CELEX: 61998CJ0083
Hogere voorziening
Mededinging
Staatssteun

Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 26 maart 1998, heeft de Franse Republiek krachtens artikel 49 van 's Hofs Statuut-EG hogere voorziening ingesteld tegen het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 27 januari 1998, Ladbroke Racing/Commissie (T-67/94, Jurispr. blz. II-1; hierna: bestreden arrest"), houdende gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking 93/625/EEG van de Commissie van 22 september 1993 betreffende verschillende, door de Franse autoriteiten toegekende steunmaatregelen ten behoeve van Pari mutuel urbain" (PMU) en de organisatoren van harddraverijen en paardenrennen (PB L 300, blz. 15; hierna: litigieuze beschikking").
Feiten en procedure voor het Gerecht
2 In het bestreden arrest heeft het Gerecht het volgende vastgesteld:
1 Verzoekster, Ladbroke Racing Ltd (hierna: ,Ladbroke), is een vennootschap naar Engels recht, gecontroleerd door Ladbroke Group plc, die onder meer diensten inzake weddenschappen op paardenrennen organiseert en aanbiedt in het Verenigd Koninkrijk en andere landen van de Europese Gemeenschap.
2 Pari mutuel urbain (hierna: ,PMU) is een economisch samenwerkingsverband (hierna: ,ESV) van de belangrijkste ,sociétés de courses in Frankrijk (artikel 21 van decreet nr. 83-878 van 4 oktober 1983 betreffende de ,sociétés de courses de chevaux en weddenschappen volgens het totalisatorsysteem; hierna: ,decreet nr. 83-878), dat is opgericht om de rechten van die vennootschappen op de organisatie van totalisatorweddenschappen buiten de renbaan te beheren. Het beheer door PMU van die rechten was aanvankelijk geregeld in de vorm van een ,gemeenschappelijke dienst (decreet van 11 juli 1930 betreffende de uitbreiding van totalisatorweddenschappen buiten de renbaan). Volgens artikel 13 van decreet nr. 74-954 van 14 november 1974 betreffende de ,sociétés de courses de chevaux (hierna: ,decreet nr. 74-954) verzorgt PMU sinds die datum volledig het beheer van de rechten van de ,sociétés de courses op totalisatorweddenschappen buiten de renbaan. Dit exclusieve recht van PMU wordt bovendien beschermd door het verbod voor anderen dan PMU om weddenschappen op paardenrennen af te sluiten of aan te gaan (artikel 8 van het interministerieel besluit van 13 september 1985 houdende reglement van PMU). Het geldt voor weddenschappen op paardenrennen in Frankrijk en ook voor in Frankrijk aangegane weddenschappen op paardenrennen in het buitenland, die eveneens slechts mogen worden aangegaan door de erkende vennootschappen en/of door PMU (artikel 15, lid 3, van wet nr. 64-1279 van 23 december 1964 houdende de begrotingswet voor 1965, en artikel 21 van voornoemd decreet nr. 83-878).
3 Op 7 april 1989 dienden zeven vennootschappen van de Ladbrokegroep, waaronder verzoekster, bij de Commissie een klacht in tegen een aantal steunmaatregelen van de Franse Staat ten behoeve van PMU, die volgens hen onverenigbaar waren met de gemeenschappelijke markt.
(...)
5 Bij brief van 11 januari 1991 deelde de Commissie de Franse autoriteiten mee, dat zij had besloten de procedure van artikel 93, lid 2, EEG-Verdrag in te leiden met betrekking tot de volgende zeven steunmaatregelen ten behoeve van PMU (PB C 38, blz. 3):
,1) betalingsfaciliteiten voor de afdracht van de heffingen door de schatkist vanaf 1980 en 1981;
2) kwijtschelding van 180 miljoen FF van de heffingen over 1986;
3) vrijstelling van de verplichting om de BTW binnen één maand af te dragen;
4) gebruik van de prijzen ten behoeve van de uitkeringen bij ontslag in 1985;
5) vrijstelling van de werkgeversbijdrage in het bouwfonds;
6) vrijstelling van afdracht over 1982-1985 van de bedragen die afkomstig zijn uit het gebruik om de uitgekeerde bedragen op tientallen centiemen naar beneden af te ronden;
7) vrijstelling van de vennootschapsbelasting.
(...)
13 Op 22 september 1993 stelde de Commissie beschikking 93/625/EEG vast (...), waarmee de procedure tegen Frankrijk werd beëindigd.
(...)
16 In de bestreden beschikking maakt de Commissie een onderscheid tussen twee soorten bedragen die op de inzetten bij weddenschappen worden ingehouden, namelijk de ,inhoudingen of ,aan de overheid toevallende inhoudingen, bedragen die in de algemene begroting van de staat worden opgenomen, en ,niet aan de overheid toevallende inhoudingen, de aan de wedders uitgekeerde bedragen. Op elke inzet van 100 FF bij geregistreerde weddenschappen houdt PMU ongeveer 30 FF in, en verdeelt hij ongeveer 70 FF onder de wedders. Van die 30 FF behoudt PMU ongeveer 5,5 FF ter dekking van zijn uitgaven, en de nationale autoriteiten en de stad Parijs krijgen ongeveer 18 FF. De rest gaat naar de ,sociétés de courses.
17 Vervolgens beklemtoont de Commissie, dat terwijl de markten voor kansspelen van oudsher nationaal gecompartimenteerd waren, de weddenschappen op paardenrennen op nationale renbanen internationaal waren georganiseerd, en dat PMU pas vanaf januari 1989, met de oprichting van Pari mutuel international (hierna: ,PMI), uitdrukkelijk de wil te kennen heeft gegeven om zijn activiteiten buiten Frankrijk uit te breiden door overeenkomsten te sluiten in Duitsland en België, en aldus is gaan concurreren met andere organisatoren van weddenschappen, in het bijzonder met Ladbroke (deel III van de bestreden beschikking).
18 Zij was van mening, dat drie van de zeven maatregelen van de Franse regering ten gunste van PMU, als bedoeld in de krachtens artikel 93, lid 2, van het Verdrag ingeleide procedure, steunmaatregelen van de staat waren in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag.
19 De Commissie meende immers, dat het feit dat van 1982 tot 1985 werd afgezien van een deel van de inhouding op de opbrengst van de afronding van de winsten naar beneden tot op een tiende van een frank (315 miljoen FF), die sedert 1967 krachtens de begrotingswet van 17 december 1966 in de algemene begroting van de staat wordt opgenomen, een steunmaatregel was, daar het een ,tijdelijke maatregel was ,die erop is gericht een specifiek probleem op te lossen, namelijk de automatisering van de verrichtingen van PMU, om hem te helpen zijn marktpositie te verstevigen (delen IV en V, sub 2).
20 Zij meende eveneens, dat de ontheffing van de regel waarbij de BTW-aftrek met één maand wordt uitgesteld, een betalingsfaciliteit was die gelijk stond met een steunmaatregel van de staat, die evenwel sinds 1989 tot de intrekking ervan op 1 juli 1993 werd gecompenseerd door een permanente consignatie bij de schatkist (delen IV en V, sub 6).
21 Wat ten slotte de aan PMU verleende vrijstelling van bijdrage in het bouwfonds betreft, was de Commissie van mening, dat ofschoon een arrest van de Franse Conseil d'État van 1962 het landbouwkarakter van de activiteiten van de sociétés de courses en derhalve hun vrijstelling van die bijdrage had bevestigd, de activiteit van PMU zelf, namelijk het organiseren en verwerken van weddenschappen, klaarblijkelijk niets met landbouw te maken had, zodat de status van PMU die vrijstelling niet rechtvaardigde, en deze een steunmaatregel vormde (delen IV en V, sub 7).
22 Niettemin meende de Commissie, dat voor de drie betrokken steunmaatregelen krachtens artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag een ontheffing kon worden verleend.
23 Met betrekking tot de steun in de vorm van afstand van de opbrengst van de afronding van de winsten naar beneden tot op een tiende van een frank, overwoog de Commissie, dat ondanks de hoge intensiteit van de steun (bijna 29 % van de automatiseringskosten), ,gezien de stand van de ontwikkeling van de concurrentie en van het handelsverkeer vóór de oprichting van PMI in januari 1989, de tussen 1982 en 1985 verleende steun voor de computerisering van PMU geen verstorende effecten op de markt heeft gehad die strijdig zijn met het gemeenschappelijk belang, rekening houdend met de directe en indirecte gevolgen van die steunmaatregelen voor de ontwikkeling van alle economische bestanddelen van de sector, met inbegrip van de verbetering van het paardenras (deel VII, sub 1).
24 Inzake de ontheffing van de regel waarbij de BTW-aftrek wordt uitgesteld, overwoog de Commissie, dat die steunmaatregel om dezelfde redenen die met betrekking tot de vorige steunmaatregel waren aangevoerd, tot in januari 1989 verenigbaar was met de gemeenschappelijke markt. Na 1989 werden de schadelijke gevolgen van de steun voor de mededinging geheel gecompenseerd door een permanente consignatie bij de schatkist (deel VII, sub 2).
25 Met betrekking tot de steun ten gevolge van de vrijstelling van de bijdrage voor sociale woningbouw, overwoog de Commissie, dat hij, evenals de steun in de vorm van de ontheffing van de regel waarbij de BTW-aftrek met één maand wordt uitgesteld, tot 1989 in aanmerking kwam voor de afwijking waarin is voorzien bij artikel 92, lid 3, sub c, maar na 1989 als onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt moest worden beschouwd (deel VII, sub 3).
26 Wat de terugbetaling van deze laatste steun vanaf 1989 betreft, overwoog de Commissie evenwel, dat ofschoon ,niet moet worden geëist dat de steun vanaf dat tijdstip wordt terugbetaald, gelet op het standpunt van de Franse autoriteiten dat de bewuste bijdrage niet kon worden geheven wegens het onder IV, punt 7, vermelde arrest van de Conseil d'État van 1962 (supra, punt 21), dit argument niet meer geldt ,sinds het tijdstip waarop de Franse autoriteiten van de inleiding van de procedure in kennis zijn gesteld, namelijk sinds 11 januari 1991. Voorts verklaarde de Commissie, dat zij niet in staat was zelf het terug te vorderen steunelement te bepalen, en verzocht zij de Franse autoriteiten, het terug te geven steunbedrag zelf te bepalen en dit aan de Commissie mede te delen (deel VIII).
27 Voor de vier andere steunmaatregelen was volgens de Commissie niet voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 92, lid 1, van het Verdrag.
28 Wat de bedragen aan niet-opgevraagde winsten betreft, overwoog de Commissie dat zij steeds als normale financiële middelen werden beschouwd, en dus deel uitmaakten van de niet aan de overheid toevallende inhoudingen. Dat zij werden gebruikt om sociale uitgaven te financieren, om de kosten van controle en toezicht te bestrijden, en om de maatregelen ter bevordering van de paardenfokkerij en investeringen met betrekking tot de organisatie van de harddraverijen en paardenrennen en van totalisatorweddenschappen te betalen, kon derhalve niet als een steunmaatregel van de staat worden beschouwd, aangezien hier van staatsmiddelen geen sprake was (delen IV en V, sub 1).
29 Aangaande de wijziging van de verdeling van de aan de overheid toevallende inhoudingen (supra, punt 16) zette de Commissie uiteen, dat de voor harddraverijen en paardenrennen geldende belastingregeling tot de bevoegdheid van de lidstaten behoort, en dat de aanpassingen naar boven of naar beneden van het heffingspercentage geen steunmaatregel van de staat uitmaken voor zover zij algemeen golden voor alle betrokken ondernemingen. Het bestaan van een steunmaatregel van de staat kan slechts worden aangenomen als een belangrijke verlaging van het heffingspercentage tot een versteviging van de financiële positie van een monopoliehoudende onderneming leidt. Dat was hier niet het geval, daar de verlaging van de aan de overheid toevallende inhouding op weddenschappen in 1984 beperkt bleef (ongeveer 1,6 %) en nadien gehandhaafd werd, zodat daardoor geen specifiek project werd gefinancierd. Het optreden van de Franse autoriteiten was gericht op een blijvende verhoging van de middelen van de ontvangers van de niet aan de overheid toevallende inhoudingen. Gelet op de bijzondere situatie waarin die ontvangers verkeren had de betrokken maatregel niet het karakter van een steunmaatregel, maar was het een ,hervorming in de vorm van een fiscale" aanpassing die door de aard en de economie van het betrokken systeem gerechtvaardigd is (delen IV en V, sub 3).
30 De vrijstelling van vennootschapsbelasting moest volgens de Commissie ,worden beschouwd als een gevolg van de normale toepassing van het algemeen belastingstelsel, daar PMU wegens zijn rechtsvorm ,niet onder de vennootschapsbelasting [valt] (deel V, sub 4).
31 De bij besluiten van de minister van Begroting van 24 april 1980 en 19 februari 1982 aan PMU verleende betalingsfaciliteit, in de vorm van uitstel van betaling van de inhoudingen ten behoeve van de Franse Staat, die overeenkomt met een inbreng van financiële middelen van bijna twee maanden, had volgens de Commissie tot gevolg dat het aandeel van de niet aan de overheid toevallende inhoudingen sedert 1981 voortdurend toenam, zodat het niet ging om ,het tijdelijk afzien door de overheid van financiële middelen, noch om een specifieke maatregel. Zij moest derhalve op dezelfde wijze worden beoordeeld als de vorige maatregel, betreffende de verdeling van de inhoudingen (supra, punt 29) (delen IV en V, sub 5)."
3 In die omstandigheden is bij het Gerecht beroep ingesteld, strekkende tot nietigverklaring van de litigieuze beschikking voor zover de Commissie daarin heeft beslist:
1) dat de volgende maatregelen buiten de werkingssfeer van artikel 92, lid 1, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87, lid 1, EG) vallen:
a) de betalingsfaciliteiten op grond waarvan PMU de betaling aan de staat van bepaalde heffingen op weddenschappen tijdelijk kan uitstellen;
b) de vrijstelling van vennootschapsbelasting;
c) de vrijstelling van inkomstenbelasting;
d) de afstand van 180 miljoen FF aan heffingen op weddenschappen in 1986;
e) het aan PMU toegekende recht om niet-opgevraagde winsten te behouden;
f) de vanaf 1 januari 1989 verleende vrijstelling van de maand uitstel van BTW-aftrek;
2) dat de volgende maatregelen verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 92 van het Verdrag:
a) de 315 miljoen FF die aan PMU zijn toegevallen doordat tussen 1982 en 1985 de met de weddenschappen behaalde winsten naar beneden werden afgerond tot op een tiende van een frank;
b) de vóór 1 januari 1989 geldende vrijstelling van de maand uitstel van BTW-aftrek;
c) de vóór 1 januari 1989 geldende vrijstelling van de werkgeversbijdrage voor sociale woningbouw;
3) a) dat de steun die PMU in de periode vóór 11 januari 1991 heeft ontvangen in de vorm van vrijstelling van de werkgeversbijdrage voor sociale woningbouw, niet behoeft te worden terugbetaald; en
b) dat de Commissie niet zelf het bedrag moet bepalen van de steun voortvloeiend uit de vrijstelling van de werkgeversbijdrage voor sociale woningbouw, waarvan zij voor de periode na 11 januari 1991 de terugbetaling heeft gelast.
Het bestreden arrest
4 In het bestreden arrest heeft het Gerecht geoordeeld, dat de kwalificatie van een maatregel als steunmaatregel, wat volgens het Verdrag zowel tot de bevoegdheid van de Commissie als tot die van de nationale rechter behoort, bij gebreke van bijzondere omstandigheden die met name te maken hebben met de ingewikkeldheid van de betrokken overheidsmaatregel, de toekenning van een ruime beoordelingsmarge aan de Commissie in beginsel niet rechtvaardigt. Het heeft in herinnering gebracht, dat het feit dat de fiscaliteit en de invoering van belastingregelingen tot de bevoegdheid van de nationale autoriteiten behoren, niet wegneemt dat de uitoefening van die bevoegdheid onverenigbaar kan zijn met artikel 92, lid 1, van het Verdrag (punten 51-54).
5 In het licht van deze overwegingen heeft het Gerecht in de eerste plaats de drie criteria onderzocht die de Commissie hanteert om te beoordelen, of de wijziging van de verdeling van de inhoudingen in 1985 en 1986 al dan niet binnen de toepassingssfeer van artikel 92, lid 1, van het Verdrag viel (punten 55-66). Volgens de bestreden beschikking was de betrokken maatregel namelijk 1) slechts een beperkte verlaging van de inhoudingen (van ongeveer 1,6 %) die de financiële positie van een monopoliehoudende onderneming niet verstevigde, 2) permanent, en 3) niet gericht op de financiering van een specifiek project, maar op een verhoging van de middelen van de ontvangers der niet aan de overheid toevallende inhoudingen" (zie punt 51).
6 Dienaangaande heeft het Gerecht geoordeeld, dat de drie genoemde criteria, zoals in casu toegepast, geen rechtvaardiging opleverden voor de conclusie van de Commissie dat de verlaging van de inhoudingen geen steunmaatregel was in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag, maar te maken had met een hervorming in de vorm van een fiscale aanpassing die door de aard en de economie van het betrokken systeem was gerechtvaardigd (punt 62).
7 In de tweede plaats heeft het Gerecht, wat betreft de betalingsfaciliteiten waardoor PMU de betaling van bepaalde inhoudingen op de weddenschappen kon uitstellen, in de eerste plaats overwogen, dat het enkele feit dat deze maatregel deel uitmaakte van een specifieke regeling en niet van een regeling die afweek van het algemene belastingstelsel, geen beletsel vormde voor de toepassing van artikel 92, lid 1, van het Verdrag (punten 74-77).
8 Volgens het Gerecht vormt een maatregel van de staat, ongeacht of hij permanent of tijdelijk is, die aan een onderneming financiële voordelen verleent en haar financiële positie versterkt, een steunmaatregel van de staat in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag, zodat het onderscheid tussen een permanente en een tijdelijke wijziging van de regeling inzake de betaling van de inhoudingen, geen voldoende criterium is om artikel 92, lid 1, van het Verdrag in casu buiten toepassing te laten (punt 78).
9 Wat voorts het feit betreft dat de wijziging van de regeling voor de betaling van de aan de overheid toevallende inhoudingen aan de schatkist geen specifieke en afwijkende maatregel was, maar een algemene wijziging van het belastingstelsel die ten goede kwam aan de gehele sector paardenrennen, heeft het Gerecht opgemerkt, dat in de bestreden beschikking, anders dan de Commissie stelt, dienaangaande niets is gezegd, en dat de minister van Begroting enkel aan PMU uitstel van betaling aan de schatkist had toegestaan. Dat het stelsel van totalisatorweddenschappen in Frankrijk in de regel niet alleen voordelen oplevert voor de leden van PMU, maar indirect ook voor niet-leden, kan volgens het Gerecht geen beslissend element voor de beoordeling zijn (punt 79).
10 Wat ten slotte het argument van de Commissie betreft, dat de betrokken maatregel van de staat moet worden gezien in het kader van de bijzonder zware belastingregeling voor de sector paardenrennen, die deze sector veel zwaarder treft dan andere sectoren, heeft het Gerecht geoordeeld dat dit argument, dat voor het eerst werd aangevoerd voor het Gerecht, zonder dat het door toereikende bewijselementen werd gestaafd, op zich niet kon volstaan om de gegrondheid van het betoog van de Commissie aan te tonen (punt 81).
11 Wat in de derde plaats de terbeschikkingstelling aan PMU van de niet-opgevraagde winsten betreft, heeft het Gerecht overwogen, dat dergelijke middelen niet konden worden beschouwd als normale financiële middelen" van de sociétés de courses en van PMU, maar als staatsmiddelen", die in de begroting van de staat worden opgenomen indien aan bepaalde door de wetgever gestelde voorwaarden is voldaan (punten 105-108). Volgens het Gerecht kan dezelfde conclusie worden getrokken uit het decreet van de Franse wetgever waarbij de mogelijkheid om de niet-opgevraagde winsten te gebruiken is uitgebreid tot bepaalde activiteiten van sociale aard van de sociétés de courses (punten 109 en 110).
12 Het Gerecht heeft hieruit afgeleid, dat de conclusie van de Commissie dat de betrokken maatregel, ofschoon zij ertoe strekte de met de organisatie van de totalisatorweddenschappen verband houdende sociale uitgaven van de sociétés de courses te financieren, geen steunmaatregel van de staat was omdat er geen sprake was van een overdracht van staatsmiddelen, op een onjuist uitgangspunt berustte (punt 111).
13 In de vierde plaats heeft het Gerecht met betrekking tot de vrijstelling van de maand uitstel van BTW-aftrek na 1 januari 1989 vastgesteld, dat blijkens het dossier de permanente consignatie bij de schatkist, waartoe de sociétés de courses gehouden waren, ter compensatie van de hun per 1 augustus 1969 verleende vrijstelling, niet bestond sedert 1989, maar sedert 1969, zoals de Commissie ter terechtzitting heeft erkend, en dat de bestreden beschikking op dit punt dus een kennelijke onjuistheid bevatte (punten 118 en 119).
14 Bij gebreke van een uitgebreid onderzoek door de Commissie van de vraag, of de permanente consignatie vóór 1989 de betalingsfaciliteiten die het gevolg waren van de verschuiving inzake de BTW-aftrek had geneutraliseerd, heeft het Gerecht geoordeeld, dat het zich niet kon uitspreken over de vraag, of er dienaangaande sprake was van een steunmaatregel. Daar de beoordeling van de betrokken maatregel door de Commissie hoe dan ook was aangetast door dwaling, heeft het Gerecht beslist, dat de vordering van verzoekster moest worden toegewezen en dat dit deel van de litigieuze beschikking nietig moest worden verklaard (punten 120-122).
15 Wat ten slotte de verplichting tot terugvordering van met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar verklaarde steun betreft, heeft het Gerecht onderzocht, of de Commissie, wanneer zij een beschikking vaststelt waarin zij de betrokken lidstaat gelast dergelijke steun terug te vorderen, de gevolgen van die beschikking in de tijd kan beperken op grond dat volgens die lidstaat de inhoud van een arrest van een nationale rechter bij de steunontvanger een gewettigd vertrouwen in de rechtmatigheid van de steun heeft doen ontstaan (punt 180).
16 Na de ter zake geldende rechtspraak in herinnering te hebben gebracht, heeft het Gerecht geoordeeld, dat niet de betrokken lidstaat, maar de steunontvanger in procedures voor de overheidsinstanties of de nationale rechter het bestaan kan aanvoeren van uitzonderlijke omstandigheden die zijn gewettigd vertrouwen hebben gewekt, teneinde zich te verzetten tegen de terugvordering van onwettige steun (punten 179-184). Het Gerecht heeft hieraan de conclusie verbonden, dat de bestreden beschikking, voor zover zij de verplichting van de Franse autoriteiten om de steun terug te vorderen die voortvloeit uit de aan PMU verleende vrijstelling van de bijdrage tot het bouwfonds, niet beperkt tot de periode vanaf 1989, vanaf welk jaar de steun onverenigbaar is verklaard, maar vanaf de inleiding van de procedure op 11 januari 1991, in strijd is met artikel 93, lid 2, EG-Verdrag (thans artikel 88, lid 2, EG) (punt 185).
17 Bijgevolg heeft het Gerecht de bestreden beschikking nietig verklaard, voor zover daarin werd vastgesteld:
- enerzijds, dat bepaalde aan PMU verleende voordelen die het gevolg zijn van
a) de wijziging van de verdeling van de inhoudingen in 1985 en 1986,
b) de aan PMU verleende faciliteiten om de betaling van bepaalde inhoudingen op weddenschappen uit te stellen,
c) de terbeschikkingstelling van niet-opgevraagde winsten, en
d) de per 1 januari 1989 verleende vrijstelling van de maand uitstel van aftrek van de BTW,
geen steunmaatregelen van de staat zijn in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag;
- anderzijds, dat de verplichting van de Franse Staat om terugbetaling te vorderen van de steun die het gevolg is van de aan PMU verleende vrijstelling van de bijdrage in het bouwfonds, niet ingaat in 1989, maar op 11 januari 1991.
18 Het beroep is voor het overige verworpen en partijen zijn in hun eigen kosten veroordeeld.
Hogere voorziening
19 Tot staving van haar hogere voorziening voert de Franse Republiek twee middelen aan betreffende rechtsdwalingen die het Gerecht zou hebben begaan bij de toepassing van de artikelen 92, leden 1 en 2, en 93, lid 2, van het Verdrag.
Het eerste middel
20 In haar eerste middel, dat uiteenvalt in vier onderdelen, bestrijdt rekwirante het arrest van het Gerecht, voor zover daarin de litigieuze beschikking is veroordeeld omdat deze de maatregelen betreffende, in de eerste plaats, de wijziging van de verdeling van de heffingen op de weddenschappen in 1985 en 1986, in de tweede plaats de aan PMU verleende betalingsfaciliteiten in de vorm van uitstel van betaling van sommige van bedoelde heffingen, in de derde plaats de terbeschikkingstelling aan PMU van door wedders niet-opgevraagde winsten en, ten slotte, de ontheffing van de regel waarbij de BTW-aftrek met één maand wordt uitgesteld voor de periode na 1 januari 1989, van de werkingssfeer van artikel 92, lid 1, van het Verdrag heeft uitgesloten.
21 In het eerste onderdeel van dit eerste middel betoogt rekwirante, dat het Gerecht verschillende rechtsdwalingen heeft begaan door te oordelen, dat de drie criteria die de Commissie heeft gehanteerd om de maatregel betreffende de verlaging van de aan de overheid toevallende inhoudingen ten gunste van PMU niet als steunmaatregel van de staat te kwalificeren, ongeschikt waren om het bestaan van een steunmaatregel in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag uit te sluiten.
22 Rekwirante betoogt allereerst, dat het Gerecht bepaalde stappen in zijn redenering om tot die conclusie te geraken, ontoereikend heeft gemotiveerd, zulks in strijd met artikel 190 EG-Verdrag (thans artikel 253 EG), en niet is ingegaan op beslissende gegevens die door de Commissie in de bestreden beschikking en in haar schriftelijke stukken voor het Gerecht en door rekwirante zelf in haar verzoekschrift in interventie zijn aangevoerd, terwijl een gedeelte van die redenering bovendien op onjuiste uitgangspunten steunt.
23 Dienaangaande moet om te beginnen worden vastgesteld, dat het betoog van rekwirante betrekking heeft op de aard en de omvang van het toezicht op de beoordeling die de Commissie heeft gemaakt met betrekking tot de kwalificatie door deze instelling van een maatregel van de nationale autoriteiten als staatssteun.
24 Volgens rekwirante brengt de bijzondere aard van het toezicht op steunmaatregelen van de staat met zich, dat wanneer de rechter wordt verzocht om een toetsing van de feiten van het geding aan de rechtsregel, hij zijn onderzoek moet beperken tot de vraag, of er geen sprake is van een kennelijke beoordelingsfout. Dit type toezicht, aldus rekwirante, kan niet enkel zijn voorbehouden aan bijzondere omstandigheden, waarvan het bestaan bovendien vaak moeilijk is vast te stellen. Door in wezen te stellen, dat het zijn onderzoek niet moet beperken tot de vraag, of er een kennelijke beoordelingsfout is gemaakt inzake het bestaan van een steunmaatregel, behoudens indien sprake is van bijzondere omstandigheden die met name te maken hebben met de ingewikkeldheid van de betrokken overheidsmaatregel, zou het Gerecht de aard van het door hem uit te oefenen toezicht onjuist hebben gedefinieerd.
25 In dit verband volstaat de opmerking, dat het begrip staatssteun, zoals omschreven in het Verdrag, een juridisch begrip is en moet worden uitgelegd op basis van objectieve elementen. Om deze reden moet de gemeenschapsrechter in beginsel en gelet op zowel de concrete gegevens van het hem voorgelegde geschil als het technische of ingewikkelde karakter van de door de Commissie gemaakte beoordelingen, volledig toetsen of een maatregel al dan niet binnen het toepassingsgebied van artikel 92, lid 1, van het Verdrag valt. Mitsdien heeft het Gerecht niet in rechte gedwaald ten aanzien van de omvang van het rechterlijk toezicht op de door de Commissie gemaakte beoordelingen.
26 Wat voorts het in casu door het Gerecht uitgeoefende toezicht betreft, verwijt rekwirante het Gerecht een onjuiste beoordeling van de argumenten die de Commissie heeft aangevoerd ten bewijze dat de maatregel tot verlaging van de aan de overheid toevallende inhoudingen niet onder artikel 92, lid 1, van het Verdrag viel. Volgens rekwirante heeft het Gerecht ten onrechte verzuimd na te gaan, of de daartoe door de Commissie gehanteerde criteria gerechtvaardigd werden, zoals de Commissie in de bestreden beschikking aangeeft, door de aard en de economie van het specifieke in geding zijnde systeem, waarvan het Gerecht het bestaan overigens heeft erkend. Uit dien hoofde zou het Gerecht een rechtsdwaling hebben begaan die van beslissend belang is voor de oplossing van het geschil.
27 Rekwirante brengt naar voren, dat in het kader van regelingen die voor de gehele economie openstaan, het onderzoek van de verenigbaarheid van bepaalde maatregelen met artikel 92, lid 1, van het Verdrag wegens de aard en de economie van het systeem waartoe zij behoren, van wezenlijk belang is om maatregelen die staatssteun kunnen vormen, te kunnen onderscheiden van maatregelen die niet onder de in voornoemde bepaling bedoelde situaties vallen, omdat zij hun rechtvaardiging nu juist vinden in de aard en de economie van het systeem. Het Gerecht moest dus wel eerst onderzoeken, of in casu sprake was van een dergelijke rechtvaardiging, alvorens de betrokken maatregel als steunmaatregel te kwalificeren.
28 Dienaangaande blijkt duidelijk uit punt 76 van het bestreden arrest, dat het Gerecht niet alleen op de hoogte was van de bijzonderheden van de belastingregeling voor weddenschappen op paardenrennen in Frankrijk, doch hiermee ook rekening heeft gehouden.
29 Bovendien is rekwirantes redenering gebaseerd op een onjuiste analyse van de bestreden beschikking. Gelijk de advocaat-generaal in de punten 25 en 26 van zijn conclusie opmerkt, heeft de Commissie de bijzonderheid van de Franse regeling van fiscale inhoudingen op weddenschappen op paardenrennen niet zijdelings en in vage bewoordingen aangehaald teneinde aan de verlaging van de afdrachten aan de schatkist de kwalificatie van staatssteun te onthouden. Integendeel, de Commissie heeft drie uitleggingscriteria toegepast, waaraan zij de drie in punt 5 van het onderhavige arrest vermelde argumenten heeft ontleend, om tot de conclusie te komen, dat bedoelde verlaging geen steunmaatregel van de staat vormde, maar een hervorming in de vorm van een ,fiscale aanpassing die door de aard en de economie van het betrokken systeem gerechtvaardigd [was]". Bijgevolg is het betoog, dat het criterium betreffende de aard en de economie van het systeem losstaat van de drie andere criteria of de juridische grondslag van de beoordeling van de Commissie vormt, ongegrond.
30 Mitsdien heeft het Gerecht het criterium betreffende de aard en de economie van het systeem miskend noch geweigerd in aanmerking te nemen bij zijn onderzoek van de vraag of de Commissie, gelet op de omstandigheden van het onderhavige geval, terecht heeft geoordeeld, dat de maatregel tot verlaging van de aan de overheid toevallende inhoudingen niet binnen het toepassingsgebied van artikel 92, lid 1, van het Verdrag viel.
31 In de derde plaats verwijt de Franse regering het Gerecht, dat het in rechte heeft gedwaald ten aanzien van de juridische kwalificatie van de feiten, door impliciet te oordelen, dat de Commissie uit het ontbreken van de financiering van een specifiek project en de beperkte schommeling van de aan de overheid toevallende inhoudingen niet kon afleiden, dat de verlaging van de desbetreffende tarieven met 1,6 % ten gunste van PMU strookte met de aard en de economie van het systeem en geen steunmaatregel in de zin van artikel 92, lid 1, vormde.
32 Dienaangaande zij erop gewezen, dat het Gerecht in de punten 57 tot en met 59 van het bestreden arrest weliswaar de geldigheid van deze twee door de Commissie gehanteerde criteria heeft betwist, doch dat het hoe dan ook heeft vastgesteld, dat de wijziging van het tarief van de aan de overheid toevallende inhoudingen tot de financiering van een specifiek project strekte, en dat de verlaging van bedoeld tarief niet van beperkte omvang was.
33 In die omstandigheden hoeft het Hof niet na te gaan, of het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld, dat de Commissie zich niet geldig op deze criteria kon beroepen om te beoordelen of de betrokken fiscale maatregel staatssteun vormde.
34 De argumenten die rekwirante heeft aangevoerd tegen de in punt 32 van dit arrest aangehaalde constateringen van het Gerecht, komen neer op een betwisting van de beoordeling van de feiten door het Gerecht. Die beoordeling kan in hogere voorziening niet in twijfel worden getrokken. Mitsdien moeten de betrokken argumenten niet-ontvankelijk worden verklaard.
35 Tot slot houdt het laatste argument van het eerste onderdeel van het eerste middel in, dat de motivering van het bestreden arrest innerlijk tegenstrijdig is. Rekwirante verwijst in dit verband met name naar punt 154 van het arrest, waarin het Gerecht heeft vastgesteld, dat uit de bestreden beschikking [blijkt], dat er vóór de oprichting van PMI in januari 1989 geen handelsverkeer tussen Frankrijk en de andere lidstaten bestond, wat betekent, dat er vóór die datum zelfs geen concurrentie was tussen PMU en de andere marktdeelnemers op de communautaire markt voor het aannemen van weddenschappen".
36 Volgens rekwirante vloeit reeds uit de bewoordingen van artikel 92, lid 1, van het Verdrag voort, dat het Gerecht op grond van deze vaststelling had moeten oordelen, dat geen van de vóór 1989 ten gunste van PMU uitgevoerde maatregelen, inzonderheid de aanpassing van de aan de overheid toevallende inhoudingen vanaf 1985, althans wat de gevolgen ervan tot eind 1988 betreft, staatssteun in de zin van die bepaling kon vormen.
37 Dit betoog moet worden verworpen. Blijkens de punten 51 tot en met 62 van het bestreden arrest heeft het Gerecht namelijk enkel onderzocht, of de drie in de bestreden beschikking genoemde criteria met betrekking tot de wijziging van de aan de overheid toevallende inhoudingen de conclusie konden wettigen, dat deze wijziging een hervorming in de vorm van een fiscale aanpassing vormde, die door de aard en de economie van het betrokken systeem gerechtvaardigd was. Het Gerecht heeft zich echter niet uitgesproken over de andere criteria voor de toepassing van artikel 92, lid 1, van het Verdrag, in het bijzonder over de vraag, of de concurrentie op de communautaire markt voor het aannemen van weddenschappen door deze aanpassing van de aan de overheid toevallende inhoudingen werd geraakt. Van een tegenstrijdigheid tussen de in punt 62 verwoorde conclusie en de in punt 154 van het bestreden arrest vervatte overwegingen kan dus geen sprake zijn.
38 Hetzelfde geldt ten aanzien van de andere door het Gerecht onderzochte overheidsmaatregelen.
39 Gelet op het voorgaande moet het eerste onderdeel van het eerste middel worden afgewezen.
40 In het tweede onderdeel van het eerste middel betwist rekwirante het bestreden arrest, voor zover het Gerecht daarin heeft geoordeeld, dat de Commissie artikel 92, lid 1, van het Verdrag onjuist heeft toegepast door te oordelen, dat de betalingsfaciliteiten die PMU in staat hebben gesteld de betaling van sommige heffingen op de weddenschappen uit te stellen, geen staatssteun vormden.
41 Dienaangaande moet in de eerste plaats worden geconstateerd, dat rekwirante voor een deel de grieven herhaalt die zij in het eerste onderdeel van het middel naar voren heeft gebracht, betreffende de omvang van het rechterlijk toezicht en het feit dat het Gerecht geen rekening zou hebben gehouden met de bijzondere aard en de economie van het systeem van heffingen op weddenschappen op paardenrennen in Frankrijk. Op dezelfde gronden als uiteengezet in de punten 23 tot en met 30 van dit arrest, moeten deze grieven worden verworpen.
42 Verder verwijt rekwirante het Gerecht, dat het in punt 79 van het bestreden arrest heeft geoordeeld, dat de bestreden beschikking geen enkele overweging bevat waaruit blijkt, dat de wijziging van de regeling inzake de betaling van de aan de overheid toevallende inhoudingen op de weddenschappen geen specifieke en afwijkende maatregel vormde, maar een algemene wijziging van het belastingstelsel, die ten goede kwam aan de gehele sector paardenrennen en niet alleen aan PMU.
43 Tot slot beroept rekwirante zich op het feit dat, in tegenstelling tot hetgeen het Gerecht in punt 81 van het bestreden arrest vermeldt, de Commissie in de bestreden beschikking wel degelijk gegevens heeft aangevoerd ten bewijze dat de betrokken overheidsmaatregel moest worden gezien in het kader van de bijzonder zware belastingregeling voor de sector paardenrennen, waardoor deze sector veel zwaarder wordt getroffen dan andere sectoren.
44 Dienaangaande volstaat de opmerking van de advocaat-generaal in de punten 37 en 39 van zijn conclusie, dat deze argumenten betrekking hebben op de beoordeling van de feiten door het Gerecht, welke beoordeling in hogere voorziening voor het Hof niet kan worden betwist. Mitsdien moet dit tweede onderdeel van het eerste middel worden afgewezen.
45 Met het derde onderdeel van het eerste middel betoogt rekwirante, dat het Gerecht een rechtsdwaling heeft begaan door in punt 111 van het bestreden arrest te oordelen, dat de conclusie van de Commissie dat de terbeschikkingstelling aan PMU van door wedders niet-opgevraagde winsten, ofschoon zij ertoe strekte de sociale uitgaven van de sociétés de courses te financieren, geen staatssteun was omdat er geen sprake was van overdracht van staatsmiddelen, op een onjuist uitgangspunt berustte en dus moest worden nietigverklaard.
46 Volgens rekwirante moet het bestreden arrest op dit punt worden vernietigd, aangezien, gelet op de aard en de economie van het betrokken systeem, de financiële middelen die de instelling na betaling van de winsten aan de wedders en van de aan de overheid toevallende inhoudingen overhoudt, de normale financiële middelen van die instelling vormen. Het enkele feit dat het overheidsgezag op een bepaald moment het gebruik van een gedeelte van die middelen tot bijzondere doeleinden beperkt, kan de aard ervan niet wijzigen en ze niet tot staatsmiddelen maken.
47 In dit verband moet eraan worden herinnerd, dat het Gerecht in de punten 105 tot en met 108 van het bestreden arrest zijn beoordeling betreffende de kwalificatie van bedoelde nationale maatregel als staatssteun rechtvaardigt. Zoals de advocaat-generaal in punt 42 van zijn conclusie opmerkt, valt op deze beoordeling juridisch gezien niets af te dingen.
48 Uit voornoemde punten van het bestreden arrest blijkt, dat de betrokken maatregel tot gevolg heeft gehad, dat de sociétés de courses het hoofd konden bieden aan bepaalde sociale lasten van PMU en dat de omvang van de bedragen van de niet-opgevraagde winsten door de bevoegde Franse autoriteiten wordt gecontroleerd. Het Gerecht heeft hieruit in punt 109 van het bestreden arrest afgeleid, dat het feit dat de nationale regeling de mogelijkheid om deze bedragen te gebruiken heeft uitgebreid tot andere activiteiten van de sociétés de courses dan de aanvankelijk bedoelde activiteiten, betekent, dat de Franse wetgever in feite heeft afgezien van financiële middelen die anders terug hadden moeten vallen in de begroting van de staat.
49 Het Gerecht voegt hieraan in punt 110 toe, dat voor zover die middelen volgens de bestreden beschikking zijn aangewend voor de financiering van sociale uitgaven", zij volgens vaste rechtspraak resulteren in een verlaging van de sociale lasten die een onderneming normaliter moet dragen, en dus in steun te harer gunste.
50 In dit verband bevestigt het door rekwirante aangehaalde arrest van het Gerecht van 12 december 1996, Air France/Commissie (T-358/94, Jurispr. blz. II-2109), zeer duidelijk (punt 67), dat artikel 92, lid 1, van het Verdrag alle geldelijke middelen omvat die de openbare sector daadwerkelijk kan gebruiken om ondernemingen te steunen, ongeacht of deze middelen al dan niet permanent deel uitmaken van het vermogen van die sector. Dus ook al zijn de bedragen die overeenkomen met de terbeschikkingstelling aan PMU van de niet-opgevraagde winsten, niet permanent in het bezit van de schatkist, het feit dat zij constant onder openbaar toezicht, en daarmee ter beschikking van de bevoegde nationale autoriteiten staan, volstaat om ze als staatsmiddelen aan te merken en om bedoelde maatregel binnen het toepassingsgebied van artikel 92, lid 1, van het Verdrag te brengen.
51 Mitsdien moet het derde onderdeel van het eerste middel worden afgewezen.
52 Het vierde onderdeel van het eerste middel heeft betrekking op de punten 118 tot en met 122 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht de Commissie een feitelijke vergissing toeschrijft aangaande de toepassing van de vrijstelling van de maand uitstel van BTW-aftrek, doordat zij heeft geoordeeld, dat het systeem van permanente consignatie bij de schatkist, dat de betalingsfaciliteiten die het gevolg waren van de verschuiving inzake de BTW-aftrek neutraliseerde, pas sinds 1989 bestond, terwijl het reeds vanaf 1969 werd toegepast.
53 Rekwirante betoogt, dat het Gerecht de beoordeling van de Commissie betreffende de periode na 1 januari 1989 heeft vernietigd onder verwijzing naar gegevens die in hoofdzaak dateerden van de periode daarvóór. Volgens haar kon het Gerecht niet enkel op basis van deze gegevens concluderen, dat de beoordeling van de Commissie betreffende de gehele periode na voornoemde datum, onjuist was. Op dit punt zou het arrest van het Gerecht een redeneringsfout bevatten en in elk geval onvoldoende gemotiveerd zijn.
54 Deze grieven kunnen niet worden aanvaard, omdat zij op een onjuiste analyse van het bestreden arrest berusten. Anders dan rekwirante stelt, heeft het Gerecht niet geoordeeld, dat de vrijstelling van de maand uitstel van BTW-aftrek staatssteun vormde wat de periode na 1 januari 1989 betreft. Het heeft enkel vastgesteld dat het zich, gelet op de kennelijke feitelijke vergissingen van de Commissie op dat punt, niet kon uitspreken over de vraag, of er dienaangaande sprake was van een steunmaatregel van de staat. Een dergelijke beoordeling ten gronde is onttrokken aan het toezicht dat het Hof in hogere voorziening kan uitoefenen. Mitsdien moet het laatste onderdeel van het eerste middel niet-ontvankelijk worden verklaard.
Het tweede middel
55 In haar tweede middel brengt rekwirante naar voren, dat het bestreden arrest op rechtsdwaling berust, doordat het Gerecht in punt 185 heeft geoordeeld, dat de bestreden beschikking in strijd is met artikel 93, lid 2, van het Verdrag, voor zover zij de verplichting van de Franse autoriteiten om de steun terug te vorderen die voortvloeit uit de aan PMU verleende vrijstelling van de bijdrage tot het bouwfonds, beperkt tot de periode vanaf 11 januari 1991, de datum van inleiding van de procedure jegens de Franse Republiek, terwijl terugbetaling van de staatssteun had moeten worden geëist vanaf de datum waarop de steun onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt is verklaard, dus vanaf 1989.
56 Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat de Commissie in de litigieuze beschikking de aan PMU verleende vrijstelling van de bijdrage voor sociale woningbouw vanaf 1989 onverenigbaar met het Verdrag heeft verklaard; niettemin oordeelde zij, dat PMU de desbetreffende bedragen pas vanaf de datum van inleiding van de procedure in januari 1991 hoefde terug te betalen, op grond dat de steunontvanger tot dat tijdstip een gewettigd vertrouwen had in de rechtmatigheid van bedoelde vrijstelling, als gevolg van een arrest van de Franse Conseil d'État, waarin was verklaard dat de activiteiten van de sociétés de courses een landbouwkarakter hadden en dus konden worden vrijgesteld van de bijdrage aan het bouwfonds.
57 Van zijn kant heeft het Gerecht in punt 184 van het bestreden arrest geoordeeld, dat de Commissie zelf geen rekening kon houden met het gewettigd vertrouwen van de steunontvanger, zoals ingeroepen door de lidstaat, om de verplichting tot terugbetaling van steun die zij onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt had verklaard, uit te sluiten.
58 Volgens rekwirante bevat het arrest van het Gerecht op dit punt een rechtsdwaling. Meer concreet verwijt zij het Gerecht, dat het de Commissie de mogelijkheid heeft ontzegd, het argument van de lidstaat te onderzoeken dat de ontvanger van de litigieuze steun zich kon beroepen op een gewettigd vertrouwen in de wettigheid daarvan. Zij voegt hieraan toe, dat het standpunt van het Gerecht de procedure buitensporig verzwaart, aangezien daardoor een essentieel argument, dat rechtstreeks verband houdt met de kwestie van de terugvordering van de steun, niet reeds kan worden onderzocht in het stadium waarin de Commissie haar toezicht uitoefent.
59 Zonder dat hoeft te worden nagegaan, of het Gerecht in punt 183 van het bestreden arrest terecht heeft gesteld, dat niet de betrokken lidstaat, doch de steunontvanger, in procedures voor de overheidsinstanties of de nationale rechter het bestaan kan aanvoeren van uitzonderlijke omstandigheden die zijn gewettigd vertrouwen hebben gewekt, teneinde zich te verzetten tegen de terugvordering van onwettige steun, kan in casu worden volstaan met de opmerking dat, zoals verzoekster in eerste aanleg voor het Gerecht terecht heeft betoogd, de bestreden beschikking hoe dan ook ontoereikend was gemotiveerd voor zover daarin werd beslist, dat een deel van de onverenigbaar verklaarde steun niet behoefde te worden teruggevorderd.
60 De Commissie heeft in deze beschikking namelijk volstaan met de vermelding van het arrest van de Conseil d'État, zonder op enigerlei wijze aan te geven, waarom er in haar ogen sprake was van een uitzonderlijke omstandigheid die bij de steunontvanger een gewettigd vertrouwen wekte, ook al waren de in artikel 93 van het Verdrag opgenomen voorschriften niet in acht genomen.
61 In die omstandigheden moet worden erkend, dat het Gerecht terecht heeft geconcludeerd, dat de bestreden beschikking moest worden nietig verklaard, voor zover zij slechts terugbetaling van de steun voortvloeiend uit de aan PMU verleende vrijstelling van de bijdrage tot het bouwfonds verlangde vanaf het tijdstip van inleiding van de procedure, dus vanaf 11 januari 1991.
62 Bijgevolg moet het tweede middel worden afgewezen.
63 Uit de voorgaande overwegingen volgt, dat geen van de door verzoekster tot staving van haar hogere voorziening aangevoerde middelen gegrond is, zodat de hogere voorziening moet worden afgewezen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
64 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering, dat ingevolge artikel 118 van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Franse Republiek in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende:
1) Wijst de hogere voorziening af.
2) Verwijst de Franse Republiek in de kosten.