CELEX: 61999CJ0500
Pourvoi
Agriculture
FEOGA
Suppression d'un concours financier
Règlement (CEE) nº 355/77
Règlement (CEE) nº 4253/88
Principe de proportionnalité

Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 22 décembre 1999, Conserve Italia Soc. Coop. arl (ci-après «Conserve Italia») a, en vertu de l'article 49 du statut CE de la Cour de justice, formé un pourvoi contre l'arrêt du Tribunal de première instance du 12 octobre 1999, Conserve Italia/Commission (T-216/96, Rec. p. II-3139, ci-après l'«arrêt attaqué»). Par cet arrêt, le Tribunal a rejeté le recours en annulation que Conserve Italia avait introduit à l'encontre de la décision C (96) 2760 de la Commission, du 3 octobre 1996 (ci-après la «décision attaquée»), supprimant le concours financier du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) accordé à la société Massalombarda Colombani SpA par la décision C (90) 950/356 de la Commission, du 29 juin 1990 (ci-après la «décision d'octroi»), ainsi qu'à l'encontre, pour autant que de besoin, de tout acte de la Commission lié à cette décision, en particulier le document de travail VI/1216/86-IT (ci-après le «document de travail») concernant la fixation du concours maximal pouvant être accordé au titre du FEOGA, section «orientation», dans le cadre du règlement (CEE) n_ 355/77 du Conseil, du 15 février 1977, concernant une action commune pour l'amélioration des conditions de transformation et de commercialisation des produits agricoles (JO L 51, p. 1).
Le cadre juridique du litige
Le règlement n_ 355/77
2 Le règlement n_ 355/77 dispose, en ses articles 1er, paragraphe 3, et 2, que la Commission peut accorder un concours à l'action commune en finançant par le FEOGA, section «orientation», des projets qui visent au développement ou à la rationalisation du traitement, de la transformation ou de la commercialisation de produits agricoles.
3 L'article 19, paragraphe 2, dudit règlement dispose:
«Pendant toute la durée de l'intervention du [FEOGA], l'autorité ou l'organisme désigné à cet effet par l'État membre intéressé transmet à la Commission, à sa demande, toutes pièces justificatives et tous documents de nature à établir que les conditions financières ou autres imposées pour chaque projet sont remplies. [...]
[...] la Commission peut décider de suspendre, de réduire ou de supprimer le concours du [FEOGA] [...]:
- si le projet n'est pas exécuté comme prévu ou
- si certaines des conditions imposées ne sont pas remplies ou
- [...]
[...]
La Commission procède à la récupération des sommes dont le versement n'était pas ou n'est plus justifié.»
Le règlement (CEE) n_ 2515/85
4 Le règlement (CEE) n_ 2515/85 de la Commission, du 23 juillet 1985, relatif aux demandes de concours du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «orientation», pour des projets d'amélioration des conditions de transformation et de commercialisation des produits agricoles et des produits de la pêche (JO L 243, p. 1), détermine, dans ses annexes, les données et les pièces que doivent contenir les demandes de concours introduites en vertu du règlement n_ 355/77.
5 Ces annexes comportent des modèles de formulaires à remplir par les demandeurs de concours, d'une part, et des notes explicatives destinées à aider les demandeurs dans leurs démarches, d'autre part.
6 Les notes explicatives par rubrique figurant à l'annexe A du règlement n_ 2515/85 précisent, à propos du point 5.3 du formulaire à remplir par les demandeurs de concours, que «les projets commencés avant que la demande soit parvenue à la Commission ne peuvent pas recevoir de concours». Par ce point du formulaire, ceux qui introduisent une demande de concours prennent l'engagement de «ne pas commencer les travaux avant réception de la demande de concours par le FEOGA, section `orientation'».
Le document de travail
7 Le document de travail a été élaboré par les services du FEOGA en 1986. Son point B.1, paragraphe 5, exclut totalement du concours les actions ou travaux commencés avant la présentation de la demande de concours. Toutefois, ledit paragraphe prévoit des exceptions à cette exclusion pour:
«[...]
b) l'achat de machines, d'appareils, et de matériel de construction, y compris les charpentes métalliques et éléments préfabriqués (la commande et la fourniture), à condition que le montage, l'installation, l'incorporation, et les travaux sur place en ce qui concerne le matériel de construction, n'aient pas eu lieu avant la présentation de la demande de concours;
c) les frais relatifs à l'achat d'équipements et de machines faisant l'objet d'essais avant la présentation du projet;
[...]»
8 Le point B.1, paragraphe 5, du document de travail précise que les actions qui y sont visées sous b) sont éligibles, tandis que les actions qui y sont visées sous c) ne sont pas éligibles mais ne rendent pas le projet irrecevable.
9 Sont également exclus du concours, au titre du point B.1, paragraphe 12, du document de travail, «les frais de location d'équipement et les investissements financés par un crédit-bail (leasing). Par exemple: frais de location pour l'utilisation de machines Tetra Pak; projet partiellement ou totalement financé par un crédit-bail. Toutefois, ces investissements peuvent être éligibles si le contrat de location-achat [...] prévoit que le bénéficiaire devient propriétaire de l'équipement loué ou de l'action financée dans les cinq ans qui suivent la date d'octroi du concours. Ce délai est réduit à quatre ans pour les projets financés à partir de 1985».
Le règlement (CEE) n_ 4253/88
10 Le 24 juin 1988, le Conseil a adopté le règlement (CEE) n_ 2052/88, concernant les missions des Fonds à finalité structurelle, leur efficacité ainsi que la coordination de leurs interventions entre elles et celles de la Banque européenne d'investissement et des autres instruments financiers existants (JO L 185, p. 9).
11 Sur la base de ce règlement, le Conseil a adopté, le 19 décembre 1988, le règlement (CEE) n_ 4253/88, portant dispositions d'application du règlement n_ 2052/88 en ce qui concerne la coordination entre les interventions des différents Fonds structurels, d'une part, et entre celles-ci et celles de la Banque européenne d'investissement et des autres instruments financiers existants, d'autre part (JO L 374, p. 1). Ce règlement est, aux termes de son article 34, entré en vigueur le 1er janvier 1989.
12 L'article 15, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement n_ 4253/88 dispose:
«[...] une dépense ne peut pas être considérée comme éligible au concours des Fonds si elle est encourue avant la date de réception par la Commission de la demande y afférente.»
13 L'article 15, paragraphe 2, second alinéa, du règlement n_ 4253/88 accorde néanmoins à la Commission la faculté de déroger à cette règle dans certains cas, en ce qu'il précise:
«Toutefois, pour le cofinancement des projets et des régimes d'aides, une dépense peut être considérée comme éligible au concours des Fonds si elle est encourue dans les six mois qui précèdent la date de réception par la Commission de la demande y afférente.»
14 La possibilité de dérogation prévue à l'article 15, paragraphe 2, second alinéa, du règlement n_ 4253/88 a été abrogée, à partir du 3 août 1993, par le règlement (CEE) n_ 2082/93 du Conseil, du 20 juillet 1993, modifiant le règlement n_ 4253/88 (JO L 193, p. 20).
15 L'article 24 du règlement n_ 4253/88, tel que modifié par le règlement n_ 2082/93 (ci-après le «règlement n_ 4253/88 modifié»), est intitulé «Réduction, suspension et suppression du concours». Il dispose:
«1. Si la réalisation d'une action ou d'une mesure semble ne justifier ni une partie ni la totalité du concours financier qui lui a été alloué, la Commission procède à un examen approprié du cas [...]
2. Suite à cet examen, la Commission peut réduire ou suspendre le concours pour l'action ou la mesure concernée si l'examen confirme l'existence d'une irrégularité ou d'une modification importante qui affecte la nature ou les conditions de mise en oeuvre de l'action ou de la mesure et pour laquelle l'approbation de la Commission n'a pas été demandée.
3. Toute somme donnant lieu à répétition de l'indu doit être reversée à la Commission. [...]»
Le règlement (CEE) n_ 4256/88
16 Le règlement (CEE) n_ 4256/88 du Conseil, du 19 décembre 1988, portant dispositions d'application du règlement n_ 2052/88 en ce qui concerne le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «orientation» (JO L 374, p. 25), adopté le même jour que le règlement n_ 4253/88, est également entré en vigueur le 1er janvier 1989.
17 L'article 10, paragraphe 1, du règlement n_ 4256/88 prévoit ce qui suit:
«Le Conseil [...] décide au plus tard le 31 décembre 1989 les modalités et conditions de la contribution du [FEOGA] aux mesures d'amélioration des conditions de commercialisation et de transformation des produits agricoles [...] en vue de la réalisation des objectifs visés par le règlement [...] n_ 2052/88 et en fonction des règles établies par le règlement [...] n_ 4253/88.»
18 L'article 10, paragraphe 2, du règlement n_ 4256/88 dispose que le règlement n_ 355/77 est abrogé avec effet à la date d'entrée en vigueur de la décision du Conseil visée au paragraphe 1. L'article 10, paragraphe 3, du règlement n_ 4256/88 prévoit toutefois que les articles 6 à 15 et 17 à 23 du règlement n_ 355/77 restent applicables aux projets introduits avant l'entrée en vigueur de ladite décision.
19 Cette décision du Conseil a été prise le 29 mars 1990, sous la forme du règlement (CEE) n_ 866/90, concernant l'amélioration des conditions de transformation et de commercialisation des produits agricoles (JO L 91, p. 1). Ce règlement a pour date d'entrée en vigueur le 1er janvier 1990, qui constitue donc également la date de prise d'effet de l'abrogation du règlement n_ 355/77.
Les faits à l'origine du litige
20 Il ressort de l'arrêt attaqué ce qui suit:
«20  Le 27 octobre 1988, la Commission a reçu une demande tendant à l'octroi d'un concours du FEOGA déposée par le gouvernement italien en vertu du règlement n_ 355/77. Cette demande avait été introduite par la Federazione Italiana dei Consorzi Agrari, un groupement de coopératives agricoles qui a géré une grande partie du secteur agroalimentaire italien jusqu'à sa liquidation en mai 1991, pour le compte de Fedital SpA (ci-après `Fedital'). Le concours demandé était destiné à soutenir un projet de développement, de rationalisation et de modernisation technique d'un établissement de Fedital situé dans la commune de Massa Lombarda.
[...]
22 Au cours de l'examen de la demande, Fedital a vendu, le 31 décembre 1989, son établissement de Massa Lombarda à Colombani Lusuco SpA, dont la Federazione Italiana dei Consorzi Agrari détenait également le contrôle. La raison sociale de la société acquéreur a ensuite été modifiée en `Massalombarda Colombani SpA' (ci-après `Massalombarda Colombani'). Le 18 octobre 1994, cette dernière société a été vendue à Frabi SpA (devenue par la suite Finconserve SpA), société financière du groupe Conserve Italia Soc. Coop. arl [...]. Cette dernière est spécialisée dans la transformation, la conservation et la commercialisation de produits destinés à l'alimentation, tels que fruits et légumes, produits agricoles, produits de la pêche, viandes, produits précuisinés et produits alimentaires en général.
23 Le 23 mars 1990, la Commission a demandé à Fedital de préciser la nature, le coût et les dates de début et de fin des travaux à financer et d'indiquer s'ils avaient été commencés avant la date de réception de la demande par la Commission (27 octobre 1988). En outre, la Commission a demandé le bilan pour l'année 1988 ainsi qu'une copie des contrats de vente relatifs aux diverses acquisitions de la société.
24 Massalombarda Colombani a répondu, le 17 avril 1990, que les travaux avaient commencé le 31 octobre 1988 et avaient été achevés avant le 30 juin 1990 et a joint des copies de contrats à sa réponse. L'un d'eux, signé le 22 décembre 1988, concernait la vente d'une machine d'emballage de marque Tetra Pak.
25 Par décision du 29 juin 1990, la Commission a accordé à Massalombarda Colombani un concours d'un montant de 2 002 932 326 ITL, pour un investissement global de 8 036 600 000 ITL [...].
26 Par décision du 18 novembre 1991, le gouvernement italien a accordé à Massalombarda Colombani une subvention de 2 008 000 000 ITL en complément du concours financier du FEOGA.
27 Le 22 novembre 1991, les autorités italiennes ont procédé à l'inspection finale des travaux et les ont approuvés, au motif qu'ils correspondaient globalement aux conditions posées dans la décision d'octroi.
28 À la suite d'inspections effectuées conjointement par les autorités italiennes et la Commission en mars 1993 et du 26 au 30 septembre 1994, cette dernière a constaté que certains achats et travaux avaient été effectués avant la date de réception de la demande de concours et que, contrairement à la copie du contrat d'achat d'une machine Tetra Pak qui lui avait été transmise le 17 avril 1990 en réponse à sa demande de renseignement du 23 mars 1990, l'original indiquait que la machine en question avait déjà été installée dans l'établissement de l'acheteur, au titre d'un contrat de location, avant la date de réception de la demande. En outre, de nombreux bons de livraison de machines acquises dans le cadre du projet portaient une date antérieure à celle de la réception de la demande tandis que d'autres manquaient.
29 Par télécopie du 3 novembre 1994 adressée à la Commission, les autorités italiennes se sont déclarées favorables à l'ouverture d'une procédure de suppression du concours accordé par le FEOGA, compte tenu des graves irrégularités constatées.
30 Le 22 mai 1995, la Commission a informé Massalombarda Colombani et les autorités italiennes de son intention d'engager une telle procédure et de récupérer les sommes indûment versées et les a invitées à présenter leurs observations à cet égard.
31 Les 3 août et 22 septembre 1995, Massalombarda Colombani a présenté ses observations. Elle a souligné que, si elle avait effectivement acheté des équipements avant la réception, par la Commission, de la demande de concours, ces achats avaient été faits à l'essai. Par ailleurs, elle a reconnu que le projet visait certains travaux réalisés avant la demande de concours. À la suite d'un entretien avec les fonctionnaires des services compétents de la Commission, le 19 janvier 1996, elle a déposé un mémoire complémentaire le 27 février 1996.
32 Le 3 octobre 1996, la Commission a pris la décision C (96) 2760, supprimant le concours octroyé à la société Massalombarda Colombani par décision de la Commission C (90) 950/356, du 29 juin 1990, relative à l'octroi du concours FEOGA, section `orientation', dans le cadre du projet n_ 90.41.IT.109.0, au titre du règlement n_ 355/77, intitulé `Potenziamento e aggiornamento tecnologico degli impianti di uno stabilimento ortofrutticolo in Massa Lombarda (Ravenna)' du FEOGA [...].
33 Les motifs principaux de cette décision sont reproduits ci-dessous:
`[...]
considérant que le concours a été octroyé compte tenu notamment de la description technique des travaux prévus et de la période de réalisation des travaux indiquée dans le dossier joint à la demande de concours et figurant dans le texte de la décision;
[...]
considérant qu'au cours [d'un] contrôle il a été constaté que certains achats à titre définitif ont été effectués, et que certains travaux ont été réalisés, avant la date de réception, par la Commission, de la demande de concours provenant du bénéficiaire, c'est-à-dire avant le 27.10.88, et que telle circonstance contrevient à l'engagement souscrit par le bénéficiaire, conformément à la disposition de la page 5 de l'annexe A 1 du règlement [...] n_ 2515/85 [...], dans cette même demande de concours;
considérant qu'il a également été constaté qu'un contrat d'achat d'une machine d'emballage Tetra Pak a été falsifié pour occulter le fait que celle-ci avait déjà été installée dans l'établissement avant la date de réception de la demande de concours;
[...]
considérant que, au vu des indications fournies ci-dessus, les irrégularités constatées affectent les conditions de mise en oeuvre du projet en question [...]'»
21 En 1997, Massalombarda Colombani a été absorbée par Conserve Italia dans le cadre d'une opération de fusion.
La procédure devant le Tribunal et l'arrêt attaqué
22 La requérante a introduit le 23 décembre 1996 un recours en annulation de la décision attaquée.
23 La requérante concluait à ce qu'il plaise au Tribunal:
- annuler la décision attaquée;
- pour autant que de besoin, annuler, sur le fondement de l'article 184 du traité CE (devenu article 241 CE), tout acte accompli en relation avec cette décision, en particulier le document de travail;
- condamner la Commission aux dépens.
24 La Commission concluait à ce qu'il plaise au Tribunal:
- déclarer irrecevable la conclusion tendant à l'annulation, pour autant que de besoin, du document de travail;
- pour le surplus, rejeter le recours comme non fondé;
- condamner la requérante aux dépens.
25 À l'appui de son recours devant le Tribunal, la requérante invoquait diverses violations de règles de droit relatives à l'application du traité CE et, en particulier, de l'article 15, paragraphe 2, du règlement n_ 4253/88, du point B.1, paragraphes 5 et 12, du document de travail et de l'article 24, paragraphe 2, du règlement n_ 4253/88 modifié. Dans le cadre de ces moyens, elle faisait notamment grief à la Commission d'avoir violé les principes de légalité de la sanction, de respect de la confiance légitime et de proportionnalité, ainsi que d'avoir commis un détournement de pouvoir. En outre, elle soulevait un moyen tiré d'une violation des formes substantielles, en ce que la décision attaquée aurait été insuffisamment motivée.
Appréciation par le Tribunal du moyen tiré d'une violation de l'article 15, paragraphe 2, du règlement n_ 4253/88 et du point B.1, paragraphes 5 et 12, du document de travail
26 En ce qui concerne la date de commencement de projets, la requérante soutenait qu'il fallait avoir égard à la date du paiement des achats ou travaux ou, à tout le moins, à la date de facturation. En l'espèce, tous les paiements auraient été effectués postérieurement à la date de réception par la Commission de la demande de concours et toutes les factures porteraient une date postérieure au début de l'action. En outre, aucun bordereau de livraison n'aurait été établi plus de six mois avant la date du début de l'action. L'entreprise bénéficiaire du concours n'aurait jamais fait de fausses déclarations quant à la date des achats ou travaux. Les opérations réalisées avant la date de réception par la Commission de la demande de concours, notamment le contrat de location de la machine d'emballage Tetra Pak, n'auraient pas fait l'objet de contrats à titre définitif, mais seulement de rapports préliminaires ou de contrats sous condition suspensive.
27 La requérante reconnaissait que l'entreprise bénéficiaire du concours avait transmis à la Commission une copie du contrat d'achat d'une machine d'emballage Tetra Pak ne contenant pas la mention, figurant sur l'original, que la machine avait déjà été installée dans l'établissement de l'acheteur en exécution d'un contrat de location enregistré à Modène (Italie) le 30 novembre 1987. Toutefois, elle soutenait que ce comportement ne procédait pas d'une intention frauduleuse mais constituait un simple vice de forme qui n'était pas substantiel et ne justifiait pas la suppression du concours. En outre, comme le contrat d'achat de cette machine aurait été signé à une date postérieure à la date de réception de la demande par la Commission, la règle de l'exclusion prévue au point B.1, paragraphe 5, sous b), du document de travail n'aurait pas été d'application. Selon la requérante, le contrat de location aurait dû bénéficier de la dérogation prévue au point B.1, paragraphe 12, dudit document. La requérante soutenait encore que le document de travail violait l'article 15, paragraphe 2, du règlement n_ 4253/88, en ce qu'il s'écartait de la règle selon laquelle les dépenses encourues dans les six mois précédant la date de début de l'action sont éligibles.
28 À cet égard, le Tribunal a considéré dans l'arrêt attaqué ce qui suit:
«- Achats et travaux antérieurs à la réception par la Commission de la demande de concours
[...]
59 [...] l'article 19, paragraphe 2, [du] règlement [n_ 355/77] dispose que la Commission peut décider de suspendre, réduire ou supprimer un concours `si le projet n'est pas exécuté comme prévu' et `si certaines des conditions imposées ne sont pas remplies'.
60 Cette disposition ne précise pas quelles sont ces conditions, mais fait explicitement référence aux `conditions financières ou autres imposées pour chaque projet'. Il s'ensuit que toutes les conditions imposées pour chaque projet, qu'elles soient d'ordre technique ou financier ou qu'elles imposent le respect d'un délai, sont comprises dans cette expression.
61 L'article 1er, paragraphe 1, du règlement n_ 2515/85 prévoit que "[l]es demandes de concours du FEOGA, section `orientation' [...] doivent contenir les données et pièces indiquées aux annexes". Il s'ensuit que la force obligatoire des indications contenues dans le formulaire de demande de concours, notamment celles relatives à l'engagement que le demandeur de concours doit prendre lors de l'introduction de la demande, examiné à la lumière du point 5.3 des `Notes explicatives par rubrique' de l'annexe A audit règlement [...], est identique à celle des dispositions du règlement, auquel les modèles et notes explicatives sont annexés (en ce sens, voir arrêt du Tribunal du 24 avril 1996, Industrias Pesqueras Campos e.a./Commission, T-551/93, T-231/94 à T-234/94, Rec. p. II-247, point 84). Qui plus est, la société Massalombarda Colombani a, par sa signature, pris l'engagement personnel exprès, solennel et univoque de ne pas commencer les travaux avant réception de la demande de concours par le FEOGA, section `orientation'. Cet engagement ayant été accepté par la Commission, il a été intégré dans l'acte octroyant le concours et participe à la force juridique de celui-ci. Dès lors, la condition de délai auquel l'engagement se réfère, qui contribue notamment à la sécurité juridique et à un traitement égal des demandeurs de concours, constitue une condition imposée au sens de l'article 19, paragraphe 2, du règlement n_ 355/77 et son inobservation a pour conséquence que le projet financé n'est pas exécuté comme prévu.
62 Toutefois, cet engagement - tel que prévu dans le formulaire de demande de concours et pris par la bénéficiaire lors de l'introduction de la demande - ne fait pas référence à une période de six mois antérieure à la réception de la demande. Il convient donc d'examiner si, comme le soutient la requérante, l'entrée en vigueur, le 1er janvier 1989, de l'article 15, paragraphe 2, du règlement n_ 4253/88 a modifié l'engagement en ce sens qu'il permettait que des dépenses soient encourues dans les six mois précédant la date de réception de la demande par la Commission.
63 Il ressort de l'article 15, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement n_ 4253/88 et du terme `peut' figurant à son deuxième alinéa que, en règle générale, une dépense n'est éligible que si elle a été encourue après la date de réception, par la Commission, de la demande y afférente. Ce n'est qu'à titre exceptionnel que la Commission a la faculté de considérer une dépense comme étant éligible si elle a été encourue dans les six mois précédant la date de réception par la Commission de la demande.
64 Par la décision d'octroi [...], la Commission a approuvé la demande contenant l'engagement personnel de ne pas commencer les travaux avant réception de la demande de concours, sans préciser qu'elle entendait faire usage de la faculté prévue par l'article 15, paragraphe 2, deuxième alinéa, du règlement n_ 4253/88.
65 Même s'il fallait suivre la thèse selon laquelle l'engagement doit être interprété à la lumière de l'article 15, paragraphe 2, du règlement n_ 4253/88, le critère à prendre en considération pour déterminer la date à partir de laquelle les travaux peuvent être commencés serait, à défaut d'indication contraire de la Commission, celui posé au premier alinéa de cette disposition.
66 Il convient, dès lors, d'identifier la date à prendre en considération pour déterminer si les travaux ont été commencés avant la réception par la Commission de la demande de concours, au sens de l'engagement souscrit lors de l'introduction de la demande du concours litigieux. En particulier, il s'agit d'examiner si, comme le soutient la requérante, cette date est celle du paiement des premiers achats ou travaux subventionnés ou, éventuellement, celle de facturation de ces derniers.
67 La conclusion de contrats, même sous condition suspensive, dans le cadre d'un projet d'investissement soutenu a des répercussions déterminantes sur les modalités de mise en oeuvre de celui-ci. Dès lors, de tels contrats constituent une mesure d'exécution d'un projet. Partant, c'est leur conclusion qui détermine la date de commencement des travaux, au sens de l'engagement souscrit par la bénéficiaire.
68 Or, la requérante ne conteste pas que des contrats relatifs à des machines faisant l'objet du projet soutenu ont été conclus avant la date de réception par la Commission de la demande de concours.
69 En conséquence, la bénéficiaire a violé l'engagement, pris dans le formulaire de demande, de ne pas commencer la mise en oeuvre du projet avant cette date. Il en résulte qu'une condition imposée par la décision d'octroi du concours n'a pas été respectée et que le projet n'a pas été exécuté comme prévu.
70 La thèse de la requérante, selon laquelle la date pertinente est celle du paiement ou à tout le moins celle de facturation, ne saurait être accueillie. En effet, il est douteux que la bénéficiaire du concours ait pu croire que le projet n'avait pas fait l'objet d'un commencement d'exécution avant l'établissement ou le paiement des factures. À supposer que la bénéficiaire du concours n'ait eu aucune intention frauduleuse, elle aurait, à tout le moins, dû avoir des doutes quant à son interprétation de l'engagement de ne pas commencer l'exécution du projet avant la réception par la Commission de la demande de concours. En pareil cas, il lui appartenait de s'informer sur la portée de l'engagement requis, non seulement pour ne pas s'engager à la légère, mais également pour éviter tout risque d'induire la Commission en erreur.
71 Les demandeurs et bénéficiaires de concours sont tenus de s'assurer qu'ils fournissent à la Commission des informations fiables non susceptibles de l'induire en erreur, sans quoi le système de contrôle et de preuve mis en place pour vérifier si les conditions d'octroi du concours sont remplies ne saurait fonctionner correctement. En effet, à défaut d'informations fiables, des projets ne remplissant pas les conditions requises pourraient faire l'objet d'un concours. Il en découle que l'obligation d'information et de loyauté qui pèse sur les demandeurs et bénéficiaires de concours est inhérente au système de concours du FEOGA et essentielle pour son bon fonctionnement.
72 La circonstance que, en l'espèce, des informations relatives à la date de commencement des travaux ont été dissimulées ou présentées de manière à induire la Commission en erreur constitue une violation de cette obligation et, partant, de la réglementation applicable.
73 Partant, il ne saurait être reproché à la défenderesse d'avoir violé l'article 15, paragraphe 2, du règlement n_ 4253/88.
74 Le grief tiré d'une méconnaissance du principe de protection de la confiance légitime étant fondé sur la prémisse que l'article 15, paragraphe 2, du règlement n_ 4253/88 a été violé et l'argument que la requérante tire de cette prétendue violation de ladite disposition n'étant pas fondé pour les raisons exposées ci-dessus, il doit également être rejeté.
- Falsification d'un contrat d'achat d'une machine d'emballage
75 La requérante reconnaît que la copie du contrat de vente d'une machine d'emballage Tetra Pak transmise à la Commission en réponse à une demande de renseignement ne contenait pas l'indication, figurant sur l'original, selon laquelle la machine en question était déjà installée dans l'établissement de la bénéficiaire en vertu d'un contrat de location [...] à la date de réception de la demande de concours par la Commission.
76 La bénéficiaire du concours aurait dû présumer qu'une information complète concernant le contrat en cause était indispensable pour que la Commission exerce correctement ses compétences, d'autant plus que cette dernière avait demandé des informations à cet égard. En conséquence, la bénéficiaire devait transmettre une copie conforme à l'original du contrat en question [...]. La transmission d'une copie non fidèle dudit contrat constitue une irrégularité manifeste et grave, qui, si elle n'est pas intentionnelle, procède à tout le moins d'une négligence grave.
77 Contrairement à ce qu'affirme la requérante, cette irrégularité a pu avoir une incidence sur le montant du concours. En effet, la finalité du règlement n_ 355/77, ainsi qu'il ressort tant de son intitulé que de son quatrième considérant et des dispositions de son titre II, est l'amélioration des conditions de transformation et de commercialisation des produits agricoles. L'amélioration s'apprécie en comparant la situation devant résulter de l'action financée par rapport à celle qui existait avant le commencement du projet. L'exécution de ce dernier ne pouvant débuter avant la réception par la Commission de la demande de concours, c'est par rapport à la situation antérieure à cette date qu'il convient d'apprécier l'amélioration. Or, il n'est pas exclu que l'achat définitif d'une machine d'emballage, déjà installée dans l'établissement de l'entreprise bénéficiaire au titre d'un contrat de location, ne constitue pas une telle amélioration. En toute hypothèse, la requérante n'a pas démontré que l'achat de la machine entraînerait une amélioration des conditions de transformation et de commercialisation des produits agricoles considérés.
78 L'absence d'incidence de l'irrégularité en question ne saurait être déduite du document de travail. D'une part, à supposer que le point B.1, paragraphe 5, sous b), dudit document de travail vise les machines du type de celle en cause, il ne s'applique, en toute hypothèse, qu'aux machines n'ayant pas été installées avant la présentation de la demande de concours, ce qui n'est pas le cas en l'espèce. D'autre part, le point B.1, paragraphe 12, de ce document de travail prévoit que les investissements financés par crédit-bail ne sont éligibles que si le contrat prévoit que le bénéficiaire devient propriétaire de l'équipement financé dans les quatre ans qui suivent la date d'octroi du concours. En l'occurrence, le contrat de location ne contenait pas de clause stipulant un transfert de propriété dans ce délai.
[...]
80 Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les moyens tirés d'une violation de l'article 15, paragraphe 2, du règlement n_ 4253/88 et du point B.1, paragraphes 5 et 12, du document de travail doivent être rejetés.»
Appréciation par le Tribunal du moyen tiré d'une violation de l'article 24, paragraphe 2, du règlement n_ 4253/88 modifié
29 La requérante faisait valoir à titre principal que, les irrégularités constatées n'ayant pas affecté les conditions de mise en oeuvre de l'action, l'article 24, paragraphe 2, du règlement n_ 4253/88 modifié était inapplicable. À titre subsidiaire, elle soutenait que la Commission ne pouvait pas supprimer le concours au titre de l'article 24, paragraphe 2, du règlement n_ 4253/88 modifié, mais tout au plus le réduire à concurrence du montant indûment obtenu compte tenu des irrégularités.
30 À cet égard, le Tribunal a considéré dans l'arrêt attaqué ce qui suit:
«90 Il ressort des points 69 et 72 à 76 ci-dessus que la bénéficiaire du concours n'a pas exécuté le projet comme prévu et que certaines des conditions imposées n'ont pas été remplies. Or, l'article 19, paragraphe 2, du règlement n_ 355/77 permet à la Commission de suspendre, de réduire ou de supprimer un concours ayant été préalablement octroyé si le projet n'a pas été exécuté comme prévu ou si certaines des conditions imposées ne sont pas remplies. En conséquence, cette disposition constituait une base juridique adéquate pour l'adoption de la décision attaquée.
91 Les violations constatées aux points 69 et 72 à 76 ci-dessus constituent des irrégularités au sens de l'article 24, paragraphe 2, du règlement n_ 4253/88. Il s'ensuit que cette disposition était également applicable en l'espèce.
92 Si le libellé dudit article 24, paragraphe 2, ne prévoit pas explicitement la possibilité pour la Commission de prendre une mesure de suppression d'un concours, il demeure qu'il est intitulé `Réduction, suspension et suppression du concours'. Lorsqu'il existe une divergence entre le libellé d'une disposition et son intitulé, il y a lieu d'interpréter l'un et l'autre de manière à ce que tous les termes employés aient une utilité. Compte tenu, premièrement, de cette norme d'interprétation et, deuxièmement, de l'existence d'un autre texte, également applicable au concours considéré, prévoyant la possibilité de supprimer un concours du FEOGA dans certaines conditions (article 19, paragraphe 2, du règlement n_ 355/77 [...]), il y a lieu d'interpréter l'article 24, paragraphe 2, du règlement n_ 4253/88 en ce sens que l'ensemble des termes employés par le législateur, notamment le mot `suppression' figurant dans son intitulé, ait une utilité. En conséquence, il convient d'interpréter cet article en ce sens qu'il permet à la Commission de supprimer un concours du FEOGA en cas d'irrégularité, notamment en cas de modification importante de l'action affectant sa nature ou les conditions de sa mise en oeuvre sans que l'approbation préalable de la Commission ait été demandée.
93 L'existence d'une base juridique habilitant la Commission à supprimer un concours étant établie, les griefs tirés d'une violation du principe de légalité de la sanction et d'un détournement de pouvoir ne sauraient prospérer.»
Appréciation par le Tribunal du moyen tiré d'une violation du principe de proportionnalité
31 La requérante faisait valoir que, les irrégularités reprochées n'ayant entraîné aucun écart entre le projet approuvé et l'action réalisée et ne procédant pas d'une intention frauduleuse ou du souci d'obtenir un concours financier plus élevé que le montant des investissements réalisés, elles ne justifiaient pas la suppression du concours en cause. La décision attaquée aurait donc été disproportionnée et, partant, illégale.
32 Le Tribunal a considéré dans l'arrêt attaqué ce qui suit:
«101 Le principe de proportionnalité [...] exige, selon la jurisprudence constante de la Cour, que les actes des institutions communautaires ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire pour atteindre le but recherché [...].
102 La Cour a également précisé que, s'agissant de l'évaluation d'une situation complexe, ce qui est le cas en matière de politique agricole commune (voir, en ce sens, notamment, arrêt de la Cour du 20 octobre 1977, Roquette, 29/77, Rec. p. 1835, point 19), les institutions communautaires jouissent d'un large pouvoir d'appréciation. En contrôlant la légalité de l'exercice d'un tel pouvoir, le juge doit se limiter à examiner s'il n'est pas entaché d'une erreur manifeste ou d'un détournement de pouvoir ou si l'institution n'a pas manifestement dépassé les limites de son pouvoir d'appréciation [...].
103 En outre, selon la Cour, les obligations dont le respect est d'importance fondamentale pour le bon fonctionnement d'un système communautaire peuvent être sanctionnées par la perte d'un droit ouvert par la réglementation communautaire, tel le droit à une aide (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 12 octobre 1995, Cereol Italia, C-104/94, Rec. p. I-2983, point 24 [...]).
104 Ainsi qu'il a été rappelé au point 77 ci-dessus, le règlement n_ 355/77 a pour objet de promouvoir l'amélioration des conditions de transformation et de commercialisation des produits agricoles, l'amélioration s'appréciant par comparaison de la situation devant résulter de l'action financée avec celle qui existait avant le commencement du projet. Il découle également du septième considérant du règlement n_ 355/77 que le législateur a entendu mettre en place une procédure de contrôle efficace pour assurer le respect par les bénéficiaires des conditions posées lors de l'octroi du concours du FEOGA. Il résulte enfin du point 71 ci-dessus que la fourniture par les demandeurs et bénéficiaires de concours d'informations fiables et non susceptibles d'induire la Commission en erreur est indispensable au bon fonctionnement du système de contrôle et de preuve mis en place pour vérifier si notamment la condition de non-commencement du projet avant la réception par la Commission de la demande de concours est remplie.
105 À l'audience, la requérante a reconnu, d'une part, que des travaux avaient été commencés avant la réception par la Commission de la demande de concours pour un montant de 1 780 663 116 ITL et, d'autre part, que l'irrégularité relative au contrat de vente de la machine d'emballage Tetra Pak correspondait à un montant de 470 000 000 ITL, soit un total de 2 250 663 116 ITL. Le concours octroyé au titre du FEOGA étant de 2 002 932 326 ITL et l'investissement global de 8 036 600 000 ITL, les irrégularités reprochées représentent donc 112 % du concours et 28 % de l'investissement. Le fait que la requérante n'a pas respecté son engagement de ne pas commencer les travaux avant la réception par la Commission de la demande de concours, n'en a pas informé cette dernière et a, en réponse à une demande de renseignement de la Commission, transmis une copie non conforme à l'original d'un contrat de vente d'une machine visée par le projet subventionné constitue des violations graves d'obligations essentielles.
106 S'il est exact que les circonstances de l'espèce diffèrent de celles dont le Tribunal a eu à connaître dans l'affaire ayant donné lieu à l'arrêt Industrias Pesqueras Campos e.a./Commission [...], la Commission a, toutefois, pu raisonnablement estimer que toute autre mesure que la suppression du concours risquait de constituer une invitation à la fraude. En effet, les bénéficiaires pourraient être tentés de fournir de fausses informations ou d'occulter certaines informations, pour grossir artificiellement le montant de l'investissement susceptible d'être financé, afin d'obtenir un concours financier communautaire plus important, sous peine de voir ce dernier seulement réduit à concurrence de la part de l'investissement ne remplissant pas une condition d'octroi du concours.
107 En outre, l'argumentation de la requérante, selon laquelle la suppression du concours serait disproportionnée, au motif que les irrégularités reprochées seraient imputables à Fedital et non à elle-même, doit être rejetée. En effet, elle a acquis les droits et obligations de Fedital à la suite [de] rachats successifs [...].
[...]
109 En conséquence, la requérante n'a pas démontré que la suppression du concours était disproportionnée au regard des manquements reprochés et de l'objectif de la réglementation en cause.»
Le pourvoi
33 Par son pourvoi, Conserve Italia conclut à ce qu'il plaise à la Cour:
«- annuler et/ou réformer l'arrêt attaqué;
- annuler en conséquence la décision C (96) 2760 de la Commission, du 3 octobre 1996;
- condamner la partie défenderesse aux dépens.»
34 La Commission sollicite de la Cour de:
«- rejeter intégralement le pourvoi;
- condamner la requérante aux dépens.»
35 Conserve Italia invoque quatre moyens à l'appui de son pourvoi.
Sur le premier moyen, tiré d'une violation et d'une interprétation erronée de l'article 19, paragraphe 2, du règlement n_ 355/77 en ce qui concerne le document de travail et le principe du respect de la confiance légitime, ainsi que d'une violation et d'une interprétation erronée du point B.1, paragraphe 12, du document de travail
Arguments des parties
36 Conserve Italia conteste l'appréciation du Tribunal selon laquelle la Commission pouvait appliquer à son encontre l'article 19, paragraphe 2, du règlement n_ 355/77 au motif que certaines des conditions imposées pour bénéficier du concours n'auraient pas été respectées.
37 Plus particulièrement, Conserve Italia conteste l'appréciation formulée aux points 67 à 69 de l'arrêt attaqué, selon laquelle la condition de ne pas commencer un projet avant le dépôt de la demande de concours n'est pas respectée si les contrats d'exécution de ce projet sont conclus avant ledit dépôt. Pour Conserve Italia, ce n'est pas la date de la commande d'une machine ou de la signature d'un contrat qui devrait déterminer la date de commencement d'un projet, mais la date à laquelle sont encourues les dépenses. Cette interprétation trouverait une confirmation dans la réglementation et, en particulier, dans l'article 15 du règlement n_ 4253/88, qui dispose qu'une dépense ne peut pas être considérée comme éligible au concours des Fonds structurels si elle est encourue avant la date de réception par la Commission de la demande y afférente. Ce serait en effet au moment du paiement du prix que se réaliserait l'engagement économique de l'auteur du projet et que, partant, le projet commencerait.
38 Conserve Italia fait valoir que, si le point 5.3 du formulaire figurant à l'annexe A du règlement n_ 2515/85 implique que les projets commencés avant que la demande de concours soit parvenue à la Commission ne peuvent pas recevoir de concours aux termes du règlement n_ 355/77, il n'est toutefois pas précisé quand un projet doit être considéré comme commencé.
39 Elle ajoute que, étant donné la longueur des délais d'examen des dossiers au niveau communautaire et les besoins des entreprises de conclure à l'avance les contrats d'achat de machines, il est logique que la date de commencement de l'action ne coïncide pas avec celle de l'achat des outils et des machines.
40 Conserve Italia relève que même le document de travail ne fait jamais référence à la conclusion de contrats pour déterminer la date de commencement du projet. Elle soutient à cet égard que le principe du respect de la confiance légitime a été violé, puisque le document de travail constituait une référence tant pour elle-même que pour la Commission.
41 Quant au contrat relatif à une machine d'emballage Tetra Pak, Conserve Italia admet que cette machine a été installée dans l'entreprise bénéficiaire du concours avant le début de la période de mise en oeuvre de l'action. Cependant, elle fait valoir, d'abord, que cette installation a été effectuée au titre non d'un contrat d'achat mais d'un contrat de location et qu'une telle opération n'est pas exclue par le point B.1, paragraphe 5, du document de travail. Elle prétend ensuite que, contrairement à ce qui est indiqué au point 77 de l'arrêt attaqué, elle avait démontré que l'achat d'une telle machine entraînerait une amélioration des conditions de transformation et de commercialisation des produits agricoles considérés. Or, en termes de retombées sur les producteurs agricoles, les investissements en cause auraient effectivement donné une impulsion. Enfin, contrairement à ce qu'aurait affirmé le Tribunal au point 78 de l'arrêt attaqué, le transfert de propriété de la machine d'emballage Tetra Pak aurait eu lieu au cours de la période de réalisation de l'action et donc de manière régulière. L'opération ne serait donc pas incompatible avec le point B.1, paragraphe 12, du document de travail.
42 La Commission fait valoir que le Tribunal a correctement appliqué l'article 19, paragraphe 2, du règlement n_ 355/77 en considérant, au point 67 de l'arrêt attaqué, que c'est à la date de conclusion des contrats que le projet avait commencé à être exécuté. Le point B.1, paragraphe 5, du document de travail ne serait nullement contraire à cette solution, mais confirmerait le principe selon lequel les actions ou travaux commencés avant la présentation de la demande sont totalement exclus du concours, en se bornant seulement à prévoir quelques exceptions.
43 La Commission ajoute que, si l'on admettait la thèse de Conserve Italia selon laquelle l'exécution d'un projet commence seulement lors de la réalisation des paiements, l'entreprise demandant le concours n'aurait qu'à différer ceux-ci pour se soustraire à l'obligation de ne pas commencer le projet avant la présentation de la demande de concours.
44 En l'espèce, l'entreprise bénéficiaire du concours aurait soigneusement omis, tant au moment de la présentation de la demande de concours que dans sa réponse à une demande de renseignements de la Commission, de communiquer des informations relatives aux achats et travaux déjà effectués. En outre, la Commission aurait pu constater, lors d'un contrôle effectué au mois de septembre 1994, que le montage, l'installation et les travaux sur place avaient été effectués en grande partie avant la présentation de la demande de concours.
45 Quant à l'argument de Conserve Italia selon lequel l'interprétation du Tribunal ne tiendrait pas compte de la nécessité pour les entreprises d'anticiper la conclusion de contrats en raison des longs délais d'examen des dossiers en matière de concours, la Commission soutient qu'il est dénué de fondement en fait, avant même de l'être en droit. La Commission ne commencerait l'examen d'un dossier qu'après la présentation de la demande de concours, de sorte que d'éventuelles lenteurs ne pourraient empêcher la conclusion de contrats ni le démarrage d'un projet.
46 En ce qui concerne la violation alléguée du principe du respect de la confiance légitime par le Tribunal, la Commission soutient que l'article 19, paragraphe 2, du règlement n_ 355/77 et le document de travail ne pouvaient permettre à Conserve Italia d'exclure que la conclusion de contrats avant le dépôt de la demande de concours constituait une exécution anticipée du projet.
47 En ce qui concerne le contrat portant sur la machine d'emballage Tetra Pak, la Commission fait valoir que Conserve Italia a reconnu dès le début qu'elle avait envoyé un document falsifié sur lequel était dissimulé le fait que la machine était déjà installée dans l'établissement au titre d'un contrat de location antérieur. Ainsi que le Tribunal l'aurait jugé au point 76 de l'arrêt attaqué, la transmission d'une copie non fidèle du contrat d'achat constituerait une irrégularité manifeste et grave.
48 Quant à l'argument de Conserve Italia selon lequel le Tribunal aurait commis une erreur de droit, d'une part, en considérant qu'elle n'avait pas démontré en l'espèce que l'achat à titre définitif de la machine d'emballage Tetra Pak déjà installée dans l'établissement entraînerait une amélioration des conditions de transformation et de commercialisation des produits agricoles considérés et, d'autre part, en jugeant que l'irrégularité en question pouvait avoir gonflé le montant du concours susceptible d'être octroyé, la Commission fait valoir que, dans le cadre d'un pourvoi, la Cour n'est pas compétente pour constater les faits et qu'il ne relève donc pas de sa compétence d'examiner les preuves que le Tribunal a retenues à l'appui de ces faits. En l'espèce, Conserve Italia n'aurait pas invoqué le moindre argument propre à démontrer que le Tribunal avait commis une erreur de droit dans son appréciation et ce moyen serait donc irrecevable.
Appréciation de la Cour
49 À titre liminaire, il y a lieu de relever qu'il n'est pas contesté dans le cadre du présent pourvoi que l'obligation pour le demandeur d'un concours de ne pas commencer un projet avant la réception par la Commission de sa demande de concours constitue l'une des conditions visées à l'article 19, paragraphe 2, du règlement n_ 355/77. Conserve Italia conteste par contre l'appréciation du Tribunal selon laquelle la conclusion par elle de contrats constituait un commencement d'exécution d'un projet.
50 Il convient en premier lieu d'évaluer le bien-fondé de cette appréciation à la lumière des dispositions applicables à la demande de concours déposée par Conserve Italia.
51 Il ressort des constatations du Tribunal que cette demande de concours a été reçue par la Commission le 27 octobre 1988, soit avant l'abrogation du règlement n_ 355/77, intervenue le 1er janvier 1990. Cette abrogation résultait, conformément à l'article 10, paragraphe 2, du règlement n_ 4256/88, de l'entrée en vigueur du règlement n_ 866/90.
52 En vertu de l'article 10, paragraphe 3, du règlement n_ 4256/88, les articles 6 à 15 et 17 à 23 du règlement n_ 355/77 restaient applicables aux projets introduits avant l'abrogation de ce dernier règlement.
53 Cependant, ni ces articles du règlement n_ 355/77 ni le règlement n_ 2515/85, qui fut pris sur le fondement de l'article 13, paragraphe 5, du règlement n_ 355/77 et qui concerne les données que doivent comporter les demandes de concours, ne fournissent d'indication sur les événements de nature à constituer le commencement d'un projet.
54 Il convient de rappeler que le document de travail part de la prémisse que l'exécution d'un projet commence dès la conclusion d'un contrat par lequel des prestations sont commandées et non lors de la fourniture ou du paiement ultérieurs de ces prestations.
55 Il ressort de ces considérations que l'appréciation du Tribunal selon laquelle la conclusion d'un contrat constitue le commencement du projet n'est contredite par aucune des dispositions applicables aux concours. Elle procède au contraire de la même approche que celle ressortant du libellé du document de travail.
56 En second lieu, cette appréciation est conforme à l'objectif poursuivi par la réglementation communautaire, qui est d'assurer une utilisation efficace des ressources financières des Communautés. Si la date de commencement d'un projet était considérée comme étant celle du paiement et non celle de la conclusion du contrat, les demandeurs de concours pourraient aisément différer artificiellement cette date par rapport à celle du commencement effectif du projet. Il n'y aurait en ce cas plus de lien direct entre la décision d'investissement et le concours du FEOGA. La Commission, qui recevrait la demande de concours après le commencement du projet, verrait réduite, voire supprimée, sa possibilité de mener une évaluation de l'intérêt du projet par rapport à la situation antérieure et, le cas échéant, d'influer sur ce projet.
57 En ce qui concerne l'atteinte alléguée au principe du respect de la confiance légitime, il suffit de relever, d'une part, qu'il ressort du document de travail que la passation d'une commande, et donc la conclusion d'un contrat, constitue un commencement du projet et, d'autre part, que l'entreprise bénéficiaire du concours ne l'ignorait pas puisqu'elle avait remis à la Commission un contrat falsifié pour dissimuler le fait qu'une machine d'emballage Tetra Pak était déjà installée dans l'établissement au titre d'un contrat de location antérieur.
58 En ce qui concerne le grief de Conserve Italia selon lequel le Tribunal aurait commis une erreur de droit en considérant qu'elle n'avait pas démontré que l'achat à titre définitif de la machine d'emballage Tetra Pak déjà installée dans l'établissement entraînerait une amélioration des conditions de transformation et de commercialisation des produits agricoles considérés et en jugeant que l'irrégularité en question pouvait avoir gonflé le montant du concours susceptible d'être octroyé, il convient de relever que, par ce grief, Conserve Italia conteste en réalité devant la Cour l'appréciation des faits opérée par le Tribunal.
59 En vertu des articles 225, paragraphe 1, CE et 51 du statut CE de la Cour de justice, un pourvoi ne peut s'appuyer que sur des moyens portant sur la violation des règles de droit. La Cour n'est pas compétente pour constater les faits. Elle n'est pas non plus compétente, en principe, pour examiner les preuves que le Tribunal a retenues à l'appui de ces faits. Il appartient au seul Tribunal d'apprécier la valeur qu'il convient d'attribuer aux éléments de preuve produits devant lui. Cette appréciation ne constitue pas, sous réserve du cas de la dénaturation desdits éléments, une question de droit soumise comme telle au contrôle de la Cour (voir, notamment, ordonnance du 10 juillet 2001, Irish Sugar/Commission, C-497/99 P, Rec. p. I-5333, points 39 et 59). Une dénaturation des éléments de preuve n'étant pas alléguée en l'espèce, ce grief de Conserve Italia doit donc être rejeté comme irrecevable.
60 De même, lorsque Conserve Italia critique l'appréciation du Tribunal selon laquelle le contrat relatif à la machine d'emballage Tetra Pak ne remplissait pas les conditions énoncées au point B.1, paragraphe 12, du document de travail, elle remet en cause l'appréciation souveraine des faits opérée par le Tribunal. Ce grief de Conserve Italia doit dès lors également être rejeté comme irrecevable.
61 Il en résulte que le premier moyen doit être rejeté dans son ensemble.
Sur le deuxième moyen, tiré d'une violation et d'une interprétation erronée de l'article 15, paragraphe 2, second alinéa, du règlement n_ 4253/88
Arguments des parties
62 Conserve Italia soutient que c'est à tort que le Tribunal n'a pas considéré comme applicable au cas d'espèce l'article 15, paragraphe 2, second alinéa, du règlement n_ 4253/88, étant donné que toutes les dépenses en cause ont été encourues dans les six mois précédant la date du commencement du projet. Selon Conserve Italia, l'article 15, paragraphe 2, second alinéa, du règlement n_ 4253/88 n'attribue pas à la Commission le pouvoir discrétionnaire de décider quelles dépenses encourues avant cette date peuvent être considérées comme éligibles. Cette disposition viserait à assouplir le principe posé à l'article 15, paragraphe 2, premier alinéa, de ce règlement en acceptant les dépenses encourues dans les six mois précédant ladite date afin de permettre aux entreprises d'agir plus rapidement et d'adapter leurs installations plus facilement.
63 La Commission fait valoir, en réponse à ce moyen, que le Tribunal s'est borné à préciser que, à défaut d'indication contraire de la Commission, les dépenses effectuées dans les six mois précédant la réception de la demande ne sont pas éligibles au concours. Le Tribunal n'aurait pas jugé nécessaire d'examiner la question de l'applicabilité de l'article 15, paragraphe 2, second alinéa, du règlement n_ 4253/88 à l'espèce, étant donné qu'il était en tout état de cause exclu qu'une application de cette disposition puisse donner lieu à une appréciation différente de l'engagement souscrit par l'entreprise bénéficiaire du concours et, de ce fait, à une conclusion différente au sujet de l'existence de l'irrégularité constatée.
64 La Commission soutient que la thèse de Conserve Italia déforme aussi bien la lettre que l'esprit de l'article 15, paragraphe 2, second alinéa, du règlement n_ 4253/88. Cette disposition ne viserait pas à accepter les dépenses encourues dans les six mois précédant la date de réception de la demande «afin de permettre aux entreprises d'agir plus rapidement et d'adapter leurs installations plus facilement». Au contraire, elle aurait attribué à la Commission une possibilité de dérogation afin de permettre aux États membres de s'adapter au nouveau contexte réglementaire résultant de la réforme des Fonds structurels.
65 Abstraction faite de la question de l'applicabilité à l'espèce de la possibilité de dérogation prévue à l'article 15, paragraphe 2, second alinéa, du règlement n_ 4253/88, la Commission fait valoir que, lors de la présentation de la demande de concours, l'entreprise bénéficiaire du concours avait souscrit l'engagement formel et solennel de ne pas commencer le projet avant la réception de cette demande par le FEOGA et qu'elle avait déjà violé cet engagement avant même que ladite disposition ne fût entrée en vigueur.
66 La Commission conclut que le Tribunal n'a donc ni violé ni interprété de façon erronée l'article 15, paragraphe 2, second alinéa, du règlement n_ 4253/88 et qu'il a considéré à juste titre que, quand bien même cette disposition serait applicable à l'espèce, les achats et travaux effectués durant les six mois précédant la date de présentation de la demande de concours devaient être considérés comme irréguliers à défaut d'indication contraire de la Commission.
Appréciation de la Cour
67 Au point 63 de l'arrêt attaqué, le Tribunal a considéré que le terme «peut» figurant à l'article 15, paragraphe 2, second alinéa, du règlement n_ 4253/88 confère à la Commission la faculté de considérer, à titre exceptionnel, qu'une dépense, bien qu'encourue avant la réception de la demande de concours, est néanmoins éligible pour celui-ci.
68 Cette appréciation du Tribunal n'est pas entachée d'une erreur de droit. En effet, il ressort clairement de cette disposition que celle-ci vise à accorder à la Commission une marge d'appréciation. De plus, l'article 15, paragraphe 2, second alinéa, du règlement n_ 4253/88 constitue une exception à la règle prévue à l'article 15, paragraphe 2, premier alinéa, de ce règlement, selon laquelle une dépense ne peut pas être considérée comme éligible au concours si elle est encourue avant la date de réception par la Commission de la demande y afférente. L'interprétation restrictive qui doit être faite d'une telle exception s'oppose à ce que le terme «peut» figurant à l'article 15, paragraphe 2, second alinéa, dudit règlement soit entendu plus largement que comme ouvrant une simple faculté à la Commission.
69 C'est donc à bon droit que le Tribunal a écarté l'argument de Conserve Italia selon lequel l'article 15, paragraphe 2, second alinéa, du règlement n_ 4253/88 obligerait la Commission à considérer comme éligibles toutes les dépenses encourues dans les six mois précédant la demande de concours.
70 Le deuxième moyen doit donc être rejeté comme non fondé.
Sur le troisième moyen, tiré d'une violation et d'une interprétation erronée de l'article 24, paragraphe 2, du règlement n_ 4253/88 modifié
Arguments des parties
71 Conserve Italia soutient d'une part que la mesure prévue par la réglementation applicable était la réduction et non la suppression du concours, conformément à la lettre de la disposition qui a été retenue comme fondement de la décision attaquée, à savoir l'article 24, paragraphe 2, du règlement n_ 4253/88 modifié. Le Tribunal aurait élargi artificiellement la portée de cette disposition. Pour ajouter la mesure de la suppression du concours aux mesures de réduction et de suspension prévues par cette disposition, le Tribunal aurait eu recours à l'article 19, paragraphe 2, du règlement n_ 355/77, dans le cadre duquel la mesure de la suppression serait prévue, ainsi qu'à une interprétation reposant sur l'effet utile du terme «suppression» figurant dans l'intitulé de l'article 24 du règlement n_ 4253/88 modifié.
72 Conserve Italia conteste la référence ainsi faite à l'article 19, paragraphe 2, du règlement n_ 355/77, au motif que cette disposition n'aurait plus été applicable à la date de la décision attaquée.
73 En ce qui concerne l'interprétation fondée sur l'effet utile du terme «suppression» employé dans l'intitulé de l'article 24 du règlement n_ 4253/88 modifié, Conserve Italia rappelle les normes d'interprétation codifiées dans les articles 31 et 32 de la convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités et soutient que le Tribunal a, contrairement à ces normes, révisé le texte pourtant clair de l'article 24, paragraphe 2, du règlement n_ 4253/88 modifié, qui ne ferait nullement référence à la suppression du concours. Conserve Italia fait valoir que la référence à la mesure de la suppression dans l'intitulé de l'article 24 du règlement n_ 4253/88 modifié s'explique par l'article 24, paragraphe 3, de ce règlement, relatif à la répétition de l'indu.
74 D'autre part, Conserve Italia prétend que le Tribunal a évité de se prononcer sur le point de savoir quand la Commission doit procéder à la réduction du concours et quand elle doit au contraire procéder à la suppression de celui-ci. Conserve Italia fait valoir que l'on ne saurait prétendre, comme la Commission l'aurait soutenu et le Tribunal l'aurait jugé en substance, que toute irrégularité doit donner lieu à la mesure de la suppression. Cela serait incompatible avec le principe de la gradation des mesures, qui non seulement relève des principes généraux du droit communautaire, mais résulte de l'article 24, paragraphe 2, du règlement n_ 4253/88 modifié.
75 Selon la Commission, le Tribunal a considéré à juste titre que l'article 24, paragraphe 2, du règlement n_ 4253/88 modifié attribuait à la Commission le pouvoir de supprimer un concours et constituait donc une base juridique suffisante pour la décision attaquée. D'une part, lorsqu'il existe une divergence entre le libellé d'une disposition et son intitulé, il y aurait lieu d'interpréter l'un et l'autre de manière que tous les termes employés aient un effet utile. D'autre part, un autre texte, à savoir l'article 19, paragraphe 2, du règlement n_ 355/77, également applicable au concours considéré, prévoirait la possibilité de supprimer un concours du FEOGA dans certaines conditions. Dès lors, il y aurait lieu d'interpréter l'article 24, paragraphe 2, du règlement n_ 4253/88 modifié en ce sens qu'il permet à la Commission de supprimer un concours du FEOGA en cas d'irrégularité.
76 La Commission ajoute que, même dans l'approche purement textuelle adoptée par Conserve Italia, la mesure de la suppression doit être considérée comme prévue à l'article 24, paragraphe 2, du règlement n_ 4253/88 modifié étant donné que le législateur communautaire n'a fixé aucune limite quantitative au pouvoir de réduction et que la «réduction» pourrait être totale.
77 La Commission estime que la référence à la convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités est hors de propos. Même si les règles d'interprétation de cette convention sont importantes aux fins de l'interprétation des règles communautaires de droit dérivé, le Tribunal n'aurait pas élargi artificiellement la portée de l'article 24, paragraphe 2, du règlement n_ 4253/88 modifié. La Commission soutient que le sens attribué par le Tribunal à cette disposition n'a pas trahi la lettre et l'esprit de celle-ci. En effet, la mesure de la suppression répondrait parfaitement à l'exigence qui est à la base de ladite disposition, à savoir assurer une gestion correcte, efficace et non discriminatoire des ressources financières des Fonds structurels.
78 Par ailleurs, l'argument de Conserve Italia, selon lequel la mesure de la suppression est prévue non à l'article 24, paragraphe 2, du règlement n_ 4253/88 modifié mais à l'article 24, paragraphe 3, de ce règlement, serait dénué de fondement logique et juridique. La Commission fait valoir que le pouvoir qu'elle a de demander la répétition de l'indu en vertu de l'article 24, paragraphe 3, est la conséquence directe de la possibilité de réduire ou de supprimer un concours.
79 De surcroît, la thèse selon laquelle la suppression d'un concours ne devrait être permise que lorsque les irrégularités concernent toutes les dépenses indiquées dans le projet, abstraction faite de l'importance et de la gravité des violations de la réglementation applicable, serait inacceptable. D'une part, les entreprises malhonnêtes seraient ainsi incitées à commettre des irrégularités puisqu'elles courraient seulement le risque de voir le concours réduit des montants correspondant aux irrégularités. D'autre part, dans la majeure partie des cas, il existerait un risque de ne pas récupérer intégralement les fonds dépensés irrégulièrement.
80 La Commission soutient également que le Tribunal n'était pas tenu de se prononcer sur les critères de gradation des mesures de réduction et de suppression prévues à l'article 24, paragraphe 2, du règlement n_ 4253/88 modifié. Il lui aurait simplement incombé de vérifier la légalité de la mesure de suppression dans les circonstances de l'espèce et à la lumière des moyens d'annulation qu'avait fait valoir la requérante. D'ailleurs, en ne fixant pas à l'article 24, paragraphe 2, du règlement n_ 4253/88 modifié les critères devant servir à la gradation des mesures, le législateur communautaire aurait entendu laisser à la Commission le soin de déterminer, dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire, si, pour un cas donné, l'ensemble des circonstances est de nature à justifier la simple réduction ou bien la suppression du concours.
Appréciation de la Cour
81 Comme l'a relevé le Tribunal au point 92 de l'arrêt attaqué, l'article 24, paragraphe 2, du règlement n_ 4253/88 modifié ne prévoit pas expressément la suppression du concours, alors que l'article 24 de ce règlement est pourtant intitulé «Réduction, suspension et suppression du concours».
82 Par ailleurs, l'article 19, paragraphe 2, du règlement n_ 355/77, qui prévoyait expressément la possibilité pour la Commission de supprimer un concours, a cessé d'être applicable en août 1993, soit quelque trois ans avant la décision attaquée. En effet, le régime transitoire prévu à l'article 10, paragraphe 3, du règlement n_ 4256/88, en vertu duquel cet article 19, paragraphe 2, restait applicable aux projets déposés avant le 1er janvier 1990 et donc au projet litigieux, a pris fin lors de l'entrée en vigueur, le 3 août 1993, du règlement (CEE) n_ 2085/93 du Conseil, du 20 juillet 1993, modifiant le règlement n_ 4256/88 (JO L 193, p. 44). L'applicabilité de l'article 19, paragraphe 2, du règlement n_ 355/77 n'a donc pas été prolongée par le règlement n_ 2085/93, en sorte que cette disposition n'était pas applicable le 3 octobre 1996, date à laquelle la décision attaquée a été prise.
83 C'est donc à tort que le Tribunal a considéré, au point 90 de l'arrêt attaqué, que l'article 19, paragraphe 2, du règlement n_ 355/77 constituait une base juridique adéquate pour l'adoption de la décision attaquée.
84 Toutefois, comme le Tribunal l'a relevé au point 91 de l'arrêt attaqué, les violations constatées lors de l'exécution du projet constituaient des irrégularités au sens de l'article 24, paragraphe 2, du règlement n_ 4253/88, en sorte que cette disposition était applicable en l'espèce.
85 Il convient donc de vérifier si la conclusion du Tribunal au point 92 de l'arrêt attaqué, selon laquelle l'article 24, paragraphe 2, du règlement n_ 4253/88 modifié autorise la Commission à procéder à la suppression du concours, n'est pas entachée d'une erreur de droit.
86 L'article 24, paragraphe 1, du règlement n_ 4253/88 modifié dispose que la Commission procède à un examen si la réalisation d'une action ou d'une mesure «semble ne justifier ni une partie ni la totalité du concours financier qui lui a été alloué». Ce paragraphe, qui concerne la phase préliminaire de l'examen par la Commission, envisage donc expressément la possibilité d'une suppression du concours.
87 L'article 24, paragraphe 3, du règlement n_ 4253/88 modifié concerne quant à lui la répétition auprès du bénéficiaire du concours des sommes indues et dispose que les sommes non reversées seront majorées d'intérêts. Il ne peut constituer, contrairement à la thèse soutenue par Conserve Italia, une base juridique pour une décision de suppression d'un concours.
88 Il convient donc de constater que c'est l'article 24, paragraphe 2, du règlement n_ 4253/88 modifié qui constitue la base juridique pour toute demande de remboursement de la Commission. Or, cette disposition serait partiellement privée de son effet utile si la Commission ne pouvait supprimer la totalité du concours, alors même que l'examen opéré préalablement, sur le fondement de l'article 24, paragraphe 1, de ce règlement avait révélé que le concours était injustifié dans sa totalité.
89 En outre, limiter les possibilités de la Commission à une réduction du concours en proportion seulement du montant sur lequel portent les irrégularités constatées aboutirait à favoriser la fraude de la part des demandeurs de concours, ceux-ci ne risquant alors que la perte du bénéfice des sommes indues.
90 En tout état de cause, il résulte de la jurisprudence de la Cour que l'administration peut retirer avec effet rétroactif un acte administratif favorable entaché d'une illégalité, sous réserve de n'enfreindre ni le principe de sécurité juridique ni celui du respect de la confiance légitime (arrêts du 12 juillet 1957, Algera e.a./Assemblée commune de la CECA, 7/56 et 3/57 à 7/57, Rec. p. 81, 116; du 3 mars 1982, Alpha Steel/Commission, 14/81, Rec. p. 749, points 10 à 12; du 26 février 1987, Consorzio Cooperative d'Abruzzo/Commission, 15/85, Rec. p. 1005, points 12 à 17, et du 17 avril 1997, De Compte/Parlement, C-90/95 P, Rec. p. I-1999, point 35). Cette possibilité, admise lorsque le bénéficiaire de l'acte n'a pas contribué à son illégalité, l'est d'autant plus lorsque, comme en l'espèce, l'illégalité trouve sa cause dans le fait de celui-ci.
91 Il ressort de ce qui précède que le moyen tiré de la violation par le Tribunal de l'article 24, paragraphe 2, du règlement n_ 4253/88 modifié doit être rejeté comme non fondé.
Sur le quatrième moyen, tiré d'une violation et d'une application erronée du principe de proportionnalité, d'une évaluation erronée du pouvoir d'appréciation de la Commission et d'une violation de la règle du précédent
Arguments des parties
92 Conserve Italia soutient que l'arrêt attaqué, en particulier son point 106, fait une application erronée du principe de proportionnalité, évalue erronément le pouvoir discrétionnaire de la Commission et viole la règle du précédent.
93 D'abord, quant au principe de proportionnalité, Conserve Italia fait valoir que le Tribunal, tout en reconnaissant au point 106 de l'arrêt attaqué que les irrégularités constatées en l'espèce par la Commission étaient moins graves que celles constatées dans l'affaire ayant donné lieu à l'arrêt Industrias Pesqueras Campos e.a./Commission, précité, a admis que la Commission supprime complètement le concours également dans le cas d'espèce.
94 Conserve Italia fait ensuite valoir que, contrairement à ce qu'affirme le Tribunal au point 102 de l'arrêt attaqué, la présente affaire n'implique pas pour la Commission l'évaluation de situations économiques complexes. Il ne s'agirait que d'un problème d'administration correcte des instruments normatifs appliquant les choix politiques pris en amont. Le pouvoir de la Commission ne saurait avoir la même portée que celui dont elle dispose lorsqu'elle est appelée à effectuer des choix réels de politique économique dans le secteur agricole. Dès lors, ce serait à tort que le Tribunal aurait estimé être en présence d'un large pouvoir d'appréciation de la Commission, soumis au seul contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation et du détournement de pouvoir.
95 Enfin, s'agissant de la violation de la règle du précédent, Conserve Italia conteste la référence faite par le Tribunal, au point 103 de l'arrêt attaqué, à l'arrêt Cereol Italia, précité, selon lequel les obligations dont le respect est d'importance fondamentale pour le bon fonctionnement d'un système communautaire peuvent être sanctionnées par la perte d'un droit ouvert par la réglementation communautaire, tel le droit à une aide. Conserve Italia soutient que la discussion dans l'affaire ayant donné lieu à l'arrêt Cereol Italia, précité, portait sur l'application d'un règlement qui permettait explicitement à la Commission, dans le respect du principe de légalité, de prendre des sanctions. Par contre, il serait constant que le règlement n_ 4253/88 modifié ne prévoyait aucun type de pouvoir de sanction de la part de la Commission.
96 La Commission soutient d'abord que le Tribunal a largement tenu compte de la gravité réelle des irrégularités commises par l'entreprise bénéficiaire du concours en les qualifiant de violations graves d'obligations essentielles. Ces irrégularités auraient gonflé de manière artificielle et sensible le montant de l'investissement susceptible d'être financé.
97 Ensuite, la Commission fait valoir que le Tribunal n'a pas considéré que les infractions commises en l'espèce étaient moins graves que celles qui avaient été constatées dans l'affaire ayant donné lieu à l'arrêt Industrias Pesqueras Campos e.a./Commission, précité. Il aurait simplement noté qu'il existait des différences entre les circonstances des deux affaires.
98 Enfin, la Commission fait valoir que, lorsqu'elle a vérifié si le projet en cause respectait les objectifs d'amélioration des conditions de transformation et de commercialisation des produits agricoles, tant au moment où elle a décidé de financer le projet que quand elle a dû choisir la mesure la plus adaptée face aux irrégularités commises par l'entreprise bénéficiaire du concours, elle a effectué des appréciations de politique agricole commune qui étaient complexes sur le plan économique. La décision de la Commission de supprimer le concours ne saurait être considérée comme une simple opération d'administration ordinaire ou de nature purement mécanique.
99 La Commission fait valoir que l'ampleur et la nature des irrégularités potentiellement préjudiciables aux objectifs mentionnés au point précédent pourraient être telles qu'il est indispensable de lui réserver une vaste marge d'appréciation. La Commission reconnaît la nécessité de garantir le respect du principe de proportionnalité, mais elle fait valoir que ce qui importe est le fait que, dans les circonstances de l'espèce, la mesure de suppression était la seule capable d'assurer la réalisation du but fixé.
Appréciation de la Cour
100 En ce qui concerne, premièrement, la violation alléguée du principe de proportionnalité, il convient de relever qu'il est indispensable au bon fonctionnement du système permettant le contrôle d'une utilisation adéquate des fonds communautaires que les demandeurs de concours fournissent à la Commission des informations fiables et non susceptibles d'induire celle-ci en erreur.
101 La possibilité qu'une irrégularité soit sanctionnée non par la réduction du concours à concurrence du montant correspondant à cette irrégularité mais par la suppression complète du concours est seule à même de produire l'effet dissuasif nécessaire à la bonne gestion des ressources du FEOGA.
102 Comme le Tribunal l'a constaté au point 105 de l'arrêt attaqué, la violation par l'entreprise bénéficiaire du concours de son engagement de ne pas commencer le projet avant la réception par la Commission de la demande de concours et la remise à la Commission d'une copie non conforme à l'original du contrat d'achat d'une machine visée par le projet en cause constituent des violations graves d'obligations essentielles. Le Tribunal a également relevé que les irrégularités constatées portaient sur 112 % du montant du concours et 28 % du montant du projet. Dans ce contexte, il n'apparaît pas que l'arrêt attaqué a fait une application erronée du principe de proportionnalité.
103 Deuxièmement, c'est en vain que Conserve Italia conteste la référence opérée par le Tribunal à l'arrêt Cereol Italia, précité. En effet, l'affaire ayant donné lieu à cet arrêt impliquait, comme en l'espèce, une appréciation au regard du principe de proportionnalité d'une décision de la Commission supprimant un concours financier.
104 Le quatrième moyen doit donc être rejeté comme non fondé.
105 Au vu de ce qui précède, il y a lieu de rejeter le pourvoi de Conserve Italia dans son ensemble.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
106 En vertu de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, rendu applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l'article 118 du même règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la requérante et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de condamner Conserve Italia aux dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR
(sixième chambre)
déclare et arrête:
1) Le pourvoi est rejeté.
2) Conserve Italia Soc. Coop. arl est condamnée aux dépens.