CELEX: 61995CJ0263
Aproximação das legislações
Produtos de construção
Comité permanente da construção

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 7 de Agosto de 1995, a República Federal da Alemanha pediu, nos termos do artigo 173._ do Tratado CE, a anulação da Decisão 95/204/CE da Comissão, de 31 de Maio de 1995, que aplica o disposto no n._ 2 do artigo 20._ da Directiva 89/106/CEE do Conselho relativa aos produtos de construção (JO L 129, p. 23, a seguir «decisão impugnada»).
2 Esta decisão define os processos de certificação de conformidade dos produtos de construção às especificações técnicas.
Enquadramento jurídico
A Directiva 89/106
3 A Directiva 89/106/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1988, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros no que respeita aos produtos de construção (JO 1989, L 40, p. 12), visa eliminar os entraves à livre circulação dos produtos de construção.
4 Nos termos do seu quarto considerando, na medida em que os entraves técnicos no domínio da construção não possam ser eliminados pelo reconhecimento mútuo da equivalência entre todos os Estados-Membros, a sua eliminação deve obedecer à nova abordagem prevista na resolução do Conselho de 7 de Maio de 1985 (JO C 136, p. 1), que impõe a definição dos requisitos essenciais relativos à segurança e a outros aspectos importantes para o bem-estar geral, sem que se reduzam os níveis de protecção justificados actualmente existentes nos Estados-Membros.
5 O artigo 1._, n._ 2, da Directiva 89/106 define os «produtos de construção» como sendo «todos os produtos destinados a ser permanentemente incorporados em obras de construção, incluindo as obras de construção civil e de engenharia civil».
6 O artigo 2._, n._ 1, da Directiva 89/106 prevê:
«Os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para garantir que os produtos mencionados no artigo 1._, destinados a ser utilizados em obras, só possam ser comercializados se estiverem aptos para a função a que se destinam, ou seja, se apresentarem características tais que as obras em que sejam incorporados, montados, aplicados ou instalados, se tiverem sido convenientemente planeadas e realizadas, possam satisfazer os requisitos essenciais referidos no artigo 3._, sempre que tais obras estejam sujeitas a regulamentações que contenham tais requisitos.»
7 Segundo o quinto considerando da Directiva 89/106, os requisitos essenciais constituem os critérios gerais e específicos a que devem satisfazer as obras de construção. Esses requisitos devem entender-se como exigindo que as obras de construção correspondam a um grau adequado de fiabilidade a um ou mais ou à totalidade desses requisitos sempre que tal esteja regulamentado.
8 Estes requisitos essenciais, que, segundo o artigo 3._, n._ 1, da Directiva 89/106, estão enunciados sob a forma de objectivos no Anexo I desta directiva, são os seguintes:
- resistência mecânica e estabilidade;
- segurança contra incêndios;
- higiene, saúde e ambiente;
- segurança na utilização;
- protecção contra o ruído;
- economia de energia e retenção de calor.
9 Ao lado das especificações técnicas nacionais existentes, a Directiva 89/106 prevê o desenvolvimento de especificações técnicas europeias. Estas podem ser:
a) normas harmonizadas estabelecidas pelos organismos europeus de normalização (CEN, Comité Europeu de Normalização, e Cenelec, Comité Europeu de Normalização Electrotécnica) com base em mandatos que lhes são conferidos pela Comissão («mandatos de normalização» previstos no artigo 7._, n._ 1, da Directiva 89/106);
b) aprovações técnicas europeias adoptadas pela organização que reúna os organismos de aprovação designados pelos Estados-Membros (EOTA, European Organisation of Technical Approvals), isto é, a «apreciação técnica favorável da aptidão de um produto para o uso a que se destina, com base no cumprimento dos requisitos essenciais a satisfazer pelas obras em que o produto é utilizado» (artigo 8._ da Directiva 89/106). Esta organização trabalha também com base em mandatos concedidos pela Comissão para o estabelecimento de directrizes para a aprovação técnica europeia de um produto ou família de produtos (artigo 11._, n._ 1, da Directiva 89/106).
10 O artigo 3._, n._ 3, da Directiva 89/106 prevê que as ligações necessárias entre os requisitos essenciais e os mandatos de normalização, os mandatos para a elaboração de directrizes para a aprovação técnica europeia ou o reconhecimento de outras especificações técnicas são estabelecidas por documentos interpretativos que precisam os requisitos essenciais. Estes documentos interpretativos são elaborados pelos comités técnicos em que participam os Estados-Membros.
11 Segundo o artigo 13._, n._ 2, da Directiva 89/106, os produtos que forem objecto de um certificado de conformidade beneficiarão da presunção de conformidade com as especificações técnicas. Esta conformidade é verificada através de ensaios ou outras provas com base nas especificações técnicas, nos termos do Anexo III.
12 Segundo o artigo 13._, n.os 3 e 4, da Directiva 89/106:
«3. O certificado de conformidade de um produto pressupõe:
a) que o fabricante disponha de um sistema de controlo de produção na fábrica, por forma a assegurar a conformidade da produção com as especificações técnicas pertinentes,
ou
b) para além de um sistema de controlo de produção na fábrica, no caso de determinados produtos mencionados nas especificações técnicas pertinentes, a intervenção de um organismo de certificação aprovado na apreciação e vigilância do controlo de produção ou do próprio produto.
4. A escolha do processo, na acepção do n._ 3, para um determinado produto ou família de produtos será especificada pela Comissão, após consulta ao comité previsto no artigo 19._, de acordo com as especificidades previstas no Anexo III, em função:
a) da importância do produto no que se refere aos requisitos essenciais, em especial os relacionados com a saúde e segurança;
b) da natureza do produto;
c) da influência da variação das características do produto na sua funcionalidade:
d) das probabilidades de ocorrência de defeitos no fabrico do produto.
Será sempre dada preferência ao processo menos oneroso compatível com a segurança.
O processo assim escolhido deve ser indicado nos mandatos e nas especificações técnicas ou na respectiva publicação.»
13 O artigo 19._ da Directiva 89/106 prevê a criação de um comité permanente da construção, composto por dois representantes designados pelos Estados-Membros e presidido por um representante da Comissão. Os representantes dos Estados-Membros podem fazer-se acompanhar de peritos. O artigo 19._, n._ 3, precisa que «O comité estabelecerá o seu próprio regulamento interno».
14 Numerosas disposições da Directiva 89/106 prevêem a consulta do comité permanente da construção. Segundo o artigo 13._, n._ 4, o comité deve, nomeadamente, ser consultado antes da determinação, pela Comissão, do processo de certificação da conformidade dos produtos.
15 Num certo número de casos previstos no artigo 20._, n._ 2, da Directiva 89/106, de que faz parte a definição do processo de certificação de conformidade, esta directiva prevê o respeito por um processo especial, descrito no artigo 20._, n.os 3 e 4, nestes termos:
«3. O representante da Comissão apresentará ao comité um projecto das medidas a tomar. O comité emitirá o seu parecer sobre esse projecto dentro do prazo a fixar pelo presidente conforme a urgência da questão. O parecer será emitido pela maioria prevista no n._ 2 do artigo 148._ do Tratado para a adopção das decisões que o Conselho é convidado a tomar sob proposta da Comissão. Aos votos dos representantes dos Estados-Membros será atribuída a ponderação prevista no mesmo artigo. O presidente não participa na votação.
4. A Comissão adoptará as medidas propostas se estas forem conformes com o parecer do comité.
Se as medidas previstas não forem conformes com o parecer do comité, ou se não for emitido qualquer parecer, a Comissão apresentará sem demora ao Conselho uma proposta relativa às medidas a tomar. O Conselho deliberará por maioria qualificada.
Se, no prazo de três meses a contar da data em que a proposta lhe tiver sido apresentada, o Conselho não tiver deliberado, as medidas propostas serão adoptadas pela Comissão.»
O regulamento interno do comité permanente da construção
16 O comité permanente da construção adoptou o seu regulamento interno na sua terceira sessão, em 7 e 8 de Outubro de 1989.
17 O artigo 2._, n.os 4 a 7, desse regulamento interno prevê nomeadamente:
«4. O presidente enviará as convocatórias, o projecto da ordem do dia, os projectos de disposições, os documentos preparatórios e todos os outros documentos de trabalho aos representantes titulares e suplentes dos Estados-Membros no comité, segundo o procedimento previsto no n._ 3 do artigo 12._ do presente regulamento interno.
5. O prazo é de 20 dias para os documentos preparatórios e todos os outros documentos de trabalho. Em caso de urgência, o presidente pode abreviar este prazo de 20 dias, respeitando, no entanto, um prazo mínimo de 10 dias úteis.
6. No entanto, os projectos das disposições referidas no n._ 2 do artigo 20._ da directiva que devam ser objecto de votação devem ser apresentados às representações permanentes dos Estados-Membros, assim como aos seus representantes no comité o mais tardar 20 dias antes da data prevista para a reunião.
7. Se o prazo previsto no n._ 6 não for respeitado, o ponto da ordem do dia correspondente será transferido para uma próxima reunião, ou a data da reunião adiada, caso o representante de um Estado-Membro o solicite, a fim de que o prazo seja respeitado.»
18 Segundo o artigo 9._ do regulamento interno, «Cada delegação nacional tem direito a um voto, sendo atribuída aos votos a ponderação do artigo 148._ do Tratado.»
19 O artigo 10._, n.os 2 a 5 do regulamento interno, relativo aos relatórios das reuniões, prevê:
«2. Será igualmente elaborado, após cada reunião, um relatório sucinto contendo os resultados e conclusões, bem como em anexo a lista das presenças.
3. O comité aprovará o texto da acta na reunião seguinte ou, excepcionalmente, numa reunião posterior.
4. O relatório só será submetido para aprovação do comité se o projecto tiver sido enviado aos representantes pelo menos 20 dias antes da reunião.
5. As propostas de alterações aos relatórios deverão, tanto quanto possível, ser apresentadas, por escrito, o mais tardar uma semana antes da reunião na qual esse documento deverá ser aprovado.»
20 O artigo 12._, n._ 3, do regulamento interno prevê que toda a correspondência destinada aos representantes do comité será enviada directamente sendo uma cópia enviada às representações permanentes.
Análise dos fundamentos de anulação
21 A República Federal da Alemanha invoca quatro fundamentos de anulação. Os dois primeiros baseiam-se em vícios do processo que se desenrolou no comité permanente da construção isto é, em primeiro lugar, o não envio, no prazo previsto pelo regulamento interno, dos documentos preparatórios da reunião de 30 de Novembro de 1994 e, em segundo lugar, o facto de o comité permanente da construção não ter tomado uma decisão. O terceiro fundamento baseia-se em violação do artigo 13._, n._ 4, da Directiva 89/106, uma vez que a decisão impugnada negligencia importantes características ou propriedades dos produtos ligadas a requisitos essenciais. O quarto fundamento baseia-se em violação da obrigação de fundamentação, dado que não se conclui da decisão impugnada as razões pelas quais não foram tidos em conta no âmbito do processo de certificação de conformidade vários requisitos essenciais.
Quanto ao primeiro fundamento
22 Com o seu primeiro fundamento, a República Federal da Alemanha acusa a Comissão de não ter enviado, no prazo previsto, o projecto de decisão da Comissão que deveria ser discutido na reunião de 30 de Novembro de 1994 do comité permanente da construção e sobre o qual o comité deveria emitir um parecer. Precisa que a versão alemã desse projecto não foi enviada à sua representação permanente e que só foi recebida por fax pelos membros alemães do comité permanente da construção em 11 de Novembro de 1994, isto é, 19 dias antes da reunião e não 20, como está previsto no artigo 2._, n._ 6, do regulamento interno. A delegação alemã assinalara esse atraso, por escrito, na véspera da sessão do comité permanente e solicitara que a votação fosse adiada. Reiterou este pedido durante a sessão. A República Federal da Alemanha sublinha que o atraso no envio do projecto constitui um vício processual substancial que implica a nulidade do parecer do comité permanente da construção. Salienta que, se a delegação alemã tivesse tido à disposição o projecto de decisão em tempo útil, os seus membros teriam tido mais facilidade para o debater.
23 A Comissão reconhece o ligeiro atraso no envio à delegação alemã, mas indica que a versão inglesa do texto fora enviada a todas as delegações dos Estados-Membros em 10 de Novembro de 1994, isto é, dentro do prazo. Além disso, todas as delegações detinham o projecto inicial da decisão (Construct 94/124) desde Setembro de 1994, incluindo a delegação alemã que dispunha desse projecto em alemão. A delegação alemã apresentou, aliás, uma contraproposta redigida em alemão e em inglês, o que prova que conhecia, de modo muito preciso, o projecto. Relativamente ao texto original de Setembro de 1994, a versão «Rev. 1», que deveria ser distribuída, só apresentava algumas pequenas diferenças e nenhuma das alterações se referia às críticas feitas pelo governo federal na sua petição. O vício processual seria portanto mínimo, não tendo qualquer incidência sobre as discussões e a votação no comité. Por fim, a Comissão alega que é abusivo pedir o adiamento de uma votação na véspera do dia em que se deve realizar a reunião. Salienta que esse governo não reiterou o seu pedido na reunião, tendo, antes, aprovado sem reserva a ordem do dia e participado nas discussões de fundo bem como na votação.
24 A República Federal da Alemanha considera, ao invés, que o envio do texto em inglês não respeita o artigo 3._ do Regulamento n._ 1 do Conselho, de 15 de Abril de 1958, que estabelece o regime linguístico da Comunidade Económica Europeia (JO 1958, 17, p. 385; EE 01 F1 p. 8), e é insuficiente quanto ao fundo, uma vez que foi apenas quando recebeu o texto alemão que a posição da Comissão ficou clara. Além disso, mantém que a delegação alemã solicitou o adiamento da votação por carta de 29 de Novembro de 1994, reiterou esse pedido na sessão e solicitou a correcção da acta para que ficasse exarada a sua recusa de votar na reunião.
25 Quanto a isto, a Comissão contesta o alcance da alteração da acta. Salienta, nomeadamente, que efectua este género de aditamento posterior, que uma delegação deseja ver figurar no relatório, sem, no entanto, examinar o seu conteúdo, sem o que não seria possível a Comissão e os Estados-Membros cooperarem num clima de confiança.
26 É ponto assente que o projecto de decisão que deveria ser discutido na reunião de 30 de Novembro de 1994 não foi enviado à representação permanente e chegou atrasado aos representantes da República Federal da Alemanha no comité permanente da construção, em violação do artigo 2._, n._ 6, do regulamento interno. Provou-se também que a República Federal da Alemanha pediu, por carta de 29 de Novembro, formalmente o adiamento da votação, pedido que a Comissão não teve em conta, contrariamente aos termos do artigo 2._, n._ 7, do regulamento interno.
27 Tratando-se do envio, dentro dos prazos, de uma versão inglesa do documento à delegação alemã, há que afirmar que isto não respeita o artigo 3._ do Regulamento n._ 1 do Conselho, já referido, segundo o qual os textos que as instituições enviam a um Estado-Membro devem ser redigidos na língua desse Estado.
28 Além disso, não está provado que esse documento tenha sido paralelamente enviado à representação permanente da República Federal da Alemanha, como se refere no artigo 2._, n._ 6, do regulamento interno.
29 Tratando-se do argumento da Comissão de que o pedido de adiamento deveria ter sido formulado na sessão, saliente-se que o artigo 2._, n._ 7, do regulamento interno não prevê esta exigência quando o pedido de adiamento tenha já sido formulado por carta. A este propósito, conclui-se da acta da reunião tal como alterada a pedido da República Federal da Alemanha e aprovada em seguida na reunião de 29 de Maio de 1995, único documento autêntico fazendo fé, que os representantes desse Estado reiteraram efectivamente o seu pedido de adiamento da votação na sessão do comité permanente da construção.
30 Como salientou o advogado-geral nos n.os 13 e 14 das suas conclusões, resulta de uma comparação dos n.os 5 e 6 do artigo 2._ do regulamento interno que foi efectuada uma distinção entre os documentos de trabalho ordinários e os projectos de disposições previstos no artigo 20._, n._ 2, da Directiva 89/106. Enquanto os documentos de trabalho ordinários são enviados aos representantes titulares e suplentes dos Estados-Membros no comité permanente da construção, com cópia para as representações permanentes, e que, nos termos do n._ 5, o presidente do comité pode, em caso de urgência, reduzir para 10 dias úteis o prazo de envio, o n._ 6 precisa que os projectos de disposições previstos no artigo 20._, n._ 2, da Directiva 89/106 que serão objecto de votação devem chegar às representações permanentes dos Estados-Membros e aos seus representantes no comité o mais tardar 20 dias antes da data prevista para a sessão, sem que esteja prevista qualquer possibilidade de abreviação do prazo.
31 Este imperativo de envios distintos, por um lado, às representações permanentes dos Estados-Membros e, por outro, aos seus representantes no comité, bem como ao carácter incompressível do prazo de envio provam suficientemente a vontade de garantir aos Estados-Membros o tempo necessário para o estudo desses documentos que podem ser particularmente complexos, necessitar de numerosos contactos e debates entre diversas administrações, a consulta de peritos em diferentes matérias ou ainda a consulta de organizações profissionais.
32 Consequentemente, há que considerar que a adopção do parecer do comité permanente da construção em violação da obrigação de efectuar este duplo envio no prazo previsto e omitindo o adiamento do voto apesar do pedido formulado neste sentido por um Estado-Membro está viciada por violação de formalidades substanciais que implica a nulidade da decisão impugnada.
33 Tendo o primeiro fundamento sido acolhido, deve anular-se a decisão impugnada, sem que seja necessário examinar os outros fundamentos suscitados.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
34 Nos termos do artigo 69._, n._ 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. A República Federal da Alemanha requereu a condenação da Comissão. Tendo esta sido vencida, há que condená-la nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
35 É anulada a Decisão 95/204/CE da Comissão, de 31 de Maio de 1995, que aplica o disposto no n._ 2 do artigo 20._ da Directiva 89/106/CEE do Conselho relativa aos produtos de construção.
36 A Comissão é condenada nas despesas.