CELEX: 61998CJ0277
Liquidación de cuentas del FEOGA
Ejercicio de 1994
Tasa suplementaria sobre la leche
Litigios entre deudores y autoridades nacionales competentes
Procedimientos contenciosos nacionales
Correcciones negativas soportadas por los Estados miembros por un importe correspondiente a las tasas suplementarias aún no recaudadas

Motivación de la sentencia
1 Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 21 de julio de 1998, la República Francesa solicitó, con arreglo al artículo 173 del Tratado CE (actualmente artículo 230 CE, tras su modificación), la anulación parcial de la Decisión 98/358/CE de la Comisión, de 6 de mayo de 1998, relativa a la liquidación de las cuentas presentadas por los Estados miembros con respecto a los gastos de la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola correspondiente a 1994 (DO L 163, p. 28; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), en la medida en que aplica a la República Francesa «correcciones negativas» en relación con las tasas suplementarias sobre la leche cuya recaudación era objeto de procedimientos contenciosos pendientes ante los órganos jurisdiccionales nacionales competentes en la fecha de adopción de dicha Decisión.
2 Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 17 de diciembre de 1998, se admitió la intervención del Reino de España en apoyo de las pretensiones de la República Francesa.
Marco jurídico
3 Del artículo 3, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220), se desprende que el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA), sección «Garantía», financia las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrícolas emprendidas según las normas comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas.
4 En virtud del artículo 4, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento nº 729/70, la Comisión ha de poner a disposición de los Estados miembros los créditos necesarios para que los servicios y organismos designados por éstos procedan, de conformidad con las normas comunitarias y con las legislaciones nacionales, a los pagos de dichas intervenciones.
5 El artículo 5, apartado 2, letra b), del Reglamento nº 729/70, en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 1287/95 del Consejo, de 22 de mayo de 1995 (DO L 125, p. 1), dispone que la Comisión debe liquidar el ejercicio de que se trate antes del 30 de abril del año siguiente, basándose en las cuentas anuales, acompañadas, en particular, de la información necesaria para su liquidación. El artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70, en su versión modificada por el Reglamento nº 1287/95, precisa que la Comisión ha de decidir los gastos que deben excluirse de la financiación comunitaria si comprueba que no se han efectuado de conformidad con las normas comunitarias.
6 Del artículo 8, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 729/70 se desprende que los Estados miembros deben adoptar, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales, las medidas necesarias para asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el FEOGA, para prevenir y perseguir las irregularidades y para recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias.
7 Según el artículo 8, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento nº 729/70, los Estados miembros tienen la obligación de informar a la Comisión acerca de las medidas adoptadas con tal fin y, en particular, del estado de los procedimientos administrativos y judiciales.
8 En virtud del artículo 8, apartado 2, del Reglamento nº 729/70, cuando no se produzca una recuperación total, las consecuencias financieras de las irregularidades o de las negligencias serán costeadas por la Comunidad, salvo las que resulten de irregularidades o de negligencias imputables a las administraciones u organismos de los Estados miembros. Las sumas recuperadas se pagarán a los servicios u organismos pagadores y serán descontadas por éstos de los gastos financiados por el FEOGA.
9 El Reglamento (CEE) nº 856/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 804/68 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 90, p. 10; EE 03/30, p. 61), creó una «tasa suplementaria» sobre las cantidades de leche entregadas que sobrepasen una cantidad de referencia que debe determinarse, con el fin de controlar el crecimiento de la producción lechera y de productos lácteos en la Comunidad (en lo sucesivo, «tasa suplementaria»).
10 El artículo 5 quater, apartados 1, párrafo segundo, 3 y 5, del Reglamento (CEE) nº 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 148, p. 13; EE 03/02, p. 146), introducido por el Reglamento nº 856/84, establece:
«1. [...]
El régimen de tasa se implantará en cada región de territorio de los Estados miembros según una de las fórmulas siguientes:
Fórmula A
Todo productor de leche deberá una tasa sobre las cantidades de leche y/o de equivalentes de leche que haya entregado a un comprador y que, durante el período de doce meses de que se trate, sobrepasen una cantidad de referencia que debe determinarse.
Fórmula B
Todo comprador de leche o de otros productos lácteos deberá una tasa sobre las cantidades de leche o de equivalentes de leche que le hayan sido entregadas por productores y que, durante el período de doce meses de que se trate, sobrepasen una cantidad de referencia que debe determinarse.
El comprador deudor de la tasa hará que repercuta esta última únicamente en los productores que hayan aumentado sus entregas, proporcionalmente a su contribución al rebasamiento de la cantidad de referencia del comprador.
[...]
3. La suma de las cantidades de referencia contempladas en el apartado 1, salvo la aplicación del apartado 4, no podrá sobrepasar una cantidad global garantizada igual a la suma de las cantidades de leche entregadas a empresas que traten o que transformen leche u otros productos lácteos en cada Estado miembro durante el año civil de 1981, aumentadas en un 1 %.
[...]
5. Se considerará que las tasas contempladas en el presente artículo forman parte de las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrícolas y se destinarán a la financiación de los gastos del sector lácteo.»
11 El Reglamento (CEE) nº 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, sobre normas generales para la aplicación de la tasa contemplada en el artículo 5 quater del Reglamento nº 804/68 en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 90, p. 13; EE 03/30, p. 64), que permaneció en vigor hasta el 31 de marzo de 1993, establece la cantidad de referencia definida como la cantidad de leche o de equivalente de leche entregada por un productor (fórmula A) o comprada por un comprador (fórmula B) durante el año civil de 1981, aumentadas en un 1 % cuyo rebasamiento da lugar a que dicho productor (fórmula A) o dicho comprador (fórmula B) deba pagar una tasa suplementaria.
12 Según el artículo 9, apartado 4, párrafo segundo, del Reglamento nº 857/84, en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 1305/85 del Consejo, de 23 de mayo de 1985 (DO L 137, p. 12; EE 03/34, p. 208), en caso de que se sobrepase la cantidad global garantizada, «el importe de las tasas percibidas se pagará a la Comunidad hasta el límite de la cantidad excedentaria comprobada».
13 El artículo 15, apartado 4, párrafo primero, del Reglamento (CEE) nº 1546/88 de la Comisión, de 3 de junio de 1988, por el que se establecen las modalidades de aplicación de la tasa suplementaria contemplada en el artículo 5 quater del Reglamento nº 804/68 (DO L 139, p. 12), establece:
«Los compradores [...] pagarán al organismo competente, en los tres meses siguientes al final de cada período de doce meses, el importe de la tasa que en su caso se adeude.»
14 Según el artículo 19, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 1546/88:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas complementarias necesarias:
a) para garantizar la percepción de la tasa, en particular las medidas de control y las que garanticen la información de los interesados en lo referente a las sanciones penales o administrativas a las que se exponen en caso de incumplimiento de las disposiciones del presente Reglamento».
Hechos del litigio
15 Las autoridades francesas decidieron aplicar el régimen de tasa suplementaria siguiendo la fórmula B (es decir, cobrando la tasa a los compradores). En las campañas lecheras de 1985/1986, 1988/1989, 1989/1990 y 1991/1992 se dejó de recaudar un importe global de 114.387.058 FRF de tasas suplementarias. Esta cantidad se reparte entre los ejercicios correspondientes a dichas campañas lecheras del siguiente modo:
642.358 FRF en la campaña de 1985/1986,
14.466.984 FRF en la campaña de 1988/1989,
38.756.717 FRF en la campaña de 1989/1990,
60.520.999 FRF en la campaña de 1991/1992.
16 Estos importes fueron objeto de once procedimientos contenciosos ante los órganos jurisdiccionales nacionales, relativos a la recaudación de tasas suplementarias, entre las autoridades francesas y determinados compradores de leche.
17 Mediante escrito nº VI/16332 de 16 de abril de 1997, relativo a la liquidación de las cuentas del ejercicio de 1993, dirigido a la República Francesa, la Comisión señaló que los importes pendientes de pago se habían ido acumulando y alcanzaban cifras considerables. Según la Comisión, los referidos procedimientos deberían haber concluido, teniendo en cuenta que habían transcurrido cuatro años desde la finalización de la última campaña incluida en el antiguo régimen de cuotas lecheras.
18 Mediante escrito nº VI/30301 de 29 de julio de 1997, relativo también a la liquidación de las cuentas del ejercicio de 1993, la Comisión notificó formalmente a las autoridades francesas una propuesta de corrección financiera por los casos de no contabilización en favor del FEOGA de las tasas suplementarias adeudadas con arreglo a las campañas de 1985/1986, 1988/1989, 1989/1990 y 1991/1992 y que aún eran objeto de procedimientos contenciosos incoados por los compradores ante los órganos jurisdiccionales nacionales.
19 Tras la solicitud de conciliación presentada el 7 de octubre de 1997 por el Gobierno francés con arreglo a la Decisión 94/442/CE de la Comisión, de 1 de julio de 1994, relativa a la creación de un procedimiento de conciliación en el marco de la liquidación de cuentas de la sección Garantía del FEOGA (DO L 182, p. 45), el órgano de conciliación declaró, en su informe final fechado el 29 de enero de 1998, que no había logrado aproximar las posiciones de las partes.
20 Mediante la Decisión impugnada, que se basa en el Reglamento nº 729/70, en particular en su artículo 5, apartado 2, en su versión modificada por el Reglamento nº 1287/95, la Comisión fijó el importe de los gastos reconocidos como gastos a cargo del FEOGA con arreglo al ejercicio financiero de 1994.
21 El noveno considerando de la Decisión impugnada presenta el siguiente tenor:
«Considerando que son necesarias correcciones financieras relativas a las exacciones suplementarias sobre la leche, a percibir para las campañas lecheras 1985/86 hasta 1992/93, en razón de los litigios entre los compradores/productores y las autoridades competentes en ciertos Estados miembros; que estas correcciones financieras negativas para Francia [...] ascienden [...] a 114.387.058 francos franceses [...]; que la Comisión se reserva, no obstante, la posibilidad de reexaminar las correcciones financieras efectuadas en la presente liquidación de cuentas si, como resultado de los contenciosos, se demuestra que los importes afectados son considerados como no debidos o no recuperables».
22 En la fecha de la Decisión impugnada, no había recaído sentencia definitiva en ninguno de los once procedimientos.
Sobre el fondo
Alegaciones de las partes
23 El Gobierno francés niega que exista una base jurídica adecuada para imputar a un Estado miembro cantidades cuya recaudación, iniciada de conformidad con las disposiciones comunitarias y nacionales, no haya concluido debido a la existencia de procedimientos contenciosos nacionales.
24 En primer lugar, alega que, si bien son abonadas por los Estados miembros, las tasas suplementarias están sujetas al control de la Comisión en el marco de las facultades que le confiere el Reglamento nº 729/70, de modo que constituyen gastos negativos del FEOGA. Por tanto, la Comisión sólo puede imputar a un Estado miembro una tasa suplementaria aún no recaudada conforme a requisitos iguales a los previstos para denegar la financiación comunitaria de un determinado gasto.
25 A este respecto, del artículo 8, apartado 2, del Reglamento nº 729/70 se desprende, según el Gobierno francés, que los Estados miembros sólo deben costear las consecuencias financieras derivadas de irregularidades o de negligencias cuando éstas son imputables a las administraciones u organismos de dichos Estados. A tenor del artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 729/70, incumbe únicamente a los Estados miembros adoptar las medidas necesarias para recuperar las sumas adeudadas, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales.
26 Pues bien, dicho Gobierno sostiene que las cantidades objeto de la Decisión impugnada no proceden de irregularidades ni de negligencias en el sentido del Reglamento nº 729/70. Los procedimientos ante los órganos jurisdiccionales nacionales siguen su curso para lograr que los compradores paguen las tasas suplementarias que adeudan.
27 A continuación, afirma que la normativa comunitaria sobre tasas suplementarias no exige que los Estados miembros abonen a la Comunidad importes que aún no se han recaudado.
28 Según el Gobierno francés, a tenor de los artículos 9, apartado 4, párrafo segundo, del Reglamento nº 857/84, en su versión modificada por el Reglamento nº 1305/85, y 19 del Reglamento nº 1546/88, los Estados miembros sólo tienen la obligación de garantizar la percepción de las tasas suplementarias de los productores o compradores y poner los importes percibidos a disposición de la Comunidad. Por lo que se refiere al procedimiento que debe aplicarse para garantizar que se recaudan las tasas suplementarias, las autoridades nacionales únicamente están obligadas a aplicar un procedimiento idéntico al aplicable al cobro de créditos de origen nacional. El Gobierno francés considera que esta obligación se cumple en el presente caso.
29 Por último, este Gobierno estima que el hecho de que la Comisión imponga un plazo para la recaudación de los importes exigidos (los cuatro años posteriores a la última campaña incluida en el antiguo régimen de cuotas lecheras) excede de las facultades de gestión del FEOGA de que dispone en virtud del Reglamento nº 729/70, que no contiene disposiciones que prevean la aplicación de un plazo imperativo a los Estados miembros. Considera además que, al modificar a partir de 1997 su práctica anterior, la Comisión violó el principio de buena administración.
30 El Gobierno español sostiene también que la obligación de un Estado miembro frente a la Comunidad consiste en exigir diligentemente a los deudores el pago de las tasas suplementarias conforme a su Derecho interno y en entregarlas a la Comisión. En su opinión, la Comisión mezcla estas dos obligaciones del Estado miembro para hacer nacer una tercera obligación, consistente en pagar las tasas como si se tratara de una deuda propia. Pues bien, según este Gobierno, el Estado miembro sólo está obligado a abonar a la Comunidad aquellas cantidades que haya recaudado efectivamente de los productores o compradores de leche, deudores de las tasas suplementarias, salvo que las cantidades no hayan sido recaudadas por negligencia suya.
31 La Comisión recuerda que, a tenor del artículo 15, apartado 4, del Reglamento nº 1546/88, los compradores están obligados a pagar la tasa suplementaria que en su caso adeuden en los tres meses siguientes al final del período de doce meses de que se trate y que, según el artículo 19, apartado 1, del mismo Reglamento, los Estados miembros deben adoptar las medidas necesarias para garantizar la percepción de la tasa suplementaria.
32 A juicio de la Comisión, la obligación de crear un mecanismo de recaudación rápido y eficaz resulta tanto del régimen de cuotas lecheras, cuyo elemento clave es el pago de la tasa suplementaria, como de la obligación general de colaboración y de lealtad prevista en el artículo 5 del Tratado CE (actualmente artículo 10 CE). Un sistema de tasas que careciese de un mecanismo de recaudación rápido y eficaz no alcanzaría su objetivo disuasorio (luchar contra el exceso de producción lechera). Habida cuenta de esta naturaleza particular de la tasa suplementaria, los Estados miembros no deben limitarse a aplicar a la recaudación de la tasa suplementaria las mismas normas que aplican a la recaudación de cantidades que se adeudan al presupuesto nacional. Según la Comisión, los propios Estados miembros están obligados al pago de la tasa suplementaria. Por tanto, el hecho de que un comprador niegue, en un procedimiento nacional, adeudar las cantidades que se le reclaman en concepto de tasa suplementaria no tiene incidencia sobre la obligación propia del Estado miembro de abonar a la Comunidad la totalidad de la tasa suplementaria adeudada.
33 Con carácter subsidiario, la Comisión señala que existen pruebas suficientes para concluir que el Gobierno francés no adoptó todas las medidas necesarias para garantizar la recaudación de la tasa adeudada. El hecho de que importes tan elevados no hayan sido cobrados aún, a pesar de que han transcurrido entre seis y doce años según la campaña considerada desde la fecha de su vencimiento, constituye, por sí solo, una prueba de ello y demuestra que, en cualquier caso, también se cumplen los requisitos del artículo 8, apartado 2, del Reglamento nº 729/70.
Apreciación del Tribunal de Justicia
34 Procede señalar que de los artículos 15, apartado 4, y 19 del Reglamento nº 1546/88 no puede deducirse ninguna obligación propia de los Estados miembros de abonar las tasas suplementarias a la Comunidad.
35 El artículo 15, apartado 4, de este Reglamento impone únicamente a los compradores, y no a los Estados miembros, la obligación de pagar al organismo competente, en los tres meses siguientes al final de cada período de doce meses, el importe de la tasa suplementaria que en su caso se adeude. Por lo que respecta a las obligaciones de los Estados miembros, éstas se hallan descritas en el artículo 19 del Reglamento nº 1546/88, según el cual están obligados a adoptar las medidas necesarias para garantizar la percepción de la tasa suplementaria.
36 El mero tenor literal del artículo 19 del Reglamento nº 1546/88 demuestra que este artículo establece una obligación de medios, no una obligación de resultado.
37 Del mecanismo establecido por el Reglamento nº 1546/88 también se desprende que, si bien el Estado miembro está obligado a entregar a la Comisión los importes percibidos, él mismo no es deudor de la tasa suplementaria. En efecto, el régimen comunitario de la tasa suplementaria no prevé la sustitución del comprador por el Estado miembro en concepto de deudor cuando dicho comprador interpone algún recurso en el marco de los procedimientos nacionales aplicables para impugnar los importes que se le reclaman en concepto de tasa suplementaria. Tal sustitución del comprador por el Estado miembro en concepto de deudor, incluso por un período limitado a la duración de los procedimientos contenciosos, requeriría una base legal previa que definiera sus condiciones (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de julio de 1994, Milchwerke Köln/Wuppertal, C-352/92, Rec. p. I-3385, apartado 22). Pues bien, en el presente caso no existe tal base legal.
38 Por consiguiente, los Estados miembros únicamente están obligados, de conformidad con el Reglamento nº 1546/88, a abonar las tasas suplementarias percibidas, sin que el importe de dichas tasas constituya una deuda propia del Estado miembro.
39 Debe señalarse que del artículo 9, apartado 4, párrafo segundo, del Reglamento nº 857/84, en su versión modificada por el Reglamento nº 1305/85, tampoco se deduce la existencia de una obligación de pago del Estado miembro en favor de la Comunidad. Procede señalar que tanto en la versión francesa como en la mayoría de las versiones lingüísticas de este Reglamento sólo se prevé el pago a la Comunidad del importe de las tasas «percibidas». Aunque la versión alemana sólo menciona el importe de la tasa, sin especificar que se trata de una tasa percibida, ha de destacarse que, como señala acertadamente el Abogado General en los puntos 70 a 73 de sus conclusiones, la existencia de una cantidad global garantizada fijada para cada Estado miembro no implica necesariamente una obligación de pago propia del Estado miembro en caso de que se sobrepase dicha cantidad global.
40 Por lo que se refiere a la alegación subsidiaria de la Comisión, basada en el artículo 8 del Reglamento nº 729/70, debe recordarse que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los Estados miembros deben, en primer lugar, respetar la obligación de diligencia general del artículo 5 del Tratado, tal como se precisa en el artículo 8, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 729/70, en lo tocante a la financiación de la política agrícola común. Esta obligación implica que los Estados miembros deben adoptar con prontitud medidas destinadas a remediar las irregularidades (sentencia de 21 de enero de 1999, Alemania/Comisión, C-54/95, Rec. p. I-35, apartado 177).
41 No obstante, la Comisión está obligada a justificar en cada caso su decisión en la que declara la existencia de negligencias imputables al Estado miembro de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de junio de 1990, Alemania/Comisión, C-8/88, Rec. p. I-2321, apartado 23).
42 Es cierto que, para cumplir esta exigencia, basta con que la Comisión presente pruebas de que existe una duda seria y razonable. Sin embargo, en el presente caso no puede acogerse la afirmación de la Comisión de que la amplitud de los plazos transcurridos basta por sí sola para declarar la existencia de una negligencia por parte del Estado miembro. En efecto, la Comisión no ha demostrado mediante ejemplos concretos en qué medida es imputable a las autoridades francesas el alargamiento de los procedimientos. Por el contrario, de los autos se desprende que, en su escrito nº VI/48419 de 21 de diciembre de 1995, relativo a la liquidación de las cuentas de los ejercicios 1992 y 1993, mediante el cual comunicó a las autoridades francesas sus observaciones a raíz de las visitas de control de sus servicios a empresas lecheras francesas en 1994 y 1995, la Comisión reconoció que «las autoridades francesas han incoado, en todos los expedientes presentados, los procedimientos de recaudación necesarios». Aunque en dicho escrito la Comisión reprochaba a la parte demandante, de manera general y abstracta, lentitudes o retrasos, no los precisó ante el Tribunal de Justicia. Además, la Comisión no ha indicado en absoluto en qué medida las supuestas irregularidades o negligencias imputables a las autoridades francesas justificarían las «correcciones negativas» aplicadas de manera global.
43 Por último, la imposición de un plazo no puede suplir la inexistencia de un fundamento jurídico para las correcciones. Los Estados miembros únicamente están obligados a proceder a la recaudación de las tasas suplementarias con diligencia y a entregarlas a la Comunidad.
44 En estas circunstancias, procede estimar el recurso de la República Francesa y, por consiguiente, anular la Decisión impugnada en la medida en que aplica a la República Francesa «correcciones negativas» en relación con las tasas suplementarias sobre la leche cuya recaudación era objeto de procedimientos contenciosos pendientes ante los órganos jurisdiccionales nacionales competentes en la fecha de adopción de dicha Decisión.
Decisión sobre las costas
Costas
45 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. La República Francesa no ha solicitado la condena en costas de la Comisión. Por consiguiente, aunque hayan sido desestimados los motivos formulados por la Comisión, procede resolver que cada parte cargue con sus propias costas.
46 De conformidad con el artículo 69, apartado 4, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento, el Reino de España soportará sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta)
decide:
1) Anular la Decisión 98/358/CE de la Comisión, de 6 de mayo de 1998, relativa a la liquidación de las cuentas presentadas por los Estados miembros con respecto a los gastos de la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola correspondiente a 1994, en la medida en que aplica a la República Francesa «correcciones negativas» en relación con las tasas suplementarias sobre la leche cuya recaudación era objeto de procedimientos contenciosos pendientes ante los órganos jurisdiccionales nacionales competentes en la fecha de adopción de dicha Decisión.
2) La República Francesa y la Comisión de las Comunidades Europeas cargarán cada una con sus propias costas.
3) El Reino de España soportará sus propias costas.