CELEX: 62001TJ0301
Ayudas de Estado
Recapitalización de Alitalia por las autoridades italianas
Decisión por la que se declara la ayuda compatible con el mercado común
Decisión adoptada a raíz de una sentencia del Tribunal de Primera Instancia por la que se anula una decisión anterior
Admisibilidad
Infracción del artículo 233 CE
Infracción de los artículos 87 CE y 88 CE
Requisitos de autorización de la ayuda
Obligación de motivación

Antecedentes del litigio
Alitalia — Linee aeree italiane SpA (en lo sucesivo, «Alitalia» o «demandante») es una compañía aérea cuyo capital, a 1 de julio de 1996, era propiedad, en un 90 % aproximadamente, de la sociedad financiera estatal italiana Istituto per la ricostruzione industriale SpA (en lo sucesivo, «IRI») y el resto era propiedad de inversores privados.
A principios de los años noventa, Alitalia tuvo problemas por estar insuficientemente capitalizada. Durante ese mismo período, tuvo que afrontar dificultades relacionadas con la guerra del Golfo, la recesión de los años 1992 y 1993 en el sector aéreo y el incremento de la competencia derivado del proceso de liberalización del mercado del transporte aéreo. Tales circunstancias la indujeron a reducir sus costes y mejorar su productividad, sin conseguir restablecer la rentabilidad, no obstante los esfuerzos realizados.
Esta situación la llevó a adoptar, en julio de 1996, un plan de reestructuración para el período 1996-2000. Este plan, del que las autoridades italianas informaron a la Comisión mediante escrito de 29 de julio de 1996, incluía una fase de saneamiento y otra de desarrollo. En su faceta financiera, preveía una inyección de capital por un importe total de 2,75 billones de liras italianas (ITL) que abonaría el IRI en tres tramos, estando previsto el abono del segundo de ellos para mayo de 1998 y el del tercero, para mayo de 1999.
El 9 de octubre de 1996, la Comisión decidió incoar el procedimiento del artículo 88 CE, apartado 2, en relación con las ampliaciones de capital previstas en el plan (
DO C 346, p. 13
). La Comisión solicitó, en distintas fases del procedimiento, la opinión de consultores independientes (en lo sucesivo, «consultores de la Comisión»).
El plan inicial sufrió diversas modificaciones durante el procedimiento. Su última versión fue remitida a la Comisión por las autoridades italianas el 26 de junio de 1997.
El 15 de julio de 1997, la Comisión adoptó la Decisión 97/789/CE, relativa a la recapitalización de la compañía Alitalia (
DO L 322, p. 44
; en lo sucesivo, «Decisión de 1997»). La Comisión había considerado que la dotación de capital del IRI en favor de Alitalia constituía una ayuda de Estado compatible con el mercado común, a condición de que las autoridades italianas respetasen diez compromisos enumerados en el artículo 1 de la Decisión de 1997.
Mediante Decisión de 3 de junio de 1998, la Comisión no planteó objeciones al abono del tercer tramo de la dotación de capital del IRI habida cuenta de los nuevos compromisos adoptados por las autoridades italianas a raíz de las infracciones de las condiciones establecidas en la Decisión de 1997, que habían sido señaladas durante los seis meses siguientes a la adopción de ésta.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 26 de noviembre de 1997, Alitalia interpuso un recurso de anulación de la Decisión de 1997. Mediante sentencia de , Alitalia/Comisión (
T-296/97, Rec. p. II-3871
; en lo sucesivo, «sentencia Alitalia I»), el Tribunal de Primera Instancia estimó el recurso de anulación interpuesto por Alitalia contra la Decisión de 1997, habida cuenta de la falta de motivación del uso por la Comisión del mismo tipo de rendimiento mínimo (en lo sucesivo, «tipo mínimo») que el que había establecido en la Decisión 96/278/CE de la Comisión, de , relativa a la recapitalización de la compañía Iberia (
DO L 104, p. 25
; en lo sucesivo, «Decisión Iberia»), y de los errores manifiestos de apreciación relativos, por un lado, a la exclusión, del cálculo de la tasa interna de rentabilidad (en lo sucesivo, «tasa interna»), de los costes de insolvencia que el IRI debería soportar en caso de liquidación de Alitalia y, por otro lado, a la no consideración de las modificaciones aportadas al plan de reestructuración en junio de 1997.
El 1 de junio de 2001, los consultores de la Comisión, a instancias de ésta, le remitieron un informe que actualizaba su examen anterior, que se había realizado en el marco del procedimiento que llevó a la adopción de la Decisión de 1997, a fin de tener en cuenta la última versión del plan de reestructuración en relación con el cálculo del tipo mínimo y de la tasa interna.
El 18 de julio de 2001, la Comisión adoptó la Decisión 2001/723/CE, relativa a la recapitalización de la compañía Alitalia (
DO L 271, p. 28
; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
Decisión impugnada
Tras manifestar, en su apreciación jurídica, que el artículo 233 CE no le obligaba a reiniciar, en el presente caso, el procedimiento que condujo a la Decisión de 1997, ni a recorrer todas las fases del procedimiento de adopción de una nueva decisión, la Comisión dedica veinte considerandos (considerandos 15 a 34 de la Decisión impugnada) al examen del criterio del inversor privado.
Por lo que respecta a la determinación de la tasa interna de la operación, la Comisión toma nota de la obligación de incluir en el cálculo del rendimiento previsto los costes de insolvencia que el IRI tendría que soportar en caso de liquidación de Alitalia. La Comisión concluye su análisis afirmando que la tasa interna de la inversión de 2,75 billones de ITL en el capital de Alitalia se sitúa en 1997 para el IRI en el 25,2 % o el 26,1 %, en función de la hipótesis fiscal que tome en consideración (considerando 23 de la Decisión impugnada).
En lo referente a la determinación del tipo mínimo que exigiría un inversor privado que actúe con arreglo a las leyes del mercado, la Comisión considera, basándose en la información de que dispone, en particular, los informes de sus consultores, que el tipo mínimo está próximo al 30 % debido a la importancia de la cantidad de que se trata y, sobre todo, a los riesgos inherentes a la operación, que siguen siendo elevados pese a las mejoras aportadas al plan en junio de 1997. La Comisión manifiesta, al respecto, que los riesgos inherentes a la inyección de capital de que disfrutó Alitalia en julio de 1997 son cuando menos tan importantes como los inherentes a la inyección de capital de que disfrutó Iberia en enero de 1996. La Comisión expone, en los considerandos 30 y 31 de la Decisión impugnada, en qué resulta comparable la situación de ambas empresas, pese a determinadas diferencias específicas.
En el considerando 33 de la Decisión impugnada, la Comisión concluye que el tipo mínimo anual que exigiría un inversor que actúe con arreglo a las leyes del mercado para realizar una aportación de capital de 2,75 billones de ITL en favor de Alitalia es superior, en las circunstancias actuales, a la tasa interna de dicha operación.
En conclusión (considerandos 35 a 37 de la Decisión impugnada), la Comisión considera haber corregido los dos errores de valoración y la falta de motivación señalados por el Tribunal de Primera Instancia en la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra
. Por lo que respecta al resto de la motivación de la Decisión impugnada, la Comisión se remite a los considerandos de la Decisión de 1997 que, en su opinión, deben considerarse parte integrante de la Decisión impugnada, sin que sea necesario reproducirlos (considerando 36 de la Decisión impugnada).
Basándose en dichos considerandos, la Comisión adoptó la Decisión impugnada cuya parte dispositiva reza:
«
Artículo 1
La ayuda concedida por [la República Italiana] a la compañía Alitalia […] en forma de una dotación de capital de una cuantía de 2,75 billones de [ITL], pagadera en tres tramos y destinada a garantizar la reestructuración de la compañía de conformidad con el plan notificado a la Comisión el 29 de julio de 1996 y adaptado el , se considera compatible con el mercado común y con el Acuerdo [sobre el Espacio Económico Europeo] en virtud de la letra c) del apartado 3 del artículo 87 [CE] y de la letra c) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo [sobre el Espacio Económico Europeo], a condición de que se respeten los compromisos y condiciones que figuran en los artículos 1, 2 y 3 de la Decisión [de 1997], reproducidos en el primer considerando de la presente Decisión.
Artículo 2
La Comisión no se opone al pago del segundo tramo de la dotación de capital a la compañía Alitalia […]
Artículo 3
El destinatario de la presente Decisión será la República Italiana.»
Las diez condiciones mencionadas en el artículo 1 de la Decisión impugnada y que se recogen en su primer considerando son las siguientes:
«1)
adoptar el comportamiento de un accionista ordinario respecto de Alitalia; permitir que esta última sea administrada en función de principios exclusivamente comerciales y no inmiscuirse en su gestión por razones distintas de las estrictamente relacionadas con la calidad de accionista del Estado italiano;
2)
no volver a conceder a Alitalia nuevas dotaciones de capital ni otras ayudas, cualquiera que sea su forma, incluida la de garantía de préstamos;
3)
garantizar que, hasta el 31 de diciembre de 2000, Alitalia utilice la ayuda exclusivamente para los fines de la reestructuración de la compañía y no para adquirir nuevas participaciones en otras empresas de transporte aéreo;
4)
no privilegiar de ninguna manera a Alitalia respecto de las otras compañías comunitarias, en particular en materia de atribución de derechos de tráfico (incluidas las rutas hacia los países no integrados en el Espacio Económico Europeo), de asignación de franjas horarias, de asistencia en tierra y de acceso a las instalaciones aeroportuarias, en la medida en que un trato preferencial sería contrario al Derecho comunitario. Las autoridades italianas confirman, en particular, que no aplicarán ninguna disposición contraria al Derecho comunitario y garantizan que:
a)
iniciarán inmediatamente y concluirán el 31 de diciembre de 1998 a más tardar el procedimiento de revisión del Convenio n
o
4372, de , aprobado por Decreto de […], a fin de adaptar dicho Convenio de conformidad con la normativa comunitaria, en especial por lo que se refiere al “derecho de prioridad”, la “interferencia gubernamental”, la “compatibilidad con los Reglamentos sobre liberalización del transporte aéreo” y los “privilegios aeroportuarios”;
b)
se ha realizado ya una revisión
de facto
respecto de los puntos citados, tras un canje de notas con Alitalia sobre la base del artículo 50 del Convenio, según el cual este último sólo se aplica en la medida en que sea compatible con el Derecho comunitario;
c)
Alitalia renuncia al derecho de prioridad que deriva del artículo 3 del citado Convenio;
d)
en los aeropuertos italianos coordinados o totalmente coordinados, designarán antes del principio de la temporada de invierno 1997/98 un coordinador que no esté vinculado a Alitalia y que actúe con total independencia respecto de dicha compañía;
5)
garantizar que, hasta el 31 de diciembre de 2000, las capacidades ofrecidas por las aeronaves explotadas por Alitalia o por otros transportistas de forma que impliquen un riesgo comercial para Alitalia (acuerdos de “wet-leasing”, de block-space, de joint-venture, etc.) no superen los límites siguientes:
a)
el número de plazas disponibles no excederá de 28.985, de las que 26.350 corresponderán a la propia flota de Alitalia;
b)
el crecimiento del número de plazas-kilómetro ofrecidas para cada año natural:
—
dentro del Espacio Económico Europeo, excepto Italia, y
—
dentro de Italia,
no excederá del 2,7 %, entendiéndose que no se autorizará ningún aumento si el crecimiento de los mercados correspondientes es inferior al 2,7 %. No obstante, si el índice de crecimiento de los mercados correspondientes es superior al 5 %, la oferta podrá aumentar, por encima del 2,7 %, en el porcentaje del crecimiento superior al 5 %;
6)
asegurarse de que Alitalia disponga de una contabilidad analítica que permita determinar, en breve, para cada conexión un coeficiente de rentabilidad definido como la relación entre el conjunto de ingresos y el conjunto de gastos (coste [total] igual a la suma de los costes variables y de los costes fijos) correspondientes a la conexión;
7)
garantizar que, hasta el 31 de diciembre de 2000, Alitalia se abstenga de proponer tarifas inferiores a las propuestas por sus competidores para una oferta equivalente sobre las conexiones que explota;
8)
garantizar que Alitalia ceda su participación en Malév a más tardar el […]
9)
garantizar que Alitalia prosiga la ejecución completa del plan de reestructuración notificado a la Comisión el 29 de julio de 1996 y adaptado el , en especial por lo que se refiere al cumplimiento de los objetivos de productividad, rentabilidad y saneamiento financiero incluidos en el anterior punto VI;
10)
presentar a la Comisión antes del final de los meses de marzo de 1998, marzo de 1999, marzo de 2000 y marzo de 2001 un informe anual sobre el avance del plan de reestructuración, sobre la situación económica y financiera de Alitalia y sobre el cumplimiento de las presentes condiciones. El informe incluirá una descripción (tipología e identidad de los co-contratantes) de los acuerdos de cooperación comercial u operativa celebrados por Alitalia en el curso del ejercicio transcurrido. Si procede, la Comisión hará verificar los datos de cada informe por un consultor independiente elegido por la Comisión en colaboración con el Gobierno italiano.»
Procedimiento
Alitalia interpuso el presente recurso mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 30 de noviembre de 2001.
El 13 de febrero de 2002, Alitalia interpuso, además, un recurso de indemnización, a fin de obtener la reparación del perjuicio sufrido debido a la adopción de la Decisión de 1997 y de la Decisión impugnada. Sin embargo, desistió de este recurso y el asunto se archivó mediante auto del Presidente de la Sala Tercera del Tribunal de Primera Instancia, de , Alitalia/Comisión (T-35/02, no publicado en la Recopilación).
Mediante escrito de 19 de junio de 2002, la Comisión informó a la República Italiana de su decisión sobre las ayudas de Estado registradas con los números de referencia C 54/96 y N 318/02, relativas al abono del tercer tramo de la ayuda para la reestructuración en favor de la compañía Alitalia, aprobada por la Comisión el , y a una nueva operación de recapitalización por importe de 1.432 millones de euros (en lo sucesivo, «Decisión de »), respectivamente. La Decisión de fue corregida mediante la Decisión C(2002) 3151 final, de y fue objeto de una comunicación publicada en el
Diario Oficial de las Comunidades Europeas
de (
DO C 239, p. 2
). Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el , Air One SpA, una compañía aérea italiana, solicitó la anulación de la Decisión de (asunto T-344/02). Alitalia intervino en este asunto apoyando las pretensiones de la Comisión.
Mediante petición conjunta de 5 de septiembre de 2002, las partes solicitaron la suspensión del presente procedimiento. Éste se suspendió hasta el mediante auto del Tribunal de Primera Instancia de .
Se publicó una corrección de errores de la Decisión impugnada en el Diario Oficial de 8 de abril de 2003 (
DO L 90, p. 54
). Por un lado, se suprimió la última frase del considerando 20 de la Decisión impugnada, en la que se indicaba que la cifra de 750.000 millones de ITL para los costes totales de insolvencia había recibido la aprobación de Alitalia. Por otro lado, en la última frase del considerando 22 de la Decisión impugnada, se modificaron los datos relativos al valor de la participación del IRI en Alitalia a .
Mediante escrito de 10 de marzo de 2004, el Tribunal de Primera Instancia instó a Alitalia a manifestarse sobre la alegación, recogida en la dúplica presentada por la Comisión el , de que Alitalia ya no tenía interés en proseguir con el recurso iniciado. Alitalia respondió a dicha petición mediante escrito de .
Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia decidió abrir la fase oral del procedimiento y, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 64 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, formuló por escrito unas preguntas a Alitalia y a la Comisión. Las partes respondieron a ellas en el plazo señalado.
En la vista de 24 de octubre de 2006 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas planteadas por el Tribunal de Primera Instancia.
Pretensiones de las partes
La demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
—
Anule la Decisión impugnada en su totalidad.
—
Con carácter subsidiario, anule el artículo 1 de la Decisión impugnada en la parte en que la Comisión supedita la compatibilidad de la dotación de capital controvertida al cumplimiento de las condiciones establecidas en la Decisión de 1997.
—
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que
—
Desestime el recurso.
—
Condene en costas a la demandante.
Sobre la admisibilidad
A.
Alegaciones de las partes
La Comisión sostiene, en la dúplica, que Alitalia ya no tiene interés alguno en el recurso.
En primer lugar, la Comisión alega que desde el momento en que, mediante la Decisión de 19 de junio de 2002, no planteó objeciones al abono del tercer y último tramo de la ayuda, la recapitalización de Alitalia fue totalmente autorizada y realizada. Por consiguiente, Alitalia no obtendría ventaja alguna de la anulación de la Decisión impugnada. Por el contrario, dicha anulación privaría a la Decisión de de su base jurídica.
En segundo lugar, la Comisión manifiesta que el presente recurso no puede dar lugar a una indemnización por daños y perjuicios, toda vez que Alitalia desistió del recurso en el asunto T-35/02, cuando lo había interpuesto a esos efectos.
Por último, la Comisión subraya que Air One interpuso un recurso, registrado con el número de referencia T-344/02 y aún pendiente ante el Tribunal de Primera Instancia, contra la Decisión de 19 de junio de 2002, y manifiesta que Alitalia intervino en ese asunto en apoyo de las pretensiones de la Comisión. Por lo tanto, estima que si Alitalia quiere preservar la Decisión de , debe extraer las consecuencias por lo que respecta al presente recurso.
Alitalia sostiene, en su respuesta de 1 de abril de 2004 a las preguntas del Tribunal de Primera Instancia sobre las afirmaciones de la Comisión relativas a su supuesta pérdida de interés para ejercitar la acción, que una sentencia que declarase que la dotación de capital controvertida no era una ayuda de Estado le permitiría aspirar a tal ayuda en un futuro. En cambio, la Decisión impugnada le cierra dicha posibilidad, al no podérsele conceder ya, normalmente, ninguna otra ayuda. Además, tal sentencia tiene como consecuencia que el pago del tercer tramo de la dotación de capital controvertida no debía haberse supeditado a una autorización previa de la Comisión.
Por otra parte, según Alitalia, la sentencia que el Tribunal de Primera Instancia dicte en el presente asunto tendrá efectos sobre el asunto T-344/02. Varios motivos de Air One estarán condenados a ser desestimados si la dotación de capital controvertida no se califica ya como ayuda de Estado.
Por último, Alitalia alega que el desistimiento realizado en el asunto T-35/02 no le impide interponer un nuevo recurso de indemnización, al no haber expirado el plazo de prescripción de tal acción. En cualquier caso, una sentencia de anulación en el presente asunto reforzaría su posición en el supuesto de que interpusiera un nuevo recurso de indemnización para obtener resarcimiento de los daños derivados de la Decisión impugnada.
B.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
En el marco del examen de la admisibilidad del presente recurso, debe recordarse que, según jurisprudencia reiterada, un recurso de anulación interpuesto por una persona física o jurídica sólo es admisible en la medida en que el demandante tenga interés en obtener la anulación del acto impugnado. Dicho interés debe ser preexistente y real (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 14 de abril de 2005, Sniace/Comisión,
T-141/03, Rec. p. II-1197
, apartado 25, y la jurisprudencia citada).
Un interés de este tipo supone que la anulación de ese acto pueda tener, de por sí, consecuencias jurídicas o, en otros términos, que el recurso pueda procurar, por su resultado, un beneficio a la parte que lo haya interpuesto (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 28 de septiembre de 2004, MCI/Comisión,
T-310/00, Rec. p. II-3253
, apartado 44, y la jurisprudencia citada).
A este respecto, procede recordar que los requisitos para la admisibilidad del recurso se aprecian, sin perjuicio de la cuestión distinta relativa a la pérdida del interés para ejercitar la acción, en el momento de la interposición del recurso (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 21 de marzo de 2002, Shaw y Falla/Comisión,
T-131/99, Rec. p. II-2023
, apartado 29, y la jurisprudencia citada). Sin embargo, en aras de una buena administración de la justicia, dicha consideración sobre el momento en que debe apreciarse la admisibilidad del recurso no puede impedir que el Tribunal de Primera Instancia declare el sobreseimiento del recurso en el supuesto en que un demandante que tenía inicialmente interés en ejercitar la acción haya perdido su interés personal en la anulación de la Decisión impugnada debido a un acontecimiento producido con posterioridad a la interposición de dicho recurso. En efecto, para que un demandante pueda persistir en un recurso de anulación de una decisión, debe conservar un interés personal en la anulación de la decisión impugnada (véase el auto del Tribunal de Primera Instancia de , First Data y otros/Comisión,
T-28/02, Rec. p. II-4119
, apartados 36 y 37, y la jurisprudencia citada).
Es preciso señalar que la Comisión no impugnó el interés para ejercitar la acción de Alitalia en el escrito de contestación a la demanda de 25 de marzo de 2002. Por lo demás, el Tribunal de Primera Instancia había señalado en la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra
(apartado 74) lo siguiente:
«[…] el hecho de que, en la Decisión [de 1997], la Comisión calificara de ayuda de Estado la inversión del IRI en el capital de la demandante es manifiestamente lesivo para esta última. En efecto, esta calificación permitió a la Comisión examinar, en la Decisión [de 1997], la compatibilidad de la medida con el mercado común e imponer condiciones que afectan directamente a las operaciones de la demandante.»
La Comisión invocó la pérdida de interés para ejercitar la acción de Alitalia en la dúplica, de fecha 24 de abril de 2003, debido a que ocurrieron nuevos hechos posteriormente. Se trata, por un lado, de la Decisión de , en la medida en que la Comisión decide en ella, concretamente, no plantear objeciones en relación con el abono del tercer tramo de la ayuda a Alitalia y, por otro lado, del auto de , Alitalia/Comisión, citado en el apartado 19
supra,
mediante el cual el Presidente de la Sala Tercera del Tribunal de Primera Instancia ordenó el archivo del asunto T-35/02 a raíz del desistimiento de Alitalia.
Es cierto que en la Decisión de 19 de junio de 2002, la Comisión decidió «dejar constancia del abono del segundo tramo de la ayuda concedida a [Alitalia] y autorizada mediante la Decisión de 1997, confirmada en 2001, y no plantear objeciones en relación con el abono del tercer tramo». Por consiguiente, Alitalia obtuvo toda la ayuda de que se trata. Tampoco está ya sujeta a las condiciones y a los compromisos que se habían de cumplir durante la aplicación del plan.
Sin embargo, al mantener la calificación como ayuda de Estado de la dotación de capital controvertida, la Decisión impugnada tuvo como efecto supeditar el abono del tercer tramo de la ayuda a la autorización de la Comisión. La Decisión impugnada sirve, así, de base jurídica a la Decisión de 19 de junio de 2002 en la medida en que, en ésta, la Comisión no plantea objeciones respecto de este tercer abono.
Por consiguiente, si el Tribunal de Primera Instancia anulase la Decisión impugnada en la medida en que califica de ayuda de Estado la dotación de capital controvertida, dicha anulación tendría consecuencias jurídicas sobre la Decisión de 19 de junio de 2002, que quedaría privada de base jurídica.
Es cierto que las partes discrepan sobre la naturaleza concreta de tales consecuencias.
Según Alitalia, en el caso de que se anule la Decisión impugnada, la Decisión de 19 de junio de 2002 quedaría sin objeto por lo que respecta al abono de los tramos segundo y tercero de la ayuda de que se trata y resultarían inoperantes los motivos invocados al efecto por Air One en su recurso contra la Decisión de en el asunto T-344/02. Por consiguiente, Air One ya no podría cuestionar dichos abonos.
Por su parte, la Comisión alega que, en el supuesto de que se anule la Decisión impugnada, debería volver a examinar la nueva operación de recapitalización de Alitalia de 2002 para determinar si ésta constituye una ayuda de Estado.
No obstante, es preciso señalar que, en ambos casos, el recurso de Air One contra la Decisión de 19 de junio de 2002, en la medida en que se refiere a los abonos de la ayuda de que se trata, ya no podría prosperar, por falta de base jurídica.
En consecuencia, Alitalia sigue teniendo interés para ejercitar la acción, sin que proceda examinar las demás alegaciones invocadas al respecto.
Sobre el fondo
Alitalia invoca, en esencia, seis motivos. El primero se basa en vicios de procedimiento; el segundo, en la violación del derecho de defensa; el tercero, en la infracción del artículo 233 CE por no adecuarse la Decisión impugnada a la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra;
el cuarto, en la infracción y la aplicación errónea de los artículos 87 CE y 88 CE al aplicar el criterio del inversor privado; el quinto, en la infracción del artículo 87 CE, apartado 3, al establecer las condiciones de la ayuda, y el sexto, en la infracción del artículo 253 CE. En primer lugar, es preciso abordar este sexto motivo basado en el incumplimiento de la obligación de motivación.
A.
Sobre el motivo basado en el incumplimiento de la obligación de motivación
Este motivo se subdivide esencialmente en dos partes. La primera se refiere a la motivación de las conclusiones de la Decisión impugnada y la segunda, a la de las condiciones que en ella se establecen.
1.
Motivación insuficiente de las conclusiones de la Decisión impugnada
a) Alegaciones de las partes
Tras recordar la jurisprudencia sobre la obligación que tienen las instituciones comunitarias de motivar sus actos, en particular, en materia de ayudas de Estado, Alitalia alega que la Decisión impugnada no puede basarse en la Decisión de 1997, porque el Tribunal de Primera Instancia anuló ésta, lo que produce un efecto retroactivo. En consecuencia, considera que la Decisión impugnada debe encontrar en sí misma su propia legitimidad.
Ahora bien, según Alitalia, la aplicación que la Comisión realizó del criterio del inversor privado en una economía de mercado no se desprende en ningún caso de forma clara de la Decisión impugnada. Por lo que respecta al tipo mínimo, la Comisión se limita a realizar una comparación con la situación de que se trata en la Decisión Iberia. Añade que, en la Decisión impugnada, no se hace referencia alguna a la consulta de inversores financieros a propósito de la última versión del plan de reestructuración. Opina que no se tomó en consideración el tenor definitivo del programa. Alitalia se refiere, en particular, a la aceleración del proyecto relativo a Alitalia Team SpA (compañía de bajo coste), a los acuerdos de asistencia en tierra (handling), a la ejecución del proyecto de iniciativas tarifarias, a las salidas de personal, otros tantos aspectos cuyo impacto, según ella, podía ser evaluado, puesto que habían transcurrido seis meses desde que se comenzó a ejecutar el plan.
Por lo que respecta a la tasa interna, Alitalia sostiene que la Decisión impugnada es tan poco transparente que el propio Tribunal de Primera Instancia deberá recurrir a otros elementos a fin de poder controlar su pertinencia. A su juicio, se dan excesivamente pocas indicaciones para poder apreciar el cálculo del valor final de Alitalia y el de los costes de insolvencia que el IRI debe soportar en caso de que Alitalia se liquide.
Alitalia alega que la Comisión podía haber adjuntado el informe de sus consultores de junio de 2001 a la Decisión impugnada o incluir lo esencial de aquél en el cuerpo de ésta.
Alitalia concluye de lo anterior que la Decisión impugnada adolece gravemente de falta de motivación y, por lo tanto, infringe el artículo 253 CE.
La Comisión rebate, a lo largo de todos sus escritos, la existencia de falta de motivación de la Decisión impugnada. Añade que los motivos y alegaciones de Alitalia muestran que la motivación cumplió plenamente su función, a saber, permitir que los interesados comprendan cómo aplicó el Tratado la institución y que, en su caso, defiendan sus derechos, permitiendo que el juez comunitario ejerza su control jurisdiccional.
b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Según jurisprudencia reiterada, la cuestión de si la motivación de una Decisión cumple las exigencias del artículo 253 CE debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. Si bien la Comisión no está obligada a responder, en la motivación de una Decisión, a todos los puntos de hecho y de Derecho invocados por los interesados durante el procedimiento administrativo, debe tener en cuenta todas las circunstancias y todos los elementos pertinentes del caso, con el fin de permitir al Juez comunitario ejercer su control de legalidad y dar a conocer tanto a los Estados miembros como a los nacionales interesados las condiciones en que la Comisión ha aplicado el Tratado (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 25 de junio de 1998, British Airways y otros/Comisión,
T-371/94 y T-394/94, Rec. p. II-2405
, apartado 94, y la jurisprudencia citada).
La respuesta a la cuestión de si un acto comunitario cumple la obligación de motivación establecida en el artículo 253 CE depende de la naturaleza del acto de que se trate y del contexto en el que haya sido adoptado. Así pues, cuando el interesado ha estado estrechamente vinculado al proceso de elaboración de la Decisión impugnada y conoce por tanto la razón por la que la Administración entiende que no debe acceder a su solicitud, la extensión de la obligación de motivación depende del contexto originado por dicha participación. En tal supuesto, las exigencias de la jurisprudencia en la materia quedan fuertemente atenuadas (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 12 de junio de 1997, Tiercé Ladbroke/Comisión,
T-504/93, Rec. p. II-923
, apartado 52, y la jurisprudencia citada).
A efectos del examen de la exigencia de motivación en el presente contexto, es preciso puntualizar que el procedimiento de control de las ayudas de Estado es un procedimiento abierto contra el Estado miembro responsable de la concesión de la ayuda y que los interesados en el sentido del artículo 88 CE, apartado 2, entre los que figura el beneficiario de la ayuda, no pueden exigir que la Comisión mantenga con ellos un debate contradictorio como el que debe mantener con dicho Estado miembro (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 8 de julio de 2004, Technische Glaswerke Ilmenau/Comisión,
T-198/01, Rec. p. II-2717
, apartado 61, y la jurisprudencia citada).
Procede apreciar si la motivación de la Decisión impugnada responde a las exigencias del artículo 253 CE a la luz de estos principios.
A este respecto, es necesario señalar que los hechos y las consideraciones que revisten una importancia esencial en la estructura de la Decisión impugnada, y que permiten conocer las condiciones en las que la Comisión ha realizado una nueva aplicación del criterio del inversor privado en una economía de mercado a raíz de la anulación por el Tribunal de Primera Instancia de la Decisión de 1997, se desprenden de la Decisión impugnada (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 15 de septiembre de 1998, European Night Services y otros/Comisión,
T-374/94, T-375/94, T-384/94 y T-388/94, Rec. p. II-3141
, apartado 95).
Por lo que respecta a la motivación de la determinación del tipo mínimo, procede remitirse, en primer lugar, a los considerandos 24 a 29 de la Decisión impugnada, en los que se describen las razones basadas en la situación específica de Alitalia que justifican la fijación del tipo mínimo en el 30 %. Antes de enunciar los riesgos específicos de la empresa, el considerando 25 de la Decisión impugnada comienza en estos términos:
«En el caso presente, la Comisión considera, basándose en los datos de que dispone y, en particular, en el informe [de sus consultores], que el índice mínimo se sitúa alrededor del 30 %, habida cuenta tanto de la importancia de la suma en cuestión como, sobre todo, de los riesgos inherentes a la operación. Este porcentaje (de, al menos, 30 %) tiene en cuenta la posibilidad que el plan de reestructuración no se desarrolle conforme a lo previsto y que el rendimiento real de la inversión acabe resultando notablemente inferior. Por otro lado, el índice sólo puede ser superior al coste de los recursos propios, en la medida en que este último no tiene en cuenta todos los riesgos vinculados a la compañía. Ahora bien, a pesar de las mejoras consecutivas que representan las modificaciones introducidas en el plan en febrero y junio de 1997 (notificadas a la Comisión el 26 de junio de 1997), Alitalia aún se presenta como una empresa caracterizada por un riesgo específico muy elevado. […]»
En los considerandos 30 y 31 de la Decisión impugnada, la Comisión motiva, además, el tipo mínimo determinado en el presente caso en comparación con el que había establecido en la Decisión Iberia (véanse los apartados 109 a 111
infra).
Por otra parte, la Decisión impugnada contiene una motivación formal sobre la toma en consideración de la última versión del plan de reestructuración en la evaluación del tipo mínimo.
Efectivamente, el considerando 27 de la Decisión impugnada expone:
«Las últimas modificaciones efectuadas en el plan por las autoridades italianas en junio de 1997 (oficialmente notificadas a la Comisión el día 26 de dicho mes) no invalidan el cálculo del valor del [tipo mínimo]. Además de la decisión de las autoridades italianas de hacer correr a Alitalia con los gastos de jubilación anticipada del personal, las modificaciones también incluyen la reducción, a un ritmo más rápido del inicialmente previsto, de los costes de la empresa mediante la aceleración de la transferencia de personal de Alitalia a Alitalia Team, una reducción de entre 2,80 y 2,75 billones de [ITL] del importe total de la aportación de capital, así como la cesión de las participaciones de Alitalia en la compañía húngara Malév y en seis aeropuertos regionales italianos. Dichas modificaciones, que reducen sin lugar a dudas los riesgos inherentes a la operación y aumentan la rentabilidad de la aportación de capital, no dejan de ser, con todo, marginales y resultan mucho menos sustanciales que las primeras modificaciones introducidas en el plan de reestructuración por las autoridades italianas en febrero de 1997. De hecho, las modificaciones de junio de 1997 repercuten de manera limitada en los principales resultados del plan y en los dividendos esperados por los accionistas. […]»
La Decisión impugnada contiene, en segundo lugar, un cuadro donde se valora dicha repercusión. Por lo tanto, la Decisión impugnada está motivada también sobre este particular.
Por lo que respecta a la motivación de la determinación de la tasa interna, figura en los considerandos 19 a 23 de la Decisión impugnada, donde se exponen los elementos sobre los que se basó la Comisión para su cálculo y, en particular, en el considerando 20 en lo referente a los costes de insolvencia y en el considerando 22 en lo que atañe al valor final.
Por otra parte, hay que señalar que Alitalia había estado estrechamente asociada al procedimiento que llevó a la adopción de la Decisión de 1997, procedimiento que no fue anulado por el Tribunal de Primera Instancia (véanse los apartados 96 a 101
infra).
En concreto, Alitalia había tenido acceso a los informes segundo y tercero de los consultores de la Comisión, que aporta como anexos del escrito de demanda en el presente asunto.
En cuanto a la afirmación de Alitalia de que la Comisión podía haber adjuntado a la Decisión impugnada el informe de sus consultores de 1 de junio de 2001, no resulta pertinente para apoyar, en el presente caso, una falta de motivación. En la medida en que tiene por objeto una violación del derecho de defensa, será examinada más adelante, en el marco de los apartados 164 a 177.
Por otra parte, es preciso tener en cuenta que la Decisión impugnada se adoptó con posterioridad a la Decisión de 1997 y a una sentencia del Tribunal de Primera Instancia que anulaba esta última Decisión, la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra
(véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de febrero de 1996, Bélgica/Comisión,
C-56/93, Rec. p. I-723
, apartado 87). En la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra,
se describen los hechos que originaron el litigio (apartados 1 a 12), el procedimiento administrativo que llevó a la adopción de la Decisión de 1997 (apartados 13 a 35) y el contenido de la Decisión de 1997 (apartados 36 a 48). Por lo tanto, la Decisión impugnada se adoptó en un contexto que la demandante conocía suficientemente (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de , Olsen/Comisión,
T-17/02, Rec. p. II-2031
, apartado 97).
En consecuencia, por lo que se refiere a los aspectos mencionados por Alitalia en esta primera parte, a saber, la determinación del tipo mínimo y de la tasa interna y, en definitiva, la aplicación del criterio del inversor privado en una economía de mercado, es necesario señalar que la Decisión impugnada contiene una motivación suficiente.
Por lo demás, en la medida en que Alitalia impugna la fundamentación de la motivación de la determinación del tipo mínimo y la de la tasa interna, procede remitirse a los apartados 178 a 370 de la presente sentencia.
2.
Falta de motivación en la Decisión impugnada de las condiciones impuestas en la Decisión de 1997
a) Alegaciones de las partes
Alitalia alega que la Decisión impugnada carece de motivación en cuanto a las condiciones que supeditan la compatibilidad con el mercado común de la dotación de capital controvertida. Añade que la Comisión no puede alegar que los motivos estimados en 1997 seguían siendo válidos en 2001, puesto que la diferencia entre el tipo mínimo y la tasa interna no era ya del 10 %, sino sólo del 3,9 %. La Decisión controvertida no contiene valoración alguna al respecto. Alitalia puntualiza que no impugna las condiciones tal y como se establecieron en la Decisión de 1997, sino que afirma la imposibilidad de que la Comisión vuelva a imponer las mismas condiciones en la Decisión impugnada, sin ofrecer una motivación adecuada sobre el particular.
La Comisión responde que realizó una motivación por remisión, como demuestran los considerandos 1 y 36 de la Decisión impugnada. Por otra parte, las condiciones constituyen, en realidad, compromisos de las autoridades italianas y no son imputables a la Comisión, de modo que no se requiere motivación alguna al respecto. La Comisión añade que la motivación de la Decisión impugnada, si bien se realizó por remisión, no impidió que Alitalia conociera el fundamento de la Decisión impugnada.
b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Las condiciones que supeditan la compatibilidad con el mercado común de la dotación de capital controvertida, tal y como figuraban en la Decisión de 1997, se reproducen en el primer considerando de la Decisión impugnada. Por otra parte, en el considerando 36 de la Decisión impugnada, la Comisión remite expresamente, por lo que se refiere a la motivación, «a los considerandos del texto de la Decisión de 1997».
A este respecto, hay que señalar que Alitalia puntualiza que no impugna manifiestamente las condiciones tal y como se establecieron en la Decisión de 1997, sino que afirma la imposibilidad de que la Comisión vuelva a imponer las mismas condiciones en la Decisión impugnada, sin ofrecer una motivación adecuada sobre el particular.
En consecuencia, es necesario señalar que la segunda parte de este motivo planteado de manera general por Alitalia no versa sobre la forma, que no refuta, sino sobre el fondo de la motivación del establecimiento, en la Decisión impugnada, de las mismas condiciones que se habían impuesto en la Decisión de 1997. Por lo tanto, deberá examinarse en el marco de los apartados 399 a 418 de la presente sentencia. Asimismo, se aportarán precisiones, en su caso, cuando se examinen cada una de dichas condiciones en respuesta a determinadas críticas puntuales de la motivación formuladas por Alitalia fuera del marco del presente motivo.
Por consiguiente, Alitalia no ha demostrado, en el marco de este motivo de carácter general, la falta de motivación de la Decisión impugnada, de modo que este motivo debe desestimarse en su totalidad.
B.
Sobre el motivo basado en la infracción del artículo 233 CE
Alitalia invoca la infracción del artículo 233 CE en la primera parte de su primer motivo, por no haber iniciado un nuevo procedimiento de investigación, y en su tercer motivo, al mismo tiempo. Procede examinarlos conjuntamente.
1.
Alegaciones de las partes
Alitalia alega que, como resultado de una sentencia de anulación, la institución demandada está obligada, en virtud del artículo 233 CE, a adoptar las medidas necesarias para suprimir los efectos de las ilegalidades declaradas, lo que, en el supuesto de un acto que haya sido ya ejecutado, puede suponer que sea preciso reponer a la parte demandante en la situación en que se encontraba con anterioridad al acto.
Según Alitalia, de reiterada jurisprudencia se desprende que el artículo 233 CE obliga a la institución a ejecutar la sentencia de anulación teniendo en cuenta tanto el fallo como los motivos de la sentencia y apreciando minuciosamente los efectos de la sentencia de anulación sobre las fases anteriores del procedimiento. Añade que la institución sólo puede reanudar el procedimiento a partir de la fase en la que se produjo el vicio censurado por el órgano jurisdiccional si se trata de un vicio de forma o de procedimiento. A su juicio, la institución está obligada a reabrir el procedimiento
ab initio
cuando no dispone de los elementos de instrucción necesarios para proceder a una nueva apreciación del caso examinado.
Pues bien, en el presente caso, los vicios censurados por el Tribunal de Primera Instancia en la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra,
tienen carácter sustancial, de modo que la Comisión estaba obligada a abrir un nuevo procedimiento de investigación.
En apoyo de esta afirmación, Alitalia alega, en primer lugar, que el Tribunal de Primera Instancia censuró las apreciaciones de fondo de la Comisión sobre dos aspectos esenciales, a saber, la no consideración de los costes de insolvencia, por un lado, y de la última versión del plan de reestructuración presentada en junio de 1997, por otro.
Por otra parte, según Alitalia, la Comisión debía, en cualquier caso, reabrir el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, porque no disponía de un abanico completo y no controvertido de elementos de instrucción y porque la apreciación de la compatibilidad de la ayuda con el mercado común planteaba serias dificultades que no se habían superado en la fase previa. Alitalia considera, en particular, que era necesario sondear de nuevo a los inversores institucionales para determinar el tipo mínimo. La necesidad de adquirir nuevos elementos de análisis también implicaba, según ella, que la Comisión recurriera a un nuevo informe pericial garantizando un debate contradictorio con Alitalia y las autoridades italianas.
Alitalia considera que la Comisión también infringió el artículo 233 CE al deformar manifiestamente el contenido de la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra,
que la Decisión impugnada no respeta.
A su juicio, en la Decisión impugnada, los costes de insolvencia se evalúan en 750.000 millones de ITL mientras que, según la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra,
se elevan a 1,14 billones de ITL. Esta cifra de 750.000 millones de ITL no fue objeto de debate contradictorio, no figuraba en la Decisión de 1997 y Alitalia no la había aceptado.
Por lo que respecta a la última versión del plan de reestructuración, Alitalia alega que, a fin de atenerse a la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra,
la Comisión estaba obligada, al volver a realizar los cálculos para tener en cuenta dicha versión del plan, a partir de la idea ya irrefutable de que ésta mejoraba la rentabilidad de la operación controvertida y reducía sus riesgos. Alitalia aduce que, en consecuencia, la tasa interna debía aumentarse, y disminuirse el tipo mínimo. Por lo tanto, en opinión de Alitalia, la Comisión no podía llegar a la conclusión de que estas últimas modificaciones sólo repercutían «de manera limitada» sobre los parámetros anteriormente mencionados y dejar inalterados los cálculos.
En particular, según Alitalia, la Comisión no había cuantificado la repercusión, sobre los riesgos, de las últimas modificaciones aportadas al plan de reestructuración. Por lo tanto, el tipo mínimo permaneció inalterado. Además, la Comisión no había reanudado las etapas que la habían llevado a fijar inicialmente dicho tipo en el 30 %. No modificó su apreciación sobre la correspondencia de las situaciones respectivas de Alitalia e Iberia, ni realizó ninguna nueva consulta.
Por lo que respecta a la tasa interna, Alitalia manifiesta que la tasa del 26,1 % que figura en el considerando 23 de la Decisión impugnada es idéntica a la que se había obtenido al final del cálculo que adjuntó la Comisión a la dúplica en el asunto T-296/97. Por lo tanto, según Alitalia, se había meramente «reciclado» en la Decisión impugnada y no tomaba en consideración todos los elementos de la última versión del plan de reestructuración.
Por otra parte, a juicio de Alitalia, las consideraciones del Tribunal de Primera Instancia sobre la falta de motivación de la extrapolación a Alitalia en la Decisión de 1997 del tipo mínimo aplicado en la Decisión Iberia cuestionarían la propia base del razonamiento de la Comisión. Según Alitalia, el Tribunal de Primera Instancia no se limitó, en la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra,
a censurar la Decisión de 1997 por insuficiencia de motivación, sino que criticó el propio recurso a la comparación entre Alitalia e Iberia. El Tribunal de Primera Instancia señaló una verdadera contradicción entre, por un lado, la elección realizada por la Comisión de mantener para Alitalia el tipo mínimo aplicado en la Decisión Iberia y, por otro lado, las apreciaciones de la Comisión y de sus consultores sobre los menores riesgos que presentaba el plan de reestructuración de Alitalia respecto del de Iberia. En consecuencia, el Tribunal de Primera Instancia declaró que no estaba justificado determinar el tipo mínimo aplicable a Alitalia en el 30 % tomando como referencia el que se aceptó para Iberia. Por lo tanto, según Alitalia, la Decisión impugnada estaría implícitamente en contradicción con la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra,
en lugar de atenerse a ella, como le obliga el artículo 233 CE. A juicio de Alitalia, al elaborar una nueva motivación en apoyo de dicho tipo mínimo desproporcionado, la Comisión crea también nuevas justificaciones que no había expuesto en ningún momento durante el procedimiento administrativo y que el Tribunal de Primera Instancia debe, por lo tanto, rechazar.
La Comisión sostiene que los motivos formulados por Alitalia se basan en una mala comprensión del alcance y de los efectos de la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra,
así como de las obligaciones que se derivan para la Comisión del artículo 233 CE. Considera que la anulación pronunciada por el Tribunal de Primera Instancia afecta únicamente a la apreciación final realizada por la Comisión y no al procedimiento de investigación que llevó a la adopción de la Decisión de 1997. Por lo tanto, la ilegalidad de la Decisión de 1997 no se extendería a los actos preparatorios, de modo que la Comisión podía, e incluso debía, reanudar el procedimiento de investigación en el punto exacto donde se había producido la ilegalidad, es decir, en el momento de la adopción definitiva de la Decisión de 1997.
En particular, el Tribunal de Primera Instancia se limitó, según la Comisión, en la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra,
a censurar un vicio de motivación, sin refutar que las situaciones de Alitalia y de Iberia podían ser comparables. Por lo demás, la elección de mantener, en la Decisión impugnada, un tipo mínimo del 30 % se basa en la propia situación de Alitalia y no resulta de una remisión pura y simple al caso de Iberia.
Del considerando 20 de la Decisión impugnada se desprende que los costes de insolvencia se incluyeron en el cálculo de la tasa interna. La Comisión recuerda que en el cuadro elaborado por su propia iniciativa en el marco del asunto T-296/97, y reproducido por Alitalia como anexo al escrito de demanda en el presente asunto, ya figuraba la inclusión de dichos costes en el cálculo de la tasa interna. La Comisión explica que creyó poder deducir el acuerdo de Alitalia sobre el importe de 750.000 millones de ITL del hecho de que ésta no lo había impugnado en el asunto T-296/097 y lo había reflejado en sus escritos. La Comisión toma nota de que no ocurrió así y afirma que tal hecho carece de relevancia en el presente caso, puesto que no sirve para basar el razonamiento expuesto en la Decisión impugnada. Por otra parte, la Comisión puntualiza que las razones que la llevaron a establecer el importe de dichos costes en 750.000 millones de ITL figuran en el considerando 20 de la Decisión impugnada y se habían presentado en los informes de sus consultores de 21 de febrero y 18 de junio, aportados por Alitalia como anexo a su demanda.
La Comisión afirma haber vuelto a examinar la tasa interna y el tipo mínimo a la luz de las modificaciones aportadas en la última versión del plan de reestructuración. Manifiesta que la tasa interna, que se elevaba en la Decisión de 1997 al 20 %, se estableció en el 26,1 % en la Decisión impugnada, a raíz de la inclusión de los costes de insolvencia en su cálculo. En los considerandos 19 a 23 de la Decisión impugnada, la Comisión precisó los elementos pertinentes del cálculo.
La Comisión señala, acto seguido, que la determinación del tipo mínimo depende, en particular, de elementos subjetivos, como la actitud del inversor frente al riesgo, de modo que toda nueva consulta, efectuada
a posteriori,
estaría falseada por el conocimiento de la evolución del sector en general y de la empresa de que se trata en particular. No obstante, los consultores de la Comisión tomaron efectivamente en consideración las modificaciones aportadas por la última versión del plan de reestructuración y estimaron que sus efectos económicos y financieros no podían modificar el tipo mínimo, establecido en un principio en el 30 %.
Además, la Comisión recuerda que el establecimiento del tipo mínimo que exigiría un inversor privado implica una previsión y no una evaluación
a posteriori
. En consecuencia, considera que los resultados del año 1997 no pueden tomarse en consideración.
En cualquier caso, la Comisión alega que, aun en presencia de un vicio de fondo en el acto anulado, es posible basar una nueva decisión sobre un procedimiento de investigación realizado con anterioridad cuando los hechos que se han de apreciar son exactamente los mismos que los ya examinados en la decisión inicial. A este respecto, sostiene que no habría sido realista realizar en 2001 una nueva encuesta a los inversores institucionales, a fin de determinar retrospectivamente el tipo mínimo que habrían considerado adecuado si se hubieran pronunciado en 1997 a la luz de las últimas modificaciones del plan de reestructuración.
2.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Con arreglo al artículo 233 CE, la institución de la que emane el acto anulado está obligada a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de anulación.
Para adecuarse a una sentencia de anulación y darle plena ejecución, las instituciones están obligadas a respetar no sólo el fallo de la sentencia, sino también los motivos que han conducido a aquél y que constituyen su sustento necesario, en el sentido de que son indispensables para determinar el significado exacto de lo que ha sido resuelto en el fallo. Esos motivos, en efecto, identifican, por una parte, la concreta disposición considerada ilegal, y revelan, por otra parte, las causas precisas de la ilegalidad declarada en el fallo, que las instituciones afectadas habrán de tener en cuenta a la hora de sustituir el acto anulado (sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de abril de 1988, Asteris y otros/Comisión,
97/86, 99/86, 193/86, y 215/86, Rec. p. 2181
, apartado 27).
El procedimiento destinado a sustituir dicho acto puede así reanudarse en el punto exacto en el que se produjo la ilegalidad (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 3 de octubre de 2000, Industrie des poudres sphériques/Consejo,
C-458/98 P, Rec. p. I-8147
, apartado 82, y la jurisprudencia citada).
Según reiterada jurisprudencia, la anulación de un acto comunitario no afecta necesariamente a los actos preparatorios (sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de noviembre de 1998, España/Comisión,
C-415/96, Rec. p. I-6993
, apartado 32; véase también, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de , Fedesa y otros,
C-331/88, Rec. p. I-4023
, apartado 34). La anulación de un acto que pone fin a un procedimiento administrativo que consta de diferentes fases no implica necesariamente la anulación de todo el procedimiento que precedió a la adopción del acto impugnado, independientemente de los motivos, de fondo o de procedimiento, de la sentencia de anulación (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de , Industrie des poudres sphériques/Consejo,
T-2/95, Rec. p. II-3939
, apartado 91, y la jurisprudencia citada).
Cuando, pese a los actos de instrucción que permiten un análisis exhaustivo de la compatibilidad de la ayuda, el análisis efectuado por la Comisión es incompleto y da lugar, por ello, a la ilegalidad de la decisión, el procedimiento destinado a sustituir dicha decisión puede reanudarse en ese punto, efectuando un nuevo análisis de los actos de instrucción (véase, en este sentido, la sentencia España/Comisión, citada en el apartado 100
supra,
apartado 34).
A la luz de estos principios sentados por la jurisprudencia procede comprobar, dado que el fallo de la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra,
contiene una declaración de anulación, si la Comisión, en la Decisión impugnada, adoptó las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia y, en ese contexto, examinar concretamente si los motivos de dicha sentencia obligaban o no a la Comisión a retomar todo el procedimiento
ab initio.
Sobre este particular, es preciso señalar, en primer lugar, que, contrariamente a lo que afirma Alitalia, la jurisprudencia no supedita la posibilidad de no reanudar todo el procedimiento que precedió a la adopción de un acto adoptado en sustitución de otro a la condición de que éste haya sido anulado por vicios de procedimiento (sentencia de 15 de octubre de 1998, Industrie des poudres sphériques/Consejo, citada en el apartado 100
supra,
apartado 91).
En la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra,
el Tribunal de Primera Instancia señaló con claridad que «no cabe criticar como tal el método aplicado por la Comisión en la Decisión [de 1997]» (apartado 99). No obstante, el Tribunal de Primera Instancia anuló la Decisión de 1997 debido a que ésta incurría en «un defecto de motivación en la medida en que [tenía] en cuenta para la inversión del IRI el mismo índice mínimo que se fijó en la Decisión Iberia» (apartado 137). Además, anuló la Decisión de 1997 debido a que la Comisión había incurrido en dos errores manifiestos de apreciación al considerar, primero, «basándose en las razones expuestas en la Decisión [de 1997], que los costes de insolvencia relativos a los préstamos concedidos por la Cofiri [que es una sociedad del grupo IRI] debían excluirse del cálculo del índice interno» (apartado 150) y, segundo, «que las modificaciones introducidas en el plan de reestructuración de junio de 1997, que, como ella misma reconoce, redujeron aún más los riesgos inherentes a dicho plan e incrementaron la rentabilidad de la empresa, no incidían en modo alguno en el cálculo del índice mínimo y del índice interno y, por consiguiente, en la apreciación de si la inversión del IRI cumplía el criterio del inversor privado» (apartado 169).
Es preciso examinar los motivos que llevaron al Tribunal de Primera Instancia a dichas conclusiones en la sentencia Alitalia I.
En primer lugar, por lo que respecta a la falta de motivación relativa a la determinación del tipo mínimo, procede manifestar que, antes de examinar este motivo invocado por la demandante, el Tribunal de Primera Instancia abordó y desestimó las imputaciones de la demandante referentes a los elementos en los que se habían basado la Comisión y sus consultores para determinar el tipo mínimo. En particular, el Tribunal de Primera Instancia señaló que «ninguno de los elementos alegados por la demandante [permitía] poner en duda que los expertos consultados por [los consultores de la Comisión] carecían de los datos necesarios para evaluar el índice mínimo en el caso de autos» (apartado 121).
En su examen de la falta de motivación, tras recordar las consideraciones que habían llevado a la Comisión a establecer el tipo mínimo en el 30 % en la Decisión Iberia (apartado 128), el Tribunal de Primera Instancia subrayó que la demandante había sostenido, a lo largo de todo el procedimiento administrativo, que su situación no era comparable a la de Iberia, insistiendo concretamente en el hecho de que los elementos de incertidumbre que caracterizaban el asunto Iberia no concurrían en su caso (apartado 131). Sin embargo el Tribunal de Primera Instancia señaló que «en la Decisión [de 1997] la Comisión no [había explicado] por qué consideraba necesario aplicar a la inversión del IRI el mismo índice mínimo del 30 % que había tenido en cuenta en la Decisión Iberia, mientras que las comprobaciones efectuadas en la Decisión [de 1997 hacían] pensar, en particular, que varios factores de riesgo que [habían inducido] a la Comisión, en la Decisión Iberia, a fijar el índice mínimo en el referido nivel “muy elevad[o] y considerablemente superior a los tipos de mercado” no existían, o bien existían en menor medida, en el caso de Alitalia» (apartado 136). El Tribunal de Primera Instancia infirió de ello que la Decisión de 1997 adolecía de falta de motivación.
Del examen de este primer motivo de anulación se desprende que no cuestiona el procedimiento de investigación que llevó al establecimiento del tipo mínimo en el 30 %. Contrariamente a lo que afirma Alitalia, el Tribunal de Primera Instancia tampoco consideró que el tipo mínimo no podía establecerse en el 30 % ni invalidó cualquier comparación entre Iberia y Alitalia. De lo anterior se desprende que este primer motivo de anulación de la Decisión de 1997 por el Tribunal de Primera Instancia no impedía la convalidación del acto sobre la base de los elementos disponibles dotándolo de una motivación más detallada.
Pues bien, en la Decisión impugnada, tras describir prolijamente, en los considerandos 25 a 29, las razones, basadas en la situación específica de Alitalia, que justificaban establecer el tipo mínimo en el 30 %, y tras señalar en el considerando 30 que dicho tipo era idéntico al que la Comisión había aplicado en la Decisión Iberia, la Comisión expone por qué considera «que los riesgos inherentes a la aportación de capital de la que se benefició Alitalia en julio de 1997 son, cuando menos, tan importantes como los que caracterizaban a la recapitalización de que fue objeto Iberia en enero de 1996». La Comisión continúa la comparación en el considerando 31 de la Decisión impugnada.
Sobre este particular, por lo que respecta a la situación social de ambas empresas aludida por el Tribunal de Primera Instancia en la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra,
la Comisión puntualiza que es «un elemento que puede aproximar a las dos empresas desde el punto de vista de un inversor». Señala que «dicho inversor podría observar probablemente que los interlocutores sociales se han comprometido en ambos casos a aceptar hasta cierto punto la introducción de mejoras de la productividad y la disminución de los costes de producción, pero [que] también tendría en cuenta, principalmente, los conflictos sociales que han marcado la evolución de las dos compañías durante los años anteriores a la aportación de capital, así como la necesidad a la que se enfrentan conjuntamente de modificar su cultura de empresa pública anclada mucho tiempo en una situación de monopolio y adaptarla a las nuevas condiciones del mercado» (considerando 31 de la Decisión impugnada).
En segundo lugar, por lo que se refiere al carácter realista del plan de reestructuración de Alitalia frente a la incertidumbre que caracterizó la recapitalización de Iberia, diferencia asimismo mencionada por el Tribunal de Primera Instancia en la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra,
la Comisión manifiesta, también en el considerando 31 de la Decisión impugnada, que «a los ojos de un posible inversor, los factores de riesgo que pesan sobre la situación de Iberia se ven ampliamente contrapesados por la doble incertidumbre a la que se enfrenta Alitalia por lo que se refiere tanto a las condiciones de su desarrollo en Malpensa (parte fundamental del plan) como a las consecuencias de la liberalización del mercado interior italiano de la aviación civil». A este respecto, recuerda que «la liberalización del mercado interior español de la aviación civil se produjo varios años antes que la del mercado interior italiano, motivo por el cual en 1996 ya era posible medir las repercusiones de dicha liberalización para Iberia, mientras que las consecuencias para Alitalia de la apertura del mercado interior italiano seguían siendo muy aleatorias en 1997». La Comisión añade «que Iberia ocupa un lugar privilegiado en el mercado del transporte entre Europa y América Latina, mientras que Alitalia no dispone de una ventaja equiparable».
Habida cuenta de todo lo anterior, procede considerar que la Comisión cumplió el artículo 233 CE al motivar al respecto la Decisión impugnada.
En segundo lugar, por lo que respecta a los dos errores manifiestos de apreciación, el Tribunal de Primera Instancia declaró, en primer lugar, en la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra,
«que, en la Decisión [de 1997], la Comisión [afirmaba] haber excluido los costes de insolvencia para calcular el índice interno» (apartado 142). En segundo lugar, expuso los motivos que llevaron a la Comisión a dicha exclusión (apartado 144), antes de desestimarlos y de añadir que el razonamiento de la Comisión relativo a los costes de insolvencia era circular (apartados 146 a 149). El Tribunal de Primera Instancia concluyó que «la Comisión [había cometido] un error manifiesto de apreciación al considerar, basándose en las razones expuestas en la Decisión [de 1997], que los costes de insolvencia relativos a los préstamos concedidos por la Cofiri debían excluirse del cálculo del índice interno» (apartado 150). El Tribunal de Primera Instancia desestimó a continuación la alegación de la demandante basada en el cálculo supuestamente erróneo de la tasa interna por el hecho de que la Comisión la forzó arbitrariamente a hacerse cargo del coste de la jubilación anticipada de 700 trabajadores suyos (apartados 152 a 156).
Es necesario señalar que, sin cuestionar el procedimiento de investigación ni la exactitud de los datos básicos recopilados durante éste, en particular, los costes de insolvencia, el Tribunal de Primera Instancia censuró, en la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra,
no haber tenido en cuenta dichos costes de insolvencia en el cálculo de la tasa interna.
Este error cometido en la selección y el tratamiento final de la información disponible era reparable mediante la inclusión de dichos costes en el cálculo de la tasa interna. Por consiguiente, la Comisión manifiesta acertadamente, en el considerando 20 de la Decisión impugnada, que es necesario proceder a tal inclusión en el presente caso.
La Comisión estima los costes totales de insolvencia en 750.000 millones de ITL, importe que Alitalia no puede alegar haber descubierto en la Decisión impugnada sin haber tenido la posibilidad de debatirlo. En efecto, en el informe de 21 de febrero de 1997 (proporcionado por Alitalia como anexo al escrito de demanda y considerado por el Tribunal de Primera Instancia como parte integrante de la motivación de la Decisión de 1997), los consultores de la Comisión afirmaban como conclusión de su análisis de los costes de insolvencia que su importe no debía superar 750.000 millones de ITL en lugar de los 1,14 billones de ITL alegados por Alitalia.
Sobre este particular, es necesario señalar que, como admite, por lo demás, Alitalia, el Tribunal de Primera Instancia no se había pronunciado, en la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra,
sobre la pertinencia de dicho importe de 750.000 millones de ITL. Sin embargo, tampoco había respaldado el importe de 1,14 billones de ITL alegado por Alitalia en apoyo de su primer recurso (apartado 138). Por lo tanto, no cabe deducir de la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra
, que, para atenerse a sus motivos, la Comisión debía tener en cuenta uno u otro importe en concepto de costes de insolvencia.
Por otra parte, mediante una corrección de errores se suprimió la afirmación, contenida en el considerando 20 de la Decisión impugnada, de que Alitalia había aprobado la cifra de 750.000 millones de ITL (véase el anterior apartado 22).
Además, es preciso observar que, en la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra
(apartado 150), el Tribunal de Primera Instancia concluyó que existía error manifiesto de apreciación «basándose en las razones expuestas en la Decisión [de 1997]». En otras palabras, el Tribunal de Primera Instancia no excluyó que la Comisión podía invocar razones más pertinentes.
El Tribunal de Primera Instancia recordó, además, que «en el marco del recurso de anulación, no [le correspondía] […] reevaluar el índice interno para la inversión y apreciar si, en el supuesto de que los costes de insolvencia hubieran sido incluidos al calcularlos, dicho índice seguiría siendo inferior al índice mínimo» (apartado 151). Por consiguiente, el Tribunal de Primera Instancia tampoco excluyó que la tasa interna siga siendo inferior al tipo mínimo.
Por lo tanto, habida cuenta de las consideraciones anteriores, la Comisión, mediante la Decisión impugnada, cumplió el artículo 233 CE al incluir, sin retomar el procedimiento de investigación
ab initio,
los costes de insolvencia en el cálculo de la tasa interna.
Por último, en lo referente a la toma en consideración de las últimas modificaciones introducidas en el plan de reestructuración en junio de 1997, el Tribunal de Primera Instancia, en la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra,
examinó, en primer lugar, la cronología de los acontecimientos (apartados 158 a 161). En segundo lugar, expuso las alegaciones de la Comisión según las cuales las últimas modificaciones introducidas en el plan de reestructuración no podían incidir de forma decisiva (apartado 163). Desestimó esta alegación debido a que se refería a acontecimientos producidos después de la adopción de la Decisión [de 1997] (apartado 164). Finalmente, el Tribunal de Primera Instancia manifestó que el tipo mínimo, como lo describía la Comisión, era directamente proporcional al riesgo inherente a la inversión y que la tasa interna expresaba, según la Comisión, la rentabilidad fundamental de la operación. No obstante, el Tribunal de Primera Instancia añadió que «la propia Comisión [había señalado en la Decisión de 1997] que las últimas mejoras introducidas en el plan de reestructuración en junio de 1997 [reducían] los riesgos inherentes al plan de reestructuración e [incrementaban] la rentabilidad de la aportación de capital». Señaló que «en consecuencia, [resultaba] que estas últimas modificaciones [podían] hacer que [aumentase] el índice interno (aumento de la rentabilidad) y que [descendiera] el índice mínimo (riesgos reducidos)» (apartado 167). En tales circunstancias, el Tribunal de Primera Instancia consideró que la Comisión debió haber reevaluado el tipo mínimo y la tasa interna sobre la base de la última versión del plan de reestructuración para poder apreciar correctamente si la inversión del IRI cumplía el criterio del inversor privado (apartado 168). El Tribunal de Primera Instancia concluyó que «la Comisión [había incurrido] en un error manifiesto de apreciación al considerar que las modificaciones introducidas en el plan de reestructuración de junio de 1997, que, como ella misma reconoce, redujeron aún más los riesgos inherentes a dicho plan e incrementaron la rentabilidad de la empresa, no incidían en modo alguno en el cálculo del índice mínimo y del índice interno y, por consiguiente, en la apreciación de si la inversión del IRI cumplía el criterio del inversor privado» (apartado 169).
De lo anterior se desprende que, en la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra,
el error de apreciación señalado por el Tribunal de Primera Instancia se sitúa en la fase final de la toma de decisión, después de las últimas mejoras introducidas en el plan de reestructuración. Dicho Tribunal no cuestiona el procedimiento de investigación, en particular, en lo referente a la recopilación y el conocimiento de los datos relativos a estas últimas mejoras. Tampoco se pronuncia sobre el tipo mínimo ni sobre la tasa interna calculados en los anteriores informes de los consultores de la Comisión. Contrariamente a lo que alega Alitalia, el Tribunal de Primera Instancia no da indicaciones sobre cómo deberían ser dichos tipos. Por el contrario, afirma que no corresponde al Tribunal de Primera Instancia, en el marco del recurso de anulación, «reevaluar el índice mínimo y el índice interno para la inversión ni pronunciarse sobre si un inversor privado habría efectuado la inversión que se disponía a hacer el IRI en el momento de la adopción de la Decisión [de 1997]» (apartado 170).
Por lo tanto, la obligación impuesta a la Comisión mediante la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra,
se refería a la toma en consideración de la última versión del plan de reestructuración en el cálculo del tipo mínimo y de la tasa interna. En consecuencia, procede comprobar si la Comisión la cumplió.
Por lo que respecta a la determinación del tipo mínimo, del considerando 27 de la Decisión impugnada se desprende que la Comisión tuvo en cuenta, a estos efectos, las modificaciones del plan relativas a la asunción por Alitalia del coste del programa de jubilación anticipada; la aceleración de la reducción de los costes de personal mediante la aceleración de la transferencia de personal de Alitalia a Alitalia Team; la reducción de la aportación de capital de 2,80 a 2,75 billones de ITL, así como la cesión de las participaciones de Alitalia en la compañía húngara Malév y en seis aeropuertos regionales italianos.
Asimismo, la Comisión calculó la repercusión de dichas modificaciones en el mismo considerando 27 de la Decisión impugnada.
Sin embargo, en los considerandos 25 a 28 de la Decisión impugnada, la Comisión invocó una serie de circunstancias que incrementaban, en su opinión, los riesgos de la operación y, por tanto, neutralizaban los efectos de las modificaciones en cuestión.
Por lo que respecta a la determinación de la tasa interna, Alitalia deja entender que el tipo del 26, 1 % que figura en el considerando 23 de la Decisión impugnada sólo es la reproducción de un tipo ya determinado anteriormente por la Comisión. Por lo tanto, ésta no reevaluó dicho tipo tras la lectura de la última versión del plan de reestructuración, como exigía, sin embargo, la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra.
Ahora bien, es preciso señalar que, en la Decisión de 1997, la Comisión había determinado en un porcentaje próximo al 20 % la tasa interna (punto VII, párrafo octavo). En consecuencia, la tasa del 26,1 % no es la reproducción de la que se tuvo en cuenta en el marco del primer procedimiento al que se puso fin mediante la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra
.
De la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra
, se desprende que la Comisión había alegado, «en su escrito de dúplica, que este índice, calculado nuevamente sobre la base de la última versión del plan, [alcanzaba] un nivel máximo del 26,1 %, aun incluyendo los costes de insolvencia» (apartado 163). Se añadía un cuadro como anexo a dicho escrito. El Tribunal de Primera Instancia no tuvo en cuenta este porcentaje por la sola razón de que, según la jurisprudencia, «con el fin de apreciar la legalidad de la Decisión impugnada, […] el Tribunal de Primera Instancia [tomaba] en consideración únicamente los elementos de que disponía la Comisión en el momento en que adoptó la Decisión impugnada» y que «por consiguiente, [debía] desestimarse toda la argumentación de la Comisión relativa a los acontecimientos que se [hubieran producido] después de la adopción de la Decisión [de 1997]» (apartado 164).
De lo anterior se deriva que la Comisión, en la fase de dúplica en el asunto T-296/97, había ya calculado nuevamente dicha tasa sobre la base de la última versión del plan situándola en el 26,1 %, pero que el Tribunal de Primera Instancia, sin examinarla, había rechazado la posibilidad de tenerla en cuenta, dado que no figuraba en la Decisión de 1997. No cabe deducir de la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra,
que dicha tasa del 26,1 % no tomaba en consideración la última versión del plan de reestructuración.
Por lo tanto, nada impedía a la Comisión remitirse, a este respecto, al cuadro elaborado por su propia iniciativa en el marco del recurso anterior, en el asunto T-296/97, y reproducido por Alitalia como anexo al escrito de demanda en el presente asunto. No obstante, la Comisión consideró útil dirigirse a los consultores a los que ya había acudido antes de adoptar la Decisión de 1997 y pedirles que efectuaran, en particular, «un cálculo del índice de rendimiento interno de la dotación de capital o una apreciación del índice mínimo exigido que tuviera en cuenta la motivación de la sentencia [Alitalia I, citada en el apartado 8
supra]»
(décimo considerando de la Decisión impugnada).
En su informe de 1 de junio de 2001, adjuntado como anexo al escrito de contestación a la demanda, los consultores de la Comisión manifiestan que los flujos previstos en el anexo de la dúplica relativa al asunto T-296/97 correspondían a los proporcionados por Alitalia en la última versión del plan de junio de 1997, a excepción del valor final de la sociedad a finales del año 2000, y ello por razones ligadas a la tasa de crecimiento de la sociedad después de dicho año y al distinto valor atribuido al flujo de caja «normalizado» del año 2000. Por otra parte, los flujos de caja negativos que resultan de la subscripción de las ampliaciones de capital previstas para junio de 1997 (1 billón de ITL), marzo de 1998 (500.000 millones de ITL) y marzo de 1999 (250.000 millones de ITL) se actualizaron utilizando un tipo sin riesgo (risk free rate). Además, se contemplaron dos hipótesis respecto del importe de la participación del IRI, a saber, 79 % o 86 %.
Asimismo, la Comisión expone, en los considerandos 19 a 23 de la Decisión impugnada, cómo llegó a la tasa interna del 25,2 % o del 26,1 %, según la hipótesis contemplada. En particular, en el considerando 22, puntualiza su forma de determinar el valor de Alitalia a finales del año 2000.
De lo anterior se deduce que ni los consultores de la Comisión ni ésta se contentaron con reproducir sus cálculos anteriores.
Por otra parte, del informe del 1 de junio de 2001 resulta que los consultores de la Comisión tuvieron en cuenta la reducción de la ampliación de capital, la cesión de otras participaciones, la aceleración de la reestructuración de Alitalia y la asunción por Alitalia del coste del régimen de jubilación anticipada. Calcularon los efectos de estas nuevas hipótesis sobre los principales datos económicos del plan.
Por lo demás, la Comisión no podía tener en cuenta elementos de los que no disponía en el momento de adoptar la Decisión de 1997 (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de mayo de 2002, Francia/Comisión,
C-482/99, Rec. p. I-4397
, apartado 71). Por lo tanto, no debía tomar en consideración el período de ejecución del plan transcurrido entre la Decisión de 1997 y la Decisión impugnada.
En conclusión, la Comisión también cumplió el artículo 233 CE por lo que respecta a este último motivo de anulación de la Decisión de 1997 invocado en la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra
.
Con arreglo a la jurisprudencia citada en los anteriores apartados 98 a 101 y 137, al ser los hechos que se han de apreciar los mismos que los examinados en la Decisión de 1997 y al no haber censurado el Tribunal de Primera Instancia el procedimiento de investigación, la Comisión podía reanudar éste en la fase en la que dicho Tribunal había señalado la falta de motivación y los errores de apreciación. Para cumplir el artículo 233 CE y respetar el fallo y los motivos de la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra,
le bastaba con motivar la elección del mismo tipo mínimo que en la Decisión Iberia, incluir los costes de insolvencia en el cálculo de la tasa interna y tener en cuenta la última versión del plan de reestructuración al calcular el tipo mínimo y la tasa interna.
Ninguna de las alegaciones expuestas por Alitalia cuestiona esta conclusión.
En efecto, por lo que respecta, en primer lugar, a la alegación de que la Comisión debía reiniciar el procedimiento de investigación formal, en la medida en que no disponía de información completa incontrovertida, es preciso señalar que la Comisión había iniciado el procedimiento de investigación formal contemplado en el artículo 88 CE, apartado 2, el 9 de octubre de 1996, y que se puso fin a este procedimiento mediante la Decisión de 1997.
Al haber sido anulada la Decisión de 1997 por el Tribunal de Primera Instancia, el procedimiento dirigido a sustituir tal acto podía reanudarse en el punto concreto en que se había producido la ilegalidad. La Comisión no estaba obligada, a raíz de la anulación de la Decisión de 1997 por el Tribunal de Primera Instancia, a reiniciar el procedimiento remontándose más allá del punto concreto en el que se había producido la ilegalidad sancionada (véase el anterior apartado 99). Pues bien, en el presente caso, las ilegalidades sancionadas por el Tribunal de Primera Instancia no remontan al inicio del procedimiento.
Por lo que respecta, en segundo lugar, al carácter supuestamente indispensable, tras las modificaciones introducidas en el plan de reestructuración por la versión de 26 de junio de 1997, de la publicación en el Diario Oficial de una nueva comunicación y de la reapertura del procedimiento de investigación formal, con vistas a consultar de nuevo a los inversores financieros y a los expertos, es preciso señalar que ninguna disposición del Reglamento (CE) n
o
659/1999 del Consejo, de , por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [88 CE] (
DO L 83, p. 1
), prescribe un reinicio del procedimiento cuando se introducen modificaciones al proyecto inicial que está en curso de investigación formal, aun cuando tales modificaciones se contemplan en el artículo 7, apartados 2 y 3, del Reglamento n
o
659/1999.
Por otra parte, de la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra,
en particular, de los apartados 123, 133, 143 y 163 a 167, se desprende que el Tribunal de Primera Instancia reprochó a la Comisión no haber motivado o tomado en consideración elementos de los que disponía o de los que tenía conocimiento. Al disponer de los elementos necesarios para el nuevo examen requerido por el Tribunal de Primera Instancia y, en concreto, de las últimas mejoras introducidas en el plan de reestructuración en junio de 1997 (apartado 167), la Comisión no estaba obligada a reiniciar la instrucción del asunto, ni siquiera a completarla mediante una nueva consulta a los inversores y a los expertos o mediante un nuevo informe pericial.
Sobre este particular, contrariamente a lo que afirma Alitalia, del documento presentado por la Comisión a solicitud del Tribunal de Primera Instancia y que describe la misión encomendada a sus consultores tras la anulación de la Decisión de 1997, se desprende que la Comisión no les había encargado recoger nueva información, sino completar y actualizar su informe anterior incluyendo los costes de insolvencia en el cálculo de la tasa interna y teniendo en cuenta los posibles efectos de las modificaciones introducidas en el plan en la última versión de junio de 1997 en relación con el cálculo de la tasa interna y del tipo mínimo. También se especifica en la descripción de la misión encomendada a los consultores de la Comisión que éstos ya habían realizado la mayor parte del trabajo cuando contribuyeron a la redacción de la dúplica presentada por la Comisión el 13 de julio de 1999 en el asunto T-296/97.
Además, sería en cualquier caso contrario a la jurisprudencia obligar a la Comisión a reiniciar el procedimiento para investigar elementos posteriores a la adopción de la Decisión de 1997. Efectivamente, para investigar si el Estado adoptó o no el comportamiento de un inversor prudente en una economía de mercado, hay que volverse a situar en el contexto de la época en la que se adoptaron las medidas de apoyo financiero para evaluar la racionalidad económica del comportamiento del Estado y, por tanto, abstenerse de cualquier apreciación basada en una situación posterior (véase el anterior apartado 137).
De lo anterior se deriva que la primera parte del primer motivo basado en la existencia de vicios de procedimiento y el tercer motivo basado en que la Decisión impugnada no resultaba conforme con la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra,
son infundados.
C.
Sobre el motivo basado en el incumplimiento de la obligación de adoptar una decisión dentro del plazo de dos meses establecido en el artículo 4, apartado 5, del Reglamento n
o
659/1999
1.
Alegaciones de las partes
Alitalia alega, en la segunda parte de su primer motivo, que, tras la anulación de la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra,
la Comisión tenía dos meses para adoptar una decisión, con arreglo al artículo 4, apartado 5, del Reglamento n
o
659/1999. Pues bien, la Comisión incumplió esta obligación.
Alitalia añade que se violaría el principio de seguridad jurídica si se permitiera a una institución elegir libremente los plazos de ejecución de una sentencia que anule una decisión adoptada en materia de ayudas de Estado. Esto sería tanto más cierto cuanto que, al no haber hecho uso la Comisión del derecho a interponer un recurso de casación ante el Tribunal de Justicia contra la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra,
esta sentencia había adquirido fuerza de cosa juzgada, de modo que Alitalia podía considerar que su situación jurídica estaba definitivamente aclarada.
A juicio de Alitalia, la inactividad de la Comisión entre la notificación de la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra,
y la adopción de la Decisión impugnada habría supuesto, por lo demás, una decisión implícita de compatibilidad de la ayuda controvertida, conforme al artículo 4, apartado 6, del Reglamento n
o
659/1999.
En la réplica, Alitalia añade que, suponiendo que la Comisión no hubiera estado obligada a reiniciar el procedimiento de investigación formal de la operación controvertida y, por tanto, que se aplicaba el artículo 7, apartado 6, del Reglamento n
o
659/1999, la duración global del procedimiento era, de todos modos, excesiva. La Comisión había necesitado cerca de diecinueve meses, a partir de la notificación del proyecto de ayuda, para llegar, en el presente caso, a una decisión definitiva. Asimismo, transcurrieron algo más de siete meses entre el pronunciamiento de la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra,
y la adopción de la Decisión impugnada. Según Alitalia, tal plazo no es razonable, puesto que la Comisión se limitó a reevaluar los resultados del procedimiento de investigación y permaneció inactiva durante los cuatro primeros meses.
Para la Comisión, la premisa en la que se basa la segunda parte del primer motivo es claramente errónea. La sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra,
no repuso el procedimiento en la fase preliminar, sino en el momento en que concluyó el procedimiento de investigación formal. De lo anterior se deriva, en su opinión, que la Comisión no estaba sujeta al plazo imperativo de dos meses establecido en el artículo 4, apartado 5, del Reglamento n
o
659/1999, sino al plazo no perentorio de dieciocho meses mencionado en el artículo 7, apartado 6. Por lo tanto, considera que, en el caso de autos, el plazo total de algo más de dieciséis que fue necesario para la adopción de la Decisión impugnada sería inferior a este último.
Por lo demás, la Comisión considera que la jurisprudencia reconoce a la institución cuyo acto es anulado un plazo razonable para ejecutar la sentencia de anulación. Por tanto, estima que el plazo de que disponía la Comisión en el presente caso no puede deducirse automáticamente del artículo 7, apartado 6, del Reglamento n
o
659/1999. Al contrario, según la Comisión, es preciso tomar en consideración la naturaleza y la importancia de las medidas necesarias para la adopción de una nueva decisión.
A juicio de la Comisión, la alegación que Alitalia deduce en la réplica de que se ha excedido un «plazo razonable» es un motivo nuevo. Planteado extemporáneamente, es inadmisible y, además, infundado.
2.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
La obligación de la institución comunitaria de cumplir una sentencia anulatoria dictada por el juez comunitario resulta del artículo 233 CE. El Tribunal de Justicia ha reconocido que dicho cumplimiento exigía la adopción de cierto número de medidas administrativas y no podía normalmente efectuarse de manera inmediata, y que la institución disponía de un plazo razonable para atenerse a una sentencia que anulaba una de sus decisiones. La cuestión de si el plazo ha sido o no razonable depende de la naturaleza de las medidas que habían de adoptarse y de las contingencias propias de cada caso (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 19 de marzo de 1997, Oliveira/Comisión,
T-73/95, Rec. p. II-381
, apartado 41, y la jurisprudencia citada).
En el presente caso, transcurrieron algo más de siete meses entre el pronunciamiento de la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra,
y la adopción de la Decisión impugnada. Pues bien, no cabe considerar excesivo este plazo para extraer las consecuencias prácticas de la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra,
en particular, realizando, sobre la base de los elementos disponibles, una nueva aplicación del criterio del inversor privado en una economía de mercado — lo que supone un análisis financiero concienzudo.
Por otra parte, a efectos de controlar las nuevas ayudas que los Estados miembros proyectan establecer, el artículo 88 CE distingue una fase previa de examen y un procedimiento de investigación formal. La fase previa de examen, prevista en el artículo 88 CE, apartado 3, tiene únicamente por objeto proporcionar a la Comisión un plazo de reflexión y de investigación suficiente que le permita formarse una primera opinión sobre los proyectos que se le hayan notificado, para poder concluir que no constituyen ayudas, que son compatibles con el mercado común o que las dudas existentes al respecto obligan a realizar un examen en profundidad (sentencias del Tribunal de Justicia de 11 de diciembre de 1973, Lorenz,
120/73, Rec. p. 1471
, apartado 3, y de , Portugal/Comisión,
C-204/97, Rec. p. I-3175
, apartado 34). Habida cuenta del interés del Estado miembro de que se trate en que se aclare rápidamente la situación, en principio tiene carácter urgente y, por ello, está limitada por un plazo imperativo de dos meses a partir del momento en que la Comisión recibe una notificación completa (sentencias del Tribunal de Justicia Lorenz, antes citada, apartado 4, y de , Alemania/Comisión,
C-334/99, Rec. p. I-113
9, apartados 49 y 50).
En cuanto al procedimiento de investigación formal, previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, párrafo primero, es de carácter indispensable cuando la Comisión no esté en condiciones de llegar a la convicción, al término de la fase de examen previo, de que un proyecto no constituye una ayuda o que, aunque constituye una ayuda, es compatible con el mercado común. Por tanto va dirigido, por una parte, a permitir a la Comisión informarse del conjunto de los datos del asunto recabando todas las opiniones necesarias antes de adoptar su decisión final y, por otra, a proteger los derechos de terceros potencialmente interesados dándoles la oportunidad de ser oídos (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 15 de junio de 2005, Regione autonoma della Sardegna/Comisión,
T-171/02, Rec. p. II-2123
, apartado 32).
En el presente caso, el Tribunal de Primera Instancia consideró que, tras la anulación de la Decisión de 1997, la Comisión no estaba obligada a retomar todo el procedimiento
ab initio
remontándose más allá del punto concreto en el que se había producido la ilegalidad sancionada, a saber, la fase final del procedimiento de investigación formal (véanse los anteriores apartados 97 a 144).
El procedimiento de investigación formal se rige, desde la entrada en vigor del Reglamento 659/1999, el 16 de abril de 1999, por el plazo indicativo de dieciocho meses a partir del inicio de dicho procedimiento. Dado que este plazo de dieciocho meses previsto en el artículo 7, apartado 6, del Reglamento n
o
659/1999 es meramente indicativo, procede examinar, en el presente caso, si el desarrollo del procedimiento de investigación formal muestra que la Comisión no observó un plazo razonable o que actuó de manera excesivamente tardía (véase, en este sentido, la sentencia Regione autonoma della Sardegna/Comisión, citada en el apartado 158
supra,
apartados 56 y 57).
Pues bien, la Comisión decidió iniciar el 9 de octubre de 1996 el procedimiento del artículo 88 CE, apartado 2, y adoptó la Decisión de 1997 el . Tras la anulación de esta última por el Tribunal de Primera Instancia, en la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra,
pronunciada el , la Comisión adoptó la Decisión impugnada el . De lo anterior resulta que la investigación formal había durado un poco más de nueve meses antes de la sentencia de anulación y fue retomada un poco más de siete meses después de la sentencia de anulación. Por consiguiente, la duración global de la investigación formal no excede el plazo establecido en el Reglamento n
o
659/1999.
Alitalia tampoco puede deducir una violación del principio de protección de la confianza legítima de la mera inexistencia de recurso de casación contra la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra.
En efecto, esta sentencia no excluía una posible convalidación de la Decisión impugnada. Además, el plazo de que disfrutaba la Comisión para extraer las consecuencias prácticas de dicha sentencia era mayor que el plazo de dos meses en el que debía interponer su recurso de casación contra ésta.
En conclusión, debe desestimarse asimismo la segunda parte del primer motivo basado en vicios de procedimiento.
D.
Sobre el motivo basado en la violación del derecho de defensa
1.
Alegaciones de las partes
Alitalia denuncia la ilegalidad de la Decisión impugnada en la medida en que la Comisión violó gravemente su derecho de defensa. Pues bien, el Tribunal de Justicia ha afirmado expresamente la importancia del derecho de defensa en materia de ayudas de Estado y ha admitido, en particular, que los beneficiarios de ayudas de Estado puedan reivindicar la protección del derecho de defensa.
Alitalia sostiene que, en cualquier caso, el beneficiario de una ayuda debe disponer del derecho a presentar observaciones.
Ahora bien, pese a las solicitudes presentadas a tales efectos, no se le concedió posibilidad alguna de expresar su punto de vista, ni sobre la oportunidad de adoptar una nueva decisión tras la anulación de la Decisión de 1997 ni sobre su contenido. Añade que no hubo debate contradictorio con las autoridades italianas y Alitalia sobre el informe de los consultores de la Comisión. El cumplimiento de todas las garantías procesales era, sin embargo, tanto más necesario cuanto que no se obligó a la Comisión a retomar la postura que había mantenido en la Decisión de 1997.
La Comisión, partiendo de la premisa de que el procedimiento administrativo en materia de ayudas de Estado únicamente se incoa contra el Estado miembro de que se trate, deduce que sólo éste puede invocar un verdadero derecho de defensa.
En cualquier caso, la Comisión considera que el derecho de Alitalia a presentar observaciones se había garantizado desde 1996 por medio de la publicación de la decisión de iniciar el procedimiento de investigación formal. A raíz de esta publicación, Alitalia hizo valer efectivamente su punto de vista. Su recurso de anulación contra la Decisión de 1997 le permitió también defender sus argumentos. Como el objeto del procedimiento de investigación seguía siendo el mismo tras la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra,
y rigurosamente idénticos los elementos de hecho en los que se apoya en la Decisión impugnada a los que figuran en la Decisión de 1997, la Comisión sostiene que no era necesario instar a Alitalia a presentar de nuevo sus observaciones.
2.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Según una jurisprudencia consolidada, el respeto de los derechos de defensa en todo procedimiento incoado contra una persona y que pueda terminar en un acto que le sea lesivo constituye un principio fundamental del Derecho comunitario y debe garantizarse aun cuando no exista una normativa específica. Este principio exige que, desde la fase del procedimiento administrativo, se ofrezca a la persona interesada la posibilidad de manifestar adecuadamente su punto de vista sobre la realidad y la pertinencia de los hechos, imputaciones y circunstancias alegados por la Comisión (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 6 de marzo de 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale y Land Nordrhein-Westfalen/Comisión,
T-228/99 y 233/99, Rec. p. II-435
, apartado 121, y la jurisprudencia citada).
Ahora bien, el procedimiento administrativo en materia de ayudas de Estado se incoa únicamente contra el Estado miembro de que se trate. Las empresas beneficiarias de las ayudas y las entidades territoriales infraestatales que las conceden, al igual que los competidores de los beneficiarios de las ayudas, sólo se consideran «interesados» en ese procedimiento (véase la sentencia Westdeutsche Landesbank Girozentrale/Comisión, citada en el apartado 169
supra,
apartado 122, y la jurisprudencia citada).
Por otra parte, es jurisprudencia reiterada que, durante la fase de examen contemplada en el artículo 88 CE, apartado 2, la Comisión está obligada a emplazar a los interesados para que presenten sus observaciones. Por lo que se refiere a dicho deber, el Tribunal de Justicia ha declarado que la publicación de un anuncio en el Diario Oficial constituía un medio adecuado para dar a conocer a todos los interesados la apertura de un procedimiento, especificando que esta comunicación tenía exclusivamente por objeto obtener de los interesados todo tipo de información destinada a orientar la actuación futura de la Comisión (véase la sentencia Westdeutsche Landesbank Girozentrale/Comisión, citada en el apartado 169
supra,
apartados 123 y 124, y la jurisprudencia citada).
Esta jurisprudencia confiere a los interesados esencialmente la función de fuentes de información para la Comisión en el marco del procedimiento administrativo incoado con arreglo al artículo 88 CE, apartado 2. De ello se desprende que los interesados, lejos de poder ampararse en el derecho de defensa, reconocido a las personas en contra de las cuales se inicia un procedimiento, sólo disponen del derecho a participar en el procedimiento administrativo en una medida adecuada en función de las circunstancias del caso concreto (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia Westdeutsche Landesbank Girozentrale/Comisión, citada en el apartado 169
supra,
apartado 125, y la jurisprudencia citada).
Al no poder ampararse Alitalia en el derecho de defensa reconocido a las personas contra quienes se inicia un procedimiento, procede, en consecuencia, comprobar, sobre la base de dicha jurisprudencia, si participó en el procedimiento administrativo en una medida adecuada en función de las circunstancias del caso concreto.
A este respecto, de las manifestaciones realizadas por el Tribunal de Primera Instancia en la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra
(apartados 22 a 31), se desprende que las autoridades italianas y Alitalia participaron estrechamente en el examen de la ayuda controvertida, antes de la adopción de la Decisión de 1997, a la que sustituye la Decisión impugnada tras la anulación de la primera. Además, la Comisión debía basar su nuevo análisis exclusivamente en la información de que disponía en ese momento (véase el anterior apartado 137), información sobre la que tanto la República Italiana como Alitalia ya se habían pronunciado, de modo que no procedía consultarlas de nuevo. Por último, el derecho de terceros interesados a formular sus observaciones fue garantizado mediante la publicación de una comunicación en el Diario Oficial de 16 de noviembre de 1996 (
DO C 346, p. 13
) y ninguna disposición del Reglamento n
o
659/1999 obliga a ofrecerles de nuevo esta posibilidad cuando la operación inicial se modifica durante la investigación.
Por lo que respecta, más concretamente, al argumento relativo al informe de los consultores de la Comisión, de 1 de junio de 2001, aun cuando hubiera de concluirse, dadas las circunstancias del presente caso, que existe algún tipo de obligación de consultar a las autoridades italianas acerca de este último informe, no cabe deducir de ello, con arreglo a la jurisprudencia Westdeutsche Landesbank Girozentrale/Comisión, citada en el apartado 169
supra,
que deba extenderse la misma obligación a los terceros interesados. Estos últimos tienen esencialmente una función de fuentes de información y no pueden ampararse en el derecho de defensa, reconocido a las personas en contra de las cuales se inicia un procedimiento (véase el anterior apartado 137).
En cualquier caso, como resulta del anterior apartado 145, la misión que encomendó la Comisión a sus consultores, muy limitada, puesto que consistió en actualizar su informe anterior teniendo en cuenta los motivos de la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra,
sólo tenía por objeto «proporciona[r] exclusivamente una asistencia de naturaleza técnica a la Comisión» (décimo considerando de la Decisión impugnada) en su análisis y su apreciación de la información de que ya disponía, como hubiera podido hacer un servicio de la institución. La Decisión impugnada no contiene, en los considerandos dedicados a la apreciación jurídica de la aportación de capital controvertida, remisiones expresas al informe de 1 de junio de 2001. Por lo tanto, no cabe considerar que éste sea una pieza esencial en la motivación de la Decisión impugnada.
Sobre la base de todas estas consideraciones, procede desestimar el segundo motivo.
E.
Sobre el motivo basado en la infracción y en la aplicación errónea de los artículos 87 CE y 88 CE
Alitalia alega que los errores en que incurrió la Comisión en la Decisión impugnada están precisamente en relación, en gran parte, con la corrección de los errores señalados por el Tribunal de Primera Instancia en la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra.
Tras algunas observaciones preliminares sobre el criterio del inversor privado, impugna la determinación del tipo mínimo, por un lado, y de la tasa interna, por otro.
1.
Determinación del tipo mínimo
A este respecto, Alitalia rebate la aplicación en su caso del tipo mínimo utilizado en la Decisión Iberia, no haber tomado en consideración la última versión del plan de reestructuración y haber recurrido a premisas incorrectas.
a) Aplicación a Alitalia del tipo mínimo utilizado en la Decisión Iberia
Alegaciones de las partes
Alitalia reprocha a la Comisión no haber comparado minuciosamente su situación con la de Iberia, a la que se refiere para justificar el tipo mínimo del 30 %. Añade que las alegaciones desarrolladas por la Comisión en los considerandos 30 y 31 de la Decisión impugnada ya fueron desestimadas por el Tribunal de Primera Instancia en la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra
.
Además, Alitalia alega que dichas alegaciones son inexactas. Alitalia e Iberia no son compañías de dimensión comparable. A su juicio, las aportaciones de capital sólo son sensiblemente iguales en ambos casos debido a que la Comisión omitió una recapitalización de la que había disfrutado la compañía española. Considera que es manifiestamente erróneo afirmar que cuanto más importante es un aumento de capital, más elevado es el riesgo. La afirmación de que ambas compañías ejercen su actividad en un mercado que no es central en Europa desde un punto de vista geográfico desconoce la situación geográfica del norte y del centro de Italia. Iberia no consiguió verdaderos acuerdos sindicales para mejorar el nivel de los costes unitarios, sino que sólo disfrutó de una acción limitada y durante un breve período, mientras que Alitalia tenía ya un acuerdo innovador y a largo plazo que preveía también el accionariado de los trabajadores para garantizar una mayor participación de éstos. Alitalia alega que la liberalización del mercado de la aviación civil español representó una amenaza para Iberia, en la medida en que se liberalizaba la asistencia en tierra que ofrecía a las demás compañías, mientras que la liberalización del mercado de la aviación civil italiano ofreció a Alitalia la oportunidad de desarrollar un proyecto en dicho sector de actividad por su propia cuenta (self handling). Añade que los proyectos relativos al aeropuerto de Malpensa (Italia) no constituyen el elemento esencial de las proyecciones económicas y financieras del plan controvertido. Alitalia tampoco entiende de qué manera el hecho de no encontrarse en una situación privilegiada en determinadas rutas constituye un factor de riesgo que pueda afectar al tipo mínimo. La situación social de Iberia, que conocía continuas huelgas, es distinta de la de Alitalia. En su opinión, los efectos de la liberalización del mercado de la aviación civil italiano se tuvieron debidamente en cuenta en el plan controvertido y ello sin un optimismo excesivo. En cambio, no es exacto alegar que ya era posible apreciar totalmente los efectos de la liberalización del mercado español en las cuotas de mercado de Iberia cuando la Comisión adoptó la Decisión Iberia.
Por último, Alitalia considera que la referencia, realizada en el considerando 32 de la Decisión impugnada, a Continental Airlines, Air Partners y Air Canada está totalmente fuera de lugar.
Por su parte, la Comisión sostiene que Iberia y Alitalia son comparables en cuanto que ambas son de mediana dimensión y tienen un valor similar. En segundo lugar, Alitalia sufre sobre todo la desventaja de no disponer de un mercado privilegiado, comparable al de Iberoamérica para Iberia. Además, la Comisión considera que, desde el punto de vista del clima social, la situación de Alitalia es más delicada que la de Iberia. Por otra parte, en el caso de Alitalia, es preciso tener en cuenta la incertidumbre asociada a la inminencia de la liberalización del mercado italiano en 1997.
Por último, la Comisión impugna el carácter falaz del uso que Alitalia hizo del caso de la inversión de Air Canada y Air Partners en Continental Airlines.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
En primer lugar, es preciso recordar que la apreciación por la Comisión de la cuestión de si una inversión cumple el criterio del inversor privado requiere una valoración económica compleja. Pues bien, la Comisión, cuando adopta un acto que requiere una apreciación económica tan compleja, goza de una amplia facultad de apreciación y el control jurisdiccional de dicho acto, aunque en principio es completo por lo que respecta a la cuestión de si una medida está comprendida dentro del ámbito de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1, se limita a comprobar el respeto de las normas de procedimiento y de motivación, la exactitud material de los hechos tenidos en cuenta para efectuar la elección impugnada, la falta de error manifiesto en la apreciación de dichos hechos o la inexistencia de desviación de poder. En particular, no corresponde al Tribunal de Primera Instancia sustituir la apreciación económica del autor de la decisión por la suya propia (véase la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra,
apartado 105, y la jurisprudencia citada).
En segundo lugar, hay que recordar que del examen realizado en los anteriores apartados 106 a 112 se desprende que, en la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra,
el Tribunal de Primera Instancia no rebatió en sí el principio de una comparación entre Alitalia e Iberia. Dicho Tribunal se limitó a señalar una falta de motivación al respecto. Por lo tanto, Alitalia se equivoca cuando alega que aquél ya había desestimado los elementos de comparación que figuran en los considerandos 30 y 31 de la Decisión impugnada.
Es preciso apreciar las alegaciones expuestas en el presente caso por las partes a la luz de estas consideraciones.
En primer lugar, en el considerando 30 de la Decisión impugnada, la Comisión enuncia una serie de elementos comparables que caracterizan a la vez a Iberia y a Alitalia. Ambas compañías tienen un volumen de negocios de aproximadamente 4.000 millones de euros, ejercen su actividad en el mismo sector económico y en el mismo contexto comunitario de liberalización progresiva, poseen un mercado interior que no es geográficamente central en Europa y registraron pérdidas sistemáticas en los años anteriores a la aportación de capital que recibió cada una de ellas. Además, cuando se produjo la aportación de capital, ambas se encontraban en una situación financiera muy difícil, caracterizada por un endeudamiento importante y unos recursos propios prácticamente reducidos a la nada. En el considerando 31 de la Decisión impugnada, la Comisión añade que un elemento que podía también aproximar a las dos empresas desde el punto de vista de un inversor era la situación social de ambas.
No obstante, Alitalia impugna varios de estos elementos.
En primer lugar, por lo que respecta a la alegación de Alitalia de que no son comparables determinados datos numéricos, es necesario señalar que Iberia y Alitalia son, como reconoce, por lo demás, esta última, de mediana dimensión en comparación con las compañías aéreas grandes y pequeñas. En su respuesta a la cuestión escrita planteada al respecto por el Tribunal de Primera Instancia, la Comisión facilitó varios cuadros de la Association of European Airlines (AEA), (Asociación de Líneas Aéreas Europeas). De ahí se desprende que, por lo que se refiere al volumen de negocios, al número de plazas/kilómetro ofrecidas y al número de pasajeros/kilómetro transportados, Alitalia e Iberia se sitúan en la misma franja media.
Por otra parte, en la vista, las partes no impugnaron los volúmenes de negocios consolidados de Alitalia y de Iberia alegados por la Comisión y confirmaron que constituían datos que podían ser comparados, lo que se recogió en el acta de la vista.
En segundo lugar, por lo que respecta a la impugnación de Alitalia del hecho de que ambas compañías ejercen su actividad en un mercado que no es central en Europa desde un punto de vista geográfico, procede señalar que la alegación se basa, esencialmente, en la afirmación de que el centro-norte de Italia no puede considerarse un mercado descentrado. Ahora bien, el mercado interior italiano comprende todo el territorio italiano y no sólo el norte del país, de modo que la comparación no puede realizarse comparando desde el punto de vista geográfico el norte de Italia con todo el territorio español.
Por otra parte, es indiscutible que España e Italia tienen una situación geográfica comparable en Europa, al no ser central en ésta su mercado interior.
En tercer lugar, no resulta fundada la impugnación de la similitud entre las situaciones sociales de ambas empresas. Por un lado, Alitalia no niega la existencia de «conflictos sociales que han marcado la evolución de las dos compañías durante los años anteriores a la aportación de capital» (considerando 31 de la Decisión impugnada). Por lo tanto, el pasado de ambas empresas era, en este sentido, comparable y podía influir en un inversor, como manifestó la Comisión en la Decisión impugnada. Por otro lado, en cuanto al futuro, si Alitalia destaca su acuerdo sindical a largo plazo, es para oponerlo no a la inactividad de Iberia, sino a «una acción limitada y durante un breve período» de esta última. Esta diferencia, basada, por tanto, esencialmente en la duración de las acciones emprendidas de cara al futuro, no puede implicar que resultara manifiestamente erróneo considerar que «un elemento que [podía] aproximar a las dos empresas desde el punto de vista de un inversor [era] la situación social de ambas».
En segundo lugar, en los considerandos 30 y 31 de la Decisión impugnada, la Comisión pone también de relieve elementos que diferencian a las dos compañías en materia de riesgos, indicando que algunos de ellos se compensan.
Por un lado, del considerando 30 de la Decisión impugnada se desprende que el importe de las respectivas inyecciones de capital es sensiblemente diferente, pues se sitúa en 1.420 millones de euros en el caso de Alitalia y en 522 millones de euros en el de Iberia, lo que, según la Comisión, no hace sino incrementar el riesgo asociado a la operación de recapitalización de Alitalia.
Sobre este particular, si bien ha quedado acreditado que, como alega Alitalia, Iberia recibió dos inyecciones de capital, una en 1992 y otra en 1995, la Comisión sólo se pronunció, en la Decisión Iberia, sobre la segunda de ellas, de 522 millones de euros, al determinar el tipo mínimo en el 30 % para esta única operación. Ahora bien, en el presente asunto, la operación alcanza los 1.420 millones de euros. Por consiguiente, no cabe considerar manifiestamente erróneo afirmar que, en el caso de Alitalia, la operación implicaba
a priori
un riesgo más elevado para el inversor.
Por otro lado, del considerando 31 de la Decisión impugnada se desprende que la productividad de Iberia es inferior a la de Alitalia y que Iberia se enfrenta a una situación de incertidumbre por lo que se refiere a las consecuencias de la liberalización del mercado español de asistencia en tierra. Sin embargo, Iberia ocupa un lugar privilegiado en el mercado del transporte entre Europa e Iberoamérica. Por su parte, la situación de Alitalia se enfrenta a una doble incertidumbre asociada a su desarrollo en Malpensa y a la liberalización del mercado de la aviación civil italiano.
No obstante, Alitalia afirma no entender de qué manera el hecho de no disfrutar de una situación privilegiada en algunas rutas determinadas puede representar un factor de riesgo.
Sobre este particular, es necesario señalar, por un lado, que tal afirmación, que, por lo demás, no se atiene a lo manifestado por la Comisión en la Decisión impugnada, no puede servir de base para un error manifiesto de apreciación. Alitalia ni impugnó no encontrarse en una situación privilegiada en determinadas rutas ni negó la situación privilegiada de Iberia en las rutas de que se trata. Por otro lado, la Comisión explica en sus escritos que Iberia disponía con Iberoamérica de un mercado para el que tenía una estrategia comercial sólida, de modo que su futuro estaba bastante menos marcado por la incertidumbre, es decir, por un factor de riesgo. Pues bien, el hecho de considerar que la situación privilegiada de una compañía aérea en determinadas rutas le pueda procurar una ventaja al reducir el factor de riesgo por lo que a ella se refiere, no parece manifiestamente erróneo.
En segundo lugar, por lo que respecta a las consecuencias de la liberalización del mercado español de asistencia en tierra, hay que señalar que la Comisión no las niega, pero subraya que la asistencia en tierra sólo representaba el 13 % del volumen de negocios de Iberia y un porcentaje aún inferior si se consideraba el grupo en su conjunto (considerando 31 de la Decisión impugnada). Pues bien, Alitalia no rebate dicho porcentaje. Por consiguiente, no cabe declarar error manifiesto de apreciación alguno a este respecto.
En lo referente a la liberalización del mercado de la aviación civil italiano, es preciso señalar que Alitalia no impugna sus consecuencias, sino que afirma haberlas tenido en cuenta en su plan. Esta única circunstancia no puede hacer desaparecer el riesgo que dicha liberalización implica desde el punto de vista de los inversores ni, por lo tanto, prohibir que se tenga en cuenta a la hora de determinar el tipo mínimo. Asimismo, procede destacar que la liberalización del mercado de la aviación civil español había comenzado antes de la del mercado italiano. En consecuencia, la Comisión afirma con razón que podía medir ya las repercusiones de dicha liberalización para Iberia, mientras que las consecuencias para Alitalia de la apertura del mercado interior italiano seguían siendo muy aleatorias en 1997.
Por último, por lo que respecta a las alegaciones relativas al aeropuerto de Malpensa, Alitalia admitió en la réplica, tras haberlo negado en el escrito de interposición de la demanda, que era cierto que el centro aeroportuario de Malpensa representaba un elemento estratégico esencial para el desarrollo de la compañía.
Además, de la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra,
resulta que «la fase de desarrollo se basaba fundamentalmente en la puesta en servicio del centro aeroportuario de Malpensa a partir de 1998» (apartado 12). Por otra parte, el centro aeroportuario de Malpensa figura también entre los «“elementos clave” del plan» mencionados en un documento de Alitalia al que remite la propia sentencia (apartado 120).
Por lo tanto, no puede negarse que el desarrollo del centro aeroportuario de Malpensa constituía una parte esencial del plan de reestructuración de Alitalia. El hecho de que Alitalia sólo haya podido repercutir en sus cuentas los efectos positivos del desarrollo de este centro aeroportuario (hub) con relación a los dos últimos años de dicho plan no puede hacer desaparecer, desde el punto de vista de los inversores, el riesgo que implicaba dicha operación ni, por lo tanto, prohibir que se tuviera en cuenta a la hora de determinar el tipo mínimo. También resulta indiscutible que dicho riesgo era propio de Alitalia y no afectaba a Iberia.
En conclusión, este examen no ha puesto en evidencia que la Comisión incurriera en error manifiesto de apreciación al comparar la situación de Alitalia con la de Iberia. Del carácter comparable de la situación de estas dos compañías aéreas se deriva que la Comisión podía aplicar en el presente caso, sin incurrir en error manifiesto, un tipo mínimo del 30 % idéntico al que había aplicado en el asunto Iberia. En cualquier caso, procede señalar que la comparación de ambas compañías sólo se realiza con carácter accesorio o confirmativo en la motivación de la determinación del tipo mínimo en el 30 %.
También debe añadirse, en respuesta a la impugnación por Alitalia de la referencia que la Comisión hace a Continental Airlines, en el considerando 32 de la Decisión impugnada, que, en la comparación que realiza con la situación de esta compañía americana, la Comisión tiene en cuenta un período que se extiende hasta el mes de noviembre de 1998. Por consiguiente, se trata de elementos de los que no disponía en el momento de adoptar la Decisión de 1997. Pues bien, la Comisión debe abstenerse de toda apreciación basada en una situación posterior (véase el anterior apartado 137).
En consecuencia, debe considerarse irrelevante la referencia realizada, en el considerando 32 de la Decisión impugnada, a la compañía americana Continental Airlines, sin que sea necesario examinar las alegaciones de Alitalia sobre el particular. No obstante, la irrelevancia de dicha indicación accesoria y puramente confirmativa no puede afectar al razonamiento de la Comisión ni a la legalidad de la Decisión impugnada.
b) No haber tomado seriamente en consideración la repercusión de la última versión del plan en el cálculo del tipo mínimo
Alegaciones de las partes
Alitalia manifiesta que la Comisión admite, en el considerando 27 de la Decisión impugnada, que las últimas modificaciones introducidas en el plan de reestructuración en junio de 1997 «reducen […] los riesgos inherentes a la operación». Según Alitalia, esta afirmación debía haber llevado a la Comisión a determinar un tipo mínimo inferior al que se había establecido con anterioridad.
Alitalia añade que, para evaluar el riesgo de una inversión en una empresa y el tipo mínimo que de ello se deriva, los analistas tienen en cuenta su exposición financiera respecto de sus recursos propios. Sin embargo, para traducir este indicador en un signo efectivo de riesgo financiero, es indispensable comparar su relación específica endeudamiento/fondos propios (gearing) con el coeficiente de endeudamiento medio de las empresas comparables. Pues bien, al ser el gearing de Alitalia comparable al de sus principales competidores, no puede figurar, contrariamente a lo que sostuvo la Comisión en el considerando 28 de la Decisión impugnada, entre los elementos que pueden eventualmente implicar un tipo mínimo superior al aplicable normalmente para una inversión en el sector.
La Comisión alega que es irrelevante comparar el gearing de Alitalia con el de las demás compañías en el año 2000, cuando expiró el plan de reestructuración, como hace Alitalia.
La Comisión sostiene que, en el considerando 28 de la Decisión impugnada, destaca que las últimas modificaciones introducidas en el plan no tienen repercusión alguna sobre el nivel del gearing y el valor que éste alcanza en el conjunto de elementos que pondera un inversor privado a la hora de decidir si invierte o no.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
La Comisión manifiesta, en el considerando 27 de la Decisión impugnada, que la última versión del plan de reestructuración de Alitalia reduce los riesgos inherentes a la operación y aumenta la rentabilidad de la aportación de capital. Sin embargo, considera que las modificaciones que introduce «no dejan de ser, con todo, marginales y resultan mucho menos sustanciales que las primeras modificaciones introducidas en el plan de reestructuración por las autoridades italianas en febrero de 1997».
Procede recordar (véanse los anteriores apartados 125 a 136 y los considerandos 10 y 27 de la Decisión impugnada) que la Comisión calculó la repercusión de dichas modificaciones y que, en esta ocasión, retomó los cálculos realizados por sus consultores en su informe de 1 de junio de 2001, que figura como anexo del escrito de contestación a la demanda. Alitalia no formula ninguna objeción de fondo concreta respecto de dichos cálculos.
En el considerando 28 de la Decisión impugnada, la Comisión prosigue en estos términos:
«Conviene añadir, a este respecto, que ni el endeudamiento de Alitalia ni el coeficiente de solvencia (gearing ratio) del [año] 2000 experimentan modificación significativa alguna. Sin embargo, estos son los datos que resultan cruciales para cualquier inversor a la hora de determinar el riesgo que representa la financiación de la operación. Por consiguiente, los cambios introducidos en el plan de reestructuración en junio de 1997 son prácticamente irrelevantes por lo que respecta a la valoración que efectuaría cualquier inversor guiado exclusivamente por criterios comerciales, habida cuenta de la persistencia de los riesgos vinculados a la operación ya descritos.»
De las respuestas que las partes dan a las preguntas escritas planteadas por el Tribunal de Primera Instancia se desprende que Alitalia no rebate el hecho de que, en la última versión del plan, el gearing no había experimentado una modificación significativa, pero alega que tal modificación no era necesaria, puesto que su gearing se alineaba en el valor medio del sector.
Por consiguiente, la Comisión no incurrió en error manifiesto de apreciación al señalar que el gearing correspondiente al año 2000 no se había modificado de manera significativa. El hecho de que el gearing de Alitalia se pudiera situar, como ésta afirma, en la media del sector, no desvirtúa dicha afirmación.
En consecuencia, Alitalia no ha demostrado que la Comisión no hubiera tomado seriamente en consideración la repercusión de la última versión del plan de reestructuración a la hora de determinar el tipo mínimo.
c) Toma en consideración de premisas erróneas en el cálculo del tipo mínimo
Alegaciones de las partes
Alitalia considera que el tipo mínimo debe establecerse en función del coste de los recursos propios de la empresa, es decir, en función de la remuneración esperada por invertir capital riesgo en dicha empresa. Esta remuneración se determina mediante una fórmula que refleja el riesgo de invertir en general y el riesgo de invertir en una empresa en particular.
Alitalia no entiende cómo puede la Comisión, por un lado, valorar el coste de los recursos propios en el 14 % y, por otro, establecer un tipo mínimo del 30 %. Alitalia considera que el coste de los recursos propios del 14 %, valorado según el modelo de valoración de activos financieros (Capital Asset Pricing Model; en lo sucesivo, «CAPM»), ya tiene en cuenta elementos de riesgo relacionados con el sector del transporte aéreo así como el factor de riesgo específico de la empresa. Añade que del informe de los consultores de la Comisión de 18 de junio de 1997 se desprende que llegaron a dicho porcentaje basándose en un «coeficiente β» especialmente elevado de 1,23, que expresa la correlación entre la variabilidad del rendimiento del mercado y la del rendimiento de la empresa cotizada en Bolsa de que se trata, lo que refleja ya un juicio de valor por lo que se refiere al riesgo que presenta la inversión controvertida.
Alitalia critica, a este respecto, los distintos factores de riesgo enumerados por la Comisión en los considerandos 25 y 26 de la Decisión impugnada.
A continuación, Alitalia alega que registró resultados de explotación positivos durante el período previo al plan, pero que no tuvo resultados netos positivos durante algunos años debido a un desequilibrio entre sus recursos propios y los recursos ajenos, desequilibrio cuya corrección era objetivo, en concreto, del plan de reestructuración. Además, Alitalia registró, durante el primer semestre de 1997, un resultado de explotación más favorable que las previsiones del plan. Por último, añade que el IRI se encontraba en una situación particular como holding accionista de la compañía, lo que le daba, a efectos de evaluar la inversión, un mejor conocimiento de ella y una mayor capacidad para comprenderla.
Al examen de la Comisión, según el cual el plan se basa en hipótesis optimistas en cuanto a la evolución de la productividad, los costes operativos, los coeficientes de ocupación y de ingresos unitarios de la compañía, Alitalia opone que los consultores de la Comisión aceptaron las previsiones recogidas en el plan de la compañía sin aportar otras fuentes que pudieran refutarlas. Añade que la Comisión admitió incluso que el plan, en su versión mejorada y adaptada desde el mes de enero de 1997, era realista.
Por lo que respecta a la incidencia del centro aeroportuario de Malpensa en el relanzamiento previsto, Alitalia alega que este elemento desempeñaba un papel muy limitado en el plan, aun cuando el proyecto en cuestión revestía indudablemente una notable importancia para la compañía. A este respecto, señala que el impacto de la entrada en servicio de dicho centro aeroportuario no debía dejarse sentir hasta después del año 2000 y que no se había incluido, por prudencia, en el cálculo del valor final. En cuanto a la distancia que separa Malpensa de Milán (Italia), es comparable a la que separa otros aeropuertos europeos de la ciudad a la que dan servicio, como Gatwick o Stanstead (Reino Unido), Múnich (Alemania) y Oslo (Noruega). Lo mismo cabe decir respecto del tiempo necesario para llegar al aeropuerto de Malpensa desde Milán.
En lo referente a la liberalización del mercado interior italiano, Alitalia alega que el plan tenía debidamente en cuenta una pérdida de cuota de mercado más importante para Alitalia que para los demás transportistas aéreos europeos, al prever una reducción de los ingresos medios unitarios (yield) reales del 23 %. Además, Alitalia aduce que es irrelevante que la Comisión alegue que el mercado interior italiano no fue efectivamente liberalizado hasta finales del año 1995 y que pesan grandes incertidumbres sobre cómo podrá enfrentarse Alitalia a la competencia.
En cuanto a los costes unitarios de explotación, Alitalia alega que estaban alineados con los de sus principales competidores. A su juicio, la Comisión adopta, en la Decisión impugnada, una postura distinta de la que había adoptado, al respecto, en la Decisión de 1997, porque examina
ex post
la evolución de los resultados de la compañía.
Por último, en lo referente a las graves dificultades sociales experimentadas por Alitalia en 1995 y 1996, ésta señala que el cambio realizado en la cultura de empresa encontró su expresión concreta en los acuerdos sindicales firmados en 1996. No tuvo lugar ninguna huelga durante toda la fase de investigación.
Por su parte, la Comisión sostiene que la determinación del tipo mínimo es, en el presente caso, una operación que debe inscribirse en un contexto histórico determinado en función de una apreciación prospectiva, que tenga en cuenta el grado psicológico y subjetivo de propensión o aversión al riesgo en un sector concreto y tan interdependiente como el del transporte aéreo. En su opinión, el cálculo del tipo mínimo debe tener en cuenta los riesgos propios del proyecto de que se trate.
La Comisión añade que el coste de los recursos propios, estimado en un 14 % según el CAPM, es ajeno al tipo mínimo pero, en cambio, entra en consideración en el cálculo de la tasa interna. El coeficiente β se utilizó exclusivamente en el cálculo global de la participación del IRI en Alitalia a 31 de diciembre de 2000. Este coeficiente expresa el riesgo específico de la empresa en el contexto de la Bolsa y no es significativo dado que Alitalia no cotizaba suficientemente en Bolsa.
En cuanto a los resultados de Alitalia relativos al primer semestre de 1997, según la Comisión carecen de relevancia, puesto que no se conocían en la fecha en que se adoptó la Decisión de 1997.
La Comisión considera que la alegación de Alitalia dirigida a demostrar la limitada repercusión del centro aeroportuario de Malpensa está totalmente en contradicción con las expectativas expresadas por dicha compañía en el plan de reestructuración desde su primera versión. Asimismo, la Comisión refuta las alegaciones basadas en la comparación del centro aeroportuario de Malpensa con los aeropuertos de Gatwick, Stanstead, Múnich y Oslo.
Según la Comisión, el elemento de liberalización del mercado interior italiano tiene una connotación muy importante para Alitalia, porque la República Italiana es el único Estado miembro grande de la Comunidad que explotó al máximo todas las posibilidades ofrecidas por el Reglamento (CEE) n
o
2408/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, relativo al acceso de las compañías aéreas de la Comunidad a las rutas aéreas intracomunitarias (
DO L 240, p. 8
), para proteger su mercado en beneficio exclusivo de su compañía nacional. En consecuencia, en 1997, en el momento de la liberalización y del fin de la situación de monopolio, no podía excluirse el riesgo de graves recaídas negativas para Alitalia. Por otra parte, considera que, de los tres ejemplos citados por Alitalia, únicamente es relevante el caso del Reino de España, puesto que el Reino Unido y la República Federal de Alemania liberalizaron su mercado en un momento muy distinto del período de referencia 1992-1995 elegido por Alitalia.
En cuanto a los costes unitarios de explotación, la Comisión señala que, en el considerando 26, cuarto guión, de la Decisión impugnada, se refieren al período 1996-1997 y no al año 2000, fecha de terminación del plan. De este modo, afirma que resulta indiscutible que los costes unitarios de Alitalia eran superiores en un 12 % a la media de sus competidores europeos.
Por último, la Comisión considera que la ausencia de movimientos huelguistas no es concluyente y que el tipo mínimo habría sido muy superior al 30 % si hubiera habido huelgas durante el procedimiento de investigación.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Por un lado, Alitalia formula algunas imputaciones relativas al método de cálculo del tipo mínimo e impugna, por otro lado, la elección de los riesgos que tuvo en cuenta la Comisión para determinar dicho tipo.
— Método de cálculo del tipo mínimo
En la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra
(apartados 98 y 99), el Tribunal de Primera Instancia había señalado que la Comisión, para evaluar si la inversión del IRI cumplía el criterio del inversor privado y, por consiguiente, para apreciar si incluía elementos de ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, se había inspirado en los principios de su Comunicación relativa a la aplicación de los artículos [87 CE] y [88 CE] y del artículo 61 del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (EEE) a las ayudas estatales en el sector de la aviación (
DO 1994, C 350, p. 5
; en lo sucesivo, «Comunicación sobre la aviación»). En efecto, en la Decisión de 1997 (punto VII), la Comisión había comparado el importe de la inversión del IRI con el valor de los flujos de tesorería que se esperaba obtener del proyecto, actualizado mediante el tipo mínimo que exigiría un inversor privado. Había llegado a la conclusión de que, en el caso de autos, la tasa interna era inferior al tipo mínimo y que, en consecuencia, la inversión no cumplía el criterio del inversor privado. El Tribunal de Primera Instancia había añadido que no cabía criticar como tal el método aplicado por la Comisión en la Decisión de 1997.
En el considerando 25 de la Decisión impugnada, la Comisión expone que, «en el caso presente, […] basándose en los datos de que dispone y, en particular, en el informe [de sus consultores]», considera «que el [tipo] mínimo se sitúa alrededor del 30 %, habida cuenta tanto de la importancia de la suma en cuestión como, sobre todo, de los riesgos inherentes a la operación». Puntualiza que «este porcentaje (de, al menos, 30 %) tiene en cuenta la posibilidad que el plan de reestructuración no se desarrolle conforme a lo previsto y que el rendimiento real de la inversión acabe resultando notablemente inferior». Prosigue indicando que «por otro lado, el [tipo] sólo puede ser superior al coste de los recursos propios, en la medida en que este último no tiene en cuenta todos los riesgos vinculados a la compañía».
Por lo que respecta a la imputación formulada por Alitalia respecto de la relación de uno a dos entre el porcentaje del 14 % establecido para el coste de sus recursos propios y el tipo mínimo, de la Decisión impugnada se desprende con claridad que la Comisión tuvo en cuenta el coste de los recursos propios de Alitalia calculado con la ayuda del CAPM, en primer lugar, para determinar el valor de la participación del IRI en Alitalia en diciembre de 2000 (considerando 22 de la Decisión impugnada) y, en segundo lugar, para determinar, sobre la base de dichos datos, la tasa interna (considerando 23 de la Decisión impugnada) y no el tipo mínimo.
La lectura de los informes segundo y tercero de los consultores de la Comisión, adjuntados como anexo al escrito de interposición del recurso, confirma también que dicho porcentaje del 14 % se calculó para valorar uno de los elementos que se toman en consideración en la determinación de la tasa interna.
Es erróneo que Alitalia, en el marco de su crítica de la determinación del tipo mínimo del 30 %, impugne dicho porcentaje del 14 % que sirve de base para calcular la tasa interna, y no el tipo mínimo, y que aluda a la relación de uno a dos entre ambos porcentajes.
Por otro lado, en el considerando 22 de la Decisión impugnada y en sus escritos, la Comisión subraya que el coste de los recursos propios, calculado utilizando el coeficiente β de Alitalia, toma en consideración los riesgos derivados de la situación de la compañía en su conjunto, en particular, del contexto de la Bolsa, y los riesgos inherentes al sector de que se trata. La Comisión puntualiza que, al no cotizar Alitalia suficientemente en los años 1996-1997, la estimación del 14 % y del coeficiente β de Alitalia calculado en 2000 es fruto de una operación necesariamente teórica y basada en el coeficiente β de otras compañías aéreas comparables. Señala que el coeficiente β así calculado no puede reflejar el riesgo específico de Alitalia en los años 1996-1997 y que el coste medio ponderado del capital calculado sobre esta base «no tiene en cuenta de otro modo el riesgo específico de Alitalia» (considerando 22 de la Decisión impugnada).
Ahora bien, el tipo mínimo tiene en cuenta «la suma en cuestión [y], sobre todo, […] los riesgos inherentes a la operación» (considerando 25 de la Decisión impugnada). Por consiguiente, el método de la Comisión es coherente, tanto más cuanto que la propia Alitalia afirma que la determinación del tipo mínimo es el resultado, no de la aplicación de una fórmula matemática, sino de apuntes empíricos que se han de realizar sin perder de vista los objetivos en materia de inversión de un inversor comparable al inversor público (véase, asimismo, el considerando 24 de la Decisión impugnada).
Por último, procede añadir que la Comisión tampoco incurrió en error manifiesto de apreciación al considerar que la posición particular del IRI, como holding accionista de la compañía, no le daba, a efectos de evaluar la inversión, un mejor conocimiento de ella y una mayor capacidad para comprenderla. Efectivamente, es preciso señalar que el IRI es un holding de cartera que pertenece íntegramente al Estado italiano. Ahora bien, los parámetros de referencia para el cálculo del tipo mínimo no son los del Estado, sino los del mercado. Por otra parte, al ser ya accionista de Alitalia, el IRI puede tener interés en exagerar el valor de la compañía. De lo anterior se desprende que no cabe presumir que la participación del IRI en el capital de Alitalia le confiere necesariamente una mejor capacidad para apreciar qué tipo mínimo exigiría un inversor privado que actúe con arreglo a las leyes del mercado.
En consecuencia, son infundadas las imputaciones formuladas por Alitalia respecto del método aplicado por la Comisión.
— Riesgos tenidos en cuenta por la Comisión
Dado que Alitalia discute los riesgos que la Comisión tuvo en cuenta en la Decisión impugnada para determinar el tipo mínimo, es preciso examinar cada uno de ellos.
En primer lugar, por lo que respecta a la afirmación de la Comisión de que en el sector del transporte aéreo los márgenes suelen ser escasos y la volatilidad de los beneficios y las pérdidas es elevada (considerando 25, primer guión, de la Decisión impugnada), Alitalia no la refuta como tal. Su alegación se refiere más bien a que los elementos de riesgo asociados al sector de actividad ya son tenidos en cuenta por otra parte.
Sobre este particular, es preciso señalar, por un lado, que, en la Decisión impugnada, dicha toma en consideración, a través del recurso al coeficiente β en la fórmula del CAPM, se limita a la determinación de uno de los elementos de la tasa interna, a saber, el valor final a finales del año 2000 (considerando 22 de la Decisión impugnada). Además, el coeficiente β no expresa específicamente el riesgo asociado al sector en cuestión. Como admite Alitalia, permite medir la correlación entre la variabilidad del rendimiento del mercado y la variabilidad del rendimiento de la empresa a la que se refiere la valoración.
Por otro lado, la determinación del tipo mínimo no se sitúa en la misma línea que la de la tasa interna, que resulta más bien de la aplicación de una fórmula matemática. Se trata de valorar, de forma empírica y prospectiva, el tipo mínimo que exigiría un inversor privado que actúe con arreglo a las leyes del mercado para efectuar tal operación financiera, habida cuenta, en particular, de los riesgos que ésta presenta (véase el anterior apartado 242). En este marco, un inversor privado puede tomar en consideración, entre los riesgos específicos asociados a la operación de que se trata, el hecho de que se sitúa en el sector del transporte aéreo en el que los márgenes suelen ser escasos y la volatilidad de los beneficios y las pérdidas, elevada.
En consecuencia, la Comisión no incurrió en error manifiesto de apreciación al mencionar dicho riesgo en el considerando 25 de la Decisión impugnada.
En segundo lugar, por lo que respecta a la inexistencia de resultados de explotación positivos significativos de Alitalia (considerando 25, segundo guión, de la Decisión impugnada), es necesario señalar que aquélla tampoco la rebate. El hecho de que el plan controvertido haya podido tener como objetivo, en particular, poner remedio a una subcapitalización no altera la mala situación financiera de Alitalia, que constituía un riesgo que podía tener en cuenta un inversor privado antes de suscribir cualquier aumento de capital.
Esta afirmación no queda desvirtuada por el hecho de que Alitalia hubiera registrado, durante el primer semestre de 1997, un resultado de explotación más favorable que las previsiones del plan de reestructuración. En efecto, suponiendo que dichos datos puedan prejuzgar resultados ulteriores del plan, se conocieron, en cualquier caso, con posterioridad a la apreciación del riesgo en el marco de la Decisión de 1997 y, por tanto, no pueden tenerse en cuenta (véase el anterior apartado 137).
En cuanto a la estimación relativa a los resultados del primer trimestre de 1997 y que reflejaba una recuperación mejor que la prevista, hay que señalar que se basaba en cifras provisionales no revisadas, lo que Alitalia no rebatió. La falta de fiabilidad de los datos de que se trata, añadida a la especial brevedad del período considerado, permitía que la Comisión no considerara que cuestionaban su apreciación del riesgo asociado a la inexistencia de resultados de explotación positivos significativos de Alitalia desde finales de los años ochenta, pese a la mejora de la coyuntura a partir de 1994.
En tercer lugar, por lo que respecta a la afirmación de la Comisión de que el plan se basa en hipótesis optimistas en cuanto a la evolución de la productividad, los costes operativos y los coeficientes de ocupación y de ingresos unitarios de la compañía (considerando 26, primer guión, de la Decisión impugnada), es preciso destacar que el informe de los consultores de la Comisión de 18 de junio de 1997, que figura como anexo al escrito de interposición del recurso, menciona, por un lado, determinados cambios introducidos en el plan anterior y subraya que el plan modificado es más prudente que el plan inicial. Sin embargo, dicho informe resalta, por otro lado, el hecho de que el plan sigue conteniendo varios elementos optimistas y que algunos objetivos pueden ser difíciles de alcanzar. Ahora bien, los elementos que enumera son precisamente los recogidos en el considerando 26, primer guión, de la Decisión impugnada y en relación con los cuales ésta tiene en cuenta «hipótesis optimistas».
Por otra parte, en el informe adicional, adjuntado como anexo al informe de 18 de junio de 1997, los consultores de la Comisión evalúan la viabilidad general del plan de reestructuración y la adecuación de la aportación de capital controvertida. Explican que, en sus anteriores informes, habían examinado las características del plan para valorar el tipo de rendimiento que un inversor potencial habría exigido razonablemente para invertir en Alitalia. Los consultores de la Comisión añaden que, en dicho contexto, los elementos que consideraron «optimistas» se habían utilizado para valorar el tipo de rendimiento exigido por un inversor privado. No obstante, continúan afirmando que tales elementos no implican la falta de viabilidad del plan.
De lo anterior se desprende que Alitalia no puede impugnar que se tengan en cuenta hipótesis optimistas en su plan de reestructuración invocando el hecho de que, en dicho informe complementario, los consultores de la Comisión concluyen que es viable en general el plan de reestructuración. En efecto, este informe complementario y el informe principal de 18 de junio de 1997 tienen en cuenta precisamente tales elementos optimistas.
En cualquier caso, no cabe declarar que el hecho de considerar optimistas algunas hipótesis particulares es contradictorio
per se
con una apreciación de viabilidad general del plan de reestructuración.
Por último, contrariamente a lo que afirma Alitalia, en los controles que realizaron sobre el estado de progreso del plan, la Comisión o sus consultores no siempre señalaron el cumplimiento de los objetivos en materia de productividad y de costes de explotación. En efecto, del extracto del informe elaborado por los consultores de la Comisión en el mes de julio de 1999, presentado por Alitalia como anexo a la réplica, se desprende, en particular, que los costes operativos eran más elevados que las previsiones del plan y que, si bien en algunos casos era mejor que en 1997, la productividad no había alcanzado los objetivos.
En cualquier caso, dicha alegación de Alitalia y los datos aportados en su apoyo deben desestimarse en la medida en que se basan en elementos
ex post
.
Por lo tanto, la Comisión no incurrió en error manifiesto de apreciación al incluir, entre los factores adicionales de riesgo que puede tener en cuenta un inversor privado, el hecho de que el plan se basaba en hipótesis optimistas en cuanto a la evolución de la productividad, los costes operativos y los coeficientes de ocupación y de ingresos unitarios de la compañía.
En cuarto lugar, por lo que respecta a los riesgos asociados al hecho de que el potencial real de la nueva infraestructura de Malpensa y las modalidades de entrada en servicio de este centro aeroportuario seguían siendo parcialmente desconocidos (considerando 26, segundo guión, de la Decisión impugnada), es preciso remitirse a los anteriores apartados 203 y 204, de los que se desprende que el aeropuerto de Malpensa era un elemento clave del plan de reestructuración. Por consiguiente, la Comisión no incurrió en error manifiesto de apreciación al afirmar que el relanzamiento previsto de la compañía dependía en gran medida de la entrada en servicio del centro aeroportuario de Malpensa a partir de 1998.
Alitalia no rebatió la afirmación de la Comisión de que la competencia también podría beneficiarse del desarrollo del aeropuerto de Malpensa, en la medida en que las franjas horarias disponibles serán mucho más numerosas allí que en el aeropuerto de Linate (Italia), que está completamente saturado. Pues bien, el desarrollo de la competencia constituye un riesgo para Alitalia.
En cuanto a la comparación con los demás aeropuertos europeos en materia de alejamiento, es preciso señalar que la distancia del aeropuerto de Múnich al centro de esta ciudad (37 km) no es comparable a la que separa el aeropuerto de Malpensa del centro de Milán, ya se considere en este caso la cifra alegada por la Comisión (55 km) o la de 48 km alegada por Alitalia. Respecto de los otros tres aeropuertos, dicha distancia puede considerarse comparable. Por lo tanto, Malpensa se sitúa entre los aeropuertos más alejados del centro de la ciudad a la que dan servicio. Sin embargo, la comparación realizada por Alitalia tropieza con algunas objeciones relativas a la comparabilidad del tamaño de los aeropuertos de que se trata o de su rango dentro del sistema aeroportuario contemplado. En efecto, por un lado, el aeropuerto de Oslo no tiene el mismo tamaño que el de Milán y, por otro, los aeropuertos de Gatwick y de Stanstead no son los aeropuertos principales de Londres (Reino Unido), contrariamente al aeropuerto de Malpensa que pretende serlo para Milán. Por lo tanto, el riesgo asociado a la distancia podía considerarse más importante en el caso de Malpensa.
En cualquier caso, el riesgo esencial asociado a la entrada en servicio del centro aeroportuario de Malpensa a partir de 1998 se resume en la última frase del considerando 26, segundo guión, de la Decisión impugnada en estos términos:
«En realidad, el potencial real de la nueva infraestructura y las modalidades de entrada en servicio del nuevo [centro aeroportuario] siguen siendo parcialmente desconocidos.»
Alitalia no lo rebatió. Por lo tanto, la Comisión no incurrió en error manifiesto de apreciación cuando consideró que la entrada en servicio del centro aeroportuario de Malpensa constituía un factor de riesgo adicional que podía tener en cuenta un inversor privado.
En quinto lugar, por lo que respecta a la liberalización del mercado interior italiano (considerando 26, tercer guión, de la Decisión impugnada), ha quedado acreditado que no tuvo lugar hasta finales del año 1995.
Ahora bien, en su argumentación dirigida a justificar el yield del 23 % que aplicó en su plan, Alitalia utiliza como elementos de comparación al Reino Unido, Alemania y España.
Procede señalar que ni el Reino Unido ni Alemania estaban, durante el período de referencia, en una situación comparable a la de Italia. Esos dos países habían abierto, efectivamente, su mercado interior, uno al principio y el otro a finales de los años ochenta. Después, en un segundo momento, liberalizaron plenamente sus mercados a escala comunitaria, el primero en 1993 y el segundo en 1997, según las indicaciones facilitadas por Alemania. No cabe comparar esta situación con la de Alitalia, que procedió a liberalizar ambos mercados, interior y comunitario, casi simultáneamente, en 1996 y 1997, respectivamente, obligando así a Alitalia a encarar una nueva competencia en ambos frentes al mismo tiempo. Por lo tanto, esta situación aumentaba los riesgos de la operación desde el punto de vista de un inversor privado.
Así pues, la Comisión no incurrió en error manifiesto de apreciación al mencionar, entre los factores de riesgo que podía tener en cuenta un inversor privado, la liberalización del mercado interior italiano a finales del año 1995 y las incógnitas que persistían sobre la manera en que Alitalia, hasta entonces en situación de monopolio, conseguiría hacer frente a la competencia.
En sexto lugar, por lo que respecta a la afirmación de la Comisión de que los costes unitarios de Alitalia siguen siendo superiores a los de sus principales rivales comunitarios (considerando 26, cuarto guión, de la Decisión impugnada), procede señalar que esta formulación no excluye en absoluto una mejora de la situación. Por el contrario, la utilización de la expresión «seguir siendo» parece incluso implicarla.
La Comisión afirma haber basado su apreciación en las cifras que se le comunicaron en 1996. Alitalia manifiesta que tales cifras remontaban realmente a 1994, habiéndose mejorado sus costes posteriormente. Para demostrar esta mejora, presentó como anexo a la réplica datos estadísticos procedentes de una publicación de la AEA.
Sobre este particular, es preciso recordar que la Comisión debía utilizar los datos disponibles en el momento de adoptar la Decisión de 1997 (véase el anterior apartado 137). Pues bien, los datos estadísticos presentados por Alitalia proceden de una publicación confidencial de la AEA cuya copia adjunta a los autos no contiene fecha oficial, sino la indicación manuscrita de la fecha de 26 de junio de 1998. La Comisión alega que dicha publicación no apareció hasta finales de 1997 y que Alitalia la presentó por primera vez en la fase de réplica en el presente procedimiento. Por lo tanto, Alitalia no ha demostrado que la Comisión tenía o podía tener conocimiento de dichos datos cuando adoptó la Decisión de 1997.
Así pues, no cabe reprochar a la Comisión haberse basado en los datos de que disponía en el momento de la Decisión de 1997 y de haberse atenido al hecho de que los costes unitarios de Alitalia seguían siendo un 12 % superiores a los de las empresas competidoras, como se exponía en la Decisión de 1997.
En séptimo lugar, por lo que respecta a la afirmación de que la compañía había experimentado graves dificultades sociales en 1995 y en 1996 y que, por regla general, el cambio de la cultura de empresa corría el riesgo de plantear dificultades de gestión (considerando 26, quinto guión, de la Decisión impugnada), es necesario señalar que el primer elemento ha quedado acreditado y que podía llevar a un inversor privado a considerar el cambio necesario de la empresa como un riesgo, y ello pese a la celebración de acuerdos sindicales que no podían despejar todas las incertidumbres relativas a la reacción del personal.
A raíz del examen de los riesgos invocados por la Comisión en apoyo de la determinación del tipo mínimo en el 30 %, cabe llegar a la conclusión de que la Comisión no incurrió en error manifiesto de apreciación al respecto.
Por lo tanto, procede desestimar el motivo basado en la infracción y la aplicación errónea de los artículos 87 CE y 88 CE en el marco de la determinación del tipo mínimo.
2.
Determinación de la tasa interna
En este contexto, Alitalia impugna el importe de los costes de insolvencia que la Comisión incluye en el cálculo de la tasa interna, la valoración de la tasa interna sobre la base de la última versión del plan, los parámetros utilizados por la Comisión y los efectos de la conversión de los préstamos en capital sobre el cálculo de la tasa interna.
a) Importe de los costes de insolvencia
El tema de la inclusión de los costes de insolvencia ya ha sido abordado en los anteriores apartados 113 a 121, pero únicamente desde el punto de vista de la infracción del artículo 233 CE habida cuenta del contenido de la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra.
Aquí se trata de determinar si, en su valoración, la Comisión consideró hechos inexactos o incurrió en error manifiesto de apreciación.
Alegaciones de las partes
En primer lugar, Alitalia recuerda que, contrariamente a lo que afirma la Comisión en el considerando 20 de la Decisión impugnada, nunca dio su aprobación a la cifra de 750.000 millones de ITL calculada por la Comisión.
Alitalia manifiesta que el primer tramo del aumento de capital le permitió devolver al IRI 900.000 millones de ITL de préstamos a corto plazo, que no se habrían devuelto si la compañía hubiera estado en quiebra. Estos 900.000 millones de ITL constituyen el límite mínimo y no el máximo de los costes de insolvencia que pudieron así evitarse. En su opinión, habida cuenta de este reembolso de 900.000 millones de ITL, el cálculo de los costes de insolvencia en 750.000 millones de ITL es incomprensible y no está motivado.
Más concretamente, Alitalia expone que calculó en 1,14 billones de ITL el coste para el IRI de una eventual quiebra de la compañía, cifra que constituye, a su juicio, una media entre los importes mínimos y máximos de los costes de insolvencia. Alitalia alega que los costes de insolvencia indicados en la Decisión impugnada deben incrementarse, por tanto, en 236.000 millones de ITL, lo que implica un aumento de la tasa interna de más del 4 %.
Alitalia rebate haber sobrestimado los riesgos de pérdidas sobre los anticipos abonados para la adquisición de la flota de aeronaves a corto plazo. En su opinión, los anticipos para aparatos son irrecuperables en caso de quiebra.
Asimismo, Alitalia niega haber subestimado el valor venal de la flota. Su estimación, en este último caso, se basa en los valores de venta indicados en guías profesionales, a los que hay que aplicar, en su opinión, una disminución de entre un 25 y un 45 % del valor en función de si la venta se realiza para continuar con la empresa o si es una venta forzosa. Considera que el valor de las aeronaves vendidas en bloques de más de dos o de tres unidades debe reducirse un 12 % como mínimo y hay que concretar las valoraciones para cada tipo de avión. Por último, el porcentaje de disminución que no debe sobrepasarse es de un 10 a un 15 % para la venta al por mayor respecto del precio minorista, al que hay que añadir el 20 % previsto por la Comisión, es decir, un total de un 30 a un 35 %. Además, Alitalia alega que la Comisión no proporciona prueba alguna que apoye sus aseveraciones.
Por otra parte, Alitalia niega haber sobrevalorado los costes de liquidación. En su estimación de estos costes en aproximadamente el 10 % del activo circulante, Alitalia incluye los plazos necesarios para finalizar el procedimiento y los gastos del procedimiento de liquidación. Afirma, en relación con dichos costes de liquidación, que se encuentra en la imposibilidad de impugnar el importe mantenido por la Comisión, dado que dicho importe no está indicado y que su estimación se basa, según el informe de los consultores de la Comisión de 18 de junio de 1997, en su propia experiencia.
Por último, Alitalia menciona el hecho de que su liquidación habría tenido un impacto negativo en la posición financiera del IRI al implicar un deterioro de la valoración de la deuda de Alitalia y habría generado costes de insolvencia más elevados. No obstante, por prudencia, no cuantificó dicha repercusión.
Alitalia recuerda que, en total, teniendo en cuenta los costes de insolvencia por un valor medio de 1,14 billones de ITL, el rendimiento de la inversión habría sido del 33 %.
La Comisión deja constancia de que Alitalia no aprobó la toma en consideración de un importe de 750.000 millones de ITL, y explica cómo había llegado a esta conclusión.
En cuanto a las razones que la condujeron a establecer dicho importe, la Comisión expone que figuran en el considerando 20 de la Decisión impugnada y en los informes de sus consultores, de 21 de febrero y . Puntualiza que el cuadro que elaboró en el marco del procedimiento que dio lugar a la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra,
y que Alitalia reproduce como anexo al escrito de interposición del recurso, ya incluía los costes de insolvencia en el cálculo de la tasa interna.
Por otra parte, la Comisión rebate la afirmación de Alitalia de que consideró sistemáticamente valores extremos para determinar la tasa interna. A este respecto, da ejemplos de parámetros favorables a Alitalia que utilizó en dicho cálculo.
La Comisión recuerda que cualquier error cuya corrección no eleve la tasa interna por encima del tipo mínimo del 30 % no afecta a la legalidad de la Decisión impugnada. La Comisión muestra, en distintos cuadros, las divergencias que existen entre su valoración y la de Alitalia y las imputa a la valoración de la flota que garantiza los préstamos y a la del reembolso a los acreedores ordinarios [no preferentes] derivada de la liquidación del activo.
Acto seguido, la Comisión considera que el haber reembolsado préstamos por 900.000 millones de ITL mediante el primer tramo de aumento del capital no justifica que los costes de insolvencia se valoren en el mismo importe.
La Comisión impugna la valoración de Alitalia desde distintos puntos de vista. Proporciona un cuadro que resalta las diferencias entre las partes en materia de valoración de los reembolsos destinados a los acreedores y puntualiza que se refieren a las rúbricas «Anticipos para aparatos», «Flota», «Créditos» y «Costes de liquidación».
Por lo que respecta a los anticipos para aparatos, la Comisión considera que son recuperables al 100 %. En su opinión, la cláusula que establece la posibilidad de denunciar los contratos de suministro de aeronaves no excluye el reembolso de los anticipos. Además, no está justificado, a la luz de la información entonces disponible, basarse en una pérdida total de dichos créditos, ni excluir la posibilidad de ceder los contratos a otras compañías.
En lo referente al valor de la flota en caso de quiebra, la Comisión puntualiza que la valoración debe utilizar los valores de 1996 y no los de 1999 o 2000, como pretende erróneamente Alitalia. La Comisión dice basarse en la estimación detallada del informe de sus consultores de junio de 1997, según la cual, el valor comercial de las aeronaves sufriría una disminución del orden del 10 al 20 %. Para comprobar su estimación, los consultores de la Comisión utilizaron, con ayuda de un experto del sector, una guía profesional que indica pormenorizadamente el precio de los aviones de línea. Dado que el porcentaje de disminución no debe sobrepasarse, correspondería a una reducción del 20 % respecto del precio al por mayor, precio que ya está reducido en un 8 o 9 % respecto del precio al por menor.
Por lo que respecta a los costes de liquidación, la Comisión los valora entre 64.000 y 92.000 millones de ITL, mientras que Alitalia estima que se sitúan entre 287.000 y 427.000 millones de ITL. La Comisión alega que, a efectos de una estimación correcta de dichos costes, cabe distinguir, según la legislación italiana, dos regímenes de liquidación distintos, a saber, la liquidación voluntaria o los procedimientos colectivos. La liquidación voluntaria se realiza por un liquidador externo y su coste se eleva al 1 % del activo realizado, al que se añade el coste de una retribución correspondiente al 0,75 % del pasivo valorado definitivamente, cifras éstas que se extraen del baremo de expertos contables italianos. En caso de procedimiento colectivo, es el síndico o el comisario judicial quien recibe hasta un 0,9 % del activo realizado, al que se añade una retribución máxima del 0,37 % del pasivo valorado (artículos 1 y 2 de la Orden Ministerial n
o
570, de 20 de julio de 1992). En ambos casos, es preciso examinar, en segundo lugar, los gastos en que se incurre en relación con los dictámenes periciales que permiten apreciar el valor de realización de los bienes objeto de liquidación. Estos gastos son cuantificables sobre la base de los baremos de los distintos colegios profesionales a los que pertenezcan los peritos. En el caso de Alitalia, hay que referirse al baremo de los ingenieros y de los arquitectos, que establece, en este tipo de supuestos, un derecho del 0,05 % sobre cada bien valorado. Por lo tanto, al aplicar las tarifas máximas en relación con el liquidador o el síndico y con el perito, los costes de liquidación se elevan, según la Comisión, al 2,2 % del total del activo liquidado en caso de liquidación o al 1,49 % del total del activo liquidado en el marco de un procedimiento colectivo.
En cuanto a la toma en consideración del factor tiempo en el cálculo de los costes de insolvencia, la Comisión alega que no es correcto afirmar que se habría necesitado un período de seis años para liquidar todo el activo de Alitalia. Esta cifra procede de la aplicación de medias estadísticas —que, por lo demás, sólo se refieren marginalmente a las sociedades anónimas y a los grandes grupos industriales— a un operador esencialmente diferente como es una gran compañía nacional. Sin embargo, aun tomando en consideración dicha duración media de seis años, no es en absoluto cierto ni demostrable que el importe total del procedimiento deba ingresarse de una sola vez a su finalización, sino que los acreedores pueden ir siendo pagados conforme se liquida el patrimonio. Por lo tanto, según la Comisión, es imposible valorar de manera precisa y creíble el efecto del factor tiempo. Por otra parte, considera que si se quisiera tener en cuenta una pérdida sobre los créditos debido al factor tiempo, sería preciso relacionarla no con el valor nominal de los propios créditos, sino con su valor actualizado que sería sensiblemente inferior.
Por último, la Comisión manifiesta que el impacto de la liquidación de Alitalia sobre el IRI sería insignificante. En su opinión, los únicos costes correspondientes a los costes de insolvencia los constituirían las deudas garantizadas por el IRI por importe de 41.000 millones de ITL. Estima que este importe representaría apenas un 0,16 % de la deuda financiera del grupo IRI, lo que no es en absoluto comparable al aumento de capital de 2,75 billones de ITL, de modo que no afectaría a la apreciación global del grupo IRI.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Con carácter preliminar, procede recordar que la Comisión publicó, el 8 de abril de 2003, una rectificación de la Decisión impugnada, en la que dejaba constancia del hecho de que Alitalia no había dado su aprobación a la valoración de los costes de insolvencia por un importe de 750.000 millones de ITL (véase el anterior apartado 22).
En cuanto a la motivación de dicha cifra, figura en el considerando 20 de la Decisión impugnada y en el informe de los consultores de la Comisión de 18 de junio de 1997, mencionado en el mismo considerando y al que tuvo acceso Alitalia (véanse los anteriores apartados 66 y 67). Dicha motivación fue posteriormente precisada en los escritos de la Comisión, en particular, en el escrito de contestación a la demanda. Por lo tanto, no cabe considerar que el citado importe de 750.000 millones de ITL no fue motivado.
Sin embargo, Alitalia impugna dicho importe de 750.000 millones de ITL debido a la valoración de los costes de insolvencia, al igual que la Comisión impugna la cifra de 1,14 billones de ITL alegada por Alitalia al respecto. Su discrepancia versa esencialmente sobre cómo considerar el reembolso de 900.000 millones de ITL de préstamos a corto plazo, la recuperación de los anticipos para la compra de nuevos aparatos, el valor de la flota en caso de quiebra y la valoración de los costes de liquidación.
En primer lugar, por lo que respecta al debate entre las partes sobre si los 900.000 millones de ITL de préstamos devueltos con ayuda del primer tramo de aumento de capital constituían el límite mínimo o máximo de los costes de insolvencia que pudieron ser evitados, es irrelevante para apreciar la procedencia del importe considerado por la Comisión para todos los costes de insolvencia. Por lo demás, ninguna prueba aportada por las partes justifica que la cantidad devuelta de 900.000 millones de ITL se considere
per se
un límite mínimo o máximo de los costes de insolvencia que pudieron ser evitados.
En segundo lugar, en lo referente a si los anticipos abonados para la compra de nuevos aparatos son o no recuperables, es preciso señalar que, como admitió Alitalia, la Comisión no tenía conocimiento, en el momento de adoptar la Decisión de 1997, del protocolo de acuerdo celebrado entre el fabricante de aviones McDonnell Douglas y Alitalia, según el cual ésta había renunciado a la compra de cinco aviones y McDonnell Douglas había conservado el anticipo de 500.000 dólares estadounidenses (USD) por aparato. Por consiguiente, la Comisión no podía tenerlo en cuenta.
Por otra parte, si bien procede tener presente este ejemplo en el marco del examen de la práctica en la materia, Alitalia no puede en ningún caso extraer consecuencia alguna de la no recuperación del anticipo respecto de esos cinco aparatos por lo que se refiere a los demás encargos, tanto más cuanto que ella misma señala la dimensión
intuitu personae
que caracteriza dicho protocolo de acuerdo.
Además, Alitalia invoca el hecho de que, «generalmente», los contratos de compra de aviones que ha celebrado no preveían la restitución de los anticipos eventualmente pagados. Sin embargo, no aporta prueba de ello.
En efecto, la cláusula de denuncia del contrato por insolvencia (Termination for insolvency), estipulada en el contrato de compra de activos (Asset Purchase Agreement) celebrado entre Airbus Industrie y Alitalia en 1989 y aportado como anexo a la demanda, no excluye el reembolso de dichos anticipos. No define expresamente los derechos del vendedor frente al comprador insolvente, ni establece
a fortiori
el reembolso íntegro del anticipo al comprador. En cualquier caso, un solo contrato no basta para demostrar una práctica general.
Por consiguiente, Alitalia no ha demostrado la existencia, en el momento en que se adoptó la Decisión de 1997, de una práctica seguida anteriormente que establezca la pérdida íntegra de los anticipos abonados para la compra de nuevos aparatos. Por lo tanto, no cabe considerar que la Comisión incurrió en error manifiesto de apreciación al no basar sus cálculos en la no recuperación de todos estos anticipos.
Por otra parte, es preciso señalar que, en respuesta a una pregunta escrita planteada por el Tribunal de Primera Instancia, Alitalia, invocando la imposibilidad total de recuperar dichos anticipos, no consideró útil pronunciarse sobre el impacto de una recuperación parcial de éstos sobre el importe de los costes de insolvencia y sobre el cálculo de la tasa interna. Pues bien, de la simulación realizada por la Comisión en su respuesta a la pregunta escrita del Tribunal de Primera Instancia resulta que la posibilidad de recuperar los anticipos abonados no afectaría a la tasa interna hasta recuperar el 50 % de éstos y la aumentaría un 1 % en caso de que no se recuperasen los anticipos o de una recuperación que se limitase al 25 %.
De lo anterior se desprende que, aun considerando erróneo el principio de una recuperación total de los anticipos abonados, este error no afecta a la afirmación final de la Comisión de que la tasa interna es inferior al tipo mínimo. Dicho error es inoperante y no puede justificar la anulación de la Decisión impugnada, puesto que, en las circunstancias particulares del presente asunto, no pudo ejercer una influencia determinante en el resultado (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 14 de mayo de 2002, Graphischer Maschinenbau/Comisión,
T-126/99, Rec. p. II-2427
, apartado 49, y la jurisprudencia citada).
En tercer lugar, por lo que respecta al valor venal de la flota, la Comisión, remitiéndose al informe de sus consultores de 18 de junio de 1997, manifiesta en el considerando 20 de la Decisión impugnada que el importe indicado por las autoridades italianas lo infravalora.
En dicho informe se puntualiza:
«Alitalia, in assessing the current market value of its used aircraft, reduced the current value indicated in aircraft catalogues, applying a discount ranging between 25 and 45 %. Lower discount rates (10-20 %) might be more reasonable, if one also considers that Alitalia, in its calculation, includes, in addition to the discounts, the financial effects of a one year selling process.»
Además, del escrito de contestación a la demanda se desprende que, para comprobar la primera estimación de 1997, los consultores de la Comisión utilizaron, con ayuda de un experto del sector, un baremo tomado de una guía profesional, que indica pormenorizadamente el precio de los aviones de línea. Dicha guía propone el siguiente criterio:
«Fleet values are discounted from wholesale price (average price paid by dealers or airlines for four or more aircrafts) at one half of one per cent times number of aircraft in fleet not to exceed 20 per cent discount.»
A este respecto, hay que señalar que, Alitalia, por su parte, no basa en ninguna prueba su recurso a un descuento de entre un 25 y un 45 %. Afirma que las guías profesionales indican unos porcentajes de descuento en el supuesto de venta simultánea de dos o varios aviones, sin prever, sin embargo, el supuesto de ventas excepcionales. Por lo tanto, su caso es excepcional y necesita un descuento particularmente elevado que ella misma determina, sin invocar documentación en apoyo de sus alegaciones. Alitalia se refiere, ciertamente, a las declaraciones del Sr. B., presidente de la International Aircraft Remarketing LLC, con ocasión de una conferencia en 2001.
Sin embargo, además del carácter más bien personal de la apreciación de éste, que data del año 2001 y no del momento de que se trata, es preciso señalar que el descuento que mencionó en sus declaraciones, a saber, un descuento de entre el 15 y el 30 %, está más próximo como media al aplicado por la Comisión (20 %) que al alegado por Alitalia (35 % de media).
Por consiguiente, la Comisión no incurrió en error manifiesto de apreciación al aplicar un descuento del 20 % al precio de venta previsto en las guías profesionales, en las que se tiene en cuenta el tipo de avión y si es nuevo o antiguo.
Por otra parte, es necesario observar que Alitalia se contradice cuando afirma, por un lado, que hace falta incluir un descuento adicional por venta en bloque de un gran número de aviones del mismo tipo y, por otro lado, que la venta de una flota tan numerosa no se hace de la noche a la mañana y que los cálculos deben tener en cuenta el factor tiempo.
En cuanto al argumento que Alitalia pretende poder extraer de los elevados descuentos que pueden implicar las ventas judiciales y del carácter no probatorio del ejemplo contrario citado por la Comisión por razón del tipo de avión solicitado de que se trate, del debate entre las partes cabe deducir a lo sumo que, para un mismo tipo de avión, incluso muy solicitado, el precio obtenido en caso de venta en un procedimiento de quiebra puede ser ligeramente inferior o ligeramente superior a los precios indicados en las guías profesionales.
Sin embargo, del cuadro presentado a estos efectos por Alitalia en la réplica resulta que el precio de venta obtenido en un procedimiento de quiebra es, en cualquier caso, superior al precio al por mayor indicado en la guía profesional que allí se cita como comparación. Pues bien, la Comisión se basa en sus cálculos en los precios al por mayor, a los que se ha de aplicar un descuento del 20 % como máximo (véase el anterior apartado 310). Por lo tanto, estos dos ejemplos alegados por Alitalia confirman la tesis de la Comisión de que el precio de reventa de los aviones en caso de quiebra no implica forzosamente rebajas importantes. En cualquier caso, los ejemplos citados por Alitalia no apoyan su tesis de un descuento del 25 al 45 % (o del 35 % como media).
Por último, la Comisión señala acertadamente que es preciso tener en cuenta el valor de la flota a los precios de reventa vigentes cuando se adoptó la Decisión de 1997.
En consecuencia, Alitalia no ha demostrado que la Comisión había incurrido en un error manifiesto de apreciación al aplicar un descuento del 20 % al precio al por mayor de reventa de los aviones que figura en las guías profesionales para apreciar el valor de su flota.
En cuarto lugar, por lo que respecta a los costes de liquidación mencionados en el considerando 20 de la Decisión impugnada, la Comisión reprocha asimismo a las autoridades italianas haberlos sobrevalorado. Por otra parte, el informe de los consultores de la Comisión de 18 de junio de 1997, al que hace mención, expone lo siguiente:
«Alitalia determined the liquidation costs (essentially the compensation of the officiel reveiver and the expenses he supposed to occur) as a percentage (10 %) of the realised assets. According to the official professional fees and to our experience, the mentioned amount appears too high.»
En primer lugar, es preciso señalar que, contrariamente a lo que afirma Alitalia, en la motivación de los costes de liquidación, la Comisión o sus consultores no se limitaron a invocar su propia experiencia, sino que también hicieron referencia a los baremos profesionales vigentes.
Pues bien, del escrito de contestación a la demanda se desprende que el cálculo de los costes de liquidación se basa esencialmente en dichos baremos profesionales y que el espacio concedido a la experiencia es muy relativo. La Comisión utilizó los baremos oficiales del Colegio de expertos contables para el liquidador externo y los de la Orden Ministerial n
o
570, de 20 de julio de 1992, para el síndico de la quiebra, así como el baremo de los ingenieros y de los arquitectos para el perito, baremos que aplicó a los valores patrimoniales que figuran en la estimación de los costes de insolvencia (Estimated insolvency statements), de , facilitada por Alitalia. Hay que señalar que, en dicho cálculo, la Comisión tuvo en cuenta las tarifas máximas previstas tanto para el liquidador o el síndico como para el perito. Por lo tanto, Alitalia disponía de los datos necesarios para impugnar la valoración de los costes de liquidación realizada por la Comisión. No puede invocar falta de motivación al respecto.
Por lo demás, Alitalia no impugnó la utilización de dichos baremos de los Colegios profesionales italianos. Alega que los costes de liquidación no deben terminar en el cálculo realizado por la Comisión, sino que han de tener en cuenta los plazos necesarios para llevar a término el procedimiento de liquidación y la experiencia adquirida en la materia por el IRI en su grupo.
Por lo que respecta a la toma en consideración del factor tiempo, admitiendo que sea exacto que un procedimiento de esta naturaleza pueda durar seis años, no cabe estimar que los costes de liquidación se escalonan regularmente a lo largo de todo ese período situándose la realización de los activos al final de dicho período.
Además, Alitalia no ha explicado cómo ni en qué medida dicho factor tiempo se tiene en cuenta en el porcentaje del 10 % de costes de liquidación que aplica. En la réplica, Alitalia recalculó, efectivamente, todos los costes de insolvencia, actualizando los créditos que, a su juicio, se podían recuperar. En consecuencia, aparte de que esta nueva estimación de los costes de insolvencia debe rechazarse, puesto que se plantea por primera vez en la fase de réplica, no se refiere precisamente a los costes de liquidación.
En cuanto a los ejemplos que invoca Alitalia al referirse a la experiencia adquirida por el IRI en el marco de su grupo, la Comisión ha alegado, sin que Alitalia lo niegue, que se refieren a liquidaciones voluntarias y no a quiebras. Por consiguiente, no se trata de datos significativos.
En cualquier caso, Alitalia no ha proporcionado precisión alguna sobre el método y los cálculos que la llevaron a valorar los costes de liquidación en el 10 % del activo. Por otra parte, no ha aportado ninguna prueba que demuestre que la Comisión había incurrido en error manifiesto de apreciación en su valoración de los costes de liquidación.
De todas estas consideraciones se desprende que la Comisión no incurrió en error manifiesto de apreciación al valorar los costes de insolvencia en 750.000 millones de ITL.
b) Valoración de la tasa interna sobre la base de la última versión del plan de reestructuración
Alegaciones de las partes
Alitalia alega que, al estimar, en el considerando 27 de la Decisión impugnada, que las modificaciones introducidas en el plan en junio de 1997 repercuten de manera limitada en los principales resultados del plan y en los dividendos esperados por los accionistas, la Comisión olvida completamente el dato fáctico que representa la aceleración de la instauración de la compañía de bajo coste Alitalia Team, y la puesta en marcha de los principales proyectos de discontinuidad y de optimización de los costes que tuvieron como efecto reducir el riesgo correspondiente a la consecución de los objetivos de rentabilidad del plan.
Con carácter preliminar, Alitalia denuncia, como constitutivo de un error de apreciación de la Comisión, el hecho de haber utilizado como porcentaje de participación del IRI en el capital de la compañía el 79 %. Conforme a la legislación entonces vigente, dicho porcentaje debía haber sido el 86 %.
Alitalia manifiesta que los datos que explican el cálculo de la tasa interna realizado por la Comisión en la Decisión impugnada figuran únicamente en el considerando 22 de ésta, que proporciona, no obstante, unas indicaciones muy difusas que en ningún caso permiten comprender del todo las operaciones efectuadas. Los pocos parámetros indicados en la Decisión impugnada son los mismos que figuran en el cuadro adjuntado como anexo a la dúplica en el recurso interpuesto contra la Decisión de 1997.
Alitalia alega que la Comisión debería explicar cómo llega a la tasa del 26,1 % sobre la base, a la vez, de las versiones antigua y nueva del plan.
La Comisión responde que las acciones estratégicas previstas en la última versión del plan mejoran sus perspectivas, pero no pueden constituir
per se
una prueba de sus posibilidades efectivas de realización. A su juicio, lo dispuesto en el nuevo plan tuvo sólo una repercusión limitada en la evaluación de la tasa interna.
Según la Comisión, la articulación de su cálculo en dos hipótesis, a saber, un porcentaje de participación del IRI en el capital de Alitalia del 79 o del 86 %, fue dictada por la incertidumbre, que reinaba en julio de 1997, en cuanto a la legislación fiscal aplicable. Añade que, sin embargo, a efectos del cálculo de la tasa interna, tuvo en cuenta el porcentaje más favorable de los dos (86 %) y llegó a la conclusión de que la tasa interna era como máximo del 26,1 %.
La Comisión lamenta el error material contenido en el considerando 22 de la Decisión impugnada sobre el valor de la participación del IRI en el capital de Alitalia en diciembre de 2000, que no asciende a 4,206 o 4,330 billones de ITL, sino a 4,179 o 4,550 billones de ITL. Sin embargo, manifiesta que calculó la tasa interna del 25,2 o del 26,1 % basándose en las cifras correctas.
En cuanto al método de cálculo que le permitió llegar a dicho resultado, la Comisión remite al cuadro explicativo que figura en el escrito de contestación a la demanda.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Por lo que respecta a las alegaciones relativas al hecho de no haber considerado la última versión del plan de reestructuración, es preciso remitirnos a los anteriores apartados 124 a 138.
En lo referente a la subsanación del error material que lamenta la Comisión, procede remitirnos al anterior apartado 22.
En cuanto al detalle de los parámetros y del método utilizados por la Comisión para calcular la tasa interna, se examinará en el contexto de la parte siguiente del presente motivo (apartados 352 a 361
infra).
La impugnación por Alitalia de la utilización del 79 % en vez del 86 %, como porcentaje de participación del IRI en el capital de Alitalia, no resulta convincente. En efecto, del considerando 23 de la Decisión impugnada se desprende que la tasa interna se sitúa en el 25,2 o el 26,1 % según se tenga en cuenta una u otra hipótesis y no basándose sólo en el porcentaje del 79 %. Por lo tanto, la Comisión tomó en consideración, en cualquier caso, el porcentaje del 86 % en la Decisión impugnada. En este contexto, aun tomando la cifra más elevada resultante de aplicar el porcentaje del 86 %, la tasa interna sigue siendo inferior al tipo mínimo.
Por último, en la medida en que las alegaciones de Alitalia tienen como objetivo invocar una motivación inexistente o insuficiente, el Tribunal de Primera Instancia ya ha señalado que Alitalia no puede invocar una falta de motivación en relación con el cálculo de la tasa interna (véase el anterior apartado 66). En cuanto al fondo, los considerandos 19 a 23 de la Decisión impugnada permiten comprender el método y los datos básicos utilizados por la Comisión para calcular la tasa interna. Los dos primeros informes de los consultores de la Comisión, que formaban parte de la Decisión de 1997, a la que remite la Decisión impugnada, proporcionan los detalles al respecto.
Por otra parte, la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra
(apartado 163), hizo constar que la Comisión había afirmado en el escrito de dúplica que la tasa interna, calculada nuevamente sobre la base de la última versión del plan, alcanzaba un nivel del 26,1 %, incluyendo los costes de insolvencia. El Tribunal de Primera Instancia remitía, a este respecto, a la dúplica y a un anexo de ésta presentados en el marco del asunto T-296/97. Pues bien, Alitalia afirma, en el escrito de interposición del recurso en el presente asunto, haber tenido acceso a este último documento y lo adjunta como anexo a aquélla.
Además, en respuesta a las alegaciones expuestas por Alitalia en el escrito de interposición del recurso, la Comisión proporciona más precisiones adicionales sobre los parámetros que utilizó para calcular la tasa interna. De lo anterior se desprende que Alitalia no puede alegar que no dispone de los elementos necesarios para impugnar la determinación de la tasa interna realizada por la Comisión.
c) Carácter erróneo de determinados parámetros utilizados por la Comisión
Alegaciones de las partes
En primer lugar, partiendo del principio de que el cálculo de la tasa interna que se encuentra en la base de la Decisión impugnada es idéntico al presentado por la Comisión como anexo de la dúplica presentada en el asunto T-296/97, Alitalia sostiene que el cálculo del valor de la empresa es erróneo, puesto que tiene en cuenta el margen bruto de explotación (en lo sucesivo, «MBE») indicado en la penúltima versión del plan y no el de su última versión, a saber, 1,485 billones de ITL.
En segundo lugar, Alitalia alega que, en el cálculo de los tramos de aumento de capital previstos en 1996 y en 1997, la Comisión no podía utilizar el tipo sin riesgo del 6,6 %. El cálculo de la tasa interna no prevé la actualización de los flujos de tesorería, sino que contempla su reinversión con arreglo a la tasa interna. En su opinión, plantear la hipótesis de una actualización sin riesgo equivale a sostener que el inversor está obligado por ley a desembolsar el aumento de capital en cualquier supuesto, por razones contractuales, y que puede efectuar el desembolso con un nivel de fiabilidad que le asimila a un banco central de un país dotado de una economía sólida. Ahora bien, en el presente caso, el IRI no fue obligado a desembolsar el capital con independencia de la evolución de la inversión. Por otra parte, Alitalia afirma que el IRI tenía, como empresa, un coste de endeudamiento superior a la tasa sin riesgo.
En tercer lugar, Alitalia alega que las previsiones del plan contenían reservas para imprevistos (contingency costs) que representaban el 30 % de los beneficios a fin de anticipar posibles retrasos en la realización del plan. Sin embargo, considera que el cálculo de los flujos de tesorería del año de referencia no debía incluir tales cantidades, dado que el progreso de los proyectos superaba las previsiones. A su juicio, hay una contradicción en el razonamiento de la Comisión que, por un lado, no reduce la tasa de rendimiento esperado, ni siquiera a la luz de la última versión del plan que contiene importantes elementos de prudencia (contingency), obstinándose en establecerla en el 30 % y, por otro lado, no quiere tener en cuenta, en el cálculo del valor de Alitalia, el hecho de que los elementos de prudencia deben reducirse al final.
En cuarto lugar, Alitalia alega que la tasa de crecimiento del 4,5 % de los flujos de tesorería a largo plazo que mantiene la Comisión penaliza el valor final de la empresa a 31 de diciembre de 2000. Añade que la Comisión llega a dicha tasa al utilizar, en concreto, dos parámetros clave: la variación del yield y el multiplicador del transporte aéreo, cuyos valores son menores que los previstos por las fuentes externas. En su opinión la Comisión no tuvo en cuenta el efecto positivo del aeropuerto de Malpensa sobre el tráfico de Alitalia. Alitalia señala que el sector del transporte aéreo todavía no ha alcanzado su techo de crecimiento en Europa. Sin embargo, aun si se quiere tomar como referencia la situación americana, las previsiones de crecimiento del tráfico de pasajeros en el mercado norteamericano son del orden del 6,6 %. Por lo tanto, según Alitalia, era razonable esperar un crecimiento nominal del 6,5 %, es decir, un crecimiento real del 3,9 %, durante los cinco primeros años, y posteriormente una estabilización de dicha cifra en el 4,5 o el 1,95 %, respectivamente.
Según Alitalia, la mera corrección de estos tres últimos datos lleva la tasa interna al 42,3 %, y ello aun manteniendo los costes de insolvencia en 750.000 millones de ITL.
La Comisión alega que el valor de la empresa se basó en un MBE de 1,485 billones de ITL. Reproduce en el escrito de contestación a la demanda los cálculos que la llevaron a valorar la tasa interna en el 26,1 %.
El recurso al método de actualización de los futuros tramos de ayuda al tipo sin riesgo del 6,6 % está justificado por la propia naturaleza de los flujos. El aumento del capital social ya suscrito por el IRI representa un gasto para Alitalia, carente de cualquier tipo de carácter aleatorio y para el que se estableció un plazo de pago que sólo debe considerarse en términos de «costes de oportunidad». Por otra parte, considera que la pretensión de Alitalia de establecer el 61,9 % para los demás tramos de aumento de capital no puede conciliarse con una representación correcta de la evaluación del proyecto de inversión, porque atribuye a los pagos pendientes de abono por el IRI un valor muy reducido respecto de la realidad.
En cuanto a las reservas para imprevistos, la Comisión señala que, en la última versión del plan, se elevan a 47.000 millones de ITL cuya repercusión, cuando se comparan con el MBE de 1,485 billones de ITL, se limita al 3,2 %. Por otra parte, afirma que debe preverse un componente prudencial, también para un año normal, debido al carácter ambicioso del plan de recuperación, del elevado número de proyectos, de la situación de desequilibrio en la que se encontraba la compañía y de las tendencias generales del sector. Según la Comisión, la tesis de Alitalia viene a suponer que había cumplido todos sus objetivos en el año 2000, de modo que no era necesario ningún tipo de prudencia.
Asimismo, la Comisión alega que se requiere prudencia en la determinación de la tasa de crecimiento de los flujos de tesorería. El sector de la aviación en Europa está cercano a su madurez, de modo que ya no cabe esperar un aumento notable de su desarrollo. Según algunos autores, el factor de crecimiento o «factor g» constituye la mera tasa de inflación esperada. En el caso particular de Alitalia, la eliminación de los efectos inflacionistas, calculados en el 2,5 %, permite alcanzar, aplicando la ecuación de Fischer, una tasa de crecimiento real del 1,95 %. La Comisión cita también el tratado sobre valoración de empresas de Guatri, según el cual, de numerosas indicaciones internacionales, especialmente americanas, resulta que el factor g está comprendido generalmente entre 0 y 5 %, siendo los valores situados entre 1 y 3 % los más frecuentes. La Comisión señala, asimismo, un error en la fórmula aplicada por Alitalia para calcular el valor final, en la medida en que olvidó multiplicar el numerador por (1 + g), conforme a la fórmula de Gordon.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
En primer lugar, por lo que respecta al MBE, es necesario señalar que los cálculos que llevaron a la Comisión a establecer la tasa interna en el 26,1 % y que presenta en el escrito de contestación a la demanda tienen en cuenta la cantidad de 1,485 billones de ITL, que es la de la última versión del plan de reestructuración. La Comisión también presenta, en la dúplica, cálculos de los que se desprende que, basándose en el MBE de la penúltima versión del plan, a saber, 1,462 billones de ITL, la tasa interna obtenida se eleva al 24,6 %. Por consiguiente, considera que Alitalia yerra cuando invoca que se tomó en consideración un MBE erróneo.
En segundo lugar, por lo que se refiere a la aplicación del tipo sin riesgo del 6,6 % en el cálculo de actualización de los tramos de aumento de capital previstos, en el momento de que se trata, el IRI ya había suscrito el aumento de capital de Alitalia, y ello con independencia de la evolución positiva o negativa de la situación y de los resultados de su inversión. Por lo tanto, este aumento de capital no tenía carácter aleatorio para Alitalia. Dado que el inversor podía realizar el desembolso con un alto nivel de fiabilidad, los flujos de tesorería entre el IRI y Alitalia no eran comparables a los demás flujos sujetos a los avatares de la realización del plan de reestructuración. En tales circunstancias, resulta fundada la aplicación del tipo sin riesgo impugnado. En consecuencia, la Comisión no incurrió en error manifiesto de apreciación al recurrir al tipo sin riesgo para calcular la actualización de los tramos de aumento de capital por el IRI.
En tercer lugar, por lo que respecta al argumento de Alitalia relativo a las reservas para imprevistos, se refiere esencialmente, por un lado, a la necesidad de tener en cuenta los progresos del plan y, por otro, al doble empleo con la consideración de dicho riesgo en el tipo mínimo. Pues bien, en cuanto al primer aspecto, es preciso recordar que, para valorar la tasa interna, la Comisión debía basarse en los elementos de los que disponía cuando adoptó la Decisión de 1997 (véase el anterior apartado 137). Por consiguiente, no podía tener en cuenta cómo se desarrolló luego el plan ni la eventual reducción posterior de los riesgos, de suponerla acreditada. En lo referente al segundo aspecto, que un inversor privado tenga en cuenta el riesgo general de la inversión en el cálculo del tipo mínimo no puede impedir
per se
la inclusión, en el cálculo de la tasa interna, de las reservas para imprevistos justificadas por las circunstancias. Habida cuenta del contexto de la operación, y en particular del endeudamiento de la compañía, de la importancia del plan de recuperación y de la tendencia del sector en 1997, la Comisión no incurrió en error manifiesto de apreciación al establecer 47.000 millones de ITL de reservas para imprevistos.
En cuarto lugar, por lo que respecta a la impugnación por Alitalia de la tasa de crecimiento de los flujos de tesorería, tampoco resulta convincente. Para apoyar su afirmación de que es razonable esperar un crecimiento nominal del 6,5 % (o un crecimiento real del 3,9 %), Alitalia se limita a invocar el informe anual de 1996 de la International Air Transport Association (IATA), la Asociación Internacional de Líneas Aéreas —que no aporta— según el cual las previsiones de crecimiento del tráfico de pasajeros en el mercado norteamericano son del 6,6 % anual, así como el de 2001 —que tampoco aporta— según el cual el crecimiento del volumen de negocios de las rutas aéreas americanas fue, entre 1996 y 2000, del 3,7 % anual. La impugnación por Alitalia de la variación del yield y del multiplicador del transporte aéreo aplicados por la Comisión se basa, por su parte, en un estudio de Boeing.
Pues bien, en el informe de 18 de junio de 1997, los consultores de la Comisión examinan los valores que Alitalia tuvo en cuenta en relación con esos dos aspectos y explican, para cada uno de ellos, su elección:
«On the basis of our analysis, we determined the GNP multiplier in 1.4. This value is consistent with the US Dept of Transportation analysis on the US market for the period 1980-1995.
The most important reasons behind our decision are the following:
—
higher values (UBS, Boeing) refer to the world-wide market;
—
Alitalia’s most relevant markets (domestic and international) can be considered, after the US one, amongst the more mature, with lower prospective growth rates;
—
as a consequence, in the long term, the US market multiplier (which has recently reduced) seems to be more realistic.
With reference to the real yield growth rate adopted by Alitalia on the basis of the Boeing studies, some considerations can be made:
—
in the long term, a study from McDonell Douglas foresees an average decline of 1.47 %;
—
both the mentioned studies (McDonell Douglas, Boeing) were prepared by aircrafts manufacturers; therefore they can be considered optimistic;
—
the estimate were prepared referring to the world-wide market, while Alitalia market has to be considered much more competitive than the average;
—
AEA historical data appear to be lower than those from Boeing and the forecasts for the period 1996-2000 are more prudent.
On the basis of the above and our experience, it appears that the negative trend of the yield could be worse.»
Por otra parte, la Comisión apoya su elección de una tasa de crecimiento real del 1,95 % citando el tratado de valoración de empresas de Guatri, según el cual, de numerosas indicaciones internacionales, especialmente americanas, resulta que el factor de crecimiento está comprendido generalmente entre 0 y 5 %. La Comisión reproduce luego un cuadro procedente de la misma fuente del que se desprende que los valores medios se sitúan entre 1 y 3 %. Por consiguiente, no cabe considerar extrema la elección de la Comisión.
En cuanto al efecto del desarrollo del aeropuerto de Malpensa sobre la tasa de crecimiento de Alitalia, era indudablemente difícil de apreciar con los datos disponibles en julio de 1997. La prudencia de que hizo gala la Comisión respecto a dicha circunstancia no puede constituir un error manifiesto de apreciación (véanse los anteriores apartados 260 a 264). Por otra parte, la apertura del mercado aéreo italiano a la competencia suponía numerosas incógnitas capaces de suscitar dudas sobre el supuesto de un crecimiento de Alitalia superior al resto del sector. Éste no podía, al menos, considerarse adquirido.
Habida cuenta de todos estos elementos y del amplio margen de apreciación de que disfrutaba la Comisión en esta compleja materia económica, la Comisión no incurrió en error manifiesto de apreciación al establecer la tasa de crecimiento de los flujos de tesorería en el 4,5 % (o un crecimiento real de 1,95 %).
Por último, es preciso señalar que Alitalia parece admitir en la réplica el error señalado por la Comisión en la fórmula que aplicó para calcular el valor final.
En consecuencia, este examen no ha puesto en evidencia error manifiesto de apreciación alguno en los parámetros utilizados por la Comisión para el cálculo de la tasa interna.
d) Efectos de la conversión de los préstamos en capital sobre el cálculo de la tasa interna
Alegaciones de las partes
Según Alitalia, como la mayor parte de la inyección de capital de 1 billón de ITL sirvió para devolver al IRI préstamos por importe de 900.000 millones de ITL y debe considerarse una conversión de préstamos en capital, el aumento de capital que el IRI pretendía efectuar sólo era, en realidad, de 1,85 billones de ITL.
A juicio de Alitalia, si se toma en consideración dicha cantidad, la tasa interna es del 28,7 %. Alcanzaría incluso el 30,1 % al corregir el MBE de 1,462 billones de ITL que considera erróneamente la Comisión. Por otra parte, estima que el tipo mínimo debía haberse revisado a la baja, puesto que la aportación de fondos era limitada.
La Comisión responde que, en cualquier caso, la tasa interna sigue siendo inferior al tipo mínimo, puesto que es del 28,7 %. La Comisión rebate la tesis de Alitalia de que, si no hubiera existido la operación de conversión, todo el capital se habría perdido en el procedimiento de liquidación. Según las previsiones de la Comisión, este último habría permitido satisfacer a los acreedores ordinarios al 30 %.
Por otra parte, la Comisión alega que la inyección de 2,75 billones de ITL en el capital de Alitalia y la devolución de los préstamos de la Cofiri constituyen dos operaciones distintas. En el presente caso, el importe de la inversión es de 2,75 billones de ITL, de los que 1,85 billones lo son como aportación de capital y 900.000 millones como conversión de los préstamos en capital.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Es preciso recordar que, en la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra
(apartado 145), el Tribunal de Primera Instancia declaró que «[constaba] en autos que la mayor parte de la inyección de capital de 1 billón de ITL efectuada en 1996 [había servido] para reembolsar al IRI los préstamos por un importe de 900.000 millones de ITL aproximadamente y que dicha operación [podía] considerarse una conversión de préstamos en capital».
No obstante, si bien las partes están de acuerdo en calificar la operación como conversión de préstamos en capital, no lo están en cuanto a las consecuencias que de ello se derivan. Según Alitalia, el importe de los préstamos devueltos debe deducirse pura y simplemente del importe del aumento de capital que el IRI contemplaba realizar.
Pues bien, es innegable que la devolución de los préstamos y la inyección de capital controvertida constituyen dos operaciones distintas que no pueden situarse, por ello, al mismo nivel, aun cuando desde el punto de vista aritmético, la cantidad inyectada equivalía globalmente a la cantidad devuelta. La conversión de los préstamos en capital cambia la naturaleza del título que se posee y los efectos que de él se derivan para el poseedor. Los préstamos producen, efectivamente, intereses a un tipo y a unos plazos determinados mientras que el rendimiento de las acciones es incierto. Además, el orden concursal de los acreedores en caso de liquidación es diferente, situándose el accionista por detrás de los demás acreedores. De ello se desprende que, desde el punto de vista del acreedor privado, los riesgos asociados a las dos operaciones son diferentes. La inyección de capital del IRI de 1 billón de ITL en 1996, aun cuando sirvió en su mayor parte para devolver los préstamos de la Cofiri por importe de 900.000 millones de ITL, sigue siendo ciertamente una inversión para el IRI, que debe tenerse en cuenta como tal al determinar la tasa interna. Por consiguiente, la Comisión no incurrió en error manifiesto de apreciación al no deducir simplemente los préstamos devueltos del importe total de la inversión, es decir, 2,75 billones de ITL.
A este respecto, la cuestión de si se hubiera perdido o no todo el capital de no haber existido la conversión de los préstamos en capital es irrelevante a efectos de la apreciación de la repercusión de dicha conversión de los préstamos en capital sobre el cálculo de la tasa interna tal y como lo realizó la Comisión. A mayor abundamiento, procede añadir que, en cualquier caso, la tasa interna calculada por Alitalia sobre la cantidad de 1,85 billones de ITL, es decir, deducción hecha del importe de la conversión de los préstamos en capital, sigue siendo inferior al tipo mínimo.
Sobre la base de todas estas consideraciones, resulta que la Comisión no incurrió en error manifiesto de apreciación en la determinación de la tasa interna.
F.
Sobre el motivo basado en la infracción del artículo 87 CE, apartado 3
En el marco de este motivo, Alitalia critica la reiteración, sin nuevo examen, en la Decisión impugnada, de las condiciones que figuraban en la Decisión de 1997 antes de que fuera anulada por el Tribunal de Primera Instancia. Considera que dichas condiciones son desproporcionadas, discriminatorias, ilegales e injustificadas.
La Comisión alega la inadmisibilidad de este motivo por falta de interés para ejercitar la acción. Por consiguiente, procede empezar examinando la admisibilidad de este motivo.
1.
Sobre la admisibilidad
a) Alegaciones de las partes
La Comisión alega que las condiciones de que se trata no se impusieron en la Decisión impugnada ni en la Decisión de 1997, sino que son, en realidad, compromisos contraídos por las autoridades italianas. De ello se desprende, a su juicio, que estos compromisos no constituyen un elemento extrínseco, sino que forman parte del proyecto sobre cuya compatibilidad se pronunció. Considera que dichos compromisos no son imputables a la Comisión, sino a las autoridades italianas.
En estas circunstancias, de la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 30 de enero de 2002, Nuove Industrie Molisane/Comisión (
T-212/00, Rec. p. II-347
), se desprende, según la Comisión, que el fallo de la Decisión impugnada no perjudica los intereses de Alitalia, de modo que ésta no tiene interés para ejercitar la acción. Un razonamiento análogo desarrolló el Abogado General Mischo en las conclusiones que presentó en el asunto en el que recayó la sentencia del Tribunal de Justicia de , Alemania/Comisión (
C-242/00, Rec. p. I-5603
).
En la dúplica, la Comisión pone en duda, asimismo, el «efecto útil» de las imputaciones relativas a las condiciones de que se trata. Alega que la Decisión impugnada se adoptó en 2001, aproximadamente siete meses después del final de la ejecución del plan de reestructuración establecido para el 31 de diciembre de 2000, que implicaba el cese simultáneo de las obligaciones que incumbían a Alitalia en virtud de las condiciones impugnadas. En consecuencia, considera que su eventual anulación no aportaría ventaja alguna a Alitalia, ya sea en el plano económico o en el jurídico.
Alitalia estima que ni la sentencia ni las conclusiones que la Comisión invoca pueden apoyar su tesis. En su opinión, en la sentencia Nuove Industrie Molisane/Comisión, citada en el apartado 374
supra,
el Tribunal de Primera Instancia no excluyó en absoluto la posibilidad de que la empresa afectada impugnara los elementos de una Decisión que la perjudica, en el supuesto de que éstos resultasen de concesiones que las autoridades nacionales realizaron a la Comisión.
b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Del artículo 1 de la Decisión impugnada se desprende que la ayuda de que se trata se considera compatible con el mercado común, «a condición de que se respeten los compromisos y condiciones que figuran en los artículos 1, 2 y 3 de la Decisión [de 1997], reproducidos en el primer considerando de la presente Decisión».
Por otra parte, es cierto que la descripción del desarrollo del procedimiento administrativo, en la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra
(apartados 13 a 35), pone de relieve que las autoridades italianas se comprometieron, en el escrito de 26 de junio de 1997, a cumplir determinadas condiciones. Sin embargo, de esa misma sentencia (apartados 29 y 30) se desprende que la Comisión había informado, en un primer momento, a Alitalia y a las autoridades italianas de que no podía adoptar una decisión positiva sobre el asunto basada en el criterio del inversor privado en una economía de mercado. Posteriormente, transmitió a Alitalia un documento informal que contenía, por una parte, posibles orientaciones para mejorar el plan de reestructuración y, por otra parte, indicaciones sobre las condiciones a las que estaba supeditada la autorización de una ayuda en favor de Alitalia.
Además, en la dúplica, la Comisión afirma que la Comunicación sobre la aviación (punto 38) le obliga a autorizar las ayudas en casos excepcionales «supeditando los planes de reestructuración correspondientes a condiciones muy estrictas». Manifiesta que se inspiró constantemente en dichas normas al supeditar a condiciones comparables a las de Alitalia todas las ayudas autorizadas con anterioridad a otras compañías. La Comisión añade que, por ello, si no hubiera supeditado la ayuda concedida a Alitalia a las condiciones actualmente criticadas, la Decisión impugnada habría sido ilegal por infringir el artículo 87 CE, la Comunicación sobre la aviación y principios generales de Derecho tales como el principio de igualdad de trato.
Por consiguiente, la Comisión no puede presentar dichas condiciones como si no le fueran imputables, sino consecuencia únicamente de compromisos de las autoridades italianas. Es cierto que tales condiciones fueron objeto de discusiones entre la Comisión, Alitalia y las autoridades italianas, y éstas se comprometieron a cumplirlas. No lo es menos que la Comisión tiene una competencia exclusiva para declarar la eventual incompatibilidad de una ayuda con el mercado común (sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de marzo de 1977, Steinike & Weinlig,
78/76, Rec. p. 595
, apartado 9, y sentencia del Tribunal de Primera Instancia de , Prayon-Rupel/Comisión,
T-73/98, Rec. p. II 867
, apartado 40). En el marco de esta competencia exclusiva, la Comisión podía —incluso debía, como ella afirma— vincular su decisión de compatibilidad a determinadas condiciones.
En estas circunstancias, el motivo dirigido contra las condiciones a las que se supedita, en la Decisión impugnada, la compatibilidad de la ayuda de que se trata con el mercado común no puede considerarse inadmisible debido a que dichas condiciones no son imputables a la Comisión.
Esta conclusión no queda invalidada por la jurisprudencia citada por la Comisión.
En efecto, si bien es cierto que en la sentencia Nuove Industrie Molisane/Comisión, citada en el apartado 374
supra,
el Tribunal de Primera Instancia declaró la inadmisibilidad del recurso, no se basó para ello en la alegación defendida por la Comisión de que no fue ella, sino las autoridades italianas quienes habían elegido directamente el coeficiente corrector impugnado. Por lo tanto, dicha sentencia no puede interpretarse en el sentido de que excluye la posibilidad de que la empresa beneficiaria de la ayuda impugne, ante los órganos jurisdiccionales comunitarios, las condiciones a las que se vincula una decisión que le resulta perjudicial, en el supuesto de que éstas hayan sido objeto de negociación entre la Comisión y las autoridades nacionales e incluso de compromisos por parte de éstas.
Por otra parte, contrariamente a lo que alega la Comisión, la sentencia Nuove Industrie Molisane/Comisión, citada en el apartado 374
supra,
no se basa en el hecho de que una decisión por la que se autoriza una ayuda no puede menoscabar los derechos del Estado miembro y de la empresa beneficiaria. Por el contrario, el Tribunal de Primera Instancia consideró en ella que el mero hecho de que la Decisión impugnada declarase la ayuda notificada compatible con el mercado común y, por tanto, no fuera lesiva en principio para la demandante en este asunto, no lo dispensaba de examinar si la apreciación de la Comisión producía efectos jurídicos obligatorios que pudieran afectar a los intereses de dicha demandante. A este respecto, el Tribunal de Primera Instancia citó, por analogía, su sentencia de 22 de marzo de 2000, Coca-Cola/Comisión (
T-125/97 y T-127/97, Rec. p. II-1733
, apartado 79).
Por lo que respecta a la sentencia de 18 de junio de 2002, Alemania/Comisión, citada en el apartado 374
supra,
a diferencia del presente caso, el litigio enfrentaba al Estado miembro con la Comisión. Se declaró la inadmisibilidad del recurso de la República Federal de Alemania porque el Tribunal de Justicia consideró que la Decisión impugnada no tenía por sí misma ninguna consecuencia desfavorable para la República Federal de Alemania y que, por tanto, no le resultaba lesiva. Pues bien, no cabe considerar, en el presente caso, que las propias autoridades italianas solicitaron que se les impusieran las condiciones a las que la Decisión impugnada supedita la declaración de compatibilidad de la ayuda y que, por ello, la Decisión impugnada no tiene ninguna consecuencia desfavorable para la República italiana. Estas consideraciones valen
a fortiori
para Alitalia, a la que, por lo demás, le resulta lesiva la Decisión impugnada, como se ha declarado en el anterior apartado 38.
En cuanto al «efecto útil» del motivo referente a las condiciones de que se trata, es preciso recordar, en primer lugar, que, en sus pretensiones formuladas con carácter principal, Alitalia convierte la ilegalidad de dichas condiciones en un motivo de anulación de la Decisión impugnada en su integridad, anulación en la que sigue mostrándose interesada, como resulta de los anteriores apartados 35 a 47. Por consiguiente, Alitalia sigue estando interesada en demostrar la ilegalidad de las condiciones de que se trata.
En segundo lugar, es necesario recordar que un acto que ya ha sido ejecutado todavía puede tener consecuencias jurídicas. En efecto, el acto puede haber producido efectos jurídicos durante el período en el que ha estado en vigor, y sus efectos pueden no haber desaparecido necesariamente como consecuencia de la ejecución del acto (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 25 de marzo de 1999, Gencor/Comisión,
T-102/96, Rec. p. II-753
, apartado 41). Pues bien, las condiciones que imponían, en concreto, la limitación de las capacidades ofrecidas y la cesión de participaciones afectaron cuando menos los derechos de Alitalia durante la ejecución del plan de reestructuración. Además, la aplicación de algunas condiciones, como la cesión de participaciones, generó efectos duraderos sobre la situación de Alitalia que se prolongaron tras finalizar la ejecución del plan de reestructuración.
Por consiguiente, Alitalia tiene interés en impugnar las condiciones de que se trata.
2.
Sobre el fondo
Alitalia formula varias imputaciones contra las condiciones contenidas en la Decisión impugnada. Unas son de carácter general y otras son específicas para determinadas condiciones contempladas. Por lo tanto, es preciso examinarlas por separado.
a) Imputaciones formuladas en general contra condiciones contenidas en la Decisión impugnada
Alegaciones de las partes
Alitalia alega que, en la Decisión impugnada, la Comisión se limita a recordar las condiciones recogidas en la Decisión de 1997. Pues bien, como ésta fue anulada por el Tribunal de Primera Instancia, dichas condiciones carecen de base jurídica. Alitalia puntualiza que no impugna las condiciones tal y como se establecieron en la Decisión de 1997, sino que afirma la imposibilidad de que la Comisión vuelva a imponer las mismas condiciones en la Decisión impugnada, sin ofrecer una motivación adecuada sobre el particular.
Además, Alitalia alega que la Comisión debía haber vuelto a examinar las condiciones controvertidas habida cuenta de la última versión del plan y del aumento de rentabilidad que generaba. Esta obligación se deriva del hecho de que el Tribunal de Primera Instancia anuló la Decisión de 1997 debido, en particular, a que la Comisión no la había adoptado basándose en la última versión del plan de reestructuración.
Por último, Alitalia alega que dichas condiciones son, en cualquier caso, desproporcionadas, discriminatorias, ilegales e injustificadas. En la medida en que el plan de reestructuración respetaba los criterios de la Comunicación sobre la aviación, debía haber sido aprobado tal cual, sin necesidad de establecer condiciones adicionales. Considera que estas últimas impusieron, por tanto, sacrificios y restricciones sumamente graves para la compañía, y ello, contraviniendo las Directrices [Comunicación sobre la aviación y Comunicación de la Comisión a los Estados miembros relativa a la aplicación de los artículos [87 CE] y [88 CE] y del artículo 5 de la Directiva 80/723/CEE de la Comisión a las empresas públicas del sector de fabricación (
DO 1993, C 307, p. 3
)] que sólo establecen la fijación de condiciones en dos supuestos. A través de esta serie de condiciones, la Comisión había discriminado gravemente a Alitalia respecto de otras compañías aéreas que habían sido objeto recientemente de procedimientos en materia de ayudas de Estado, como, en concreto, Air France. Alitalia añade que la Comisión nunca había impuesto simultáneamente un conjunto de límites tan importantes y estrictos a la autonomía de gestión de una compañía. Considera que no cabe presentar tales condiciones como una respuesta a supuestos comportamientos abusivos de Alitalia, que debían haber sido objeto de un procedimiento distinto.
La Comisión sostiene que, para juzgar adecuadamente las condiciones impugnadas, que son fruto de largas reflexiones y de reuniones triangulares entre las autoridades italianas, Alitalia y ella misma, procede analizar la situación sumamente grave en la que se encontraba la compañía en 1996.
Por lo que respecta a la supuesta ilegalidad de las condiciones de que se trata, la Comisión manifiesta que Alitalia parece ignorar el vínculo tan estrecho que une las condiciones al plan y que constituye su armazón. En sus críticas, Alitalia olvida totalmente la exigencia de contrapartida comunitaria siendo así que ésta constituye una condición necesaria para declarar la compatibilidad de la ayuda según lo dispuesto en el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), y en el punto 41 de la Comunicación sobre la aviación.
En lo referente al carácter supuestamente desproporcionado de las condiciones de que se trata, la Comisión alega que, aparte de las condiciones n
os
4 y 8, que son específicas del caso de Alitalia, la mayor parte de ellas son habituales y acompañan todas las autorizaciones de ayudas a la reestructuración. Solo tres de ellas, a saber, las condiciones n
os
3, 5 y 7, tienen un verdadero impacto económico-financiero, que no implica en absoluto los efectos perjudiciales que invoca Alitalia sin aportar la más mínima prueba. En este contexto, resulta totalmente gratuito hacer referencia a cualquier forma de desproporción.
Por lo que respecta a la supuesta necesidad de volver a examinar las condiciones tras la modificación del plan, la Comisión señala que Alitalia no puntualiza cuáles ni qué efectos prácticos debe tener su nuevo examen. Por otra parte, considera que dichas condiciones eran definitivas tras las últimas modificaciones aportadas al plan y habida cuenta de éstas. Por último, que la tasa de rentabilidad del plan haya pasado de 25,7 a 26,1 % no tiene repercusiones importantes sobre el tenor de las condiciones.
En cuanto a la falta de motivación, la Comisión remite al considerando 36 de la Decisión impugnada.
Por lo que se refiere a la supuesta discriminación, en particular, respecto de Air France, de la que habría sido víctima Alitalia, la Comisión señala que Alitalia parece olvidar que la Comisión definió los criterios de algunas condiciones en función de la Decisión 94/653/CE de la Comisión, de 27 de julio de 1994, relativa a la ampliación de capital notificada de Air France (
DO L 254, p. 73
; en lo sucesivo, «Decisión Air France»), a petición expresa de las autoridades italianas, precisamente en nombre del principio de igualdad de trato.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
En primer lugar, por lo que respecta a la supuesta falta de base jurídica de las condiciones de que se trata, es preciso señalar que éstas se basan, primero, en la notificación, por las autoridades italianas, del plan de reestructuración, y posteriormente, en el artículo 7, apartado 4, del Reglamento n
o
659/1999. En efecto, este último dispone:
«La Comisión podrá disponer que su decisión positiva vaya acompañada de condiciones para que la ayuda pueda considerarse compatible con el mercado común y establecer obligaciones que le permitan controlar la observancia de dicha decisión».
Por consiguiente, no cabe considerar que las condiciones de que se trata carecen de base jurídica.
En segundo lugar, en lo referente a la supuesta obligación de volver a examinar las condiciones habida cuenta de la última versión del plan, de la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra
(apartado 33), se desprende que los compromisos de las autoridades italianas, recogidos en el escrito de 26 de junio de 1997 (adjuntado como anexo al escrito de contestación a la demanda), que se corresponden exactamente con las condiciones que figuran en la Decisión impugnada, fueron remitidos a la Comisión por las autoridades italianas al mismo tiempo que la versión definitiva del plan de reestructuración.
De esta simultaneidad del envío de la última versión del plan y de los compromisos de las autoridades italianas y, por tanto, de las condiciones que figuran en la Decisión impugnada que son idénticas a aquéllos, se desprende que éstas no necesitaban volver a ser examinadas a fin de adaptarlas a esa última versión.
A mayor abundamiento sobre el particular, es preciso indicar que no todas las condiciones de que se trata tenían como objetivo devolver la rentabilidad a la empresa. Muchas de ellas se encaminaban a prevenir distorsiones en la competencia, de modo que el aumento de la tasa interna no debía llevar necesariamente a su adaptación. Ahora bien, Alitalia no alegó ningún argumento concreto que tuviera en cuenta esta circunstancia.
En tercer lugar, por lo que respecta a la supuesta ilegalidad de las condiciones de que se trata, la Comisión dispone en principio la facultad de determinar que una decisión por la que se autoriza una ayuda con arreglo al artículo 87 CE, apartado 3, letra c), vaya acompañada de condiciones destinadas a garantizar que la ayuda autorizada no altere las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común (sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 13 de septiembre de 1995, TWD/Comisión,
T-244/93 y T-486/93, Rec. p. II-2265
, apartado 55, y British Airways y otros/Comisión, citada en el apartado 56
supra,
apartado 288).
Por otra parte, conforme a reiterada jurisprudencia, la Comisión puede imponerse orientaciones para el ejercicio de sus facultades de apreciación mediante actos como las referidas Directrices, en la medida en que esos actos contengan normas indicativas sobre la orientación que debe seguir dicha institución y no sean contrarios a las normas del Tratado (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 6 de abril de 2006, Schmitz-Gotha Fahrzeugwerke/Comisión,
T-17/03, Rec. p. II-1139
, apartado 42).
Pues bien, la Comunicación sobre la aviación, a la que remite el considerando 15 de la Decisión impugnada, exige que las ayudas a la reestructuración se integren en un plan destinado a sanear la compañía aérea para que, dentro de un plazo razonable, ésta pueda operar de manera viable. La Comisión no podrá autorizar ayudas a la reestructuración salvo en casos muy excepcionales y en condiciones muy estrictas (punto 38, números 1 y 2, y punto 41).
De lo anterior se desprende que, en una Decisión adoptada sobre la base del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), como la Decisión impugnada, la Comisión podrá imponer cualquier condición que estime indispensable para garantizar que la empresa beneficiaria de la ayuda será viable tras su reestructuración.
En cambio, ninguna de las disposiciones anteriormente citadas exige que todas las condiciones impuestas en este ámbito sean necesarias para garantizar la viabilidad de la empresa. Por el contrario, de la Comunicación sobre la aviación se desprende que la Comisión debe también esforzarse en limitar en la medida de lo posible las distorsiones de la competencia (punto 41) y velar por que el Gobierno se abstenga de inmiscuirse en la dirección de la empresa por motivos distintos de los inherentes a sus derechos de propiedad (punto 38, n
o
5) y por que la ayuda se dedique únicamente a la ejecución del programa de reestructuración y no sea desproporcionada en relación con sus necesidades (punto 38, n
o
6).
Contrariamente a lo que afirma Alitalia, el punto 38, número 3, de la Comunicación sobre la aviación no establece en absoluto que la Comisión sólo pueda imponer condiciones en dos supuestos, a saber, si lo requieren la recuperación de la viabilidad financiera o la situación de exceso de capacidad del mercado. En efecto, dicho punto está redactado como sigue:
«Si la recuperación de la viabilidad financiera o la situación del mercado requieren reducciones de la capacidad, éstas deben estar incluidas en el programa.»
En la medida en que puede parecer que Alitalia invoca las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis, de 9 de octubre de 1999 (
DO C 288, p. 2
), procede recordar que no son aplicables al presente caso, porque las autoridades italianas comunicaron a la Comisión el plan de reestructuración mediante escrito de . A mayor abundamiento, no apoyan la tesis de Alitalia. Efectivamente, el punto 3.2.2, letra c), inciso i), de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis establece que «en el caso de que exista un exceso de capacidad estructural en la Comunidad o en el EEE en un mercado en el que mantiene su actividad el beneficiario de la ayuda, el plan de reestructuración ha de contribuir, en función de la ayuda recibida y de sus implicaciones sobre el mercado, a su saneamiento mediante una reducción irreversible de las capacidades de producción». El punto 3.2.2, letra c), inciso ii), de dichas Directrices puntualiza que «en el caso de que, por el contrario, no haya en la Comunidad o en el EEE exceso de capacidad estructural en un mercado en el que opere el beneficiario de la ayuda, la Comisión analizará, no obstante, la oportunidad de exigir contrapartidas».
Por lo tanto, la Comisión puede imponer condiciones aun cuando no exista exceso de capacidad estructural. En consecuencia, contrariamente a lo que afirma Alitalia, la Comisión no debía demostrar la existencia de un exceso de capacidad estructural para poder imponer condiciones a la autorización de la ayuda.
En cuarto lugar, por lo que respecta al argumento general relativo al carácter desproporcionado de las condiciones de que se trata, el mero hecho de que la tasa de rentabilidad haya mejorado en la última versión del plan no significa que la Comisión debía aceptarla tal cual, sin condiciones. Como ya se ha señalado, la Comisión debe también esforzarse en limitar las distorsiones de la competencia generadas por el plan. Por lo tanto, puede, a estos efectos, imponer condiciones a la autorización del plan.
Por otra parte, el argumento de Alitalia sigue siendo general, sin ningún elemento concreto que pueda apoyar su tesis. Por un lado, Alitalia no demuestra por qué las condiciones impuestas son desproporcionadas en su situación. Por otro lado, no cabe presumir que la situación en la que se encontraba era comparable a la de las compañías anteriormente citadas que ya habían sido objeto de decisiones de la Comisión. Además, aun suponiendo que su autonomía de gestión se haya reducido en gran medida, ello no basta para demostrar el carácter desproporcionado de las condiciones que se le impusieron.
En quinto lugar, por lo que respecta a la alegación relativa al establecimiento de condiciones que discriminan a Alitalia frente a sus competidoras, en particular, Air France, es preciso volver sobre ello en el marco del examen de las imputaciones específicas para algunas condiciones. Sin embargo, en esta fase, desde un punto de vista general, hay que recordar que el Tribunal de Primera Instancia desestimó una imputación análoga en la sentencia British Airways y otros/Comisión, citada en el apartado 56
supra
(apartado 443). En dicha sentencia, el Tribunal de Primera Instancia había considerado que, habida cuenta de tal delimitación del plan de reestructuración, la Comisión no estaba obligada a dar explicaciones específicas comparando el plan de Air France con los planes de reestructuración de otras compañías aéreas como Lufthansa y British Airways. En efecto, esos planes se referían a otras compañías reestructuradas en otras épocas. En consecuencia, una comparación de este tipo no basta para basar la existencia de una discriminación, dada la variedad del contexto.
En sexto lugar, por lo que respecta a la motivación de dichas condiciones y de la imposibilidad de volverlas a imponer en la Decisión impugnada, por un lado, es preciso remitirse a los anteriores apartados 74 a 77.
Por otro lado, procede recordar que, para adoptar y motivar la Decisión impugnada, la Comisión debía volver a situarse en el contexto del momento en que se tomaron las medidas de apoyo financiero y, por tanto, recurrir a los elementos de que disponía cuando se adoptó la Decisión de 1997, de modo que no podía tener en cuenta circunstancias posteriores (véase el anterior apartado 137).
Por otra parte, la Comisión concluye también en la Decisión impugnada que el tipo mínimo es superior a la tasa interna, pese al aumento de ésta. La conclusión final, a saber, la calificación como ayuda de Estado de la operación de que se trata, sigue siendo, por tanto, idéntica a la del examen efectuado en la Decisión de 1997. Pues bien, dicha calificación como ayuda de Estado implica la apreciación de la compatibilidad de la ayuda, a la que se vinculan las condiciones de que se trata. Como éstas no están directamente relacionadas con la tasa interna, el aumento de ésta no obligaba a la Comisión a modificarlas con una motivación
ad hoc
.
Por lo tanto, procede desestimar todas las imputaciones de carácter general que formula Alitalia contra las condiciones contenidas en la Decisión impugnada.
b) Imputaciones específicas formuladas contra algunas condiciones contenidas en la Decisión impugnada
Alitalia impugna específicamente las condiciones n
os
2 a 8 contenidas en la Decisión impugnada. Procede examinar por separado cada una de ellas.
Condición n
o
2: prohibición de nuevas ayudas
— Alegaciones de las partes
Según Alitalia, la condición de que las autoridades italianas deben comprometerse a «no volver a conceder a Alitalia nuevas dotaciones de capital ni otras ayudas, cualquiera que sea su forma, incluida la de garantía de préstamos» resulta, debido al carácter general, arbitraria y excesivamente onerosa para ella, sobre todo en un momento en que todo el sector de que se trata atraviesa una crisis sumamente grave.
A su juicio, dicha condición es contraria a la lógica de la Comunicación sobre la aviación. En su opinión, la Comisión sólo afirma en ella que, en principio, las ayudas a la reestructuración únicamente pueden concederse una sola vez y que no debe precisarse ninguna ayuda adicional a lo largo del período de ejecución del programa, pero «deja la puerta abierta de cara al futuro».
Por último, Alitalia alega que es falso afirmar que dicha condición figura en todas las decisiones que autorizan ayudas a la reestructuración a favor de las compañías aéreas competidoras. En su Decisión de 22 de julio de 1992 relativa a una inyección de capital y un programa completo de reestructuración e inversión en favor de la compañía Iberia, la Comisión había impuesto efectivamente como condición para autorizar la ayuda, en concreto, que la ayuda fuera «la última durante el período de ejecución del plan estratégico».
La Comisión considera que la condición n
o
2 está plenamente justificada y no puede calificarse de arbitraria ni de excesivamente onerosa. Añade que esta condición figura en todas las decisiones que autorizan ayudas a la reestructuración en favor de las compañías aéreas.
La Comisión señala que la prohibición de ayudas se deriva del artículo 87 CE, apartado 1, y que es evidente que una decisión individual no puede modificar el Tratado. Por lo tanto, según la Comisión, la condición impuesta ha de ser leída e interpretada en dicho contexto. Tiene necesariamente un alcance relativo, puesto que sólo es aplicable durante la reestructuración de Alitalia y no se opone a la concesión de ayudas horizontales para inversiones distintas y ajenas a las previstas en el plan de reestructuración con arreglo al artículo 87 CE, apartado 3.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Las partes disienten sobre el alcance de la prohibición de nuevas ayudas que figura en la Decisión impugnada. Alitalia la considera una condición general y arbitraria sin limitación temporal.
Por lo que se refiere al carácter general de la prohibición en principio de las ayudas de Estado, se desprende del artículo 87 CE, apartado 1, y no de la Decisión impugnada. Esta prohibición no impide en ningún caso que los Estados miembros notifiquen a la Comisión nuevos proyectos de ayuda, con arreglo al artículo 88 CE, apartado 3. Encargada del examen de éstos, la Comisión estableció las Directrices que regulan su apreciación de los proyectos de ayuda de determinados tipos o en determinados sectores, como el de la aviación a través de la Comunicación sobre la aviación.
Pues bien, del punto 38, número 2, de la Comunicación sobre la aviación se desprende que la Comisión, por lo general, «exige una declaración por escrito [del Gobierno] de que la ayuda en cuestión es la última aportación de capital procedente de fondos públicos o de cualquier otra fuente [mientras dure el programa], de conformidad con la legislación comunitaria».
Por consiguiente, interpretada a la luz de estas disposiciones, no cabe considerar que la condición n
o
2 tiene carácter general y arbitrario.
Por lo que respecta a la falta de limitación temporal de la condición n
o
2, sin perjuicio de la aplicación del artículo 87 CE, apartado 1, los compromisos adquiridos por las autoridades italianas y reproducidos en las condiciones impugnadas se limitan, como se desprende de la Comunicación sobre la aviación y confirmó la Comisión en su escrito de contestación a la demanda, al período de ejecución del plan de reestructuración. Por lo tanto, el alcance de la condición n
o
2 como tal está necesariamente limitada en el tiempo.
En lo referente a la presencia de tal condición en todas las demás decisiones de la Comisión del mismo tipo que autorizan ayudas a la reestructuración en favor de compañías aéreas, Alitalia la impugna erróneamente invocando la Decisión de la Comisión de 22 de julio de 1992, por la que se autoriza una ayuda a la reestructuración a favor de la compañía Iberia. En efecto, como la propia Alitalia dice en la réplica, en dicha Decisión una de las condiciones era que la ayuda fuese «la última durante el período de vigencia del plan estratégico». Por consiguiente, la Comisión afirma acertadamente que, en la referida Decisión, la prohibición se enuncia en términos ligeramente diferentes de los empleados en la Decisión impugnada, pero que es sustancialmente idéntica, puesto que, en ambos casos, la condición está limitada a la duración del plan de reestructuración (véase el apartado anterior). En consecuencia, el único ejemplo que invoca Alitalia no puede desvirtuar la presencia de tal condición en todas las decisiones de la Comisión del mismo tipo.
Alitalia tampoco intentó demostrar que la presencia de dicha condición estaba justificada en el caso de las demás compañías mencionadas pero no en el suyo.
Por lo tanto, la condición n
o
2 no adolece de ninguno de los vicios alegados por Alitalia y, en consecuencia, deben desestimarse las imputaciones formuladas al respecto.
Condición n
o
3: prohibición de adquirir participaciones en otras empresas de transporte aéreo
— Alegaciones de las partes
Alitalia invoca el carácter desproporcionado y discriminatorio de la condición n
o
3, según la cual, las autoridades italianas deben «garantizar que, hasta el 31 de diciembre de 2000, Alitalia utilice la ayuda exclusivamente para los fines de la reestructuración de la compañía y no para adquirir nuevas participaciones en otras empresas de transporte aéreo».
Alitalia alega que la Decisión 94/118/CE de la Comisión, de 21 de diciembre de 1993, relativa a una ayuda del Gobierno irlandés al grupo Aer Lingus, suministrador principalmente de servicios de transporte aéreo (
DO 1994, L 54, p. 30
; en lo sucesivo, «Decisión Aer Lingus»), y la Decisión 94/696/CE de la Comisión, de , relativa a las ayudas concedidas por el Estado griego a la compañía Olympic Airways (
DO L 273, p. 22
; en lo sucesivo, «Decisión Olympic Airways»), se limitaban a imponer a estas compañías la prohibición de adquirir participaciones en otras compañías aéreas comunitarias y del EEE. Añade que no figuraba ninguna prohibición de este tipo en la Decisión 91/555/CEE de la Comisión, de , relativa a las ayudas que el Gobierno belga prevé conceder a la compañía aérea Sabena (
DO L 300, p. 48
; en lo sucesivo, «Decisión Sabena»).
Alitalia alega, además, que su situación no es comparable a la de Air France que era mucho más crítica, de modo que, en este último caso, podía justificarse una prohibición. Considera que dicha prohibición es absolutamente desproporcionada en su caso, toda vez que se ha demostrado que el importe y la intensidad de la ayuda se adaptan a las exigencias de la reestructuración y garantizan un rendimiento superior a la norma en el sector.
Alitalia añade que el carácter excesivo y discriminatorio de la condición n
o
3 resulta aún más evidente cuando se la relaciona con la condición n
o
8, que impone a Alitalia ceder su participación en Malév. A este respecto, la Comisión sólo había impuesto a Air France deshacerse de actividades ajenas a la esencia de la actividad de la empresa (core business).
La Comisión alega que las condiciones n
os
3, 5 y 7, que constituyen el núcleo duro de la reestructuración, deben «considerarse en bloque», porque tienen el mismo objetivo, a saber, restablecer la rentabilidad y la competitividad de Alitalia en el horizonte 2000, así como limitar las distorsiones de competencia inherentes a la ayuda. Encuentran el equilibrio entre el interés de Alitalia y el interés común.
Seguidamente, la Comisión explica que el alcance de la prohibición de adquirir nuevas participaciones depende de la liberalización a escala del EEE del mercado de la aviación realizada en 1997. La Comisión remite, a este respecto, a la Comunicación sobre la aviación.
La Comisión manifiesta, sobre este particular, que las Decisiones Aer Lingus y Olympic Airways invocadas por Alitalia son anteriores a dicha liberalización. Además, tales compañías tienen un radio de acción esencialmente regional y, por tanto, no actúan en el mercado mundial. No ocurre así con Air France. Ahora bien, la Decisión Air France comprende la misma prohibición que la establecida para Alitalia en la Decisión impugnada, lo que se justifica por el hecho de que las dos últimas compañías persiguen estrategias mundiales y son parcialmente competidoras en los mismos mercados.
Por último, la Comisión alega que la condición n
o
3 no constituye un límite injustificado a la utilización por Alitalia de sus fondos, sino el corolario de la obligación de ésta de destinar la ayuda únicamente a la reestructuración y no a su expansión, conforme al punto 38, número 4, de la Comunicación sobre la aviación.
— Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Ha quedado acreditado que el sector de los transporte aéreos en la Comunidad se liberalizó por etapas, concluyendo en 1997 el programa de liberalización. Esta liberalización constituye el elemento central de la Comunicación sobre la aviación, como recoge su introducción. Bajo el título «Liberalización del transporte aéreo comunitario», la Comisión expone:
«1.
El transporte aéreo comunitario se ha venido caracterizando por un alto grado de intervención estatal y de bilateralismo. […]
No obstante, el Consejo ha concluido ya su programa de liberalización del transporte aéreo comunitario. Por consiguiente, en una situación en la que la competencia en la Comunidad es cada vez mayor, existe una clara necesidad de regular con mayor rigor las ayudas estatales.
2.
Las medidas relativas a la liberalización del mercado y a la competencia actualmente vigentes han introducido cambios fundamentales en el entorno económico del transporte aéreo. […]
[…]
En un entorno más competitivo, las ayudas estatales podrían cobrar una mayor importancia estratégica para los gobiernos que quieran implantar medidas destinadas a proteger los intereses económicos de “sus”compañías aéreas. Ello podría conducir a una carrera por las subvenciones que pondría en peligro el interés común y los objetivos fundamentales del proceso de liberalización.»
Por otra parte, en el punto 38, número 2, de la Comunicación sobre la aviación, la Comisión tiene en cuenta el hecho de que «la plena realización del mercado común de la aviación en 1997 acrecentará considerablemente la competencia en el mercado». Añade que, en tales circunstancias, la Comisión «no podrá autorizar ayudas a la reestructuración salvo en casos muy excepcionales y en condiciones muy estrictas». La Comisión lo repite incluso en el punto 41
in fine
.
En el punto 38, número 4, de la Comunicación sobre la aviación, la Comisión señala que «el programa que debe financiarse mediante la ayuda del Estado solamente podrá considerarse no “contrario al interés común” […] si no apunta a la expansión, es decir, si no tiene como objetivo incrementar la capacidad y la oferta de la compañía aérea en cuestión en detrimento de sus competidores europeos directos».
Por último, en el punto 38, número 6, de la Comunicación sobre la aviación, la Comisión indica que la ayuda «debe únicamente dedicarse a la ejecución del programa de reestructuración y no debe ser desproporcionada en relación con sus necesidades». Concluye que «durante el período de reestructuración, la empresa deberá abstenerse de adquirir acciones de otras compañías aéreas».
De lo anterior se desprende que la condición n
o
3 impuesta a Alitalia figura expresamente entre las condiciones a las que se supedita la aprobación de la ayuda por la Comisión recogidas en la Comunicación sobre la aviación, a la que remite la Decisión impugnada. La Comisión estableció dichas condiciones, que se inscriben en un contexto de liberalización del mercado del transporte aéreo, a la luz del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), según el cual una ayuda a la reestructuración puede ser compatible con el mercado común si no altera las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común. Por lo tanto, la toma en consideración por la Comisión de la liberalización de los intercambios y del interés común es conforme al Derecho comunitario.
La aplicación de la condición n
o
3 tampoco es discriminatoria respecto de Alitalia.
Es cierto que en las Decisiones Aer Lingus y Olympic Airways la Comisión se había limitado a prohibir a dichas compañías la adquisición de una participación en cualquier compañía aérea de la Comunidad o del EEE, respectivamente. Sin embargo, como afirma la Comisión, ambas Decisiones son anteriores a la liberalización del mercado y a la adopción de la Comunicación sobre la aviación (diciembre 1994). Esta afirmación vale
a fortiori
para la Decisión Sabena que, si bien no contenía una prohibición de esta naturaleza, remonta, por su parte, a 1991. Por lo tanto, al no situarse en el mismo contexto, las condiciones establecidas en dichas Decisiones no pueden compararse a las impuestas en la Decisión impugnada.
A mayor abundamiento, aun cuando hubiera procedido tener en cuenta los precedentes anteriores a la liberalización del mercado y a la adopción de la Comunicación sobre la aviación, por su tamaño y el mercado que tiene por objetivo, Alitalia estaría más cerca de Air France que de Aer Lingus u Olympic Airways. Pues bien, en la Decisión Alir France, la Comisión supeditaba la autorización de la ayuda a una condición del mismo alcance que la impuesta a Alitalia en la Decisión impugnada, a saber, a la condición de «que, mientras dure el plan, la ayuda sea utilizada exclusivamente por Air France para los fines de reestructuración de la empresa y no para adquirir nuevas participaciones en otras compañías aéreas».
En conclusión, la condición n
o
3 no puede considerarse desproporcionada y discriminatoria respecto de Alitalia y, por lo tanto, deben desestimarse las imputaciones formuladas sobre el particular.
Condición n
o
4: prohibición de trato preferencial en beneficio de Alitalia
— Alegaciones de las partes
La condición n
o
4 de la Decisión impugnada obliga a las autoridades italianas a suprimir cierto trato preferencial del que disfruta Alitalia. Ahora bien, según ésta, la normativa aplicable al transporte aéreo en Italia, en particular, el Convenio n
o
4372, de 15 de abril de 1992, aprobado mediante el Decreto de , es plenamente conforme con las disposiciones pertinentes del Derecho comunitario. Por consiguiente, considera que la condición n
o
4 es injustificada y errónea y que, además, carece de toda motivación.
Por otra parte, un escrito procedente del Ministerio de Transportes italiano puntualizó, en primer lugar, que Alitalia había renunciado a los derechos de prioridad, conforme a lo establecido en la Decisión de 1997; en segundo lugar, que ya se había declarado la caducidad de los derechos de tráfico no explotados de Alitalia y, en tercer lugar, que los criterios objetivos, con arreglo a los cuales debían atribuirse los derechos de tráfico retirados a Alitalia o puestos a disposición por otro concepto, estaban en fase de definición.
Por último, Alitalia discute que una decisión de la Comisión adoptada sobre la base de los artículos 87 CE y 88 CE pueda repercutir sobre la atribución de derechos de tráfico procedente o dirigido a países terceros no integrados en el EEE. En su opinión, estos derechos se regulan mediante un conjunto de convenios de Derecho internacional, que quedan fuera de la competencia de la Comisión.
La Comisión responde que la prohibición de que se trata puede reconducirse a la prohibición general de discriminación recogida en el artículo 12 CE y completada por la normativa que establece la liberalización del sector aéreo. La Comisión no puede autorizar una ayuda contraria a una norma o a un principio de Derecho comunitario y, en consecuencia, incompatible con éste.
Según la Comisión, el Convenio n
o
4372 atribuía a Alitalia una serie de privilegios citados en el artículo 1, apartado 4, de la Decisión de 1997. Añade que dichos privilegios habían suscitado imputaciones legítimas por parte de las compañías que habían intervenido en el procedimiento, como se recoge en el punto IV de la Decisión de 1997. La Comisión remite, asimismo, al punto VI, número 4, de dicha Decisión, en el que se recuerda que las autoridades italianas reconocieron la existencia de trato preferencial concedido a Alitalia en materia de derechos de tráfico, franjas horarias, asistencia en tierra y acceso a las instalaciones aeroportuarias. Tales discriminaciones perduraron hasta enero de 1998.
— Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Con arreglo al artículo 87 CE, apartado 3, letra c), la Comisión sólo puede declarar que una ayuda a la reestructuración es compatible con el mercado común si no altera las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común. Por consiguiente, la Comisión estaba obligada, en el presente caso, a comprobar si se cumplía dicho requisito, tanto más cuanto que las partes interesadas, que presentaron observaciones en el marco del examen formal previo a la adopción de la Decisión de 1997 y retomado posteriormente con objeto de adoptar la Decisión impugnada, habían solicitado expresamente que se pusiera fin a las discriminaciones que favorecían a Alitalia en diversos aspectos.
Pues bien, el Convenio n
o
4372 no era conforme al Derecho comunitario en el momento del examen realizado por la Comisión en el marco de la adopción de la Decisión de 1997. En efecto, en el escrito de 26 de junio de 1997, adjuntado como anexo al escrito de contestación a la demanda, las autoridades italianas aseguraron que «emprenderían inmediatamente y terminarían de aquí al a más tardar el procedimiento de revisión» del referido Convenio. La existencia de «una revisión
de facto
» del Convenio n
o
4372, en la que se establece que éste sólo se aplica en la medida en que sea compatible con el Derecho comunitario no podía considerarse suficiente para modificar el Derecho y garantizar su aplicación.
Por lo tanto, Alitalia no puede alegar que el Convenio n
o
4372 era conforme, de entrada, con el Derecho comunitario, ni siquiera que el procedimiento de revisión a estos efectos había acabado cuando se adoptó la Decisión de 1997. Por consiguiente, la condición n
o
4 era necesaria para que la ayuda no alterase las condiciones de los intercambios y fuera compatible con el mercado común. Dicha condición estaba, en consecuencia, justificada y Alitalia, que estuvo estrechamente asociada al procedimiento que condujo a la adopción de la Decisión de 1997 y, posteriormente, al examen formal retomado al objeto de adoptar la Decisión impugnada, no puede alegar que no conocía su motivación.
En lo referente al escrito que el Ministro de Transportes italiano dirigió el 6 de febrero de 1998 a la Comisión y que se reproduce en la Comunicación de la Comisión de relativa al segundo tramo de la ayuda para la reestructuración de Alitalia, aprobada por la Comisión el (
DO C 290, p. 3
), la Comisión no puede invocarlo, puesto que es posterior a la adopción de la Decisión de 1997 y, por tanto, no puede ser tenido en cuenta para apreciar la justificación de dicha condición en tal fecha. Lo mismo cabe decir del hecho, alegado por la Comisión, de que dicho trato preferencial había perdurado hasta su regulación en el marco de reuniones técnicas en julio y agosto de 1999.
En cuanto a la alegación de que una decisión de la Comisión, adoptada sobre la base de los artículos 87 CE y 88 CE, no puede afectar a la concesión de derechos de tráfico procedente de países no integrados en el EEE, es preciso señalar que este supuesto no se contempla en la condición de que se trata, que se refiere concretamente a la «atribución de derechos de tráfico (incluidas las rutas hacia los países no integrados en el [EEE])».
Por lo que respecta al tráfico hacia países terceros, procede señalar que las compañías aéreas compiten también en las rutas hacia los países no integrados en el EEE, de modo que la Comisión debe tenerlo en cuenta en su evaluación de la medida de ayuda de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia British Airways y otros/Comisión, citada en el apartado 56
supra,
apartado 273).
Por otra parte, es preciso indicar que son las autoridades italianas las obligadas, por la condición n
o
4, a no privilegiar a Alitalia, en particular, en materia de atribución de derechos de tráfico. Por lo tanto, la Comisión no interviene directamente en dicha atribución. Por consiguiente, carece de objeto la imputación de que la Comisión no es competente al efecto.
En consecuencia, deben desestimarse las imputaciones de Alitalia en relación con la condición n
o
4.
Condición n
o
5: limitación de capacidad
— Alegaciones de las partes
Alitalia alega que la condición n
o
5 establece un doble requisito en materia de capacidad ofrecida por las aeronaves con las que opera, a saber, una limitación del número de plazas disponibles y una limitación del aumento anual del número de plazas/kilómetro ofrecidas. En su opinión, esta condición es desproporcionada, discriminatoria y contradice la condición n
o
1, según la cual Alitalia debe disponer de autonomía de gestión para poder aprovechar al máximo las posibilidades de desarrollo del mercado. La paralizaría al impedirle operar con la necesaria flexibilidad en el mercado. En su opinión, cuando se establecieron dichas condiciones, la Comisión no evaluó correctamente la situación individual de Alitalia ni el contexto económico en el que ésta operaba. Además, considera que la Comisión justifica el límite impuesto a la compañía mediante una motivación puramente formal, basada en el punto 38, número 4, de la Comunicación sobre la aviación.
A continuación, por lo que respecta a la condición n
o
5, letra a), Alitalia señala que el parámetro utilizado, a saber, la limitación del número de plazas disponibles es especialmente restrictivo, en particular, en relación con el impuesto en la Decisión Air France, en la que la Comisión se había contentado con establecer un límite respecto al número de aeronaves que constituían la flota. Esto es tanto más cierto cuanto que el límite se aplica, en el presente caso, a las aeronaves de todo el grupo Alitalia. Además, la condición de que se trata se refiere asimismo a los países no integrados en el EEE y, de este modo, se aparta de la Comunicación sobre la aviación.
En cuanto a la condición n
o
5, letra b), que limita el aumento anual del número de plazas/kilómetro ofrecidas, Alitalia señala que está, al parecer, calcada de la condición n
o
8 de la Decisión Air France. Pues bien, esta condición es discriminatoria y totalmente injustificada en la medida en que se aplica a una empresa económicamente sana. Considera que esta condición tiene un contenido más riguroso que en el caso de Air France, porque se refiere a Alitalia en su conjunto, mientras que la Decisión Air France distinguió entre Air France, Air Charter y Air Inter. La limitación que se impone a Alitalia afecta también al tráfico nacional e introduce, así, un elemento de rigidez adicional. Además, la tasa de limitación del crecimiento de Alitalia se toma de la Decisión Air France sin explicación. Por último, la Comisión redujo, para los años 1999 y 2000, el límite establecido en la Decisión de 1997.
La Comisión alega que el límite de la capacidad y la prohibición de proponer las tarifas más reducidas (prohibición del price leadership) «son las dos caras de una misma moneda». A su juicio, precios y cantidades son las dos variables principales en las que se apoyan generalmente las empresas para definir sus estrategias industriales y comerciales. Según se actúe sobre una o sobre la otra, se pueden obtener distintos efectos persiguiendo el mismo objetivo de limitación de la oferta. Por lo tanto, ambas variables son negociables y fueron objeto, en el caso de Alitalia, de largas negociaciones que se desarrollaron con la plena y total participación de los representantes de Alitalia. Por consiguiente, dichas condiciones son fruto de valoraciones de mercado profundas, complejas y delicadas, efectuadas por la Comisión respetando el debate contradictorio y con el concurso de consultores externos. La Comisión recuerda que, en tal supuesto, el Tribunal de Primera Instancia únicamente puede sancionar el error manifiesto en la apreciación de los hechos y en la aplicación del Tratado.
Por lo que respecta a la razón de ser de la limitación de capacidad, la Comisión alega que ya explicó que consiste, conforme al punto 38, números 3 y 4, de la Comunicación sobre la aviación, en permitir que la empresa recupere su viabilidad.
Añade que la imputación de Alitalia relativa a la discriminación de la que ha sido objeto respecto de Air France en lo que atañe a la limitación de las plazas disponibles es, según la Comisión, fruto de una equivocación porque la Decisión Air France establece límites tanto para las plazas/kilómetro como para el número de vuelos autorizados.
Asimismo, considera que es irrelevante la imputación relativa a una supuesta prohibición de constituir alianzas comerciales, dado que se autorizó a Alitalia a trabar alianzas sobre la base de la condición n
o
5.
En cuanto a las alegaciones de Alitalia sobre las limitaciones de la tasa de aumento anual de las plazas/kilómetro ofrecidas, la Comisión estima que no tienen en cuenta la obligación que incumbe a Alitalia de ofrecer una contraprestación comunitaria. Las divergencias relativas a las condiciones establecidas para Air France en 1994 se explican por las nuevas circunstancias producidas, tal y como se indican en la Comunicación sobre la aviación. A raíz de las transformaciones producidas en el mercado, las situaciones de sendas compañías no siempre resultan comparables.
Además, la Comisión considera que si el aumento de la capacidad y de la oferta de la compañía de que se trata no debe ser superior al crecimiento de los mercados, ha de ser necesariamente inferior o, todo lo más, igual a dicha tasa, de modo que carece de fundamento la alegación de Alitalia relativa al incumplimiento del punto 38, número 4, de la Comunicación sobre la aviación. Al establecer la tasa en el 2,7 %, con distintos ajustes posibles, la Comisión respetó plenamente la disposición antes citada.
Por último, en cuanto a la distinción realizada en la Decisión Air France entre Air France y Air Inter, al no someter a esta última a la limitación de crecimiento impuesta a la primera, la Comisión recuerda que había tomado las medidas necesarias para que la ayuda autorizada no privilegiara a Air Inter y que, sobre todo, las alegaciones presentadas a este respecto se desestimaron con precisión por el Tribunal de Primera Instancia en la sentencia British Airways y otros/Comisión, citada en el anterior apartado 56.
— Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
En primer lugar, es preciso señalar que la condición n
o
5, que limita la capacidad ofrecida por Alitalia, no contradice la condición n
o
1. Esta última establece que las autoridades italianas deben comprometerse a «adoptar el comportamiento de un accionista ordinario respecto de Alitalia; permitir que esta última sea administrada en función de principios exclusivamente comerciales y no inmiscuirse en su gestión por razones distintas de las estrictamente relacionadas con la calidad de accionista del Estado italiano». La condición n
o
1 se dirige al Estado italiano para limitar su intervención en la gestión de Alitalia. Su objetivo principal es garantizar que el Estado italiano se comporte como un accionista ordinario y no que Alitalia disfrute de autonomía de gestión, como ésta pretende.
En cualquier caso, Alitalia no puede alegar, en el presente contexto, una autonomía de gestión plena y total. Ésta tropieza con lo dispuesto en el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), y por tanto, con el requisito de que la ayuda a la reestructuración no altere los intercambios en forma contraria al interés común.
Pues bien, de conformidad con el punto 38, número 4, de la Comunicación sobre la aviación, como «toda ayuda concedida en el sector de la aviación puede repercutir en las condiciones de los intercambios entre los Estados miembros», solamente cabe considerar que el programa financiado mediante la ayuda de Estado no es contrario al interés común si «no tiene por objetivo incrementar la capacidad y la oferta de la compañía aérea en cuestión en detrimento de sus competidores europeos directos». Además, esta misma disposición precisa que «en cualquier caso, el programa no debe dar lugar a un crecimiento superior al del mercado, tanto en el número de aeronaves como en la capacidad (plazas) ofrecida en los mercados correspondientes».
Es preciso añadir que el punto 38, número 3, de la Comunicación sobre la aviación establece que «si la recuperación de la viabilidad financiera o la situación del mercado requieren reducciones de la capacidad, éstas deben estar incluidas en el programa».
Por lo tanto, las disposiciones del Tratado en combinación con las que, sobre esta base, se impuso la Comisión en la Comunicación sobre la aviación, autorizaban a la Comisión a establecer condiciones en materia de capacidad para garantizar la vuelta de Alitalia a la rentabilidad y preservar el interés común.
Por lo que se refiere a las distintas discriminaciones de las que fue víctima Alitalia, en particular, respecto de Air France, es preciso señalar que si bien no es posible excluir que la Comisión pueda comparar las medidas de reestructuración previstas por Alitalia con las adoptadas por otras compañías aéreas, no es menos cierto que la reestructuración de una empresa debe enfocarse en sus problemas intrínsecos y que las experiencias que hayan tenido otras empresas en otros períodos, en contextos económicos y políticos distintos, pueden no ser pertinentes (véase, en este sentido, la sentencia British Airways y otros/Comisión, citada en el apartado 56
supra,
apartado 135).
Pues bien, la Comisión manifiesta acertadamente que el contexto de la Decisión Air France y el de la Decisión impugnada difieren en la medida en que la reestructuración de Air France se desarrolló en el período 1994-1996 y la de Alitalia, entre 1996 y 2000. Esta última se sitúa en un contexto de plena liberalización del mercado y, por tanto, de mayor competencia, en el que la aplicación más estricta de las normas sobre ayudas de Estado responde a una evidente necesidad, como señala la Comunicación sobre la aviación. Esta diferencia en el contexto basta para cuestionar la pertinencia de la comparación entre las condiciones impuestas a una y a otra compañías.
Además, y en cualquier caso, Alitalia yerra cuando afirma que, en la Decisión Air France, la Comisión se contentó con establecer un límite respecto al número de aeronaves que constituían su flota. En efecto, del artículo 1, apartados 8, 11 y 12, de la Decisión Air France se desprende que en ella se imponían a Air France y a Air Charter límites tanto en el número de plazas/kilómetro como en el número de rutas autorizadas.
Por otra parte, en dicho asunto, la totalidad de la ayuda debía beneficiar exclusivamente a Air France y a sus filiales, a excepción de Air Inter (véase el artículo 1, apartado 1, de la Decisión Air France). El Tribunal de Primera Instancia adoptó este montaje en la sentencia British Airways y otros/Comisión, citada en el apartado 56
supra
. Por lo tanto, Alitalia no puede basar su alegación en que las condiciones establecidas en la Decisión Air France no se aplicaban a Air Inter.
Además, es preciso señalar el carácter contradictorio del argumento de Alitalia relativo a la comparación de su caso con el de Air France. A veces, invoca el hecho de que su situación es comparable a la de Air France, de modo que se le debían haber aplicado las mismas condiciones y no una condición más rigurosa como la referente a la limitación de las plazas disponibles [condición n
o
5, letra a)]. Pero, respecto de la tasa de aumento del número de plazas/kilómetro [condición n
o
5, letra b)], alega, por el contrario, que la Comisión le aplicó erróneamente la misma limitación que a Air France, siendo así que su situación no era comparable.
En cuanto a la tasa de aumento del 2,7 % establecida en la condición n
o
5, es necesario señalar que, en primer lugar, la Comunicación sobre la aviación se limita a determinar un límite superior al aumento del número de aeronaves o de plazas ofrecidas en los mercados de que se trata, con respecto al crecimiento de dichos mercados (véase el anterior apartado 475). Por lo tanto, la determinación de una tasa inferior al crecimiento de los mercados de que se trata no es contraria a la Comunicación sobre la aviación.
En segundo lugar, esa tasa del 2,7 % se aplica, según los términos de la Decisión impugnada, al «crecimiento del número de plazas-kilómetro ofrecidas para cada año natural» y ello «dentro del [EEE], excepto Italia» y «dentro de Italia». Por consiguiente, sólo se trata de un parámetro entre otros de la situación general y del crecimiento de Alitalia. Ahora bien, las cifras proporcionadas por Alitalia en respuesta a las preguntas que le planteó el Tribunal de Primera Instancia sobre este particular se refieren, de forma general, a la «tasa de crecimiento de Alitalia», sin mayor precisión. Por otra parte, los datos que figuran en uno de los cuadros facilitados se refieren a la red internacional y no al EEE.
En consecuencia Alitalia no ha acreditado el carácter desproporcionado de dicha tasa, que figura en la condición n
o
5 y que, por lo demás, puede aumentar.
Por otra parte, procede añadir que, en cualquier caso, los parámetros determinados por la Comisión, como el número de plazas disponibles y la tasa de crecimiento anual del número de plazas/kilómetro ofrecidas, que no se han de rebasar corresponden a una apreciación económica compleja. Por lo tanto, la Comisión dispone, a este respecto, de una amplia facultad de apreciación.
Pues bien, Alitalia no ha demostrado error manifiesto alguno en la apreciación que realizó la Comisión de su propia situación y de su contexto.
En particular, Alitalia no puede alegar que la condición n
o
5, letra b), es discriminatoria e injustificada en la medida en que se aplica a una empresa económicamente sana. La situación que la Comisión debía tener en cuenta en el momento de adoptar la Decisión impugnada, a saber, la que existía cuando se adoptó la Decisión de 1997, y que se describe, en particular, en la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra
(apartados 5 a 7), se caracterizaba más bien por la imposibilidad de volver a encontrar el camino de la rentabilidad, con un endeudamiento que generaba importantes costes financieros y pérdidas considerables.
Resulta también errónea la alegación de Alitalia sobre la supuesta prohibición de constituir alianzas comerciales que se derivaría de la condición n
o
5. En efecto, en el primer considerando, la Decisión impugnada expone, por un lado, el compromiso de las autoridades italianas a presentar un informe que incluirá una descripción «de los acuerdos de cooperación comercial u operativa celebrados por Alitalia en el curso del ejercicio transcurrido» (condición n
o
10). Por otro lado, hace referencia expresa a las capacidades ofrecidas por las aeronaves utilizadas por Alitalia «o por otros transportistas de forma que impliquen un riesgo comercial para Alitalia (acuerdos de “wet-leasing”, de block-space, de joint venture, etc.)». Por lo tanto, la celebración de tales acuerdos no se excluía en absoluto.
Además, por lo que respecta a la alegación de que la condición mencionada se aplica a los países no integrados en el EEE, procede recordar que dicha condición hace referencia al número de plazas disponibles que no debe superar la flota de Alitalia, así como al aumento máximo del número de plazas/kilómetro ofrecidas «dentro del [EEE], excepto Italia», y «dentro de Italia».
Más aún, suponiendo que se verifique la reducción del límite para los años 1999 y 2000, resulta, en cualquier caso, irrelevante, en la medida en que es posterior a los hechos que se han de tener en cuenta.
Por último, en cuanto a la motivación de la condición n
o
5, tal motivación se desprende de la Decisión impugnada y de la Decisión de 1997, a la que remite la Decisión impugnada, y permite comprender las razones que llevaron a la Comisión a establecerla (véase el anterior apartado 74).
En consecuencia, no puede prosperar ninguna de las imputaciones relativas a la condición n
o
5.
Condición n
o
6: llevanza de una contabilidad analítica
— Alegaciones de las partes
Alitalia alega que la condición n
o
6, que le obliga a disponer de una contabilidad analítica para cada conexión que explota, es excesiva e injustificada.
A su juicio, dicha condición implica una reorganización integral de la estructura contable de Alitalia, operación bastante compleja y que supone elevados costes administrativos. Es excesiva, puesto que la Decisión de 1997 ya preveía el abandono por Alitalia de un número considerable de líneas. Por otra parte, considera que la rentabilidad de las líneas no puede apreciarse con referencia a una sola conexión, sino que debe examinarse en el contexto general de toda la red de la compañía.
En su opinión, la condición n
o
6 es contraria a la práctica seguida por las compañías aéreas que gestionan su contabilidad «según el principio del network analysis», es decir, con una vista de conjunto de las distintas conexiones explotadas. Además, ninguna de las decisiones de la Comisión en materia de ayudas de Estado en el sector aéreo establece tal condición. Por tanto, considera que dicha condición se aparta sin justificación de la práctica de las compañías aéreas y de la Comisión.
Asimismo, Alitalia sostiene que la Comisión no es competente para establecer tal condición, en la medida en que su aplicación no se limita a las rutas internas del EEE.
Por último, Alitalia expone que no es posible justificar la condición n
o
6 basándose en la condición n
o
10 (ejecución correcta del plan, certificada por los informes anuales). Alega que habría podido cumplir perfectamente la obligación establecida en la condición n
o
10 presentando los datos relativos a todas las rutas que explota. En cualquier caso, considera que no está justificado imponerle tal carga con el único fin de facilitar la tarea de los consultores de la Comisión.
La Comisión replica que la introducción de la contabilidad analítica está dictada por el principio de transparencia y la exigencia del carácter controlable de las distintas fases de ejecución del plan. Este método permite comprobar, en particular, en plazos muy breves, la evolución de la rentabilidad de cada ruta, incluidas las rutas exteriores al EEE que repercuten sobre la rentabilidad de la compañía. Considera que dicha condición constituye el corolario, o la premisa, de la buena ejecución por Alitalia de la condición n
o
10, que ésta no ha impugnado.
La Comisión alega que la condición n
o
6 no se encuentra en otras decisiones porque las compañías de que se trataba no tenían problemas análogos a los de Alitalia.
— Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
La condición n
o
6 obliga a las autoridades italianas a «asegurarse de que Alitalia disponga de una contabilidad analítica que permita determinar, en breve, para cada conexión un coeficiente de rentabilidad definido como la relación entre el conjunto de ingresos y el conjunto de gastos (coste [total] igual a la suma de los costes variables y de los costes fijos) correspondientes a la conexión».
Con carácter preliminar, es preciso observar que, contrariamente a lo que Alitalia da a entender, la condición n
o
6 no le obliga, propiamente hablando, a llevar una contabilidad analítica separada por conexión, sino simplemente a llevar una contabilidad que permita determinar rápidamente un coeficiente de rentabilidad para cada conexión, que no es lo mismo. Por lo tanto, el argumento de Alitalia se basa en una interpretación irregular de la condición de que se trata.
Habida cuenta de dicha condición, es preciso recordar que, con arreglo al artículo 87 CE, apartado 1, letra c), la Comisión sólo puede declarar compatibles con el mercado común las ayudas a la reestructuración que no alteren los intercambios en forma contraria al interés común. Por consiguiente, debe poder comprobar el efecto de las medidas de que se trate sobre los intercambios. Además, la Comunicación sobre la aviación establece, en el punto 38, número 8, que «dichas ayudas deben estar estructuradas de manera transparente y ser posible su control». Por lo tanto, la obligación de llevar una contabilidad analítica se inscribe en este marco. Esta contabilidad constituye uno de los instrumentos que debe permitir la comprobación por parte de la Comisión de «la ejecución del programa de reestructuración financiado con la ayuda del Estado» (punto 40 de la Comunicación sobre la aviación).
En cuanto a las demás imputaciones formuladas por Alitalia respecto de la condición n
o
6, en primer lugar, la llevanza de una contabilidad analítica que permita determinar para cada conexión un coeficiente de rentabilidad no puede considerarse contraria a una práctica de análisis de la rentabilidad de la empresa basada en el conjunto de las distintas conexiones explotadas. Una no excluye a la otra y puede constituir su base o complemento.
Sin embargo, aun cuando dicha condición impusiera una carga adicional a Alitalia, no cabría considerarla excesiva dada la necesidad que tiene la Comisión de poder comprobar rápidamente la ejecución efectiva del plan, en particular, a fin de desembolsar los demás tramos. Tanto más cuanto que el plan, en su versión adaptada, establecía, como dice la propia Alitalia, el abandono por la compañía de un número considerable de rutas y de frecuencias consideradas poco rentables. Por consiguiente, la aplicación de dicha medida exigía la llevanza de una contabilidad que reflejara la rentabilidad de cada conexión.
Sobre este particular, debe señalarse que la condición n
o
6 no obedece al mismo objetivo que la condición n
o
10. Esta última tiene por objeto controlar, desde un punto de vista global, la ejecución del plan de reestructuración, la viabilidad de la empresa y el cumplimiento de las condiciones impuestas, mientras que la condición n
o
6 tiende a permitir la disposición de información precisa sobre la rentabilidad de cada ruta. Por lo tanto, no cabe presumir que la condición n
o
10 habría permitido que la Comisión hubiera determinado rápidamente el coeficiente de rentabilidad de cada ruta. Ahora bien, según el punto 38, número 1, de la Comunicación sobre la aviación, a la hora de evaluar el programa, la Comisión ha de prestar especial atención, en particular, al «abandono de rutas no rentables». Esto parece imposible si no se dispone de un instrumento preciso para apreciar el carácter no rentable de cada una de ellas.
En segundo lugar, el hecho de que las demás decisiones de la Comisión en la materia no establezcan tal condición no puede considerarse
per se
discriminatorio respecto de Alitalia. Por un lado, el contexto general había evolucionado (véanse los anteriores apartados 441, 447 y 479). Por otro lado, la llevanza de la contabilidad como la practicaba Alitalia podía diferir de las de las demás compañías aéreas de que se trata, de modo que podía resultar necesario establecer una condición particular en su caso. De la sentencia British Airways y otros/Comisión, citada en el apartado 56
supra
(apartado 135), se desprende que la Comisión no está obligada a reproducir en idénticos términos las mismas condiciones que en el pasado, sino que debe tener en cuenta el contexto de la operación y la situación propia de la empresa.
En tercer lugar, Alitalia afirma erróneamente que la Comisión no es competente para determinar tal condición en la medida en que su aplicación no se limita a las rutas internas del EEE. Las compañías aéreas establecidas dentro del EEE también compiten en las rutas hacia los países no integrados en el EEE. Por lo tanto, la Comisión podía adoptar una medida a fin de controlar si Alitalia respetaba la competencia en las rutas de que se trata (véase el anterior apartado 460).
En consecuencia, deben desestimarse las imputaciones de Alitalia relativas a la condición n
o
6.
Condición n
o
7: prohibición de la práctica del price leadership
— Alegaciones de las partes
Alitalia impugna asimismo la condición n
o
7, según la cual debe abstenerse, hasta el 31 de diciembre de 2000, de proponer tarifas inferiores a las propuestas por sus competidores para una oferta equivalente sobre las conexiones que explota.
Alitalia alega que la prohibición del price leadership no figuraba en el documento que la Comisión dirigió a las autoridades italianas el 14 de mayo de 1997. De ello se desprende que dicha condición no había dado lugar a un debate y que constituye una violación del derecho de defensa.
Además, la condición n
o
7 es excesiva y discriminatoria con relación al trato reservado por la Comisión a las demás compañías aéreas. Alitalia señala que, en la Decisión Air France, la Comisión limitó dicha prohibición del price leadership únicamente a las conexiones explotadas por Air France dentro del EEE, mientras que, en su caso, la prohibición se extiende a todas las conexiones que explota, incluidas las conexiones exteriores al EEE. Por otra parte, la duración de la prohibición impuesta es mayor para Alitalia que para Air France. Esta severidad respecto de Alitalia está tanto menos justificada cuanto que ésta se encuentra en una situación mucho menos grave que la que atravesaba Air France.
En su opinión, la prohibición del price leadership es también mucho más perjudicial para Alitalia que para Air France, porque se sitúa, en el caso de Alitalia, en un contexto de apertura definitiva del mercado a la competencia, de libertad incondicional de tráfico y de fijación de los precios.
Añade que el carácter discriminatorio de la condición n
o
7 se desprende, asimismo, del hecho de que ni en la Decisión Iberia de 1992 ni en la Decisión Aer Lingus se impuso prohibición alguna del price leadership y que esta prohibición se limitó únicamente a las conexiones regulares entre Atenas (Grecia) y Estocolmo (Suecia) y entre Atenas y Londres en la Decisión Olympic Airways.
Por otra parte, Alitalia pone en duda la competencia de la Comisión para adoptar tal medida, dado que los comportamientos a los que se dirige dicha condición no tienen repercusiones directas en los intercambios comunitarios. A este respecto, remite a la Comunicación sobre la aviación.
Acto seguido, Alitalia alega que la condición n
o
7 es ilegal en la medida en que tiene por objeto reprimir comportamientos «con abstracción de cualquier comprobación concreta de su ilegalidad efectiva». Alitalia ve una confirmación de su tesis de que las prácticas de price leadership deben apreciarse caso por caso según la actitud que la propia Comisión adoptó en relación con el incumplimiento por Air France de tal prohibición.
En su opinión, la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de junio de 1993, Matra/Comisión (
C-225/91, Rec. p. I-3203
, apartado 41), confirma el fundamento de este motivo.
Por último, Alitalia manifiesta que la condición n
o
7 es contraria a la lógica que subyace en la Decisión impugnada. Considera que esta prohibición puede perjudicar gravemente la rentabilidad de la compañía. En particular, impidió que Alitalia hiciera frente de manera adecuada a la creciente competencia a escala nacional e internacional, abriera nuevas conexiones y lanzara nuevos servicios de puente aéreo en conexiones con tráfico intenso.
Según la Comisión, la prohibición del price leadership tiende a evitar que una compañía que percibe fondos públicos adquiera cuotas de mercado en perjuicio de compañías competidoras que no tengan dicha posibilidad. Esta prohibición se dirige a restablecer las reglas de competencia y contribuye a alcanzar el objetivo de reducir la capacidad de producción contemplado en la Comunicación sobre la aviación. La Comisión recuerda que impuso tal condición en las Decisiones Olympic Airways y Air France.
La Comisión añade que la prohibición del price leadership se negoció durante mucho tiempo y fue propuesta por las autoridades italianas en el escrito de 26 de junio de 1997. Éstas habían dado incluso preferencia a la prohibición del price leadership frente a una mayor reducción de las capacidades. Además, la prohibición se extendió, a petición expresa de Alitalia, a los vuelos en todas las rutas, en lugar de consistir sólo en una limitación del número de vuelos. Por lo tanto, las intervenciones de las autoridades italianas y de Alitalia durante el procedimiento administrativo explicarían la divergencia señalada respecto de la Decisión Air France. Por otra parte, alega que la prohibición del price leadership no figura en la Decisión de , por la que se autoriza una ayuda a la reestructuración en favor de la compañía Iberia, ni en la Decisión Aer Lingus, de 1993, porque éstas se adoptaron en una época anterior a la liberalización de los mercados. Añade que, en la Decisión Olympic Airways, la prohibición se refiere únicamente a las rutas que plantean problemas particulares.
Por lo que respecta a su competencia para imponer la condición de que se trata, la Comisión sostiene que, en virtud del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), es competente para establecer cualquier condición necesaria que permita que Alitalia recupere su viabilidad económico-financiera. La competencia que obtiene de dicha disposición es independiente del artículo 82 CE. Además, de esta misma disposición extrae la competencia para imponer condiciones relativas a los vuelos fuera del EEE en la medida en que la competencia entre las compañías comunitarias se ejerce no sólo en las rutas intracomunitarias, sino también en las rutas aéreas procedentes o con destino en países terceros. Por otra parte, de los artículos 71 CE, apartado 1, letra a), y 80 CE, apartado 2, se deriva que dichas conexiones entran dentro del ámbito de aplicación de la política común de transportes.
Por último, la Comisión manifiesta que, mediante su queja de no poder atraer, a través de la práctica del price leadership, nuevos clientes a nuevas rutas, o incitar a estos últimos a tomar el avión más a menudo, Alitalia pretende aprovechar la ayuda para reservarse una cuota de mercado más importante sustrayéndola de la competencia.
— Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
En primer lugar, por lo que respecta a la violación del derecho de defensa, ya se ha expuesto en los anteriores apartados 169 a 172 que el procedimiento administrativo en materia de ayudas de Estado se incoa únicamente contra el Estado miembro de que se trate, que es el único que disfruta de la protección del derecho de defensa. La función esencialmente atribuida a los interesados, entre los que figuran los beneficiarios de la ayuda, es la de fuente de información para la Comisión. De ello se desprende que los interesados, lejos de poder ampararse en el derecho de defensa reconocido a las personas en contra de las cuales se inicia un procedimiento, sólo disponen del derecho a participar en el procedimiento administrativo en una medida adecuada en función de las circunstancias del caso concreto. Por lo tanto, Alitalia no puede invocar una violación de su derecho de defensa. Además, Alitalia ha participado estrechamente en el procedimiento administrativo previo a la adopción de la Decisión de 1997, procedimiento que no fue anulado.
En segundo lugar, las alegaciones de Alitalia relativas a la discriminación que ha sufrido en comparación con otras compañías aéreas contempladas en las anteriores decisiones de la Comisión tropiezan con el carácter no comparable del contexto general en el que se tomaron dichas decisiones y de la propia situación de las compañías de que se trata (véase el anterior apartado 507). Resultaría contrario a la apreciación caso por caso del comportamiento de las empresas, que preconiza Alitalia, el hecho de que la Comisión estuviera obligada a reproducir en idénticos términos las mismas condiciones en todas sus decisiones en materia de ayudas de Estado en el sector del transporte aéreo.
Por lo demás, la argumentación de Alitalia presenta de nuevo (véase el anterior apartado 482) una contradicción. Por un lado, respecto de la cuestión de las conexiones de que se trata y de la duración de la prohibición, solicita el mismo trato que Air France —lo que supone una situación comparable. Por otro lado, invoca en relación con otros aspectos un contexto diferente —y, por tanto, no comparable— el de la liberalización del mercado que se produce mientras tanto con la autorización general de que las compañías establezcan sus propias tarifas.
En la medida en que Alitalia invoca la liberalización del mercado del transporte aéreo, se desprende claramente de la Comunicación sobre la aviación que esta circunstancia debía llevar a la Comisión a tratar con más severidad la autorización de las ayudas de Estado y las condiciones establecidas. Así, por ejemplo, el punto 41 de dicha Comunicación dispone:
«La plena realización del mercado común de la aviación en 1997 acrecentará considerablemente la competencia en el mercado. En tales circunstancias, la Comisión no podrá autorizar ayudas a la reestructuración salvo en casos muy excepcionales y en condiciones muy estrictas.»
En tercer lugar, por lo que respecta a la competencia de la Comisión para imponer una condición como la condición n
o
7, se basa en el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), que sólo autoriza a la Comisión a declarar que una ayuda de Estado a la reestructuración es compatible con el mercado común si no altera las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común. Como expone la Comisión en el punto 37, párrafo segundo, de la Comunicación sobre la aviación, «en función de este último requisito, que debe interpretarse en el contexto de la industria del transporte aéreo, la Comisión determinará las condiciones que deberán cumplirse para poder conceder una excepción». A este respecto, la Comisión disfruta de facultad discrecional. Aun cuando la prohibición del price leadership no figura de forma expresa en la Comunicación sobre la aviación, contribuye manifiestamente a alcanzar el objetivo, conforme al Tratado, de que la ayuda no altere las condiciones de los intercambios de forma inaceptable.
En cuarto lugar, si bien es cierto que del sistema general del Tratado se deduce que el procedimiento previsto en los artículos 87 CE y 88 CE no debe nunca conducir a un resultado contrario a las disposiciones específicas del Tratado, no es menos cierto que el procedimiento basado en los artículos 81 CE y siguientes y el previsto por los artículos 87 CE y siguientes constituyen procedimientos autónomos, que se rigen por normas específicas (véase, en este sentido, la sentencia Matra/Comisión, citada en el apartado 517
supra,
apartados 41 y 44). El presente procedimiento no entra dentro del ámbito de aplicación del artículo 82 CE, sino del artículo 87 CE. Por consiguiente, son irrelevantes las alegaciones de Alitalia relativas a la necesidad de reprimir caso por caso los comportamientos contrarios a la competencia.
En quinto lugar, como ya se ha expuesto en el anterior apartado 460, Alitalia se equivoca cuando alega que la Comisión no es competente para imponer una condición que se extiende a las conexiones explotadas fuera del EEE. La aplicación de dicha condición está justificada desde el momento en que Alitalia entra en competencia, en relación con esos vuelos, con otras compañías aéreas establecidas dentro de la Comunidad.
En sexto lugar, no puede prosperar la alegación de Alitalia de que la condición n
o
7 es contraria a la lógica de la Decisión impugnada en la medida en que podría perjudicar gravemente la rentabilidad de Alitalia. Con arreglo al punto 38, números 1 y 2, de la Comunicación sobre la aviación, el objetivo de la ayuda es la vuelta a la viabilidad de la compañía. Contrariamente a lo que parece estimar Alitalia, el objetivo no es permitir que se extienda, abrir nuevos servicios en trayectos en los que no estaba presente o lanzar nuevos servicios de puente aéreo en conexiones con tráfico intenso.
En cuanto a la motivación de dicha condición, procede remitirse a los anteriores apartados 74 a 77. En la Decisión impugnada, como en la Decisión de 1997, la Comisión remite, en particular, a los artículos 87 CE y 88 CE y a la Comunicación sobre la aviación, que obligan a la Comisión a cerciorarse de que la ayuda no tenga como efecto transferir las dificultades de la compañía a sus competidores. Por lo tanto, esta motivación permite comprender las razones que llevaron a la Comisión a imponer dicha condición.
Por lo tanto, dado que este examen no ha revelado elemento alguno que afecte a la validez de la condición n
o
7, deben desestimarse las imputaciones formuladas en su contra.
Condición n
o
8: cesión de la participación en Malév
— Alegaciones de las partes
Alitalia alega que la condición n
o
8 de la Decisión impugnada, según la cual está obligada a ceder su participación en Malév, no está suficientemente motivada. A su juicio, esta obligación contradice las consideraciones contenidas en la Decisión de 1997, según las cuales, Alitalia debía seguir una estrategia de concentración de sus actividades en torno a sus actividades principales y «comprometería el éxito del plan si cediera activos relacionados con sus actividades principales» (punto VIII, párrafo decimoctavo). Pues bien, Alitalia alega que su participación en Malév constituía un activo intrínsecamente ligado a sus actividades centrales.
Considera que dicha condición es también discriminatoria toda vez que, en la Decisión Air France, la Comisión únicamente había impuesto a la compañía francesa la cesión de la cadena hotelera Le Méridien, es decir, la cesión de una actividad no estratégica.
Por último, aduce que la condición n
o
8 carece de todo fundamento jurídico en la medida en que un plan de reestructuración tiene por objetivo permitir la vuelta a la rentabilidad y no esperar una rentabilidad igual o superior a la del sector privado. Pues bien, en su opinión, aun sin dicha condición, el plan de reestructuración habría podido sanear la compañía aérea de modo que pudiera, en un plazo razonable, volver a ser viable, es decir, normalmente, sin precisar ninguna otra ayuda, de conformidad con el punto 38, número 1, de la Comunicación sobre la aviación.
La Comisión replica que la cesión de la participación de Alitalia en Malév fue negociada y aceptada por Alitalia durante el procedimiento administrativo. Al ser sumamente débiles las sinergias entre Alitalia y Malév, la participación de que se trata había sido considerada como un activo no estratégico. La cesión de la participación se mostró necesaria para consolidar el aspecto financiero del plan de reestructuración. La Comisión manifiesta también que Alitalia no indica las razones por las que la cesión pudo generar un grave perjuicio.
— Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Por lo que respecta al carácter supuestamente contradictorio de la condición n
o
8 con determinadas consideraciones contenidas en la Decisión de 1997, es preciso señalar que Alitalia realiza una citación parcial de ésta. En la Decisión de 1997, la Comisión no consideró la participación en Malév como una actividad principal de Alitalia. Por el contrario, la venta de dicha participación se consideró parte de la concentración de Alitalia en sus actividades principales, como acreditan los siguientes elementos:
«[…] Al igual que la mayoría de las compañías competidoras que supieron hacer frente a la crisis del transporte aéreo de principios de la década de los noventa, Alitalia aplica además una estrategia de concentración de sus actividades en torno a sus actividades principales, es decir, el transporte aéreo en sí mismo. Así, tras la cesión de la participación en el capital de la “Società Aeroporti di Roma” en 1995, el plan prevé en concreto la próxima venta del edificio sede de la Magliana, así como la de las participaciones de Alitalia en Alfa Romeo Avio, SISAM, el sistema informatizado de reservas Galileo, Malév y seis aeropuertos regionales italianos.
Sobre esta base, los resultados altamente positivos que se esperan para 2000 deberían a la vez satisfacer las necesidades de capital circulante y la financiación de las inversiones indispensables para la actividad a largo plazo de la compañía y ofrecer perspectivas de viabilidad a largo plazo. También deberían inspirar confianza a los inversores y abrir la vía para el desarrollo de alianzas con otras compañías.
[…]
Al volver a centrar su actividad en sus actividades principales y hacer enajenaciones importantes, Alitalia contribuye a cubrir las necesidades financieras mediante sus recursos propios.
[…]
Los recursos procedentes de la ayuda parecen asimismo necesarios en la medida en que Alitalia no puede sustituirlos con recursos suficiente procedentes de la cesión de activos. Como se ha indicado antes, la compañía se ha comprometido ya con una política de desinversión y dedicación a sus actividades principales. No obstante, los recursos liberados de esta forma, en torno a 600.000 millones de [ITL], si bien permiten reducir la cuantía de la ampliación de capital que debe efectuarse, distan mucho de satisfacer las necesidades de financiación que requiere el plan. Por otra parte, la compañía comprometería el éxito del plan si cediera activos relacionados con sus actividades principales.»
Por lo tanto, la venta de Malév tenía por objeto, a tenor de la Decisión de 1997, cubrir sus necesidades financieras y poder reducir el importe de la ayuda. La motivación que figura en la Decisión de 1997, a la que remite de manera expresa la Decisión impugnada, permitía comprenderlo (véanse los anteriores apartados 74 a 77).
Además, Alitalia no presenta elemento alguno que pueda demostrar que la Comisión no podía considerar que su participación minoritaria en Malév (30 %) constituía un activo no estratégico y que la venta de dicho activo era necesaria para limitar la inyección de la ayuda y garantizar la proporcionalidad de ésta respecto de las necesidades derivadas del plan. De lo anterior se desprende que no cabe considerar que la Comisión incurrió en error manifiesto de apreciación sobre el particular.
Por otra parte, ni de la Decisión impugnada, ni de las disposiciones invocadas por la Comisión, ni de sus escritos en el marco del presente procedimiento se desprende que las condiciones impuestas en la Decisión impugnada tenían como único objetivo mejorar la rentabilidad del plan de reestructuración.
En efecto, en un primer momento, la Comisión había estimado que el plan de reestructuración de la compañía, notificado el 29 de julio de 1996, no era suficiente para pensar en la adopción de una decisión positiva. Posteriormente, Alitalia había informado a la Comisión de su voluntad de adaptar dicho plan. Tras examinar sus modificaciones, la Comisión, en un segundo momento, había indicado a las autoridades italianas, mediante escrito de , que no podía adoptar una decisión positiva sobre el asunto basada en el criterio del inversor privado en una economía de mercado debido tanto a las dificultades inherentes a la asunción de los costes de insolvencia soportados por el IRI en caso de quiebra de Alitalia como a la importancia de los riesgos comerciales que seguía presentando el plan. Comenzó entonces una tercera fase durante la cual se mantuvieron reuniones entre las autoridades italianas y la Comisión. Estas reuniones permitieron definir una mejora adicional del plan sobre determinados puntos, a saber, la aceleración del proceso de reducción de los costes, la reducción de la ampliación de capital y la cesión de las participaciones de Alitalia en la compañía húngara Malév, así como en seis aeropuertos regionales italianos.
De lo anterior se desprende que el plan no cumplía al principio las condiciones para poder ser considerado compatible con el mercado común. La cesión de las participaciones de Alitalia en Malév formó parte de las mejoras que permitieron que la Comisión, tras recurrir a sus consultores, considerara que dicho plan era realista y permitía la vuelta de Alitalia a la rentabilidad dentro de un plazo razonable. Por lo tanto, esta cesión constituía una condición
sine qua non
de la declaración de compatibilidad de la ayuda con el mercado común.
Por consiguiente, Alitalia no puede alegar que la condición n
o
8 sólo pretende mejorar la rentabilidad del plan y que, aun sin ella, el plan hubiera podido sanear la compañía de modo que pudiera, dentro de un plazo razonable, volver a ser viable. En cualquier caso, Alitalia no lo ha demostrado.
Por lo tanto ninguna de las imputaciones formuladas contra la condición n
o
8 está fundada.
Condición implícita: asunción de las jubilaciones anticipadas
— Alegaciones de las partes
Alitalia manifiesta que la versión inicial del plan de reestructuración preveía la jubilación anticipada de 700 trabajadores. A raíz de solicitudes de aclaración de la Comisión, que alegaba que el coste de esta medida constituía en sí mismo una ayuda de Estado, las autoridades italianas puntualizaron que no era tal, no sólo porque esta medida era de aplicación general, sino también porque su beneficiario no era la empresa, sino sus empleados. No obstante, mediante la amenaza de incoar un procedimiento
ad hoc,
la Comisión consiguió que las autoridades italianas pusieran totalmente a cargo de Alitalia el coste de las citadas jubilaciones anticipadas.
Enfrentada a la imposibilidad de obtener una decisión positiva de la Comisión sin dicha asunción del coste de las jubilaciones anticipadas, Alitalia hizo saber que estaba dispuesta a asumir esta carga a condición de que la Comisión admitiera que la operación respondía al criterio del inversor privado.
Alitalia alega que, en su recurso en el asunto T-296/97, había reprochado a la Comisión haber penalizado el resultado del cálculo del rendimiento interno al tener en cuenta el coste de esta medida y haberle impuesto esta condición previa sin extraer de ello las consecuencias positivas para la compañía. Ahora bien, en la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra,
el Tribunal de Primera Instancia sólo se pronunció sobre el motivo referente al cálculo de la tasa interna, pero no sobre la manera de actuar de la Comisión.
Basándose en estas consideraciones, Alitalia formula dos imputaciones en contra de la Disposición impugnada. En primer lugar, la Comisión no se planteó la cuestión, en 2001, de la oportunidad de mantener la posición que había adoptado en 1997. No hubo debate contradictorio alguno al respecto, pese a que el contexto había cambiado. Según Alitalia, si la Comisión albergaba dudas en aquel momento sobre la compatibilidad del régimen con el mercado común, en el presente debería haberlas disipado o confirmado mediante la incoación de un procedimiento.
En segundo lugar, Alitalia considera que la Comisión vinculó indebidamente, en la Decisión impugnada, la aprobación de la inversión del IRI en Alitalia a la condición de que ésta quedara obligada a pagar el coste de la jubilación anticipada de 700 trabajadores suyos, condición que es ilegal en la medida en que se basa en una interpretación errónea de la legislación italiana pertinente, en un examen superficial del régimen de jubilación anticipada, en una aplicación de los principios del Tratado discriminatoria para Alitalia y en un uso impropio por parte de la Comisión de sus facultades, que obligó a Alitalia a plegarse a su voluntad y a realizar el pago antes de la Decisión de 1997.
La Comisión señala que Alitalia intenta relanzar un debate ya zanjado por el Tribunal de Primera Instancia en la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra
. Alega que la aceptación de las cargas de que se trata por la compañía es incuestionable, puesto que es, en primer lugar, imputable a las autoridades italianas, que deseaban manifiestamente que la Comisión no examinara con más detalle el régimen de prejubilación desde el punto de vista de las ayudas de Estado. Añade que no podía dejar de incoar el procedimiento del artículo 88 CE, apartado 2, si albergaba serias dudas sobre la naturaleza del régimen en cuestión y ello fuera de todo condicionamiento.
— Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
El Tribunal de Primera Instancia declaró en la sentencia Alitalia I, citada en el apartado 8
supra
(apartados 152 a 156):
«En segundo lugar, la demandante alega que la Comisión la forzó arbitrariamente a hacerse cargo del coste, que incumbe al Estado en virtud del Decreto-ley n
o
546, de 23 de octubre de 1996 (convertido en la Ley n
o
640, de ), de la jubilación anticipada de 700 trabajadores suyos, reduciendo, en al menos dos puntos, con arreglo a los cálculos de la Comisión, el índice de rentabilidad de la inversión del IRI.
No obstante, como subraya con razón la Comisión, antes de la adopción de la Decisión [de 1997], la demandante se comprometió irrevocablemente a hacerse cargo de los costes de la jubilación anticipada de 700 trabajadores […]. Por esta razón, la apreciación jurídica y la parte dispositiva de la Decisión [de 1997] no contienen rastro alguno de la decisión de la demandante de soportar dichos costes. La Comisión sólo la tiene en cuenta en la parte de la Decisión [de 1997] que se titula “Hechos”.
Aunque, en un principio, la demandante contrajo el citado compromiso a condición de que la Decisión final reconociese que la recapitalización constituye una inversión conforme al criterio del inversor privado, debe señalarse que dicho compromiso se convirtió en irrevocable mediante la constitución de un depósito en julio de 1997 […]. La Comisión debió comprobar entonces si la inversión cumplía el criterio del inversor privado teniendo en cuenta la nueva realidad.
Por último, durante el procedimiento administrativo, la demandante habría podido resistir la supuesta presión por parte de la Comisión para contraer el referido compromiso o, alternativamente, evitar asumir un compromiso unilateral e irrevocable como en el caso de las demás “condiciones”. Si la demandante se hubiera comportado así durante el procedimiento administrativo, la Comisión se habría pronunciado sobre la cuestión de los costes de la jubilación anticipada de 700 trabajadores en la Decisión [de 1997] o en otra Decisión cuya legalidad podría haber apreciado el Tribunal de Primera Instancia.
De lo antedicho se desprende que debe desestimarse la alegación de la demandante basada en el cálculo supuestamente erróneo del índice interno por el hecho de que la Comisión la forzó a hacerse cargo del coste de la jubilación anticipada de 700 trabajadores suyos.»
De lo anterior se desprende que el Tribunal de Primera Instancia no se pronunció únicamente sobre el cálculo erróneo de la tasa interna debido a la toma en consideración de los costes de jubilación anticipada, sino también sobre la supuesta presión por parte de la Comisión para contraer el compromiso de que se trata. El Tribunal de Primera Instancia consideró que Alitalia podía haberla resistido o podía haber evitado asumir un compromiso unilateral e «irrevocable». Por consiguiente, la alegación de la coacción fue desestimada y no cabe volver a examinarla en el presente procedimiento.
Alitalia invoca también erróneamente la necesidad de que la Comisión volviera a examinar en 2001 la posición que había adoptado en 1997. Para adoptar su nueva Decisión, tras la anulación por el Tribunal de Primera Instancia de la Decisión de 1997, la Comisión debía volver a situarse en el contexto de la Decisión de 1997 y apreciar el plan notificado a la luz de los elementos de que disponía en aquel momento (véase el anterior apartado 137).
Por último, procede señalar que el inicio del procedimiento, con arreglo al artículo 88 CE, apartado 2, está supeditado a unas normas estrictas. Toda vez que Alitalia había contraído el compromiso irrevocable de asumir los costes de las jubilaciones anticipadas, la Comisión no podía ya iniciar el procedimiento contra la República Italiana para examinar dicho régimen de jubilaciones anticipadas desde el punto de vista de las ayudas de Estado.
Por lo tanto es preciso desestimar las imputaciones de Alitalia referentes a la citada condición implícita relativa a las jubilaciones anticipadas.
Dado que no se ha acogido ninguna de las imputaciones formuladas por Alitalia contra las condiciones controvertidas, debe desestimarse el quinto motivo.
De lo anterior se desprende que debe desestimarse tanto la primera pretensión como la segunda.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, debe desestimarse el recurso en su totalidad.
No procede admitir la proposición de prueba de Alitalia. Por un lado, la Comisión ha presentado el informe de sus consultores, de 1 de junio de 2001, como anexo al escrito de contestación a la demanda. Por otro lado, los distintos elementos de cálculo y evaluación reclamados se desprenden de los autos, en particular, de los anexos adjuntados por Alitalia a su escrito de interposición del recurso.
Costas
A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por Alitalia, procede condenarla al pago de las costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Quinta ampliada)
decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
Condenar en costas a Alitalia — Linee aeree italiane SpA.

Vilaras
Martins Ribeiro
Dehousse
Šváby
Jürimäe
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 9 de julio de 2008.
El Secretario
E. Coulon
El Presidente
M. Vilaras
Índice

Antecedentes del litigio

Decisión impugnada

Procedimiento

Pretensiones de las partes

Sobre la admisibilidad

A. Alegaciones de las partes

B. Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

Sobre el fondo

A. Sobre el motivo basado en el incumplimiento de la obligación de motivación

1. Motivación insuficiente de las conclusiones de la Decisión impugnada

a) Alegaciones de las partes

b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

2. Falta de motivación en la Decisión impugnada de las condiciones impuestas en la Decisión de 1997

a) Alegaciones de las partes

b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

B. Sobre el motivo basado en la infracción del artículo 233 CE

1. Alegaciones de las partes

2. Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

C. Sobre el motivo basado en el incumplimiento de la obligación de adoptar una decisión dentro del plazo de dos meses establecido en el artículo 4, apartado 5, del Reglamento n
o
659/1999

1. Alegaciones de las partes

2. Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

D. Sobre el motivo basado en la violación del derecho de defensa

1. Alegaciones de las partes

2. Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

E. Sobre el motivo basado en la infracción y en la aplicación errónea de los artículos 87 CE y 88 CE

1. Determinación del tipo mínimo

a) Aplicación a Alitalia del tipo mínimo utilizado en la Decisión Iberia

Alegaciones de las partes

Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

b) No haber tomado seriamente en consideración la repercusión de la última versión del plan en el cálculo del tipo mínimo

Alegaciones de las partes

Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

c) Toma en consideración de premisas erróneas en el cálculo del tipo mínimo

Alegaciones de las partes

Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

— Método de cálculo del tipo mínimo

— Riesgos tenidos en cuenta por la Comisión

2. Determinación de la tasa interna

a) Importe de los costes de insolvencia

Alegaciones de las partes

Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

b) Valoración de la tasa interna sobre la base de la última versión del plan de reestructuración

Alegaciones de las partes

Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

c) Carácter erróneo de determinados parámetros utilizados por la Comisión

Alegaciones de las partes

Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

d) Efectos de la conversión de los préstamos en capital sobre el cálculo de la tasa interna

Alegaciones de las partes

Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

F. Sobre el motivo basado en la infracción del artículo 87 CE, apartado 3

1. Sobre la admisibilidad

a) Alegaciones de las partes

b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

2. Sobre el fondo

a) Imputaciones formuladas en general contra condiciones contenidas en la Decisión impugnada

Alegaciones de las partes

Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

b) Imputaciones específicas formuladas contra algunas condiciones contenidas en la Decisión impugnada

Condición n
o
2: prohibición de nuevas ayudas

— Alegaciones de las partes

Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

Condición n
o
3: prohibición de adquirir participaciones en otras empresas de transporte aéreo

— Alegaciones de las partes

— Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

Condición n
o
4: prohibición de trato preferencial en beneficio de Alitalia

— Alegaciones de las partes

— Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

Condición n
o
5: limitación de capacidad

— Alegaciones de las partes

— Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

Condición n
o
6: llevanza de una contabilidad analítica

— Alegaciones de las partes

— Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

Condición n
o
7: prohibición de la práctica del price leadership

— Alegaciones de las partes

— Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

Condición n
o
8: cesión de la participación en Malév

— Alegaciones de las partes

— Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

Condición implícita: asunción de las jubilaciones anticipadas

— Alegaciones de las partes

— Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

Costas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.