CELEX: 61994CJ0104
System för stöd till produktion av sojabönor
Påföljd för oriktiga uppgifter i odlingsavtal

Domskäl
1 Tribunale civile e penale di Ravenna (Italien) har genom beslut av den 3 mars 1994, som har inkommit till domstolens kansli den 29 mars samma år, enligt artikel 177 i EG-fördraget begärt ett förhandsavgörande beträffande sju frågor vilka rör tolkningen av rådets förordning (EEG) nr 1491/85 av den 23 maj 1985 om särskilda åtgärder för sojabönor (EGT nr L 151, s. 15, nedan kallad "förordning nr 1491/85"), rådets förordning (EEG) nr 2194/85 av den 25 juli 1985 om allmänna bestämmelser om särskilda åtgärder för sojabönor (EGT nr L 204, s. 1, nedan kallad "förordning nr 2194/85"), och kommissionens förordning (EEG) nr 2537/89 av den 8 augusti 1989 om tillämpningsföreskrifter för de särskilda åtgärderna för sojabönor (EGT nr L 245, s. 8, nedan kallad "förordning nr 2537/89"), ändrad genom kommissionens förordning (EEG) nr 150/90 av den 19 januari 1990 (EGT nr L 18, s. 10, nedan kallad "förordning nr 150/90").
2 Frågorna har uppkommit i en tvist mellan Cereol Italia Srl (nedan kallat "Cereol"), som bearbetar soja, och Azienda agricola Castello Sas (nedan kallat "Castello"), som producerar sojabönor, om betalning av ett belopp om 112 509 187 LIT, vilket motsvarar summan av det stöd Cereol har erhållit av gemenskapen och som Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (nedan kallat "AIMA") har krävt att Cereol skall återbetala.
3 Genom förordning nr 1491/85 har inrättats ett system för stöd till produktion av sojabönor i gemenskapen, kallat system för stöd till "den första köparen". Enligt detta system beviljas ett stöd motsvarande skillnaden mellan det av gemenskapen bestämda målpriset och världsmarknadspriset till alla som har ingått ett avtal, kallat "odlingsavtal", som garanterar att det pris som skall betalas till producenten minst uppgår till det av gemenskapen bestämda minimipriset (artikel 2).
4 I artikel 6.2 i förordning nr 2537/89 anges vilka uppgifter som ett odlingsavtal obligatoriskt skall innehålla. Enligt bestämmelsen, som har antagits med stöd av artikel 2.8 i förordning nr 1491/85, skall i avtalet finnas:
"e) slutgiltig uppgift uttryckt i hektar och ar om de arealer som har besåtts,
f) uppgifter som är nödvändiga för att ifrågavarande arealer skall kunna identifieras,
...
g) uppgift om den avkastning som producenten uppnått vid närmast föregående skörd,"
5 I punkt 3 i samma artikel, i dess genom förordning nr 150/90 ändrade lydelse, görs följande tillägg:
"Efter att avtalet har undertecknats får producenten inte, utom vid force majeure, använda den areal som har angetts i enlighet med punkt 2 e och f för annat än sojaodling.
Varje förändring av användningen av de angivna arealerna som inträffar efter att avtalet har undertecknats men innan det har getts in till det behöriga organet, skall därför anges i ett tillägg till avtalet, i vilket de riktiga arealerna och anledningen till ändringen skall anges.
Producenten skall dessutom underrätta det behöriga organet, kontrollorganet och den första köparen om varje förändring av användningen av arealerna som inträffar under de tre månader som närmast föregår det datum som fastställts för början av skörden av de sojabönor som omfattas av avtalet, om förändringen överstiger såväl en hektar som 10 procent av den angivna arealen. Underrättelsen skall göras skriftligen inom åtta arbetsdagar från den dag då ändringen inträffade."
6 I artikel 29a, som har införts i förordning nr 2537/89 genom förordning nr 150/90, föreskrivs följande:
"Utan att andra - i förekommande fall - tillämpliga bestämmelser påverkas, skall följande bestämmelser gälla när det vid en kontroll eller verifiering upptäcks att en oegentlighet har förekommit:
1) en oegentlighet som är en följd av att producenten uppsåtligen har lämnat en oriktig deklaration eller gjort sig skyldig till grov vårdslöshet vid ingåendet eller fullgörandet av ett sådant avtal som avses i artikel 6, skall  - i synnerhet om den berör riktigheten av de uppgifter som anges i artikel 6.2 eller iakttagandet av vad som föreskrivs i 6.3 - medföra att avtalet anses ogiltigt vid tillämpningen av denna förordning, att rätten till stöd för sojabönor som har producerats enligt avtalet är förverkad samt att producenten är utesluten från stödsystemet i denna förordning under påföljande regleringsår.
...
4) de påföljder som föreskrivs i denna förordning ... skall bestämmas med hänsyn till överträdelsens karaktär och svårhetsgrad samt utgå i den omfattning som är nödvändig för att ifrågavarande system skall fungera tillfredsställande."
7 Cereol och Castello ingick den 27 maj 1991 ett odlingsavtal för regleringsåret 1991/1992, enligt vilket 93 hektar och 22 ar skulle besås med sojabönor.
8 Den 7 oktober 1991 konstaterade tillsynsmyndigheten för jordbruksfrågor i Treviso vid en inspektion att endast 77 hektar hade tagits i bruk.
9 AIMA ansåg att minskningen av den besådda arealen, i den mån den inte hade anmälts till myndigheten, utgjorde ett brott mot artikel 6.3 i förordning nr 2537/89 i dess ändrade lydelse. AIMA ogiltigförklarade odlingsavtalet med stöd av artikel 29a i nämnda förordning, förklarade rätten till stöd för de sojabönor som hade producerats enligt avtalet förverkad samt uteslöt Castello från stöd under påföljande regleringsår. Som en konsekvens härav ålade AIMA Cereol att återbetala det stöd som bolaget hade erhållit.
10 Cereol vände sig då mot Castello och yrkade vid Tribunale civile e penale di Ravenna att sistnämnda bolag skulle förpliktas att till Cereol betala ett belopp motsvarande det stödbelopp som Cereol måste återbetala.
11 Castello gjorde vid den nationella domstolen gällande att den påföljd som hade ålagts Cereol var rättsstridig. Bolaget hävdade vidare att artikel 29a i förordning nr 2537/89, i dess ändrade lydelse, var ogiltig eller att den i vart fall inte kunde tillämpas i målet eftersom bolaget - i motsats till vad AIMA hade påstått - inte hade brutit mot de gemenskapsrättsliga bestämmelserna.
12 Den nationella domstolen, som har ställts inför frågor angående giltigheten och räckvidden av de tillämpliga gemenskapsrättsliga bestämmelserna, har till följd härav begärt förhandsavgörande beträffande följande frågor:
"1) Var syftet med rådets förordningar (EEG) nr 1491/85 och nr 2194/85 (särskilt med hänsyn till åttonde stycket i ingressen samt artiklarna 2 och 5.1 i sistnämnda förordning) för tiden fram till slutet av regleringsåret 1992/1993 (dvs. för tiden innan rådets förordningar nr 3766/91 och 1765/92 hade antagits) att hjälp skulle ges till endast den sojaodling som ägde rum på gemenskapens territorium och beräknas efter den faktiskt odlade kvantiteten, vilket skulle innebära att huvudförpliktelsen för en producent som vill komma i åtnjutande av stöd består i att odla soja i en medlemsstat?
2) Utgör anmälningsskyldigheten enligt artikel 6.3 i kommissionens förordning (EEG) nr 2537/89 ett av de avsedda medlen för att avgöra en varas gemenskapsursprung, och skall den som sådan - mot bakgrund av gemenskapsrättspraxis - anses underordnad huvudförpliktelsen i den första frågan?
3) Om svaret på de första två frågorna är jakande: Har kommissionen när den antog artikel 29a i förordning (EEG) nr 2537/89, införd däri genom förordning nr 150/90, (vilken artikel föreskriver allvarliga påföljder för de fall då producenten varit vårdslös vid fullgörandet av avtalet, och särskilt då artikel 6.3 inte iakttagits), överskridit gränserna för den behörighet den tilldelats av rådet genom artikel 2.8 i förordning (EEG) nr 1491/85, genom att tillämpa en påföljd som innebär att en rättighet, som uppkommit genom fullgörande av en huvudförpliktelse, förverkas på grund av att en underordnad förpliktelse inte har fullgjorts och har kommissionen därigenom gjort sig skyldig till maktmissbruk?
4) Om svaret på fråga 3 ovan är nekande: Strider artikel 29a i kommissionens förordning (EEG) nr 2537/89 mot proportionalitetsprincipen, såsom den uppfattats av domstolen, genom att det i artikeln som påföljd för all grov vårdslöshet hos producenten vid avtalets fullgörande (i synnerhet beträffande efterföljden av artikel 6.3) föreskrivs både att avtalet skall vara ogiltigt och att rätten till stöd för sojabönor som har producerats enligt avtalet skall vara förverkad och att producenten skall vara utesluten från rätten till stöd under hela det påföljande regleringsåret?
5) Om svaret på fråga 4 ovan är nekande: Skall vid tillämpningen av artikel 6.3 i kommissionens förordning (EEG) nr 2537/89 med uttrycket 'förändring av användningen av de angivna arealerna' förstås endast det fallet att en del av den angivna arealen används för annan jordbruksproduktion än den som angetts i avtalet?
6) Om svaret på fråga 5 ovan är nekande: Gäller förpliktelsen som avses i artikel 6.3 tredje stycket i kommissionens förordning (EEG) nr 2537/89 att anmäla en förändring som inträffar under de tre månader som närmast föregår det datum som fastställts för skördens början, även när förändringarna inträffat under de tre månader som närmast föregår det datum då skörden av de sojabönor som avses med avtalet faktiskt börjat?
7) Om svaret på fråga 6 ovan är nekande: Gäller förpliktelsen som avses i artikel 6.3 tredje stycket i kommissionens förordning (EEG) nr 2537/89 att anmäla en förändring som överstiger 10 procent av de i avtalet angivna arealerna, även när flera på varandra följande förändringar inträffat och ingen av dessa ensam överstiger 10 procent, men de tillsammans överstiger denna procentsats?"
De första fyra frågorna
13 Den hänskjutande domstolens första fyra frågor avser giltigheten av artikel 29a i förordning nr 2537/89, i dess ändrade lydelse, och kan prövas gemensamt.
14 Den nationella domstolen vill ha klarhet i om kommissionen, utan att överskrida gränserna för den behörighet den har fått sig tilldelad genom artikel 2.8 i förordning nr 1491/85 och utan att bryta mot proportionalitetsprincipen, har kunnat föreskriva att oegentligheter som beror på grov vårdslöshet hos producenten och som rör förpliktelsen som avses i artikel 6.3 i förordning nr 2537/89 att till de behöriga nationella organen meddela inträffade förändringar av de besådda arealerna, skall följas av påföljder som innebär ogiltighet av odlingsavtalet och uteslutning av producenten från stöd under innevarande och påföljande regleringsår i enlighet med artikel 29a.1 i samma förordning.
15 Castello har hävdat att sistnämnda bestämmelse inte är giltig. Bolaget har gjort gällande att en så allvarlig påföljd som förverkande av rätten till stöd har kunnat användas för att påföljdera förpliktelsen att odla sojabönor på gemenskapens territorium, vilken är huvudförpliktelsen i det år 1985 införda stödsystemet, men inte för att påföljdera förpliktelsen att meddela förändringar av viss vikt i användningen av besådda arealer, vilken endast är en underordnad förpliktelse i stödsystemet.
16 Kommissionen har däremot hävdat att ifrågavarande bestämmelse är giltig. Kommissionen har gjort gällande att förpliktelsen att ange de ändringar som har gjorts beträffande de besådda arealerna är nödvändig för att behöriga offentliga myndigheter skall kunna försäkra sig om att det endast är bönor som faktiskt har  odlats på gemenskapens territorium som får del av stödet, och att åsidosättande av denna förpliktelse kan följas av påföljder om förverkande av rätten till stöd för innevarande och påföljande regleringsår utan att detta vare sig strider mot proportionalitetsprincipen eller innebär ett överskridande av gränserna för den behörighet som rådet har delegerat till kommissionen.
17 Av de av kommissionen till domstolen lämnade förklaringarna, vilka inte har bestritts, framgår att de sojabönor som skördas inom gemenskapen endast utgör en ringa del av de bönor som bearbetas inom gemenskapen. I ett system som det som har införts av rådet år 1985, i vilket stöd tilldelas företag som bearbetar sojabönor för den kvantitet av bönor som har producerats och förädlats inom gemenskapen, är det oundgängligt att ha möjlighet att kontrollera bönornas ursprung för att kunna försäkra sig om att stödet uteslutande går till bönor som har skördats inom gemenskapen, vars produktion är den enda som skall stimuleras.
18 De uppgifter som skall anges i odlingsavtalen om vilka arealer som har besåtts utgör just en del av det kontroll- och bevissystem som har inrättats för att säkerhet beträffande bönornas ursprung skall uppnås.
19 Det är nödvändigt att dessa uppgifter är tillförlitliga för att systemet skall fungera tillfredsställande. I avsaknad av tillförlitliga uppgifter om vilka arealer som har besåtts skulle det, även med beaktande av de i odlingsavtalen angivna uppgifterna om avkastning, vara svårt att kontrollera att de bönkvantiteter som har uppgetts av den första köparen, och som ligger till grund för beräkningen av stödbeloppet, verkligen är skördade inom gemenskapen och inte utgör från tredje land importerade bönkvantiteter. Om sådana uppgifter inte fanns tillgängliga skulle det, som kommissionen har påpekat, inte vara möjligt att göra jämförelser med annan information, som t.ex. varulagerförteckning och annan bokföring, som producenterna och de första köparna har att lämna till de behöriga nationella myndigheterna.
20 Tillförlitligheten av uppgifter om de besådda arealerna kan bara säkerställas om producenterna informerar de behöriga nationella myndigheterna om de förändringar som inträffar i användningen av de arealer som har angivits i odlingsavtalet och som, utom vid force majeure, skall vara reserverade för sojaodling enligt artikel 6.3 första stycket i förordning nr 2537/89 i dess ändrade lydelse.
21 Det är i detta syfte som det i artikel 6.3 andra stycket i nämnda förordning föreskrivs att producenterna i form av ett tillägg till avtalet skall upplysa om varje ändring av de besådda arealerna som inträffar innan kontraktet har lämnats in till nämnda organ, samt det i tredje stycket i nämnda bestämmelse föreskrivs att ändringar som överstiger en viss omfattning skall meddelas till detta organ om de inträffar efter att kontraktet har lämnats in.
22 Den förpliktelse som producenten har enligt artikel 6.3 i förordning nr 2537/89, att anmäla förändringar till det behöriga organet, är således en nödvändig förpliktelse för att stödsystemet skall fungera tillfredsställande och är av grundläggande betydelse för detta system.
23 Enligt artikel 29a.1 första stycket i förordning nr 2537/89, i dess ändrade lydelse, kan dock underlåtenheten att uppfylla denna förpliktelse följas av påföljd endast om förseelsen har skett uppsåtligen eller till följd av grov vårdslöshet hos producenten. Nämnda bestämmelse bör dessutom, med hänsyn till ordalydelsen av punkten 4 i artikeln, förstås så att de behöriga nationella myndigheterna kan, alltefter svårhetsgraden av den förseelse som läggs producenten till last, ålägga en eller flera av de  påföljder som avses i nämnda punkt, i enlighet med vad som har hävdats av kommissionen och vitsordats av Castello vid den muntliga förhandlingen.
24 Enligt domstolens fasta rättspraxis får iakttagandet av förpliktelser, vars uppfyllande är av grundläggande betydelse för att ett gemenskapsrättsligt system skall fungera tillfredsställande, upprätthållas genom en påföljd som innebär förlust av en rättighet - som t.ex. rätten till stöd - som har uppkommit till följd av gemenskapsrättsliga bestämmelser (se domarna av den 20 februari 1979, Buitoni, 122/78, Rec. s. 677, och av den 27 november 1986, Maas, 21/85, Rec. s. 3537).
25 Kommissionen har, genom att föreskriva en så långtgående påföljd som förlust av rätten till stöd för innevarande och påföljande regleringsår för de fall när en sojabönsproducent uppsåtligen eller av grov vårdslöshet åsidosätter en förpliktelse, som är av sådan vikt för att stödsystemet skall fungera tillfredsställande som förpliktelsen att anmäla ändringar i användningen av besådda arealer, varken brutit mot proportionalitetsprincipen eller överskridit gränserna för den behörighet att utfärda tillämpningsföreskrifter som kommissionen har erhållit genom artikel 2.8 i förordning nr 1491/85, vilken ger kompetens att fastställa lämpliga påföljder (se domen av den 2 maj 1990, Hopermann, C-357/88, Rec. s. I-1669, punkt 7).
26 Det ankommer på den nationella domstolen att bedöma om den förseelse som en producent har gjort sig skyldig till har skett uppsåtligen eller till följd av grov vårdslöshet från hans sida och om den valda påföljden, i enlighet med artikel 29a.4 i förordning nr 2537/89 i dess ändrade lydelse, står i proportion till den konstaterade underlåtenheten med hänsyn till att det är nödvändigt att säkerställa att det ifrågavarande stödsystemet fungerar tillfredsställande.
27 Vid sådana förhållanden skall svaret på den hänskjutande domstolens första fyra frågor vara att det vid prövningen av dessa inte har framkommit någon omständighet av sådan beskaffenhet att den kan påverka giltigheten av artikel 29a i förordning nr 2537/89, ändrad genom förordning nr 150/90.
De sista tre frågorna
28 Den hänskjutande domstolens sista tre frågor gäller tolkningen av artikel 6.3 i förordning nr 2537/89. Den nationella domstolen vill ha klarhet i om den anmälningsförpliktelse som föreskrivs i bestämmelsen omfattar en sådan minskning av de besådda arealerna som Castello har vidtagit.
29 Den nationella domstolen vill först ha klarhet i om uttrycket "förändring" i artikel 6.3 även omfattar en minskning av de besådda arealerna som en producent vidtar till följd av kraftiga regn som har inträffat under ett regleringsår. Domstolen vill därefter få klarhet i om producenterna är skyldiga att till de behöriga nationella myndigheterna anmäla även ändringar som har inträffat tidigare än tre månader före det datum som har fastställts för skörden men efter undertecknandet av avtalet. Slutligen undrar domstolen om producenterna är skyldiga att anmäla förändringar som var för sig inte överstiger 10 procent av den areal som ursprungligen har angetts i odlingsavtalet, men som tillsammans överstiger detta tröskelvärde.
30 Som anförts ovan är det en förutsättning för att stödsystemet skall fungera tillfredsställande att de nationella myndigheterna har tillgång till tillförlitliga uppgifter om de odlade arealer som, utom vid force majeure, uteslutande skall användas för sojaodling, liksom att dessa myndigheter har underrättats om i princip varje förändring, oavsett av vilket slag den är och anledningen till den, som inträffar beträffande användningen av dessa arealer.
31 Med hänsyn härtill bör uttrycket "förändring ... av användningen av de angivna arealerna" i artikel 6.3 i förordning nr 2537/89 ges en vid tolkning, så att det omfattar alla förändringar som inträffar beträffande de arealer om vilka uppgift lämnats att de skall besås. Uttrycket omfattar i synnerhet sådana minskningar av de besådda arealerna som vidtas till följd av naturfenomen som t.ex. kraftiga regn.
32 Domstolen finner det lämpligt med hänsyn till Castellos yttranden, även om den hänskjutande domstolen inte uttryckligen har frågat härom, att förtydliga att syftet med bestämmelsen i artikel 6.3 första stycket, att de i odlingsavtalet angivna arealerna, "utom vid force majeure", skall vara reserverade för sojaodling, är att producenten i undantagsfall skall vara befriad från förpliktelsen att endast använda ifrågavarande arealer för sojabönsodling. Bestämmelsen innebär däremot inte att producenten är befriad från förpliktelsen att enligt andra och tredje styckena i nämnda punkt anmäla den förändring som har inträffat i användningen av arealerna till de behöriga myndigheterna.
33 Med hänsyn till de syften avseende kontroll och förebyggande av bedrägeri som artikel 6 i förordning nr 2537/89 har, bör varje förändring som inträffar efter att avtalet har undertecknats men före skördens början, anmälas till den behöriga offentliga myndigheten, antingen i form av ett tillägg till odlingsavtalet enligt artikel 6.3 andra stycket i förordning nr 2537/89, eller - när förändringen överskrider de i tredje stycket fastställda tröskelvärdena - i form av en i sistnämnda stycke föreskriven anmälan från producenten till det behöriga organet, kontrollorganet och den första köparen.
34 Den omständigheten att sistnämnda bestämmelse avser förändringar som inträffar "under de tre månader som närmast föregår det datum som fastställts för början av skörden av sojabönor" innebär inte att förändringar som inträffar efter inlämnandet av avtalet men tidigare än tre månader före skördens början inte omfattas av anmälningsskyldighet. Om så vore fallet skulle producenterna, under förutsättning att odlingsavtalen kan inges tidigare än tre månader före skördens början, kunna vidta förändringar av de odlade arealerna utan att de behöriga myndigheterna upplystes om det, vilket skulle öka just den risk för bedrägeri som anmälningsplikten syftar till att undvika.
35 Vikten av att tillförlitliga uppgifter om de besådda arealerna finns tillgängliga gör det också berättigat att förändringar som var för sig eller tillsammans överstiger såväl en hektar som 10 procent av de i odlingsavtalet - med eventuella tillägg - angivna arealerna, skall anmälas till behörigt organ. Uttrycket "om förändringen överstiger (dessa tröskelvärden)" i artikel 6.3 tredje stycket i förordning nr 2537/89 kan inte tolkas på så sätt att det bara skulle avse sådana förändringar som var för sig överskrider båda tröskelvärdena. En sådan tolkning skulle dessutom öka risken för bedrägerier.
36 Vid sådana förhållanden skall den hänskjutande domstolens sista tre frågor besvaras så, att artikel 6.3 i förordning nr 2537/89 skall tolkas så att en sojaproducent är skyldig att till det behöriga organet anmäla varje förändring av de i odlingsavtalet angivna arealerna som inträffar före inlämnandet av avtalet, särskilt varje minskning av dessa arealer, även om förändringen beror på naturfenomen, som t.ex. kraftiga regn, samt alla förändringar som inträffar efter inlämnandet av odlingsavtalet och som var för sig eller tillsammans överstiger såväl en hektar som 10 procent av de i odlingsavtalet angivna arealerna.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
37 De kostnader som har förorsakats Europeiska gemenskapernas kommission, som har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
(femte avdelningen)
- angående de frågor som genom beslut av den 3 mars 1994 förts vidare av Tribunale civile e penale di Ravenna - följande dom:
1) Vid prövningen av de första fyra frågorna i begäran om förhandsavgörande har inte framkommit någon omständighet som är av sådan beskaffenhet att den kan inverka på giltigheten av artikel 29a i kommissionens förordning (EEG) nr 2537/89 av den 8 augusti 1989 om tillämpningsföreskrifter för de särskilda åtgärderna för sojabönor, ändrad genom kommissionens förordning (EEG) nr 150/90 av den 19 januari 1990.
2) Artikel 6.3 i förstnämnda förordning skall tolkas så, att en sojaproducent är skyldig att till det behöriga organet anmäla varje förändring av de i odlingsavtalet angivna arealerna som inträffar före inlämnandet av avtalet, särskilt varje minskning av dessa arealer, även om förändringen beror på naturfenomen, som t.ex. kraftiga regn, samt alla förändringar som inträffar efter inlämnandet av odlingsavtalet och som var för sig eller tillsammans överstiger såväl en hektar som 10 procent av de i odlingsavtalet angivna arealerna.