CELEX: 62000CJ0228
Incumplimiento de Estado
Artículo 7, apartados 2 y 4, del Reglamento (CEE) nº 259/93
Calificación de la finalidad de un traslado de residuos (valorización o eliminación)
Residuos incinerados
Epígrafe R1 del anexo IIB de la Directiva 75/442/CEE
Concepto de utilización principal como combustible o como otro medio de generar energía

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 7 de junio de 2000, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 226 CE, con el fin de que se declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7, apartados 2 y 4, del Reglamento (CEE) nº 259/93 del Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de la Comunidad Europea (DO L 30, p. 1), al formular objeciones injustificadas a ciertos traslados de residuos hacia otros Estados miembros para su utilización principal como combustible.
Marco jurídico
La normativa comunitaria
La Directiva 75/442/CEE
2 La Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129), en su versión modificada por la Decisión 96/350/CE de la Comisión, de 24 de mayo de 1996 (DO L 135, p. 32; en lo sucesivo, «Directiva»), persigue el objetivo esencial de proteger la salud del hombre y el medio ambiente contra los efectos perjudiciales causados por la recogida, el transporte, el tratamiento, el almacenamiento y el depósito de los residuos. En particular, el cuarto considerando de la Directiva indica que es importante favorecer la recuperación de los residuos y la utilización de materiales de recuperación a fin de preservar los recursos naturales.
3 En su artículo 1, letra e), la Directiva define la «eliminación» como «cualquiera de las operaciones enumeradas en el anexo II A» y, en la letra f) de este artículo, la «valorización» como «cualquiera de las operaciones enumeradas en el anexo II B».
4 Según el artículo 3, apartado 1, de la Directiva:
«Los Estados miembros tomarán las medidas adecuadas para fomentar:
a) en primer lugar, la prevención o la reducción de la producción de los residuos y de su nocividad [...]
b) en segundo lugar:
- la valorización de los residuos mediante reciclado, nuevo uso, recuperación o cualquier otra acción destinada a obtener materias primas secundarias o
- la utilización de los residuos como fuente de energía.»
5 El anexo II A de la Directiva, titulado «Operaciones de eliminación», recoge en el epígrafe D 10 la «incineración en tierra».
6 El anexo II B de la Directiva, titulado «Operaciones de valorización», prevé en el epígrafe R 1 la «utilización principal como combustible o como otro medio de generar energía».
El Reglamento
7 El Reglamento regula, en particular, la vigilancia y el control de los traslados de residuos entre Estados miembros.
8 El Reglamento dispone, en su artículo 2, letra i), que por «eliminación» se entienden «las operaciones tal como se definen en la letra e) del artículo 1 de la Directiva 75/442/CEE» y, en la letra k) del mismo artículo, que por «valorización» se entienden «las operaciones tal como se definen en la letra f) del artículo 1 de la Directiva 75/442/CEE».
9 El título II del Reglamento, que lleva el encabezamiento «Traslados de residuos entre Estados miembros», contiene, entre otros, dos capítulos distintos relativos, uno de ellos, compuesto por los artículos 3 a 5, al procedimiento aplicable a los traslados de residuos destinados a la eliminación y, el otro, compuesto por los artículos 6 a 11, al procedimiento aplicable a los traslados de residuos destinados a la valorización. El procedimiento previsto para esta segunda categoría de residuos es menos riguroso que el aplicable a la primera categoría.
10 En virtud de lo dispuesto en el artículo 6, apartado 1, del Reglamento, cuando el productor o el poseedor de residuos tenga intención de trasladar residuos destinados a la valorización, enumerados en el anexo III del Reglamento (lista naranja de residuos), de un Estado miembro a otro y/o de hacerlos transitar a través de uno o más Estados miembros, debe notificarlo a la autoridad competente de destino y enviar una copia de la notificación a las autoridades competentes de expedición y de tránsito, así como al destinatario.
11 El artículo 7, apartado 2, del Reglamento fija el plazo así como las condiciones y el procedimiento que deben observar las autoridades competentes de expedición, de destino y de tránsito para formular objeciones a un proyecto notificado de traslado de residuos destinados a la valorización. Esta disposición prevé en particular que las objeciones han de basarse en lo dispuesto en el apartado 4 de dicho artículo.
12 El artículo 7, apartado 4, letra a), del Reglamento dispone:
«Las autoridades competentes de destino y de expedición podrán formular objeciones motivadas al traslado previsto:
- con arreglo a lo dispuesto en la Directiva 75/442/CEE, en particular su artículo 7,
o
- si el traslado no se ajusta a las disposiciones legales y reglamentarias nacionales en materia de protección del medio ambiente, de orden público, de seguridad pública o de protección de la salud,
o
- si anteriormente el notificante o el destinatario han sido condenados por llevar a cabo traslados ilícitos, en cuyo caso, la autoridad competente de expedición podrá oponerse a todos los traslados en que participen estas personas de conformidad con la legislación nacional,
o
- si el traslado es contrario a las obligaciones dimanantes de convenios internacionales celebrados por el Estado o Estados miembros afectados,
o
- en caso de que la proporción entre residuo valorizable y no valorizable, el valor estimado de los materiales que hayan de valorizarse al final o el coste de la valorización y el coste de la eliminación de la fracción no valorizable hagan injustificable la valorización atendiendo a consideraciones económicas y medioambientales.»
La normativa alemana
13 El 19 de junio y el 8 de diciembre de 1995, el Ministerio de Medio Ambiente del Land de Renania del Norte-Westfalia y, el 24 de marzo de 1995, el Ministerio de Medio Ambiente del Land Baden-Württemberg adoptaron varias circulares relativas al traslado hacia otros Estados miembros de residuos para su incineración en hornos de cemento.
14 Estas circulares establecían criterios de distinción para determinar si un traslado de residuos constituye una operación de valorización o una operación de eliminación.
15 Estos criterios se inspiran en los criterios generales previstos por la Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (Ley relativa al reciclaje y a los residuos), de 27 de septiembre de 1994 (BGBl. 1994 I, p. 2705), para distinguir, en las operaciones puramente nacionales, entre la valorización energética y el tratamiento térmico, es decir, la eliminación.
16 De este modo, en aplicación de las circulares mencionadas en el apartado 13 de la presente sentencia, sólo pueden ser objeto de la operación prevista en el epígrafe R 1 del anexo II B de la Directiva los residuos:
- destinados a ser utilizados principalmente como combustible;
- cuyo valor calorífico mínimo alcance los 11.000 kJ/kg;
- cuya combustión alcance un nivel de calor de al menos el 75 %;
- cuyas impurezas puedan valorizarse sin daño alguno;
- que respeten ciertos umbrales relativos al contenido de sustancias contaminantes, y
- que reúnan los requisitos aquí enumerados sin necesitar ser mezclados o acondicionados con residuos altamente inflamables.
17 El Gobierno alemán indicó, además, que los Länder de Baja Sajonia y Renania-Palatinado se inspiraron asimismo en la Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz para definir los criterios de distinción entre valorización y eliminación en caso de incineración de residuos.
El procedimiento administrativo previo
18 A raíz de una denuncia que se le había presentado, la Comisión instó a la República Federal de Alemania, mediante escrito de requerimiento de 3 de julio de 1997, para que presentara, en un plazo de dos meses, sus observaciones sobre la imputación de que las autoridades alemanas competentes habían vulnerado el artículo 7, apartados 2 y 4, del Reglamento, al formular objeciones a los traslados de residuos hacia Bélgica, argumentando que se trataba de residuos destinados a su eliminación y no de residuos destinados a su valorización, como indicaba el notificante. Según la Comisión, los residuos controvertidos debían utilizarse principalmente como combustible en los hornos de la industria del cemento en Bélgica y, por tanto, sí estaban destinados a su valorización, por lo que las autoridades alemanas sólo podían formular una objeción a su traslado sobre la base del artículo 7, apartado 4, del Reglamento.
19 En su respuesta a este requerimiento, transmitida el 30 de diciembre de 1997, tras una prórroga del plazo de respuesta, el Gobierno alemán alegó que, en la medida en que no podía considerarse, a la luz de diferentes criterios, que el objetivo principal de la incineración de los residuos controvertidos fuera la producción de energía, dichos residuos no eran objeto de una operación de valorización prevista en el epígrafe R 1 del anexo II B de la Directiva, sino de una mera operación de eliminación recogida en el epígrafe D 10 del anexo II A de dicha Directiva.
20 La Comisión, no satisfecha con esta respuesta, remitió a la República Federal de Alemania un dictamen motivado mediante escrito de 19 de febrero de 1999, en el que, mencionando asimismo otra denuncia recibida sobre los traslados de residuos con destino a Bélgica, reiteró su opinión según la cual, por una parte, los traslados de residuos controvertidos constituían efectivamente operaciones de valorización y, por otra parte, los criterios utilizados por las autoridades alemanas competentes para calificar una operación de tratamiento de residuos no eran conformes al Derecho comunitario. Por consiguiente, la Comisión señaló que consideraba que la República Federal de Alemania había vulnerado el artículo 7, apartados 2 y 4, del Reglamento e instó a dicho Estado miembro para que se atuviera a este dictamen motivado en un plazo de dos meses a partir de su notificación.
21 Tras solicitar una prórroga de dicho plazo, la República Federal de Alemania remitió, el 23 de julio de 1999, su respuesta a la Comisión. En la misma, las autoridades alemanas repitieron en esencia los argumentos que habían alegado anteriormente, insistiendo en el hecho de que las autoridades nacionales deben poder precisar los criterios para distinguir las operaciones de eliminación y de valorización en caso de incineración de residuos, a falta de una definición de criterios precisos al respecto a nivel comunitario.
22 En estas circunstancias, la Comisión interpuso el presente recurso.
Sobre la admisibilidad
23 La República Federal de Alemania propone contra el recurso una excepción de inadmisibilidad, basándose en que la Comisión, ni durante el procedimiento administrativo previo ni en la demanda, indicó el objeto exacto del litigio de una forma lo suficientemente clara para permitirle defenderse contra las imputaciones que le dirige.
24 El Gobierno alemán alega, a este respecto, que la Comisión no identificó claramente las decisiones administrativas individuales controvertidas. Por lo que respecta a las tres circulares de los Länder de Renania del Norte-Westfalia y de Baden-Württemberg mencionadas en el apartado 13 de la presente sentencia, según el Gobierno alemán no constituyen objeciones a ciertos traslados de determinados residuos, puesto que se limitan a definir con carácter general determinados criterios para distinguir entre la eliminación térmica y la valorización energética.
25 A este respecto, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, la finalidad del procedimiento administrativo previo es dar al Estado miembro interesado la ocasión, por una parte, de cumplir sus obligaciones derivadas del Derecho comunitario y, por otra, de formular adecuadamente las alegaciones que, en su defensa, estime pertinentes frente a las imputaciones de la Comisión (véanse, en particular, las sentencias de 10 de mayo de 2001, Comisión/Países Bajos, C-152/98, Rec. p. I-3463, apartado 23, y de 15 de enero de 2002, Comisión/Italia, C-439/99, Rec. p. I-305, apartado 10).
26 De lo anterior se deduce, en primer lugar, que el procedimiento administrativo previo previsto en el artículo 226 CE delimita el objeto de un recurso interpuesto al amparo de dicho artículo (sentencia Comisión/Países Bajos, antes citada, apartado 23). En consecuencia, el recurso debe basarse en los mismos motivos y alegaciones que el dictamen motivado (véase, en particular, la sentencia de 18 de junio de 1998, Comisión/Italia, C-35/96, Rec. p. I-3851, apartado 28).
27 En segundo lugar, el dictamen motivado debe contener una exposición coherente y detallada de las razones que hayan llevado a la Comisión al convencimiento de que el Estado miembro interesado había incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado (véase, en particular, la sentencia de 4 de diciembre de 1997, Comisión/Italia, C-207/96, Rec. p. I-6869, apartado 18).
28 Pues bien, procede declarar que en el presente asunto se han respetado estas exigencias.
29 Efectivamente, tanto en el procedimiento administrativo previo como en su escrito de recurso, la Comisión indicó claramente que reprochaba a la República Federal de Alemania haber incumplido las disposiciones del artículo 7, apartados 2 y 4, del Reglamento, al formular objeciones injustificadas a ciertos traslados de residuos hacia otro Estado miembro para su utilización principal como combustible. La Comisión indicó que se refería, en este sentido, a las prácticas administrativas de determinados Länder y citó las fechas de determinadas decisiones administrativas individuales adoptadas por las autoridades competentes alemanas, así como las fechas en las que dichas autoridades habían adoptado las circulares que sirvieron de base para estas prácticas administrativas.
30 Durante el procedimiento administrativo previo, el Gobierno alemán no negó la existencia de estas prácticas administrativas, pero desarrolló otros argumentos dirigidos a demostrar que éstas eran conformes a las disposiciones del Reglamento.
31 En estas circunstancias, aun cuando la Comisión no aportó ni identificó mediante referencias exactas las decisiones administrativas individuales a las que se refería, procede considerar que permitió a la República Federal de Alemania hacer valer eficazmente sus motivos de defensa frente a las imputaciones que la Comisión había formulado.
32 Por consiguiente, procede declarar la admisibilidad del recurso.
Sobre el fondo
33 Debe recordarse con carácter preliminar que, en el sistema establecido mediante el Reglamento, todas las autoridades competentes destinatarias de la notificación de un proyecto de traslado de residuos deben comprobar que la calificación efectuada por el notificante se ajusta a lo dispuesto en el Reglamento y oponerse al traslado cuando tal calificación sea incorrecta (sentencia de 27 de febrero de 2002, ASA, C-6/00, Rec. p. I-1961, apartado 40).
34 Si la autoridad competente de expedición considera que en la notificación se ha calificado incorrectamente la finalidad de un traslado, debe fundar su objeción al traslado en el motivo basado en dicho error de calificación, sin hacer referencia a una de las disposiciones específicas del Reglamento que definen las objeciones que los Estados miembros pueden formular a los traslados de residuos (sentencia ASA, antes citada, apartado 47).
35 El artículo 7, apartado 2, del Reglamento, del que se desprende que las autoridades competentes de los Estados miembros sólo pueden oponerse a un traslado de residuos para su valorización en los casos enumerados de forma exhaustiva en el apartado 4 de dicho artículo, no impide que estas autoridades, en principio, formulen una objeción a un traslado determinado debido a que se trata en realidad de residuos destinados a su eliminación, y no se opone a que los Estados miembros definan mediante actos de alcance general los criterios para distinguir entre una operación de valorización y una operación de eliminación.
36 No obstante, estas prácticas administrativas sólo son conformes a lo dispuesto en el artículo 7, apartados 2 y 4, del Reglamento si aplican criterios de distinción entre la eliminación y la valorización de residuos que sean conformes a los criterios establecidos en las disposiciones de la Directiva a las que se remite el artículo 2, letras i) y k), del Reglamento para definir estos conceptos.
37 Por consiguiente, para determinar si mediante las prácticas administrativas controvertidas la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7, apartados 2 y 4, del Reglamento, debe examinarse si las objeciones que las autoridades competentes alemanas formularon a determinados traslados de residuos hacia otro Estado miembro, así como las circulares que definen los criterios generales en aplicación de los cuales se formularon tales objeciones, son conformes a la distinción entre operaciones de eliminación y operaciones de valorización, establecida por la Directiva en sus anexos II A y II B.
38 La Comisión sostiene que la utilización de una mezcla de residuos como combustible en los hornos de cemento está comprendida en la operación de valorización a la que se refiere el epígrafe R 1 del anexo II B de la Directiva.
39 Según el Gobierno alemán, los traslados de residuos controvertidos tienen por objeto residuos destinados a la incineración en tierra, operación mencionada en el epígrafe D 10 del anexo II A de la Directiva, y conciernen por tanto a las operaciones de eliminación en el sentido de dicha Directiva.
40 A este respecto, es preciso recordar que, a tenor del epígrafe R 1 del anexo II B de la Directiva, constituye una operación de valorización de los residuos su «utilización principal como combustible o como otro medio de generar energía».
41 Procede interpretar dicha disposición en el sentido de que contempla la utilización de residuos como combustible en los hornos de cemento, puesto que, en primer lugar, la operación controvertida persigue el objetivo principal de permitir el uso de residuos como medio para generar energía. El término «utilización» empleado en el epígrafe R 1 del anexo II B de la Directiva implica, efectivamente, que la finalidad esencial de la operación a la que se refiere esta disposición es permitir que los residuos desempeñen una función útil, a saber, la producción de energía.
42 En segundo lugar, la utilización de residuos como combustible en los hornos de cemento constituye una operación contemplada en el epígrafe R 1 del anexo II B de la Directiva, cuando las condiciones en las que se debe llevar a cabo esta operación permiten considerar que es, efectivamente, un «medio de generar energía». Ello supone, por un lado, que la energía generada por la combustión de los residuos y recuperada sea superior a la consumida durante el proceso de combustión y, por otro lado, que se utilice efectivamente una parte del excedente de energía generado por esta combustión, bien inmediatamente, en forma de calor producido por la incineración, bien, tras su transformación, en forma de electricidad.
43 En tercer lugar, del término «principal» empleado en el epígrafe R 1 del anexo II B de la Directiva se desprende que los residuos deben utilizarse principalmente como combustible u otro medio de generar energía, lo que implica que debe consumirse la mayor parte de los residuos durante la operación y que debe recuperarse y utilizarse la mayor parte de la energía generada.
44 Tal interpretación es conforme al concepto mismo de valorización que resulta de la Directiva.
45 En efecto, resulta tanto del artículo 3, apartado 1, letra b), de la Directiva, como de su cuarto considerando que la característica esencial de una operación de valorización de residuos reside en el hecho de que su finalidad principal es que los residuos puedan desempeñar una función útil, sustituyendo el uso de otros materiales que hubieran debido emplearse para desempeñar este cometido, lo que permite preservar los recursos naturales (sentencia ASA, antes citada, apartado 69).
46 La combustión de residuos constituye, por tanto, una operación de valorización, cuando su objetivo principal es que los residuos puedan desempeñar una función útil, como medio de generar energía, sustituyendo el uso de una fuente de energía primaria que habría debido utilizarse para desempeñar esta función.
47 Puesto que la utilización de residuos como combustible cumple los requisitos mencionados en los apartados 41 a 43 de la presente sentencia, constituye una operación de valorización contemplada en el epígrafe R 1 del anexo II B de la Directiva, sin que puedan tomarse en consideración criterios como el valor calorífico de los residuos, el contenido de sustancias nocivas de los residuos incinerados o el hecho de que los residuos hayan sido mezclados o no.
48 A este respecto, es necesario recordar que aun cuando una operación determinada de utilización de residuos como combustible pueda calificarse de operación de valorización, las autoridades competentes de destino y de expedición pueden formular objeciones a un traslado de residuos realizado con vistas a una operación de estas características en los casos previstos en el artículo 7, apartado 4, letra a), del Reglamento.
49 En particular, el quinto guión de dicha disposición permite a las autoridades competentes afectadas oponerse a un traslado de residuos para su valorización en caso de que la proporción entre residuo valorizable y no valorizable, el valor estimado de los materiales que hayan de valorizarse al final o el coste de la valorización y el coste de la eliminación de la fracción no valorizable hagan injustificable la valorización atendiendo a consideraciones económicas y medioambientales.
50 Pues bien, esas autoridades podrían tomar en consideración, en particular, criterios como los mencionados en el apartado 47 de la presente sentencia para demostrar, caso por caso, que se reúnen los requisitos previstos en el artículo 7, apartado 4, letra a), quinto guión, del Reglamento para poder formular una objeción a un determinado traslado de residuos.
51 En el presente asunto, hay que señalar que las prácticas administrativas de las autoridades competentes alemanas no satisfacen las exigencias del Reglamento, tal como se han expuesto.
52 En efecto, en el marco de estas prácticas administrativas, las autoridades competentes alemanas se opusieron a traslados de residuos destinados a ser utilizados como combustible en Bélgica en los hornos de la industria del cemento, debido a que dichos traslados se llevaban a cabo con vistas a una operación de eliminación y no de valorización, sin que esta oposición esté justificada por el incumplimiento de uno de los requisitos mencionados en los apartados 41 a 43 de la presente sentencia.
53 Aunque los residuos considerados estaban destinados a utilizarse como combustible en Bélgica, donde debían sustituir fuentes de energía primaria para alimentar los hornos de cemento, las autoridades competentes alemanas se negaron a considerar que las operaciones de traslado controvertidas constituyeran una operación de valorización mencionada en el epígrafe R 1 del anexo II B de la Directiva, basándose únicamente en el hecho de que las operaciones consideradas no respetaban determinados criterios generales enunciados en las circulares que estas autoridades habían adoptado, como el criterio del valor calorífico mínimo de los residuos.
54 Pues bien, tal como resulta del apartado 47 de la presente sentencia, estos criterios no son pertinentes para determinar si la utilización de residuos como combustible en un horno de cemento constituye una operación de eliminación o una operación de valorización en el sentido de la Directiva y del Reglamento.
55 En estas circunstancias, procede declarar que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7, apartados 2 y 4, del Reglamento, al formular objeciones injustificadas a ciertos traslados de residuos hacia otros Estados miembros para su utilización principal como combustible.
Decisión sobre las costas
Costas
56 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber pedido la Comisión que se condene en costas a la República Federal de Alemania y al haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta)
decide:
1) Declarar que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7, apartados 2 y 4, del Reglamento (CEE) nº 259/93 del Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de la Comunidad Europea, al formular objeciones injustificadas a ciertos traslados de residuos hacia otros Estados miembros para su utilización principal como combustible.
2) Condenar en costas a la República Federal de Alemania.