CELEX: 61995CJ0009
Bananas
Organização comum de mercado
Catástrofe natural
Contingente de importação
Adaptação e repartição

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petições que deram entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 16 de Janeiro de 1995, no processo C-9/95, e em 17 de Maio de 1995, no processo C-156/95, o Reino da Bélgica pediu, nos termos do artigo 173._, primeiro parágrafo, do Tratado CE, a anulação do Regulamento (CE) n._ 2791/94 da Comissão, de 16 de Novembro de 1994, relativo à atribuição, a título excepcional, de uma quantidade suplementar ao contingente pautal de importação de bananas para 1994, na sequência da tempestade Debbie (JO L 296, p. 33), e do Regulamento (CE) n._ 510/95 da Comissão, de 7 de Março de 1995, relativo à atribuição, a título excepcional, de uma quantidade suplementar ao contingente pautal de importação de bananas para o primeiro trimestre de 1995, na sequência da tempestade Debbie (JO L 51, p. 8) (a seguir «regulamentos impugnados»). Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 2 de Fevereiro de 1995, no processo C-23/95, a República Federal da Alemanha pediu, nos termos do artigo 173._, primeiro parágrafo, do Tratado CE, a anulação dos artigos 1._, n._ 2, e 2._ do Regulamento n._ 2791/94.
2 Por três despachos do presidente do Tribunal de Justiça de 6 de Julho de 1995 (C-9/95 e C-23/95) e de 9 de Janeiro de 1996 (C-156/95), o Reino Unido foi admitido a intervir nos três processos em apoio dos pedidos da Comissão.
3 Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 6 de Setembro de 1995, a República Francesa foi admitida a intervir no processo C-156/95 em apoio dos pedidos da Comissão.
4 Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 14 de Junho de 1996, os três processos foram apensos para efeitos da fase oral e do acórdão.
5 O Regulamento (CEE) n._ 404/93 do Conselho, de 13 de Fevereiro de 1993, que estabelece a organização comum de mercado no sector das bananas (JO L 47, p. 1, a seguir «regulamento do Conselho»), substituiu, no título IV, os diferentes regimes nacionais anteriores por um regime comum de trocas com países terceiros.
6 O artigo 18._, n._ 1, deste regulamento, na redacção dada pelo Regulamento (CE) n._ 3290/94 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1994, relativo às adaptações e medidas transitórias necessárias no sector da agricultura para a execução dos acordos concluídos no âmbito das negociações comerciais multilaterais do «Uruguay Round» (JO L 349, p. 105), prevê a abertura, para 1994, de um contingente pautal de 2,1 milhões de toneladas/peso líquido, e de 2,2 milhões de toneladas/peso líquido para os anos seguintes, relativamente às importações de «bananas de países terceiros» e de «bananas não tradicionais ACP».
7 O artigo 19._, n._ 1, do regulamento do Conselho faz uma repartição do contingente pautal que é aberto até 66,5% para a categoria de operadores que comercializaram bananas de países terceiros ou bananas não tradicionais ACP, 30% para a categoria de operadores que comercializaram bananas comunitárias ou bananas tradicionais ACP e 3,5% para a categoria de operadores estabelecidos na Comunidade que começaram, a partir de 1992, a comercializar bananas que não as bananas comunitárias ou tradicionais ACP.
O artigo 19._, n._ 4, dispõe:
«Na hipótese de um aumento do contingente pautal, a quantidade disponível suplementar será atribuída aos operadores das categorias referidas no n._ 1...»
8 O artigo 16._, n._ 1, do regulamento do Conselho prevê a elaboração anual de uma estimativa da produção e do consumo na Comunidade, bem como das importações e exportações.
Nos termos do artigo 16._, n._ 3, deste regulamento:
«Em caso de necessidade, nomeadamente quando as condições de produção ou de importação forem afectadas por circunstâncias excepcionais, a estimativa pode ser revista durante a campanha. Nesse caso, o contingente pautal previsto no artigo 18._ será adaptado segundo o procedimento previsto no artigo 27._»
9 O artigo 18._, n._ 1, último parágrafo, do regulamento do Conselho prevê que, sempre que aumentar a procura comunitária, determinada com base na estimativa, o volume do contingente anual será aumentado, e remete, quanto às modalidades, para o processo do artigo 27._
10 O artigo 20._ do regulamento do Conselho atribui à Comissão poderes para adoptar e rever a estimativa prevista no artigo 16._ e para adoptar as modalidades de aplicação do título IV, que podem nomeadamente incidir sobre as medidas complementares relativas à emissão dos certificados, à duração da sua validade e às condições de transmissibilidade.
11 O artigo 30._ deste regulamento prevê:
«No caso de ser necessário adoptar medidas específicas, a partir de Julho de 1993, para facilitar a transição dos regimes existentes antes da entrada em vigor do presente regulamento para o regime nele previsto, designadamente para ultrapassar dificuldades sensíveis, a Comissão adoptará, de acordo com o processo previsto no artigo 27._, as medidas de transição consideradas necessárias.»
12 O artigo 27._ do regulamento do Conselho, a que fazem nomeadamente referência os artigos 16._, 18._ e 30._, autoriza a Comissão a adoptar as medidas de execução segundo o processo denominado do comité de gestão. Essa disposição prevê nomeadamente que o comité emite o seu parecer sobre as medidas a tomar num prazo que o presidente pode fixar em função da urgência e que a Comissão adopta medidas que são imediatamente aplicáveis.
13 O artigo 12._ do regulamento, que faz parte do título III relativo ao regime das ajudas, prevê um mecanismo de ajuda compensatória da eventual perda das receitas a conceder aos produtores de bananas da Comunidade.
14 Para a execução do regulamento do Conselho, a Comissão adoptou nomeadamente o Regulamento (CEE) n._ 1442/93, de 10 de Junho de 1993, que estabelece normas de execução do regime de importação de bananas na Comunidade (JO L 142, p. 6), que retoma a distinção entre as três categorias de operadores económicos mencionadas no n._ 7 do presente acórdão e as qualifica de categorias A, B e C.
15 A adopção dos Regulamentos n.os 2791/94 e 510/95 é justificada, no segundo considerando, nos seguintes termos:
«... que a tempestade tropical Debbie, ocorrida em 10 de Setembro de 1994, provocou graves prejuízos nas plantações de bananas comunitárias das regiões da Martinica e da Guadalupe, bem como nos Estados ACP de Santa Lúcia e Domínica; que os efeitos desta circunstância excepcional na produção das regiões atingidas se farão sentir até Julho de 1995, afectando sensivelmente as importações e o abastecimento do mercado comunitário durante o quarto trimestre de 1994 [Regulamento n._ 2791/94; primeiro trimestre de 1995, quanto ao Regulamento n._ 510/95]; que esta situação poderá traduzir-se num aumento significativo dos preços de mercado em certas regiões da Comunidade.»
16 Os regulamentos impugnados fundam-se no regulamento do Conselho, nomeadamente nos artigos 16._, n._ 3, 20._ e 30._, bem como no Regulamento n._ 1442/93.
17 Quanto ao artigo 16._, n._ 3, a Comissão expôs no quarto considerando dos Regulamentos n.os 2791/94 e 510/95:
«... a adaptação do contingente pautal deve permitir, por um lado, abastecer adequadamente o mercado comunitário até ao final de 1994 [Regulamento n._ 2791/94; no primeiro trimestre de 1995, quanto ao Regulamento n._ 510/95] e, por outro, compensar os operadores que agrupem ou representem directamente os produtores que, para além de terem sofrido prejuízos, correm o risco, na ausência de medidas adequadas, de perder por muito tempo as suas posições tradicionais no mercado comunitário.»
18 Os regulamentos impugnados estabelecem uma quantidade adicional que é, respectivamente, de 53 400 e de 45 500 toneladas para os operadores que abastecem a Comunidade com bananas provenientes da Martinica, da Guadalupe, de Santa Lúcia e da Domínica.
19 A Decisão 94/654/CE da Comissão, de 29 de Setembro de 1994, que adopta a estimativa de produção e de consumo, bem como das importações e exportações de bananas na Comunidade em 1994 (JO L 254, p. 90), anterior ao Regulamento n._ 2791/94, enuncia, no segundo considerando, que a estimativa deve ser revista «a fim de ter em conta as consequências para a produção da Martinica e de Guadalupe, e de certos países ACP, da tempestade tropical Debbie».
20 A Decisão 94/752/CE da Comissão, de 18 de Novembro de 1994, que altera a Decisão 94/654/CE (JO L 298, p. 48), posterior ao Regulamento n._ 2791/94, estabeleceu uma estimativa revista com base na análise da situação e numa avaliação fiável das consequências da tempestade Debbie na produção e na disponibilidade em bananas de certas regiões de produção da Comunidade bem como de certos Estados ACP, vítimas dessa tempestade.
Quanto ao primeiro fundamento
21 O Reino da Bélgica e a República Federal da Alemanha sustentam que nem o artigo 16._, n._ 3, nem o artigo 20._, nem o artigo 30._ do regulamento do Conselho permitem, quando de um aumento do contingente pautal, derrogar o método de repartição estabelecido no artigo 19._, n._ 1. Assim, estas disposições não podem servir de fundamento aos regulamentos impugnados.
22 Quanto ao artigo 30._ do regulamento do Conselho, o Tribunal de Justiça declarou que, como resulta do vigésimo segundo considerando desse regulamento, essa disposição destina-se a fazer face à perturbação do mercado interno que a substituição dos diferentes regimes nacionais pela organização comum de mercado corre o risco de provocar. Para o efeito, esse artigo obriga a Comissão a tomar todas as medidas transitórias julgadas necessárias (despacho de 29 de Junho de 1993, Alemanha/Conselho, C-280/93 R, Colect., p. I-3667, n.os 46 e 47, e acórdão de 26 de Novembro de 1996, T. Port, C-68/95, Colect., p. I-6065, n._ 34).
23 A aplicação do artigo 30._ está sujeita à condição de que as medidas específicas que a Comissão deve adoptar visem facilitar a passagem dos regimes nacionais à organização comum de mercado e que sejam necessárias para esse efeito (acórdão T. Port, já referido, n._ 35).
24 Essas medidas transitórias devem permitir resolver dificuldades encontradas após a instituição da organização comum de mercado, mas que têm a sua origem no estado dos mercados nacionais anterior aos regulamentos impugnados (acórdão T. Port, já referido, n._ 36).
25 Os problemas de ordem climática, na origem da adopção dos regulamentos impugnados, não fazem todavia parte da categoria das dificuldades a que o artigo 30._ tem por objectivo fazer face, de modo que essa disposição não pode servir de fundamento à adopção dos regulamentos impugnados.
26 Quanto ao artigo 16._, n._ 3, do regulamento do Conselho, há que salientar que essa disposição atribui, de um modo geral, poderes à Comissão para adaptar, segundo o processo do artigo 27._, o contingente pautal no caso de circunstâncias excepcionais que afectem as condições de produção ou de importação.
27 A este respeito, verifica-se que, em pelo menos dois Estados-Membros, no Reino Unido e em França, existiam mecanismos que permitiam a adopção de medidas indispensáveis no caso de catástrofes naturais. Não tendo ele próprio previsto, no Regulamento n._ 404/93, as regras destinadas a fazer face às circunstâncias excepcionais que afectem as condições de produção ou de importação, o Conselho considerou preferível atribuir à Comissão ou avocar-se o poder de adaptar o contingente pautal, em conformidade com as exigências de cada caso concreto, seguindo o processo definido no artigo 27._
28 Por outro lado, o argumento do Reino da Bélgica, segundo o qual a ajuda compensatória prevista no artigo 12._ do regulamento do Conselho seria o instrumento adequado para fazer face aos prejuízos causados por catástrofes naturais, não pode ser acolhido.
29 Com efeito, como a Comissão alegou acertadamente, a ajuda compensatória é concedida relativamente às bananas comercializadas no mercado comunitário e é calculada por referência à receita da produção média de uma região produtora. Ora, em caso de destruição das bananeiras por uma tempestade, não há comercialização de bananas originárias da região afectada por essa tempestade e a diferença entre a receita da produção média de uma região relativamente à receita média comunitária não é susceptível de reparar os prejuízos causados por essa catástrofe natural. Além disso, só os produtores comunitários podem beneficiar dos apoios previstos pelo artigo 12._
30 Para apreciar se, quando de tal modificação do contingente pautal, por força do artigo 16._, n._ 3, do regulamento do Conselho, o método de repartição, previsto no artigo 19._, n._ 1, deve ser respeitado, há que fazer referência ao teor e ao contexto dessa disposição, bem como aos do n._ 4 do mesmo artigo.
31 A este respeito, há que salientar que o artigo 19._, n._ 4, do regulamento do Conselho deve ser lido em conjugação com o artigo 18._, n._ 1, quarto parágrafo, desse regulamento, que visa o aumento do contingente pautal para a campanha seguinte, na sequência de um aumento da procura da Comunidade determinada com base na estimativa do consumo da Comunidade no decurso da campanha.
32 Em contrapartida, o artigo 16._, n._ 3, que precede, na estrutura do título IV do regulamento do Conselho, os artigos 18._ e 19._, diz respeito não ao aumento anual e regular do contingente mas sim à adaptação desse contingente, no decurso da campanha, para fazer face a casos de necessidade, nomeadamente aos efeitos de circunstâncias excepcionais que afectem as condições de produção ou de importação, tais como as calamidades naturais na origem da adopção dos regulamentos impugnados. O nono considerando do regulamento do Conselho prevê aliás expressamente que a estimativa deve poder ser revista ao longo do ano, em função da ocorrência de circunstâncias, nomeadamente, climáticas, especiais.
33 Ora, a aplicação do método de repartição, previsto no artigo 19._, n._ 1, do regulamento do Conselho, a uma adaptação do contingente pautal, por força do artigo 16._, n._ 3, não teria em conta esse objectivo, na medida em que redundaria em conceder direitos de importação suplementares a operadores económicos que não foram vítimas de circunstâncias excepcionais e não resolveria a situação particular dos operadores vítimas desses acontecimentos.
34 Resulta do que precede que o artigo 16._, n._ 3, do regulamento do Conselho permite, em caso de adaptação do contingente pautal durante a campanha por razões de necessidade, derrogar, relativamente à parte adaptada, o método de repartição do artigo 19._, n._ 1, do regulamento do Conselho.
35 Os poderes assim atribuídos à Comissão pelo artigo 16._, n._ 3, do regulamento do Conselho não ultrapassam os que podem ser-lhe atribuídos, nos termos do artigo 155._, quarto travessão, do Tratado CE.
36 Segundo jurisprudência constante, resulta da economia do Tratado, na qual se deve inserir o artigo 155._, bem como das exigências da prática, que a noção de execução deve ser interpretada de modo lato. Sendo a Comissão a única a seguir de modo constante e atento a evolução dos mercados agrícolas e a agir com a urgência exigida pela situação, o Conselho pode ser levado, neste domínio, a conferir-lhe amplos poderes. Consequentemente, os limites destes poderes devem ser apreciados nomeadamente em função dos objectivos gerais essenciais da organização do mercado (acórdão de 29 de Junho de 1989, Vreugdenhil e o., 22/88, Colect., p. 2049, n._ 16, e jurisprudência citada, bem como acórdão de 17 de Outubro de 1995, Países Baixos/Comissão, C-478/93, Colect., p. I-3081, n._ 30).
37 Assim, o Tribunal de Justiça decidiu que, em matéria agrícola, a Comissão está autorizada a adoptar todas as medidas de aplicação necessárias ou úteis para a implementação da regulamentação de base, desde que não sejam contrárias a esta ou à regulamentação de aplicação do Conselho (acórdãos de 15 de Maio de 1984, Zuckerfabrik Franken, 121/83, Recueil, p. 2039, n._ 13, e Países Baixos/Comissão, já referido, n._ 31).
38 Segundo o artigo 16._, n._ 3, do regulamento do Conselho, a adaptação do contingente pautal é feita segundo o procedimento previsto no artigo 27._
39 Como resulta do último considerando dos regulamentos impugnados, o comité de gestão das bananas não emitiu qualquer parecer no prazo fixado pelo seu presidente.
40 Deste modo, competia à Comissão adoptar as medidas que a urgência da situação impunha.
41 Nestas circunstâncias, há que declarar que foi acertadamente que, quando da adopção dos regulamentos impugnados, a Comissão se fundou no artigo 16._, n._ 3, do regulamento do Conselho.
42 Por conseguinte, há que rejeitar o primeiro fundamento de anulação.
Quanto ao segundo fundamento
43 No âmbito deste fundamento, a República Federal da Alemanha salienta, em primeiro lugar, que o Regulamento n._ 2791/94 não contém qualquer indicação quanto aos danos sofridos. A estimativa, elaborada em 29 de Setembro de 1994, não teria tido em conta as consequências da tempestade Debbie. A estimativa revista de 18 de Novembro de 1994, posterior ao Regulamento n._ 2791/94, visaria as perdas de fornecimento do conjunto da Comunidade e de todos os países ACP. Mesmo que se aceite uma perda de colheita da ordem de 53 400 toneladas, referida no Regulamento n._ 2791/94, este último não contém qualquer fundamentação no que diz respeito à sobrecompensação das perdas que efectua através da concessão de direitos de importação de bananas de países terceiros.
44 A este respeito, há que recordar que, segundo jurisprudência constante, a fundamentação exigida pelo artigo 190._ do Tratado deve ser adaptada à natureza do acto em causa. Deve revelar, de modo claro e inequívoco, o raciocínio da instituição, autora do acto, de modo a permitir aos interessados conhecer as justificações da medida tomada, e ao Tribunal de Justiça exercer a sua fiscalização. Resulta, além disso, desta jurisprudência que não se pode exigir que a fundamentação de um acto especifique os diferentes elementos de facto e de direito objecto do mesmo, quando esse acto entra no quadro sistemático do conjunto de que faz parte (v. acórdãos de 13 de Outubro de 1992, Portugal e Espanha/Conselho, C-63/90 e C-67/90, Colect., p. I-5073, n._ 16, e de 14 de Julho de 1994, Grécia/Conselho, C-353/92, Colect., p. I-3411, n._ 19).
45 Como foi salientado no n._ 15 do presente acórdão, a Comissão justificou a adopção dos regulamentos impugnados pelas tempestades tropicais que atingiram determinados territórios da Comunidade e certos Estados ACP, com os danos que essas calamidades naturais provocaram na produção das regiões atingidas e pela afectação do abastecimento do mercado comunitário; por outro lado, salientou o risco de uma subida dos preços em certas regiões da Comunidade.
46 Do mesmo modo, a Comissão referiu, como resulta do n._ 17 do presente acórdão, que a adaptação do contingente pautal, por força do artigo 16._, n._ 3, do regulamento do Conselho, destina-se a assegurar o abastecimento suficiente da Comunidade e a compensar os operadores vítimas das calamidades naturais.
47 Na Decisão 94/654, a Comissão adoptou a estimativa da produção, do consumo, bem como das importações e exportações de bananas na Comunidade em 1994, precisando que essa estimativa seria revista a fim de ter em conta as calamidades naturais que atingiram certas regiões comunitárias e certos Estados ACP.
48 Através da Decisão 94/752, a Comissão publicou a adaptação da estimativa, na origem do aumento do contingente pautal adoptado no Regulamento n._ 2791/94.
49 Por último, o Regulamento n._ 2791/94 contém, no artigo 1._, n._ 2, os dados numéricos das perdas de fornecimento a compensar.
50 A República Federal da Alemanha critica, também, o facto de a Comissão não ter fundamentado a necessidade de conceder aos operadores económicos lesados direitos de importar bananas de países terceiros e a sobrecompensação dos danos efectuada pela concessão desses certificados de importação. Esta crítica baseia-se na afirmação de que os operadores lesados teriam podido abastecer-se em bananas comunitárias e ACP e de que a concessão de certificados de importação de bananas de países terceiros se traduz, em relação a eles, numa vantagem financeira superior à obtida com a comercialização de uma quantidade equivalente de bananas comunitárias ou ACP.
51 A este respeito, há que salientar, antes de mais, que perdas ao nível da produção de bananas comunitárias ou uma diminuição das possibilidades de exportação de bananas tradicionais ACP deviam conduzir a Comissão a aumentar a concessão de direitos de importar bananas de países terceiros para assegurar uma oferta suficiente de bananas na Comunidade.
52 Seguidamente, há que salientar, como o advogado-geral o expôs no n._ 35 das suas conclusões, que teria sido difícil para os operadores económicos, vítimas das calamidades naturais em causa, abastecerem-se em bananas comunitárias ou em bananas tradicionais ACP, na medida em que a produção dessas bananas tinha precisamente diminuído na sequência dessas calamidades.
53 Quanto à possibilidade de venda das licenças de importação, a Comissão indicou, na audiência, sem ser contestada, que essas licenças foram efectivamente utilizadas pelos operadores, vítimas das calamidades naturais, para comprar bananas de países terceiros. Deste modo, a pretensa sobrecompensação dos prejuízos que exigiria, segundo a recorrente, uma fundamentação especial, não está provada.
54 Nestas condições, verifica-se que, tendo em conta as circunstâncias especiais e nomeadamente a urgência, a Comissão fundamentou de modo suficiente o Regulamento n._ 2791/94, e que o fundamento de anulação assente na violação do artigo 190._ do Tratado, invocado pela República Federal da Alemanha no processo C-23/95, deve ser rejeitado.
55 Resulta do que acima se disse que deve ser negado provimento aos recursos interpostos pelo Reino da Bélgica e pela República Federal da Alemanha nos três processos.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
56 Nos termos do artigo 69._, n._ 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Reino da Bélgica e a República Federal da Alemanha sido vencidos, há que condená-los nas despesas. Nos termos do artigo 69._, n._ 4, do Regulamento de Processo, os Estados-Membros e as instituições que intervieram no processo suportarão as respectivas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
57 É negado provimento aos recursos.
58 Os recorrentes são condenados nas despesas.
59 Os intervenientes suportarão as suas próprias despesas.