CELEX: 62001CJ0060
Incumprimento de Estado
Directivas 89/369/CEE e 89/429/CEE
Poluição atmosférica
Instalações de incineração de resíduos urbanos
Parque dos incineradores em França

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 12 de Fevereiro de 2001, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 226._ CE, uma acção destinada a obter a declaração de que, ao não adoptar todas as medidas necessárias e adequadas para garantir que todo o parque de instalações de incineração actualmente em funcionamento em França seja explorado em conformidade com as condições de combustão exigidas pelas Directivas 89/369/CEE do Conselho, de 8 de Junho de 1989, relativa à prevenção da poluição atmosférica proveniente de novas instalações de incineração de resíduos urbanos (JO L 163, p. 32), e 89/429/CEE do Conselho, de 21 de Junho de 1989, relativa à redução da poluição atmosférica proveniente das instalações existentes de incineração de resíduos urbanos (JO L 203, p. 50), ou que seja atempadamente posto termo à sua exploração, isto é, em 1 de Dezembro de 1990 no que se refere às novas instalações e em 1 de Dezembro de 1996 no que se refere às instalações existentes, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4._, n._ 1, da Directiva 89/369 e dos artigos 2._, primeiro parágrafo, alínea a), e 4._ da Directiva 89/429, bem como do artigo 249._, terceiro parágrafo, CE.
A regulamentação comunitária
2 A Directiva 84/360/CEE do Conselho, de 28 de Junho de 1984, relativa à luta contra a poluição atmosférica provocada por instalações industriais (JO L 188, p. 20; EE 15 F5 p. 43), prevê medidas e procedimentos destinados a evitar e/ou reduzir a poluição atmosférica provocada por instalações industriais no interior da Comunidade. As obrigações resultantes desta directiva foram especificadas nas Directivas 86/369 e 89/429.
3 Por força dos artigos 1._, n._ 5, e 12._, n._ 1, da Directiva 89/369, uma instalação de incineração dos resíduos urbanos é considerada nova se a autorização de exploração foi concedida após 1 de Dezembro de 1990. Nos termos do artigo 1._, n._ 5, da Directiva 89/429, é considerada instalação existente uma instalação de incineração dos resíduos urbanos cuja primeira autorização de exploração tenha sido concedida antes de 1 de Dezembro de 1990.
4 O artigo 4._, n._ 1, da Directiva 89/369 prevê:
«Qualquer nova instalação de incineração de resíduos urbanos deve ser concebida, equipada e explorada de modo a que os gases provocados pela combustão dos resíduos atinjam, após a última injecção de ar de combustão, de uma forma controlada e homogénea, e mesmo nas condições mais desfavoráveis, uma temperatura de pelo menos 850_C durante um período não inferior a dois segundos, em presença de pelo menos 6% de oxigénio.»
5 O artigo 2._, primeiro parágrafo, alínea a), da Directiva 89/429 estabelece:
«Nos termos do artigo 13._ da Directiva 84/360/CEE, os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para que a exploração das instalações existentes de incineração dos resíduos urbanos seja submetida:
a) No caso das instalações cuja capacidade nominal seja igual ou superior a 6 toneladas de resíduos por hora: o mais tardar em 1 de Dezembro de 1996, nas mesmas condições impostas às novas instalações de incineração com a mesma capacidade, nos termos da Directiva 89/369/CEE do Conselho, de 8 de Junho de 1989, relativa à prevenção da poluição atmosférica proveniente de novas instalações de incineração de resíduos urbanos [...], salvo no que respeita às disposições do artigo 4._, que são substituídas pelas do artigo 4._ da presente directiva.»
6 Nos termos do artigo 4._, n._ 1, alínea a), da Directiva 89/429:
«O mais tardar em 1 de Dezembro de 1996, as instalações existentes com uma capacidade igual ou superior a 6 toneladas/hora devem obedecer às seguintes condições de combustão; os gases provenientes da combustão dos resíduos deverão ser elevados, após a última injecção de ar de combustão e mesmo nas condições mais desfavoráveis, a uma temperatura de, pelo menos, 850_C, em presença de, pelo menos, 6% de oxigénio, e isso durante, pelo menos, 2 segundos. Contudo, em caso de dificuldades técnicas maiores, a disposição relativa ao tempo de permanência de 2 segundos deve aplicar-se o mais tardar a partir do momento em que se procede à renovação dos fornos.»
O processo pré-contencioso
7 Foi apresentada à Comissão uma queixa segundo a qual as instalações de incineração de Maubeuge (França) não respeitavam as condições de combustão exigidas pelas Directivas 89/369 e 89/429.
8 Esta queixa levou a Comissão a tomar conhecimento dos resultados de um inquérito elaborado, em 1 de Dezembro de 1996, pelo Ministério do Ordenamento do Território e do Ambiente. O inquérito revelava que, nessa data, 40 incineradores que tratam mais de 6 toneladas de resíduos por hora não cumpriam as condições de exploração impostas pelas referidas directivas e emitiam poeiras e metais pesados ultrapassando os valores máximos autorizados.
9 A Comissão tomou igualmente conhecimento de um comunicado de imprensa do mesmo ministério, de 18 de Fevereiro de 1999, do qual resultava que 7 instalações de incineração tinham emitido na atmosfera quantidades de dioxina e de furano superiores a 10 ng I-TEQ/m3, o que implica, de acordo com a Comissão, que esses fornos não respeitavam as condições de combustão previstas no artigo 4._, n._ 1, da Directiva 89/369 e nos artigos 2._, primeiro parágrafo, alínea a), e 4._ da Directiva 89/429.
10 Resultava igualmente do mesmo comunicado que, em 15 de Janeiro de 1999, 12 das 75 instalações de incineração situadas no território francês ainda não cumpriam o decreto ministerial, de 25 de Janeiro de 1991, relativo às instalações de incineração de resíduos urbanos (JORF de 8 de Março de 1991, p. 3330, a seguir «decreto de 25 de Janeiro de 1991»), que transpôs as Directivas 89/369 e 89/429. Tratava-se das instalações de Maubeuge, bem como de La Rochelle, de Blois, de Angers, de Mulhouse, de Mans, de Rouen, do Havre, de Belfort, de Rungis, de Douchy e de Noyelles-sous-Lens (França).
11 Nestas condições, a Comissão, considerando que a República Francesa não tinha adoptado todas as medidas necessárias e adequadas para garantir que todo o parque das instalações de incineração então em funcionamento em França era explorado em conformidade com as condições de combustão exigidas pelas Directivas 89/369 e 89/429, interpelou a República Francesa, em 28 de Abril de 1999, para lhe permitir apresentar as suas observações.
12 Por ofício de 22 de Setembro de 1999, o Governo francês respondeu alegando que as Directivas 89/369 e 89/429 tinham sido transpostas para o direito francês pelo decreto de 25 de Janeiro de 1991. Por outro lado, reconheceu que, no início de 1998, funcionavam 27 instalações de incineração sem respeitarem as disposições desse decreto. Admitiu igualmente que, não obstante as medidas adoptadas para fazer respeitar as normas imperativas aplicáveis na matéria, no início de 1999, 12 instalações de incineração ainda não cumpriam as referidas normas e havia ainda 9 instalações de incineração cujas emissões de dioxina eram superiores a 10 ng I-TEQ/m3.
13 A Comissão considerou que, nessa resposta, o Governo francês não negou a existência dos incumprimentos referidos na interpelação. Por conseguinte, em 21 de Outubro de 1999, emitiu um parecer fundamentado convidando a República Francesa a adoptar as medidas necessárias para lhe dar cumprimento no prazo de dois meses a contar da sua notificação.
14 O Governo francês respondeu ao parecer fundamentado por ofício de 22 de Dezembro de 1999 alegando que, na sequência dos encerramentos e do cumprimento das normas publicadas, o número de instalações de incineração não respeitando as condições previstas pelo decreto de 25 de Janeiro de 1991 e pelas Directivas 89/369 e 89/429 passou de 27 em 1998 a 7 nos finais de 1999, ou seja, as de Angers, de Douchy, de La Rochelle, do Havre, de Mans, de Maubeuge e de Rouen. Afirmou que esta melhoria significativa da situação demonstrava que as medidas adoptadas não eram ineficazes nem insuficientes.
15 O Governo francês sustentou igualmente que não existia na época na legislação europeia nenhum limite relativo às emissões de dioxina para as instalações de incineração de resíduos domésticos. No entanto, comprometeu-se a actuar de modo a que as instalações de incineração não emitissem quantidades de dioxina superiores a 10 ng I-TEQ/m3 e o último balanço efectuado na matéria apenas detectou 4 casos de ultrapassagem.
16 Considerando que o Governo francês não tinha adoptado as medidas impostas para dar cumprimento ao parecer fundamentado, a Comissão intentou a presente acção.
Quanto ao mérito
17 A título preliminar, cabe precisar o objecto da acção. Nos pedidos que constam da petição, a Comissão convida o Tribunal de Justiça a declarar o incumprimento no que se refere às instalações de incineração actualmente em funcionamento em França. Esta formulação pode ser entendida no sentido de que se refere às instalações de incineração em funcionamento na data da prolação do acórdão. Contudo, resulta da acção na sua globalidade bem como do processo pré-contencioso que, no caso vertente, os pedidos da Comissão visam, na realidade, as instalações de incineração em funcionamento na data do termo do prazo fixado no parecer fundamentado.
18 A este propósito, a Comissão argumenta que resulta incontestavelmente das informações tornadas públicas pelo Governo francês e das respostas deste à interpelação e ao parecer fundamentado que numerosas instalações de incineração funcionaram, e 7 delas continuam a funcionar sem respeitar as condições de combustão impostas no artigo 4._, n._ 1, da Directiva 89/369 e nos artigos 2._, primeiro parágrafo, alínea a), e 4._ da Directiva 89/429.
19 O Governo francês sustenta que a Comissão tomou em consideração na petição, dentre as instalações de incineração não conformes, as que não respeitavam o limite de 10 ng I-TEQ/m3 para a emissão de dioxina, mas que cumpriam as obrigações decorrentes das Directivas 89/369 e 89/429. Com efeito, argumentou que essas directivas não prevêem nenhum valor máximo para a emissão de dioxina. Além disso, a Comissão reconheceu na tréplica que a ultrapassagem desse limite não constitui juridicamente nem cientificamente a prova de um incumprimento das referidas directivas. Esse reconhecimento constitui uma desistência parcial da acusação da Comissão, que deve ser tomada em conta no momento da decisão quanto às despesas.
20 Este argumento não pode ser acolhido. Com efeito, embora a Comissão tenha considerado na sua petição que a ultrapassagem do valor-limite de 10 ng I-TEQ/m3 implica, em seu entender, que as condições de combustão impostas pelas Directivas 89/369 e 89/429 não foram respeitadas, não inferiu, no entanto, desse facto qualquer incumprimento às obrigações decorrentes dessas directivas. Pelo contrário, a Comissão, na acção, baseou a sua acusação unicamente no facto de que pelo menos 7 instalações de incineração não cumpriam as condições de combustão impostas pelas referidas directivas, como o próprio Governo francês admitiu na resposta ao parecer fundamentado.
21 Por outro lado, Governo francês sustenta que as disposições das Directivas 89/369 e 89/429 foram correctamente transpostas para o direito interno pelo decreto de 25 de Janeiro de 1991 e que existem medidas que permitem assegurar a aplicação efectiva dessas disposições. Com efeito, em conformidade com a jurisprudência, previu em caso de infracção às obrigações resultantes das referidas disposições sanções efectivas, dissuasivas, proporcionadas e que asseguravam uma protecção equiparável à que decorre do direito interno.
22 A este propósito, basta declarar que a Comissão não critica a República Francesa por não ter transposto ou por ter transposto incorrectamente para o direito interno as disposições das Directivas 89/369 e 89/429 nem de não ter adoptado as medidas legislativas, regulamentares ou administrativas para a sua aplicação. Com efeito, a crítica da Comissão incide no facto de as medidas adoptadas pelas autoridades francesas para cumprirem as suas obrigações que decorrem dessas directivas terem sido tardias, uma vez que apenas foram tomadas a partir de Abril de 1998, ou seja, um ano e meio após o termo do prazo, em 1 de Dezembro de 1996. Além disso, para a Comissão, essas medidas são insuficientes uma vez que, quatro anos após esse termo do prazo, ainda não tinha sido alcançado o resultado exigido pelas referidas directivas para todo o parque das instalações de incineração em França.
23 Todavia, o Governo francês afirma que, de acordo com a formulação das Directivas 89/369 e 89/429, os Estados-Membros estão apenas obrigados a sujeitar os operadores das instalações de incineração a determinadas obrigações. Argumenta que, de acordo com jurisprudência constante, essa obrigação vincula os Estados-Membros quanto ao objectivo a alcançar, deixando uma margem de apreciação na avaliação da necessidade das medidas a adoptar. Não é possível, em princípio, inferir directamente de uma situação de facto que não está em conformidade com os objectivos fixados na disposição de uma directiva que o Estado-Membro em causa não tenha necessariamente cumprido as obrigações por esta impostas. Além disso, a violação, por uma pessoa colectiva autónoma relativamente a um Estado-Membro, de uma norma constante de uma directiva não pode constituir um incumprimento de Estado.
24 A este propósito, importa recordar, antes de mais, que o artigo 249._, terceiro parágrafo, CE prevê que «[a] directiva vincula o Estado-Membro destinatário quanto ao resultado a alcançar, deixando, no entanto, às instâncias nacionais a competência quanto à forma e aos meios». Daí decorre que uma das características principais da directiva seja precisamente alcançar um determinado resultado.
25 No entanto, a prática legislativa comunitária demonstra que podem existir grandes diferenças quanto aos tipos de obrigações que as directivas impõem aos Estados-Membros e, portanto, quanto aos resultados que devem ser alcançados.
26 Com efeito, determinadas directivas exigem que as medidas legislativas sejam adoptadas ao nível nacional e que o seu cumprimento esteja sujeito a um controlo jurisdicional ou administrativo [v., a título de exemplo, as disposições conjugadas dos artigos 4._ e 8._ da Directiva 84/450/CEE do Conselho, de 10 de Setembro de 1984, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros em matéria de publicidade enganosa (JO L 250, p. 17; EE 15 F5 p. 55); v., a este propósito, acórdãos de 16 de Novembro de 1989, Comissão/Bélgica, C-360/88, Colect., p. 3803, e de 6 de Dezembro de 1989, Comissão/Grécia, C-329/88, Colect., p. 4159].
27 Outras directivas exigem que os Estados-Membros adoptem as medidas necessárias para garantir que determinados objectivos formulados de maneira geral e não quantificáveis sejam atingidos, embora deixando aos Estados-Membros uma certa margem de apreciação quanto à natureza das medidas a tomar [v., a título de exemplo, artigo 4._ da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129), com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156/CEE do Conselho de 18 de Março de 1991 (JO L 78, p. 32); v., a este propósito, acórdão de 9 de Novembro de 1999, Comissão/Itália, dito «San Rocco», C-365/97, Colect., p. I-7773, n.os 67 e 68].
28 Outras directivas exigem ainda aos Estados-Membros que sejam alcançados resultados precisos e concretos após um determinado prazo [v., a título de exemplo, artigo 4._, n._ 1, da Directiva 76/160/CEE do Conselho, de 8 de Dezembro de 1975, relativa à qualidade das águas balneares (JO 1976, L 31, p. 1; EE 15 F1 p. 133); v., a este propósito, acórdãos de 14 de Julho de 1993, Comissão/Reino Unido, C-56/90, Colect., p. I-4109, n.os 42 a 44; de 8 de Junho de 1999, Comissão/Alemanha, C-198/97, Colect., p. I-3257, n._ 35; de 25 de Maio de 2000, Comissão/Bélgica, C-307/98, Colect., p. I-3933, n._ 51, e de 19 de Março de 2002, Comissão/Países Baixos, C-268/00, ainda não publicado na Colectânea, n.os 12 a 14].
29 Por conseguinte, uma vez que um incumprimento apenas pode ser declarado se existir, no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, uma situação contrária ao direito comunitário objectivamente imputável ao Estado-Membro em causa, a declaração do incumprimento em questão depende do tipo de obrigações impostas pelas disposições das Directivas 89/369 e 89/429.
30 A este propósito, importa lembrar que as Directivas 89/369 e 89/429 se inscrevem numa estratégia global comunitária de protecção do ambiente e de diminuição da poluição atmosférica. As instalações de incineração já eram objecto da Directiva 84/360, por força da qual os Estados-Membros estavam obrigados, por um lado, a prever procedimentos de autorização prévia e controlos regulares para o funcionamento dessas instalações e, por outro, a adaptar progressivamente as instalações existentes à melhor tecnologia disponível. As Directivas 89/369 e 89/429 completaram esta regulamentação ao introduzirem exigências detalhadas e precisas aplicáveis às instalações de incineração de resíduos urbanos tanto às novas instalações como às existentes.
31 Resulta, com efeito, do artigo 4._, n._ 1, da Directiva 89/369 e dos artigos 2._, primeiro parágrafo, alínea a), e 4._ da Directiva 89/429 que as instalações de incineração novas e existentes devem estar em conformidade com as exigências precisas de combustão fixadas por força dessas disposições. Estas prevêem que os gases provocados pela combustão dos resíduos atinjam, após a última injecção de ar de combustão e mesmo nas condições mais desfavoráveis, uma temperatura de pelo menos 850_C durante um período não inferior a dois segundos, em presença de pelo menos 6% de oxigénio, excepto, relativamente a essa duração, no caso de dificuldades técnicas maiores numa instalação existente.
32 Além disso, o artigo 5._, n._ 1, das Directivas 89/369 e 89/429 especifica que a temperatura e o teor de oxigénio fixados são valores mínimos a respeitar permanentemente durante o funcionamento da instalação.
33 Daí decorre que as Directivas 89/369 e 89/429 impõem aos Estados-Membros obrigações de resultado, formuladas clara e inequivocamente, a fim de que as suas instalações de incineração cumpram nos prazos indicados exigências minuciosas e precisas.
34 Nestas circunstâncias, não basta que um Estado-Membro, contrariamente ao que sustenta o Governo francês, tenha adoptado todas as medidas razoavelmente possíveis para alcançar o resultado imposto pelas Directivas 89/369 e 89/429 (v., neste sentido, relativamente à Directiva 76/160, acórdãos já referidos, Comissão/Reino Unido, n.os 42 e 44; Comissão/Alemanha, n._ 35, Comissão/Bélgica, n._ 51, e de 19 de Março de 2002, Países Baixos, n.os 12 a 14).
35 Por outro lado, admitindo que uma impossibilidade material absoluta de executar as obrigações resultantes das Directivas 89/369 e 89/429 possa justificar o seu incumprimento, há que declarar que o Governo francês não conseguiu provar, no caso em apreço, a existência de tal impossibilidade (v. acórdão Comissão/Reino Unido, já referido, n._ 46).
36 Em seguida, há que recordar que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, não podendo as alterações posteriormente ocorridas ser tomadas em consideração pelo Tribunal de Justiça (v. acórdãos de 25 de Novembro de 1998, Comissão/Espanha, C-214/96, Colect., p. I-7661, n._ 25, e de 25 de Maio de 2000, Comissão/Grécia, C-384/97, Colect., p. I-3823, n._ 35).
37 A este propósito, basta observar que o próprio Governo francês admitiu na resposta ao parecer fundamentado de 21 de Outubro de 1999, que fixava um prazo de dois meses após a sua notificação, que, no final do ano de 1999, 7 instalações de incineração funcionavam ainda sem respeitar as condições de combustão exigidas pelas Directivas 89/369 e 89/429.
38 Por outro lado, o Governo francês não pode validamente invocar, para justificar o incumprimento, o argumento segundo o qual o atraso na adaptação às normas das instalações em questão se deve ao facto de os trabalhos de adequação exigirem mais do que alguns meses. Com efeito, desde 1 de Dezembro de 1990, as instalações novas deveriam obedecer às exigências resultantes da Directiva 89/369, de modo que, após esta data, não deveria estar em funcionamento nenhuma instalação nova que não respeitasse essas exigências. Relativamente às instalações existentes, a Directiva 89/429 concedeu um prazo adicional de seis anos após a data prevista para a transposição, de modo a permitir aos Estados-Membros o cumprimento das exigências que a mesma impõe. Por conseguinte, mesmo que a duração dos trabalhos de adequação fosse necessariamente considerável, a Directiva 89/429 concedeu um grande período de tempo aos Estados-Membros para os realizar, prevendo esse prazo adicional de dois anos.
39 Também não pode ser acolhido o argumento do Governo francês segundo o qual teria iniciado um programa energético de adaptação às normas previstas nas Directivas 89/369 e 89/429, que ia permitir passar de 40 instalações que não respeitavam essas normas em Dezembro de 1996 a 7 instalações em finais de 1999. Com efeito, é um facto que o Governo francês apenas estabeleceu e subsequentemente executou esse programa a partir de finais de 1996, quer dizer, seis anos após o termo do prazo de transposição da Directiva 89/429. Assim, as medidas adoptadas pelo Governo francês são tardias e não podem ser invocadas para justificar o incumprimento.
40 Além disso, o Governo francês não pode validamente sustentar que não podia encerrar as instalações não conformes, atendendo ao volume de resíduos produzidos. Com efeito, mesmo admitindo que tal circunstância possa validamente servir de justificação para o incumprimento das obrigações decorrentes da Directiva 89/429, não está provado que, no caso de encerramento de determinadas instalações, seria materialmente impossível transportar provisoriamente os resíduos urbanos para instalações vizinhas.
41 Tendo em conta todas as considerações precedentes, há que declarar que, ao não adoptar todas as medidas necessárias e adequadas para garantir que todo o parque de instalações de incineração actualmente em funcionamento em França seja explorado em conformidade com as condições de combustão exigidas pelas Directivas 89/369 e 89/429, ou que seja atempadamente posto termo à sua exploração, isto é, em 1 de Dezembro de 1990 no que se refere às novas instalações e em 1 de Dezembro de 1996 no que se refere às instalações existentes, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4._, n._ 1, da Directiva 89/369 e dos artigos 2._, primeiro parágrafo, alínea a), e 4._ da Directiva 89/429.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
42 Nos termos do artigo 69._, n._ 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Francesa e tendo esta sido vencida, há que condená-la nas despesas da instância.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
43 Ao não adoptar todas as medidas necessárias e adequadas para garantir que todo o parque de instalações de incineração actualmente em funcionamento em França seja explorado em conformidade com as condições de combustão exigidas pelas Directivas 89/369/CEE do Conselho, de 8 de Junho de 1989, relativa à prevenção da poluição atmosférica proveniente de novas instalações de incineração de resíduos urbanos, e 89/429/CEE do Conselho, de 21 de Junho de 1989, relativa à redução da poluição atmosférica proveniente das instalações existentes de incineração de resíduos urbanos, ou que seja atempadamente posto termo à sua exploração, isto é, em 1 de Dezembro de 1990 no que se refere às novas instalações e em 1 de Dezembro de 1996 no que se refere às instalações existentes, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4._, n._ 1, da Directiva 89/369 e dos artigos 2._, primeiro parágrafo, alínea a), e 4._ da Directiva 89/429.
44 A República Francesa é condenada nas despesas.