CELEX: 61999CJ0377
FEOGA
Liquidación de cuentas
Ejercicio 1995
Cultivos herbáceos

Motivación de la sentencia
1 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 7 de octubre de 1999, la República Federal de Alemania solicitó, con arreglo al artículo 230 CE, párrafo primero, la anulación parcial de la Decisión 1999/596/CE de la Comisión, de 28 de julio de 1999, por la que se modifica la Decisión 1999/187/CE sobre la liquidación de las cuentas presentadas por los Estados miembros con relación a los gastos de 1995 de la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (DO L 226, p. 26; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), puesto que aplica a la República Federal de Alemania una corrección a tanto alzado del 5 % de los gastos declarados en concepto de apoyo financiero en el sector de los cultivos herbáceos en el Land de Mecklemburgo-Pomerania Occidental, es decir, una cantidad de 30.394.115,33 DEM, en lugar del 2 %, es decir, una cantidad de 12.157.646,13 DEM.
Marco jurídico
Normativa comunitaria
Reglamentos relativos a la financiación de la política agrícola común
2 El recurso versa sobre el abono de pagos compensatorios en función de las superficies cultivadas en el sector de los cultivos herbáceos, que están regulados, por un lado, por la normativa general establecida en el Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220), y, por otro lado, por Reglamentos específicos, a saber, el Reglamento (CEE) nº 1765/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, por el que se establece un régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos (DO L 181, p. 12), el Reglamento (CEE) nº 2078/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, sobre métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección del medio ambiente y la conservación del espacio natural (DO L 215, p. 85), y el Reglamento (CEE) nº 2080/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, por el que se establece un régimen comunitario de ayudas a las medidas forestales en la agricultura (DO L 215, p. 96).
3 El artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 729/70 dispone que la sección «garantía» del FEOGA financia las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrícolas emprendidas según las normas comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas.
4 A tenor del artículo 5, apartado 2, letra b), del Reglamento nº 729/70, la Comisión verificará las cuentas de los servicios y organismos habilitados por los Estados miembros a pagar las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrícolas, sobre la base de los documentos remitidos por los Estados miembros con arreglo al artículo 5, apartado 1, letra b), del mismo Reglamento.
5 Con arreglo al artículo 8, apartado 1, del reglamento nº 729/70, los Estados miembros, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales, adoptarán las medidas necesarias para asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el FEOGA, prevenir y perseguir las irregularidades y recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias. En virtud del artículo 8, apartado 2, del mismo Reglamento, a falta de una recuperación total, las consecuencias financieras de las irregularidades o de las negligencias serán costeadas por la Comunidad, salvo las que resulten de irregularidades o de negligencias imputables a las administraciones u organismos de los Estados miembros.
Sistema integrado de gestión y de control
6 El artículo 1, apartado 1, letra a), del Reglamento (CEE) nº 3508/92 del Consejo, de 27 de noviembre de 1992, por el que se establece un sistema integrado de gestión y control de determinados regímenes de ayuda comunitarios (DO L 355, p. 1), prevé que cada Estado miembro creará un sistema integrado de gestión y control, que se aplicará, entre otros, al régimen de ayuda a los productores de determinados cultivos herbáceos establecido en el Reglamento nº 1765/92.
7 Según el artículo 2 del Reglamento nº 3508/92, el sistema integrado de gestión y control estará compuesto, en particular, por una base de datos informática, un sistema alfanumérico de identificación de las parcelas agrícolas, las solicitudes de ayudas y un sistema integrado de control.
8 Conforme al artículo 1, apartado 4, del Reglamento nº 3508/92, con arreglo a este Reglamento, se entenderá por parcela agrícola, una superficie continua de terreno en la que un único titular de explotación realice un único tipo de cultivo. El artículo 4 del mismo Reglamento precisa que el sistema alfanumérico de identificación de las parcelas agrícolas se elaborará, en particular, a partir de planos y documentos catastrales. No obstante, en virtud del artículo 3 del Reglamento (CEE) nº 3887/92 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1992, por el que se establecen las normas de aplicación del sistema integrado de gestión y control relativo a determinados regímenes de ayudas comunitarias (DO L 391, p. 36), aunque el sistema de identificación a que se refiere el artículo 4 del Reglamento nº 3508/92 se establecerá al nivel de parcelas agrícolas, los Estados miembros podrán recurrir a una unidad distinta de la parcela agrícola, como, por ejemplo, la parcela catastral o el islote de cultivo.
Correcciones a tanto alzado
9 Las orientaciones de la Comisión en materia de correcciones a tanto alzado, aplicables, en particular, al ejercicio financiero 1995, fueron definidas en el documento nº VI/216/93 de 3 de junio de 1993 (en lo sucesivo, «documento nº VI/216/93»), que contiene las siguientes disposiciones:
«Para determinar si una corrección financiera es obligatoria y, en caso de respuesta afirmativa, de qué tipo, le esencial, por regla general, será evaluar el grado de riesgo de pérdidas para los fondos comunitarios como consecuencia de una insuficiencia de control. Los elementos específicos que hay que tomar en consideración son, entre otros, los siguientes:
1. ¿Se trata de una insuficiencia relativa a la eficacia del sistema de control en general, la eficacia de un elemento específico del sistema o la ejecución de un control o de varios controles en virtud del sistema?
2. La importancia de la insuficiencia en el conjunto de controles administrativos, físicos u otros que hayan sido previstos.
3. La sensibilidad de las medidas al fraude, teniendo en cuenta en especial la incitación económica de que se trate.»
10 Dicho documento prevé la aplicación por la Comisión de los siguientes tipos de corrección a tanto alzado:
«A. el 2 % de los gastos, si la insuficiencia se limita a determinados elementos del sistema de control poco importantes o a la ejecución de controles que no son esenciales para garantizar la regularidad del gasto, de manera que es razonable llegar a la conclusión de que el riesgo de pérdidas para el FEOGA era menor.
B. el 5 % del gasto, si la insuficiencia se refiere a elementos importantes del sistema de control o a la ejecución de controles que desempeñan un papel importante en la determinación de la regularidad del gasto, de manera que es razonable llegar a la conclusión de que el riesgo de pérdidas para el FEOGA era insignificante.
C. el 10 % del gasto, si la insuficiencia se refiere al conjunto o a los elementos fundamentales del sistema de control o bien a la ejecución de controles esenciales destinados a garantizar la regularidad del gasto, de manera que es razonable llegar a la conclusión de que existía un riesgo elevado de pérdidas generalizadas para el FEOGA.»
Procedimiento de conciliación
11 La Decisión 94/442/CE de la Comisión, de 1 de julio de 1994, relativa a la creación de un procedimiento de conciliación en el marco de la liquidación de cuentas de la sección Garantía del FEOGA (DO L 182, p. 45), creó un órgano de conciliación. A tenor del artículo 1, apartado 2, letra a), de dicha Decisión, «la posición adoptada por el órgano de conciliación no prejuzgará la decisión definitiva de la Comisión sobre la liquidación de cuentas».
Normativa nacional
12 Según el artículo 3, apartado 4, del Kulturpflanzen- Ausgleichzahlungs-Verordnung (Reglamento alemán relativo a los pagos compensatorios por cultivos herbáceos, BGBl. 1995 I, p. 1562; en lo sucesivo, «KAV»), una parcela agrícola es «una superficie continua de un productor, plantada con una variedad de planta agrícola o retirada de la producción, formada por una o varias parcelas catastrales o partes de parcelas catastrales. Un terreno es una parcela agrícola en el sentido de la primera frase».
13 Según el artículo 3, apartado 3, del KAV, una parcela catastral es «una superficie delimitada en el catastro».
14 Por último, según el artículo 3, apartado 4, letra a), del KAV, un islote es «una superficie continua de uso agrícola de un productor cultivada con una o varias especies vegetales o retirada de la producción y rodeada de barreras naturales o de superficies no explotadas por dicho productor. Un islote puede estar constituido por una o varias parcelas catastrales o partes de tales parcelas».
Antecedentes de hecho y procedimiento administrativo previo
15 Para el ejercicio financiero 1995, que corresponde a la cosecha de 1994, el Land de Mecklemburgo-Pomerania Occidental concedió ayudas en el sector de los cultivos herbáceos. La utilización de dichas ayudas se regía por el sistema integrado de gestión y de control creado en dicho Land de conformidad con los Reglamentos nos 3508/92 y 3887/92.
16 De cara a la liquidación de cuentas correspondiente al ejercicio financiero 1995, los servicios de la Comisión realizaron, entre el 23 y el 27 de octubre de 1995, una inspección en dicho Land para controlar la aplicación de los Reglamentos nos 1765/92, 2078/92 y 2080/92.
17 La Comisión transmitió a las autoridades alemanas sus observaciones mediante escrito de 13 de febrero de 1996, señalando que se habían detectado errores de control y de administración del régimen de cultivos herbáceos en el Land de Mecklemburgo-Pomerania Occidental, en particular, en el sector del Amt für Landwirtschaft Schwerin (en lo sucesivo, «Amt Schwerin»).
18 Las autoridades alemanas respondieron mediante escrito de 25 de abril de 1996. Con posterioridad, las partes intercambiaron diversos escritos hasta octubre de 1996.
19 Mediante un escrito de 17 de junio de 1997, la Comisión comunicó a las autoridades alemanas las conclusiones provisionales de su inspección y propuso una corrección del 5 % de los gastos, correspondiente a una cantidad de 30.394.115,33 DEM.
20 El 24 de junio de 1997, se celebró una reunión bilateral. Fue seguida de un escrito con fecha de 8 de julio de 1997, dirigido a las autoridades alemanas, en el que la Comisión mantenía su evaluación de los resultados de la inspección.
21 Mediante escrito de 3 de septiembre de 1997, las autoridades alemanas transmitieron a la Comisión sus observaciones sobre dicho escrito.
22 Mediante escrito de 12 de junio de 1998, la Comisión comunicó formalmente, a efectos de la Decisión 94/442, a las autoridades alemanas las conclusiones de la inspección realizada en octubre de 1995 en el Land de Mecklemburgo-Pomerania Occidental. En ese escrito, la Comisión señalaba que, basándose en las explicaciones dadas por las autoridades alemanas en su escrito de 3 de septiembre de 1997, renunciaba a la corrección financiera del 5 % y consideraba que sería apropiada una corrección financiera del 2 %, es decir, una cantidad de 12.157.646,13 DEM. No obstante, la Comisión se reservaba la posibilidad de aumentar el tipo de corrección si una inspección realizada a lo largo del año 1998 daba motivos para dudar sobre la exactitud de las citadas explicaciones que habían llevado a la modificación de dicho tipo de corrección. La reserva de la Comisión versaba sobre la información facilitada por las autoridades alemanas según la cual, en el Land de Mecklemburgo-Pomerania Occidental, casi el 90 % de los islotes estaban dedicados a monocultivo o retirados de la producción. La Comisión añadía que sus conclusiones podían ser objeto de una solicitud de conciliación con arreglo a la Decisión 94/442.
23 Mediante escrito de 28 de julio de 1998, el Gobierno alemán solicitó el inicio de un procedimiento de conciliación.
24 En agosto de 1998, los servicios de la Comisión realizaron una segunda visita de inspección en el Land de Mecklemburgo-Pomerania Occidental.
25 Como resultado de dicha inspección, mediante escrito de 24 de noviembre de 1998, la Comisión solicitó a las autoridades alemanas que le comunicaran información complementaria. Dicho escrito, una copia del cual se remitió al órgano de conciliación, contenía, entre otros, el siguiente pasaje:
«Permítame llamar su atención asimismo sobre el siguiente aspecto, que podría resultar importante en el marco del procedimiento de conciliación: En una visita de inspección conjunta de las DG VI y de Control Financiero realizada en agosto de 1998 se detectó que, en un gran número de solicitudes, la superficie efectivamente cultivada no coincidía con la superficie catastral de las parcelas catastrales, o que la superficie efectivamente cultivada no se declaraba en su totalidad en relación con un determinado islote de cultivo. En el caso de que las indicaciones relativas a las superficies efectivamente cultivadas no se deduzcan del catastro, sino que se basen en las indicaciones del agricultor, la necesidad de proceder a la medición de los islotes con ocasión de los controles sobre el terreno es aún más manifiesta. En el caso de que esta suposición resultara correcta, la alegación de las autoridades alemanas según la cual casi el 90 % de los islotes de cultivo estaban dedicados a un solo cultivo o habían sido totalmente retirados de la producción carecería de fundamento. Este asunto se está investigando actualmente, y les estaría muy agradecido si pudieran transmitirme a la mayor brevedad cualquier observación que tengan que formular a este respecto.»
26 Las autoridades alemanas, la Comisión y el órgano de conciliación se intercambiaron diversos escritos en noviembre y diciembre de 1998. Mediante un escrito de 11 de diciembre de 1998, el Gobierno alemán respondió, en particular, a las preguntas formuladas por la Comisión en su correo de 24 de noviembre de 1998, explicando que la aparente diferencia entre las superficies declaradas y las superficies registradas en el catastro y la consiguiente supuesta necesidad de medición se debían a que la Comisión no había tomado en consideración determinados documentos facilitados por la demandante.
27 En su informe final, adoptado el 30 de diciembre de 1998, el órgano de conciliación indicó que tenía conocimiento de las dudas expresadas por la Comisión en su escrito de 24 de noviembre de 1998, por un lado, sobre el número de controles efectuados in situ en la circunscripción del Amt Schwerin, y, por otro lado, sobre la relevancia del argumento de las autoridades alemanas según el cual la medición defendida por la Comisión era superflua en un gran número de casos. El órgano de conciliación emitió el siguiente informe:
«a) Aunque es cierto que no se ha comprobado ningún caso de abuso manifiesto, no es menos cierto que el régimen de control presentó determinadas lagunas en 1994.
b) No puede negarse que, de acuerdo con el examen del expediente y la audición de las partes, el Land de Mecklemburgo-Pomerania Occidental hizo a partir de 1994 importantes esfuerzos para instaurar un régimen de control aplicable con el fin de evitar que el FEOGA sufriera pérdidas. En lo que se refiere a un nuevo Land que aún debe familiarizarse con el sistema administrativo de la Comunidad, esos esfuerzos merecen un reconocimiento especial.
c) En consecuencia, el órgano de conciliación considera que, en cualquier caso, estaba justificado que no se aplicase el tipo de corrección del 5 % previsto inicialmente por los servicios de la Comisión.»
28 En su informe de síntesis de 12 de enero de 1999, la Comisión mantuvo su proposición de aplicar una corrección financiera del 2 % en lugar del 5 %, a condición de que la información suministrada por las autoridades alemanas, según la cual, en el Land de Mecklemburgo-Pomerania Occidental, casi el 90 % de los islotes estaban dedicados a un solo cultivo (monocultivo o retirados de la producción), fuera confirmada por un control ulterior de liquidación de cuentas. La Comisión mencionaba que la República Federal de Alemania se había dirigido al órgano de conciliación.
29 En un complemento del informe de síntesis, con fecha de 27 de mayo de 1999 pero recibido por las autoridades alemanas el 21 de junio de 1999 (en lo sucesivo, «complemento del informe de síntesis»), la Comisión se pronunció sobre el informe final del órgano de conciliación de 30 de diciembre de 1998. La Comisión señalaba que no se había detectado la existencia de ningún abuso manifiesto en el sistema de control pero que éste presentaba grandes lagunas, lo que justificaba la aplicación de una corrección del 5 %. También indicó que el resultado de la segunda inspección, llevada a cabo en agosto de 1998, permitió detectar una situación aún más grave de lo que pensaba y que dicho resultado había sido comunicado a las autoridades alemanas mediante su escrito de 24 de noviembre de 1998, del que tuvo conocimiento el órgano de conciliación, aunque no lo tuvo en cuenta en su informe final. En particular, la Comisión destacó que el 15 % de los islotes de cultivo eran utilizados para policultivo y que las parcelas agrícolas pertenecientes a dichos islotes suponían el 29 % de todas las parcelas. La Comisión también mencionó que casi todos los islotes de cultivo estaban compuestos por un conjunto de parcelas catastrales y que más de la mitad de éstas estaban repartidas entre dos o más islotes de cultivo, que a menudo pertenecían a un mismo productor.
30 Mediante escrito de 18 de junio de 1999, la Comisión, haciendo referencia al procedimiento de conciliación, comunicó a las autoridades alemanas sus conclusiones definitivas sobre la liquidación de cuentas del FEOGA, Sección Garantía, correspondiente al ejercicio financiero de 1995, en lo relativo al sector de los cultivos herbáceos. Dichas conclusiones son, en lo fundamental, idénticas a las observaciones que figuran en el complemento del informe de síntesis.
31 Después de que el Comité del FEOGA hubiera consultado a los Estados miembros el 22 de junio de 1999, la Comisión adoptó la Decisión impugnada. Ésta imponía a la República Federal de Alemania una corrección financiera del 5 % de los gastos declarados en concepto de apoyo financiero en el sector de los cultivos herbáceos en el Land de Mecklemburgo-Pomerania Occidental, es decir, una cantidad de 30.394.115,33 DEM.
Sobre el primer motivo
Alegaciones de las partes
32 Mediante su primer motivo, el Gobierno alemán sostiene que la reserva formulada por la Comisión en su notificación formal de 12 de junio de 1998, relativa a la aplicación de un tipo de corrección del 2 %, había quedado sin efecto.
33 Dicho Gobierno recuerda que, mediante dicha notificación, la Comisión había propuesto formalmente limitar el tipo de corrección al 2 % a condición de que una inspección realizada durante el año 1998 no desmintiera la información proporcionada por las autoridades alemanas el 3 de septiembre de 1997 según la cual, en el Land de Mecklemburgo-Pomerania Occidental, casi el 90 % de los islotes estaban dedicados a monocultivo o habían sido retirados de la producción.
34 Pues bien, según dicho Gobierno, la inspección llevada a cabo en agosto de 1998 confirmó esta información. El Gobierno alemán subraya que la Comisión reconoció que casi el 90 % de los islotes -el 85 % según las cifras que proporcionó- estaban efectivamente dedicados a monocultivo o habían sido retirados de la producción. La diferencia del 5 % no es significativa. Se explica por el hecho de que la Comisión excluyó de su cálculo los islotes en los que había policultivos, aun cuando podían beneficiarse de ayudas de un importe idéntico, mientras que las autoridades alemanas los habían incluido. Además, puede haber ligeras diferencias porque las cifras de las autoridades alemanas datan de 1995 mientras que las de la Comisión resultan de un muestreo realizado en 1998.
35 Según el Gobierno alemán, dado que la información proporcionada quedó confirmada, la reserva quedaba sin efecto y la Comisión ya no podía modificar su proposición de corrección del 2 % que figuraba en su notificación formal de 12 de junio de 1998, con tanta más razón cuanto que dicha proposición había constituido la base de las discusiones entre las partes y ante el órgano de conciliación. La Comisión quedaba vinculada por los términos de la reserva.
36 La Comisión rechaza el primer motivo del Gobierno alemán alegando, en primer lugar, que se basa en una interpretación errónea de la reserva formulada en su notificación formal de 12 de junio de 1998 y, en segundo lugar, que dicha reserva no tenía efecto vinculante.
37 La Comisión explica, por una parte, que su reserva reflejaba las dudas que albergaba sobre las consecuencias que la información facilitada por las autoridades alemanas podía tener para el presupuesto comunitario. Según dicha información, el 90 % de las superficies declaradas no presentaban riesgos. La Comisión observa que era importante verificar si dichos datos no eran engañosos y si el 10 % restante no representaba una superficie importante.
38 La segunda inspección realizada en agosto de 1998 reveló, en primer lugar, que cerca del 15 %, y no el 10 %, de los islotes estaban sembrados para policultivo. Sin embargo, la Comisión ha precisado que este resultado no fue decisivo de por sí, pero que tuvo cierta importancia para su decisión final.
39 La Comisión se percató, en segundo lugar, de que el 29 % de las parcelas agrícolas estaban situadas en islotes dedicados a policultivo y, por consiguiente, podían presentar un riesgo.
40 En tercer lugar, la Comisión niega la afirmación del Gobierno alemán de que los islotes dedicados a monocultivo o retirados de la producción, que según él representaban el 90 % de la totalidad de los islotes, no debían ser medidos puesto que bastaba con un control visual. La Comisión alega que únicamente cuando los islotes están compuestos de parcelas catastrales enteras no es necesaria su medición. En efecto, en ese caso, la verificación puede hacerse a ojo. No obstante, la segunda inspección, realizada en agosto de 1998, reveló que numerosos islotes no estaban compuestos de parcelas catastrales enteras, sino que, por el contrario, las parcelas catastrales sobrepasaban los islotes. Por consiguiente, según la Comisión, incluso el citado 90 % de los islotes dedicados a un solo uso podía presentar riesgos y tendría que haber sido medido.
41 La Comisión sostiene que los resultados de la segunda inspección le permitieron llegar a la conclusión de que la superficie total que presentaba un riesgo era más importante que lo que había dado a entender el Gobierno alemán. Así, contrariamente al análisis de éste, la mencionada inspección reforzó sus dudas y confirmó el fundamento de su reserva.
42 Por lo que atañe, por otra parte, al supuesto efecto vinculante de la reserva, la Comisión alega que ésta era solamente una opinión provisional de sus servicios en el marco de la instrucción del expediente y que no le vinculaba a efectos de su decisión final.
Apreciación del Tribunal de Justicia
43 El motivo presentado por el Gobierno alemán suscita, en primer lugar, una cuestión de apreciación de los hechos y, en segundo lugar, una cuestión sobre los efectos jurídicos de la reserva formulada por la Comisión en su notificación formal de 12 de junio de 1998.
44 Primero, para verificar si el análisis de los hechos presentado por el Gobierno alemán es correcto, hay que tener en cuenta las observaciones formuladas por la Comisión en la mencionada notificación y en su escrito de 24 de noviembre de 1998.
45 La notificación formal de 12 de junio de 1998 revela que la información proporcionada por las autoridades alemanas sobre el porcentaje muy elevado de islotes dedicados a un solo uso llevó a la Comisión a reducir el tipo de corrección inicialmente propuesto. La Comisión estimó que, por ello, el riesgo podía ser menor que el que había evaluado inicialmente. Sin embargo, supeditó la aplicación de la proposición de revisión del tipo de corrección a la verificación de la información facilitada.
46 En su escrito de 24 de noviembre de 1998, redactado después de la segunda inspección llevada a cabo en agosto de 1998, la Comisión se preguntaba sobre la falta de correspondencia entre las superficies explotadas y la superficie catastral registrada y evocaba la necesidad, que podía resultar de ello, de medir las parcelas agrícolas que no correspondían a las superficies registradas en el catastro.
47 De dichos documentos se desprende que la Comisión albergaba dudas sobre la extensión de las superficies que presentaban riesgos y procede comprender la reserva como la expresión de dichas dudas. Si la inspección anunciada no permitía disipar las dudas, la Comisión tenía previsto aplicar la reserva y reconsiderar el tipo de corrección propuesto. Por tanto, la Comisión pensaba evaluar la entidad del riesgo de pérdidas para el FEOGA verificando no sólo la exactitud del porcentaje de islotes supuestamente dedicados a monocultivo o retirados de la producción, sino también su relevancia.
48 Hay que observar que la segunda inspección no disipó las dudas de la Comisión, sino que, por el contrario, las reforzó. En efecto, aunque podía considerarse que la información proporcionada por las autoridades alemanas, según la cual, en el Land de Mecklemburgo-Pomerania Occidental, el 90 % de los islotes estaban dedicados a monocultivo o habían sido retirados de la producción, era correcta con una diferencia del 5 %, la Comisión pudo estimar, como resultado de dicha inspección, que el riesgo no se limitaba al 10 % restante, sino que podía ser mayor teniendo en cuenta que las parcelas agrícolas situadas en los islotes dedicados a monocultivo o retirados de la producción no correspondían, en muchos casos, a las parcelas catastrales. Por consiguiente, no podían ser verificadas visualmente y, a falta de medición, podían presentar riesgos de declaración en exceso.
49 Por consiguiente, contrariamente a las alegaciones del Gobierno alemán, la segunda inspección, realizada en agosto de 1998, y los intercambios ulteriores no disiparon las dudas de la Comisión sobre el carácter eventualmente engañoso de la información proporcionada por las autoridades alemanas acerca del porcentaje de islotes dedicados a monocultivo o retirados de la producción. En dichas circunstancias, según los propios términos de la reserva la Comisión podía volver al tipo de corrección del 5 % que había previsto inicialmente.
50 En segundo lugar, por lo que respecta a los efectos jurídicos de la reserva, debe observarse que, en todo caso, en contra de las pretensiones del Gobierno alemán, la reserva sólo reflejaba las conclusiones temporales de la Comisión y no tenía efecto vinculante en el sentido de que la Comisión tendría que someterse a ella aun cuando ello la llevara a admitir los gastos que consideraba incompatibles con la normativa comunitaria.
51 Como recuerda la Abogado General en el punto 58 de sus conclusiones, el procedimiento de liquidación de cuentas tiene por objeto comprobar no sólo la veracidad y la conformidad a Derecho de los gastos, sino también el correcto reparto, entre los Estados miembros y la Comunidad, de las cargas financieras que derivan de la política agrícola común, pues la Comisión no goza a este respecto de una facultad de apreciación que le permita hacer excepciones a las normas que regulan este reparto de cargas (véase la sentencia de 7 de febrero de 1979, Francia/Comisión, asuntos acumulados 15/76 y 16/76, Rec. p. 321, apartado 28).
52 Teniendo en cuenta las obligaciones que se imponen a la Comisión en el marco del procedimiento de liquidación de cuentas, es necesario considerar que, en el supuesto, que no se cumple en el caso de autos, de que el respeto de los términos de la reserva la hubiera llevado a aceptar gastos que estimaba incompatibles con la normativa comunitaria, la Comisión habría podido apartarse de la reserva dando, no obstante, a la demandante la posibilidad de ser oída sobre los motivos de su cambio de posición. La cuestión relativa al derecho a ser oído constituye un segundo motivo invocado por el Gobierno alemán que se examina a continuación.
53 Habida cuenta de las consideraciones que preceden, procede desestimar el primer motivo por infundado.
Sobre el segundo motivo
Alegaciones de las partes
54 Mediante su segundo motivo, el Gobierno alemán sostiene que la Decisión impugnada adolece de vicios de procedimiento. Alega que, en el transcurso del procedimiento, la Comisión ha presentado tardíamente nuevas alegaciones que han ampliado el objeto del litigio violando el procedimiento de conciliación y el derecho a ser oído.
55 Según el Gobierno alemán, solamente en el complemento del informe de síntesis la Comisión mencionó cuatro elementos nuevos que determinaron la reevaluación del tipo de corrección del 2 al 5 %. Estos elementos son los siguientes:
- la evaluación de los riesgos no se aplica al 10 % o al 15 % de los islotes, sino al 29 % de la totalidad de las parcelas agrícolas;
- casi todos los islotes están compuestos de varias parcelas catastrales;
- más de la mitad de las parcelas catastrales se extienden, por lo menos, sobre dos islotes que pertenecen a menudo a un solo y mismo productor. En esos casos, no puede excluirse que para una parcela agrícola se hubieran declarado superficies sobrevaloradas para las que se concedió una ayuda mayor;
- existe un riesgo en aproximadamente el 50 % de las parcelas agrícolas del Land de Mecklemburgo-Pomerania Occidental.
56 Según afirma, ni estas supuestas comprobaciones ni la proposición de imponer una corrección del 5 % fueron comunicadas al órgano de conciliación. Por consiguiente, no se debieron tener en cuenta en la Decisión impugnada.
57 El Gobierno alemán añade que esos cuatro elementos, en los que la Comisión se apoya grandemente en su escrito de contestación, no le fueron notificados hasta el 21 de junio de 1999, en la comunicación del complemento del informe de síntesis, es decir, un día antes de la reunión del comité FEOGA. Dicho Gobierno sostiene que la Comisión no le dio un plazo suficiente para ser oído sobre este tema.
58 La Comisión niega que haya habido violación del procedimiento de conciliación. Alega que el órgano de conciliación estaba informado de todos los documentos que ella tenía en su poder, así como de los resultados de la segunda inspección realizada en agosto de 1998 y de sus dudas sobre el carácter suficiente de los controles sobre el terreno mediante medición. Sostiene que, en realidad, no presentó ningún argumento nuevo. El hecho de que, en sus escritos intercambiados con la Comisión, el Gobierno alemán no examinara suficientemente el punto de vista de la Comisión y que el órgano de conciliación no lo tuviera en cuenta en su informe, no puede ser considerado un vicio de procedimiento imputable a la Comisión.
59 La Comisión añade que la circunstancia de que volviera a su primera intención, declarando que los resultados de la segunda inspección justificaban un tipo de corrección del 5 %, no implicaba en absoluto una obligación de introducir un nuevo procedimiento de conciliación.
60 Por lo que se refiere a una supuesta violación del derecho a ser oído, la Comisión niega que se hubieran presentado nuevas alegaciones para justificar el tipo de corrección más elevado finalmente aplicado. Todas la alegaciones relevantes, y, en particular, el problema de la insuficiencia de los controles y de no haberse efectuado mediciones con motivo de esos controles, fueron objeto de discusiones entre las partes. Los controles adicionales sólo aportaron precisiones cuantitativas, pero no dieron lugar a ninguna nueva alegación que pudiera justificar una nueva discusión bilateral.
61 Por otra parte, la Comisión añade que el Gobierno alemán aún podía tomar posición sobre la información contenida en el complemento del informe de síntesis, que fue comunicado antes de la adopción de la Decisión impugnada.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Sobre la violación del procedimiento de conciliación
62 Procede examinar si, al comunicar los cuatro elementos mencionados en el apartado 55 de la presente sentencia y la proposición de corrección del 5 % después de que finalizara el procedimiento de conciliación, la Comisión violó dicho procedimiento.
63 El Reglamento nº 729/70, en su versión aplicable en la época de los hechos, no contiene ninguna disposición sobre el desarrollo preciso del procedimiento desde la operación de comprobación llevada a cabo por los servicios de la Comisión hasta la decisión de excluir determinados gastos. Por lo que atañe a la Decisión 94/442, de su artículo 1 resulta que el órgano de conciliación podrá examinar un asunto después de que la Comisión haya efectuado una operación de comprobación, después de una discusión bilateral de los resultados de dicha comprobación y después de que la Comisión haya comunicado oficialmente al Estado miembro, refiriéndose a dicha Decisión, su intención de excluir determinados gastos.
64 En el caso de autos, es preciso señalar en primer lugar que los servicios de la Comisión efectuaron una primera inspección del 23 al 27 de octubre de 1995, que el 24 de junio de 1997 se celebró una reunión bilateral y que la Comisión notificó al Gobierno alemán sus conclusiones sobre los resultados de su inspección mediante escrito de 12 de junio de 1998. Dicho escrito se refiere a la Decisión 94/442 y precisa que la Comisión tiene la intención de excluir determinados gastos. Por tanto, el mencionado escrito cumple los requisitos previstos en el artículo 1 de la Decisión 94/442.
65 A continuación, procede examinar si la comunicación tardía de los cuatro elementos mencionados en el apartado 55 de la presente sentencia y de la proposición de corrección del 5 % no privó, sin embargo, de utilidad al recurso ante el órgano de conciliación, al no darle los medios para pronunciarse sobre aspectos determinantes del litigio, y si la Comisión no tendría que haber iniciado un nuevo procedimiento de conciliación.
66 A este respecto, procede considerar que, aunque, a tenor del artículo 1, apartado 2, letra a), de la Decisión 94/442, la posición adoptada por el órgano de conciliación no prejuzga la decisión definitiva de la Comisión y aunque ésta siga siendo libre de adoptar una decisión que difiera del informe emitido por el órgano de conciliación, el procedimiento de conciliación quedaría privado de su efecto útil si el órgano de conciliación no tuviera conocimiento de todos los datos determinantes de los que dispuso la Comisión para adoptar su decisión.
67 En el caso de autos, de las alegaciones expuestas por las partes y de los documentos presentados ante el Tribunal de Justicia resulta que el órgano de conciliación tuvo conocimiento de todos los documentos e informaciones de que disponía la Comisión, así como de sus principales averiguaciones. Dicho órgano fue informado de los resultados de la segunda inspección, llevada a cabo en agosto de 1998, y de los temores de la Comisión en cuanto a los riesgos de pérdidas para el FEOGA como consecuencia de la comprobación de diferencias entre, por un lado, las superficies explotadas y declaradas como tales y, por otro, la superficie catastral de las parcelas. El órgano de conciliación recibió copia del escrito de 24 de noviembre de 1998 dirigido por la Comisión a las autoridades alemanas y de la respuesta de éstas.
68 Por lo que respecta, en concreto, a los cuatro elementos mencionados en el apartado 55 de la presente sentencia, procede declarar que confirman, precisándolas con cifras, las dudas expresadas con anterioridad por la Comisión y puestas en conocimiento tanto de las autoridades alemanas como del órgano de conciliación. Por consiguiente, estos cuatro elementos no amplían el objeto del litigio en contra de lo que alega el Gobierno alemán.
69 De ello se deduce que el órgano de conciliación obtuvo todos los documentos que obraban en poder de las partes y todas las alegaciones esenciales que éstas habían desarrollado. El hecho de que un importante control sobre el terreno llevado a cabo por los servicios de la Comisión tuviera lugar durante el procedimiento de conciliación no constituye un vicio de procedimiento, puesto que el Reglamento nº 729/70, en su versión aplicable en la época de los hechos, no exigía que todos los controles pertinentes tuvieran lugar antes del inicio del procedimiento de conciliación y el órgano de conciliación fue tenido al corriente de los resultados de la segunda y última inspección y de los interrogantes que ésta suscitó para la Comisión.
70 Por lo que atañe al tipo de corrección, el órgano de conciliación fue informado de las dudas de la Comisión relativas a la aplicación de un tipo del 5 % o del 2 % e incluso presentó observaciones sobre este tema. La Decisión 94/442 no exige una evaluación precisa de los gastos que la Comisión tiene la intención de excluir en ese momento del procedimiento.
71 Por consiguiente, procede declarar que, al adoptar la Decisión impugnada, la Comisión no violó el procedimiento de conciliación.
Sobre la violación del derecho a ser oído
72 Como se señala en el apartado 68 de la presente sentencia, los cuatro elementos mencionados por la Comisión en el complemento del informe de síntesis no constituyen hechos nuevos que amplíen el objeto del litigio.
73 Procede declarar que, desde el inicio del procedimiento, la Comisión informó correctamente al Gobierno alemán de las dudas que albergaba. Las partes intercambiaron una abundante correspondencia. Después de haber recibido, el 12 de junio de 1998, notificación formal de las conclusiones de la primera inspección realizada en octubre de 1995, la demandante tuvo tiempo para presentar sus observaciones, y de hecho las presentó. También pudo hacerlo después del escrito de 24 de noviembre de 1998, en el que la Comisión llamaba su atención sobre las diferencias entre las superficies declaradas y las parcelas catastrales y sobre la necesidad eventual de medición. El Gobierno alemán considera que dio respuesta a las preocupaciones de la Comisión con su escrito de 11 de diciembre de 1998, pero hay que afirmar que su respuesta no permitió disipar las dudas de la Comisión.
74 En cambio, habida cuenta de que las autoridades alemanas sólo dispusieron del complemento del informe de síntesis el 21 de junio de 1999, es decir, un día antes de la reunión del comité FEOGA y alrededor de cinco semanas antes de la adopción de la Decisión impugnada, puede plantearse la cuestión de si la demandante tuvo tiempo suficiente para responder a las observaciones contenidas en dicho documento.
75 No obstante, en la medida en que todos los puntos importantes habían sido puestos en conocimiento del Gobierno alemán anteriormente y en que éste se había podido expresar, en particular, sobre los interrogantes expresados por la Comisión en su escrito de 24 de noviembre de 1998, más de ocho meses antes de la Decisión impugnada, procede considerar que el procedimiento seguido no menoscabó el derecho de la República Federal de Alemania a ser oída.
76 Habida cuenta de las consideraciones que preceden, hay que desestimar el segundo motivo por infundado.
Sobre el tercer motivo
Alegaciones de las partes
77 Mediante su tercer motivo, el Gobierno alemán, por un lado, rechaza determinadas averiguaciones de la Comisión, así como su apreciación de los hechos que condujeron a evaluar de manera inexacta los riesgos de pérdidas para el FEOGA y, por otro lado, alega que la Comisión utilizó determinados elementos dos veces, primero para fundamentar una corrección del 2 % y luego para fundamentar una corrección del 5 %.
Sobre la evaluación inexacta de riesgos basada en comprobaciones y apreciaciones de hechos erróneas
78 En primer lugar, el Gobierno alemán observa que es exacta la afirmación de la Comisión de que, en el Land de Mecklemburgo-Pomerania Occidental, casi todos los islotes están compuestos de varias parcelas catastrales. Sin embargo, alega que la Comisión describe así una situación que ya conocía y rechaza la afirmación de la Comisión según la cual es necesario medir las parcelas agrícolas compuestas de varias parcelas catastrales. También rechaza la afirmación de la Comisión de que la mitad de las parcelas agrícolas presentan riesgos en el Land afectado.
79 En segundo lugar, el Gobierno alemán sostiene que la Comisión cambió la base de cálculo del tipo de corrección al pasar del recuento de los islotes dedicados a policultivo, es decir el 15 % de la totalidad de islotes, al recuento de las parcelas agrícolas incluidas en dichos islotes, es decir el 29 % de la totalidad de parcelas agrícolas. Ese cambio da la impresión de que el número de superficies con riesgo aumentó. Sin embargo, según el Gobierno alemán, sólo se trata de un juego de cifras que no refleja para nada una modificación de la situación. En ambos casos se trataba de la misma superficie cultivada que presentaba riesgos de declaraciones en exceso y el control del 15 % de los islotes implicaba automáticamente el control del 29 % de las parcelas agrícolas. Por consiguiente, tener en cuenta el 29 % de las parcelas agrícolas como superficie susceptible de presentar riesgos no tenía por efecto aumentar el riesgo de pérdidas para el FEOGA.
80 En tercer lugar, el Gobierno alemán rechaza la afirmación de la Comisión según la cual el riesgo de declaraciones en exceso era del 17,3 %. La cifra exacta era, según él, del 2,4 %. Tacha de erróneo el cálculo del riesgo efectuado por la Comisión, que consiste en aplicar el porcentaje del 17,3 % al porcentaje del 29 %, mencionado en el apartado precedente, lo que da un resultado del 5 %.
81 En cuarto lugar, el Gobierno alemán alega que se efectuó un número suficiente de controles cruzados.
82 En quinto lugar, el Gobierno alemán reconoce que el Amt Schwerin llevó a cabo, en su circunscripción, menos controles sobre el terreno que los indicados, pero explica que se debía a dificultades técnicas y a condiciones metereológicas desfavorables y afirma que ese hecho carece de importancia puesto que los controles exigidos por el Reglamento nº 3887/92 sí se llevaron a cabo.
83 Por último, el Gobierno alemán rechaza la afirmación, de la Comisión de que el conjunto de medidas de comprobación sobre el terreno, que constituyen un elemento clave del control, presenta lagunas y conduce a un riesgo importante de pérdidas para el FEOGA que justifica una corrección del 5 %.
84 La Comisión alega que, cuando un islote está compuesto de partes de parcelas catastrales, presenta riesgos que justifican que se realice una medición para determinar las dimensiones exactas de las parcelas agrícolas susceptibles de beneficiarse de una ayuda. El hecho de que, por regla general, no se había efectuado dicha medición le llevó a adoptar la Decisión impugnada. La Comisión indica que, basándose en las solicitudes de ayudas sometidas a su control financiero, pudo estimar que los límites de más del 50 % de las parcelas agrícolas no correspondían a las de las parcelas catastrales.
85 En lo que se refiere a la evaluación del riesgo sobre la base de las parcelas agrícolas y no de los islotes, la Comisión alega que la afirmación del Gobierno alemán, según la cual un control del 15 % de los islotes significaba automáticamente controlar también el 29 % de las parcelas agrícolas, pierde de vista lo esencial, a saber, que en la práctica no se llevaron a cabo suficientes controles que implicaran mediciones. La Comisión cuestiona la cifra del porcentaje de islotes dedicados a policultivo, afirmando que no es relevante y que da la falsa impresión de un riesgo limitado para el FEOGA.
86 Por lo que atañe al importe de la declaración en exceso evaluado en el 17,3 % de las superficies con riesgo, la Comisión recuerda que ese hecho ya fue evocado en su escrito de 17 de junio de 1997, en el que indicaba que, en las tres explotaciones controladas, las solicitudes de ayuda se referían a 17,75 ha de superficies supuestamente retiradas de la producción, mientras que, en el control, los funcionarios de la Comisión comprobaron una superficie efectiva de 14,57 ha. Teniendo en cuenta que no se trataba de una muestra representativa, el tipo de corrección propuesto no fue del 17 % sino de cerca del 5 %.
87 La Comisión explica que comparó las declaraciones en exceso observadas (17,3 %) con las superficies con riesgo estimadas (29 %) y señala que el porcentaje obtenido de más del 5 % de declaraciones en exceso potenciales no se aleja del tipo de corrección del 5 % que aplicó basándose en las normas aplicables en materia de corrección a tanto alzado. En la vista, la Comisión precisó que el tipo de corrección que había aplicado era el resultado de una apreciación global de la gravedad del incumplimiento y del riesgo de pérdidas para el FEOGA, más que un cálculo matemático preciso.
88 Con respecto a la alegación del Gobierno alemán relativa a los controles cruzados, la Comisión observa que no niega la existencia de controles administrativos, pero que ha comprobado que por regla general, cuando se efectuaron, no fueron acompañados de suficientes mediciones.
89 La Comisión toma nota de las explicaciones del Gobierno alemán sobre las insuficiencias observadas en la circunscripción del Amt Schwerin, pero destaca que dichas explicaciones tienen una importancia secundaria a la luz de los motivos que ya ha invocado para justificar el tipo de corrección incrementado.
90 La Comisión subraya que lo que justifica el incremento de la corrección es el aumento del riesgo y no su magnitud exacta.
Sobre la utilización de los mismos elementos para justificar tipos de corrección diferentes
91 El Gobierno alemán alega que la Comisión se basó dos veces en los siguientes elementos:
- inexistencia de minuciosos controles cruzados;
- número de comprobaciones efectuadas sobre el terreno por el Amt Schwerin inferior al que se declaró;
- existencia de dudas sobre la realidad del análisis de riesgos que el Amt Schwerin pretende haber efectuado.
92 Según la demandante, la Comisión utilizó de forma errónea dichos elementos para justificar el incremento de la corrección financiera del 2 al 5 %, puesto que ya los había tenido en cuenta de manera exhaustiva y definitiva en la proposición de corrección financiera del 2 %. La doble utilización de los mismos datos constituye una desviación de poder.
93 La Comisión alega que los elementos controvertidos no fueron tenidos en cuenta de manera exhaustiva y definitiva en el momento de la reducción provisional del tipo de corrección del 2 %. Por otro lado, la Comisión sostiene que podía invocar todas las alegaciones pertinentes en su evaluación global final sin que se le pudiera reprochar que algunas de ellas ya habían sido utilizadas.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Sobre la evaluación inexacta de riesgos basada en comprobaciones y apreciaciones de hecho erróneas
94 Procede declarar que las evaluaciones de riesgos efectuadas por la Comisión y el Gobierno alemán difieren substancialmente.
95 No obstante, es preciso recordar que, cuando la Comisión se niega a declarar a cargo del FEOGA determinados gastos, porque fueron provocados por infracciones a la normativa comunitaria imputables a un Estado miembro, la Comisión no está obligada a probar de forma exhaustiva la insuficiencia de los controles efectuados por los Estados miembros, sino que le basta con demostrar que tiene dudas serias y razonables sobre los controles efectuados por las autoridades nacionales. Esta atenuación de la carga de la prueba en favor de la Comisión se explica por el hecho de que el Estado se encuentra en mejor situación para recoger y comprobar los datos necesarios para la liquidación de las cuentas del FEOGA, y, en consecuencia, le incumbe probar detallada y completamente la realidad de sus controles y, en su caso, la inexactitud de las afirmaciones de la Comisión (sentencia de 18 de mayo de 2000, Bélgica/Comisión, C-242/97, Rec. p. I-3421, apartado 104).
96 Por consiguiente, le correspondía al Gobierno alemán demostrar que la Comisión había cometido un error en su declaración de la existencia de lagunas en el sistema de control establecido por las autoridades alemanas y en su apreciación del consiguiente riesgo de pérdidas para el FEOGA.
97 Ahora bien, es preciso afirmar que el Gobierno alemán no ha negado la existencia de insuficiencias en el sistema de control establecido, en particular, en la circunscripción del Amt Schwerin. Aunque pudo expresar dudas sobre la exactitud de la cifra del 17,3 % relativa a las declaraciones en exceso, no ha conseguido demostrar que la cifra del 2,4 % que propone fuera correcta ni que la Comisión hubiera cometido un error al apreciar la magnitud del riesgo para el FEOGA, basada en la existencia de insuficiencias relativas a elementos importantes del sistema de control.
98 De las alegaciones intercambiadas entre las partes y de los documentos presentados ante el Tribunal de Justicia se desprende, en particular, que el Gobierno alemán no ha demostrado que la cifra del 10 % relativo al porcentaje de islotes dedicados a policultivo era pertinente para minimizar la magnitud de las consecuencias de las insuficiencias observadas. Por el contrario, la segunda inspección realizada por la Comisión en agosto de 1998 y las observaciones del Gobierno alemán confirmaron que dicha cifra no era pertinente.
99 En estas circunstancias, procede declarar que el Gobierno alemán no ha aportado la prueba del carácter supuestamente erróneo de la apreciación de la Comisión. Ésta pudo considerar, acertadamente, que, a falta de medición de las parcelas agrícolas situadas en los islotes dedicados a policultivo como en los otros islotes, el riesgo de pérdidas para el FEOGA era significativo y justificaba una corrección del 5 % con arreglo a los criterios establecidos en el documento nº VI/216/93.
Sobre la utilización de los mismos elementos para justificar tipos de corrección diferentes
100 Los argumentos en los que se basó la Comisión para llegar a la Decisión impugnada incluyen, en particular, los tres elementos mencionados en el apartado 91 de la presente sentencia.
101 A este respecto, es necesario declarar que la República Federal de Alemania considera erróneamente que la Comisión ya no podía tomar en consideración dichos elementos en su decisión de imponer un tipo de corrección del 5 %, dado que ya los había tenido en cuenta en su proposición de imponer un tipo de corrección del 2 %.
102 En efecto, nada impedía que, para adoptar la Decisión impugnada, la Comisión tuviera en cuenta, como lo hizo, la totalidad de comprobaciones y apreciaciones a las que sus servicios llegaron durante el procedimiento y que ella consideró relevantes. Por tanto, la Comisión tuvo en cuenta, acertadamente, los primeros resultados de las averiguaciones de sus servicios sobre las insuficiencias en los controles efectuados por el Amt Schwerin, después, la información proporcionada por las autoridades alemanas sobre el porcentaje de islotes dedicados a monocultivo o retirados de la producción y, por último, los resultados de la segunda inspección realizada en agosto de 1998, así como la falta de respuesta convincente de las autoridades alemanas sobre la necesidad de medir las parcelas agrícolas que componen los islotes.
103 Por consiguiente, procede desestimar la alegación del Gobierno alemán según la cual la Comisión utilizó de forma abusiva dos veces los mismos elementos.
104 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede desestimar el tercer motivo por infundado.
105 Dado que no se ha acogido ninguno de los motivos invocados por la demandante, procede desestimar el recurso en su totalidad.
Decisión sobre las costas
Costas
106 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado la Comisión la condena de la República Federal de Alemania y al haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta)
decide:
1) Se desestima el recurso.
2) Se condena en costas a la República Federal de Alemania.