CELEX: 62002CJ0113
Regolamento (CEE) n. 259/93 relativo alla sorveglianza e al controllo delle spedizioni di rifiuti
Direttiva 75/442/CEE relativa ai rifiuti
Misura nazionale secondo cui possono essere sollevate obiezioni contro le spedizioni di rifiuti destinati ad essere ricuperati qualora il 20% dei rifiuti sia ricuperabile nello Stato membro e la percentuale di rifiuti ricuperabili nel paese di destinazione sia meno elevata
Misura di uno Stato membro che classifica un'operazione al punto R 1 (ricupero mediante incenerimento) dell'allegato II B della direttiva 75/442 o al punto D 10 (smaltimento mediante incenerimento) dell'allegato II A di questa stessa direttiva non secondo il criterio dell'effettiva utilizzazione ma secondo il criterio del potere calorifico del rifiuto incenerito

Con il suo ricorso la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di constatare che il Regno dei Paesi Bassi non
ha adempiuto agli obblighi ad esso incombenti in forza dell’art. 7, n. 4, del regolamento (CEE) del Consiglio 1º febbraio
1993, n. 259, relativo alla sorveglianza e al controllo delle spedizioni di rifiuti all’interno della Comunità europea, nonché
in entrata e in uscita dal suo territorio (GU L 30, pag. 1), e degli artt. 1, lett. e) e f), e 7, n. 1, della direttiva del
Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti (GU L 194, pag. 39), come modificata dalla direttiva del Consiglio
18 marzo 1991, 91/156/CEE (GU L 78, pag. 32), e dalla decisione della Commissione 24 maggio 1996, 96/350/CE (GU L 135, pag.
32; in prosieguo: la «direttiva 75/442»), nonché del combinato disposto dell’art. 82 CE e dell’art. 86 CE.
La Commissione ha rinunciato ai suoi motivi relativi ad una violazione dell’art. 7, n. 1, della direttiva 75/442 e del combinato
disposto dell’art. 82 CE e dell’art. 86 CE.
Contesto giuridico
Normativa comunitaria
Definizioni
L’art. 2, lett. i) e k), del regolamento n. 259/93 definisce, per quanto riguarda i rifiuti, da una parte, lo «smaltimento»
come «lo smaltimento quale definito nell’articolo 1, lettera e) della direttiva 75/442/CEE» e, dall’altra, il «ricupero» come
«il ricupero quale definito dall’articolo 1, lettera f) della direttiva 75/442/CEE».
Ai sensi dell’art. 1, lett. e) e f), della detta direttiva, da una parte si intendono per «smaltimento» «tutte le operazioni
previste nell’allegato II A» e, dall’altra, per «ricupero» «tutte le operazioni previste nell’allegato II B».
La nozione di «incenerimento a terra» figura al punto D 10 dell’allegato II A della direttiva 75/442 ed è quindi considerata
un’operazione di «smaltimento». Invece dal punto R 1 dell’allegato II B della medesima direttiva emerge che vi è «ricupero»
(mediante incenerimento) nel caso di «[u]tilizzazione principale come combustibile o come altro mezzo per produrre energia».
Norme sostanziali
Per quanto riguarda i rifiuti destinati ad essere ricuperati, l’art. 7, n. 4, lett. a), quinto trattino, del regolamento n. 259/93
dispone che «[l]e autorità competenti di destinazione e di spedizione possono sollevare obiezioni motivate sulla spedizione
programmata: (…)
–
qualora il rapporto tra i rifiuti ricuperabili e non ricuperabili, il valore stimato dei materiali destinati al ricupero finale
o il costo del ricupero e il costo dello smaltimento della parte non ricuperabile non giustifichino il ricupero in base a
considerazioni economiche ed ambientali».
Normativa nazionale
Il Meerjarenplan gevaarlijke afvalstoffen II 1997-2007 (piano pluriennale per il trattamento dei rifiuti pericolosi; in prosieguo:
l’«MJP-GA II») stabilisce, nella prima parte, capitolo 8, punto 3, che disciplina le importazioni e le esportazioni ai fini
del ricupero nell’Unione europea, che:
«Nell’attuare l’obiezione di cui [all’art. 7, n. 4, lett. a), quinto trattino, del regolamento n. 259/93] occorre tener conto
delle seguenti considerazioni:
La spedizione transfrontaliera dei rifiuti pericolosi destinati ad essere ricuperati deve rientrare nella volontà dell’Unione
europea di favorire il riutilizzo. Verrà privilegiato al riguardo il ricupero rispetto allo smaltimento definitivo. A tale
scopo, verrà fatto riferimento al rapporto tra i rifiuti destinati ad essere ricuperati e i rifiuti non destinati ad essere
valorizzati (il grado di ricupero).
Tutte le notifiche saranno valutate alla luce di questo presupposto giustificativo di un’obiezione – senza apportare limitazioni
agli aspetti sostanziali di qualsiasi presupposto giustificativo di un’obiezione – procedendo nel modo seguente:
a)
Qualora meno del 20% (inteso come percentuale di massa) della quantità dei rifiuti destinati alla spedizione transfrontaliera
sia recuperato nello Stato di spedizione – data la grande quantità di rifiuti che necessita di conseguente smaltimento –,
i presupposti per sollevare un’obiezione specificati [all’art. 7 del] regolamento n. 259/93 saranno applicati separatamente
per ogni istanza. In ogni caso, il margine specificato nella nota in calce alla pagina al punto b) non sarà applicato. Il
tasso del 20% dei materiali ricuperati viene calcolato secondo il peso sulla base della materia originaria senza tener conto
di eventuali aggiunte derivanti dal trattamento (…).
b)
Negli altri casi, saranno sollevate in via di principio obiezioni contro la spedizione, se la percentuale dei rifiuti che
possono essere ricuperati nello Stato membro di destinazione è inferiore a quella nello Stato membro di spedizione».
La nota in calce alla pagina della prima parte, capitolo 8, punto 3, lett. b), dell’MJP-GA II, come modificato dal decreto
ministeriale 3 marzo 2000, n. MJZ200019786 (
Nederlandse Staatscourant
24 marzo 2000, n. 60, pag. 18), dispone, nella sua versione applicabile all’epoca della scadenza del termine stabilito nel
parere motivato, che:
«Qualora non sia possibile stabilire inequivocabilmente che la percentuale dei rifiuti effettivamente recuperata è inferiore
nello stato di destinazione, può essere applicato un margine al fine di limitare i reclami e i ricorsi. Il margine non può
eccedere il 20% del relativo valore. Il tutto verrà sempre esaminato in relazione alla specifica spedizione programmata. Il
metodo di calcolo del tasso è identico a quello richiamato alla lett. a), in quanto si basa sulla quantità dei rifiuti da
ricuperare nel paese d’origine».
La seconda parte, capitolo 18, dell’MJP-GA II effettua, in particolare, una distinzione tra il recupero (mediante incenerimento),
consistente in un utilizzo principale come combustibile, e lo smaltimento definitivo (mediante incenerimento). Tale distinzione
viene effettuata secondo un criterio che precisa che i rifiuti pericolosi con un contenuto di cloro inferiore all’1% vengono
ricuperati se il loro potere calorifico è superiore a 11 500 KJ/kg e che i rifiuti pericolosi con un contenuto di cloro superiore
all’1% vengono ricuperati se il loro potere calorifico è superiore a 15 000 KJ/kg.
Procedimento precontenzioso
Dopo aver invitato il Regno dei Paesi Bassi a presentare le proprie osservazioni, la Commissione, con lettera 1º agosto 2000,
gli ha inviato un parere motivato in cui ha rilevato che taluni aspetti della normativa nazionale in materia di gestione dei
rifiuti pericolosi le appaiono incompatibili con il regolamento n. 259/93, la direttiva 75/442 e il combinato disposto degli
artt. 86 CE e 82 CE. Essa ha, quindi, invitato tale Stato a conformarsi agli obblighi ad esso derivanti da tali disposizioni
entro due mesi dalla notifica del parere stesso. La Commissione, non soddisfatta della risposta fornita dalle autorità olandesi
con lettera 8 novembre 2000, ha deciso di proporre il presente ricorso.
Sul ricorso
A sostegno del suo ricorso la Commissione fa valere due censure relative alla normativa olandese in materia di rifiuti pericolosi.
Tali censure sono essenzialmente relative:
–
all’incompatibilità con l’art. 7, n. 4, lett. a), del regolamento n. 259/93 della disciplina olandese che prevede che una
spedizione di rifiuti, in linea di principio, sia soggetta a obiezioni quando almeno il 20% dei rifiuti è ricuperabile nei
Paesi Bassi e quando la percentuale di rifiuti ricuperabili nello Stato membro di destinazione è inferiore a quella dello
Stato membro di spedizione (in prosieguo: la «disciplina olandese relativa alla spedizione dei rifiuti in questione»);
–
all’erronea trasposizione nel diritto nazionale dell’art. 1, lett. e) e f), della direttiva 75/442, mediante la misura olandese
che stabilisce che il ricupero (mediante incenerimento) debba essere distinto dallo smaltimento (mediante incenerimento) secondo
un criterio che combina un requisito in materia calorifica legato alla combustione dei rifiuti con il contenuto di cloro di
questi [in prosieguo: la «misura in questione relativa alla distinzione tra il ricupero (mediante incenerimento) e lo smaltimento
(mediante incenerimento)]».
Sulla prima censura
Argomenti delle parti
La Commissione fa valere che la disciplina olandese relativa alla spedizione dei rifiuti, laddove si fonda sulle percentuali
dei rifiuti ricuperabili nei Paesi Bassi e nel paese di destinazione, si scosta dai criteri previsti dall’art. 7, n. 4, lett.
a), del regolamento n. 259/93, che essa sarebbe tenuta ad applicare, ed è, di conseguenza, incompatibile con lo stesso.
Rispetto alla precedente disciplina olandese relativa alla spedizione dei rifiuti, nell’ambito della quale erano state sollevate
obiezioni contro le esportazioni di rifiuti quando il trattamento all’estero non era maggiormente efficiente, salvo il caso
in cui la capacità di trattamento dei Paesi Bassi era insufficiente o inesistente, la disciplina olandese attuale si limiterebbe
a sostituire il criterio relativo all’assenza di trattamento «maggiormente efficiente» con la nozione di «grado di ricupero
inferiore».
Il governo dei Paesi Bassi fa valere che la disciplina olandese relativa alla spedizione di rifiuti in questione rimane nei
limiti stabiliti al menzionato art. 7, n. 4, lett. a), quinto trattino, del regolamento n. 259/93.
Giudizio della Corte
Secondo una costante giurisprudenza, gli Stati membri possono adottare norme di attuazione di un regolamento se queste non
ostacolano la sua applicabilità diretta, se non dissimulano la sua natura comunitaria e se precisano l’esercizio del margine
discrezionale conferito dal detto regolamento pur rimanendo nei limiti delle sue disposizioni (v., in tal senso, sentenza
31 gennaio 1978, causa 94/77, Zerbone, Racc. pag. 99, punto 27).
Occorre rammentare che dall’art. 7, n. 4, lett. a), quinto trattino, del regolamento n. 259/93 emerge che le autorità competenti
di destinazione e di spedizione possono sollevare obiezioni motivate contro una spedizione di rifiuti programmata qualora
il rapporto tra i rifiuti ricuperabili e non ricuperabili, il valore stimato dei materiali destinati al ricupero finale o
il costo del ricupero e il costo dello smaltimento della parte non ricuperabile non giustifichino il ricupero in base a considerazioni
economiche ed ambientali.
Per stabilire se un’operazione di ricupero si giustifichi oppure no in base a considerazioni economiche ed ambientali, il
menzionato art. 7, n. 4, lett. a), quinto trattino, fa quindi riferimento a tre criteri, vale a dire il rapporto tra i rifiuti
ricuperabili e non ricuperabili, il valore stimato dei materiali destinati al ricupero finale e il costo dello smaltimento
della parte non ricuperabile.
Nella fattispecie occorre constatare che la disciplina olandese relativa alla spedizione dei rifiuti viola l’art. 7, n. 4,
lett. a), del regolamento n. 259/93, in quanto va oltre il contesto stabilito da tale disposizione, che essa è intesa a precisare.
Infatti la disciplina olandese relativa alla spedizione dei rifiuti si riferisce unicamente al rapporto tra i rifiuti ricuperabili
e non ricuperabili.
Inoltre, concentrandosi sul paragone della percentuale dei rifiuti ricuperabili negli Stati di destinazione e di spedizione,
la disciplina olandese relativa alla spedizione dei rifiuti consente di sollevare un’obiezione contro una spedizione di rifiuti
da ricuperare fondandosi non solo su una valutazione indipendente degli aspetti economici ed ambientali dell’operazione di
ricupero nello Stato di destinazione, ma anche sulla capacità di trattamento che esiste nello Stato di spedizione. Orbene,
la Corte ha affermato che, nell’ambito della disciplina comunitaria relativa alle spedizioni di rifiuti, considerazioni di
autosufficienza e di vicinanza non sono applicabili ai rifiuti destinati al ricupero (sentenza 25 giugno 1998, causa C-203/96,
Dusseldorp e a., Racc. pag. I-4075, punti 27-34).
In questo contesto l’argomento del governo dei Paesi Bassi addotto a giustificazione della compatibilità della disciplina
relativa alle spedizioni dei rifiuti in questione con l’art. 7, n. 4, lett. a), del regolamento n. 259/93 non può essere accolto.
Infatti, secondo il governo dei Paesi Bassi, l’analisi dovrebbe comportare un paragone della qualità degli impianti di trattamento
nello Stato membro di spedizione e nello Stato membro di destinazione in quanto occorrerebbe interpretare l’art. 7, n. 4,
lett. a), quinto trattino, del regolamento n. 259/93 alla luce degli obiettivi previsti all’art. 3, n. 1, lett. b), primo
trattino, della direttiva 75/442 e all’art. 174, n. 2, CE al fine di mirare al maggior ricupero possibile dei rifiuti nella
Comunità. A tal riguardo va constatato che l’obiettivo perseguito non giustifica il fatto di paragonare solo il rapporto tra
i rifiuti ricuperabili e non ricuperabili nonché gli impianti di trattamento disponibili nello Stato membro di spedizione
e nello Stato membro di destinazione e di non tenere in considerazione gli altri criteri stabiliti dall’art. 7, n. 4, lett.
a), quinto trattino, del detto regolamento.
Quanto all’argomento secondo cui la disciplina relativa alla spedizione dei rifiuti in questione non impedisce che le autorità
olandesi valutino separatamente ciascuna domanda di spedizione di rifiuti e che le obiezioni restino l’eccezione e non la
regola, va osservato che, poiché la disciplina olandese relativa alla spedizione dei rifiuti non è compatibile con il contesto
giuridico comunitario, una considerazione di tale tipo è indifferente ai fini della valutazione dell’esistenza di una violazione
dell’art. 7, n. 4, lett. a), quinto trattino, del regolamento n. 259/93.
Per quanto attiene all’argomento secondo cui la disciplina relativa alla spedizione dei rifiuti in questione è neutra in quanto
si applica tanto alle esportazioni quanto alle importazioni di rifiuti, va rilevato che, come ha correttamente sottolineato
l’avvocato generale al paragrafo 49 delle sue conclusioni, anche tale circostanza è indifferente ai fini della valutazione
dell’esistenza di una violazione dell’art. 7, n. 4, lett. a), quinto trattino, del detto regolamento. In entrambi i casi,
i criteri stabiliti dalla disciplina olandese relativa alla spedizione dei rifiuti oltrepassano i presupposti per l’obiezione
tassativamente stabiliti dal contesto giuridico comunitario.
Ciò premesso, la prima censura è fondata.
Sulla seconda censura
Argomenti delle parti
La Commissione fa valere che la misura olandese in questione relativa alla distinzione tra il ricupero (mediante incenerimento)
e lo smaltimento (mediante incenerimento) traspone erroneamente nel diritto interno il combinato disposto dell’art. 1, lett.
e) e f), della direttiva 75/442 e dei punti D 10 dell’allegato II A e R 1 dell’allegato II B di questa stessa direttiva.
Il governo dei Paesi Bassi sostiene che la distinzione effettuata dalla misura in questione tra il ricupero (mediante incenerimento)
e lo smaltimento (mediante incenerimento) è conforme alla classificazione prevista nella direttiva 75/442.
Giudizio della Corte
Secondo l’art. 1, lett. e) e f), della direttiva 75/442, per «smaltimento» si intendono tutte le operazioni previste nell’allegato
II A e per «ricupero» tutte le operazioni previste nell’allegato II B.
Secondo il punto D 10 dell’allegato II A della direttiva 75/442, l’«incenerimento a terra» è considerato come un’operazione
di «smaltimento». Invece dal punto R 1 dell’allegato II B della direttiva 75/442 emerge che vi è «ricupero» (mediante incenerimento)
nel caso di «[u]tilizzazione principale come combustibile o come altro mezzo per produrre energia».
La Corte, nella causa Commissione/Germania (sentenza 13 febbraio 2003, causa C-228/00, Racc. pag. I-1439, punti 41-43), ha
stabilito tre criteri per determinare se l’utilizzazione di rifiuti come combustibile rientri nell’operazione di ricupero
di cui al punto R 1 dell’allegato II B della direttiva 75/442. In primo luogo, l’obiettivo principale dell’operazione cui
mira tale disposizione dev’essere la produzione di energia. In secondo luogo, l’energia generata dalla combustione dei rifiuti
e ricuperata dev’essere superiore a quella consumata durante il processo di combustione e una parte dell’eccedenza di energia
sviluppata durante questa combustione dev’essere effettivamente utilizzata, sia che ciò avvenga immediatamente, nella forma
del calore prodotto dall’incenerimento, o in seguito a trasformazione, sotto forma di elettricità. In terzo luogo, la maggior
parte dei rifiuti dev’essere consumata durante l’operazione e la maggior parte dell’energia sviluppata dev’essere ricuperata
e utilizzata.
Secondo la Corte, criteri come il potere calorifico dei rifiuti, la percentuale di sostanze nocive dei rifiuti inceneriti
o il fatto che i rifiuti siano stati mescolati o meno non possono invece essere presi in considerazione (sentenza Commissione/Germania,
cit., punto 47).
Nella fattispecie, poiché la Corte ha esplicitamente dichiarato incompatibile con la direttiva 75/442 criteri basati sul potere
calorifico o sulla composizione dei rifiuti, va respinto l’argomento del governo dei Paesi Bassi al riguardo.
Pertanto, poiché la misura olandese in questione è relativa alla distinzione tra il ricupero (mediante incenerimento) e lo
smaltimento (mediante incenerimento), essa non è conforme al combinato disposto dell’art. 1, lett. e) e f), e dei punti D
10 dell’allegato II A e R 1 dell’allegato II B della detta direttiva. Il Regno dei Paesi Bassi è quindi venuto meno all’obbligo
ad esso incombente di attuare l’art. 1, lett. c) e f), della direttiva 75/442 nel diritto interno.
Ciò premesso, la seconda censura è fondata.
Con riferimento a quanto precede, occorre constatare che il Regno dei Paesi Bassi non ha adempiuto agli obblighi ad esso incombenti
ai sensi dell’art. 7, n. 4, del regolamento n. 259/93 nonché ai sensi dell’art. 1, lett. e) e f), della direttiva 75/442.
Sulle spese
Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta
domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, il Regno dei Paesi Bassi, rimasto soccombente, dev’essere condannato alle
spese.
Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara e statuisce:
1)
Il Regno dei Paesi Bassi non ha adempiuto agli obblighi ad esso incombenti in forza dell’art. 7, n. 4, del regolamento (CEE)
del Consiglio 1º febbraio 1993, n. 259, relativo alla sorveglianza e al controllo delle spedizioni di rifiuti all’interno
della Comunità europea, nonché in entrata e in uscita dal suo territorio, e dell’art. 1, lett. e) e f), della direttiva del
Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti, come modificata dalla direttiva del Consiglio 18 marzo 1991, 91/156/CEE,
e dalla decisione della Commissione 24 maggio 1996, 96/350/CE.
2)
Il Regno dei Paesi Bassi è condannato alle spese.
Firme
–
Lingua processuale: l'olandese.