CELEX: 62007CJ0336
Direktiiv 2002/22/EÜ
Artikli 31 lõige 1
Mõistlikud edastamiskohustused
Siseriiklikud õigusnormid, millega kohustatakse analoogkaabellevivõrkude operaatoreid kaasama oma kaabelvõrku kõik maapealseks leviks loa saanud televisiooniprogrammid
Proportsionaalsuse põhimõte

Eelotsusetaotlus puudutab Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/22/EÜ universaalteenuse ning kasutajate õiguste kohta elektrooniliste sidevõrkude ja -teenuste puhul (universaalteenuse direktiiv) (
ELT L 108, lk 51
; ELT eriväljaanne 13/29, lk 367) artikli 31 lõike 1 tõlgendamist.
Taotlus on esitatud Kabel Deutschland Vertrieb und Service GmbH & Co. KG (edaspidi „Kabel Deutschland”) ja Niedersächsische Landesmedienanstalt für privaten Rundfunk’i (Alam-Saksi liidumaa eraõigusliku ringhäälingu amet, edaspidi „NLM”) vahelises kohtuvaidluses, mis puudutab NLM-i poolt Kabel Deutschlandile pandud kohustust edastada analoogkaabellevivõrgu kaudu telekanaleid, mida edastavad teatavad NLM-i poolt määratud ringhäälinguorganisatsioonid.
Õiguslik raamistik
Ühenduse õigus
Direktiiv 2002/21/EÜ
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiiv 2002/21/EÜ elektrooniliste sidevõrkude ja -teenuste ühise reguleeriva raamistiku kohta (raamdirektiiv) (
EÜT L 108, lk 33
; ELT eriväljaanne 13/29, lk 349; edaspidi „raamdirektiiv”) näeb põhjendustes 5 ja 6 ette:
„(5)
Telekommunikatsiooni-, meedia- ja infotehnoloogiasektori lähenemine tähendab seda, et kõik ülekandevõrgud ja -teenused peaksid olema hõlmatud ühe ja sama reguleeriva raamistikuga. Kõnealune raamistik koosneb käesolevast direktiivist ja […] [universaalteenuse direktiivist] […] (edaspidi „eridirektiivid”). Edastamise reguleerimine tuleb lahutada sisu reguleerimisest. Seepärast ei hõlma kõnealune raamistik elektrooniliste sidevõrkude vahendusel elektroonilisi sideteenuseid kasutades edastatud teenuste sisu, näiteks ringhäälingu sisu, finantsteenuseid ja teatavaid infoühiskonna teenuseid, ega piira seega ka selliste teenuste kohta ühenduse või riigi tasandil võetud meetmeid, mis on kooskõlas ühenduse õigusega ning mille eesmärk on edendada kultuurilist ja keelelist mitmekülgsust ja tagada meediakanalite paljusus. […]. Edastuse ja sisu reguleerimise lahusus ei piira nendevaheliste seoste arvessevõtmist eelkõige selleks, et tagada meediakanalite paljusus, kultuuriline mitmekülgsus ja tarbijakaitse.
(6)
Audiovisuaalpoliitika ja sisu reguleerimise eesmärk on järgida selliseid üldist huvi pakkuvaid eesmärke nagu sõnavabadus, meediakanalite paljusus, erapooletus, kultuuriline ja keeleline mitmekülgsus, sotsiaalne hõlvamine, tarbijakaitse ja alaealiste kaitse. […]”
Raamdirektiivi artikli 1 lõige 3 sätestab:
„Käesoleva direktiivi ja eridirektiivide sätted ei piira meetmeid, mis on võetud ühenduse või liikmesriikide tasandil Euroopa Ühenduse õiguse kohaselt, et saavutada üldist huvi pakkuvad eesmärgid, eriti eesmärgid, mis on seotud sisu reguleerimise ja audiovisuaalpoliitikaga.”
Universaalteenuse direktiiv
Vastavalt universaalteenuse direktiivi põhjendusele 43 peaksid „[l]iikmesriigid […] suutma kehtestada oma õigusruumis paiknevate ettevõtjatele proportsionaalseid kohustusi seoses avaliku poliitika õigustatud huvidega, kuid selliseid kohustusi tuleks määrata ainult siis, kui need on vajalikud liikmesriikides vastavalt ühenduse õigusnormidele selgelt määratletud üldist huvi pakkuvate eesmärkide saavutamiseks, ning need peaksid olema proportsionaalsed, läbipaistvad ja neid tuleks regulaarselt läbi vaadata. […]”
Nimetatud direktiivi IV peatükis „Lõppkasutajate huvid ja õigused” toodud artikkel 31, mis käsitleb edastamiskohustusi, on sõnastatud järgmiselt:
„1.   Liikmesriigid võivad kehtestada mõistlikke edastamiskohustusi teatavate raadio- ja televisiooniülekandekanalite ja teenuste edastamiseks oma pädevusse kuuluvatele ettevõtjatele, kes pakuvad raadio- või televisiooniülekannete üldsusele edastamiseks kasutatavaid elektroonilisi sidevõrke, kui märkimisväärsele hulgale selliste võrkude lõppkasutajatest on need võrgud raadio- ja televisiooniülekannete vastuvõtmiseks peamine vahend. Selliseid kohustusi kehtestatakse ainult juhul, kui need on vajalikud selgelt määratletud üldist huvi pakkuvate eesmärkide saavutamiseks ning need peavad olema proportsionaalsed ja läbipaistvad. Kohustused vaadatakse regulaarselt läbi.
2.   Käesoleva artikli lõige 1 ja direktiivi 2002/19/EÜ (juurdepääsu käsitlev direktiiv) artikli 3 lõige 2 ei piira liikmesriikide õigust määrata kindlaks võimalik tasu seoses käesoleva artikli kohaselt võetud meetmetega, tagades samas, et samasuguste asjaolude korral ei kohelda elektroonilisi sidevõrke pakkuvaid ettevõtjaid diskrimineerivalt. Kui tasumine on ette nähtud, tagavad liikmesriigid, et seda kohaldatakse proportsionaalselt ja läbipaistvalt.”
Siseriiklik õigus
31. augusti 1991. aasta Rundfunkstaatsvertrag’i (liidu ja liidumaade vaheline ringhäälingu leping) artiklitega 52 ja 53 nimetatud lepingu 8. ja 15. oktoobri 2004. aasta kaheksanda Rundfunkänderungsstaatsvertrag’iga (liidu ja liidumaade vahelise ringhäälingu lepingu muutmise leping) kehtestatud redaktsioonis (edaspidi „RStV”), võttis Saksamaa Liitvabariik siseriiklikusse õigusesse üle universaalteenuse direktiivi artikli 31 lõike 1.
Analoogkaabellevivõrkudes telekanalite taasedastamise osas sätestab RStV artikli 52 lõige 1:
„Liidumaade õigusaktidega on olemasolevate tehniliste võimaluste piires lubatud niisuguste televisiooniprogrammide samaaegne ja muutmatul kujul taasedastamine, mida on võimalik kogu riigi territooriumil vastu võtta ning mida Euroopas seaduslikult ja vastavalt piiriülese televisiooni Euroopa konventsioonile edastatakse. Televisiooniprogrammide taasedastamise võib peatada kooskõlas Euroopa tasandi ringhäälingu-alaste eeskirjadega. Analoogkaabellevi kasutamist puudutavad liidumaade õigusaktid on õiguspärased, kui need on vajalikud selgelt määratletud üldist huvi pakkuvate eesmärkide saavutamiseks. Neid võib eelkõige vastu võtta selleks, et tagada meedia pluralism, mis tugineb arvamuste mitmekesisuse põhimõttele. Üksikasju, eelkõige kandidaatide järjekorda kaabellevikanalite kasutamise võimaluste jagamisel reguleerivad liidumaade õigusnormid.”
RStV §53 a näeb ette:
„Vastavalt [universaalteenuse] direktiivi artikli 31 lõikele 1 vaadatakse artikleid 52 ja 53 läbi regulaarselt, st iga kolme aasta tagant ja esimest korda 31. märtsil 2007.”
Alam-Saksi liidumaal reguleerib ringhäälinguteenuste taasedastamist ja meediateenuste osutamist analoogkaabellevivõrgus 1. novembri 2001. aasta Niedersächsisches Mediengesetz (Alam-Saksi meediaseadus), mis põhikohtuasjas kuulub kohaldamisele 6. septembri 2005. aasta redaktsioonis (edaspidi „NMedienG”).
Analoogkaabellevivõrgu kanalite eraldamine on ette nähtud NMedienG § 37 lõigetes 1, 2 ja 7, mis sätestavad:
„1.   Analooglevi abil televisiooniprogrammide vastuvõtmiseks mõeldud kaabel peab võimaldama vastu võtta vähemalt televisiooniprogramme, mida võib käesoleva seaduse alusel edastada maapealse võrgu kaudu või kaabli kaudu või mida edastatakse vastavalt mõne muu Alam-Saksi liidumaa seadusele. Kui kaabellevi kanalitel on erinev tehniline ulatus, tuleb esimeses lauses nimetatud programmide puhul tagada nende edastamine kõige suurema ulatusega kanalite kaudu. Mis puutub kodanikuringhäälingu programmide edastamisse, siis esimest ja teist lauset tuleb kohaldada üksnes § 28 lõikes 1 kindlaksmääratud territooriumidel. […]
2.   Juhul kui teiste televisiooniprogrammide jaoks ei ole kaablis piisavalt kanaleid, koostab [NLM] järjekorra, et korraldada võrgukanali andmine televisiooniprogrammidele, mida ei ole lõike 1 alusel arvesse võetud. Järjekorda kantakse meediateenuseid Staatsvertrag über Mediendienste (liidu ja liidumaade vaheline meediateenuste leping) tähenduses, lähtudes õigluse põhimõttest. Selle järjestuse tegemisel on määrav asjaolu erinevate programmide või teenuste panus kaabellevivõrgu pakkumise mitmekesisusse; arvesse tuleb võtta teabevajadust piirkondlikul tasandil või liidumaa piire ületaval territooriumil.
[…]
7.   Kaabellevi operaatorid on § 28 lõike 1 kohaselt kindlaks määratud territooriumidel kohustatud vastavat luba omavate kodanikuringhäälinguorganisatsioonide taotluse alusel andma nimetatud territooriumil saadete edastamiseks tasuta nende kasutusse kuni ühe telekanali ja ühe raadiokanali.”
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus
Kabel Deutschland kasutab Alam-Saksi liidumaal talle kuuluvaid kaabellevivõrke. Nendes kaabellevivõrkudes on tal 32 kanalit, mida on võimalik püsivalt analoogülekanneteks kasutada.
37 põhikohtuasja menetlusse astujat on teleringhäälinguorganisatsioonid või meediateenuste („telemeedia”) pakkujad, mõned neist osutavad otsepakkumise teenuseid (edaspidi koos „ringhäälinguorganisatsioonid”). Kõik need ringhäälinguorganisatsioonid edastavad oma telekanaleid või telemeediateenuseid Kabel Deutschlandi kaabelvõrkude kaudu. Mõnda neist edastatakse Alam-Saksi Liidumaa teatavates osades ka maapealse võrgu kaudu vastavalt maapealse digitaaltelevisiooni (Digital Video Broadcasting Terrestrial; edaspidi „DVB-T”) standarditele.
Selle liidumaa pädeva asutusena korraldas NLM 19. septembri 2005. aasta otsusega Kabel Deutschlandi analoogkaabellevivõrgus 32 vaba telekanali eraldamise järgmiselt: 18 kanalit eraldati ringhäälinguorganisatsioonidele, kelle kanalid on NMedienG kvalifitseerinud „kindlaksmääratud kanaliteks”, kuna neid kanaleid juba edastati DVB-T kaudu; üks kanal anti osaliselt Bürgerfernsehen’ile (kodanike televisioon), kes ühtlasi on organisatsioon, kes edastab kindlal territooriumil selles seaduses kindlaksmääratud programmi; mis puutub ülejäänud 13 kanalisse, siis kuna kandidaate oli rohkem kui vabu kanaleid, koostas NLM NMedienG § 37 lõike 2 kohaselt erinevate ringhäälinguorganisatsioonide järjekorra.
Selline kaabli kasutamise kord tõi endaga kaasa Kabel Deutschlandi analoogkaabellevivõrgu kõikide vabade kanalite täieliku hõivatuse.
Kabel Deutschland esitas 19. septembri 2005. aasta otsuse peale Verwaltungsgericht Hannoverile kaebuse, milles ta väidab, et NMedienG analoogkaabellevivõrgu kasutamist puudutavad sätted on vastuolus universaalteenuse direktiivi artikli 31 lõikega 1. Kabel Deutschlandi arvates tuleb pidada õigusvastaseks NLM-i poolt talle pandud kohustust kaasata tema analoogkaabellevivõrku teatavate ringhäälinguorganisatsioonide telekanalid põhjusel, et neid kanaleid Alam-Saksi liidumaa enamikes piirkondades juba edastatakse DVB-T kaudu ja et need peaks seega olema samadele lõppkasutajatele kättesaadavaks tehtud. Kabel Deutschland väitis, et õigusvastane on ka kohustus kasutada kõiki tema analoogkaabellevivõrgu vabu kanaleid, kui kandidaate on rohkem kui vabu analoogkanaleid, nagu kõnesoleval juhul.
Muu hulgas asendas NLM 19. aprillil 2007 sarnase otsusega 19. septembri 2005. aasta otsuse, mis tõi samuti endaga kaasa Kabel Deutschlandi analoogkaabellevivõrgu täieliku hõivatuse. Välja arvatud mõne ringhäälinguorganisatsiooni muutmine on viimati nimetatud otsuse sisu sama seda asendanud otsuse sisuga ja pealegi on Kabel Deutschland esitanud selle otsuse peale kaebuse uue menetluse raames, mis põhikohtuasja poolte taotlusel peatati.
Kuna Verwaltungsgericht Hannoveril oli kahtlusi selles osas, kas NMedienG-st tulenev Kabel Deutschlandi suhtes kehtestatud kohustus on eelkõige osas, mis puudutab niisuguse kohustuse proportsionaalsust ja mõistlikkust, kooskõlas universaalteenuse direktiivi artikli 31 lõikega 1, siis otsustas Verwaltungsgericht Hannover neil asjaoludel menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas [universaalteenuse] direktiivi artikli 31 lõikega 1 on kooskõlas selline säte nagu [NMedienG] § 37 lõige 1, kui kaabellevivõrgu operaator on kohustatud enam kui pooltesse oma võrkudes olevatesse kanalitesse, mida saab püsivalt kasutada analoogülekanneteks, võtma programme, mida Alam-Saksi liidumaad küll tervikuna katmata juba edastatakse maapealsete võrkude abil vastavalt maapealse digitaaltelevisiooni (DVB-T) standarditele?
2.
Kas [universaalteenuse] direktiivi artikli 31 lõikega 1 on kooskõlas selline säte nagu [NMedienG] § 37 lõige 1, kui kaabellevivõrgu operaator on kohustatud kaasama oma analoogkaabellevivõrkudesse televisiooniprogramme ka liidumaa nendes osades, kus kaabellevi lõppkasutajad saaksid vähemalt maapealse antenni või dekoodri abil samu televisiooniprogramme ka maapealse võrgu kaudu vastavalt maapealse digitaaltelevisiooni (DVB-T) standarditele vastu võtta?
3.
Kas „televisiooniteenuse” all [universaalteenuse] direktiivi artikli 31 lõike 1 esimese lause tähenduses peetakse silmas ka meedia- või telemeediateenuste, näiteks otsepakkumise pakkujaid?
4.
Kas [universaalteenuse] direktiivi artikli 31 lõikega 1 on kooskõlas selline säte nagu [NMedienG] § 37 lõige 2, kui kanalite vähesuse korral peab siseriiklik pädev asutus kindlaks määrama kandidaatide järjekorra, mis toob endaga kaasa kaabellevivõrgu operaatori kanalite täieliku hõivatuse?”
Eelotsuse küsimused
Esimene, teine ja neljas küsimus
Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib esimeses, teises ja neljandas küsimuses, mida tuleb koos analüüsida, sisuliselt seda, kas universaalteenuse direktiivi artikli 31 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus niisugused siseriiklikud õigusnormid, nagu on vaatluse all põhikohtuasjas ning millega esiteks kohustatakse kaabelvõrgu operaatorit võtma oma analoogkaabellevivõrku telekanaleid ja televisiooniteenuseid, mida juba edastatakse maapealse võrgu kaudu, mis toob endaga kaasa enam kui poolte võrgu kasutatavate kanalite hõivatuse, ning mis teiseks muudavad kanalite vähesuse korral kohustuslikuks kandidaatide järjekorra, mis toob endaga kaasa nimetatud võrgu kasutatavate kanalite täieliku hõivatuse.
Kõigepealt tuleb märkida, et universaalteenuse direktiiv on osa telekommunikatsiooni-, meedia- ja infotehnoloogiasektori ühisest reguleerivast raamistikust, mis kehtestati raamdirektiivi ja eridirektiividega, mille hulka kuulub universaalteenuse direktiiv, nagu nähtub raamdirektiivi põhjendusest 5. Sellest tuleneb, et universaalteenuse direktiivi sätete tõlgendamisel tuleb seda reguleerivat raamistikku arvesse võtta.
Vastavalt universaalteenuse direktiivi artikli 31 lõikele 1 võivad liikmesriigid kehtestada mõistlikke edastamiskohustusi teatavate raadio- ja televisiooniülekandekanalite ja teenuste edastamiseks ettevõtjatele, kes pakuvad raadio- või televisiooniülekannete üldsusele edastamiseks kasutatavaid elektroonilisi sidevõrke, kui märkimisväärsele hulgale selliste võrkude lõppkasutajatest on need võrgud raadio- ja televisiooniülekannete vastuvõtmiseks peamine vahend. See säte näeb samuti ette, et selliseid kohustusi kehtestatakse ainult juhul, kui need on vajalikud selgelt määratletud üldist huvi pakkuvate eesmärkide saavutamiseks ning need peavad olema proportsionaalsed ja läbipaistvad.
Selleks et liikmesriigid saaksid kehtestada edastamiskohustusi, nõuab nimetatud sätte esimene lause, et telekanalid oleksid kindlaks määratud ja et märkimisväärsele hulgale lõppkasutajatele oleksid elektroonilised sidevõrgud televisiooniülekannete vastuvõtmise peamine vahend.
Põhikohtuasja puhul nähtub eelotsusetaotlusest, et analoogkaabellevivõrk vastab viimati nimetatud tingimusele, kuna Saksamaal puudutab see edastusviis umbes 57% majapidamistest ja on seega kasutatavaim edastusvahend.
Mis puudutab seda, millised kanalid võivad saada edastamiskohustusega seotud staatuse, nähtub universaalteenuse direktiivi artikli 31 lõikest 1, et liikmesriigid on kohustatud täpselt nimetama need kanalid, millele edastamiskohustusega seotud staatus antakse.
Siinkohal tuleb märkida, et NMedienG § 37 lõige 1 täpsustab, et kaabel, mis on mõeldud telekanalite programme analooglevi abil vastu võtma, peab võimaldama vastu võtta vähemalt neid programme, millele on antud luba leviks maapealse võrgu kaudu. Vastavalt sama paragrahvi lõikele 2 täpsustab pädev asutus oma otsuses kandidaatide järjekorra kohta need kanalid, mida kaabellevivõrgu operaator on kohustatud edastama. Seega on neis sätetes öeldud, millised on need kanalid, millele edastamiskohustusega seotud staatus antakse.
Ainuüksi asjaolu, et siseriiklike õigusnormide kohaldamine toob endaga kaasa selle, et kaabelvõrgu operaator on kohustatud ühelt poolt võtma oma programmi enam kui poolte kasutatavate kanalite ulatuses maapealse võrgu kaudu edastatavaid programme ja teiselt poolt andma kõik veel vabad kanalid valitud programmide edastamiseks vastavalt pädeva asutuse koostatud järjekorrale, ei takista asuda seisukohale, et need kohustused vastavad „kindlaksmääratud” telekanalite edastamisele universaalteenuse direktiivi artikli 31 lõike 1 tähenduses. Nimelt nõudes, et edastatavad telekanalid oleks „kindlaks määratud”, ei ole nimetatud direktiivi eesmärk kehtestada kvantitatiivset tingimust.
Neil asjaoludel tuleb tõdeda, et NMedienG artikkel 37 on kooskõlas universaalteenuse direktiivi artikli 31 lõike 1 esimeses lauses seatud tingimustega, mida on mainitud käesoleva kohtuotsuse punktis 22.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu esitatud küsimuse osas, mis puudutab kehtestatud kohustuste proportsionaalsust, tuleb meenutada, et universaalteenuse direktiivi artikli 31 lõige 1 nõuab, et need kohustused oleksid mõistlikud, proportsionaalsed, läbipaistvad ja vajalikud selgelt määratletud üldist huvi pakkuvate eesmärkide saavutamiseks.
Nimelt peaksid liikmesriigid universaalteenuste direktiivi põhjenduse 43 kohaselt suutma kehtestada oma õigusruumis paiknevatele ettevõtjatele edastamiskohustusi seoses avaliku poliitika õigustatud huvidega, kuid selliseid kohustusi tuleks määrata ainult siis, kui need on vajalikud liikmesriikides vastavalt ühenduse õigusnormidele selgelt määratletud üldist huvi pakkuvate eesmärkide saavutamiseks ning need peaksid olema proportsionaalsed, läbipaistvad ja neid tuleks regulaarselt läbi vaadata.
Kuna universaalteenuse direktiivi artikli 31 lõige 1 ei määratle telekanalite edastamise kohustusega taotletavaid üldist avalikku huvi pakkuvaid eesmärke, siis on nende määratlemine kooskõlas ühenduse õigusega liikmesriikide ülesanne.
Selleks et hinnata määratlust, mida liikmesriigid on kasutanud üldist avalikku huvi pakkuvate eesmärkide puhul, ja niisuguste eesmärkide elluviimiseks võetud meetmete proportsionaalsust, tuleb arvesse võtta – nagu on käesoleva kohtuotsuse punktis 20 meenutatud – telekommunikatsiooni-, meedia- ja infotehnoloogiasektorite ühist reguleerivat raamistikku.
Nagu nähtub raamdirektiivi põhjendusest 5, on edastamise reguleerimist vaja eristada sisu reguleerimisest. Vastavalt nimetatud põhjendusele ei kohaldata ühenduse reguleerivat raamistikku ringhäälingu sisu suhtes ja sellest tulenevalt sätestab selle direktiivi artikli 1 lõige 3, et see direktiiv ja universaalteenuse direktiiv ei piira meetmeid, mis on võetud liikmesriikide tasandil ühenduse õiguse kohaselt, et saavutada üldist huvi pakkuvad eesmärgid, eriti eesmärgid, mis on seotud sisu reguleerimise ja audiovisuaalpoliitikaga. Vastavalt raamdirektiivi põhjendusele 6 on audiovisuaalpoliitika ja sisu reguleerimise eesmärk järgida selliseid üldist huvi pakkuvaid eesmärke nagu sõnavabadus, meediakanalite paljusus, erapooletus, kultuuriline mitmekülgsus, sotsiaalne hõlvamine, tarbijakaitse ja alaealiste kaitse.
Eriti tuleb rõhutada, kuivõrd oluline on lõppkasutajatele mõeldud teabe saamisega seonduv põhivabadus, mida liikmesriigid peavad 4. novembril 1950 Roomas allkirjastatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikli 10 kohaselt tagama.
Sellest tuleneb, et universaalteenuse direktiivi artikli 31 lõike 1 tõlgendamine ei tohi kahjustada siseriiklikke õigusnorme, eelkõige sisu reguleerimist ja audivisuaalpoliitikat puudutavaid õigusnorme, mis ühenduse õigust järgides taotlevad avalikku huvi pakkuvaid eesmärke. Vastavalt niisugusele pädevuse jaotusele ei tekita universaalteenuse direktiivi artikli 31 lõige 1, mis on osa IV peatükist „Lõppkasutajate huvid ja õigused”, kaabellevi operaatorile õigust valida edastatavaid kanaleid, vaid piirab seda õigust, kui see õigus on kohaldatava siseriikliku õiguse alusel olemas.
Et uurida nimetatud artikli 31 lõikest 1 tuleneva edastamiskohustuse proportsionaalsust, tuleb nentida, et põhikohtuasjas vaatluse all olevate siseriiklike õigusnormide poolt taotletavate avalikku huvi pakkuvate eesmärkide osas nähtub NMedienG § 37 sõnastusest koosmõjus RStV artikli 52 lõikega 1, et nende õigusnormide eesmärk on tagada meedia pluralism ja pakkumise mitmekesisus analoogkaabellevivõrkudes.
Nagu nähtub eelotsusetaotlusest, on RStV artikli 52 lõike 1 eesmärk tagada võimalikult laiaulatuslik pakkumine analoogkaabellevivõrgus ning arvamuste mitmekesisus pluralistlikus ühiskonnas, arvestades piirkondlikke eripärasid ja teemasid. NMedienG § 37 kordab sellist eesmärki ja näeb eelkõige lõikes 2 ette, et määrav asjaolu kanalite järjekorra kindlaksmääramisel on nende panus kaabellevivõrgu pakkumise mitmekesisusse ja et neil asjaoludel tuleb arvesse võtta teabevajadust piirkondlikul tasandil või Alam-Saksi liidumaa piire ületaval territooriumil.
Tuleb meenutada, et mitmekesisuse säilimine, mille tagamine on põhikohtuajas vaatluse all olevate õigusnormide eesmärk, on seotud sõnavabadusega, mida kaitseb Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikkel 10, kusjuures sõnavabadus kuulub ka ühenduse õiguskorraga tagatud põhiõiguste hulka (vt 25. juuli 1991. aasta otsus kohtuasjas
C-288/89: Collectieve Antennevoorziening Gouda, EKL 1991, lk I-4007
, punkt 23; 3. veebruari 1993. aasta otsus kohtuasjas
C-148/91: Veronica Omroep Organisatie, EKL 1993, lk I-487
, punkt 10; 5. oktoobri 1994. aasta otsus kohtuasjas
C-23/93: TV10, EKL 1994, lk I-4795
, punkt 19, ja 13. detsembri 2007. aasta otsus kohtuasjas
C-250/06: United Pan-Europe Communications Belgium jt, EKL 2007, lk I-11135
, punkt 41).
Sellest tulenevalt tuleb tunnistada, et niisugused õigusnormid kannavad üldistes huvides olevat eesmärki, kuna need on suunatud Alam-Saksi liidumaa telekanalite programmi mitmekesisuse tagamisele ning on osa kultuuripoliitikast, mille eesmärk on kaitsta audiovisuaalvaldkonnas sõnavabadust selle liidumaa erinevate sotsiaalsete, kultuuriliste ja keeleliste aspektide puhul (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus United Pan-Europe Communications Belgium jt, punkt 42).
Neil asjaoludel küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus esiteks, kas NMedienG artikli 37 lõikes 1 ette nähtud Kabel Deutschlandi suhtes kehtestatud kohustus edastada kanaleid, mida juba edastatakse DVB-T kaudu ja mis toob endaga kaasa enam kui poolte tema analoogkaabellevi kasutatavate kanalite hõivatuse, on proportsionaalne universaalteenuse direktiivi artikli 31 lõike 1 teise lause tähenduses. Seega küsib nimetatud kohus, kas niisugune säte on sobiv eesmärgi täitmise tagamiseks ega lähe kaugemale, kui on selle eesmärgi saavutamiseks vajalik.
Kui pidada vastuvõetavaks seda, et kanalite edastamise kohustus võiks olla piiratud, oleks see vastuolus eesmärgiga tagada lõppkasutajatele sama pakkumine erinevate edastusvahendite kaudu, arvestades asjaolu, et teatavates Alam-Saksi liidumaa piirkondades või territooriumidel on lõppkasutajatel võimalik samu telekanaleid vastu võtta maapealse võrgu abil. Lisaks nõuab see eesmärk, et analoogkaabellevi kanalite arv, mida edastamiskohustus puudutab, vastaks maapealse võrgu kaudu edastatavate kanalite arvule. Põhikohtuasjas võib kõnealune kohustus, mis toob endaga kaasa enam kui poolte kasutatavate kanalite hõivatuse, osutuda proportsionaalseks, kuna puuduvad alternatiivsed meetmed, mis võimaldavad seatud eesmärki sama tõhusalt saavutada, ning arvestades maapealse võrgu kaudu edastatavate kanalite arvu ja analoogkaabellevi vabu kanaleid.
Et vältida seda, et kaabellevi operaatorile pannakse ebamõistlikud ja meelevaldsed kohustused, tuleb kontrollida esiteks põhikohtuasja kõnealustes õigusnormides kehtestatud mehhanismi toimimist, mis edastamiskohustuse täpsustamiseks viitab maapealse võrgu kaudu edastatavatele kanalitele, ja teiseks kaabellevi operaatorile sellest tulenevaid majanduslikke tagajärgi.
Nimetatud õigusnormides kehtestatud viitamise mehhanismi osas tuleb märkida, et Euroopa Kohus on EÜ artiklit 49 tõlgendades leidnud, et edastamiskohustusega seotud staatust ei tohi omistada automaatselt kõikidele sama eraõigusliku ringhäälinguorganisatsiooni poolt edastatavatele telekanalitele, vaid seejuures tuleb rangelt piirduda nende kanalitega, mille programmide sisu on niisuguse eesmärgi tagamiseks sobiv. Lisaks ei tohi edastamiskohustusega seotud staatusega eraõiguslikele ringhäälinguorganisatsioonidele reserveeritud kanalite hulk ilmselgelt ületada eesmärgi saavutamiseks vajalikku (vt eespool viidatud kohtuotsus United Pan-Europe Communications Belgium jt, punkt 47).
Seega tuleb uurida, kas põhikohtuasjas käsitletavate õigusnormidega kehtestatud viitamise mehhanismiga luuakse selline automaatsus.
Analoogkaabellevivõrkude puhul annab NMedienG artikli 37 lõige 1 edastamiskohustusega seotud staatuse telekanalitele, mida juba edastatakse DVB-T kaudu. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu poolt Euroopa Kohtule edastatud toimikust nähtub, et DVB-T kaudu edastatavatele kanalitele selle staatuse andmiseks tehtav valik põhineb pluralismi ja arvamuste mitmekesisuse kriteeriumidel, kusjuures vastavalt NMedienG sätetele võtab nende kriteeriumide põhjal sellise valiku otsuse vastu NLM-i üldkoosolek, mis on avalikust võimust sõltumatu ja mis koosneb peamiselt kodanikuühiskonna esindajatest.
Järelikult ei kehtesta viitamise mehhanism niisugust automaatsust, nagu on viidatud käesoleva kohtuotsuse punktis 42, vaid on üksnes tehniline vahend, et tagada, et maapealse võrgu abil edastatavaid kanaleid, mida võib tänu nende panusele pluralismi ja arvamuste mitmekesisuse heaks niisuguse võrgu vahendusel edastada, edastataks ka analoogkaabellevivõrgu kaudu.
Kaabellevi operaatorile pandud kohustustest tulenevate majanduslike tagajärgede osas tuleb uurida, kas need kohustused osutuvad ebamõistlikeks seetõttu, et need takistavad kaabellevi operaatoril neid kohustusi täita majanduslikult vastuvõetavatel tingimustel, arvestades vajaduse korral kogu tema tegevust.
Kuigi see hinnang kuulub eelotsusetaotluse esitanud kohtu pädevusse, on väljakujunenud kohtupraktika kohaselt siiski Euroopa Kohtu ülesanne esitada eelotsusetaotluse esitanud kohtule juhised ühenduse õiguse tõlgendamiseks, mida saab kasutada siseriikliku kohtu menetluses oleva kohtuasja lahendamisel, olenemata sellest, kas siseriiklik kohus neile oma küsimustes viitas või mitte (vt eelkõige 11. septembri 2007. aasta otsus kohtuasjas
C-17/06: Céline, EKL 2007, lk I-7041
, punkt 29).
Sellest tulenevalt peab eelotsusetaotluse esitanud kohus hinnangu andmisel selle kohta, kas kõnealuste õigusnormide alusel kaabellevi operaatorile pandud kohustused on ebamõistlikud, võtma arvesse seda, et esiteks võib kaabellevi operaator vabalt oma võrgu kanaleid anda kasutamiseks analoog- või digitaallevi jaoks, kusjuures viimati nimetatu suhtes ei kehti samalaadne kord, ja et teiseks annab universaalteenuse direktiivi artikli 31 lõige 2 liikmesriikidele õiguse määrata kindlaks kohane tasu. Selles osas peab eelotsusetaotluse esitanud kohus kontrollima, kas kehtestatud kohustused teevad vajalikuks niisuguse tasu maksmise.
Teiseks küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus, kas NMedienG § 37 lõige 2 on universaalteenuse direktiivi artikli 31 lõikega 1 vastuolus seetõttu, et viimati nimetatud säte kohustab pädevat reguleerivat asutust olemasolevate kasutatavate kanalite puhul ja kanalite vähesuse korral koostama kandidaatide järjekorra, mis toob endaga kaasa analoogkaabellevivõrgu kasutatavate kanalite täieliku hõivatuse.
NMedienG § 37 lõikest 2 nähtub, et kui kaablis ei ole piisavat arvu kanaleid teiste televisiooniprogrammide jaoks, siis koostab NLM järjekorra, et korraldada kaabellevikanali andmine televisiooniprogrammidele, keda ei ole selle paragrahvi lõike 1 alusel arvesse võetud. Selle sätte kohaselt on järjekorra koostamisel määravaks asjaoluks erinevate programmide või teenuste panus kaabellevivõrgu pakkumise mitmekesisusse.
Selles osas tuleb tunnistada, et järjekorra koostamine selleks, et korraldada olemasolevate vabade analoogkaabellevi võrgu kanalite jaotamine vastavalt sellele, milline on kandidaatide panus kaabellevivõrgu pakkumise mitmekesisusse, on sobiv selles sättes nimetatud avalikku huvi pakkuvate eesmärkide täitmise tagamiseks. Nimelt kujutab niisugune siseriiklik säte nagu NMedienG § 37 lõige 2 endast sobivat vahendit nimetatud kultuurilise eesmärgi saavutamiseks, kuna sellises olukorras võimaldab see säte televaatajatel saada pluralistlikku ja mitmekülgset pakkumist analoogkaabellevivõrgus.
Mis puutub küsimusse, kas põhikohtuasjas käsitletavad õigusnormid täidavad neid eesmärke mõistlikult ja proportsionaalselt, siis tuleb meenutada, et universaalteenuse direktiivi artikli 31 lõige 1 ei anna kaabellevi operaatorile õigust valida edastatavaid kanaleid, vaid piirab seda õigust, kui see õigus kohaldatavas siseriiklikus õiguses olemas on.
Audiovisuaalpoliitika raames on nimetatud õigusnormide eesmärk kohustada pädevat asutust vabade kanalite vähesuse korral võrreldes ülekandekanalite nõudlusega tegema analoogkaabellevi kanalite pakkujate hulgast valiku, lähtudes sellest, milline on taotlejate programmide panus kaabellevivõrgu pakkumise mitmekesisusse ja avalikkuse teabevajadusse, selle asemel, et lasta kaabellevi operaatoril teha ise oma valik vastavalt puhtmajanduslikele kaalutlustele. Seega võib nimetatud eesmärk teha vajalikuks selle, et kõiki vabu kanaleid kasutatakse läbipaistva menetluse raames ja kaabellevi operaatorite õigusi kaitstes kanalite edastamiseks, et anda, niivõrd kui see on võimalik, võimalikult suurele arvule taotlejatest, kes seda tänu edastatavatele kanalitele väärivad, võimalus saada juurdepääs analoogkaabellevivõrgule.
Järelikult, kuivõrd kehtestatud kohustused on siseriikliku audivisuaalpoliitika raames vajalikud meedia pluralismi ja mitmekesisuse eemärkide täitmiseks, ei saa niisuguseid õigusnorme põhimõtteliselt pidada ebaproportsionaalseteks.
Kaabellevi operaatori suhtes siseriiklikes õigusnormides kehtestatud kohustustest tulenevate majanduslike tagajärgede võimaliku ebamõistlikkuse osas peab eelotsusetaotluse esitanud kohus siiski uurima, kas need tagajärjed on sellised, mis takistavad kaabellevi operaatorit neid täitmast majanduslikult vastuvõetavatel tingimustel, arvestades vajaduse korral kogu tema tegevust.
Lähtudes kõikidest eeltoodud kaalutlustest tuleb esimesele, teisele ja kolmandale küsimusele vastata, et universaalteenuse direktiivi artikli 31 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus niisugused siseriiklikud õigusnormid nagu need, mis on vaatluse all põhikohtuasjas, millega kohustatakse kaabellevi operaatorit kaasama oma analoogkaabellevi võrku televisioonikanalid ja -teenused, mida juba edastatakse maapealse võrgu kaudu, mis toob endaga kaasa enam kui poolte kasutatavate kanalite hõivatuse selles võrgus, ja mis näevad ette kasutatavate kanalite vähesuse korral kandidaatide järjekorra koostamise, mis toob endaga kaasa nimetatud võrgu kasutatavate kanalite täieliku hõivatuse, tingimusel, et need kohustused ei põhjusta ebamõistlikke majanduslikke tagajärgi, mida peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus.
Kolmas küsimus
Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib selle küsimusega teada, kas sellised telemeediateenused nagu otsepakkumine on hõlmatud mõistega „televisiooniteenus” universaalteenuse direktiivi artikli 31 lõike 1 tähenduses.
Esiteks tuleb nentida, et selles sättes ei ole ära toodud mõiste „televisiooniteenused” määratlust. Seega tuleb selle mõiste tõlgendamiseks uurida nii selle sõnastust kui ka eesmärki universaalteenuse direktiivi eesmärgist lähtudes.
Vastavalt selle direktiivi artikli 31 lõikele 1 võivad liikmesriigid elektroonilisi sidevõrke pakkuvatele ettevõtjatele kehtestada mõistlikke edastamiskohustusi teatavate raadio- ja televisiooniülekandekanalite ja teenuste edastamiseks. Selles suhtes puudutab selle sätte sõnastus üldiselt raadio- ja televisioonikanaleid ja -teenuseid, täpsustamata, mis liiki teenuste suhtes selliseid kohustusi võib kehtestada ja eelkõige täpsustamata sõnaselgelt, kas ka telemeediateenused võivad edastamiskohustusega seotud staatuse saada.
Nimelt ei puuduta nimetatud säte televisioonikanalite ja -teenuste sisu, vaid puudutab tegelikult seda, kuidas on reguleeritud nende edastamine telekommunikatsioonivõrkude kaudu.
See tõdemus tuleneb ka universaalteenuse direktiivi põhjenduse 43 sõnastusest, mille kohaselt liikmesriigid kehtestavad võrkudes teatavaid edastamiskohustusi üldsusele raadio- ja televisioonisaadete edastamiseks.
Seega nähtub nimetatud direktiivi artikli 31 lõikest 1 ja selles sättes nimetatud eesmärgist, et ühenduse seadusandja ei ole edastamiskohustuse suhtes kehtestanud mingit piirangut televisiooniteenuste sisu tasandil.
Teiseks tuleb märkida, et Euroopa Kohtul on olnud võimalus analüüsida mõistet „teleringhäälingu teenus” nõukogu 3. oktoobri 1989. aasta direktiivi 89/552/EÜ teleringhäälingutegevust käsitlevate liikmesriikide teatavate õigus- ja haldusnormide kooskõlastamise kohta (
EÜT L 298, lk 23
; ELT eriväljaanne 06/01, lk 224), mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. juuni 1997. aasta direktiiviga 97/36/EÜ (
EÜT L 202, lk 60
; ELT eriväljaanne 06/02, lk 321) tähenduses.
2. juuni 2005. aasta otsuses kohtuasjas
C-89/04: Mediakabel (EKL 2005, lk I-4891
) asus Euroopa Kohus seisukohale, et teenus on direktiivi 89/552 artikli 1 punktis a nimetatud mõistega „teleringhääling” hõlmatud, kui tegemist on avalikkusele, st kindlaks määramata hulgale potentsiaalsetele televaatajatele, kellele sama telepilt edastatakse samal ajal, vastuvõtmiseks mõeldud teleprogrammide edastusega. Selles osas on niisuguse mõiste määravaks kriteeriumiks „avalikkusele vastuvõtmiseks mõeldud” teleprogrammide edastamine, kuna selle analüüsi puhul tuleb lähtuda eelkõige teenuse osutaja seisukohast. Euroopa Kohus märkis selles kohtuotsuses samuti, et telepildi ülekande tehniline teostus ei ole sellise hinnangu puhul otsustavaks elemendiks.
Tuleb märkida, et sellised telemeediateenused nagu otsepakkumine, mida edastatakse erinevate elektrooniliste sidevõrkude kaudu, on – olenemata edastamistehnikast, mida sidevõrgud kasutavad – „avalikkusele vastuvõtmiseks mõeldud”. Sellest tuleneb, et nimetatud teenused on „teleringhäälingu teenused” direktiivi 89/552 tähenduses.
Niisugust analüüsi saab kasutada ka mõiste „televisiooniteenus” puhul universaalteenuse direktiivi artikli 31 lõike 1 tähenduses. Nimelt, nagu on osutatud käesoleva kohtuotsuse punktides 52 ja 53, ei ole selle sätte eesmärk mitte määratleda nimetatud teenused, vaid edastamiskohustuse kehtestamisega reguleerida nende teenuste edastamist. Järelikult kujutavad sellised telemeediateenused nagu otsepakkumine endast televisiooniteenuseid nimetatud sätte tähenduses ja kuuluvad selle sätte kohaldamisalasse.
Siiski võivad telemeediateenused kui televisiooniteenused kuuluda liikmesriikide poolt kehtestatud edastamiskohustuse alla vaid siis, kui nad vastavad niisugustele universaalteenuste direktiivi artikli 31 lõikes 1 ette nähtud tingimustele, nagu on mainitud käesoleva kohtuotsuse punktides 22 ja 26.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on põhikohtuasja kõikidest asjaoludest lähtudes hinnata, kas need tingimused on täidetud.
Kolmandale küsimusele tuleb vastata, et mõiste „televisiooniteenus” universaalteenuse direktiivi artikli 31 lõike 1 tähenduses hõlmab niisuguseid telemeediateenuseid nagu otsepakkumine juhul, kui selles sättes ette nähtud tingimused on täidetud, mida peab hindama eelotsusetaotluse esitanud kohus.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (neljas koda) otsustab:

1.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/22/EÜ universaalteenuse ning kasutajate õiguste kohta elektrooniliste sidevõrkude ja -teenuste puhul (universaalteenuse direktiiv) artikli 31 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus niisugused siseriiklikud õigusnormid nagu need, mis on vaatluse all põhikohtuasjas, millega kohustatakse kaabellevi operaatorit kaasama oma analoogkaabellevi võrku televisioonikanalid ja -teenused, mida juba edastatakse maapealse võrgu kaudu, mis toob endaga kaasa enam kui poolte kasutatavate kanalite hõivatuse selles võrgus, ja mis näevad ette kasutatavate kanalite vähesuse korral kandidaatide järjekorra koostamise, mis toob endaga kaasa nimetatud võrgu kasutatavate kanalite täieliku hõivatuse, tingimusel, et need kohustused ei põhjusta ebamõistlikke majanduslikke tagajärgi, mida peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus.

2.
Mõiste „televisiooniteenus” direktiivi 2002/22 artikli 31 lõike 1 tähenduses hõlmab teleringhäälinguorganisatsioonide või meediateenuste pakkujate niisuguseid teenuseid nagu otsepakkumine juhul, kui selles sättes ette nähtud tingimused on täidetud, mida peab hindama eelotsusetaotluse esitanud kohus.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: saksa.