CELEX: 62009CJ0227
Polityka społeczna
Ochrona bezpieczeństwa i zdrowia pracowników
Organizacja czasu pracy
Funkcjonariusze policji miejskiej
Dyrektywa 93/104/WE
Dyrektywa 93/104/WE zmieniona dyrektywą 2000/34/WE
Dyrektywa 2003/88/WE
Artykuły 5, 17 i 18
Maksymalny tygodniowy czas pracy
Układy zbiorowe lub porozumienia zawarte przez partnerów społecznych na szczeblu krajowym lub regionalnym
Odstępstwa dotyczące odroczonego tygodniowego odpoczynku i odpoczynku wyrównawczego
Bezpośrednia skuteczność
Zgodna wykładnia

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy interpretacji art. 5, 17 i 18 dyrektywy Rady 93/104/WE z dnia
23 listopada 1993 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy (Dz.U. L 307, s. 18).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy A. Accardem i in. oraz F. Lacognatą i in. a Comune di Torino, w przedmiocie
żądania wynagrodzenia szkody poniesionej przez nich w latach 1998–2007 z powodu nieprzestrzegania wymogów dotyczących tygodniowego
odpoczynku, jaki powinien był przysługiwać funkcjonariuszom policji miejskiej Turynu.

Ramy prawne

Uregulowania Unii
Dyrektywa Rady 89/391/EWG z dnia 12 czerwca 1989 r. w sprawie wprowadzenia środków w celu poprawy bezpieczeństwa i zdrowia
pracowników w miejscu pracy (Dz.U. L 183, s. 1) jest dyrektywą ramową, która ustanawia ogólne zasady w dziedzinie bezpieczeństwa
i zdrowia pracowników. Zasady te zostały następnie rozwinięte przez serię dyrektyw szczegółowych, do których zaliczane są
także dyrektywa 93/104, dyrektywa 93/104/WE w brzmieniu zmienionym dyrektywą 2000/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia
22 czerwca 2000 r. (Dz.U. L 195, s. 41, zwana dalej „dyrektywą 93/104 po zmianach”) oraz dyrektywa 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego
i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotycząca niektórych aspektów organizacji czasu pracy (Dz.U. L 299, s. 9), (zwane dalej
łącznie „dyrektywami dotyczącymi czasu pracy”).
Artykuł 2 dyrektywy 89/391 określa zakres jej zastosowania w sposób następujący:
„1.      Niniejsza dyrektywa będzie miała zastosowanie we wszystkich sektorach działalności, zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym
(przemysłowym, rolniczym, handlowym, administracyjnym, usług, szkolnictwa, oświaty i kultury, działalności rozrywkowej itp.).
2.      Niniejsza dyrektywa nie będzie miała zastosowania tam, gdzie istniałaby sprzeczność interesów – w odniesieniu do specyficznej
działalności publicznej i społecznej, takiej jak siły zbrojne czy policja, lub też w odniesieniu do określonych dziedzin działalności
w zakresie usług związanych z ochroną cywilną.
W powyższych wypadkach bezpieczeństwo i higiena pracy pracowników powinny być zapewnione w sposób możliwie jak najszerszy,
z uwzględnieniem zasad i celów niniejszej dyrektywy”.
Dyrektywa 93/104 została zmieniona po raz pierwszy przez dyrektywę 2000/34. Następnie od dnia 2 sierpnia 2004 r. dyrektywa
2003/88 uchyliła i zastąpiła tak zmienioną dyrektywę 93/104, dokonując ujednolicenia jej treści.
Zgodnie z art. 1 dyrektyw dotyczących czasu pracy, zatytułowanym „Cel i zakres”:
„1.      Niniejsza dyrektywa ustala minimalne wymagania w zakresie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w odniesieniu do organizacji czasu
pracy.
2.      Niniejszą dyrektywę stosuje się do:
a)      minimalnych okresów dobowego odpoczynku, odpoczynku tygodniowego oraz corocznego urlopu wypoczynkowego, przerw oraz maksymalnego
tygodniowego wymiaru czasu pracy; oraz
b)      niektórych aspektów pracy w porze nocnej, pracy w systemie zmianowym oraz harmonogramów pracy.
3.      Niniejszą dyrektywę stosuje się do wszystkich sektorów działalności, zarówno publicznego, jak i prywatnego, w rozumieniu art. 2
dyrektywy 89/391/EWG, bez uszczerbku […].
[…]
4.      Przepisy dyrektywy 89/391/EWG w pełni stosuje się do kwestii określonych w ust. 2, z zastrzeżeniem bardziej surowych lub szczegółowych
przepisów zawartych w niniejszej dyrektywie”.
Artykuł 2 dyrektyw dotyczących czasu pracy, zatytułowany „Definicje”, stanowi:
„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
1)      »czas pracy« oznacza każdy okres, podczas którego pracownik pracuje, jest do dyspozycji pracodawcy oraz wykonuje swoje działania
lub spełnia obowiązki, zgodnie z przepisami krajowymi lub praktyką krajową;
2)      »okres odpoczynku« oznacza każdy okres, który nie jest czasem pracy;
[…]”.
Artykuły 3–7 dyrektyw dotyczących czasu pracy określają kroki, jakie państwa członkowskie muszą podjąć, aby każdemu pracownikowi
zapewnić minimalny czas odpoczynku w ciągu dnia, w ciągu tygodnia oraz coroczny płatny urlop. Regulują ponadto przerwy w pracy
i maksymalny tygodniowy czas pracy.
Zgodnie z art. 3 dyrektyw dotyczących czasu pracy, zatytułowanym „Odpoczynek dobowy”, „państwa członkowskie przyjmują niezbędne
środki w celu zapewnienia, że każdy pracownik jest uprawniony do minimalnego dobowego odpoczynku w wymiarze 11 nieprzerwanych
godzin, w okresie 24‑godzinnym”.
W odniesieniu do odpoczynku tygodniowego art. 5 akapit pierwszy dyrektyw dotyczących czasu pracy stanowi: „państwa członkowskie
przyjmują niezbędne środki w celu zapewnienia, by każdy pracownik był uprawniony w okresie siedmiodniowym do minimalnego nieprzerwanego
okresu odpoczynku w wymiarze 24 godzin oraz również do odpoczynku dobowego w wymiarze 11 godzin, określonego w art. 3”. Z powyższego
art. 5 wynika również, że jeżeli uzasadniają to warunki obiektywne, techniczne lub organizacji pracy, można stosować minimalny
okres odpoczynku w wymiarze 24 godzin.
Artykuł 16 dyrektyw dotyczących czasu pracy ustanawia, w celu stosowania art. 5, okres rozliczeniowy nieprzekraczający 14
dni.
Dyrektywy dotyczące czasu pracy wprowadzają serię odstępstw od kilku ustanowionych przez nie zasad podstawowych, uwzględniających
specyfikę niektórych rodzajów działalności i uzależnionych od spełnienia określonych warunków.
W tym zakresie art. 17 dyrektywy 93/104 i dyrektywy 93/104 po zmianach stanowi:
„[…]
2.      Odstępstwa mogą być przyjęte w drodze przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych albo w ramach układów zbiorowych
pracy lub układów zawartych między partnerami społecznymi, pod warunkiem że zainteresowani pracownicy mają przyznane równoważne
okresy wyrównawcze odnośnie do przerw w pracy lub w wyjątkowych przypadkach, w których niemożliwe jest z przyczyn obiektywnych
przyznanie takich równoważnych okresów wyrównawczych przerw w pracy oraz zainteresowani pracownicy mają przyznaną właściwą
ochronę:
2.1      od art. 3, 4, 5, 8 i 16:
[…]
b)       w przypadku służby wartowniczej i ochronnej wymagającej stałej obecności charakteryzującej się potrzebą sprawowania ochrony
mienia i osób, a w szczególności w odniesieniu do strażników, dozorców lub firm ochroniarskich;
c)      w przypadku czynności charakteryzujących się tym, że ciągłość usługi lub produkcji musi być zagwarantowana, w szczególności
w przypadkach:
[…]
iii)      […] pogotowia, służb pożarnictwa i służb obrony cywilnej;
[…]
3.      Odstępstwa od art. 3, 4, 5, 8 oraz 16 mogą być stosowane w drodze układów zbiorowych oraz porozumień zawartych między partnerami
społecznymi na szczeblu krajowym i regionalnym lub, w zgodzie z zasadami przez nich ustalonymi, w drodze układów zbiorowych
oraz porozumień zawartych między partnerami społecznymi na niższym szczeblu.
Państwa członkowskie, w których nie istnieje regulacja prawna umożliwiająca zawieranie układów zbiorowych pracy lub układów
zawieranych przez partnerów społecznych na szczeblu krajowym lub regionalnym, w sprawach objętych niniejszą dyrektywą lub
te państwa członkowskie, w których istnieją odpowiednie ramy prawne dla tych celów i w ich granicach, mogą zgodnie z ustawodawstwem
krajowym i/lub praktyką krajową zezwolić na odstępstwa od art. 3, 4, 5, 8 i 16, w ramach układów zbiorowych pracy lub układów
zawartych między partnerami społecznymi na właściwym szczeblu rokowań zbiorowych.
Odstępstwa, zgodnie z ust. 1 i 2, będą dozwolone pod warunkiem, że zainteresowani pracownicy otrzymają równoważne wyrównawcze
okresy czasu przerw w pracy lub, w wyjątkowych przypadkach, kiedy z przyczyn obiektywnych niemożliwe jest zapewnienie takich
okresów, zainteresowanym pracownikom będzie zapewniony odpowiedni poziom ochrony.
Państwa członkowskie mogą ustanawiać zasady:
–        dotyczące stosowania niniejszego ustępu przez partnerów społecznych;
–        w celu rozszerzenia postanowień układów zbiorowych pracy lub układów zawartych, zgodnie z niniejszym ustępem, na innych pracowników,
zgodnie z ustawodawstwem krajowym i/lub praktyką krajową.
[…]”.
Zgodnie z art. 18 ust. 1 lit. a) dyrektywy 93/104 i dyrektywy 93/104 po zmianach państwa członkowskie były zobowiązane do
przyjęcia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania tej dyrektywy do dnia 23 listopada
1996 r. lub do zapewnienia do tego czasu, aby partnerzy społeczni w drodze porozumień wprowadzili niezbędne postanowienia,
tak aby państwa członkowskie mogły zawsze zagwarantować, że cele wyznaczone w niniejszej dyrektywie zostaną osiągnięte.
Jak wynika z pkt 5 niniejszego wyroku, dyrektywa 93/104 po zmianach została uchylona i zastąpiona, od dnia 2 sierpnia 2004 r.,
dyrektywą 2003/88. Z motywu 1 dyrektywy 2003/88 wynika, że dokonuje ona, w celu sprecyzowania wielu kwestii, skodyfikowania
przepisów dyrektywy 93/104 po zmianach. W konsekwencji do dyrektywy 2003/88 przejęta została numeracja i treść między innymi
art. 1–3, 5 i 16. Punkty 2.1 i 2.2 w art. 17 ust. 2 dyrektywy 93/104 po zmianach są obecnie zawarte w art. 17 ust. 2 i 3 dyrektywy
2003/88. Artykuł 17 ust. 3 dyrektywy 93/104 po zmianach został przejęty do art. 18 dyrektywy 2003/88.

Uregulowania krajowe
Z postanowienia odsyłającego wynika, że na okres sporny w sprawie przed sądem krajowym, obejmujący lata 1998–2007, składają
się trzy odrębne okresy z punktu widzenia obowiązującego prawa krajowego.
Przede wszystkim do dnia 29 kwietnia 2003 r. prawo pracownika do tygodniowego odpoczynku wynikało, po pierwsze, z art. 36
akapit trzeci konstytucji, zgodnie z którym „[p]racownik ma prawo do cotygodniowego odpoczynku […] i nie może z niego zrezygnować”,
a po drugie, z art. 2109 ust. 1 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym „[p]racownik ma prawo do jednego dnia odpoczynku tygodniowo,
przypadającego z reguły w niedzielę”. Z pisemnych uwag przedstawionych Trybunałowi przez A. Accarda i in. wynika, że oba te
przepisy były opublikowane na długo przed przyjęciem dyrektywy 93/104.
Następnie, od dnia 29 kwietnia 2003 r., czyli od dnia wejścia w życie dekretu z mocą ustawy nr 66 z dnia 8 kwietnia 2003 r.
w sprawie wprowadzenia w życie dyrektyw 93/104/WE i 2000/34/WE dotyczących niektórych aspektów organizacji czasu pracy (załącznik
do GURI nr 87 z dnia 14 kwietnia 2003 r., zwanego dalej „dekretem nr 66/2003”) ogólne zasady odpoczynku tygodniowego wynikały
z art. 9 ust. 1 tego dekretu, który przewiduje prawo pracownika do nieprzerwanego 24‑godzinnego odpoczynku, co siedem dni,
przypadającego zwykle w niedzielę, do którego dochodzi odpoczynek dobowy regulowany w art. 7 tego dekretu. Na mocy art. 9
ust. 2 lit. b) i art. 17 ust. 4 powyższego dekretu odstępstwa od tego prawa mogą być wprowadzone na mocy porozumień zbiorowych
pod warunkiem przyznania równoważnych okresów wyrównawczego odpoczynku.
Wreszcie do dnia 1 września 2004 r., po zmianie wprowadzonej na mocy art. 1 ust. 1 lit. b) dekretu z mocą ustawy nr 213 z dnia
19 lipca 2004 r. zmieniającego i uzupełniającego dekret z mocą ustawy nr 66 z dnia 8 kwietnia 2003 r. w sprawie sankcji w dziedzinie
czasu pracy (GURI, nr 192 z dnia 17 sierpnia 2004 r., zwanego dalej „dekretem nr 213/2004”), przepisy dekretu nr 66/2003 nie
znajdują już zastosowania do funkcjonariuszy policji miejskiej.
Zarówno przed wejściem w życie dekretu nr 66/2003, jak i po przyjęciu dekretu nr 213/2004, zostały wprowadzone odstępstwa
od zwykłych zasad odpoczynku tygodniowego, dotyczące funkcjonariuszy policji miejskiej, na mocy trzech „krajowych układów
zbiorowych pracy” w sektorze jednostek samorządu terytorialnego, zawartych odpowiednio, w latach 1987, 2000 i 2001 (zwanych
dalej „krajowymi układami zbiorowymi”). Każdy z tych układów przewidywał między innymi, dla „pracowników, którym ze względu
na szczególne wymogi wykonywanej pracy” nie przysługiwał dzień tygodniowego odpoczynku, „prawo do wyrównawczego odpoczynku,
z którego należy zasadniczo skorzystać w ciągu piętnastu dni, a w każdym wypadku, w ciągu dwóch kolejnych miesięcy”. Ponadto
układ zbiorowy podpisany w 1987 r. przewidywał dla tych pracowników zwiększenie zwykłego dziennego wynagrodzenia o 20%, natomiast
analogiczne podwyżki przewidziane w układach zbiorowych zawartych w latach 2000 i 2001 wynosiły 50%.
Z postanowienia odsyłającego wynika, że skarżący przed sądem krajowym powołują się na art. 1418 i 1419 kodeksu cywilnego,
które przewidują, że postanowienia „sprzeczne z nadrzędnymi zasadami” są nieważne i „z mocy prawa zastępowane przez te nadrzędne
zasady”.

Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
Skarżący w sprawie przed sądem krajowym, funkcjonariusze policji miejskiej Comune di Torino (gminy Turyn), pracują w wymiarze
35 godzin tygodniowo. W latach 1998–2007 zostali oddelegowani do służby zmianowej, która raz na pięć tygodni wiązała się z wykonywaniem
pracy przez siedem kolejnych dni, po których, zgodnie z postanowieniem odsyłającym, następował okres wyrównawczego odpoczynku.
W konsekwencji okresy odpoczynku nie były anulowane, lecz jedynie odraczane.
Ten system zmianowy i związane z nim odroczenie odpoczynku w odniesieniu do siódmego dnia w piątym tygodniu wynikają z porozumienia
związkowego z dnia 2 lipca 1986 r., zawartego między organami administracji gminnej a lokalnymi przedstawicielami głównych
włoskich organizacji związkowych (zwanego dalej „porozumieniem z 1986 r.”).
W skardze wniesionej do sądu krajowego skarżący żądają, aby od Comune di Torino zasądzone zostało odszkodowanie z tytułu zmęczenia
psychologicznego i fizycznego, jakiego doznali ze względu na nieprzestrzeganie okresów odpoczynku tygodniowego przewidzianych
w prawie krajowym, pracując przez siedem kolejnych dni i korzystając jedynie z jednego dnia odpoczynku wyrównawczego. Na poparcie
swych żądań skarżący podnieśli, że art. 36 akapit trzeci konstytucji i art. 2109 ust. 1 kodeksu cywilnego zawierają przepisy
bezwzględnie obowiązujące, a zatem należy uznać, że wobec braku odpowiednich przepisów postanowienia porozumienia z 1986 r.
i krajowych układów zbiorowych są sprzeczne z prawem.
Comune di Torino odpowiedziała, że zgodnie z art. 17 ust. 3 dyrektywy 93/104 odstępstwa w zakresie odpoczynku tygodniowego,
o którym mowa w art. 5 tej dyrektywy, mogą zostać wprowadzane na mocy układów zbiorowych lub porozumień zawieranych między
partnerami społecznymi na poziomie krajowym lub regionalnym, pod warunkiem że zainteresowanym pracownikom przyznane zostaną
równoważne okresy wyrównawczego odpoczynku.
Skarżący przed sądem krajowym kwestionują jednak zarówno bezpośrednią skuteczność art. 17 dyrektywy 93/104 przed przyjęciem
dekretu nr 66/2003, jak i możliwość stosowania jej art. 17 ust. 3 do policjantów miejskich. Sektor ten nie został bowiem wyraźnie
wymieniony w wykazie zawartym w art. 17 ust. 2 pkt 2.1 dyrektywy 93/104, a tym samym nie dotyczy go prawo wprowadzenia odstępstw
przewidziane w art. 17 ust. 3. Powyższe prawo nie ma charakteru samodzielnego, gdyż chodzi tu jedynie o wyjaśnienie do przywołanego
art. 17 ust. 2.
Ponadto zdaniem skarżących przed sądem krajowym w następstwie zmiany wprowadzonej przez dekret nr 213/2004, cały dekret nr 66/2003
nie ma już zastosowania do policji miejskiej, co pociąga za sobą brak możliwości stosowania w stosunku do nich art. 17 dyrektywy
93/104 i zastosowanie, ponownie, art. 36 konstytucji oraz art. 2109 kodeksu cywilnego.
W tych okolicznościach Tribunale ordinario di Torino, Sezione Lavoro postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału
z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)      Czy art. 5, 17 i 18 dyrektywy Rady 93/104 […] należy interpretować jako zdatne do bezpośredniego stosowania w krajowym porządku
prawnym, niezależnie od ich formalnej transpozycji bądź od przepisów wewnętrznych ograniczających ich zastosowanie do określonych
kategorii zawodowych, w sporze, w którym stwierdza się podjęcie działań przez partnerów społecznych zgodnych z tą dyrektywą?
2)      Czy obowiązkiem sądu państwa członkowskiego jest jednak, niezależnie od takiej bezpośredniej skuteczności, zastosowanie nieprzetransponowanej
jeszcze dyrektywy lub, po jej transpozycji, dyrektywy, której skuteczność wydają się wykluczać przepisy wewnętrzne, jako wyznacznika
dla interpretacji prawa krajowego, a więc jako punktu odniesienia w celu rozwiania możliwych wątpliwości interpretacyjnych?
3)      Czy sąd państwa członkowskiego nie może wydać wyroku stwierdzającego niezgodność określonego zachowania z prawem, w którym
zostaje w konsekwencji zasądzone zadośćuczynienie za krzywdę spowodowaną niesłusznym i niezgodnym z prawem czynem, gdy partnerzy
społeczni wydają się zezwalać na takie zachowanie, zaś zezwolenie to jest spójne z prawem wspólnotowym, choćby w postaci nieprzetransponowanej
dyrektywy?
4)      Czy art. 17 ust. 3 [93/104] dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że zezwala on na podjęcie działań przez partnerów
społecznych i na wprowadzenie przez nich odstępstw w zakresie cotygodniowego odpoczynku w sposób autonomiczny, czyli całkiem
niezależnie od art. 17 ust. 2 dyrektywy i wskazanego w nim wykazu zawodów?”.

W przedmiocie pytań prejudycjalnych
Na wstępie należy przypomnieć, że chociaż postanowienie odsyłające dotyczy tylko wersji pierwotnej dyrektywy 93/104, to z akt
sprawy wynika jednak, że w okresie, którego dotyczy spór przed sądem krajowym, dyrektywy dotyczące czasu pracy obowiązywały
jedna po drugiej. W celu udzielenia odpowiedzi na pytania prejudycjalne należy odpowiednio uwzględnić tę okoliczność.

W przedmiocie pytania czwartego
Zwracając się z czwartym pytaniem, którym należy zająć się najpierw, sąd krajowy zmierza w istocie do ustalenia, czy art. 17
ust. 3 dyrektywy 93/104 ma samodzielny zakres w stosunku do jej art. 17 ust. 2, to znaczy, czy okoliczność, że dany zawód
nie jest wymieniony w powyższym ust. 2, nie stoi na przeszkodzie, by mógł być on objęty zakresem odstępstwa z art. 17 ust. 3
dyrektywy 93/104.
Jak wynika między innymi z pkt 26 niniejszego wyroku, pytanie to wynika z argumentów skarżących w sprawie przed sądem krajowym,
zgodnie z którymi art. 17 ust. 3 dyrektywy 93/104 nie może być interpretowany ani stosowany odrębnie od art. 17 ust. 2. Zdaniem
skarżących nie można interpretować art. 17 ust. 3 dyrektywy 93/104 w ten sposób, że zezwala on na szersze odstępstwa niż przewidziane
w art. 17 ust. 2 i przez to ustanawia samodzielny i odrębny system odstępstw.
Jednakże nie można przychylić się do takiej argumentacji.
Jak bowiem podnoszą w istocie Comune di Torino, rząd włoski, rząd czeski i Komisja Europejska, żaden element struktury czy
treści art. 17 dyrektywy 93/104 i dyrektywy 93/104 po zmianach nie wskazuje, by zakres zastosowania jego ust. 3 był uwarunkowany
przez zakres ust. 2.
Ponadto, jak podnosi Komisja, po pierwsze, wymienione ustępy nie zawierają żadnego wzajemnego odniesienia, a po drugie, w odniesieniu
do każdej z kategorii dozwolonych odstępstw, powtarzają one identyczne warunki, od których uzależnione jest odroczenie tygodniowego
odpoczynku we wszystkich przypadkach.
Co więcej, jak wynika z pkt 15 niniejszego wyroku, przy okazji kodyfikacji dokonanej przez dyrektywę 2003/88 treść art. 17
ust. 3 dyrektywy 93/104 i dyrektywy 93/104 po zmianach została przejęta do nowego art. 18, a treść art. 17 ust. 2 dyrektywy
93/104 i dyrektywy 93/104 po zmianach została rozdzielona pomiędzy ust. 2 i 3 w art. 17 dyrektywy 2003/88. Wynika stąd, że
prawodawca Unii uznał, iż ust. 2 i 3 w art. 17 dyrektywy 93/104 i dyrektywy 93/104 po zmianach mogą, lub powinny, być interpretowane
odrębnie, co pozwoliło na zmianę ich usytuowania przy dokonywaniu kodyfikacji.
Na czwarte pytanie należy zatem odpowiedzieć, że art. 17 ust. 3 dyrektywy 93/104 i dyrektywy 93/104 po zmianach ma samodzielny
zakres w stosunku do art. 17 ust. 2 tych dyrektyw, co oznacza, iż niewymienienie jakiegoś zawodu w powyższym ust. 2 nie stoi
na przeszkodzie, by zawód ten mógł być objęty zakresem odstępstwa przewidzianego w art. 17 ust. 3 dyrektywy 93/104 i dyrektywy
93/104 po zmianach.

W przedmiocie trzech pierwszych pytań
Jak wynika między innymi z postanowienia odsyłającego, w sprawie przed sądem krajowym nie budzi wątpliwości fakt, że w okresie
od 29 kwietnia 2003 r. do 29 sierpnia 2004 r. dekret nr 66/2003 pozwalał co do zasady, zgodnie z art. 17 dyrektywy 93/104
i dyrektywy 93/104 po zmianach, na wprowadzanie odstępstw, na mocy układu zbiorowego podpisanego w 2001 r., od tygodniowego
okresu odpoczynku przewidzianego w art. 36 akapit trzeci konstytucji i w art. 2109 ust. 1 kodeksu cywilnego.
Jednakże z postanowienia odsyłającego wynika również, że poza powyższym okresem przywołane przepisy konstytucji i kodeksu
cywilnego mogły stać na przeszkodzie temu, by Comune di Torino mogła skutecznie powołać się na swoją obronę na krajowe układy
zbiorowe w celu uzasadnienia zmianowego systemu pracy będącego przedmiotem sprawy przed sądem krajowym, który zgodnie z porozumieniem
z 1986 r. przewiduje między innymi odroczenie odpoczynku siódmego dnia w piątym tygodniu.
Jak podniosła Komisja w swych uwagach pisemnych, działalność służb policji miejskiej wykonywana na zwykłych warunkach objęta
jest zakresem zastosowania dyrektywy 89/391 i ze względu na odesłanie do art. 2 tej dyrektywy zawarte w art. 1 ust. 3 dyrektyw
dotyczących czasu pracy – zakresem zastosowania tych ostatnich (zob. analogicznie między innymi postanowienie z dnia 14 lipca
2005 r. w sprawie C‑52/04 Personalrat der Feuerwehr Hamburg, Zb.Orz. s. I‑7111, pkt 51–61 i przytoczone tam orzecznictwo).
Z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi zdaje się wynikać, że art. 36 akapit trzeci i art. 2109 ust. 1 kodeksu cywilnego mogą
a priori, o ile są one stosowane między innymi z uwzględnieniem wymogów art. 3 i 16 dyrektywy 93/104, stanowić transpozycję
do włoskiego porządku prawnego art. 5 dyrektyw dotyczących czasu pracy. Ustalenie tego należy, w razie potrzeby, do sądu krajowego.
W każdym razie żadna ze stron nie sugerowała Trybunałowi, że powyższe przepisy krajowe naruszają wymogi art. 5.
Natomiast, mimo że w postanowieniu odsyłającym sąd krajowy wychodzi z założenia, że system tygodniowego odpoczynku przewidziany
w porozumieniu z 1986 r. jest co do zasady dozwolony na mocy fakultatywnych odstępstw przewidzianych w art. 17 dyrektywy 93/104
i dyrektywy 93/104 po zmianach lub w art. 17 i 18 dyrektywy 2003/88 (zwanych dalej łącznie „analizowanymi przepisami wprowadzającymi
odstępstwa”) – co sąd ten musi ustalić – to jednak ma on wątpliwości, czy porozumienie to, jak również krajowe układy zbiorowe,
mogą wprowadzać odstępstwo od art. 36 akapit trzeci konstytucji i art. 2109 ust. 1 kodeksu cywilnego.
Sąd krajowy zastanawia się również zasadniczo nad możliwościami powołania się, bezpośrednio lub pośrednio, na analizowane
przepisy wprowadzające odstępstwa w celu usunięcia ewentualnych, wynikających z prawa wewnętrznego, przeszkód w stosowaniu
krajowych układów zbiorowych.
W tych okolicznościach trzy pierwsze pytania – rozpatrując je łącznie – należy rozumieć jako dotyczące kwestii, czy analizowane
przepisy wprowadzające odstępstwa mogą być stosowane bezpośrednio do stanu faktycznego takiego jak w sprawie przed sądem krajowym
lub czy w braku takiej bezpośredniej skuteczności sąd krajowy musi lub może interpretować przepisy wewnętrzne badane w toczącej
się przed nim sprawie w taki sposób, że pozwalają one na odstępstwo od tygodniowego odpoczynku przewidzianego w art. 36 akapit
trzeci konstytucji i w art. 2109 ust. 1 kodeksu cywilnego.
W przedmiocie możliwości bezpośredniego stosowania analizowanych przepisów wprowadzających odstępstwa
Mimo że pierwsze pytanie zadane przez sąd krajowy rzeczywiście dotyczy art. 5 dyrektyw dotyczących czasu pracy, to należy
podnieść, że jak wynika między innymi z pkt 42 niniejszego wyroku, zwracając się z powyższym pytaniem, sąd ten zmierza przede
wszystkim do ustalenia, czy pozwana w sprawie przed sądem krajowym może powoływać się bezpośrednio na analizowane przepisy
wprowadzające odstępstwa wobec żądań skarżących, w celu oddalenia roszczeń leżących u podstaw tej sprawy.
Należy w tym zakresie przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału dyrektywa nie może sama z siebie tworzyć
obowiązków po stronie jednostki, a zatem nie można powoływać się na nią przeciwko jednostce (zob. w szczególności wyroki:
z dnia 26 lutego 1986 r. w sprawie 152/84 Marshall, Rec. s. 723, pkt 48; z dnia 14 lipca 1994 r. w sprawie C‑91/92 Faccini
Dori, Rec. s. I‑3325, pkt 20; z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie C‑201/02 Wells, Rec. s. I‑723, pkt 56; z dnia 5 października
2004 r. w sprawach połączonych od C‑397/01 do C‑403/01 Pfeiffer i in., Rec. s. I‑8835, pkt 108; z dnia 19 stycznia 2010 r.
w sprawie C‑555/07 Kücükdeveci, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 46).
Zatem w zakresie, w jakim analizowane przepisy wprowadzające odstępstwa nie zostały odpowiednio transponowane – co w niniejszym
przypadku winien zbadać sąd krajowy – władze państwa członkowskiego, które nie skorzystało z tych możliwości, nie mogą powoływać
się na zaniechanie tego państwa, w celu odmowy przyznania jednostkom, takim jak skarżący przed sądem krajowym, okresu tygodniowego
odpoczynku, który jest co do zasady, z zastrzeżeniem ustaleń dokonanych przez sąd krajowy w tym przedmiocie, zgodny z wymogami
art. 5 dyrektyw dotyczących czasu pracy (zob. analogicznie wyrok z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie C‑226/07 Flughafen Köln/Bonn,
Zb.Orz. s. I‑5999, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).
Wynika stąd, że w okolicznościach takich jak w sprawie przed sądem krajowym analizowane przepisy wprowadzające odstępstwa
nie mogę być bezpośrednio przywoływane przeciwko jednostkom, takim jak skarżący w powyższej sprawie.
W przedmiocie obowiązku lub prawa dokonania interpretacji prawa wewnętrznego zgodnej z prawem Unii
Jak wynika z postanowienia odsyłającego, Tribunale ordinario di Torino, Sezione Lavoro, zwracając się z pytaniami drugim i trzecim,
zmierza do ustalenia, czy nie należy jednak dokonać interpretacji prawa wewnętrznego w świetle analizowanych przepisów wprowadzających
odstępstwa, aby określić, czy Comune di Torino mogła skutecznie oprzeć się na postanowieniach krajowych układów zbiorowych
w celu wprowadzenia odstępstw od art. 36 akapit trzeci konstytucji i art. 2109 ust. 1 kodeksu cywilnego.
W tym zakresie prawdą jest, że wynikające z dyrektywy zobowiązanie państw członkowskich do osiągnięcia rezultatu w niej wskazanego,
jak również powinność zastosowania wszelkich właściwych środków ogólnych lub szczególnych w celu zapewnienia wykonania tego
zobowiązania, ciąży na wszystkich organach tych państw, w tym, w granicach ich kompetencji, na organach sądowych (zob. w szczególności
wyrok z dnia 10 kwietnia 1984 r. w sprawie 14/83 von Colson i Kamann, Rec. s. 1891, pkt 26; ww. wyrok w sprawie Kücükdeveci,
pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo).
Jednakże należy wykluczyć istnienie wynikającego z dyrektyw dotyczących czasu pracy obowiązku interpretowania prawa wewnętrznego
w sposób uprzywilejowujący stosowanie układów zbiorowych wprowadzających odstępstwa od art. 5 powyższych dyrektyw.
Skoro bowiem odstępstwa przewidziane w analizowanych przepisach je wprowadzających mają charakter fakultatywny, prawo Unii
nie zobowiązuje państw członkowskich do ich transponowania do prawa krajowego. W celu skorzystania z przewidzianego przez
ten przepis uprawnienia do wprowadzenia odstępstw, w określonych okolicznościach, od wymogów między innymi art. 5 dyrektyw
dotyczących czasu pracy, państwa członkowskie są zobowiązane dokonać wyboru powoływania się na to uprawnienie (zob. analogicznie
wyrok z dnia 4 czerwca 2009 r. w sprawie C‑102/08 SALIX Grundstücks‑Vermietungsgesellschaft, Zb.Orz. s. I‑4629, pkt 51, 52,
55).
W tym celu do państw członkowskich należy dokonanie wyboru najodpowiedniejszej ich zdaniem techniki normatywnej (zob. analogicznie
ww. wyrok w sprawie SALIX Grundstücks‑Vermietungsgesellschaft, pkt 56), ze świadomością, że zgodnie z brzmieniem analizowanych
przepisów dyrektyw, tego rodzaju odstępstwa mogą być wprowadzone w szczególności w drodze układów zbiorowych lub porozumień
zawieranych pomiędzy partnerami społecznymi.
Dyrektywy dotyczące czasu pracy nie mogą same w sobie być interpretowane jako stojące na przeszkodzie stosowaniu krajowych
układów zbiorowych lub, przeciwnie, jako wymagające ich stosowania, w braku innych odpowiednich przepisów prawa wewnętrznego.
W tych okolicznościach kwestia, czy Comune di Torino może skutecznie opierać się w sporze przed sądem krajowym na porozumieniu
z 1986 r. oraz na krajowych układach zbiorowych, staje się przede wszystkim kwestią, którą sąd krajowy winien rozstrzygnąć
w oparciu o reguły prawa wewnętrznego (zob. analogicznie wyrok z dnia 3 października 2000 r. w sprawie C‑303/98 Simap, Rec.
s. I‑7963, pkt 55–57).
Należy jednak podnieść, że, w przypadku gdy prawo Unii pozostawia państwom członkowskim możliwość wprowadzenia odstępstw od
określonych przepisów dyrektywy, państwa te mają obowiązek wykonywania swych uprawnień dyskrecjonalnych z poszanowaniem ogólnych
zasad prawa Unii, w tym zasady pewności prawa. W tym celu przepisy umożliwiające wprowadzenie fakultatywnych odstępstw od
reguł ustanowionych w dyrektywie muszą być wprowadzone w życie na tyle dokładnie i jasno, aby zadośćuczynić wymogom wynikającym
z powyższej zasady.
W tym kontekście sąd krajowy stanie przed alternatywą: albo krajowe układy zbiorowe nie są zgodne z ogólną zasadą pewności
prawa i nie spełniają wynikających z prawa wewnętrznego wymogów skutecznego wdrożenia analizowanych przepisów wprowadzających
odstępstwa, albo układy wdrażają, zgodnie z prawem włoskim i w poszanowaniu ogólnej zasady pewności prawa, odstępstwa dopuszczone
w powyższych przepisach prawa Unii.
W pierwszym z tych przypadków, jak to stwierdził rząd czeski i jak wynika z orzecznictwa wskazanego w pkt 45 niniejszego wyroku,
jeżeli włoskie prawo wewnętrzne stoi na przeszkodzie stosowaniu porozumienia z 1986 r. oraz krajowych układów zbiorowych,
to nie można powoływać się na same dyrektywy dotyczące czasu pracy przeciwko jednostkom w celu obejścia tej przeszkody (zob.
również analogicznie wyroki: z dnia 11 czerwca 1987 r. w sprawie 14/86 Pretore di Salò przeciwko X, Rec. s. 2545, pkt 19,
20; z dnia 3 maja 2005 r. w sprawach połączonych C‑387/02, C‑391/02 i C‑403/02 Berlusconi i in., Zb.Orz. s. I‑3565, pkt 73,
74; z dnia 5 lipca 2007 r. w sprawie C‑321/05 Kofoed, Zb.Orz. s. I‑5795, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).
W drugim przypadku, o którym mowa w pkt 56 niniejszego wyroku, dyrektywy dotyczące czasu pracy nie stałyby na przeszkodzie
interpretacji prawa wewnętrznego pozwalającej Comune di Torino na powołanie się na krajowe układy zbiorowe, pod warunkiem
że właściwe przepisy tych układów są w pełni zgodne z warunkami wynikającymi z analizowanych przepisów wprowadzających odstępstwa,
co winien zbadać sąd krajowy. W tej ostatniej kwestii należy przypomnieć, że analizowane przepisy wprowadzające odstępstwa
jako wyjątki od wspólnotowego uregulowania w przedmiocie organizacji czasu pracy ustanowionego w dyrektywie 93/104 muszą być
interpretowane w ten sposób, że zakres ich zastosowania jest ograniczony do tego, co niezbędne dla zagwarantowania interesów,
których ochronę umożliwiają (zob. wyrok z dnia 9 września 2003 r. w sprawie C‑151/02 Jaeger, Rec. s. I‑8389, pkt 89).
W świetle powyższego na trzy pierwsze pytania należy odpowiedzieć, że w okolicznościach takich jak w sprawie przed sądem krajowym
nie można bezpośrednio powoływać się na analizowane przepisy wprowadzające odstępstwa przeciwko jednostkom, takim jak skarżący
w powyższej sprawie. Przepisy te nie mogą być ponadto interpretowane jako dające możliwość lub zabraniające stosowania układów
zbiorowych takich jak w sprawie przed sądem krajowym, ponieważ stosowanie tego rodzaju układów jest kwestią prawa wewnętrznego.

W przedmiocie kosztów
Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej
przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi,
inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:
1)
Artykuł 17 ust. 3 dyrektywy Rady 93/104/WE z dnia 23 listopada 1993 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy,
zarówno w wersji pierwotnej, jak i zmienionej dyrektywą 2000/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 2000 r.,
ma samodzielny zakres w stosunku do art. 17 ust. 2, co oznacza, iż niewymienienie jakiegoś zawodu w powyższym ust. 2 nie stoi
na przeszkodzie temu, by zawód ten mógł być objęty zakresem odstępstwa przewidzianego w art. 17 ust. 3 dyrektywy 93/104 w obu
wskazanych wersjach.
2)
W okolicznościach takich jak w sprawie przed sądem krajowym nie można bezpośrednio powoływać się przeciwko jednostkom, takim
jak skarżący w powyższej sprawie, na fakultatywne odstępstwa przewidziane w art. 17 dyrektyw 93/104 i 93/104 zmienionej dyrektywą
2000/34, jak również ewentualnie w art. 17 lub/i 18 dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada
2003 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy. Przepisy te nie mogą być ponadto interpretowane jako dające
możliwość lub zabraniające stosowania układów zbiorowych takich jak w sprawie przed sądem krajowym, ponieważ stosowanie tego
rodzaju układów jest kwestią prawa wewnętrznego.
Podpisy
*
Język postępowania: włoski.