CELEX: 61995CJ0347
Nationell avgift på saluföring av mejerivaror
Avgift med motsvarande verkan
Interna skatter eller avgifter
Omsättningsskatt

Domskäl
1 Supremo Tribunal Administrativo har genom dom av den 11 oktober 1995, som inkom till domstolen den 13 november samma år, begärt att domstolen enligt artikel 177 i EG-fördraget skall meddela ett förhandsavgörande avseende tre frågor om tolkningen av artiklarna 9, 12 och 95 i EG-fördraget samt av artikel 33 i rådets sjätte direktiv 77/388/EEG av den 17 maj 1977 om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning rörande omsättningsskatter - Gemensamt system för mervärdesskatt: enhetlig beräkningsgrund (EGT L 145, s. 1, nedan kallat sjätte direktivet).
2 Frågorna har uppkommit i en tvist mellan Fazenda Pública (portugisiska statsverket) och União das Cooperativas Abastecedoras de Leite de Lisboa, UCRL (föreningen för mejerikooperativ i Lissabon, nedan kallad UCAL), med anledning av att den sistnämnda underlåtit att betala de avgifter på saluföring av mjölkprodukter som föreskrivs i artikel 1 i lagdekret nr 15/87 av den 9 januari 1987.
3 I denna bestämmelse föreskrivs att "de avgifter som påförs nationella eller importerade mjölkprodukter som är avsedda som livsmedel skall framdeles tas ut med följande belopp:
Smör: 4 ESC/kg
...
aromatiserad mjölk och mjölk med chokladsmak: 1 ESC/liter."
4 Ursprungligen tillföll intäkterna från dessa avgifter Junta Nacional dos Produtos Pecuários (den nationella myndigheten för boskapsuppfödningsprodukter), en myndighet för finansiell samordning som inrättades år 1939.
5 Till följd av att Republiken Portugal anslöt sig till Europeiska gemenskaperna överfördes genom lagdekret nr 15/87 den myndighetens samtliga rättigheter och befogenheter till en nyinrättad offentlig myndighet, Instituto Regulador e Orientador dos Mercados Agrícolas (institutet för reglering och orientering av jordbruksmarknaderna, nedan kallat IROMA).
6 Genom artikel 3.4 i lagdekret nr 15/87 fick IROMA, en myndighet som har ställning som juridisk person och som är självständig i ekonomiskt och administrativt hänseende, i uppdrag att förvalta och samordna marknaderna för jordbruks- och boskapsuppfödningsprodukter. Närmare bestämt tilldelades den följande uppgifter: ställa de institutionella säkerheter som föreskrivs i systemen på nationell nivå och gemenskapsnivå avseende interventioner, priser, tilldelning av bidrag, stöd och subventioner (punkt b), förvalta de finansiella mekanismer som föreskrivs på nationell nivå eller gemenskapsnivå till stöd för åtgärder avseende intervention, reglering, orientering och organisation av marknaderna i fråga (punkt c), övervaka hur jordbruks- och boskapsuppfödningsmarknaderna utvecklas och fungerar i Portugal och övriga medlemsstater (punkt d), reglera utrikeshandeln med jordbruksprodukter och boskapsuppfödningsprodukter och anpassa denna till gällande bestämmelser (punkt e), delta på nationell nivå i förvaltningen av gemenskapsmarknaderna för dessa produkter (punkt f), samarbeta med de nationella myndigheterna och med berörda tjänster inom kommissionen, i synnerhet för inhämtning och spridning av information om hur dessa marknader fungerar (punkt g), samarbeta med organisationer som företräder de aktörer som berörs av ifrågavarande marknaders funktion (punkt h), informera och utbilda producenter, företrädare för industri och handel samt konsumenter inom sektorn (punkt i), ta initiativ till lagstiftning i fråga om anpassning till gällande bestämmelser, orientering och organisation av de berörda marknaderna och, slutligen, driva slakterier (punkt j).
7 Genom att lagdekret nr 282/88 av den 12 augusti 1988 antogs, överfördes samtliga dessa befogenheter, med undantag för driften av slakterierna, till en ny myndighet, Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola (nedan kallat INIGA), som knöts till IROMA.
8 Den sistnämnda myndigheten fortsatte emellertid att uppbära hälften av intäkterna från de avgifter som utgjorde föremål för tvisten vid den nationella domstolen, medan den andra hälften tilldelades INIGA.
9 Genom lagdekret nr 56/90 av den 13 februari 1990 inrättades därefter en ny specialiserad avdelning inom jordbruksministeriet, Direcção-Geral dos Mercados Agrícolas e da Indústria Agro-Alimentar (nedan kallat DGMAIAA). Genom samma dekret överfördes till DGMAIAA samtliga befogenheter som tidigare hade tilldelats IROMA och INIGA (artikel 6) samt ett flertal andra specifika befogenheter avseende kontroll av efterlevnaden av bestämmelser i fråga om marknaderna för jordbruksprodukter och boskapsuppfödning (artikel 2).
10 Således föreskrivs följande i artikel 2.2 i lagdekret nr 56/90:
"DGMAIAA skall särskilt ha i uppgift att
...
f) säkerställa den institutionella ramen för de organisationer som företräder de berörda ekonomiska aktörerna i syfte att garantera att dessa bidrar till förvaltningen av jordbruks- och boskapsuppfödningsmarknaderna och till dessa marknaders funktion samt till att fastslå en utvecklingsstrategi för industrin och handeln inom jordbruks- och livsmedelssektorerna,
...
i) utarbeta program och planer i syfte att tillämpa stödsystem och stödåtgärder i form av ekonomiskt bistånd till eller skattelättnader för industrin och handeln inom jordbruks- och livsmedelssektorerna, på nationell nivå och gemenskapsnivå,
..."
11 Senare, när lagdekret nr 284/91 av den 9 augusti 1991 trädde i kraft, avsattes till DGMAIAA en del av intäkterna från avgifterna i fråga, motsvarande en andel om ungefär 15 procent. Således fördelades summan av avgiftsintäkterna från och med det året på DGMAIAA, INIGA och IROMA.
12 De omtvistade avgifterna försvann från den portugisiska rättsordningen den 23 oktober 1993, då lagdekret nr 365/93 av den 22 oktober 1993 trädde i kraft.
13 IROMA inledde ett skatterättsligt utsökningsförfarande mot UCRL avseende ett belopp om 16 810 ESC, motsvarande de avgifter på saluförsel av mjölkprodukter som UCRL inte hade betalat under augusti 1991.
14 UCRL bestred vid Tribunal Tributário de Lisboa det föreläggande som förfarandet hade utmynnat i med hänvisning till att avgifterna i fråga var olagliga. Den domstol som dömde i första instans biföll klagandenas talan men förklarade att avgifterna i fråga var rättsstridiga på grund av att de var oförenliga med artiklarna 9 och 12 i fördraget.
15 Fazenda Pública överklagade detta beslut till Supremo Tribunal Administrativo, som beslutade att vilandeförklara målet och hänskjuta följande tolkningsfrågor till domstolen:
"1) Strider de ifrågavarande 'avgifterna', som har ovan angiven skattekaraktär, mot artikel 95 i Romfördraget?
2) Skall nämnda skattepålagor anses vara en sådan avgift med motsvarande verkan som en importtull, som är förbjuden enligt artiklarna 9 och 12 i nämnda fördrag?
3) Skall dessa anses som sådana skatter på affärsomsättningen som avses i artikel 33 i det ovannämnda sjätte direktivet, eventuellt med undantag enligt ovan nämnda artikel 378 i anslutningsakten eller någon annan gemenskapsrättsakt?"
Den första och den andra frågan
16 Genom sina två första frågor önskar den nationella domstolen i huvudsak få klarhet i om avgifter som de ifrågavarande kan utgöra avgifter med motsvarande verkan som importtullar i den mening som avses i artiklarna 9 och 12 i fördraget eller diskriminerande interna skatter eller avgifter som förbjuds enligt artikel 95 i fördraget.
17 Det bör inledningsvis erinras om att bestämmelserna om avgifter med motsvarande verkan och de om interna diskriminerande skatter eller avgifter inte kan tillämpas kumulativt, varför en och samma avgift enligt fördragets system inte kan tillhöra två kategorier samtidigt (dom av den 8 juli 1965 i mål 10/65, Deutschmann, Rec. 1965, s. 601, 607, av den 16 juni 1966 i mål 57/65, Lütticke, Rec. 1966, s. 293, 303, och av den 2 augusti 1993 i mål C-266/91, Celbi, Rec. 1993, s. I-4337, punkt 9).
18 Varje penningpålaga som påförs unilateralt, oavsett dess benämning och formerna för dess uppbörd, som belastar varor på grund av att de har passerat en gräns, utgör - om den inte är en egentlig tull - en avgift med motsvarande verkan i den mening som avses i artiklarna 9, 12, 13 och 16 i fördraget, även om den inte tas ut till förmån för staten (se bland annat dom av den 9 november 1983 i mål 152/82, kommissionen mot Danmark, Rec. 1983, s. 3573, punkt 18).
19 De penningpålagor som följer av ett gemensamt system för interna skatter eller avgifter som tillämpas systematiskt och enligt samma kriterier på såväl nationella som importerade produkter omfattas däremot av artikel 95 och följande artiklar i fördraget (domen i det ovannämnda målet Celbi, punkt 11). Dessa artiklar förbjuder en medlemsstat att på produkter från andra medlemsstater direkt eller indirekt påföra interna skatter eller avgifter som är högre än dem som liknande nationella produkter påförs eller som är av sådan art att de skyddar andra nationella produkter. Kriteriet för att artikel 95 skall tillämpas är följaktligen att sagda skatter eller avgifter är av diskriminerande eller protektionistisk karaktär (se bland annat dom av den 16 december 1992 i mål C-17/91, Lornoy m.fl., Rec. 1992, s. I-6523, punkt 19).
20 I syfte att rättsligt kvalificera en avgift som belastar nationella och importerade produkter på grundval av identiska kriterier, finns det emellertid skäl att erinra om att det kan vara nödvändigt att beakta vad avgiftsintäkterna avsätts till.
21 När intäkterna från en sådan avgift avsätts för att finansiera verksamhet som särskilt gynnar de nationella avgiftsbelagda produkterna, kan resultatet bli att den avgift som tas ut enligt enhetliga kriterier icke desto mindre kan utgöra en form av diskriminerande beskattning, i den mån som den pålaga som belastar de nationella produkterna neutraliseras av de förmåner som finansieras genom avgiften, medan den pålaga som belastar de importerade produkterna utgör en nettokostnad (dom av den 21 maj 1980 i mål 73/79, kommissionen mot Italien, Rec. 1980, s. 1533, punkt 15, och av den 11 mars 1992 i de förenade målen C-78/90-C-83/90, Compagnie commerciale de l'Ouest m.fl., Rec. 1992, s. I-1847, punkt 26).
22 I det avseendet framgår det av en fast rättspraxis (se bland annat domen i det ovannämnda målet Compagnie commerciale de l'Ouest m.fl., punkt 27, i det ovannämnda målet Lornoy m.fl., punkt 21, och dom av den 27 oktober 1993 i mål C-72/92, Scharbatke, Rec. 1993, s. I-5509, punkt 10) att om de förmåner som följer av användningen av intäkterna från en avgift, som ingår i ett generellt system för interna avgifter som systematiskt belastar nationella och importerade produkter, fullständigt kompenserar den skatt som belastar den nationella produkten då den släpps ut på marknaden, utgör avgiften en avgift med motsvarande verkan som en importtull och strider mot artiklarna 9 och 12 i fördraget. Däremot skulle en sådan avgift strida mot diskrimineringsförbudet enligt artikel 95 i fördraget, om de förmåner som användningen av intäkterna från avgiften medför för de avgiftsbelagda nationella avgifterna endast delvis kompenserar den pålaga som belastar dessa.
23 För det fall att förmånerna för den nationella produktionen helt och hållet skulle kompensera den pålaga som belastar produktionen, skall den avgift som tas ut på produkten anses vara rättsstridig i sin helhet då den utgör en avgift med motsvarande verkan som en importtull. För det motsatta fall då förmånerna endast delvis kompenserar den pålaga som belastar den nationella produktionen, är den avgift som tas ut på den importerade produkten i princip rättsenlig och skall helt enkelt bli föremål för en proportionell reduktion (dom av den 18 juni 1975 i mål 94/74, IGAV, Rec. 1975, s. 699, punkt 13, och i det ovannämnda målet Compagnie commerciale de l'Ouest, punkt 27).
24 Det framgår dessutom av domstolens rättspraxis att tillämpningen av kompensationsprincipen förutsätter att den avgiftsbelagda produkten motsvarar den nationella gynnade produkten (dom av den 25 maj 1977 i mål 77/76, Cucchi, Rec. 1977, s. 987, punkt 19, och i målet Interzuccheri, Rec. 1977, s. 1029, punkt 12).
25 För att kompensationskriteriet skall kunna ges en verksam och korrekt tillämpning, är det en förutsättning att det under en referensperiod kontrolleras att värdet av de sammantagna belopp som uppburits på de nationella produkterna i form av den undersökta avgiften motsvarar de förmåner som uteslutande dessa produkter åtnjuter. Helt andra bedömningsgrunder, såsom sagda förmåners art, storlek eller det faktum att de är oundgängliga, skulle inte ge en tillräckligt objektiv grund för att bedöma om en nationell beskattningsåtgärd är förenlig med bestämmelserna i fördraget (domen i det ovannämnda målet Celbi, punkt 18).
26 I förevarande mål är det således den nationella domstolen som med tillämpning av nyssnämnda principer skall kontrollera om endast den nationella produktionen de facto gynnas, eller om den proportionellt sett gynnas mer än de importerade produkterna av förmånerna från de myndigheter som mottar avgifterna, vilka helt eller delvis kan kompensera den belastning som sagda avgifter utgör.
27 I det avseendet skall den nationella domstolen beakta IROMA:s roll i fråga om reglering och kontroll av efterlevnaden av bestämmelser i fråga om utrikeshandeln med jordbruksprodukter och boskap i enlighet med artikel 3.4 e i lagdekret nr 15/87. Om uttrycket "utrikeshandel" inte endast avser handel med de berörda produkterna med tredje land utan även handel inom gemenskapen, kan denna verksamhet nämligen komma att endast gynna nationella produkter.
28 Av samma skäl skall den nationella domstolen även undersöka om de uppgifter som anförtrotts DGMAIAA - i syfte att säkerställa den institutionella ramen för de organisationer som företräder de berörda ekonomiska aktörerna (artikel 2.2 f i lagdekret nr 56/90) samt att utarbeta program och planer i syfte att tillämpa stödsystem och stödåtgärder i form av ekonomiskt bistånd eller skattelättnader på industrin och handeln inom jordbruks- och livsmedelssektorerna på nationell nivå och gemenskapsnivå (artikel 2.2 i i lagdekret nr 56/90) - uteslutande gynnar den nationella produktionen, eller i varje fall om de proportionellt sett gynnar den nationella produktionen mer än importerade produkter.
29 Av vad ovan anförts följer att de två första tolkningsfrågorna bör besvaras på följande sätt:
1) a) En avgift som utan åtskillnad tas ut på nationella produkter och på importerade produkter utgör en avgift med motsvarande verkan som en tull och är förbjuden enligt artiklarna 9 och 12 i EG-fördraget, om avgiftsintäkterna är avsedda att finansiera verksamhet som endast gynnar de nationella avgiftsbelagda produkterna och om de förmåner som följer av avgiften fullständigt kompenserar den pålaga som belastar dessa produkter. Om förmånerna endast delvis kompenserar den pålaga som belastar de nationella produkterna, utgör avgiften däremot en diskriminerande intern avgift som är förbjuden enligt artikel 95 i EG-fördraget och skall bli föremål för en proportionell reduktion.
b) Då den verksamhet som finansieras genom avgiften gynnar både de nationella produkterna och de importerade avgiftsbelagda produkterna, men de förstnämnda gynnas mer proportionellt sett, utgör avgiften i motsvarande mån en avgift med motsvarande verkan som en importtull eller en diskriminerande intern avgift, beroende på om den förmån som de avgiftsbelagda nationella produkterna kommer i åtnjutande av helt eller delvis kompenserar den pålaga som belastar dessa produkter.
2) Det är den nationella domstolens uppgift att utföra de kontroller som är nödvändiga för att bestämma hur den berörda avgiften rättsligt skall kvalificeras. Den nationella domstolen skall därvid undersöka
a) om intäkterna från avgiften endast avsätts för att reglera handeln med övriga medlemsstater avseende de avgiftsbelagda produkterna,
b) om den institutionella ramen för de organisationer som företräder de berörda ekonomiska aktörerna och genomförandet av stödsystem och stödåtgärder i form av ekonomiskt bistånd eller skattelättnader, på nationell nivå eller gemenskapsnivå, till förmån för industrin och handeln inom jordbruks- och livsmedelssektorerna, till vilka en del av avgiften avsätts, uteslutande gynnar den nationella produktionen eller om de proportionellt sett gynnar den nationella produktionen mer än importerade produkter.
Den tredje frågan
30 Genom sin tredje fråga önskar den hänskjutande domstolen i huvudsak få klarhet i om sådana avgifter som de som är föremål för tvisten vid den nationella domstolen skall anses utgöra omsättningsskatter i den mening som avses i artikel 33 i sjätte direktivet.
31 För att besvara denna fråga bör det inledningsvis erinras om att följande föreskrivs i artikel 33 i rådets sjätte direktiv:
"Utan att det påverkar tillämpningen av gemenskapens övriga bestämmelser, får bestämmelserna i detta direktiv inte hindra en medlemsstat från att bibehålla eller införa skatter på försäkringsavtal, skatter på vadslagning och hasardspel, punktskatter, stämpelskatter och, mer generellt, sådana skatter, tullar eller avgifter som inte kan karakteriseras som omsättningsskatter."
32 Det framgår av denna bestämmelses ordalydelse att den förbjuder medlemsstaterna att införa eller bibehålla skatter, tullar eller avgifter som kan karakteriseras som omsättningsskatter (dom av den 3 mars 1988 i mål 252/86, Bergandi, Rec. 1988, s. 1343, punkterna 10 och 11, av den 13 juli 1989 i de förenade målen 93/88 och 94/88, Wisselink m.fl., Rec. 1989, s. 2671, punkterna 13 och 14, och av den 31 mars 1992 i mål C-200/90, Dansk Denkavit och Poulsen Trading, Rec. 1992, s. I-2217, punkt 10).
33 Såsom domstolen har angivit i sina ovannämnda domar samt i sin dom av den 27 november 1985 i mål 295/84, Rousseau Wilmot (Rec. 1985, s. 3759), punkt 16, är syftet med artikel 33 i sjätte direktivet att undvika att det inrättas skatter, tullar och avgifter som, genom att belasta handeln med varor och tjänster på ett liknande sätt som mervärdesskatten, skulle äventyra tillämpningen av det gemensamma mervärdesskattesystemet. Skatter, tullar och avgifter som har samma väsentliga egenskaper som mervärdesskatten skall under alla omständigheter anses belasta handeln med varor och tjänster på ett liknande sätt som mervärdesskatt (domen i det ovannämnda målet Dansk Denkavit och Poulsen Trading, punkt 11).
34 Såsom domstolen har klargjort i ovannämnda domar är egenskaperna i fråga följande: mervärdesskatten tillämpas generellt på transaktioner vars föremål utgörs av varor och tjänster, den uppbärs i varje led av produktions- eller distributionskedjan och den tillämpas slutligen på varornas och tjänsternas mervärde, varvid den skatt som skall erläggas vid en transaktion beräknas efter det att avdrag har gjorts för den skatt som har erlagts vid föregående transaktion.
35 Sådana avgifter som i målet vid den nationella domstolen, vilka inte har någon av dessa egenskaper, belastar inte handeln med varor och tjänster på ett liknande sätt som mervärdesskatten.
36 För det första tillämpas de inte generellt, utan endast på vissa produkter, för det andra står de inte i proportion till dessa produkters pris, för det tredje uppbärs de inte i varje led av produktions- och distributionskedjan och slutligen tillämpas de inte på produkternas mervärde på ett sådant sätt att avdrag inte kan göras för den del av avgiften som har betalats vid en transaktion i ett tidigare produktionsled.
37 Den nationella domstolens tredje fråga skall följaktligen besvaras så, att en avgift som endast tas ut på vissa produkter, som varken står i proportion till priset på sagda produkter eller tas ut i varje led av produktions- och distributionskedjan och som inte tillämpas på produktens mervärde, inte kan karakteriseras som en omsättningsskatt i den mening som avses i artikel 33 i sjätte direktivet.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
38 De kostnader som har förorsakats den portugisiska regeringen och Europeiska gemenskapernas kommission, vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
(femte avdelningen)
- angående de frågor som genom dom av den 11 oktober 1995 förts vidare av Supremo Tribunal Administrativo - följande dom:
39 a) En avgift som utan åtskillnad tas ut på nationella produkter och på importerade produkter utgör en avgift med motsvarande verkan som en tull och är förbjuden enligt artiklarna 9 och 12 i EG-fördraget, om avgiftsintäkterna är avsedda att finansiera verksamhet som endast gynnar de nationella avgiftsbelagda produkterna och om de förmåner som följer av avgiften fullständigt kompenserar den pålaga som belastar dessa produkter. Om förmånerna endast delvis kompenserar den pålaga som belastar de nationella produkterna, utgör avgiften däremot en diskriminerande intern avgift, som är förbjuden enligt artikel 95 i EG-fördraget, och skall bli föremål för en proportionell reduktion.
b) Då den verksamhet som finansieras genom avgiften gynnar både de nationella produkterna och de importerade avgiftsbelagda produkterna, men de förstnämnda gynnas mer proportionellt sett, utgör avgiften i motsvarande mån en avgift med motsvarande verkan som en importtull eller en diskriminerande intern avgift, beroende på om den förmån som de avgiftsbelagda nationella produkterna kommer i åtnjutande av helt eller delvis kompenserar den pålaga som belastar dessa produkter.
40   Det är den nationella domstolens uppgift att utföra de kontroller som är nödvändiga för att bestämma hur den berörda avgiften rättsligt skall kvalificeras. Den nationella domstolen skall därvid undersöka
a) om intäkterna från avgiften endast avsätts för att reglera handeln med övriga medlemsstater avseende de avgiftsbelagda produkterna,
b) om den institutionella ramen för de organisationer som företräder de berörda ekonomiska aktörerna och genomförandet av stödsystem och stödåtgärder i form av ekonomiskt bistånd eller skattelättnader, på nationell nivå eller gemenskapsnivå, till förmån för industrin och handeln inom jordbruks- och livsmedelssektorerna, till vilka en del av avgiften avsätts, uteslutande gynnar den nationella produktionen eller om de proportionellt sett gynnar den nationella produktionen mer än importerade produkter.
41 En avgift som endast tas ut på vissa produkter, som varken står i proportion till priset på sagda produkter eller tas ut i varje led av produktions- och distributionskedjan och som inte tillämpas på produktens mervärde, kan inte karakteriseras som en omsättningsskatt i den mening som avses i artikel 33 i rådets sjätte direktiv 77/388/EEG av den 17 maj 1977 om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning rörande omsättningsskatter - Gemensamt system för mervärdesskatt: enhetlig beräkningsgrund.