CELEX: 62001CJ0135
Incumprimento de Estado
Directiva 98/56/CE
Comercialização de materiais de propagação de plantas ornamentais
Não transposição no prazo fixado
Dificuldades de interpretação

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 22 de Março de 2001, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 226._ CE, uma acção destinada a obter a declaração de que, ao não adoptar, no prazo fixado, todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para a transposição em direito interno da Directiva 98/56/CE do Conselho, de 20 de Julho de 1998, relativa à comercialização de materiais de propagação de plantas ornamentais (JO L 226, p. 16, a seguir «directiva»), a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CE e da referida directiva.
O quadro jurídico
2 A directiva tem nomeadamente por objecto harmonizar as condições respeitantes à qualidade e ao estado sanitário dos materiais de propagação das plantas ornamentais.
3 O seu artigo 2._, ponto 1, tem o seguinte teor:
«Para efeitos da presente directiva, entende-se por:
1) `Materiais de propagação': materiais provenientes de plantas destinadas a:
- propagação de plantas ornamentais, ou
- produção de plantas ornamentais; todavia, em caso de produção a partir de plantas completas, esta definição é aplicável apenas na medida em que a planta ornamental resultante se destine a ser comercializada posteriormente.
`Propagação': reprodução vegetativa ou por outros meios».
4 O artigo 19._, n._ 1, da directiva dispõe que os Estados-Membros porão em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para lhe dar cumprimento em 1 de Julho de 1999 e do facto informarão imediatamente a Comissão.
Fase pré-contenciosa
5 Não tendo a Comissão recebido qualquer comunicação no que toca à transposição da directiva para o direito alemão, deu início ao procedimento previsto no artigo 226._ CE contra a República Federal da Alemanha, notificando-a, por ofício de 16 de Novembro de 1999, para lhe apresentar as suas observações no prazo de dois meses.
6 Por ofício transmitido à Comissão em 18 de Janeiro de 2000, a República Federal da Alemanha respondeu a essa notificação. O Governo alemão referiu, essencialmente, que as medidas de transposição da directiva estavam a ser preparadas e invocava, para justificar o atraso verificado no âmbito desta transposição, as dificuldades ocasionadas pela definição do conceito de «material de propagação».
7 Em 19 de Julho de 2000, a Comissão emitiu um parecer fundamentado, indicando que a República Federal da Alemanha não tinha tomado as medidas que deveria ter adoptado o mais tardar em 1 de Julho de 1999 para proceder à transposição da directiva. Convidava este Estado-Membro a tomar as medidas necessárias para se conformar com o referido parecer no prazo de dois meses a contar da sua notificação.
8 Na sua resposta ao parecer fundamentado, que transmitiu à Comissão por ofício de 10 de Outubro de 2000, a República Federal da Alemanha insistiu ainda nas dificuldades de transposição que se prendiam, segundo ela, com a definição do conceito de «material de propagação», simultaneamente referindo que o processo de alteração da legislação interna seguia o seu curso.
9 Numa comunicação transmitida à Comissão por ofício de 15 de Dezembro de 2000, a República Federal da Alemanha anunciou a transposição da directiva num futuro próximo.
10 Posteriormente, a Comissão não recebeu do Governo alemão qualquer informação que lhe permitisse concluir que a República Federal da Alemanha tinha cabalmente satisfeito a sua obrigação de transposição da directiva.
11 Tendo em conta esta situação, a Comissão intentou a presente acção.
Quanto à admissibilidade
Argumentos das partes
12 Na contestação, a República Federal da Alemanha invoca a inadmissibilidade da acção por vício no procedimento pré-contencioso.
13 Em particular, as autoridades alemãs indicam, na sua resposta à notificação para cumprimento, que é o conceito de «material de propagação», determinante para o âmbito de aplicação da directiva, que está na origem das dificuldades de transposição, não o tendo todos os Estados-Membros definido do mesmo modo. A República Federal da Alemanha expõe, por um lado, que é difícil saber se a definição que figura no artigo 2._, ponto 1, da directiva se refere à produção de plantas completas ou à produção a partir de plantas completas. Com efeito, a versão alemã desta disposição abona a favor da primeira hipótese, com a utilização da palavra «von», e a versão inglesa a favor da segunda, com a utilização da palavra «from». Por outro lado, a directiva não precisa o que se deve entender por «plantas completas» nem a medida em que, tendo em conta a definição do «material de propagação» dada pela directiva, as diferentes fases de comercialização das diversas categorias de produtos (por exemplo, bolbos de flores, plantas herbáceas, árvores e arbustos ornamentais) estão abrangidas pelo regime instituído. A falta de uma interpretação comunitária uniforme para o conceito de «material de propagação» persistiu mesmo após a reunião de 25 de Novembro de 1999 do comité permanente dos materiais de propagação das plantas ornamentais, instituído pelo artigo 17._ da directiva (a seguir «reunião de 25 de Novembro de 1999»).
14 Contudo, a Comissão não mencionou, em momento algum do procedimento pré-contencioso, estas dificuldades, quando está obrigada a responder às objecções avançadas pela República Federal da Alemanha. Esta omissão e o facto de a Comissão não ter definido o conceito comunitário de «material de propagação» constituem uma falta de fundamentação que vicia o procedimento pré-contencioso, pois que, não tendo esclarecido de forma bastante o conteúdo das obrigações de transposição, a Comissão não deu à República Federal da Alemanha a oportunidade de satisfazer as suas obrigações decorrentes do direito comunitário. Portanto, a acção é inadmissível.
15 Na réplica, a Comissão responde que, contrariamente ao que sustenta a República Federal da Alemanha, o conceito de «material de propagação» não suscita nos demais Estados-Membros qualquer dúvida de natureza a impedir a transposição da directiva, pelo menos após a reunião de 25 de Novembro de 1999, no decurso da qual se chegou a um consenso no que respeita ao conceito de «planta completa» e à definição do «material de propagação».
16 As versões em línguas inglesa («production from complete plants») e francesa («productions effectuées à partir de plantes complètes») do artigo 2._, ponto 1, da directiva não deixam, de resto, subsistir qualquer dúvida quanto ao sentido a atribuir ao teor, que é certamente ambíguo [«bei Erzeugung von vollständigen (fertigen) Pflanzen»], da versão alemã.
17 Quanto às dificuldades que, alegadamente, continuam a obstar à transposição da directiva para o direito alemão, aparentemente não se trata tanto do sentido a dar a uma definição doravante clara, mas sim de uma concepção sobre o âmbito de aplicação da regulamentação alemã que, no quadro material, não se enquadra com esta definição e com o consenso a que chegaram os Estados-Membros. Ao não ter intervindo mais do que era necessário neste debate interno, a Comissão não cometeu um erro de que enferme o procedimento pré-contencioso.
18 Na tréplica, a República Federal da Alemanha mantém a questão prévia de inadmissibilidade deduzida na sua contestação e contesta as afirmações da Comissão quanto ao resultado da reunião de 25 de Novembro de 1999.
Apreciação do Tribunal
19 Há que recordar que o objectivo do procedimento pré-contencioso previsto no artigo 226._ CE é dar ao Estado-Membro a possibilidade de dar cumprimento às obrigações que para si decorrem do direito comunitário ou apresentar utilmente os seus argumentos de defesa a respeito das acusações formuladas pela Comissão (acórdão de 2 de Fevereiro de 1988, Comissão/Bélgica, 293/85, Colect., p. 305, n._ 13; despacho de 11 de Julho de 1995, Comissão/Espanha, C-266/94, Colect., p. I-1975, n._ 16, e acórdão de 13 de Dezembro de 2001, Comissão/França, C-1/00, Colect., p. I-9989, n._ 53).
20 A regularidade do procedimento pré-contencioso constitui uma garantia essencial pretendida pelo Tratado não apenas para a protecção dos direitos do Estado-Membro em causa, mas igualmente para assegurar que o eventual processo contencioso tenha por objecto um litígio claramente definido (acórdão Comissão/França, já referido, n._ 53).
21 Assim, o procedimento pré-contencioso tem os três seguintes objectivos: permitir ao Estado-Membro pôr termo à eventual infracção, colocá-lo em situação de exercer o seu direito de defesa e delimitar o objecto do litígio tendo em vista uma eventual acção no Tribunal de Justiça (acórdão de 10 de Dezembro de 2002, Comissão/Irlanda, C-362/01, ainda não publicado na Colectânea, n._ 18).
22 Em conformidade com as precedentes considerações, incumbe, em princípio, à Comissão referir, no seu parecer fundamentado, as suas apreciações relativas às observações apresentadas pelo Estado-Membro na sua resposta à notificação para cumprimento (v. acórdão Comissão/Irlanda, já referido, n._ 19).
23 Todavia, no caso em apreço, ao não ter tomado posição sobre as pretensas dificuldades de interpretação que se prendem com o conceito de «material de propagação» e, em qualquer caso, ao não ter definido este conceito no quadro do procedimento pré-contencioso, a Comissão não colocou, contrariamente ao que sustenta a República Federal da Alemanha, este Estado-Membro num estado de incerteza quanto ao conteúdo das suas obrigações e não lhe impediu que pusesse termo à infracção censurada.
24 Com efeito, por um lado, a Comissão não está habilitada a estabelecer de modo definitivo, através de pareceres fundamentados formulados nos termos do artigo 226._ CE ou através de outras tomadas de posição no âmbito deste procedimento, os direitos e obrigações de um Estado-Membro ou a dar a este garantias relativas à compatibilidade com o direito comunitário de um determinado comportamento (v., neste sentido, acórdão de 27 de Maio de 1981, Essevi e Salengo, 142/80 e 143/80, Colect., p. 1413, n._ 16).
25 Por outro lado, um Estado-Membro não pode invocar dificuldades de interpretação de uma directiva para diferir a transposição da mesma para além do prazo previsto (acórdão de 8 de Março de 2001, Comissão/Alemanha, C-316/99, Colect., p. I-2037, n._ 9).
26 Também não se conclui que, pela sua atitude durante o procedimento pré-contencioso, a Comissão tenha prejudicado o direito de defesa da República Federal da Alemanha ou impedido que o litígio submetido ao Tribunal de Justiça no termo deste procedimento tenha um objecto claramente definido.
27 Donde resulta que a questão prévia de inadmissibilidade deduzida pela República Federal da Alemanha não procede.
Quanto ao incumprimento
Argumentos das partes
28 A Comissão sustenta que a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do direito comunitário ao não ter adoptado as medidas necessárias para dar cumprimento, no prazo previsto, às disposições da directiva. Refere que este Estado-Membro não contesta a necessidade de tomar medidas internas para integral transposição desta directiva.
29 A República Federal da Alemanha reconhece que não procedeu à transposição da directiva dentro do prazo fixado. Sustenta, contudo, que as complicações e os atrasos verificados na transposição são parcialmente imputáveis à Comissão, na medida em que esta não deu uma definição ao conceito de «material de propagação» que permita uma aplicação uniforme do direito comunitário. O que constitui uma violação do princípio de cooperação leal consagrado no artigo 10._ CE. Em razão desta violação, a acção é improcedente.
Apreciação do Tribunal
30 Como decorre dos n.os 23 a 26 do presente acórdão, a Comissão não deixou de cumprir as obrigações que lhe incumbem por força do direito comunitário ao não ter definido, no âmbito do procedimento pré-contencioso, o conceito de «material de propagação» que figura no artigo 2._, ponto 1, da directiva. Portanto, o seu comportamento não pode ser considerado contrário ao princípio de cooperação leal.
31 Nestas condições, e tendo em conta o facto de que a transposição da directiva não foi realizada no prazo fixado, há que julgar procedente a acção intentada pela Comissão.
32 Por conseguinte, há que declarar que, ao não adoptar, no prazo fixado, todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para a transposição em direito interno da directiva, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
33 Nos termos do artigo 69._, n._ 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Federal da Alemanha e tendo esta sido vencida, há que condená-la nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Sexta Secção)
declara:
1) Ao não adoptar, no prazo fixado, todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para a transposição em direito interno da Directiva 98/56/CE do Conselho, de 20 de Julho de 1998, relativa à comercialização de materiais de propagação de plantas ornamentais, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva.
2) A República Federal da Alemanha é condenada nas despesas.