CELEX: 61985CJ0005
Konkurrence
kommissionens kontrolundersøgelser

Ved stævning, indleveret til Domstolens justitskontor den 14. januar 1985, har AKZO Chemie BV og AKZO Chemie UK Ltd (herefter benævnt AKZO), hhv. Amersfoort (Nederlandene) og Walton-on-Thames (Det forenede Kongerige), anlagt sag i medfør af EØF-traktatens artikel 173, stk. 2, med påstand om annulation af en beslutning af 6. november 1984, hvorved Kommissionen i henhold til artikel 14, stk. 3, i forordning nr. 17 pålagde sagsøgerne at underkaste sig en kontrolundersøgelse.
For så vidt angår de faktiske omstændigheder samt parternes anbringender og argumenter, henvises der til retsmøderapporten. Disse gengives kun i det følgende i det omfang, det er nødvendigt for Domstolens betragtninger.
AKZO Chemie BV og AKZO Chemie UK Ltd er medlemmer af AKZOkoncernen, som er den største leverandør inden for Fællesskabet af benzoylperoxid, et kemisk produkt, der anvendes ved fremstilling af plastic og til blegning af mel.
Engineering and Chemical Supplies (herefter benævnt ECS), en mindre virksomhed i Det forenede Kongerige med sæde i Stonehouse, fremstiller også benzoylperoxid. ECS handlede udelukkende med britiske møllerivirksomheder indtil 1979, hvor selskabet begyndte at sælge produktet til plasticproducenter og dermed blev AKZO's konkurrent på dette større marked.
Den 15. juni 1982 indgav ECS en klage til Kommissionen om, at AKZO havde overtrådt EØF-traktatens artikel 86. ECS gjorde gældende, at AKZO, med det formål at få ECS til at trække sig ud af plasticmarkedet, havde truet det med at udkonkurrere det på markedet for tilsætningsstoffer til mel ved at føre en selektiv salgspolitik med unormalt lave priser, og at AKZO havde gjort alvor af sin trussel. Som følge af denne klage foretog tjenestemænd ved Kommissionen i december 1982 en kontrolundersøgelse i AKZO Chemie BV's og AKZO Chemie UK Ltd's forretningslokaler.
Den 8. juni 1983 besluttede Kommissionen at indlede en procedure mod AKZOkoncernen i medfør af artikel 3 i forordning nr. 17. I juli 1983 udstedte Kommissionen en beslutning om en række foreløbige foranstaltninger, hvorved den pålagde AKZO visse forpligtelser vedrørende dens prispolitik inden for sektoren for meladditiver (beslutning af 23. juli 1983,
EFT L 252, s. 13
).
Den 3. september 1984 tilsendte Kommissionen AKZO en meddelelse om klagepunkter, hvori Kommissionen fastslog, at AKZO havde overtrådt traktatens artikel 86 ved at true ECS med til dennes kunder at ville sælge benzoylperoxid, som anvendes til blegning af mel, til unormalt lave, diskriminerende priser, og ved at gøre alvor af denne trussel.
Den 22. oktober 1984 afgav AKZO et første svar på Kommissionens meddelelse om klagepunkter. AKZO gjorde heri navnlig gældende, at man ikke havde gjort sig skyldig i misbrug af en dominerende stilling.
Den 26. oktober 1984 modtog en ansat ved AKZO's juridiske afdeling telefonisk meddelelse fra en tjenestemand ved Kommissionen om, at der i medfør af artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 17 ville blive foretaget kontrolundersøgelser hos sagsøgerne vedrørende plasticsektoren, den 7. og 8. november i AKZO Chemie BV's forretningslokaler og den 12. og 13. november i AKZO Chemie UK Ltd's lokaler. AKZO reagerede ikke umiddelbart på denne meddelelse.
Om eftermiddagen den 6. november 1984 gav AKZO Kommissionen telefonisk meddelelse om, at selskabet nægtede at lade sig underkaste de påtænkte kontrolundersøgelser. Ved samme lejlighed oplyste selskabet, at grundene til nægtelsen var angivet i en skrivelse, som ville tilgå Kommissionen samme dag, hvilket også rent faktisk skete.
Nogle timer efter denne samtale vedtog det kommissionsmedlem, under hvem konkurrenceområdet henhører, den beslutning, som er anfægtet under sagen. Ved beslutningens artikel 1, stk. 1, pålægges AKZO Chemie BV og AKZO Chemie UK Ltd at lade sig underkaste en kontrolundersøgelse for at få afklaret formodningen om, at AKZO havde misbrugt en dominerende stilling på EF-markedet for benzoylperoxid eller på en væsentlig del af dette marked, dvs. den formodning, som var baseret på klagen over, at AKZO havde fremsat trusler over for ECS og ført en tabsgivende politik, der dels var ulovlig, dels havde til formål at påføre ECS tab.
Kontrolundersøgelserne fandt som angivet sted den 7. og 8. november i Nederlandene og den 12. og 13. november i Det forenede Kongerige.
I stævningen har sagsøgerne fremført fire anbringender til støtte for påstanden om, at beslutningen annulleres, og i replikken yderligere tre nye anbringender. Det må først undersøges, om disse tre anbringender opfylder betingelserne i artikel 42, stk. 2, i Domstolens procesreglement, hvorefter der ikke må fremføres nye søgsmålsgrunde under sagen, medmindre de støttes på retlige eller faktiske omstændigheder, som først er kommet frem under skriftvekslingen.
Realitetsbehandlingen af de anbringender der er fremført i replikken
Sagsøgernes første anbringende er, at den bekræftede kopi af den anfægtede beslutning, som blev tilstillet dem den dag, hvor kontrolundersøgelserne fandt sted, ikke var forsynet med en underskrift. Heraf udleder sagsøgerne, at dette også må have været tilfældet med originalen, og at beslutningen derfor er ulovlig. Sagsøgernes andet anbringende er, at kontrolundersøgelserne fandt sted på det tidspunkt, hvor de forberedte et svar på meddelelsen om klagepunkterne vedrørende sektoren for meladditiver, og at undersøgelserne forhindrede dem i at udøve deres ret til forsvar. Sagsøgernes tredje anbringende er, at Kommissionen har begået magtfordrejning, fordi den anfægtede beslutning om at underkaste dem en kontrolundersøgelse inden for plasticsektoren kun blev truffet som en hævn for, at de havde rejst indsigelse mod meddelelsen om klagepunkter vedrørende melsektoren. De henviser i den forbindelse til de trusler, som blev fremsat under en telefonsamtale den 1. oktober 1984 af den tjenestemand ved Kommissionen, som behandlede sagen. Som forklaring på, at de først har fremført dette anbringende i replikken, har de angivet, at de først under skriftvekslingen blev bekendt med, at Kommissionen havde godkendt den pågældende tjenestemands handlemåde.
Det fremgår af forklaringen på de to førstnævnte anbringender, at de er baseret på faktiske omstændigheder, som sagsøgerne var bekendt med, før sagen blev anlagt. De modtog nemlig en bekræftet kopi af den anfægtede beslutning samme dag, som kontrolundersøgelserne blev gennemført. Hvad angår de sagsøgerne forvoldte ulemper som følge af Kommissionens valg af tidspunkt for gennemførelse af kontrolundersøgelserne, havde disse ulemper i hvert fald vist sig forud for sagsanlægget. Da de to anbringender imidlertid først blev fremført i replikken, men ikke baserer sig på faktiske eller retlige omstændigheder, der kom frem under skriftvekslingen, må de afvises fra realitetsbehandling.
Vedrørende det tredje anbringende bemærkes for det første, at den tjenestemand ved Kommissionen, som forestod undersøgelsen, i sin egenskab af Kommissionens befuldmægtigede drøftede sagen med AKZO's ledere. Hvis der har været fremsat trusler, har de været fremsat af en tjenestemand i embeds medfør. I øvrigt kunne AKZO konstatere, at der blev gjort alvor af de påståede trusler, eftersom den anfægtede beslutning blev vedtaget. Alle disse omstændigheder viser, at sagsøgerne ved sagens anlæg burde have vidst, at de retsstridige formål, som sagsøgerne påstår har været tilstræbt med den anfægtede beslutning, måtte tilregnes Kommissionen som institution.
De tre anbringender, som sagsøgerne har påberåbt sig i replikken, må herefter afvises fra realitetsbehandling.
Realiteten
Sagsøgernes første anbringende er, at den anfægtede beslutning er utilstrækkeligt begrundet. De anfører, at de har tilsendt Kommissionen en skrivelse, hvori de begrunder, hvorfor de nægtede at underkaste sig de påtænkte kontrolundersøgelser frivilligt. Kommissionen burde derfor i beslutningen have anført sine grunde til at afvise sagsøgernes argumenter.
Kommissionen har heroverfor gjort gældende, at den ikke var forpligtet til at tilbagevise sagsøgernes argumenter i sin beslutning.
Herom bemærkes, at artikel 14, stk. 3, i forordning nr. 17, som angiver, hvilke oplysninger, der skal være indeholdt i en beslutning, der træffes i medfør af denne bestemmelse, ikke indebærer nogen pligt for Kommissionen til at besvare de pågældende virksomheders argumenter. Bestemmelsens formål er at give Kommissionen mulighed for at foretage kontrolundersøgelser uden virksomhedernes samtykke og uden forudgående underretning. Den omstændighed, at Kommissionen i det foreliggende tilfælde meddelte virksomhederne, at den ville foretage kontrolundersøgelser i henhold til artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 17, kan således ikke medføre en mere vidtgående begrundelsespligt for Kommissionen, end der ville påhvile den, såfremt den fra begyndelsen havde foretaget en kontrolundersøgelse i medfør af forordningens artikel 14, stk. 3. Den anfægtede beslutning er derfor tilstrækkeligt begrundet i den anførte henseende.
Sagsøgernes andet anbringende er, at beslutningen er ulovlig, fordi den er truffet på trods af, at Kommissionen ikke havde indhentet udtalelse fra de kompetente nationale myndigheder, således som det er foreskrevet i artikel 14, stk. 4, i forordning nr. 17.
Heroverfor anfører Kommissionen, at den har fremlagt et mødereferat for Domstolen, hvoraf fremgår, at de nederlandske myndigheder blev hørt den 6. november 1984. Desuden fremgår det af en skrivelse fra Office of Fair Trading af 20. december 1984, som også befinder sig i sagens akter, at der er indhentet behørig udtalelse fra de britiske myndigheder. Ganske vist blev udtalelsen indhentet telefonisk, og der blev ikke udfærdiget mødereferat, men dette er heller ikke efter Kommissionens opfattelse nogen betingelse.
Domstolen finder det godtgjort ved de dokumenter, Kommissionen har fremlagt, at der forud for beslutningens vedtagelse er indhentet udtalelse fra de nederlandske og britiske myndigheder.
Det findes uden betydning, at høringen foregik uformelt, at udtalelsen fra de engelske myndigheder blev indhentet telefonisk, og at der ikke blev udfærdiget mødereferat. Da formålet med artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 17 er, at Kommissionen skal have mulighed for at foretage uanmeldte kontrolundersøgelser hos de virksomheder, som er mistænkt for at have overtrådt traktatens artikler 85 og 86, bør Kommissionen kunne træffe beslutning, uden at være bundet af formkrav, der kan tænkes at forsinke beslutningens vedtagelse.
Sagsøgernes tredje anbringende er, at beslutningen strider mod de grundlæggende principper, som er nedfældet i artikel 8 i Den europæiske Konvention til beskyttelse af Menneskerettigheder og grundlæggende Frihedsrettigheder, da den er vedtaget under tilsidesættelse af procedureforskrifterne i artikel 14, stk. 3, i forordning nr. 17, som alene kan sikre, at beslutningen træffes i overensstemmelse med de grundlæggende principper, som skal iagttages.
Kommissionen har heroverfor gjort gældende, at den i det foreliggende tilfælde har iagttaget samtlige betingelser i artikel 14, stk. 3, i forordning nr. 17.
Sagsøgerne har erkendt, at en beslutning, der pålægger en virksomhed at underkaste sig en kontrolundersøgelse, ikke strider mod de grundlæggende principper i artikel 8 i Den europæiske Konvention til beskyttelse af Menneskerettigheder og grundlæggende Frihedsrettigheder, såfremt betingelserne i artikel 14, stk. 3, i forordning nr. 17 er opfyldt. Gennemgangen af de to første anbringender viser imidlertid, at betingelserne er opfyldt. Herefter må også det tredje anbringende forkastes.
Det fjerde anbringende er, at den kompetencedelegation, i medfør af hvilken den anfægtede beslutning er truffet, strider mod kollegialitetsprincippet i artikel 17 i traktaten af 8. april 1965 om oprettelse af et fælles Råd og en fælles Kommission for De europæiske Fællesskaber (herefter benævnt fusionstraktaten). Det gøres gældende, at dette ikke giver de retsundergivne de samme garantier. Såfremt beslutningen ikke er offentliggjort, udelukkes nemlig herved muligheden for at kontrollere lovligheden af en beslutning om at tillægge visse kommissionsmedlemmer en række beføjelser. Endvidere anfører sagsøgerne, at der med vedtagelsen af den anfægtede beslutning foreligger et misbrug af kompetencedelegationen, fordi visse kritiske omstændigheder i forbindelse med kontrolundersøgelserne burde have foranlediget vedkommende kommissionsmedlem til at forelægge beslutningen for den samlede Kommission med henblik på vedtagelsen.
Kommissionen har heroverfor anført, at den eksisterende delegationsordning sikrer kollegialitetsprincippets overholdelse, fordi de vedtagne regler netop er en garanti for, at de vigtigste beslutninger træffes af Kommissionen som kollegial enhed. I øvrigt henviser Kommissionen til, at en beslutning om at pålægge en virksomhed at underkaste sig en kontrolundersøgelse, er en simpel administrativ foranstaltning, som det ikke er nødvendigt at forelægge den samlede Kommission.
Om første led af det fjerde anbringende, som vedrører spørgsmålet, om delegationsordningen er forenelig med kollegialitetsprincippet, bemærkes for det første, at kollegialitetsprincippet er nedfældet i fusionstraktatens artikel 17, hvorefter »Kommissionens afgørelser træffes af et flertal af det i artikel 10 nævnte antal medlemmer. Kommissionen er kun beslutningsdygtig, såfremt det i dens forretningsorden fastsatte antal medlemmer er tilstede«. Dette kollegialitetsprincip er altså baseret på, at Kommissionens medlemmer i lige grad deltager i beslutningerne, og indebærer dels at beslutningerne drøftes i fællesskab, dels at samtlige kommissionsmedlemmer i politisk henseende som kollegial enhed har et kollektivt ansvar for de trufne beslutninger.
Der bør herefter gives en nærmere beskrivelse af de foranstaltninger, som Kommissionen har vedtaget for at forhindre, at reglen om, at beslutningerne er undergivet fælles drøftelse, ikke fører til en lammelse af kollegiets beslutningsdygtighed, navnlig delegationsordningen.
For det første har Kommissionen den 23. juli 1975 vedtaget en ny bestemmelse til supplering af sin foreløbige forretningsorden, nemlig bestemmelsen i artikel 27, hvori det hedder, at »Kommissionen kan — under forudsætning af, at princippet om dens ansvar som kollegium overholdes fuldt ud — bemyndige sine medlemmer til i sit navn og under sin kontrol at træffe klart angivne foranstaltninger af forvaltningsmæssig eller administrativ art« (
EFT L 199, s. 43
).
For det andet har Kommissionen samme dag vedtaget en intern beslutning, hvori den fastsætter en række principper og nærmere betingelser for kompetencedelegationer. Ifølge de oplysninger, Kommissionen har givet i et svar på et spørgsmål fra Domstolen, er der ved denne interne beslutning foreskrevet iagttagelse af en række processuelle garantier, som skal sikre, at de beslutninger, der træffes i henhold til en kompetencedelegation, overholder kollegialitetsprincippet. Efter den interne beslutning skal afgørelser om kompetencedelegationer således træffes i plenum og kompetencedelegationen kan kun udstedes til visse personer og for visse kategorier af administrative retsakter eller foranstaltninger, der henhører under den løbende forvaltning. Herudover må den person, til hvem kompetencedelegationen er udstedt, kun træffe beslutning med godkendelse fra samtlige de tjenestegrene, der er berørt deraf, og efter at have sikret sig, at beslutningen ikke af en eller anden grund skal drøftes i plenum. Endelig skal de beslutninger, der træffes i henhold til en kompetencedelegation, tilsendes samtlige kommissionsmedlemmer og tjenestegrene dagen efter deres vedtagelse.
For det tredje har det kommissionsmedlem, under hvem konkurrenceområdet henhører, ved beslutning af 5. november 1980 fået tillagt en beføjelse til, på det særlige område, som konkurrenceretten udgør, på Kommissionens vegne at træffe visse af de processuelle foranstaltninger, som er foreskrevet i forordning nr. 17. Han kan således på egen hånd indlede en procedure, indhente oplysninger fra virksomheder samt pålægge en virksomhed at underkaste sig en kontrolundersøgelse i henhold til artikel 14, stk. 3, i forordning nr. 17.
Hvad angår spørgsmålet, om denne ordning er forenelig med kollegialitetsprincippet, bemærkes, i overensstemmelse med hidtidig domspraksis, senest dommen af 17. januar 1984 i sagerne
43 og 63/82, VBVB og VBBB mod Kommissionen, (Sml. s. 19)
, at Kommissionen inden for visse grænser og under nærmere angivne betingelser kan bemyndige sine medlemmer til at træffe visse beslutninger på sine vegne, uden at dette kommer i strid med det kollegialitetsprincip, som ligger til grund for Kommissionens virksomhed. Domstolens faste praksis på dette område bygger på følgende to retlige overvejelser.
For det første indebærer en sådan kompetencedelegation, hvorved det kommissionsmedlem, som tillægges beføjelsen, overdrages en vis besluttende myndighed, ikke at Kommissionen fratages kompetencen. Beslutninger i henhold til en kompetencedelegation træffes på Kommissionens vegne og dennes fulde ansvar og kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål efter de samme betingelser, som hvis den var blevet drøftet i plenum. Endvidere har Kommissionen indført regler til sikring af, at visse foranstaltninger, der ellers kan træffes i henhold til en kompetencedelegation, træffes af den samlede Kommission. Endelig har Kommissionen forbeholdt sig en beføjelse til at ændre beslutninger om kompetencedelegationer.
Hertil kommer, at en sådan ordning, når den begrænses til nærmere angivne foranstaltninger af forvaltningsmæssig eller administrativ art — hvilket udelukker delegation af principbeslutninger — er nødvendig, for at Kommissionen kan udføre sine opgaver, på grund af den væsentlige forøgelse i antallet af de retsakter, Kommissionen skal træffe. I ethvert besluttende organ må der nemlig sikres en hensigtsmæssig arbejdsform, hvilket princip har gyldighed for enhver organisation, der er udstyret med institutioner, og hvilket princip for Fællesskabernes vedkommende er kommet til udtryk i fusionstraktatens artikel 16, hvori det hedder, at »Kommissionen fastsætter sin forretningsorden med henblik på at sikre sin egen og sine tjenestegrenes virksomhed«.
I modsætning til det af sagsøgerne anførte må en beslutning, hvorved en virksomhed pålægges at underkaste sig en kontrolundersøgelse, anses for en simpel administrativ beslutning, der træffes som led i en undersøgelse. Det gælder også, selv om virksomheder modsætter sig kontrolundersøgelsens gennemførelse. Den beføjelse, der er tillagt Kommissionen ved artikel 14, stk. 3, i forordning nr. 17, finder nemlig hovedsagelig anvendelse, når Kommissionen forventer, at virksomhederne ikke vil underkaste sig kontrolundersøgelsen frivilligt.
Vedrørende argumentet om, at beslutningen om kompetencedelegationen ikke er offentliggjort, bemærkes, at såvel retssikkerhedsprincippet som nødvendigheden i at skaffe gennemskuelighed i de administrative beslutninger, utvivlsomt tilsiger, at Kommissionen offentliggør sådanne beslutninger om kompetencedelegationer som interne regler, sådan som det er tilfældet med beslutningen af 23. juli 1975, der afstikker de generelle rammer for disse beslutninger. Den omstændighed, at Kommissionen ikke har offentliggjort beslutningen om kompetencedelegationer til det kommmissionsmedlem, under hvem konkurrenceområdet henhører, fratager imidlertid ikke sagsøgerne deres mulighed for at anfægte beslutningens lovlighed eller anfægte den beslutning, som er truffet i medfør af kompetencedelegationen.
Herefter finder Domstolen ikke, at beslutningen af 5. november 1980 — som giver det kommissionsmedlem, under hvem konkurrenceområdet henhører, beføjelse til i medfør af artikel 14, stk. 3, i forordning nr. 17 på Kommissionens vegne og under dennes ansvar at pålægge en virksomhed at underkaste sig en kontrolundersøgelse — strider mod kollegialitetsprincippet i fusionstraktatens artikel 17.
Vedrørende det andet led af det fjerde anbringende, hvorefter der påstås at foreligge et misbrug af kompetencefordelingen i den foreliggende sag, fremhæves, at den omstændighed, at sagsøgerne ikke var indforstået med at lade sig underkaste de påtænkte kontrolundersøgelser, ikke forpligtede det kommissionsmedlem, under hvem konkurrenceområdet henhører, til at forelægge spørgsmålet til afgørelse i plenum. Som tidligere bemærket træffes der sådanne beslutninger i medfør af artikel 14, stk. 3, i forordning nr. 17 om at pålægge en virksomhed at underkaste sig en kontrolundersøgelse, når Kommissionen forventer, at den pågældende virksomhed ikke frivilligt vil lade sig underkaste kontrolundersøgelsen, uanset hvad grunden hertil måtte være.
Det kommissionsmedlem, under hvem konkurrenceområdet henhører, var altså lovligt beføjet til at træffe den anfægtede beslutning på Kommissionens vegne.
På grundlag af det anførte findes de anbringender, som sagsøgerne har påberåbt sig i stævningen, at være ubegrundede, hvorefter Kommissionen må frifindes.
Sagens omkostninger
I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, idømmes den part, der taber sagen, til at betale sagens omkostninger. Da sagsøgerne har tabt sagen, bør de betale sagens omkostninger.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (femte afdeling)

1)
Sagsøgte frifindes.

2)
Sagsøgerne betaler sagens omkostninger.

Everling
Joliét
Galmot
Schockweiler
Moitinho de Almeida
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 23. september 1986.
P. Heim
Justitssekretær
U. Everling
Formand for femte afdeling
(
*1
) – Processprog: Nederlandsk.