CELEX: 61989CJ0281
Apuramento das contas FEOGA
Ano financeiro de 1986
Despesas de coloração de cereais

Por requerimento entrado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 12 de Setembro de 1989, a República Italiana pediu, nos termos do artigo 173.°, primeiro parágrafo, do Tratado CEE, a anulação parcial da Decisão 89/418/CEE da Comissão, de 26 de Junho de 1989, que altera a Decisão 88/630/CEE, relativa ao apuramento das contas dos Estados-membros a título de despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (a seguir designado por FEOGA), Secção Garantia, para o ano financeiro de 1986 (
JO L 192, p. 33
).
O Regulamento (CEE) n.° 1322/83 do Conselho, de 26 de Maio de 1983, relativo à transferência de 550000 toneladas de trigo mole panificável em posse dos organismos de intervenção francês e alemão, prevê, entre outras medidas, uma transferência de 450000 toneladas deste trigo do organismo de intervenção francês para o organismo de intervenção italiano com vista à sua utilização na alimentação animal.
O artigo 5.°, segundo parágrafo, do Regulamento (CEE) n.° 2794/83 da Comissão, de 6 de Outubro de 1983, relativo à colocação à venda no mercado interno de 450000 toneladas de trigo mole panificável em posse do organismo de intervenção italiano e que altera o Regulamento (CEE) n.° 1687/76 (
JO L 274, p. 18
), estabelece que «... para facilitar o controlo da utilização na alimentação animal, o organismo de intervenção em causa procederá a uma coloração que permita a identificação do produto» e que «esta coloração deverá ser efectuada pelo menor preço possível».
O organismo de intervenção italiano, a Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (a seguir designado por AIMA), avaliou em 6,15 ecus por tonelada as despesas de coloração imposta pelo Regulamento n.° 2794/83, tendo solicitado o seu reembolso pelo FEOGA (3682607099 LIT pela quantidade global).
A Comissão considerou que as despesas de coloração deviam ser objecto de um reembolso forfetàrio, cujo montante fixou, por decisão de 7 de Junho de 1985, em 1,17 ecus por tonelada de cereal tratado. O Governo italiano opôs-se a tal método de reembolso e interpôs recurso para o Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 173.° do Tratado CEE, a fim de obter a anulação dessa decisão. O Tribunal de Justiça, em acórdão de 4 de Fevereiro de 1988, Itália/Comissão (
256/85, Colect., p. 521
), concedeu provimento ao recurso e anulou a decisão na parte em que se aplicava à operação de coloração visada pelo Regulamento n.° 2794/83 da Comissão.
A fim de dar cumprimento a este acórdão, a Comissão solicitou, por telex de 15 de Abril de 1988, à República Italiana e aos outros Estados-membros interessados que lhe comunicassem, antes de 29 de Abril de 1988, as despesas efectivamente efectuadas com a coloração dos cereais durante os anos financeiros de 1983, 1984, 1985 e 1986, e lhe fornecessem igualmente a prova de que o mètodo de coloração escolhido era o mais económico. A Italia não respondeu a este pedido.
Durante uma visita efectuada pelos funcionarios comunitarios à AIMA, em fim de Outubro de 1988, a Comissão recebeu no entanto algumas informações por parte das autoridades italianas. Apurou-se que as operações de coloração tiveram lugar entre 26 de Outubro de 1983 e 6 de Outubro de 1986. Foram efectuadas individualmente pelos responsáveis dos serviços de armazenagem por conta da AIMA e à medida que o produto saía do armazém e era entregue aos adquirentes. O AIMA confiou o controlo destas operações individuais a uma sociedade privada, que emitia para cada lote comercializado um certificado de coloração. O AIMA nunca contactou outras empresas para efectuar operações de coloração.
Em 26 de Novembro de 1988, as autoridades italianas comunicaram à Comissão algumas informações complementares. Estas informações correspondem às que o AIMA tinha já fornecido em dois outros telexes, datados de 7 de Janeiro e de 5 de Outubro de 1984, e referentes à composição das despesas de coloração.
A Comissão considerou que o conjunto destas informações não constitui prova de que o método escolhido pelo AIMA tinha sido o mais econômico, não se encontrando, em consequência, satisfeitas as exigências do artigo 5.° do Regulamento n.° 2794/83. Apesar das objecções das autoridades italianas, a Comissão acabou por adoptar, em 26 de Junho de 1989, a decisão impugnada que imputa ao FEOGA as despesas declaradas pela República Italiana até o montante de 1,17 ecus por tonelada de cereal colorido.
Para uma mais ampla exposição dos factos, da tramitação do processo e dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo apenas serão adiante retomados na medida do necessário à fundamentação do Tribunal.
O Governo italiano invoca dois fundamentos em apoio da sua petição. Ao aprovar a decisão impugnada, a Comissão reabriu, em primeiro lugar, o debate que o Tribunal de Justiça tinha definitivamente encerrado com o acórdão de 4 de Fevereiro de 1988, já referido. A Comissão violou assim o princípio da força de caso julgado. O Governo italiano alega, em segundo lugar, que forneceu a prova de uma despesa efectiva, cabendo à Comissão demonstrar concretamente por que razão as despesas declaradas não correspondem à solução mais económica possível.
Quanto à força do caso julgado
Segundo o Governo italiano, a Comissão devia ter verificado o nível das despesas declaradas durante o processo que deu lugar ao acórdão de 4 de Fevereiro de 1988, já referido. Não pode agora corrigir a sua omissão, contestando a pertinência dessas despesas. De facto, a força do caso julgado cobre não apenas os fundamentos efectivamente invocados pelas partes, mas igualmente os argumentos que podiam ter sido invocados e não o foram.
A Comissão considera que este fundamento é improcedente. A questão que se colocava no processo 256/85 era a de saber se podia legitimamente decidir reembolsar as despesas de coloração com base num montante fixo. Só depois de ter sido dada uma resposta negativa a esta questão é que a Comissão podia colocar o problema de saber se a coloração tinha sido efectuada pelo mais baixo preço possível. O n.° 18 do acórdão de 4 de Fevereiro de 1988, já citado, deixou aliás expressamente este problema em suspenso.
Deve notar-se que a força do caso julgado abrange apenas os elementos de facto e de direito que foram efectiva ou necessariamente julgados pela decisão judiciária. Ora, o referido acórdão apenas julgou a questão de saber se, de acordo com as regras gerais de financiamento das intervenções efectuadas a título da política agrícola comum, as despesas impugnadas deviam ser reembolsadas forfetária ou integralmente.
O presente litígio incide, em contrapartida, sobre um problema diferente, o do montante das despesas declaradas, relativamente ao qual o acórdão de 4 de Fevereiro de 1988 não se pronunciou.
A acusação relativa à força do caso julgado é, em consequência, improcedente.
Ónus da prova
De acordo com o Governo italiano, a administração italiana declarou devidamente ter efectuado uma despesa efectiva que correspondia às circunstâncias particulares verificadas no mercado em causa em Itália. Cabia assim à Comissão indicar a razão pela qual esta despesa não era aceitável, e provar designadamente que não correspondia ao preço mais baixo possível. A simples invocação da diferença entre a despesa declarada pela Itália e as declaradas por outros Estados-membros não constitui prova válida.
A Comissão entende, em contrapartida, que as operações de coloração em Itália não foram efectuadas em conformidade com as regras comunitárias. De facto, o artigo 5.° do Regulamento n.° 2794/83, já referido, impõe aos Estados-membros uma obrigação de resultado preciso: a coloração deve ser efectuada pelo menor preço possível. O respeito desta disposição implica necessariamente que se proceda a uma comparação. Ora, no caso em apreço, as autoridades italianas não efectuaram qualquer comparação. A Comissão considera que a jurisprudência do Tribunal de Justiça lhe permite recusar qualquer reembolso perante tal irregularidade. Afirma ter no entanto preferido, pelas razões de equidade, ter em conta a despesa correspondente a uma forma de execução mais eficaz.
A este respeito, convém antes de mais recordar as regras gerais relativas ao ónus da prova em matéria de financiamento da política agrícola comum. De acordo com uma jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, cabe à Comissão provar a existência de uma violação das regras da organização comum de mercados agrícolas (ver acórdãos de 24 de Março de 1988, Reino Unido/Comissão,
347/85, Colect., p. 1749
, de 2 de Fevereiro de 1989, Países Baixos/Comissão,
262/87, Colect., p. 225
, e de 10 de Julho de 1990, República Helénica/Comissão,
C-335/87, Colect., p. I-2875
). Se a Comissão apurou a existência de tal violação, o Estado-membro em causa deve então demonstrar, sendo caso disso, que a Comissão cometeu um erro relativamente às consequências financeiras que daí deviam ser tiradas.
Deve em seguida esclarecer-se que esta jurisprudência pressupõe que possa fazer-se uma distinção entre a existência da regularidade eventualmente cometida e as suas consequências financeiras. Tal distinção não é no entanto possível no caso em apreço, em que a infracção à prescrição estabelecida na última parte do artigo 5.°, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 2794/83, se refere directamente ao método de financiamento da operação em causa e, deste modo, às suas consequências financeiras. Como observa o advogado-geral no n.° 16 das suas conclusões, a infracção consiste precisamente no facto de o custo da operação em causa não ter sido o menor possível. Dado que o Estado-membro em questão dispõe de todas as informações relativas às condições em que foi efectuada a operação em causa, cabe-lhe o ónus de provar que a disposição comunitária foi respeitada.
Deve, assim, verificar-se se a administração italiana provou que a operação de coloração prevista no artigo 5.°, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 2794/83 tinha sido efectuada pelo menor preço possível. Tal prova deve no mínimo demonstrar que o método de coloração escolhido era mais económico que outros, ou que era impossível escolher outro método.
Ressalta do processo que a administração italiana forneceu a prova de que a operação de coloração tinha sido efectuada, bem como a lista dos elementos que compõem as despesas desta operação: tipo e custos do colorante utilizado, custos de diluição, despesas de equipamento e de certificação e despesas de saída dos silos. Não foi no entanto enviado à Comissão qualquer elemento que prove que o montante das despesas da operação assim efectuadas tinha sido o menos elevado possível. A administração italiana não provou, de facto, nem que o método de coloração adoptado era o mais económico, em relação a outros métodos, nem que este, embora apresentando algumas vantagens práticas, era o único possível nas circunstâncias do presente caso.
Em consequência, não se provou que a obrigação decorrente da última parte do artigo 5.°, segundo parágrafo, do Regulamento (CEE) n.° 2794/83 tenha sido respeitada.
Ressalta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, nestas condições, a Comissão tinha o direito de recusar pôr a cargo do FEOGA as despesas declaradas, ou de reembolsar apenas uma parte dos custos declarados (ver acórdãos de 25 de Novembro de 1987, Itália/Comissão,
342/85, Colect., p. 4677
, e de 24 de Março de 1988, Reino Unido/Comissão, já citado). A Comissão dispõe nestas circunstâncias de uma margem de apreciação na avaliação do montante das despesas que devem ser imputadas ao FEOGA. No caso em apreço, a Comissão tinha o poder de fixar os custos em 1,17 ecus por tonelada. Este montante corresponde à média ponderada das despesas declaradas nos outros Estados-membros.
O segundo fundamento da recorrente deve pois ser considerado improcedente.
Quanto às despesas
Por força do disposto no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento Processual, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo a República Italiana sido vencida, há que condená-la nas despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:

1)
negar provimento ao recurso.

2)
Condenar a República Italiana nas despesas.

Mancini
Rodríguez Iglesias
Diez de Velasco
Slynn
Kakouris
Joliét
Kapteyn
Proferido em audiencia pública no Luxemburgo, em 19 de Fevereiro de 1991.
O secretário
J.-G. Giraud
O presidente f. f.
G. F. Mancini
presidente de secção
(
*1
)	Língua do processo: italiano.