CELEX: 61987CJ0360
Traktatbrud
manglende gennemførelse af et direktiv
grundvand

1 Ved staevning, indgivet til Domstolens Justitskontor den 2. december 1987, har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Den Italienske Republik har undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold til EOEF-Traktaten, idet den ikke inden for den fastsatte frist har gennemfoert de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, der er noedvendige for en fuldstaendig og korrekt inkorporering i dens nationale lovgivning af Raadets direktiv 80/68/EOEF af 17. december 1979 om beskyttelse af grundvandet mod forurening foraarsaget af visse farlige stoffer (EFT 1980, L 20, s. 43, herefter benaevnt "direktivet").
2 Med hensyn til en mere fyldestgoerende redegoerelse af sagens faktiske omstaendigheder, de relevante faellesskabs- og nationale bestemmelser, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises i oevrigt til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.
Sagens genstand
3 Under den administrative procedure og den skriftlige forhandling ved Domstolen har Den Italienske Republik bl.a. oplyst, at vand i Italien er beskyttet mod forurening ved lov nr. 319 af 10. maj 1976 benaevnt "Norme per la tutela delle acque dall' inquinamento" (ogsaa kaldet "Merli I-loven", GURI nr. 141 af 29.5.1976, s. 4125), og ved lov nr. 650 af 24. december 1979, benaevnt "Integrazioni e modifiche delle leggi 16 aprile 1973, nº 171, e 10 maggio 1976, nº 319, in materia di tutela delle acque dall' inquinamento" (ogsaa kaldet "Merli II-loven", GURI nr. 352 af 29.12.1979, s. 10533), samt ved afgoerelse af 4. februar 1977 truffet af Det Ministerielle Udvalg til Beskyttelse af Vand mod Forurening (GURI, Supplemento ordinario, nr. 48 af 21.2.1977, s. 2). Den italienske regering har dog under den mundtlige forhandling erklaeret, at dens lovgivning paa visse punkter ikke ganske er i overensstemmelse med direktivet og oplyst, at der er ivaerksat en lovgivningsprocedure med henblik paa denne overensstemmelse.
4 Under den administrative procedure havde Den Italienske Republik anfoert, at ifoelge de i Italien gaeldende administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser er enhver udledning af spildevand i grundvandet forbudt. Den italienske lovgivning overholder dermed kravene i direktivets artikel 4, stk. 1, foerste led, og artikel 5, stk. 1, foerste led.
5 Kommissionen har i staevningen anfoert, at den tog Den Italienske Republiks erklaeringer vedroerende forbuddet mod direkte udledninger til foelge. Under den mundtlige forhandling har den erklaeret, at den ansaa det for godtgjort, at den italienske lovgivning indeholder et indirekte forbud mod enhver direkte udledning, og erkendt, at det fuldstaendige forbud mod direkte udledninger er i overensstemmelse med direktivet paa dette punkt.
6 Naar henses til de forskellige opfattelser findes det fornoedent at behandle de konkrete klagepunkter, Kommissionen har fremfoert vedroerende den italienske lovgivnings forenelighed med direktivet.
7 Indledningsvis bemaerkes, at det for gennemfoerelsen af et direktiv i national ret ikke er absolut noedvendigt formelt og ordret at gentage direktivets bestemmelser i udtrykkelige ved lov eller administrativt fastsatte specialregler; det er tilstraekkeligt, at der foreligger en generel retlig ramme, der giver en sikker hjemmel for, at direktivet anvendes fuldt ud paa en tilstraekkelig klar og praecis maade (jf. dom af 27.5.1988, sag 252/85, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 2243). Kommissionens klagepunkter maa derfor undersoeges ud fra denne synsvinkel.
Sondringen mellem stoffer opfoert paa liste I og liste II
8 Kommissionen har i foerste raekke gjort gaeldende, at den italienske lovgivning om udledninger ikke sondrer mellem stoffer opfoert paa liste I og liste II. Sondringen er vigtig paa grund af direktivets maalsaetning, dvs. en efffektiv beskyttelse af grundvandet mod forurening, idet udledninger af stoffer naevnt i liste I ifoelge Kommissionen boer forhindres, mens udledning af stoffer naevnt i liste II blot boer begraenses.
9 Den italienske regering har hverken i svarskriftet eller i duplikken taget stilling til dette klagepunkt. Som svar paa Domstolens skriftlige spoergsmaal herom har den henvist til bilag 5, punkt 1, i den naevnte afgoerelse af 4. februar 1977 truffet af Det Ministerielle Udvalg og understreget, at ifoelge denne afgoerelse er direkte udledning af stofferne paa liste I helt udelukket, og at risikoen for en indirekte udledning saa godt som ikke eksisterer.
10 Den italienske regering har ogsaa under den mundtlige forhandling erkendt, at den italienske lovgivning ikke sondrer mellem direkte udledninger og indirekte udledninger, men har anfoert, at den naevnte afgoerelse af 4. februar 1977 sikrer, at udledningerne ikke kan naa grundvandet, fordi afgoerelsen kun tillader udledning paa jorden, saafremt denne har en naturlig renseevne, og i undergrunden, saafremt udledningen sker i geologiske lag, som er dybtliggende og uigennemtraengelige. Den Italienske Republik har dog understreget, at direktivet ved sin sondring mellem stoffer paa henholdsvis liste I og liste II tillader en vis forurening med stoffer paa liste II. Dette er i strid med gaeldende italiensk lovgivning, som paa dette punkt er strengere.
11 Det fremgaar af Den Italienske Republiks erklaeringer, at den har erkendt, at dens lovgivning ikke sondrer mellem stoffer paa liste I og liste II. Direktivets artikel 3 behandler imidlertid udledninger af stoffer paa liste I og stoffer paa liste II forskelligt. Udledning af stoffer paa liste I er altid forbudt, naar det drejer sig om direkte udledning, og der kraeves tilladelse efter forudgaaende undersoegelse, naar det drejer sig om indirekte udledning. Stofferne paa liste II er underlagt andre regler. Henset til direktivets maalsaetning er det derfor uomgaengeligt noedvendigt at sondre mellem de to kategorier af stoffer. Heraf foelger, at sondringen skal gentages i den nationale lovgivning paa en saa praecis og klar maade, at kravet om retssikkerhed fuldt ud opfyldes.
12 Hertil bemaerkes, at en lovgivning, hvorefter der over for de beroerte retsundergivne opretholdes en tilstand af uvished med hensyn til deres muligheder for at paaberaabe sig faellesskabsretten, ikke er en korrekt gennemfoerelse af et direktiv (jf. dom af 3.3.1988, sag 116/86, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1323).
13 Med hensyn til Den Italienske Republiks argument om at dens lovgivning indebaerer, at der faktisk ikke eksisterer nogen risiko for indirekte udledning, bemaerkes, som Domstolen har udtalt i dom af 15. marts 1990 (sag 339/87, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 851, praemis 25), skal medlemsstaterne skabe en praecis lovramme for det omraade, der er tale om, for at sikre, at direktiverne retligt og ikke blot faktisk anvendes fuldt ud.
14 Der maa derfor gives Kommissionen medhold i dette klagepunkt.
Stoffer udeladt i den italienske lovgivning
15 Kommissionen har gjort gaeldende, at der i den italienske lovgivning er udeladt en raekke stoffer opfoert paa direktivets liste I og liste II.
16 Med hensyn til liste I har Kommissionen anfoert, at italiensk lovgivning hverken naevner sammensaetninger som "organiske tinforbindelser" (liste I, punkt 3) eller stoerstedelen af de stoffer, som "virker kraeftfremkaldende, eller som har mutagene og teratogene egenskaber i eller gennem vandmiljoe" (liste I, punkt 4). Med hensyn til organiske halogenforbindelser og stoffer, der kan danne saadanne forbindelser i vandmiljoe, samt organiske fosforforbindelser (liste I, punkt 1 og 2) har den italienske lovgivning kun henvist til "pesticidi clorurati", "solventi cloruati" og "pesticidi fosforati".
17 Med hensyn til stoffer paa liste II har Kommissionen anfoert, at den italienske lovgivning ikke omfatter foelgende kemiske sammensaetninger: antimon, molybdaen, titan, beryllium, uran, vanadium, cobolt, thallium, tellur og soelv. Lovgivningen omfatter heller ikke en raekke forbindelser, som kan klassificeres blandt "biocider og deres derivater, som ikke er opfoert paa liste I". Som eksempler herpaa har Kommissionen fremfoert karbamater, dithio-karbamater, organiske sulfidholdige fungicider, derivater af salte af kvaternaere ammoniumbaser mfl., samt gruppen af "toksiske eller persistente organiske siliciumforbindelser og stoffer, som kan bevirke dannelse af saadanne forbindelser i grundvandet, med undtagelse af saadanne, som er biologisk uskadelige, eller som i vand hurtigt omdannes til uskadelige stoffer" (punkt 1, 2 og 4 paa liste II).
18 Den Italienske Republik har paa Domstolens spoergsmaal herom erkendt, at klagepunktet vedroerende disse stoffer er begrundet, hvilket den har bekraeftet under den mundtlige forhandling. Den har dog anfoert, at for saa vidt angaar stofferne naevnt i punkt 4 paa direktivets liste I, dvs. stoffer, som virker kraeftfremkaldende, eller som har mutagene og teratogene egenskaber, er den stoedt paa vanskeligheder, fordi direktivet ikke angiver, hvilke stoffer der er tale om. Den har anmodet Kommissionen om en naermere redegoerelse heraf, men har ikke modtaget et svar.
19 Det bemaerkes, at direktivet ikke praeciserer de stoffer, der virker kraeftfremkaldende, eller som har mutagene og teratogene egenskaber, hvilket, som Kommissionen med rette har anfoert, beror paa, at der foregaar en konstant videnskabelig udvikling paa omraadet. Denne vanskelighed kan dog ikke begrunde, at den nationale lovgivning ikke indeholder en generel henvisning til disse stoffer.
20 Kommissionens klagepunkt herom maa derfor tages til foelge.
Proceduren ved udstedelsen af udledningstilladelser
21 Kommissionen har gjort gaeldende, at Den Italienske Republik hverken har gennemfoert direktivets artikel 7, som fastsaetter indholdet af den saerlige forudgaaende undersoegelse, eller artikel 8, hvorefter der kun kan udstedes udledningstilladelse, saafremt det er godtgjort, at tilsynet med grundvandet og navnlig med dets kvalitet er sikret.
22 Den Italienske Republik har gjort gaeldende, at den italienske lov nr. 62 af 5. marts 1982 (GURI nr. 63 af 5.3.1982, s. 1713) opfylder kravene i direktivets artikel 7, idet det heri bestemmes, at regionerne ved en herpaa udarbejdet plan skal fastlaegge de zoner, som egner sig til udledning af spildevand og slam. Dette skulle ske ud fra kriterierne i bilag 5 til den afgoerelse, som Det Ministerielle Udvalg traf den 4. februar 1977, som indfoerer en meget detaljeret ordning vedroerende de forudgaaende undersoegelser. Efter Den Italienske Republiks opfattelse maa denne ordning antages paa forhaand at fastlaegge betingelserne for udledning.
23 Denne argumentation kan ikke tages til foelge. Paa grund af den saerlige beskaffenhed af de forhold, som skal undersoeges, dvs. recipientmiljoeet, stiller direktivets artikel 7 krav om, at undersoegelsen ogsaa har et saerligt formaal, naermere bestemt en undersoegelse af de hydrogeologiske forhold i det paagaeldende omraade, af jordoverfladens og undergrundens eventuelle rensende evne mv. Dette er i oevrigt grunden til, at artiklen praecist angiver de forhold, de forudgaaende undersoegelser skal omfatte. Direktivet opstiller praecise og detaljerede betingelser for udstedelse af tilladelser, som maa anses for uomgaengelig noedvendige, for at direktivets maalsaetning kan naas. En national lovgivning, som vagt og generelt definerer visse kriterier og tekniske normer for vandanvendelse, er derfor ikke forenelig med direktivets krav.
24 Med hensyn til gennemfoerelsen af direktivets artikel 8 har Den Italienske Republik anfoert, at det i direktivet foreskrevne tilsyn med grundvandet er sikret ved bilag 5, punkt 2.8, i den afgoerelse, som Det Ministerielle Udvalg traf den 4. februar 1977, hvori bestemmes, at der skal foretages alle de noedvendige undersoegelser for at klarlaegge udledningernes virkning paa miljoeet og angives en raekke eksempler paa saadanne undersoegelser.
25 Denne argumentation kan heller ikke tages til foelge. Direktivets artikel 8 betinger nemlig udtrykkeligt tilladelser i henhold til artikel 4, 5 og 6 af, at der foretages en saerlig forudgaaende undersoegelse med et bestemt indhold.
26 De bestemmelser, som Den Italienske Republik har paaberaabt sig, fastsaetter imidlertid kun vage og generelle foranstaltninger, hvorfor de ikke kan anses for at gennemfoere denne artikel med den praecision og klarhed, der kraeves for fuldt ud at opfylde kravet om retssikkerhed (jf. dom af 17.9.1987, sag 291/84, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. s. 3483, praemis 15).
27 Kommissionens klagepunkt herom maa derfor tages til foelge.
Den stiltiende "midlertidige tilladelse"
28 Kommissionen har ogsaa gjort gaeldende, at Den Italienske Republik hverken har gennemfoert direktivets artikel 9 og 10 om de betingelser, som skal fastsaettes i tilladelserne, eller direktivets artikel 12 om de betingelser, hvorunder en tilladelse kan afslaas eller inddrages. Kommissionen har anfoert, at artikel 15 i den italienske lov nr. 319 af 10. maj 1976 kun betinger udstedelsen af en tilladelse af, at ansoegeren indgiver en ansoegning med en praecis beskrivelse af udledningens art. Kommissionen har ogsaa anfoert, at i henhold til denne artikel anses en midlertidig tilladelse for udstedt, naar ansoegningen om tilladelse ikke er afslaaet inden for seks maaneder. Ifoelge Kommissionen indebaerer en saadan ordning, at tilladelser gives blot paa grundlag af en ansoegning, og en procedure med "stiltiende samtykke", hvilket paavirker saavel tilladelsen som kontrollen, idet det ved en stiltiende tilladelse ikke er sikkert, at kontrollen er udfoert, hvorfor tilladelsen, hvis dette ikke er tilfaeldet, er givet i strid med direktivets betingelser i artikel 9, 10 og 12.
29 Den Italienske Republik har gjort gaeldende, at det forhold, at den italienske lovgivning hjemler en stiltiende tilladelse, ikke indebaerer, at ordningen i sig selv er uforenelig med direktivets maalsaetning, idet medlemsstaterne selv kan bestemme, hvorledes de vil gennemfoere direktivet. Med hensyn til de stiltiende tilladelser skal den kompetente myndighed ifoelge Den Italienske Republik under alle omstaendigheder undersoege, om det omraade, som er valgt til udledningen, er blandt de omraader, de regionale myndigheder forud har fastlagt. Italiensk ret sikrer derfor, at der foretages en effektiv praeventiv kontrol, som er i overensstemmelse med direktivet.
30 Hertil bemaerkes, at direktivet bestemmer, at afslag, udstedelse eller inddragelse af tilladelser skal ske ved en udtrykkelig retsakt og efter en praecis fremgangsmaade, der overholder en raekke noedvendige betingelser, som fastlaegger borgernes rettigheder og forpligtelser.
31 En stiltiende tilladelse er derfor ikke forenelig med direktivets krav, navnlig heller ikke fordi en saadan tilladelse, som Kommissionen har anfoert, hverken giver mulighed for, at der foretages forudgaaende undersoegelser, eller efterfoelgende undersoegelser, eller kontrol. Heraf foelger, at den nationale lovgivning ikke gennemfoerer direktivet med den praecision og klarhed, der kraeves for fuldt ud at opfylde kravet om retssikkerhed.
32 Kommissionens klagepunkt herom boer derfor ogsaa tages til foelge.
Tilladelsens varighed
33 Ifoelge Kommissionen hjemler den italienske lovgivning, bl.a. artikel 15 i den italienske lov nr. 319 af 10. maj 1976, en tidsubegraenset tilladelse, som, selv om den paa ethvert tidspunkt kan inddrages eller aendres, er uforenelig med direktivets artikel 11, som paalaegger medlemsstaterne at meddele tilladelser for en begraenset periode, som skal behandles paa ny mindst hvert fjerde aar.
34 Den Italienske Republik har ikke taget stilling til dette spoergsmaal i svarskriftet. Som svar paa et spoergsmaal fra Domstolen herom, har den erkendt, at de italienske lovbestemmelser ikke regulerer tilladelsens varighed.
35 Kommissionens klagepunkt herom boer derfor tages til foelge.
Kontrollen med overholdelsen af de i tilladelserne fastsatte betingelser og med udledningernes virkninger
36 Kommissionen har gjort gaeldende, at direktivets artikel 13, som forpligter medlemsstaterne til at foere kontrol med, at de i tilladelsen fastsatte betingelser overholdes, samt med udledningens virkninger paa grundvandet, ikke er korrekt gennemfoert, fordi artikel 15, stk. 6, i den italienske lov nr. 319 af 10. maj 1976, som aendret ved lov nr. 650 af 24. december 1979, giver de italienske myndigheder vage tilsyns- og kontrolbefoejelser, som alene vedroerer kontrol med de i loven fastsatte graensevaerdier.
37 Vedroerende klagepunktet om kontrollen med overholdelsen af de i tilladelsen fastsatte betingelser har Den Italienske Republik som svar paa et skriftligt spoergsmaal fra Domstolen praeciseret, at artikel 9 i lov nr. 650 af 24. december 1979 overholder direktivets krav, fordi kommunerne, herunder de saakaldte "comunitá montane", skal foere tilsyn med udledningerne, og artikel 22 i lov nr. 319 af 10. marts 1976 indeholder hjemmel til at strafforfoelge personer, som ikke overholder de i tilladelsen fastsatte betingelser. Den har anfoert, at der ved artikel 8, stk. 4, i lov nr. 349 af 8. juli 1986 (GURI nr. 162 af 15.7.1986) i det italienske gendarmeri blev oprettet et specialkorps paa miljoeomraadet. Ifoelge Den Italienske Republik medfoerer den omstaendighed, at en tilsidesaettelse af de i tilladelsen fastsatte betingelser udgoer et strafbart forhold, automatisk, at de myndigheder, som skal fastslaa saadanne lovovertraedelser, har en tilsyns- og kontrolpligt.
38 Med hensyn til klagepunktet vedroerende kontrollen af udledningernes virkning har Den Italienske Republik som svar paa et spoergsmaal fra Domstolen praeciseret, at kontrollen her er sikret ved bestemmelsen i punkt 2.8 i afgoerelse truffet af Det Ministerielle Udvalg den 4. februar 1977.
39 Kommissionen har vedroerende denne argumentation anfoert, at den italienske lovgivning er upraecis, og at de sanktioner, som er hjemlet i artikel 22 i lov nr. 319 af 10. maj 1976 ikke er tilstraekkelige til at sikre direktivets anvendelse, fordi der ikke i selve loven er taget hensyn til direktivets praecise og detaljerede bestemmelser. Kommissionen er endvidere af den opfattelse, at specialkorpset paa omkring 20 personer ikke udgoer en effektiv beskyttelse mod samtlige miljoeovergreb.
40 Hertil bemaerkes foerst, at direktivets artikel 13 forpligter medlemsstaternes myndigheder til saerligt at foere kontrol med, at de i tilladelserne fastsatte betingelser overholdes, samt med udledningernes virkninger paa grundvandet.
41 At den italienske lovgivning generelt sanktionerer tilsidesaettelse af de i tilladelserne fastsatte betingelser som strafbare forhold, indebaerer imidlertid ikke, at der foeres en saerlig kontrol med overholdelsen af disse betingelser. Den bestemmer heller ikke, at der skal ske en kontrol med udledningernes virkninger paa grundvandet.
42 Heraf foelger, at de af Den Italienske Republik trufne foranstaltninger ikke er tilstraekkelige til at opfylde direktivets saerlige krav, hverken med hensynet til kontrollen med overholdelsen af de i tilladelserne fastsatte betingelser eller med hensyn til udledningernes virkninger paa grundvandet.
43 Kommissionens klagepunkt herom boer derfor tages til foelge.
Forpligtelsen til at foere en fortegnelse over tilladelserne
44 Kommissionen har gjort gaeldende, at den italienske lovgivning ikke overholder direktivets artikel 15, som paalaegger medlemsstaterne at foere en fortegnelse over tilladelserne. En saadan fortegnelse findes ikke for tiden i Italien, og selv om den fandtes, ville den noedvendigvis vaere ufuldstaendig, i hvert fald med hensyn til de stiltiende tilladelser.
45 Ifoelge Den Italienske Republik udelukker det forhold, at den nationale lovgivning tillader stiltiende tilladelser, ikke, at der kan oprettes en fortegnelse, som kraevet af direktivet, idet hver ansoegning om tilladelse, som indgives til den kompetente myndighed, er vedlagt dokumentation, som indeholder alle oplysninger om udledningen.
46 Dette argument kan heller ikke tages til foelge, da en saadan dokumentation ikke opfylder direktivets krav om at foere en fortegnelse over tilladelserne.
47 Kommissionens klagepunkt herom boer derfor tages til foelge.
48 Paa grundlag af det anfoerte maa det fastslaas, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EOEF-Traktaten, idet den ikke inden for den fastsatte frist har truffet alle de foranstaltninger, der er noedvendige for at overholde bestemmelserne i Raadets direktiv 80/68 af 17. december 1979 om beskyttelse af grundvandet mod forurening foraarsaget af visse farlige stoffer.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
49 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, doemmes den part, der taber sagen, til at betale sagens omkostninger. Den Italienske Republik har tabt sagen, og boer derfor betale sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1) Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EOEF-Traktaten, idet den ikke inden for den fastsatte frist har truffet alle de foranstaltninger, der er noedvendige for at overholde bestemmelserne i Raadets direktiv 80/68/EOEF af 17. december 1979 om beskyttelse af grundvandet mod forurening foraarsaget af visse farlige stoffer.
2) Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.