CELEX: 62003CJ0134
Livre prestação de serviços
Concorrência
Serviços de afixação de mensagens publicitárias
Legislação nacional que institui um imposto municipal sobre a publicidade
Fornecimento pelos municípios de um serviço de afixação pública
Competência dos municípios para regulamentar a prestação de serviços de afixação de mensagens publicitárias
Imposição interna não discriminatória

O presente pedido de decisão prejudicial diz respeito à interpretação dos artigos 49.° CE, 82.° CE, 86.° CE, 87.° CE e 88.° CE.
Este pedido foi apresentado no quadro de um litígio de natureza contratual que opõe a Viacom Outdoor Srl (a seguir «Viacom»),
com sede em Milão (Itália), à Giotto Immobilier SARL (a seguir «Giotto»), com sede em Menton (França).
Litígio no processo principal
Resulta dos autos que a Giotto vende bens imóveis situados em França e que, por contrato celebrado em 9 de Setembro de 2000,
encarregou a Viacom (antes denominada «Società Manifesti Affissioni SpA») de prestar, por sua conta, serviços de colocação
de anúncios publicitários no território do município de Génova (Itália). Os serviços objecto deste contrato foram executados
pela Viacom durante o mês de Outubro de 2000.
O litígio entre a Viacom e a Giotto diz respeito à recusa desta em pagar à primeira o montante de 439 385 ITL, ou seja, 226,92 EUR,
pago ao município de Génova a título de «imposta comunale sulla pubblicità» (imposto municipal sobre a publicidade). Segundo
o contrato celebrado entre as partes, para além do preço da prestação de serviços, a Giotto comprometeu‑se ainda a pagar à
Viacom as «despesas específicas comprovadas» feitas por esta no quadro da execução da referida prestação. Contudo, perante
o Giudice di pace di Genova‑Voltri (Itália), em que o litígio está pendente, a Giotto sustenta que as disposições de direito
italiano que instituem e regulam o imposto municipal sobre a publicidade infringem o direito comunitário, designadamente a
livre prestação de serviços prevista no artigo 49.° CE e as regras em matéria de concorrência estabelecidas nos artigos 82.° CE,
86.° CE, 87.° CE e 88.° CE.
Quadro jurídico nacional
O imposto municipal sobre a publicidade e os direitos de afixação são regulados no decreto legislativo n.° 507 – Revisione
ed armonizzazione dell’imposta comunale sulla pubblicità e del diritto sulle pubbliche affissioni (Decreto legislativo n.° 507
– Revisão e harmonização do imposto municipal sobre a publicidade e dos direitos de afixação), de 15 de Novembro de 1993 (suplemento
ordinário ao GURI n.° 288, de 9 de Dezembro de 1993, a seguir «Decreto legislativo n.° 507/93»), na versão aplicável ao processo
principal.
O artigo 1.° do Decreto legislativo n.° 507/93 estabelece:
«A publicidade exterior e a afixação pública estão sujeitas, nos termos dos artigos seguintes, respectivamente a um imposto
ou à cobrança de um direito a favor do município em cujo território são realizadas.»
O artigo 3.° do mesmo decreto legislativo prevê:
«1.

O município deve aprovar um regulamento para aplicação do imposto sobre a publicidade e para a prestação do serviço de afixação.
2.

Nesse regulamento, o município deve estabelecer a forma como se efectua a publicidade e pode limitar e proibir certas formas
de publicidade tendo em conta o interesse geral.
3.

O regulamento deve determinar o tipo e a quantidade dos suportes publicitários, as modalidades de obtenção da autorização
de instalação bem como os critérios para elaboração do plano geral dos suportes. Deve igualmente prever a repartição das superfícies
dos suportes públicos destinados a afixação institucional, social ou sem significado económico e dos destinados à afixação
de carácter comercial, bem como a superfície dos suportes atribuídos a particulares para afixação directa.
[…]»
O artigo 5.°, n.° 1, deste decreto legislativo define o facto gerador do imposto sobre a publicidade:
«A difusão de mensagens publicitárias em locais públicos ou abertos ao público ou que sejam perceptíveis a partir desses locais,
efectuada através de formas de comunicação visuais ou acústicas, diferentes das sujeitas ao direito de afixação, está sujeita
ao imposto sobre a publicidade previsto no presente decreto.»
Nos termos do artigo 6.°, n.° 1, do Decreto legislativo n.° 507/93, é sujeito passivo do imposto «quem dispuser, seja a que
título for, do meio através do qual a mensagem publicitária é difundida». Segundo o n.° 2 do mesmo artigo, a pessoa que produz
ou vende a mercadoria ou presta o serviço objecto de publicidade é solidariamente responsável pelo pagamento do imposto.
O artigo 9.° do referido decreto legislativo regula o pagamento do imposto. O seu n.° 7 tem a seguinte redacção:
«Quando a publicidade for efectuada em suportes instalados em bens pertencentes ao município ou cujo gozo lhe pertença, a
aplicação do imposto sobre a publicidade não exclui o pagamento do imposto relativo à ocupação dos espaços públicos nem o
pagamento de cânones de locação ou de concessão, devendo estes ser proporcionais à ocupação efectiva do domínio público pelo
suporte publicitário.»
Além disso, no que se refere ao serviço de afixação pública, o artigo 18.° do Decreto legislativo n.° 507/93 estabelece:
«1.

O serviço de afixação pública visa garantir especificamente a afixação, pelo município, em suportes apropriados destinados
a esse fim, de cartazes de qualquer tipo, contendo mensagens com fins institucionais, sociais ou, em qualquer caso, sem significado
económico ou, eventualmente, e na medida estabelecida nas disposições regulamentares referidas no artigo 3.°, de mensagens
difundidas no âmbito do exercício de actividades económicas.
2.

O serviço deve ser obrigatoriamente instituído nos municípios que tenham uma população residente, em 31 de Dezembro do penúltimo
ano que precede o ano em curso, superior a três mil habitantes; nos outros municípios o serviço é facultativo.
3.

A superfície dos suportes a afectar à afixação pública deve ser determinada no regulamento municipal de forma proporcional
ao número de habitantes, mas não deverá nunca ser inferior a 18 metros quadrados por mil habitantes nos municípios com população
superior a trinta mil habitantes, e a 12 metros quadrados nos outros municípios.»
O artigo 19.°, n.° 1, deste decreto legislativo prevê o pagamento de um direito de afixação:
«A prestação do serviço de afixação pública de cartazes está sujeita ao pagamento, solidariamente, por parte de quem requer
o serviço e da pessoa em cujo interesse o serviço é solicitado, de um direito que inclui o imposto sobre a publicidade, a
favor do município que procede à sua execução.»
No município de Génova, foi dada execução às disposições do Decreto legislativo n.° 507/93 pelo nuovo regolamento per l’applicazione
dell’imposta sulla pubblicità e per l’effettuazione del servizio delle pubbliche affissione (novo regulamento de aplicação
do imposto sobre a publicidade e relativo à prestação do serviço de afixação pública), aprovado por deliberação municipal
de 21 de Dezembro de 1998. Este regulamento municipal sofreu alterações em 1999 e 2000 e foi ulteriormente substituído por
um regulamento aprovado por deliberação municipal de 26 de Março de 2001.
Tramitação anterior ao pedido de decisão prejudicial e questões submetidas ao Tribunal de Justiça
No âmbito do litígio no processo principal, o Giudice di pace di Genova‑Voltri, por decisão de 9 de Abril de 2002, submeteu
ao Tribunal de Justiça um primeiro pedido de decisão prejudicial relativo à interpretação dos artigos 2.° CE, 3.°, n.° 1,
alíneas a), b) e c), CE, 23.° CE, 27.°, alíneas a), b) e d), CE, 31.°, n.
os
1 e 3, CE, 49.° CE, 50.° CE, 81.° CE, 82.° CE, 86.° CE e 87.° CE.
O Tribunal de Justiça julgou este pedido inadmissível por despacho de 8 de Outubro de 2002, Viacom (C‑190/02, Colect., p. I‑8287).
Em primeiro lugar, declarou, nos n.
os
13 a 21 do seu despacho, que a decisão de reenvio não continha indicações suficientes para se proceder a uma interpretação
do direito comunitário que fosse útil para o juiz nacional. O Tribunal de Justiça precisou em seguida que as questões colocadas
pelo Giudice di pace eram manifestamente inadmissíveis, nomeadamente porque o juiz nacional, na decisão de reenvio, não tinha
explicitado o quadro factual e regulamentar do litígio objecto do processo principal, nem as razões que o levaram a interrogar‑se
sobre a interpretação de certas disposições comunitárias em particular, nem tão‑pouco a ligação que estabelecia entre estas
disposições e a legislação nacional aplicável ao referido litígio (despacho Viacom, já referido, n.
os
24 e 26).
Por decisão de 18 de Dezembro de 2002, o Giudice di pace ordenou o prosseguimento do processo principal. Após audição das
partes, considerou que se mantinham algumas das razões que tinham determinado o anterior reenvio a título prejudicial ao Tribunal
de Justiça e que havia que enviar a este um novo pedido de decisão prejudicial, limitado à interpretação das disposições do
Tratado CE em matéria de livre prestação de serviços e em matéria de concorrência. Propôs‑se, portanto, suprir o carácter
insuficiente das indicações prestadas ao Tribunal de Justiça e especificar melhor, na nova decisão de reenvio, as circunstâncias
de facto e de direito do litígio no processo principal.
No que se refere à pertinência das questões suscitadas nesta nova decisão para a solução do litígio no processo principal,
o Giudice di pace precisa que a eventual incompatibilidade com o Tratado das disposições nacionais que regulam o imposto sobre
a publicidade e os direitos de afixação conduziria à ilegalidade ou à não aplicabilidade das referidas disposições e privaria
de fundamento o pedido de condenação formulado pela Viacom, o qual deveria portanto ser julgado improcedente.
No final da sua análise jurídica, o Giudice di pace resume assim as conclusões a que chegou:
«–
na acepção do regime previsto pelo Decreto legislativo n.° 507/93 e suas posteriores alterações, bem como dos regulamentos
municipais de execução, os municípios, órgãos públicos territoriais, constituem empresas públicas que, no caso em apreço,
exercem uma actividade económica (afixação de cartazes);
–
[…] a actividade exercida (afixação de cartazes) constitui uma actividade económica desenvolvida em concorrência com o sector
privado e susceptível de afectar as trocas intracomunitárias;
–
[…] atendendo ao que precede, pode razoavelmente colocar‑se a questão de saber se os direitos e o imposto aí incluídos, cobrados
pelos municípios na gestão do serviço, equivalem a direitos especiais na acepção do artigo 86.° CE;
–
[…] há sérias dúvidas de que o regime considerado seja compatível com o direito comunitário; a eventual incompatibilidade
do regime em questão levaria à ilegalidade desta parte do pedido relativo às prestações efectuadas pela Viacom a favor da
Giotto, com a consequente improcedência do pedido principal da demandante, objecto do presente litígio.»
Tendo em conta estas considerações, o Giudice di pace di Genova‑Voltri decidiu suspender a instância e colocar ao Tribunal
de Justiça as questões prejudiciais seguintes:
«1)
A atribuição a uma empresa pública (municípios) da gestão de um imposto e dos direitos como os examinados e relativos a um
mercado que constitui uma parte substancial do mercado comum e no qual essa empresa pública actua em posição dominante é contrária:
a)
à aplicação do artigo 86.° CE em conjugação com o disposto no artigo 82.° CE;
b)
à aplicação do artigo 86.° CE em conjugação com o disposto no artigo 49.° CE?
2)
A atribuição à referida empresa pública do produto dos impostos e dos direitos em questão é contrária:
a)
à aplicação do artigo 86.° CE em conjugação com o disposto no artigo 82.° CE;
b)
à aplicação dos artigos 87.° CE e 88.° CE, na medida em que constitui um auxílio de Estado ilegal (não notificado), também
incompatível com o mercado comum?»
Quanto à admissibilidade das questões prejudiciais
O Governo italiano suscita dúvidas sobre a admissibilidade do pedido de decisão prejudicial, considerando que, especialmente,
o quadro factual do processo principal não está suficientemente descrito na decisão de reenvio. Nas suas observações escritas,
a Comissão das Comunidades Europeias concluiu igualmente pela inadmissibilidade do pedido de decisão prejudicial na sua totalidade,
tendo em conta as diversas lacunas, contradições e ambiguidades que a decisão de reenvio contém. O quadro factual e regulamentar
descrito nesta decisão, segundo a Comissão, é de tal forma obscuro que a Comissão não está em condições de sugerir ao Tribunal
de Justiça respostas que abordem o fundo das questões prejudiciais. No entanto, na audiência, a Comissão considerou que, tendo
em conta alguns esclarecimentos feitos pelas partes no processo principal e pelo Governo italiano nas suas observações e nas
suas respostas às questões escritas que lhe foram colocadas pelo Tribunal de Justiça, é possível dar uma resposta útil às
questões prejudiciais relativas à interpretação dos artigos 49.° CE e 87.° CE.
Deve, desde logo, salientar‑se que, diversamente do pedido de decisão prejudicial que deu origem ao despacho Viacom, já referido,
não resulta de forma manifesta da decisão de reenvio que o Giudice di pace não tenha fornecido ao Tribunal de Justiça indicações
suficientes sobre as razões que o levaram a interrogar‑se sobre a interpretação de determinadas disposições do direito comunitário
e sobre a ligação que estabelece entre estas disposições e a legislação nacional aplicável ao litígio. Com efeito, nesta decisão,
o órgão jurisdicional de reenvio indica expressamente que a interpretação pelo Tribunal de Justiça das disposições relativas
à livre prestação de serviços (artigo 49.° CE), à concessão dos direitos especiais e exclusivos (artigos 86.° CE e 82.° CE)
e à concessão de auxílios de Estado (artigos 87.° CE e 88.° CE) lhe parece necessária na medida em que, se as disposições
nacionais que regulam o imposto sobre a publicidade e os direitos de afixação forem consideradas incompatíveis com estas disposições
comunitárias, os encargos fiscais instituídos a favor do município de Génova pela legislação italiana deverão ser considerados
ilegais e, por consequência, o pedido de pagamento apresentado pela Viacom não terá fundamento legal, devendo ser julgado
improcedente.
Todavia, segundo a jurisprudência, para que o Tribunal de Justiça esteja em condições de dar uma resposta útil às questões
prejudiciais que lhe são submetidas, é necessário que o juiz nacional defina o quadro factual e regulamentar em que aquelas
questões se inserem ou que, pelo menos, explique as hipóteses de facto em que essas questões se baseiam (despacho Viacom,
já referido, n.° 15, e jurisprudência aí citada).
Para avaliar se os elementos fornecidos pelo Giudice di pace satisfazem estas exigências, devem ter‑se em consideração a natureza
e o alcance das questões suscitadas. Na medida em que a exigência de precisão quanto ao contexto factual e regulamentar é
válida, muito particularmente, no domínio da concorrência, que se caracteriza por situações de facto e de direito complexas
(despacho Viacom, já referido, n.° 22, e jurisprudência aí citada), importa analisar, em primeiro lugar, se o despacho de
reenvio fornece indicações suficientes para permitir ao Tribunal de Justiça dar respostas úteis às questões relativas à interpretação
dos artigos 82.° CE, 86.° CE, 87.° CE e 88.° CE.
No que se refere ao quadro regulamentar, deve constatar‑se que, apesar de referências ambíguas e contraditórias às disposições
de aplicação do Decreto legislativo n.° 507/93, aprovadas pelo município de Génova, a decisão de reenvio contém uma descrição
suficientemente clara e completa das disposições da legislação nacional que são pertinentes para a análise das questões prejudiciais.
Com efeito, como salienta a advogada‑geral no n.° 39 das suas conclusões, são as disposições do Decreto legislativo n.° 507/93,
aplicáveis a nível nacional, que constituem os elementos essenciais do quadro jurídico pertinente, servindo os regulamentos
municipais apenas para precisar algumas das suas disposições. Entre os elementos essenciais deste quadro jurídico figuram,
designadamente, as disposições relativas à cobrança de um imposto municipal sobre a publicidade e/ou de direitos de afixação,
as que fixam os objectivos do serviço de afixação pública e as que conferem aos municípios o poder de regulamentar a aplicação
do imposto sobre a publicidade e o fornecimento do serviço de afixação.
Em contrapartida, no que respeita ao quadro factual, deve constatar‑se que a decisão de reenvio não fornece as informações
necessárias para permitir ao Tribunal de Justiça responder com utilidade às questões prejudiciais relativas à interpretação
dos artigos 86.° CE e 82.° CE.
Deve recordar‑se que estas disposições do Tratado proíbem, em princípio, aos Estados‑Membros tomar ou manter em vigor medidas
que permitam às empresas públicas ou às que concedam direitos especiais ou exclusivos explorar de forma abusiva uma posição
dominante no mercado comum ou numa parte substancial deste.
Como sublinha a advogada‑geral no n.° 44 das suas conclusões, a delimitação do mercado relevante em termos de produto e de
área geográfica, bem como o cálculo das quotas de mercado detidas pelas diferentes empresas que operam neste mercado, constituem
o ponto de partida de qualquer apreciação de uma situação de facto face ao direito da concorrência.
No caso em apreço, o Giudice di pace limita‑se a fornecer algumas indicações sobre os serviços de afixação de cartazes ou
de disponibilização de espaços publicitários pelos municípios e a afirmar que estes serviços são perfeitamente intermutáveis
com os oferecidos pelos operadores privados. Contudo, não resulta destas indicações que os clientes que recorrem ao serviço
de afixação pública sejam efectivamente comparáveis com os que recorrem a empresas privadas, designadamente no plano do carácter
comercial ou não do conteúdo das suas campanhas publicitárias e do orçamento que a elas dedicam. Por outro lado, a decisão
de reenvio não contém nenhuma informação sobre o número de operadores que fornecem os serviços em questão, nem sobre as respectivas
quotas de mercado, embora pareça decorrer da decisão que a área geográfica considerada relevante se limita ao território do
município de Génova. Esta delimitação do mercado geograficamente pertinente é, no entanto, pouco convincente quando o Giudice
di pace baseia o seu raciocínio relativamente à afectação das trocas intracomunitárias no facto de o regime instituído pelo
Decreto legislativo n.° 507/93 abranger o conjunto dos municípios italianos. Em qualquer caso, os elementos de facto referidos
na decisão de reenvio parecem demasiado incompletos para permitir concluir que o município de Génova detém uma posição dominante
no mercado relevante.
Nestas condições, não é possível determinar se os artigos 86.° CE e 82.° CE se opõem à cobrança de um imposto municipal sobre
a publicidade em circunstâncias como as do processo principal. As questões prejudiciais relativas a estes artigos são, portanto,
inadmissíveis.
Quanto aos artigos 87.° CE e 88.° CE, cuja interpretação é igualmente solicitada pelo órgão jurisdicional de reenvio, deve
recordar‑se que estas disposições se aplicam aos auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente
da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.
A este respeito, deve salientar‑se que a decisão de reenvio não contém indicações suficientes sobre a afectação das receitas
obtidas com o imposto municipal sobre a publicidade nem sobre as modalidades concretas de organização do serviço de afixação
pública, que deve ser obrigatoriamente assegurado nos municípios italianos que tenham uma população residente superior a 3 000
habitantes, como prevê o artigo 18.°, n.° 2, do Decreto legislativo n.° 507/93. Por consequência, com base nos elementos de
informação fornecidos pelo Giudice di pace, não se pode inferir qual o grau de autonomia jurídica e financeira que o município
de Génova e os outros municípios italianos concedem aos recursos humanos e técnicos que consagram à prestação deste serviço
público, da mesma forma que não se pode concluir que as receitas obtidas com o imposto em litígio sirvam, na totalidade ou
em parte, para financiar as despesas de funcionamento deste serviço. Contrariamente à posição expressa pela Comissão na audiência,
não é possível afirmar com segurança que as receitas em questão são exclusivamente afectadas ao financiamento do orçamento
geral do município e que não podem, em nenhum caso, ser utilizadas para conceder um auxílio de Estado na acepção do artigo
87.° CE.
Daqui decorre que a questão prejudicial relativa à interpretação dos artigos 87.° CE e 88.° CE é igualmente inadmissível.
Em contrapartida, no que se refere à questão de saber se o imposto municipal sobre a publicidade constitui um entrave à livre
prestação de serviços incompatível com o artigo 49.° CE, os elementos de informação fornecidos na decisão de reenvio são suficientes
para permitir responder utilmente a esta questão.
Quanto à questão prejudicial relativa à interpretação do artigo 49.° CE
Com a sua questão, o Giudice di pace pergunta, em substância, ao Tribunal de Justiça se o artigo 49.° CE se opõe à cobrança
de um imposto como o imposto municipal sobre a publicidade instituído pelo Decreto legislativo n.° 507/93, a que estão sujeitas,
designadamente, as prestações dos serviços de afixação com carácter transfronteiriço em razão do lugar de estabelecimento,
seja do prestador seja do destinatário dos serviços.
Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o artigo 49.° CE exige a supressão de qualquer restrição à livre prestação
de serviços, mesmo que esta restrição se aplique indistintamente aos prestadores nacionais e aos de outros Estados‑Membros,
quando seja susceptível de impedir, entravar ou tornar menos atractivas as actividades do prestador estabelecido noutro Estado‑Membro,
onde presta legalmente serviços análogos. Por outro lado, a liberdade de prestação de serviços beneficia tanto o prestador
como o beneficiário dos serviços (acórdãos de 13 de Julho de 2004, Comissão/França, C‑262/02, ainda não publicado na Colectânea,
n.° 22, e Bacardi, C‑429/02, ainda não publicado na Colectânea, n.° 31, e jurisprudência citada nestes).
Além disso, deve recordar‑se que o Tribunal de Justiça já admitiu que uma medida fiscal nacional que entrave o exercício da
liberdade de prestação de serviços pode constituir uma medida proibida, quer seja aplicada pelo próprio Estado quer por uma
autarquia local (v., neste sentido, acórdão de 29 de Novembro de 2001, De Coster, C‑17/00, Colect., p. I‑9445, n.
os
26 e 27).
Quanto à questão de saber se a cobrança, pelas autoridades municipais, de um imposto como o imposto sobre a publicidade constitui
um entrave incompatível com o artigo 49.° CE, deve, em primeiro lugar, salientar‑se que tal imposto é indistintamente aplicável
a todas as prestações de serviços que impliquem uma publicidade no exterior e afixações públicas no território do município
em causa. As regras relativas à cobrança deste imposto não estabelecem, portanto, qualquer distinção com base no lugar de
estabelecimento do prestador ou do destinatário dos serviços de afixação nem com base no lugar de origem dos produtos ou dos
serviços que são objecto das mensagens publicitárias.
Em seguida, deve constatar‑se que tal imposto só se aplica a actividades publicitárias exteriores que impliquem a utilização
do espaço público administrado pelas autoridades municipais e que o seu montante é fixado num nível que pode ser considerado
modesto relativamente ao valor das prestações de serviços que são tributadas. Nestas condições, em caso algum a cobrança deste
imposto é susceptível de impedir, perturbar ou tornar menos atraentes as prestações de serviços publicitários que devam ser
realizadas no território dos municípios em causa, mesmo quando essas prestações têm um carácter transfronteiriço devido ao
lugar de estabelecimento do prestador ou do destinatário dos serviços.
Resulta das considerações precedentes que o artigo 49.° CE deve ser interpretado no sentido de que não se opõe à cobrança
de um imposto como o imposto municipal sobre a publicidade instituído pelo Decreto legislativo n.° 507/93.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional
nacional, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas demais partes para apresentar observações
ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) declara:
1)
As questões prejudiciais relativas à interpretação dos artigos 82.° CE, 86.° CE, 87.° CE e 88.° CE são inadmissíveis.
2)
O artigo 49.° CE não se opõe à cobrança de um imposto como o imposto municipal sobre a publicidade instituído pelo decreto
legislativo n.° 507 – Revisione ed armonizzazione dell’imposta comunale sulla pubblicità e del diritto sulle pubbliche affissione
(Decreto legislativo n.° 507 – Revisão e harmonização do imposto municipal sobre a publicidade e dos direitos de afixação),
de 15 de Novembro de 1993.
Assinaturas.
–
Língua do processo: italiano.