. Los artículos
14, apartado 2, letra c), y 18 establecen obligaciones de cesión de las plusvalías. Estas obligaciones se aplican respectivamente
a los propietarios de suelo urbano no consolidado y a los propietarios de suelo urbanizable. En cambio, el artículo 14, apartado
1, que enumera las obligaciones de los propietarios de terrenos en suelo urbano consolidado, no prevé ninguna obligación de
cesión de las plusvalías. En la medida en que en el presente caso no se discute que los hipermercados se sitúan en terrenos
urbanos consolidados, es preciso concluir que la LRSV no impone ninguna obligación de cesión de las plusvalías a los propietarios
de éstos.
74     En segundo lugar, del análisis del artículo 3 de la LRSV efectuado en el apartado 72
supra
se deduce que las Comunidades Autónomas no pueden imponer a los propietarios de suelo urbano consolidado obligaciones adicionales
de cesión de las plusvalías. Esta apreciación queda confirmada por la sentencia 54/2002, según la cual la exclusión de toda
cesión obligatoria de las plusvalías urbanísticas relativas al suelo urbano consolidado efectuada por el artículo 14, apartado
1, de la LRSV no puede ser modificada por las Comunidades Autónomas. En cualquier caso, es preciso señalar que el examen de
las legislaciones de las Comunidades Autónomas presentadas por las demandantes no revela la existencia de obligaciones de
cesión de las plusvalías urbanísticas a cargo de los propietarios de suelo urbano consolidado. Por tanto, se constata que
el objetivo de estas legislaciones consiste en establecer las modalidades de ejecución de las obligaciones previstas por la
LRSV y no en imponer una obligación adicional de cesión de las plusvalías aplicable a todas las clases de suelo.
75     Por consiguiente, las demandantes no han acreditado la existencia en la legislación española de una obligación general de
cesión de las plusvalías urbanísticas aplicable a los propietarios de terrenos urbanos consolidados, como los propietarios
de hipermercados.
76     A este respecto, procede rechazar la tesis de las demandantes según la cual la inexistencia de una regulación que prevea las
modalidades precisas y el importe de la obligación de cesión no puede entenderse como la inexistencia de la obligación general
de cesión alegada. En efecto, como ya se ha expuesto, el legislador ha omitido establecer la propia obligación, y no sólo
las modalidades de su ejercicio y de la fijación de su importe. Además, a la luz de la sentencia 54/2002, la omisión del legislador
parece ser voluntaria. En efecto, el Tribunal Constitucional señaló que el Estado disponía de un amplio margen de configuración
en lo que atañe a la participación de la comunidad en las plusvalías urbanísticas y que, dentro de este margen, podía legítimamente
concentrar esta participación en determinadas clases de suelo.
77     Tampoco procede acoger la alegación de las demandantes basada en la diversidad de formas que puede adoptar la contrapartida
exigida a los propietarios de un terreno en concepto de cesión de las plusvalías. En efecto, si bien es verdad que los artículos
relevantes de la LRSV establecen que la obligación adoptará la forma de la cesión de una parcela, no es menos cierto que determinadas
legislaciones de las Comunidades Autónomas citadas por las demandantes establecen la posibilidad de reemplazar la cesión de
una parcela por otra forma de contrapartida. Además, ya se ha indicado en el apartado 74
supra
que las Comunidades Autónomas no pueden establecer obligaciones adicionales de cesión de las plusvalías. Por consiguiente,
resulta que las diversas formas de contrapartida son únicamente expresiones de las obligaciones de cesión previstas por la
LRSV y que esta circunstancia, por tanto, no permite acreditar la existencia de una obligación de cesión general como la que
alegan las demandantes.
78     Procede desestimar igualmente la alegación basada en que la legislación impone a la Administración la obligación de indemnizar
a los particulares en el supuesto de que una acción urbanística les cause un perjuicio. En efecto, esta circunstancia no tiene
como consecuencia ineludible que el Estado tenga el derecho o incluso la obligación de exigir de los particulares una parte
de las plusvalías que genere la acción urbanística. A este respecto, debe recordarse que, como ya se ha expuesto en el apartado
supra,
de la sentencia 54/2002 se desprende que el Estado español puede legítimamente renunciar a la percepción de las plusvalías
relativas a una determinada clase de suelo y, por consiguiente, no establecer la correspondiente obligación de cesión.
79     Por último, procede igualmente rechazar la alegación de las demandantes relativa al impuesto sobre el incremento de valor
de los terrenos de naturaleza urbana. En efecto, está fuera de discusión que la DT 1 no ha eximido en modo alguno a los propietarios
de hipermercados de su pago. Asimismo, cabe señalar que este impuesto no grava específicamente las plusvalías urbanísticas,
sino los incrementos de valor de un terreno de naturaleza urbana independientemente de su causa. Por tanto, no parece que
este impuesto pueda entenderse como una cesión de las plusvalías urbanísticas. Finalmente, las modalidades generales de recaudación
de este impuesto se establecen en la legislación nacional, en el presente caso en la Ley 39/1988, Reguladora de las Haciendas
Locales. Así, aun en la hipótesis de que este impuesto se considere desde la perspectiva de una cesión de las plusvalías urbanísticas,
su percepción no sería incompatible con las disposiciones de la LRSV y la interpretación de ésta por parte de la sentencia
54/2002, según se expone en los apartados 72 y 74
supra,
que no excluyen que la legislación nacional pueda establecer obligaciones adicionales.
–       Sobre la existencia de una práctica administrativa que autoriza al Estado a exigir la cesión de las plusvalías
80     En lo que atañe a la práctica administrativa alegada por las demandantes, de los documentos obrantes en autos y de los escritos
de las partes se desprende que las autoridades locales tienen la posibilidad de modificar el planeamiento mediante convenios
urbanísticos celebrados con particulares. No obstante, la interpretación que hace el Tribunal Constitucional de las disposiciones
relevantes de la LRSV, expuesta en el apartado 74
supra,
sugiere que, cuando uno de estos convenios se refiere a suelo urbano consolidado, la autoridad local no puede exigir del
particular una contrapartida.
81     En cualquier caso, los elementos presentados por las demandantes no permiten acreditar la existencia de una práctica administrativa
generalizada, en virtud de la cual las autoridades públicas se comprometen sistemáticamente a modificar el planeamiento aplicable
en beneficio del propietario de un terreno en suelo urbano consolidado, como contraprestación por la transferencia de una
parte de las plusvalías generadas por la modificación.
82     En efecto, en primer lugar, las legislaciones de las Comunidades Autónomas presentadas por las demandantes se limitan a establecer,
de manera general, las modalidades de celebración y ejecución de toda clase de convenios urbanísticos. Ahora bien, el mero
hecho de que exista este marco jurídico no permite concluir que sea utilizado de manera generalizada por las autoridades locales,
ni que sea utilizado para exigir a los propietarios de suelo urbano consolidado la cesión de las plusvalías. A este respecto,
es preciso señalar que las normativas citadas por las demandantes no prevén que la autoridad local esté obligada a celebrar
un convenio urbanístico, ni que este convenio deba imperativamente establecer una contrapartida del particular.
83     En segundo lugar, las mismas observaciones se aplican a la doctrina y a los modelos de convenios urbanísticos. En efecto,
los escritos de la doctrina presentados confirman en general que las autoridades locales tienen la posibilidad de celebrar
convenios urbanísticos para modificar el planeamiento vigente y los modelos muestran la forma que pueden adoptar estos convenios.
Sin embargo, estos elementos no permiten comprobar en qué medida las administraciones locales aprovechan la facultad que se
les ofrece, ni las modalidades de su aplicación.
84     En tercer lugar, en lo que atañe a los ejemplos de convenios urbanísticos y a la jurisprudencia de los tribunales españoles
presentados como anexo a la demanda, es preciso señalar que una parte importante de estos elementos se basa en la legislación
nacional anterior a la LRSV. Por tanto, como tales, no pueden ser invocados contra la motivación de la Decisión impugnada,
que se basa principalmente en esta última Ley y en su interpretación por el Tribunal Constitucional. Además, los convenios
y las sentencias comunicados se refieren generalmente a clases de suelo distintas del suelo urbano consolidado, o bien no
permiten determinar la clase de suelo de que se trata. De este modo, no sirven para acreditar la existencia de una práctica
administrativa en relación con los terrenos en suelo urbano consolidado.
85     En cuarto y último lugar, los informes del Tribunal de Defensa de la Competencia, así como las observaciones de los empresarios
versan sobre problemas generales relativos al vigente sistema urbanístico español y a su aplicación por las autoridades locales.
Sin embargo, los pasajes de estos documentos citados por las demandantes, por un lado, se centran en el proceso de urbanización
más que en las modificaciones del uso del suelo ya urbanizado y, por otro lado, no presentan de manera suficientemente detallada
la problemática de la celebración de los convenios urbanísticos.
86     De ello se deduce que las demandantes no han demostrado de manera suficiente en Derecho la existencia de una práctica administrativa
generalizada en virtud de la cual las autoridades locales, mediante un convenio urbanístico, exigen a los propietarios de
suelo urbano consolidado, tales como los propietarios de hipermercados, una cesión de las plusvalías urbanísticas generadas
por una modificación del uso de dicho suelo.
87     Para terminar, es preciso señalar que la DT 1 tiene la finalidad de facilitar la entrada de los hipermercados en el mercado
de la distribución de productos petrolíferos suprimiendo determinadas limitaciones de carácter urbanístico y simplificando
los procedimientos administrativos relacionados con la instalación de una estación de servicio. Sin embargo, las demandantes
no han acreditado que, con estas medidas, los propietarios de hipermercados quedasen exentos de obligación alguna de cesión
en beneficio del Estado, prevista por la legislación española aplicable o derivada de una práctica administrativa generalizada
de las autoridades locales. De ello se deduce que la Comisión no cometió un error manifiesto al estimar que la DT 1 no suponía
ninguna transferencia directa o indirecta de recursos públicos y que, por tanto, no podía ser considerada ayuda de Estado.
En consecuencia, procede desestimar la primera parte del primer motivo.

Sobre la segunda parte, basada en una apreciación manifiestamente errónea de la modificación del uso del suelo
Alegaciones de las partes
88     Las demandantes sostienen que, contrariamente a lo indicado por la Comisión en el considerando 37 de la Decisión impugnada,
la DT 1 modifica el uso del suelo. Alegan a este respecto que, en virtud de la DT 1, los propietarios de los hipermercados
podrán instalar una estación de servicio en un terreno previamente destinado a zona verde o aparcamiento. Por tanto, el uso
del suelo se verá forzosamente modificado. Añaden que esta circunstancia queda acreditada por las sentencias del Tribunal
Superior de Justicia de Madrid, presentadas por la Comisión el 5 de octubre de 2005. A su juicio, en efecto, estas sentencias
confirman que los hipermercados pueden estar equipados de estaciones de servicio independientemente del uso del suelo de que
se trate, sin pagar al Estado una contraprestación.
89     La Comisión rebate la tesis de las demandantes. Estima que, puesto que la DT 1 no hace mención al uso del suelo, dicha disposición
no puede modificarlo. Además, esta cuestión es irrelevante, ya que, en cualquier caso, la obligación prevista en el artículo
14 de la LRSV no se aplica al suelo urbano consolidado.
90     La Comisión, apoyada por las partes coadyuvantes, añade que su tesis, según la cual la DT 1 no afecta al uso del suelo, queda
corroborada por las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, comunicadas por ella el 5 de octubre de 2005.
A este respecto, explica que, según dichas sentencias, la DT 1 no constituye una recalificación del uso del suelo de que se
trata y, por tanto, no modifica ni infringe los planes urbanísticos.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
91     La cuestión de si la DT 1 modifica el uso del suelo podría ser relevante únicamente si se acreditase que, en caso de tal modificación,
los propietarios de hipermercados estarían obligados a ceder una parte de las plusvalías generadas en el suelo correspondiente.
Ahora bien, como se ha señalado en el apartado 87
supra,
las demandantes no han acreditado la existencia de obligación alguna de cesión aplicable a los propietarios de hipermercados.
Por consiguiente, la DT 1 no puede eximir a los propietarios de hipermercados de una obligación de cesión en beneficio del
Estado y, por tanto, no supone una transferencia directa o indirecta de recursos públicos, independientemente de la modificación
del uso del suelo que pudiese producir.
92     En consecuencia, la segunda parte debe ser rechazada por inoperante. Al haber sido desestimadas las dos partes del primer
motivo, procede desestimar el primer motivo en su totalidad.
2.
Sobre el segundo motivo, basado en una interpretación y aplicación erróneas de los elementos constitutivos del concepto de
ayuda de Estado

Alegaciones de las partes
93     En primer lugar, las demandantes afirman que, en el considerando 49 de la Decisión impugnada, la Comisión considera erróneamente
que, para que pueda apreciarse una transferencia indirecta de fondos del Estado, consistente en la renuncia por éste a la
recaudación de recursos, la obligación de cesión de que se trata debe estar prevista en una ley. A este respecto, alegan que
ni el Tratado CE, ni la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en la materia prevén que una transferencia indirecta de fondos
públicos sea únicamente resultado de una renuncia del Estado a recursos a los que tiene derecho en virtud de una ley. Afirman,
por el contrario, que el Tribunal de Justicia, así como la Comisión en su práctica habitual, reconocen que una transferencia
indirecta de esta índole puede también existir en otros supuestos, como la renuncia del Estado al cobro de deudas que tienen
su origen en un contrato privado o, como en el presente caso, la exención de una obligación prevista por una práctica administrativa
constante y lícita.
94     En segundo lugar, las demandantes afirman que, en el presente caso, a diferencia de los asuntos en los que se dictaron las
sentencias del Tribunal de Justicia de 17 de marzo de 1993, Sloman Neptun (C‑72/91 y C‑73/91, Rec. p. I‑887), de 7 de mayo
de 1998, Viscido y otros (C‑52/97 a C‑54/97, Rec. p. I‑2629), y de 13 de marzo de 2001, PreussenElektra (C‑379/98, Rec. p. I‑2099),
las cargas que derivan para el Estado de la concesión de una ventaja no son puramente accesorias a la medida, pues ésta tiene
un objeto muy diferente. Al contrario, la DT 1 tiene específicamente por objeto dispensar a los hipermercados de las obligaciones
que habrían de soportar en virtud del Derecho español aplicable.
95     Por último, las demandantes sostienen que el elemento relevante para determinar la existencia de una ayuda de Estado es la
concesión de una ventaja por parte del Estado. Por tanto, la exigencia de una transferencia de fondos está subordinada a este
criterio esencial. De ello deducen las demandantes que es preciso analizar las medidas que pueden constituir ayudas en relación
con sus efectos sobre la competencia. Por consiguiente, debe considerarse que estas medidas entran dentro del ámbito de aplicación
del artículo 87 CE, apartado 1, si producen una distorsión de la competencia. La cuestión de que haya un desembolso activo
o pasivo por el Estado, previsto por una ley, es irrelevante en el presente caso.
96     La Comisión estima que las demandantes parten de una lectura incorrecta del considerando 49 de la Decisión impugnada. En efecto,
según la Comisión, este apartado, leído en su contexto, no afirma que la transferencia indirecta de recursos del Estado en
el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, esté subordinada a la existencia de una obligación de recaudación prevista por
la legislación nacional, o que dicha transferencia no pueda basarse únicamente en una práctica administrativa de recaudación.
A su juicio, dicho considerando se limita simplemente a indicar que, en el presente caso, no cabe exigir al Estado español
que recaude un importe o un bien al que no tiene derecho.
97     El Reino de España sostiene que la DT 1 no favorece a determinadas empresas, no afecta a los intercambios comerciales entre
los Estados miembros y, al fin y al cabo, no hace sino promover la competencia en el mercado de la distribución minorista
de productos petrolíferos.

Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
98     Por lo que respecta a la primera alegación, procede recordar con carácter preliminar la formulación exacta del considerando
49 de la Decisión impugnada, según la cual «para que el Estado renuncie a la recaudación de recursos la legislación debe prever
una obligación de pago de los mismos».
99     Debe señalarse a continuación que, según una interpretación literal, esta formulación parece apoyar la tesis de las demandantes.
No obstante, el contexto de la Decisión impugnada se opone a dicha interpretación.
100   En efecto, aparte de la formulación del considerando 49, no hay nada en la Decisión impugnada que permita considerar que la
Comisión negó la relevancia de una práctica administrativa en el examen de la existencia de una transferencia indirecta de
recursos del Estado.
101   Asimismo, la negativa de la Comisión a tener en cuenta la práctica administrativa alegada por las denunciantes está motivada
en el considerando 52 de la Decisión impugnada, según el cual «la Comisión no puede considerar que existe una pérdida de recursos
o una renuncia a la recaudación de los mismos en tanto en cuanto la normativa española vigente en la actualidad ([la LRSV])
prohíbe expresamente la imposición sobre suelo urbano consolidado de cualquier cesión sobre las plusvalías». Así, según la
Comisión, «los propietarios de los hipermercados [...] no pueden ser obligados a pagar una cantidad en concepto de plusvalías
sobre el suelo». Por tanto, la Comisión no se basó en el hecho de que las prácticas administrativas fuesen irrelevantes
a priori
para la cuestión de la existencia de una transferencia indirecta de recursos del Estado, sino en el hecho de que una práctica
administrativa como la invocada por las denunciantes sería contraria a la legislación nacional vigente.
102   En consecuencia, a la luz del conjunto de la motivación de la Decisión impugnada, no se aprecia que la Comisión basara la
decisión de no plantear objeciones a la DT 1 sobre la tesis según la cual, para constatar la existencia de una transferencia
indirecta de recursos del Estado, consistente en la omisión por éste de la recaudación de determinadas cantidades, la obligación
de cesión en cuestión tuviera que estar prevista en una ley. La primera alegación, por tanto, es infundada.
103   Seguidamente, procede señalar que la conclusión de la Comisión respecto a la inexistencia de una transferencia directa o indirecta
de recursos del Estado no se basa en la naturaleza meramente accesoria de las cargas que se derivan para el Estado de la adopción
de la DT 1. Por consiguiente, la segunda alegación de las demandantes, que rebate esta naturaleza, es inoperante.
104   Por último, en lo que atañe a la tercera alegación, relativa al papel supuestamente secundario de la existencia de una transferencia
directa o indirecta de recursos en el análisis de las ayudas de Estado, basta señalar que, según reiterada jurisprudencia,
sólo las ventajas concedidas directa o indirectamente a través de fondos estatales se consideran ayudas a los efectos del
artículo 87 CE, apartado 1 (sentencias Sloman Neptun, antes citada, apartado 19; Viscido y otros, antes citada, apartado 13,
y PreussenElektra, antes citada, apartado 58). Por tanto, una medida estatal que no implica una transferencia directa o indirecta
de recursos del Estado no puede ser calificada de ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, aunque cumpla
los demás requisitos previstos por dicha disposición (véase, en este sentido, la sentencia Viscido y otros, antes citada,
apartados 15 a 16).
105   Puesto que no puede acogerse ninguna de las alegaciones de las demandantes, procede desestimar el segundo motivo.
3.
Sobre el tercer motivo, basado en el incumplimiento de la obligación de motivación
106   Las demandantes recuerdan que la Comisión estaba obligada a exponer las razones por las que los elementos de hecho y de Derecho
invocados en su denuncia no eran suficientes para demostrar la existencia de una ayuda de Estado. Señalan que la Comisión
evita pronunciarse sobre cuestiones planteadas por ellas, sigue argumentos incompletos, realiza afirmaciones infundadas y
que no argumenta, interpreta erróneamente la jurisprudencia nacional y contiene saltos argumentales. Añaden asimismo que el
único motivo claro que aporta la Decisión impugnada, a saber, el hecho de que el artículo 14 de la LRSV no se aplica a los
propietarios de los hipermercados a que se refiere la DT 1, es erróneo. Las demandantes concluyen, por tanto, que la Decisión
impugnada no está suficientemente motivada.
107   A este respecto, procede recordar, con carácter preliminar, que la obligación de motivación constituye una formalidad sustancial
que debe distinguirse de la cuestión del fundamento de la motivación, pues ésta pertenece al ámbito de la legalidad del acto
controvertido en cuanto al fondo (sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de marzo de 2001, Francia/Comisión, C‑17/99, Rec.
p. I‑2481, apartado 35). Por consiguiente, las alegaciones de las demandantes relativas al fundamento de la Decisión impugnada,
que además ya han sido examinadas en el marco de los motivos primero y segundo del presente recurso, son irrelevantes en el
marco del presente motivo.
108   Asimismo, según reiterada jurisprudencia, la motivación exigida por el artículo 253 CE debe adaptarse a la naturaleza del
acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto,
de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda
ejercer su control. Esta exigencia debe apreciarse en función de las circunstancias del caso. La cuestión de si la motivación
de un acto cumple las exigencias del artículo 253 CE del Tratado debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal,
sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. Por lo
que se refiere, más concretamente, a una decisión de la Comisión que declara la inexistencia de una ayuda de Estado denunciada,
la Comisión está obligada a exponer al denunciante de manera suficiente las razones por las que los elementos de hecho y de
Derecho invocados en la denuncia no han sido suficientes para demostrar la existencia de una ayuda de Estado. Sin embargo,
la Comisión no está obligada a pronunciarse sobre elementos que estén manifiestamente fuera de contexto, carentes de significado
o claramente secundarios (véase la sentencia Comisión/Sytraval y Brink’s France, antes citada, apartados 63 y 64, y la jurisprudencia
citada).
109   El fundamento del presente motivo debe examinarse a la luz de estas normas.
110   La Decisión impugnada declara que no existe una ayuda de Estado debido a que no se cumple uno de los requisitos previstos
en el artículo 87 CE, apartado 1. En efecto, según la Comisión, la DT 1 no implica una transferencia directa o indirecta de
recursos públicos, puesto que, contrariamente a las alegaciones de las denunciantes, no exime a los propietarios de hipermercados
de ninguna obligación de cesión de las plusvalías en beneficio del Estado (considerandos 43 a 53 de la Decisión impugnada).
111   Por lo que respecta a la excepción a los límites del volumen edificable y de ocupación, prevista en la DT 1, letra a), la
Comisión se basó en los siguientes motivos, expuestos en los considerandos 30 a 35 y 50 a 52 de la Decisión impugnada, para
concluir que dicha disposición no exime a los propietarios de hipermercados de ninguna obligación de cesión de las plusvalías
en beneficio del Estado:
–       las obligaciones de cesión de las plusvalías previstas por la LRSV no se aplican a los hipermercados, todos ellos situados
en suelo urbano consolidado;
–       la legislación nacional española no establece otras obligaciones de cesión de las plusvalías aplicables a los propietarios
de hipermercados en el supuesto de una excepción como la prevista por la DT 1, letra a);
–       por ello, independientemente de la existencia de la DT 1, los propietarios de hipermercados no tienen una obligación de cesión
de las plusvalías en beneficio del Estado;
–       mientras no se modifique la legislación nacional aplicable, la imposición de tal obligación a los propietarios de hipermercados
sería, además, inconstitucional.
112   Para responder a las demás alegaciones de las denunciantes, la Decisión impugnada expone que la DT 1 no modifica el uso del
suelo, que la reducción del plazo del silencio administrativo no exime a los propietarios de hipermercados del pago de las
tasas administrativas y que estos propietarios están obligados a obtener todas las licencias necesarias para la apertura y
la explotación de las estaciones de servicio (considerandos 36 a 42 de la Decisión impugnada).
113   Es preciso constatar que esta motivación permite a los interesados comprender la justificación de la Decisión impugnada en
la medida en que expone, de manera clara e inequívoca, el razonamiento que llevó a la Comisión a concluir que no se cumplía
el requisito de la transferencia directa o indirecta de recursos públicos, y por tanto, a decidir no plantear objeciones.
A este respecto, procede señalar que, en vista de la formulación de la demanda, las demandantes parecen haber podido comprender
la motivación expresada en dicha Decisión. En efecto, mediante su primer motivo, cuestionan los diferentes argumentos expuestos
en el apartado 111
supra,
así como la afirmación según la cual la DT 1 no modifica el uso del suelo. El segundo motivo, por su parte, se dirige contra
el examen general de la DT 1 en relación con el Derecho comunitario realizado por la Comisión en la Decisión impugnada y resumido
en el apartado 110
supra.
114   Asimismo, la motivación de la Decisión impugnada permite al Tribunal de Primera Instancia ejercer el control de la legalidad
de ésta. De ello se deriva que la Decisión impugnada está suficientemente motivada y, por consiguiente, procede desestimar
el tercer motivo.
4.
Sobre el cuarto motivo, basado en la violación del principio de buena administración, del artículo 88 CE, apartado 2, y del
artículo 4, apartado 4, del Reglamento nº 659/1999

Alegaciones de las partes
115   Las demandantes afirman, en primer lugar, que la Comisión violó el principio de buena administración al no proceder a un examen
diligente e imparcial de su denuncia.
116   A este respecto, exponen que la Comisión realizó una instrucción muy dilatada en el tiempo, con el consiguiente perjuicio
para las asociaciones demandantes y sus miembros. En efecto, durante la instrucción, que duró casi dos años y medio, la DT
1 desplegó plenamente sus efectos, lo que ha permitido a los hipermercados abrir numerosas estaciones de servicio. En este
contexto, las demandantes recuerdan que, según la jurisprudencia comunitaria, la Comisión no puede prolongar la fase preliminar
de examen más allá de un plazo que le permita esbozar una primera opinión sobre la calificación de las medidas controvertidas
y su compatibilidad con el mercado común. Pues bien, según ellas, en el presente caso, el examen detallado de la cuestión
por parte de la Comisión no justifica el tiempo transcurrido, que es de más de veintisiete meses. En particular, las demandantes
expresan dudas sobre el plazo de nueve meses transcurrido entre el escrito de 8 de febrero de 2002, que contenía la postura
provisional de la Comisión, y la fecha de la Decisión impugnada, adoptada el 13 de noviembre de 2002.
117   En segundo lugar, las demandantes estiman que la Comisión realizó una instrucción carente de método y que manifestó opiniones
variables y en la mayoría de los casos sin fundamentar. Según las demandantes, la Comisión tampoco dio respuesta a los documentos
presentados por ellas relativos a las cuestiones que suscitaban dudas.
118   En tercer lugar, las demandantes sostienen que la negativa de la Comisión a abrir el procedimiento de investigación formal
pese a la existencia de serias dudas respecto a la compatibilidad de la DT 1 con el mercado común, constituye una infracción
del artículo 88 CE, apartado 2, y del artículo 4, apartado 4, del Reglamento nº 659/1999.
119   A este respecto, estiman que, en el presente caso, un primer examen no permitió a la Comisión resolver todas las dificultades
respecto a si la DT 1 constituía una ayuda de Estado. Además de la duración supuestamente excesiva del examen preliminar,
la existencia de dificultades queda demostrada, a juicio de las demandantes, por los significativos cambios de postura de
la Comisión. En efecto, sostienen que, a lo largo de la instrucción, la Comisión manifestó que la DT 1 constituía una ayuda
y posteriormente reconoció que se trataba de una medida de efecto equivalente al de una ayuda de Estado. Según ellas, la Comisión
únicamente expresó sus reservas en lo que se refiere a la existencia de una transferencia directa o indirecta de recursos
estatales. Sostienen finalmente que, antes de la Decisión impugnada, la Comisión no había hecho nunca referencia al artículo
14 de la LRSV aunque tuviera conocimiento de dicha disposición.
120   La Comisión estima que realizó un examen diligente e imparcial de la denuncia y que las demandantes no han aportado elementos
que puedan desvirtuar esta conclusión. Añade, por un lado, que las demandantes no han explicado en qué medida se vieron perjudicadas
o qué menoscabo sufrieron a causa de la instrucción y, por otro lado, que la DT 1 puede legítimamente producir efectos, dado
que no reúne los elementos constitutivos de una ayuda de Estado. La Comisión sostiene asimismo que la duración de la instrucción
no se debe tanto a las dudas que albergaba como al estudio, análisis y atención que prestó a cada una de las alegaciones e
informaciones adicionales presentadas por las partes.

Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Sobre la duración del examen
121   Según la jurisprudencia, en el supuesto de que las medidas estatales controvertidas no hayan sido notificadas por el Estado
miembro afectado, la Comisión no se encuentra obligada a efectuar un examen preliminar de estas medidas en un plazo determinado.
No obstante, cuando terceros interesados han presentado a la Comisión denuncias relativas a medidas estatales que no han sido
objeto de la notificación, dicha institución está obligada, en el marco de la fase previa prevista en el artículo 88 CE, apartado
3, a proceder a un examen diligente e imparcial de las denuncias, en interés de una correcta aplicación de las normas fundamentales
del Tratado CE relativas a las ayudas de Estado. De ello se deduce, en particular, que la Comisión no puede prolongar indefinidamente
el examen preliminar de unas medidas estatales contra las que se ha presentado una denuncia, pues dicho examen tiene por único
objeto permitir a la Comisión esbozar una primera opinión sobre la calificación de las medidas sujetas a su apreciación y
sobre su compatibilidad con el mercado común (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 10 de mayo de 2000,
SIC/Comisión, T‑46/97, Rec. p. II‑2125, apartados 103, 105 y 107, y la jurisprudencia citada).
122   Para apreciar si la duración de un procedimiento de examen preliminar resulta razonable será preciso tener en cuenta las circunstancias
propias de cada asunto y, en particular, el contexto del mismo, las diferentes fases del procedimiento que debe seguir la
Comisión, la complejidad del asunto y su trascendencia para las diferentes partes interesadas (sentencia del Tribunal de Primera
Instancia de 15 de septiembre de 1998, Gestevisión Telecinco/Comisión, T‑95/96, Rec. p. II‑3407, apartado 75).
123   En el presente caso, cabe señalar que, en su denuncia y en sus observaciones posteriores, las denunciantes presentaron a la
Comisión una serie de alegaciones relativas a los diferentes aspectos de la DT 1, apoyadas en análisis jurídicos, referencias
legislativas y jurisprudenciales españolas, así como numerosos documentos. En este contexto, la Comisión recuerda acertadamente
que estaba obligada a examinar todos los elementos de hecho y de Derecho que las denunciantes pusieron en su conocimiento.
124   Sin embargo, estas circunstancias no justifican la duración del examen preliminar llevado a cabo por la Comisión, que fue
de casi veintiocho meses.
125   En efecto, en primer lugar, si bien es cierto que los elementos comunicados por las denunciantes eran relativamente numerosos,
su volumen total no era tan elevado como para explicar el plazo de examen transcurrido. A este respecto, cabe añadir que las
observaciones de las denunciantes posteriores a la denuncia estaban en su mayoría destinadas a desarrollar, precisar o ilustrar
determinadas cuestiones debatidas en el marco del procedimiento administrativo, más que a plantear nuevas alegaciones contra
la DT 1. Por tanto, la comunicación sucesiva de estas observaciones no puede ser la causa de la notable prolongación del examen
preliminar.
126   En cuanto al período transcurrido entre el escrito de 8 de febrero de 2002, que contenía la postura preliminar de la Comisión,
y la Decisión final de 13 de noviembre de 2002, si bien es verdad que, con objeto de responder al pronunciamiento preliminar
de la Comisión, las demandantes enviaron a ésta, el 8 de marzo de 2002, observaciones de una veintena de páginas acompañadas
de varios anexos, no es menos cierto que tales observaciones representaban una síntesis de los elementos esenciales que las
denunciantes adujeron a lo largo de todo el procedimiento administrativo. Así, la necesidad de que la Comisión realizase un
examen diligente de estos elementos no justifica el período transcurrido, que duró más de nueve meses.
127   En segundo lugar, por lo que respecta a los trámites procedimentales llevados a cabo por la Comisión, procede señalar que,
aparte de las reuniones y conversaciones telefónicas con los representantes de las denunciantes, se limitó a dirigir, en diciembre
de 2000, una solicitud de información al Reino de España. Pues bien, el Reino de España respondió a esta solicitud en febrero
de 2001 mediante observaciones sumarias, basadas exclusivamente en la interpretación de la legislación española aplicable.
Así, las actuaciones desarrolladas por la Comisión tampoco justifican la duración del examen.
128   En tercer lugar, nada permite considerar que el asunto de que se trata fuera tan complejo como para necesitar un examen preliminar
de más de dos años. En efecto, en la medida en que su conclusión en cuanto a la inexistencia de transferencia directa o indirecta
de recursos públicos se basa fundamentalmente en el examen de la legislación española aplicable, no parece que la Comisión
estuviera obligada a realizar comprobaciones extensas de los hechos o a adoptar otras medidas que requiriesen mucho tiempo.
Igualmente, la relativa brevedad del escrito que contenía la postura preliminar así como de la Decisión impugnada parece oponerse
a que el asunto en cuestión pueda calificarse de particularmente complejo.
129   De ello se deduce que, al llevar a cabo un examen preliminar de la denuncia durante casi veintiocho meses, la Comisión no
adoptó la Decisión impugnada en un plazo razonable y, por ello, incumplió su obligación de efectuar un examen diligente.
130   No obstante, si bien la observancia de un plazo razonable en la tramitación de los procedimientos administrativos constituye
un principio general de Derecho comunitario, aplicable en el contexto de un procedimiento de investigación de una ayuda estatal,
cuyo respeto garantiza el órgano jurisdiccional comunitario, el mero hecho de haber adoptado una decisión en un plazo que
va más allá de lo razonable no basta para hacer ilegal una decisión adoptada por la Comisión como consecuencia de un procedimiento
de investigación formal incoado con arreglo al artículo 88 CE, apartado 3 (véase, en este sentido, el auto del Presidente
del Tribunal de Primera Instancia de 1 de agosto de 2003, Technische Glaswerke Ilmenau/Comisión, T‑378/02 R, Rec. p. II‑2921,
apartado 65, y la jurisprudencia citada).
131   En este contexto, las asociaciones demandantes invocan dos circunstancias supuestamente excepcionales. Por un lado, señalan
que la aplicación de la DT 1 durante el período de examen las perjudicó a ellas y a sus miembros. Por otro lado, sostienen
que la duración excesiva del examen preliminar realizado por la Comisión indica que ésta se enfrentó a serias dificultades
que justificaban la incoación del procedimiento de investigación formal en virtud del artículo 88 CE, apartado 2.
132   Ahora bien, la alegación basada en el perjuicio causado a las asociaciones demandantes y a sus miembros es inoperante en el
marco del presente litigio, que se refiere exclusivamente a la anulación de la Decisión impugnada y, por tanto, al control
de su legalidad. Por lo que respecta a la inobservancia del plazo razonable en el contexto de la eventual obligación de la
Comisión de incoar un procedimiento de investigación formal, su pertinencia se apreciará en el marco de la objeción correspondiente,
examinada a continuación.
Sobre la falta de incoación del procedimiento de investigación formal
133   Es preciso señalar que, como se ha recordado en el apartado 44
supra,
en el marco del artículo 88 CE, debe distinguirse, por una parte, la fase previa de examen de la ayudas, establecida en el
apartado 3 de este artículo, cuyo único objeto es permitir a la Comisión formarse una primera opinión tanto sobre el carácter
de ayuda de Estado de la medida en cuestión como sobre la compatibilidad parcial o total de la ayuda controvertida con el
mercado común, y, por otra, la fase de investigación formal, prevista en el apartado 2 del mismo artículo. El Tratado CE tan
sólo prevé la obligación de la Comisión de requerir a los interesados para que presenten sus observaciones en el marco de
esta fase de investigación, cuya finalidad es permitir a la Comisión obtener una información completa sobre el conjunto de
datos del asunto.
134   Del artículo 4, apartado 4, del Reglamento nº 659/1999 y de la jurisprudencia se desprende que la Comisión debe iniciar el
procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, si un primer examen no le ha permitido resolver todas las dificultades
planteadas por la cuestión de si una medida estatal sometida a su control constituye una ayuda en el sentido del artículo
87 CE, apartado 1, al menos cuando, al realizar este primer examen, no ha podido convencerse de que la medida de que conoce,
suponiendo que constituya una ayuda, es en cualquier caso compatible con el mercado común (sentencia del Tribunal de Primera
Instancia de 15 de septiembre de 1998, BP Chemicals/Comisión, T‑11/95, Rec. p. II‑3235, apartado 166).
135   Pues bien, el transcurso de un período que excede en gran medida de lo normalmente necesario para un primer examen efectuado
en el marco de las disposiciones del artículo 88 CE, apartado 3, puede, junto con otros elementos, conducir a reconocer que
la Comisión tuvo serias dificultades de apreciación que exigieron que se iniciase el procedimiento establecido en el artículo
88 CE, apartado 2 (sentencia SIC/Comisión, antes citada, apartado 102).
136   Como ha quedado expuesto en los apartados 121 a 129
supra,
el plazo transcurrido excedió en gran medida de lo normalmente necesario para un primer examen efectuado en el marco de las
disposiciones del artículo 88 CE, apartado 3. No obstante, es preciso señalar que, en el presente caso, no está acreditada
la existencia de otros elementos distintos de la inobservancia del plazo razonable.
137   En efecto, por lo que respecta a las dudas que hubiera podido albergar la Comisión en cuanto a la calificación de ayuda, resulta,
en primer lugar, que la tesis según la cual la Comisión afirmó a lo largo de toda la instrucción que la DT 1 constituía una
ayuda es infundada en la medida en que queda refutada por elementos que constan en los autos, así como por la cronología del
procedimiento administrativo, presentada por las demandantes en su demanda.
138   En segundo lugar, si bien es verdad que la Comisión indicó en el escrito de 8 de febrero de 2002, que contenía su postura
provisional, que «las disposiciones de la DT 1 podrían considerarse medidas de efecto equivalente al de las ayudas de Estado»,
es igualmente cierto que continuó la frase señalando que «[no obstante] no están financiadas mediante recursos estatales y,
por tanto, no están sujetas a la […] prohibición [prevista en el artículo 87 CE, apartado 1]». Así, la postura expresada en
el escrito de 8 de febrero de 2002 corresponde a la expresada en la Decisión impugnada, cuyo fundamento se ha examinado en
el marco de los motivos primero y segundo. En consecuencia, la citada formulación del escrito de 8 de febrero de 2002 no permite
reconocer que la Comisión tuviera serias dificultades durante el examen preliminar.
139   En tercer lugar, por lo que respecta a los supuestos cambios de postura de la Comisión, la circunstancia de que ésta expresase,
sobre la base de los elementos de que disponía, dudas sobre el carácter de ayuda de Estado de una medida estatal, y ya no
expresara tales reservas después de que las denunciantes le comunicaran elementos adicionales, no permite estimar que la Comisión
se enfrentó a serias dificultades. En efecto, si bien no dispone de ninguna facultad discrecional en cuanto a la decisión
de incoar el procedimiento de investigación formal, cuando aprecia la existencia de tales dudas, la Comisión disfruta de cierto
margen de apreciación en la investigación y el examen de las circunstancias para determinar si éstas suscitan dificultades
serias. Conforme a la finalidad del artículo 88 CE, apartado 3, y al deber de buena administración que le incumbe, la Comisión
puede, en particular, iniciar un diálogo con los denunciantes con objeto de superar, en el transcurso del procedimiento previo,
las dificultades que en su caso hayan surgido (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 15
de marzo de 2001, Prayon-Rupel/Comisión, T‑73/98, Rec. p. II‑867, apartado 45). Pues bien, esta facultad presupone que la
Comisión pueda adaptar su postura en función de los resultados del diálogo entablado, sin que esta adaptación deba interpretarse
a priori
como la acreditación de la existencia de serias dificultades.
140   En cuarto y último lugar, aunque las demandantes reprochan a la Comisión no haberse referido explícitamente al artículo 14
de la LRSV antes de la adopción de la Decisión impugnada, no han acreditado la relevancia de esta circunstancia en el contexto
del examen de la existencia de serias dificultades. En la medida en que la Comisión no tiene la obligación de entablar un
debate contradictorio con las denunciantes (sentencia Comisión/Sytraval y Brink’s France, antes citada, apartados 58 y 59),
no está obligada a indicarles la base legal sobre la que pretende fundamentar su decisión. Por consiguiente, la mera ausencia
de tal indicación no implica que la Comisión tuviese dificultades.
141   Además, en su escrito de 8 de febrero de 2002, dicha institución indica que «la información de que dispone la Comisión muestra
que no existe la obligación legal que exija el pago de una […] compensación por el [propietario de un hipermercado que solicite
una modificación del uso del suelo sobre el que se sitúa éste]». Esta formulación implica que la Comisión se basó en un examen
del Derecho español aplicable, del cual la LRSV representa una parte esencial. Resulta, por tanto, que, aunque la Comisión
no indicó expresamente a las demandantes que su análisis se basaba en la LRSV, tomó en consideración dicho texto legal antes
incluso de adoptar la Decisión impugnada.
142   A la luz de cuanto precede, es preciso constatar que, aunque la duración del procedimiento administrativo excedió en gran
medida de lo normalmente necesario para un primer examen efectuado en el marco del artículo 88 CE, apartado 3, no ha quedado
acreditado de manera suficiente en Derecho que la Comisión se enfrentara a serias dificultades que justificasen la incoación
del procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 88 CE, apartado 2.
Sobre los demás defectos del examen efectuado por la Comisión
143   Por último, debe señalarse que, en la medida en que aducen que la Comisión careció de método, que expresó opiniones variables
sin fundamentar y que no respondió a los documentos presentados por las denunciantes en relación con las cuestiones que suscitaban
dudas, las demandantes se limitan a formular alegaciones sumarias sin apoyo en información adicional o en elementos de prueba.
Por tanto, procede desestimar por infundadas estas alegaciones.
144   Al no haber estimado ninguna de las objeciones planteadas en el marco del cuarto motivo, procede desestimar dicho motivo.
5.
Sobre la solicitud de recibimiento a prueba
145   Las demandantes solicitan la aportación por la Comisión de su expediente administrativo, incluyendo la respuesta del Reino
de España a la solicitud de información de la Comisión, así como toda alegación ulterior realizada por el Reino de España
o cualquier tercero.
146   A este respecto, procede recordar que la Comisión aportó, como anexo a su escrito de contestación, la respuesta del Reino
de España a la solicitud de información. En la medida en que el Tribunal de Primera Instancia ha podido examinar la totalidad
de los motivos de las demandantes sobre la base de los documentos obrantes en autos, no procede solicitar a la Comisión la
aportación de documentos adicionales. Por tanto, procede desestimar la solicitud de recibimiento a prueba presentada por las
demandantes.
147   De cuanto antecede se desprende que el recurso debe ser desestimado en su totalidad.

Costas
148   A tenor del artículo 87, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Primera Instancia podrá repartir las
costas o decidir que cada parte abone sus propias costas en circunstancias excepcionales. En el caso de autos, es preciso
señalar que, si bien se ha desestimado la pretensión de las demandantes dirigida a que se anulase la Decisión impugnada, el
examen realizado por el Tribunal de Primera Instancia ha puesto de manifiesto que la Comisión incumplió su obligación de efectuar
un examen diligente de las denuncias que se le presentaron. En estas circunstancias, procede decidir que las demandantes cargarán
con tres cuartas partes de sus costas, tres cuartas partes de las costas de la Comisión y todas las costas de la ANGED. La
Comisión cargará con un cuarto de sus propias costas y con un cuarto de las costas de las demandantes.
149   A tenor del artículo 87, apartado 4, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros que hayan intervenido
como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas. Por consiguiente, el Reino de España cargará con sus propias
costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Segunda ampliada)
decide:
1)
Desestimar el recurso.
2)
Las demandantes cargarán con tres cuartas partes de sus costas, tres cuartas partes de las costas de la Comisión y todas las
costas de la Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución.
3)
La Comisión cargará con un cuarto de sus propias costas y con un cuarto de las costas de las demandantes.
4)
El Reino de España cargará con sus propias costas.
Pirrung
Meij
Forwood
Pelikánová

Papasavvas
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 12 de diciembre de 2006.
El Secretario

El Presidente
E. Coulon

J. Pirrung
Índice
Antecedentes del litigio
1.     Normativa española
2.     Decreto-ley y DT 1
3.     Procedimiento ante la Comisión
4.     Decisión impugnada
Procedimiento y pretensiones de las partes
Sobre la admisibilidad
1.     Sobre la admisibilidad de determinados anexos a las observaciones de las demandantes de 14 de octubre de 2005
2.     Sobre la admisibilidad del recurso
Alegaciones de las partes
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Sobre el fondo
1.     Sobre el primer motivo, basado en un apreciación manifiestamente errónea de la legislación española
Sobre la primera parte, basada en la apreciación manifiestamente errónea de la obligación de cesión de las plusvalías
Alegaciones de las partes
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
–  Sobre la existencia de una normativa que prevé una obligación de cesión de las plusvalías
–  Sobre la existencia de una práctica administrativa que autoriza al Estado a exigir la cesión de las plusvalías
Sobre la segunda parte, basada en una apreciación manifiestamente errónea de la modificación del uso del suelo
Alegaciones de las partes
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
2.     Sobre el segundo motivo, basado en una interpretación y aplicación erróneas de los elementos constitutivos del concepto de
ayuda de Estado
Alegaciones de las partes
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
3.     Sobre el tercer motivo, basado en el incumplimiento de la obligación de motivación
4.     Sobre el cuarto motivo, basado en la violación del principio de buena administración, del artículo 88 CE, apartado 2, y del
artículo 4, apartado 4, del Reglamento nº 659/1999
Alegaciones de las partes
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Sobre la duración del examen
Sobre la falta de incoación del procedimiento de investigación formal
Sobre los demás defectos del examen efectuado por la Comisión
5.     Sobre la solicitud de recibimiento a prueba
Costas
*
Lengua de procedimiento: español.