CELEX: 62002CJ0247
Direktiivi 93/37/ETY
Julkiset rakennusurakat
Tarjouskilpailun ratkaiseminen
Hankintaviranomaisen oikeus valita alinta hintaa koskeva peruste tai taloudellisesti edullisinta tarjousta koskeva peruste

Ennakkoratkaisupyyntö koskee julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 14 päivänä
kesäkuuta 1993 annetun neuvoston direktiivin 93/37/ETY (EYVL L 199, s. 54; jäljempänä direktiivi) 30 artiklan 1 kohdan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Sintesi SpA (jäljempänä Sintesi) ‑niminen yhtiö ja Autorità per
la Vigilanza sui Lavori Pubblicin (julkisten rakennusurakoiden valvontaviranomainen, jäljempänä viranomainen) ja joka koskee
rakennusurakkaa koskevan sopimuksen tekemistä rajoitettua tarjouspyyntömenettelyä noudattaen.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Yhteisön lainsäädäntö
Direktiivin toisen perustelukappaleen mukaan ”valtion, alueellisten tai paikallisten viranomaisten ja muiden julkisoikeudellisten
laitosten jäsenvaltioissa tekemiin julkisia rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvän sijoittautumisvapauden ja palvelujen
tarjoamisen vapauden toteuttamiseksi samanaikaisesti on sekä poistettava niitä koskevat rajoitukset että sovitettava yhteen
julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten kansalliset tekomenettelyt”.
Direktiivin 30 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Hankintaviranomaisen on sopimuksia tehdessään käytettävä perusteena:
a)
pelkästään alinta hintaa;
b)
kun sopimus tehdään taloudellisesti edullisimman tarjouksen perusteella, eri perusteita sopimuksen mukaan: esimerkiksi hintaa,
toteutusaikaa, käyttökustannuksia, kannattavuutta, teknisiä ansioita.”
Kansallinen lainsäädäntö
Direktiivin 30 artiklan 1 kohta on pantu täytäntöön Italian oikeudessa 11.2.1994 annetun lain nro 109 (GURI nro 41, 19.2.1994,
s. 5; jäljempänä laki nro 109/1994), joka on Italiassa julkisia rakennusurakoita koskeva puitelaki, 21 §:llä.
Lain nro 109/1994 21 §:n 1 ja 2 momentti, sellaisina kuin ne olivat voimassa pääasian tosiseikkojen tapahtumahetkellä, ovat
sanamuodoltaan seuraavanlaiset:
”Sopimuksen tekemisen perusteet – Hankintaviranomaiset
1.

Rakennusurakkaa koskeva tarjouskilpailumenettely ratkaistaan avoimessa tai rajoitetussa menettelyssä käyttäen perusteena alinta
hintaa, joka on alempi kuin tarjouskilpailun perushinta ja joka määräytyy seuraavasti:
– –
2.

Tarjouskilpailumenettely, jossa vertaillaan tarjouksia, sekä käyttöoikeusurakan myöntämistä koskeva rajoitettu tarjouspyyntömenettely
ratkaistaan käyttäen perusteena taloudellisesti edullisinta tarjousta ottaen huomioon seuraavat seikat, jotka vaihtelevat
toteutettavien urakoiden mukaan:
– – .”
Pääasian oikeudenkäynti ja ennakkoratkaisukysymykset
Brescian kaupunki (Italia) antoi helmikuussa 1991 käyttöoikeusurakkasopimuksella pysäköintihallin rakentamisen ja hallinnoimisen
Sintesin tehtäväksi.
Brescian kaupungin ja Sintesin välillä joulukuussa 1999 tehdyssä sopimuksessa määrättiin käyttöoikeusurakan saaja järjestämään
urakan toteuttamisesta Euroopan laajuinen, rajoitettu tarjouspyyntömenettely julkisia rakennusurakoita koskevan yhteisön lainsäädännön
mukaisesti.
Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä 22.4.1999 julkaistulla ilmoituksella Sintesi esitti rajoitetun tarjouspyynnön, jonka
mukaan sopimuksen teon perusteena olisi taloudellisesti edullisin tarjous. Edullisuutta arvioitaisiin hinnan, teknisten ansioiden
ja urakan arvioidun toteutusajan perusteella.
Esivalintavaiheen lopuksi Sintesi lähetti valituille yrityksille tarjouspyyntökirjeen sekä tarjouspyyntöasiakirjat. Ingg.
Provera e Carrassi SpA (jäljempänä Provera), joka oli yksi urakkatarjouksen jättäjäksi kutsutuista yrityksistä, pyysi lisäaikaa
tarjouksensa jättämiselle, ja pyyntö hyväksyttiin. Tämän jälkeen Provera kuitenkin ilmoitti, että se ei osallistuisi tarjouspyyntömenettelyyn,
jota se piti lainvastaisena.
Sintesi ratkaisi tarjouskilpailun 29.5.2000 hyväksymällä tarjouksen, joka oli taloudellisesti edullisin.
Proveran uuden kantelun johdosta viranomainen ilmoitti 26.7.2000 päivätyllä kirjeellään Sintesille, että se piti kyseessä
olevaa tarjouskilpailumenettelyä lain nro 109/1994 vastaisena, ja teki 7.12.2000 päätöksen nro 53/2000, jossa todetaan seuraavaa:
”1)

julkisia rakennusurakoita koskevan puitelain nro 109/1994 nojalla julkista rakennusurakkaa koskeva tarjouskilpailu voi perustua
ainoastaan alimman hinnan perusteen soveltamiseen, ja taloudellisesti edullisimman tarjouksen perusteen käyttö on mahdollista
ainoastaan tarjouskilpailumenettelyssä, jossa vertaillaan tarjouksia, ja julkisia rakennus‑ ja hallinnointikäyttöoikeusurakoita
koskevissa tarjouspyyntömenettelyissä;
2)

edellä mainittuja sääntöjä on sovellettava kaikkiin julkisiin rakennusurakoihin riippumatta niiden arvosta, eikä ainoastaan
urakoihin, joiden arvo alittaa yhteisön oikeudessa säädetyn kynnysarvon, eikä tätä järjestelmää voida pitää direktiivin 93/37/ETY
30 artiklan 1 kohdan vastaisena;
3)

silloin kun – lain niin salliessa eli ei siis tässä kyseessä olevassa tapauksessa – tekninen ansio arvioidaan taloudellisesti
edullisimman tarjouksen perusteen konkreettisen soveltamisen yhteydessä, on syytä antaa kilpaileville tarjouksen tekijöille
mahdollisuus muuttaa urakkaa tämän arvioimiseksi.”
Sintesi riitautti tämän päätöksen kansallisessa tuomioistuimessa vedoten etenkin direktiivin 30 artiklan 1 kohdan rikkomiseen.
Sintesin mukaan tämän säännöksen johdosta julkisista rakennusurakoista tehtäviä sopimuksia koskevat kaksi perustetta, eli
alimman hinnan peruste ja taloudellisesti edullisimman tarjouksen peruste, ovat yhdenvertaiset. Sulkemalla lain nro 109/1994
nojalla taloudellisesti edullisimman tarjouksen perusteen julkisia rakennusurakoita koskevan rajoitetun tarjouspyyntömenettelyn
ulkopuolelle viranomainen on Sintesin mukaan rikkonut direktiivin 30 artiklan 1 kohtaa.
Kansallinen tuomioistuin huomauttaa, että lain nro 109/1994 21 §:n 1 momentilla pyritään julkisia rakennusurakoita koskevien
sopimusten tekomenettelyjen avoimuuden tavoitteeseen, mutta kysyy, takaako tämä säännös vapaan kilpailun, koska hinta yksistään
ei vaikuta olevan tae siitä, että paras tarjous hyväksytään.
Kansallinen tuomioistuin korostaa myös sitä, että kyseessä oleva pysäköintihalli rakennetaan Brescian kaupungin historialliseen
keskustaan. Näin ollen toteutettava hanke on hyvin monimutkainen ja edellyttää, että arvioidaan teknisiä osatekijöitä, jotka
urakoitsijoiden olisi toimitettava, jotta löydetään yritys, jolle rakennusurakan toteuttaminen uskotaan, koska se on pätevin
toteuttamaan urakan.
Tästä syystä Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää yhteisöjen
tuomioistuimelle seuraavat kaksi ennakkoratkaisukysymystä:
”1)
Sovelletaanko – – 14.6.1993 annetun direktiivin 93/37/ETY 30 artiklan 1 kohdassa, jonka mukaan hankintaviranomaiset voivat
vapaasti valita, käyttävätkö ne sopimusten tekemisen perusteena alinta hintaa vai taloudellisesti edullisinta tarjousta, EY:n
perustamissopimuksen 85 artiklassa (josta on tullut EY 81 artikla) tarkoitettua vapaan kilpailun periaatetta, jonka mukaan
kaikkia tarjouksia on tarjouskilpailuissa yhteismarkkinoilla arvioitava siten, ettei estetä, rajoiteta eikä vääristetä tarjouksentekijöiden
välistä kilpailua?
2)
Onko näin ollen – – 14.6.1993 annetun direktiivin 93/37/ETY 30 artiklan 1 kohdan vastaista, että 11.2.1994 annetun lain nro 109
21 §:ssä evätään hankintaviranomaiselta mahdollisuus soveltaa julkisia rakennusurakoita koskevissa avoimissa ja rajoitetuissa
menettelyissä taloudellisesti edullisimpaan tarjoukseen perustuvaa arviointiperustetta ja edellytetään tässä yhteydessä yleisesti
vain alinta hintaa koskevan arviointiperusteen soveltamista?”
Ennakkoratkaisukysymysten tutkittavaksi ottaminen
Italian hallitus epäilee mahdollisuutta ottaa ennakkoratkaisukysymys tutkittavaksi, koska esitetyt kysymykset ovat puhtaasti
teoreettisia.
Euroopan yhteisöjen komissio kyseenalaistaa itse direktiivin 30 artiklan soveltumisen pääasiaan, koska tarjouskilpailumenettelyn
aloitti käyttöoikeusurakan saaja.
Komissio korostaa, että direktiivin 3 artiklan 3 ja 4 kohdan mukaan ainoastaan julkisten käyttöoikeusurakoiden saaja, joka
on itse yksi 1 artiklan b alakohdassa tarkoitetuista hankintaviranomaisista, on velvollinen noudattamaan direktiivin säännöksiä
kolmansien toteuttamien rakennustöiden osalta. Sitä vastoin muut julkisten käyttöoikeusurakoiden saajat kuin hankintaviranomaiset
ovat komission mukaan velvollisia noudattamaan kyseisen direktiivin 11 artiklan 4, 6, 7 ja 9–13 kohdassa säädettyjä julkistamista
koskevia yhteisiä sääntöjä sekä direktiivin 16 artiklaa.
Tältä osin on todettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 234 artiklassa määrätty menettely on yhteisöjen tuomioistuimen
ja kansallisten tuomioistuinten välisen yhteistyön väline (ks. erityisesti asia C‑343/90, Lourenço Dias, tuomio 16.7.1992,
Kok. 1992, s. I‑4673, Kok. Ep. XIII, s. I‑69, 14 kohta ja asia C‑314/01, Siemens ja ARGE Telekom, tuomio 18.3.2004, 33 kohta
oikeuskäytäntöviittauksineen, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
Tässä yhteistyössä kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka ainoana tuntee välittömästi pääasian tosiseikat
ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, voi asian erityspiirteiden perusteella parhaiten arvioida, onko ennakkoratkaisu tarpeen
asian ratkaisemiseksi ja onko sen yhteisöjen tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta (ks. erityisesti
em. asia Lourenço Dias, tuomion 15 kohta; asia C‑390/99, Canal Satélite Digital, tuomio 22.1.2002, Kok. 2002, s. I‑607, 18 kohta
ja em. asia Siemens ja ARGE Telecom, tuomion 34 kohta).
Käsillä olevassa tapauksessa ei ole epäilystä siitä, etteikö direktiivin 30 artiklan tulkinta olisi hyödyllistä pääasian ratkaisemiseksi,
koska, kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, Brescian kaupunki on velvoittanut Sintesin, käyttöoikeusurakan saajan, näiden
välisessä sopimuksessa aloittamaan pääasiassa kyseessä olevan urakan toteuttamiseksi Euroopan laajuisen rajoitetun tarjouspyyntömenettelyn
julkisia rakennusurakoita koskevien yhteisön säännösten mukaisesti.
Näin ollen on syytä ottaa ennakkoratkaisupyyntö tutkittavaksi.
Ennakkoratkaisukysymykset
Kansallinen tuomioistuin kysyy kysymyksillään, jotka on syytä käsitellä yhdessä, täytyykö direktiivin 30 artiklan 1 kohtaa
tulkita siten, että sen kanssa on ristiriidassa sellainen kansallinen sääntely, joka velvoittaa hankintaviranomaiset käyttämään
ainoastaan alimman hinnan perustetta kun ne tekevät julkisia rakennusurakoita koskevia sopimuksia avointa tai rajoitettua
tarjouspyyntömenettelyä noudattaen. Erityisesti kansallinen tuomioistuin kysyy, edellyttääkö kyseisen säännöksen tavoitteen
– eli todellisen kilpailun toteutuminen julkisten urakoiden alalla – toteutuminen välttämättä, että tähän kysymykseen vastataan
myöntävästi.
Yhteisöjen tuomioistuimelle esitetyt huomautukset
Sintesin mukaan direktiivin 30 artiklan 1 kohta, jonka mukaan hankintaviranomaisella on vapaus valita joko alimman hinnan
peruste tai taloudellisesti edullisimman tarjouksen peruste julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekemisen perusteeksi,
ilmentää vapaan kilpailun periaatetta. Se, että hankintaviranomaisen harkintavalta supistuisi vain tarjouksen tekijöiden ehdottamien
hintojen vertailuun lain nro 109/1994 21 §:n 1 momentin mukaisesti, muodostaisi esteen parhaimman mahdollisen tarjouksen valitsemiselle
ja olisi siis EY 81 artiklan vastaista.
Provera ja Italian hallitus esittävät, että säätäessään lain nro 109/1994 kansallinen lainsäätäjä pyrki erityisesti taistelemaan
julkisten rakennusurakoiden alalla tehtävien sopimusten yhteydessä vallitsevaa korruptiota vastaan rajoittamalla viranomaisten
harkintavaltaa tarjouskilpailujen ratkaisemisessa ja säätämällä avoimista menettelyistä, joilla voidaan taata vapaa kilpailu.
Direktiivin 30 artiklan 1 kohdan sanamuodosta on suoraan johdettavissa, että siinä ei taata hankintaviranomaiselle oikeutta
vapaasti valita perusteiden välillä eikä siinä myöskään velvoiteta käyttämään juuri toista perustetta tietyissä erityistapauksissa.
Tässä säännöksessä tyydytään esittämään kaksi sovellettavaa sopimuksen tekemisen perustetta täsmentämättä tilanteita, joissa
niitä tulee käyttää.
Lisäksi kansallisen lainsäätäjän valitsema alimman hinnan peruste rajoitetuissa tai avoimissa tarjouspyyntömenettelyissä ei
loukkaa tarjouksen tekijöiden oikeuksia, koska samaa, etukäteen määriteltyä perustetta sovelletaan kaikkiin tarjouksen tekijöihin.
Kreikan ja Itävallan hallitukset ovat samaa mieltä tästä tulkinnasta.
Itävallan hallituksen mukaan direktiivin 30 artiklassa ei ole mitään viittausta hankintaviranomaiselle siitä, millä perusteella
valinta kahden samanarvoisen perusteen välillä on tehtävä. Direktiivi jättää näin siis tälle hankintaviranomaiselle päätösvallan
juuri siitä, kumpaa perustetta soveltaen se aikoo saavuttaa omiin tarkoituksiinsa parhaiten sopivan laatu/hinta ‑suhteen.
Kuitenkaan kyseinen säännös ei estä kansallista lainsäätäjää käyttämästä suoraan itse tätä päätösvaltaa kyseessä olevien urakoiden
luonteen vaatimalla tavalla, joko mahdollistamalla molemmat perusteet tai ainoastaan toisen niistä, koska direktiivissä ei
säädetä hankintaviranomaiselle mitään subjektiivista valintaoikeutta.
Komissio arvioi myös, että direktiivissä ei esitetä mitään etusijajärjestystä direktiivin 30 artiklan 1 kohdassa säädetyille
kahdelle perusteelle. Tällä säännöksellä pyritään ainoastaan estämään se, että hankintaviranomainen soveltaisi julkisia rakennusurakoita
koskevia tarjouskilpailuja ratkaistessaan joitain muita perusteita kuin näitä kahta säännöksessä mainittuja, mutta säännöksessä
ei tehdä minkäänlaista valintaa näiden kahden perusteen välillä. Hankintaviranomaisen mielivaltaisen toiminnan välttämiseksi
ja yritysten välisen terveen kilpailun takaamiseksi on lähtökohtaisesti yhdentekevää, tehdäänkö urakkasopimus alimman hinnan
vai taloudellisesti edullisimman hinnan perusteella. Kyseiset tarjouskilpailun ratkaisun perusteet tulisi lisäksi vielä mainita
selvästi ilmoituksessa, ja niitä olisi sovellettava objektiivisesti ja ilman syrjintää.
Sopivan perusteen valinta kuuluu hankintaviranomaiselle, joka valitsee sen tapauskohtaisesti kunkin urakan teon yhteydessä,
tai kansalliselle lainsäätäjälle, joka voi vapaasti säätää joko kaikkia julkisia rakennusurakoita tai vain tietyn tyyppisiä
urakoita koskevia säännöksiä.
Komissio huomioi, että nyt esillä olevassa tapauksessa lain nro 109/1994 21 §:n 1 momentissa velvoitetaan käyttämään alimman
hinnan perustetta julkisia rakennusurakoita koskevien toimien mitä suurimman avoimuuden takaamiseksi, mikä on yhdenmukaista
direktiivin tavoitteen eli todellisen kilpailun kehittymisen takaamisen kanssa. Tällainen säännös ei siis ole direktiivin
30 artiklan 1 kohdan vastainen.
Yhteisöjen tuomioistuimen vastaus
On syytä tuoda esille, että direktiivin kymmenennen perustelukappaleen mukaan direktiivin tavoitteena on todellisen kilpailun
kehittyminen julkisten rakennusurakoiden alalla (ks. asia C‑27/98, Fracasso ja Leitschutz, tuomio 16.9.1999, Kok. 1999, s. I‑5697,
26 kohta; yhdistetyt asiat C‑285/99 ja C‑286/99, Lombardini ja Mantovani, tuomio 27.11.2001, Kok. 2001, s. I‑9233, 34 kohta
ja asia C‑470/99, Universale-Bau ym., tuomio 12.12.2002, Kok. 2002, s. I‑11617, 89 kohta).
Tämä tavoite on nimenomaisesti ilmaistu direktiivin 22 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa, jossa säädetään, että kun hankintaviranomaiset
tekevät sopimuksen rajoitettua menettelyä noudattaen, tarjoamaan hyväksyttävien ehdokkaiden lukumäärän on kaikissa tapauksissa
oltava riittävän suuri todellisen kilpailun varmistamiseksi.
Tehokkaan kilpailun kehittymisen tavoitteen saavuttamiseksi direktiivillä pyritään organisoimaan tarjouskilpailujen ratkaiseminen
niin, että hankintaviranomainen voi verrata eri tarjouksia ja valita niistä edullisimman objektiivisten kriteerien avulla
(ks. em. asia Fracasso ja Leitschutz, tuomion 31 kohta).
Näin siis direktiivin 30 artiklan 1 kohdan mukaan hankintaviranomaisen on sopimuksia tehdessään käytettävä perusteena joko
pelkästään alinta hintaa tai, silloin kun sopimus tehdään taloudellisesti edullisimman tarjouksen perusteella, eri perusteita
sopimuksen mukaan, esimerkiksi hintaa, toteutusaikaa, käyttökustannuksia, kannattavuutta ja teknisiä ansioita.
Pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen säännös, jolla rajoitetaan hankintaviranomaisen valinnanvapautta avoimissa
tai rajoitetuissa tarjouspyyntömenettelyissä velvoittamalla sitä käyttämään ainoana sopimuksen tekemisen perusteena alimman
hinnan perustetta, ei estä näitä hankintaviranomaisia vertailemasta eri tarjouksia ja hyväksymästä niistä parhainta käyttämällä
objektiivista, ennalta määrättyä perustetta, joka on nimenomaan direktiivin 30 artiklan 1 kohdassa lueteltujen perusteiden
joukossa.
Kuitenkin kansallisen lainsäätäjän abstraktilla ja yleisellä tasolla säätämä yksi ainoa peruste julkisia rakennusurakoita
koskevien sopimusten tekemiseksi epää hankintaviranomaisilta mahdollisuuden siihen, että ne ottaisivat erikseen tarkastellen
huomioon tällaisten urakkasopimusten luonteen ja erikoispiirteet ja valitsisivat jokaiselle niistä perusteen, joka parhaiten
takaa vapaan kilpailun ja näin ollen sen, että paras tarjous hyväksytään.
Pääasiassa kansallinen tuomioistuin on nimenomaan tuonut esiin toteutettavan urakan monimutkaisuuden teknisellä tasolla, ja
näin ollen hankintaviranomainen olisi voinut tehokkaasti ottaa tämän monimutkaisuuden huomioon valitsemalla objektiivisia
sopimuksentekoperusteita, kuten niitä, jotka on esimerkinomaisesti lueteltu direktiivin 30 artiklan 1 kohdan b alakohdassa.
Edellä esitetystä seuraa, että on syytä vastata esitettyihin kysymyksiin siten, että direktiivin 30 artiklan 1 kohtaa on tulkittava
niin, että sen kanssa on ristiriidassa kansallinen sääntely, jossa velvoitetaan abstraktisti ja yleisesti hankintaviranomaiset
käyttämään ainoastaan alimman hinnan perustetta, kun ne tekevät julkisia rakennusurakoita koskevia sopimuksia avoimessa tai
rajoitetussa tarjouspyyntömenettelyssä.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä
olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä yhteisöjen tuomioistuimelle,
ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 14 päivänä kesäkuuta 1993 annetun neuvoston
direktiivin 93/37/ETY 30 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että sen kanssa on ristiriidassa kansallinen sääntely, jossa
velvoitetaan abstraktisti ja yleisesti hankintaviranomaiset käyttämään ainoastaan alimman hinnan perustetta, kun ne tekevät
julkisia rakennusurakoita koskevia sopimuksia avoimessa tai rajoitetussa tarjouspyyntömenettelyssä.
Allekirjoitukset
–
Oikeudenkäyntikieli: italia.