CELEX: 62007CJ0118
Manquement d’État
Article 307, deuxième alinéa, CE
Absence d’adoption des mesures appropriées pour éliminer les incompatibilités entre les accords bilatéraux conclus avec des États tiers avant l’adhésion de l’État membre à l’Union européenne et le traité CE
Accords bilatéraux conclus par la République de Finlande avec la Fédération de Russie, la République du Belarus, la République populaire de Chine, la Malaisie, la République socialiste démocratique de Sri Lanka et la République d’Ouzbékistan en matière d’investissements

Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en ayant omis de recourir aux moyens appropriés pour éliminer des incompatibilités, au regard du traité CE en matière de transfert de capitaux, relatives aux dispositions contenues dans les accords bilatéraux d’investissement portant sur la promotion et la protection réciproque des investissements conclus par la République de Finlande avec, respectivement, l’ex-Union des républiques socialistes soviétiques à laquelle la Fédération de Russie a succédé (accord signé le 8 février 1989, SopS 58/1991), la République du Belarus (accord signé le , SopS 89/1994), la République populaire de Chine (accord signé le , SopS 4/1986), la Malaisie (accord signé le , SopS 79/1987), la République socialiste démocratique de Sri Lanka (accord signé le , SopS 54/1987) et la République d’Ouzbékistan (accord signé le , SopS 74/1993, ci-après, ensemble, les «accords bilatéraux litigieux»), la République de Finlande a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 307, deuxième alinéa, CE.
Le cadre juridique
La République de Finlande a conclu les accords bilatéraux litigieux avant son adhésion à l’Union européenne.
Ces accords sont entrés en vigueur, respectivement, à l’égard de la Fédération de Russie le 15 août 1991, de la République du Belarus le , de la République populaire de Chine le , de la Malaisie le , de la République socialiste démocratique de Sri Lanka le et, enfin, de la République d’Ouzbékistan le .
Lesdits accords garantissent aux investisseurs de chaque Partie contractante le libre transfert en monnaie librement convertible des paiements en rapport avec un investissement.
Tous ces accords, à l’exception de celui conclu avec la Fédération de Russie, comportent une clause qui garantit la protection des investissements dans les limites autorisées par la législation de la partie contractante. À titre d’exemple, l’accord passé avec la République socialiste démocratique de Sri Lanka contient la clause suivante: «Chacune des Parties contractantes garantit dans toutes les situations, dans les limites autorisées par ses propres lois et décrets et conformément au droit international, un traitement raisonnable et approprié aux investissements des citoyens et des sociétés de l’autre Partie contractante.»
La procédure précontentieuse
Estimant que les accords bilatéraux litigieux pouvaient faire échec à l’application des restrictions aux mouvements de capitaux et aux paiements que le Conseil de l’Union européenne peut adopter en vertu des articles 57, paragraphe 2, CE, 59 CE et 60, paragraphe 1, CE, la Commission a adressé le 7 mai 2004 une lettre de mise en demeure à la République de Finlande.
Par lettre du 7 juillet 2004, cet État membre a transmis à la Commission ses observations sur ladite lettre de mise en demeure. Il a fait valoir que les stipulations litigieuses de ces accords ne faisaient pas obstacle au respect de ses obligations découlant des articles 57, paragraphe 2, CE, 59 CE et 60, paragraphe 1, CE.
Estimant que les arguments avancés par la République de Finlande étaient insuffisants, la Commission lui a adressé, le 16 mars 2005, un avis motivé.
Par lettre du 19 mai 2005, la République de Finlande a transmis à la Commission ses observations en réponse audit avis motivé. Elle a maintenu ses arguments antérieurs.
Considérant que ces arguments ne permettaient pas de réfuter les griefs formulés dans l’avis motivé, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.
Par ordonnance du président de la Cour en date du 9 juillet 2007, la République fédérale d’Allemagne, la République de Lituanie, la République de Hongrie et la République d’Autriche ont été admises à intervenir au soutien des conclusions de la République de Finlande.
Sur le recours
À titre liminaire, il convient d’observer que l’un des accords bilatéraux ne contient pas une clause particulière telle que celle visée au point 5 du présent arrêt, qui, selon la République de Finlande, permettrait en tout état de cause à celle-ci de satisfaire à ses obligations communautaires. Les cinq autres accords contiennent une telle clause.
Dans ce contexte, il convient d’examiner le recours de la Commission en considération, en premier lieu, de l’accord qui ne contient pas une telle clause, puis, en deuxième lieu, de ceux qui en contiennent.
Il conviendra, en troisième lieu, d’examiner l’argumentation générale des parties se rapportant au principe de non-discrimination et au champ d’application de l’article 307, deuxième alinéa, CE.
En ce qui concerne l’accord conclu avec la Fédération de Russie
Argumentation des parties
Selon la Commission, l’absence, notamment dans l’accord en cause, de toute stipulation permettant à la République de Finlande d’appliquer des restrictions aux mouvements de capitaux et aux paiements qui pourraient, le cas échéant, être décidées par le Conseil sur la base des articles 57, paragraphe 2, CE, 59 CE et 60, paragraphe 1, CE est susceptible de conduire cet État membre à méconnaître ses obligations communautaires. La Commission estime également que, en n’ayant pas recouru aux moyens appropriés pour éliminer toute situation d’incompatibilité avec le traité, ledit État a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 307, deuxième alinéa, CE.
La République de Finlande, ainsi que les États membres intervenus au soutien de ses conclusions, fait valoir que, en l’absence de toute mesure restrictive prise par le Conseil vis-à-vis des États tiers avec lesquels elle a passé des accords d’investissement, la question de la compatibilité de l’accord en cause avec une disposition du traité qui n’a fait l’objet d’aucune application ne se pose pas dès lors qu’il n’y aurait pas «d’incompatibilités constatées» au sens de l’article 307, paragraphe 2, CE. Par conséquent, le manquement allégué par la Commission serait de nature purement hypothétique. Dans ces conditions, l’obligation, à la charge des États membres, de recourir à tous les moyens appropriés pour éliminer lesdites «incompatibilités constatées» n’existerait qu’à partir du moment où la Cour a préalablement constaté la réalité de telles incompatibilités.
En outre, les États intervenants font valoir que les mesures de sauvegarde visées aux articles 57, paragraphe 2, CE, 59 CE et 60, paragraphe 1, CE ne peuvent être mises en œuvre que dans des cas exceptionnels qui ne pouvaient être prévus lors de la conclusion de l’accord en cause. Il en résulte que la République de Finlande pourrait faire jouer le principe rebus sic stantibus et suspendre provisoirement les dispositions contestées relatives à la liberté de transfert dans l’hypothèse où la Communauté adopterait des mesures de sauvegarde.
Appréciation de la Cour
L’accord bilatéral d’investissement en cause, conclu par la République de Finlande, contient des stipulations qui assurent la liberté du transfert, sans retard indu, des paiements en rapport avec un investissement en monnaie librement convertible.
Sont ainsi garanties, en particulier, la liberté de transférer des fonds en vue de la réalisation d’un investissement, de la gestion et de l’extension de ce dernier, celle de rapatrier les recettes que cet investissement aura procurées ainsi que la liberté de transférer les fonds nécessaires au remboursement d’emprunts et ceux provenant de la liquidation ou de la cession dudit investissement.
Cet accord est en cela conforme à la lettre de l’article 56, paragraphe 1, CE, aux termes duquel «[…] toutes les restrictions aux mouvements de capitaux entre les États membres et entre les États membres et les pays tiers sont interdites», et à celle de l’article 56, paragraphe 2, CE, aux termes duquel «[…] toutes les restrictions aux paiements entre les États membres et entre les États membres et les pays tiers sont interdites».
Il est vrai que les dispositions du traité visées par le présent recours de la Commission donnent au Conseil le pouvoir de restreindre, dans certaines circonstances, les mouvements de capitaux et les paiements entre les États membres et des États tiers, au nombre desquels figurent les mouvements visés par les clauses de transfert en cause.
Les dispositions en question, qui figurent aux articles 57, paragraphe 2, CE, 59 CE et 60, paragraphe 1, CE, introduisent, en vue de la protection de l’intérêt général de la Communauté et pour permettre à cette dernière de satisfaire, le cas échéant, à ses obligations internationales et à celles des États membres, des exceptions au principe de la libre circulation des capitaux et des paiements entre les États membres et les États tiers.
L’article 57, paragraphe 2, CE permet au Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, d’adopter certaines mesures restrictives relatives aux mouvements de capitaux en ce qui concerne notamment les investissements directs à destination ou en provenance des États tiers. Lorsque ces mesures constituent un «pas en arrière» dans le droit communautaire en ce qui concerne la libéralisation des mouvements de capitaux à destination ou en provenance d’États tiers, l’unanimité est requise.
L’article 59 CE autorise le Conseil, sur proposition de la Commission et après consultation de la Banque centrale européenne, à adopter des mesures de sauvegarde lorsque les mouvements de capitaux à destination ou en provenance d’États tiers «causent ou menacent de causer des difficultés graves pour le fonctionnement de l’Union économique et monétaire», à condition que ces mesures soient strictement nécessaires et qu’elles portent sur une période «ne dépassant pas six mois».
L’article 60, paragraphe 1, CE permet au Conseil, sur proposition de la Commission, afin de mettre en œuvre une position ou une action communes dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune, de prendre les «mesures urgentes nécessaires» en ce qui concerne les mouvements de capitaux et les paiements. Une telle action peut s’avérer nécessaire, par exemple, pour mettre à exécution une résolution du Conseil de sécurité de l’Organisation des Nations unies.
Il est constant que l’accord bilatéral visé ne contient aucune disposition réservant ces possibilités de limitation, par la Communauté, des mouvements de fonds en rapport avec des investissements. Il convient donc d’examiner si la République de Finlande était, pour cette raison, tenue de recourir aux moyens appropriés auxquels se réfère l’article 307, deuxième alinéa, CE.
En vertu de l’article 307, premier alinéa, CE, les droits et les obligations résultant d’une convention conclue antérieurement à la date d’adhésion d’un État membre entre ce dernier et un État tiers ne sont pas affectés par les dispositions du traité. Cette disposition a pour objet de préciser, conformément aux principes du droit international, que l’application du traité n’affecte pas l’engagement de l’État membre concerné de respecter les droits des États tiers résultant d’une convention antérieure et d’observer ses obligations (voir arrêts du 14 octobre 1980, Burgoa,
812/79, Rec. p. 2787
, point 8; du , Commission/Portugal,
C-84/98, Rec. p. I-5215
, point 53, ainsi que du , Budějovický Budvar,
C-216/01, Rec. p. I-13617
, points 144 et 145).
Toutefois, l’article 307, deuxième alinéa, CE, oblige les États membres à recourir à tous les moyens appropriés pour éliminer les incompatibilités constatées entre les conventions conclues antérieurement à leur adhésion et le droit communautaire. Selon cette disposition, en cas de besoin, les États membres se prêtent une assistance mutuelle en vue d’arriver à cette fin et adoptent, le cas échéant, une attitude commune.
Les dispositions des articles 57, paragraphe 2, CE, 59 CE et 60, paragraphe 1, CE confèrent une compétence au Conseil pour restreindre, dans certaines hypothèses précises, les mouvements de capitaux et les paiements entre les États membres et les États tiers.
Pour assurer l’effet utile desdites dispositions, il est nécessaire que les mesures restreignant la libre circulation des capitaux puissent être, dans le cas où elles seraient adoptées par le Conseil, immédiatement appliquées à l’égard des États qu’elles concernent.
Par suite et ainsi que l’a jugé la Cour dans ses arrêts du 3 mars 2009, Commission/Autriche (
C-205/06, Rec. p. I-1301
, point 37) et Commission/Suède (
C-249/06, Rec. p. I-1335
, point 38), ces compétences du Conseil, consistant à adopter unilatéralement des mesures restrictives à l’égard des États tiers dans une matière qui est identique ou connexe à celle réglée par un accord antérieur conclu entre un État membre et un État tiers, font apparaître une incompatibilité avec ledit accord lorsque, d’une part, celui-ci ne prévoit pas de disposition permettant à l’État membre concerné d’exercer ses droits et de remplir ses obligations en tant que membre de la Communauté et que, d’autre part, aucun mécanisme de droit international ne le permet non plus.
Or, la République de Finlande, pour l’accord susvisé, n’invoque aucun mécanisme de nature à lui permettre de satisfaire à ses obligations communautaires. En outre, en tout état de cause, la possibilité, telle qu’invoquée par les États intervenants, d’avoir recours à d’autres moyens offerts par le droit international comme la suspension, voire la dénonciation, de l’accord en cause ou de certaines de ses stipulations est trop incertaine dans ses effets pour garantir que les mesures prises par le Conseil pourraient être appliquées utilement et dans les délais requis.
Il est constant que, dans le cas visé, la République de Finlande n’a entamé, dans le délai imparti par cette institution dans son avis motivé, aucune démarche à l’égard de l’État tiers concerné pour éliminer le risque de conflit pouvant naître de l’application de l’accord en cause avec les mesures que le Conseil peut adopter en vertu des articles 57, paragraphe 2, CE, 59 CE et 60, paragraphe 1, CE.
Il y a lieu d’ajouter que, ainsi qu’il a été constaté dans les affaires ayant donné lieu aux arrêts précités, Commission/Autriche et Commission/Suède, les incompatibilités avec le traité auxquelles conduisent les accords d’investissement avec des États tiers et qui s’opposent à l’application des restrictions aux mouvements de capitaux et aux paiements que peut adopter le Conseil en vertu des articles 57, paragraphe 2, CE, 59 CE et 60, paragraphe 1, CE ne se limitent pas à l’État membre défendeur dans la présente affaire.
Il convient, par conséquent, d’indiquer que, conformément à l’article 307, deuxième alinéa, CE, en cas de besoin, les États membres se prêtent une assistance mutuelle en vue d’arriver à éliminer les incompatibilités constatées entre les conventions conclues par les États membres antérieurement à leur adhésion et le droit communautaire, et adoptent, le cas échéant, une attitude commune. Dans le cadre de la responsabilité, qui incombe à la Commission en vertu de l’article 211 CE, de veiller à l’application des dispositions du traité, il appartient à celle-ci de prendre toute initiative susceptible de faciliter l’assistance mutuelle entre les États membres concernés ainsi que l’adoption par lesdits États membres d’une attitude commune.
En ce qui concerne les accords conclus avec la République du Belarus, la République populaire de Chine, la Malaisie, la République socialiste démocratique de Sri Lanka et la République d’Ouzbékistan
Argumentation des parties
La Commission soutient que les stipulations particulières telles que contenue dans la clause visée au point 5 du présent arrêt et dont se prévaut la République de Finlande en ce qui concerne les accords susmentionnés, renvoient aux dispositions législatives et réglementaires des États parties à ces accords telles qu’elles étaient en vigueur au moment où lesdits accords ont été conclus, c’est-à-dire, en l’espèce, antérieurement à l’adhésion de la République de Finlande à l’Union. La Commission estime, par conséquent, que ces stipulations n’ouvrent pas, par elle-même, à cet État membre la possibilité de mettre en œuvre sans délai des mesures restrictives que la Communauté pourrait être amenée à prendre.
La République de Finlande et la République de Lituanie font au contraire valoir que ces stipulations peuvent trouver application car les mesures restrictives adoptées par le Conseil feraient, en vertu de l’effet direct du droit communautaire, partie de la législation finlandaise au sens de ces stipulations. De ce fait, il n’y aurait pas d’incompatibilité avec le traité au sens de l’article 307, deuxième alinéa, CE.
Appréciation de la Cour
Il y a lieu de relever que, ainsi que le fait valoir à juste titre la République de Finlande, les mesures restrictives qui pourraient être adoptées par le Conseil sur la base des articles 57, paragraphe 2, CE, 59 CE et 60 CE feront partie de l’ordre juridique finlandais. Il n’apparaît toutefois pas clairement que de telles mesures pourront, au regard des accords bilatéraux d’investissement en cause, être regardées comme faisant partie de la législation finlandaise.
En effet, conformément à une jurisprudence constante, un traité international doit être interprété en fonction des termes dans lesquels il est rédigé ainsi qu’à la lumière de ses objectifs. Les articles 31 des conventions de Vienne, du 23 mai 1969, sur le droit des traités, et du , sur le droit des traités entre États et organisations internationales ou entre organisations internationales, qui expriment en ce sens le droit international général coutumier, précisent, à cet égard, qu’un traité doit être interprété de bonne foi, suivant le sens ordinaire à attribuer à ses termes dans leur contexte, et à la lumière de son objet et de son but (voir arrêts du , Jany e.a.,
C-268/99, Rec. p. I-8615
, point 35, ainsi que du , IATA et ELFAA,
C-344/04, Rec. p. I-403
, point 40).
De ce point de vue, il y a lieu de relever que les stipulations des accords bilatéraux en cause, contestées par la Commission dans son recours en manquement, ont pour objet même d’assurer la liberté des paiements en rapport avec des investissements, et cela dans les meilleurs délais.
Dans ce contexte, la question de savoir si la clause qui garantit la protection des investissements dans les limites autorisées par la législation de la partie contractante, contenue dans les accords bilatéraux en cause, permettrait à l’une ou l’autre partie de restreindre les facilités de paiement en application de décisions — nationales ou autres — prises après l’entrée en vigueur des accords prête pour le moins à discussion, alors surtout que pour certains accords il est précisé également que chaque Partie contractante est tenue d’agir «conformément au droit international».
De la sorte, les stipulations des accords bilatéraux en cause sur lesquelles se fonde la République de Finlande pour soutenir que, contrairement à ce que fait valoir la Commission, elle serait en mesure de satisfaire pleinement, le cas échéant, à ses obligations communautaires qui pourraient résulter de l’adoption par le Conseil de mesures restreignant la libre circulation des capitaux ne paraissent pas garantir qu’il en soit ainsi, dès lors que l’interprétation desdites stipulations est trop incertaine et qu’il en va, par suite, de même de leur portée et de leurs effets.
Il en résulte que les stipulations des accords bilatéraux en cause invoquées par la République de Finlande ne suffisent pas à assurer la compatibilité des accords contestés par la Commission avec l’article 307 CE.
Sur le principe de non-discrimination et le champ d’application de l’article 307, deuxième alinéa, CE
Argumentation des parties
La République fédérale d’Allemagne et la République de Hongrie font valoir que la constatation d’une incompatibilité des accords bilatéraux litigieux avec le traité, au sens de l’article 307, deuxième alinéa, CE, serait contraire «au principe de concurrence sur le marché intérieur et au principe de non-discrimination», car la République de Finlande ainsi que les citoyens et les entreprises de l’Union qui sont couverts par les accords conclus par cet État membre seraient désavantagés par rapport aux autres États membres ainsi qu’aux citoyens et aux entreprises couverts par des conventions d’investissement non critiquées par la Commission.
La Commission soutient que la comparaison effectuée avec des accords d’investissement conclus par d’autres États membres n’est pas pertinente, dans la mesure où, selon une jurisprudence constante de la Cour, un État membre ne saurait justifier l’inexécution des obligations qui lui incombent en vertu du traité par la circonstance que d’autres États membres manqueraient également à leurs obligations.
La République de Finlande, soutenue par la République de Hongrie, insiste, enfin, sur les conséquences négatives que pourrait avoir la position de la Commission, dans la mesure où elle permettrait de constater un manquement au titre de l’article 307, deuxième alinéa, CE dans tous les cas où une convention — conclue avec un États tiers avant l’entrée en vigueur du traité ou l’adhésion de l’État membre, selon le cas — régit un domaine dans lequel la Communauté n’a pas encore exercé les compétences dont elle dispose en vertu du traité. Une telle interprétation accorderait à l’article 307, deuxième alinéa, CE une portée illimitée, ce qui serait contestable du point de vue tant de la sécurité juridique que du partage des compétences entre la Communauté et les États membres, et romprait l’équilibre créé par l’article 307, premier et deuxième alinéas, CE.
La Commission fait valoir qu’elle n’a jamais allégué que les États membres sont tenus de recourir à des mesures au titre de l’article 307 CE dans tous les domaines dans lesquels la Communauté pourrait prendre des mesures législatives à l’avenir. Elle admet qu’une telle exigence de sa part est d’ailleurs impossible, puisque le contenu des actes législatifs susceptibles d’être adoptés dans les différents domaines ne peut, par définition, être prévu. Elle soutient cependant qu’il en va autrement en ce qui concerne les articles 57, paragraphe 2, CE, 59 CE et 60, paragraphe 1, CE, qui accordent au Conseil une compétence définie de façon très précise en matière de restriction des mouvements de capitaux et des opérations de paiement par rapport aux États tiers et qui obligent les États membres, lorsque de telles mesures sont adoptées, à les appliquer immédiatement.
Appréciation de la Cour
En premier lieu, il convient de relever qu’un État membre ne saurait justifier l’inexécution des obligations qui lui incombent en vertu du traité par la circonstance que d’autres États membres manqueraient également à leurs obligations. En effet, dans l’ordre juridique communautaire établi par le traité, la mise en œuvre du droit communautaire par les États membres ne peut être soumise à une condition de réciprocité. Les articles 226 CE et 227 CE prévoient les voies de recours appropriées pour faire face aux manquements des États membres aux obligations qui découlent du traité (voir arrêts du 11 janvier 1990, Blanguernon,
C-38/89, Rec. p. I-83
, point 7, et du , Portugal/Commission,
C-163/99, Rec. p. I-2613
, point 22).
En ce qui concerne, en second lieu, l’argument selon lequel faire droit au recours de la Commission aurait pour conséquence de donner à l’article 307, deuxième alinéa, CE une trop large portée, il suffit de constater que le présent arrêt ne préjuge nullement les obligations des États membres dans d’autres circonstances et se borne à constater que, ainsi que cela a été précédemment exposé, l’exercice des compétences attribuées au Conseil dans le domaine de la circulation des capitaux pourrait être entravé par l’existence même des accords bilatéraux en question et des termes dans lesquels ils sont rédigés.
Eu égard aux considérations qui précèdent, il y a lieu de constater que, en ayant omis de recourir aux moyens appropriés pour éliminer des incompatibilités au regard du traité relatives aux dispositions en matière de transfert de capitaux contenues dans les accords bilatéraux litigieux, la République de Finlande a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 307, deuxième alinéa, CE.
Sur les dépens
En vertu de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République de Finlande et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
En application du paragraphe 4, premier alinéa, du même article, la République fédérale d’Allemagne, la République de Lituanie, la République de Hongrie et la République d’Autriche, qui sont intervenus au litige, supporteront leurs propres dépens.

Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) déclare et arrête:

1)
En ayant omis de recourir aux moyens appropriés pour éliminer des incompatibilités au regard du traité relatives aux dispositions en matière de transfert de capitaux contenues dans les accords bilatéraux d’investissement portant sur la promotion et la protection réciproque des investissements conclus par la République de Finlande avec, respectivement, l’ex-Union des républiques socialistes soviétiques à laquelle la Fédération de Russie a succédé (accord signé le 8 février 1989), la République du Belarus (accord signé le ), la République populaire de Chine (accord signé le ), la Malaisie (accord signé le ), la République socialiste démocratique de Sri Lanka (accord signé le ) et la République d’Ouzbékistan (accord signé le ), la République de Finlande a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 307, deuxième alinéa, CE.

2)
La République de Finlande est condamnée aux dépens.

3)
La République fédérale d’Allemagne, la République de Lituanie, la République de Hongrie et la République d’Autriche supportent leurs propres dépens.

Signatures
(
*1
)	Langue de procédure: le finnois.