CELEX: 61997CJ0365
Manquement d'Etat
Directives 75/442/CEE et 91/156/CEE
Gestion des déchets

Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 22 octobre 1997, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 169 du traité CE (devenu article 226 CE), un recours visant à faire constater que, en n'ayant pas appliqué intégralement et correctement, dans la zone du lit du ruisseau de San Rocco, la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (JO L 194, p. 39, ci-après la «directive 75/442»), la République italienne a manqué à ses obligations résultant du traité CE et des articles 4, 5, 7, premier tiret, et 10 de la directive 75/442 ou des dispositions correspondantes, telles que modifiées par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991 (JO L 78, p. 32, ci-après la «directive 75/442 modifiée»).
2 La directive 75/442 vise à harmoniser les réglementations nationales en matière d'élimination des déchets.
3 Les dispositions de la directive 75/442 ont été remplacées par la directive 91/156. Il résulte en effet de l'article 1er de la directive 91/156 que les articles 1er à 12 de la directive 75/442 ont été remplacés par les articles 1er à 18 et les annexes I, II A et II B ont été ajoutées. Les nouveaux articles 4, 6, 8 et 13 de la directive 75/442 modifiée correspondent en substance aux anciens articles 4, 5, 7 et 10 de la directive 75/442.
4 Ainsi qu'il ressort de ses considérants, la directive 75/442 vise notamment à assurer la protection de la santé de l'homme et de l'environnement contre les effets préjudiciables causés par le ramassage, le transport, le traitement, le stockage et le dépôt de ces déchets.
5 En vue d'assurer la réalisation de ces objectifs, la directive 75/442 imposait aux États membres d'adopter certaines dispositions.
6 Tout d'abord, en vertu de l'article 4 de la directive 75/442, les États membres devaient prendre les mesures nécessaires pour assurer que les déchets soient éliminés sans mettre en danger la santé de l'homme et sans porter préjudice à l'environnement, et notamment sans créer de risque pour l'eau, l'air ou le sol, ni pour la faune et la flore, sans provoquer d'incommodités par le bruit ou les odeurs et sans porter atteinte aux sites et aux paysages. L'article 4 de la directive 75/442 modifiée, qui reprend en substance cette disposition, ajoute, en son second alinéa, que les États membres prennent, en outre, les mesures nécessaires pour interdire l'abandon, le rejet et l'élimination incontrôlée des déchets.
7 Ensuite, en vertu de l'article 5 de la directive 75/442, les États membres avaient l'obligation de désigner la ou les autorités compétentes chargées, dans une zone déterminée, de planifier, d'organiser, d'autoriser et de superviser les opérations d'élimination des déchets. Il résulte désormais de l'article 6 de la directive 75/442 modifiée que les États membres établissent ou désignent la ou les autorités compétentes chargées de la mise en oeuvre de cette directive.
8 L'article 7 de la directive 75/442 prescrivait, notamment, aux États membres de prendre les dispositions nécessaires pour que tout détenteur de déchets les remette à un ramasseur privé ou public ou à une entreprise d'élimination. Cette disposition a été remplacée par l'article 8 de la directive 75/442 modifiée, qui prévoit, notamment, que les États membres prennent les dispositions nécessaires pour que tout détenteur de déchets les remette à un ramasseur privé ou public ou à une entreprise qui effectue les opérations visées aux annexes II A ou II B de la directive.
9 Enfin, l'article 10 de la directive 75/442 prévoyait que les entreprises qui assurent le transport, le ramassage, le stockage, le dépôt ou le traitement de leurs propres déchets, ainsi que celles qui ramassent ou transportent pour le compte d'autrui des déchets, étaient soumises à la surveillance de l'autorité compétente visée à l'article 5 de cette directive. L'article 13 de la directive 75/442 modifiée prévoit, à cet effet, que les établissements ou entreprises qui assurent les opérations visées aux articles 9 à 12 sont soumis à des contrôles périodiques appropriés des autorités compétentes.
10 L'article 2 de la directive 91/156 dispose que les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive au plus tard le 1er avril 1993 et qu'ils en informent immédiatement la Commission.
La procédure précontentieuse et les conclusions des parties
11 Le 26 juin 1990, la Commission a adressé une lettre de mise en demeure à la République italienne, dans laquelle elle relevait la violation par cette dernière des obligations résultant des articles 4, 5, 6, 7 et 10 de la directive 75/442 et 5, 6, 9, 12 et 15 de la directive 78/319/CEE du Conseil, du 20 mars 1978, relative aux déchets toxiques et dangereux (JO L 84, p. 43).
12 Par lettre du 28 janvier 1992, le ministère de l'Environnement italien a fourni à la Commission les informations suivantes:
-  il est apparu que, dans le vallon de San Rocco, des matériaux biologiques et chimiques provenant de la deuxième polyclinique ont systématiquement été déversés, ce qui mettait gravement en danger la population résidant dans certains quartiers;
-  dans ce même vallon, de sérieux problèmes hydrogéologiques dus à la présence de carrières tufières ont été enregistrés;
-  une de ces carrières tufières a été utilisée, dans le passé, comme décharge illégale;
-  après avoir été mise sous séquestre le 8 mai 1990, cette carrière a été réutilisée comme décharge en mai 1991. Le concessionnaire a fait l'objet d'une poursuite pénale pour cette réutilisation, qui est toujours en cours.
13 N'ayant reçu aucune communication relative à la mise en oeuvre des mesures destinées à rétablir la situation environnementale dans le vallon de San Rocco, la Commission a adressé au gouvernement italien, par lettre du 5 juillet 1996, un avis motivé dans lequel elle a conclu que, en ce qui concerne la zone du lit du ruisseau de San Rocco, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 4, 5, 6, 7 et 10 de la directive 75/442 et 5, 6, 12 et 15 de la directive 78/319:
- en ne prenant pas les mesures nécessaires pour assurer que les déchets soient éliminés sans mettre en danger la santé de l'homme et sans porter préjudice à l'environnement, et notamment sans créer de risque pour l'eau, l'air ou le sol, ni pour la faune et la flore, sans provoquer d'incommodités par le bruit ou les odeurs et sans porter atteinte aux sites et aux paysages, en violation des articles 4 de la directive 75/442 et 5 de la directive 78/319;
- en ce que les autorités compétentes, désignées conformément aux articles 5 de la directive 75/442 et 6 de la directive 78/319, n'ont pas satisfait aux obligations de planification, d'organisation, d'autorisation et de supervision des opérations d'élimination des déchets dans la zone concernée, en violation de ces dernières dispositions;
- en ce que les autorités compétentes, désignées conformément aux articles 5 de la directive 75/442 et 6 de la directive 78/319, n'ont pas élaboré le plan et le programme d'élimination des déchets, en violation des articles 6 de la directive 75/442 et 12 de la directive 78/319;
- en ce que les autorités compétentes n'ont pas satisfait à l'obligation de surveillance des entreprises qui assurent le transport, le ramassage, le stockage, le dépôt ou le traitement de leurs propres déchets, ainsi que de celles qui ramassent ou transportent pour le compte d'autrui des déchets, en violation des articles 10 de la directive 75/442 et 15 de la directive 78/319;
- en ne prenant pas les dispositions nécessaires pour que, en ce qui concerne une cavité tufière située dans la zone du lit du ruisseau de San Rocco, précédemment utilisée comme décharge non autorisée, le concessionnaire de ladite carrière remette les déchets à un ramasseur privé ou public, ou à une entreprise d'élimination, en violation de l'article 7, premier tiret, de la directive 75/442.
14 Le 2 janvier 1997, la Commission a reçu de la République italienne une note portant notification d'un plan de gestion de l'environnement relatif à l'ensemble de la région de Campanie dans laquelle est situé le vallon de San Rocco.
15 La République italienne a ultérieurement notifié à la Commission, par lettre du 21 avril 1997, une communication du ministère de l'Environnement qui mentionnait diverses initiatives visant à rétablir la situation environnementale dans le vallon de San Rocco. Cette communication précisait notamment que:
-  la commune de Naples, de concert avec la direction de l'environnement de la province, avait adopté les mesures nécessaires pour surveiller les éventuels déversements illégaux de déchets dans le vallon de San Rocco;
-  la carrière située dans la partie supérieure du vallon de San Rocco, utilisée à plusieurs reprises comme décharge illégale, avait été à nouveau mise sous séquestre en septembre 1996;
-  les eaux rejetées par la deuxième polyclinique étaient désormais définitivement acheminées vers l'égout de la commune;
-  les autorités locales avaient adopté les mesures de fermeture de six décharges privées;
-  le service des égouts de la commune de Naples était intervenu à diverses reprises pour détruire des déchets et assurer la surveillance et le nettoyage continus du lit du cours d'eau;
-  une commission d'experts avait été désignée et chargée de mettre au point un projet en vue d'assainir complètement le lit du cours d'eau, tant d'un point de vue géomorphologique et hydraulique que sanitaire.
16 Sur le fondement de ces informations, la Commission a procédé à des contrôles afin de vérifier les conséquences des initiatives annoncées sur l'état de l'environnement dans le vallon de San Rocco à l'issue desquels elle a eu connaissance d'une délibération du conseil municipal de Naples du 10 mars 1997, de laquelle il ressort que:
-  le lit du ruisseau de San Rocco nécessite un aménagement hydraulique immédiat. L'état de pollution semblerait s'être détérioré à la suite de nouveaux rejets d'eaux usées;
-  le projet relatif au réaménagement hydraulique ne peut être approuvé que dans le cadre d'une décision plus complexe, visant à résoudre d'une manière définitive tous les problèmes d'environnement dans la zone concernée;
- à cette fin, un groupe d'experts indépendants de l'administration a été constitué, dont la mission essentielle est d'indiquer les grandes lignes de cet assainissement à partir desquelles le service technique de la commune devra, par la suite, élaborer un projet définitif d'aménagement hydraulique du vallon de San Rocco.
17 Estimant que toutes les mesures nécessaires pour mettre fin aux griefs notifiés à la République italienne dans l'avis motivé n'avaient pas encore été adoptées ou mises en oeuvre, la Commission a introduit le présent recours.
18 La Commission a renoncé dans sa requête au grief relatif à la violation de la directive 78/319, en raison de son abrogation. En outre, au regard du plan de gestion qui lui a été communiqué le 2 janvier 1997, la Commission a considéré que la violation des obligations relatives au plan et au programme d'élimination des déchets résultant de l'article 6 de la directive 75/442, dont il avait été fait grief dans l'avis motivé, avait disparu.
19 En revanche, la Commission a maintenu sa demande pour le surplus.
20 Le gouvernement italien demande à la Cour, à titre principal, de rejeter le recours comme étant irrecevable, à titre subsidiaire, comme étant non fondé, et de condamner la Commission aux dépens.
Sur la recevabilité du recours
21 En premier lieu, le gouvernement italien soutient que le grief invoqué dans la lettre de mise en demeure du 26 juin 1990 n'était pas suffisamment clair pour lui permettre de développer utilement ses moyens de défense.
22 La Commission considère, d'abord, que la lettre de mise en demeure a identifié de manière suffisamment précise le manquement reproché au gouvernement italien, dès lors qu'elle a fait référence à la pollution due à des rejets non contrôlés de déchets provenant des zones en amont du vallon de San Rocco et à l'absence d'actions nécessaires pour planifier, organiser et contrôler les opérations d'élimination des déchets au sens de la directive 75/442. Ensuite, la Commission précise qu'elle avait déjà, dans sa lettre du 15 décembre 1988, demandé au gouvernement italien de présenter ses observations sur la situation environnementale dans le vallon de San Rocco. Enfin, il ressortirait de la réponse à la lettre de mise en demeure que le gouvernement italien aurait été en mesure d'exercer pleinement son droit de défense puisqu'il aurait répondu point par point aux griefs allégués et n'aurait pas invoqué le caractère général de ceux-ci.
23 À titre liminaire, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la lettre de mise en demeure adressée par la Commission à l'État membre puis l'avis motivé émis par la Commission délimitent l'objet du litige qui ne peut plus, dès lors, être étendu. En effet, la possibilité pour l'État membre concerné de présenter ses observations constitue, même s'il estime ne pas devoir en faire usage, une garantie essentielle voulue par le traité et son observation est une forme substantielle de la régularité de la procédure constatant un manquement d'un État membre. Par conséquent, l'avis motivé et le recours de la Commission doivent reposer sur les mêmes griefs que ceux de la lettre de mise en demeure qui engage la procédure précontentieuse (arrêt du 29 septembre 1998, Commission/Allemagne, C-191/95, Rec. p. I-5449, point 55).
24 Ainsi, dans la mesure où un arrêt en manquement est susceptible d'établir le fondement d'une responsabilité qu'un État membre peut encourir, en raison de son manquement (voir arrêt du 18 mars 1992, Commission/Grèce, C-29/90, Rec. p. I-1971, point 12), et où il constitue une condition préalable à l'introduction d'un recours fondé sur l'article 171 du traité CE (devenu article 228 CE), il est impératif que l'État membre ait l'occasion, au cours de la phase précontentieuse, de réfuter l'ensemble des griefs soulevés à son encontre par la Commission.
25 Toutefois, cette exigence ne saurait aller jusqu'à imposer en toute hypothèse une coïncidence parfaite entre l'énoncé des griefs dans la lettre de mise en demeure, le dispositif de l'avis motivé et les conclusions de la requête, dès lors que l'objet du litige n'a pas été étendu ou modifié mais, au contraire, simplement restreint (arrêt Commission/Allemagne, précité, point 56).
26 L'avis motivé, visé à l'article 169 du traité, doit contenir un exposé cohérent et détaillé des raisons ayant amené la Commission à la conviction que l'État intéressé a manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu du traité. La lettre de mise en demeure ne saurait être soumise à des exigences de précision aussi strictes, celle-ci ne pouvant nécessairement consister qu'en un premier résumé succinct des griefs. Rien n'empêche donc la Commission de détailler, dans l'avis motivé, les griefs qu'elle a déjà fait valoir de façon plus globale dans la lettre de mise en demeure (voir arrêt Commission/Allemagne, précité, point 54).
27 En l'espèce, il convient de constater que la lettre de mise en demeure satisfaisait au degré de précision requis par la jurisprudence, car l'identification du manquement et sa qualification comme étant susceptible de constituer une violation des articles 4, 5, 6, 7 et 10 de la directive 75/442 étaient suffisantes pour permettre à la République italienne de présenter sa défense.
28 Il s'ensuit que la première exception d'irrecevabilité doit être rejetée comme étant non fondée.
29 En second lieu, le gouvernement italien fait valoir qu'il existe une différence entre l'avis motivé et la requête, en sorte que le recours est irrecevable. Les griefs invoqués dans l'avis motivé concerneraient seulement la directive 75/442, tandis que la requête ferait également référence aux dispositions de la directive 75/442 modifiée.
30 À cet égard, le gouvernement italien souligne que l'absence de concordance entre l'avis motivé et la requête ne saurait être justifiée en raison d'une modification de la directive 75/442 en cours de procédure puisque la modification est intervenue plus de trois ans avant la notification de l'avis motivé. La Commission ne pouvait donc pas, lorsqu'elle a rédigé l'avis motivé, passer sous silence le fait que, à partir du 1er avril 1993, la directive 75/442, dans sa version originale, n'était plus en vigueur. En outre, la formulation de l'avis motivé, en ce qu'il se réfère exclusivement aux dispositions de la directive 75/442, impliquerait une délimitation implicite de l'infraction reprochée en ce sens qu'elle ne concernerait que des faits antérieurs au 1er avril 1993.
31 La Commission indique que les obligations initialement imposées aux États membres par la directive 75/442, tout en restant en substance inchangées par la directive 75/442 modifiée, sont devenues plus détaillées et plus rigoureuses. Les obligations visées aux articles 4, 5, 7 et 10 de la directive 75/442 auraient été entièrement confirmées par la directive 75/442 modifiée. Dès lors, la situation environnementale dans le vallon de San Rocco devrait a fortiori être jugée contraire aux nouvelles dispositions. Le fait que la réglementation applicable a connu des modifications en cours de procédure ne pourrait permettre de conclure que la Commission a modifié ses griefs à l'encontre de la République italienne.
32 À cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon la jurisprudence de la Cour, l'existence d'un manquement dans le cadre d'un recours fondé sur l'article 169 du traité doit être appréciée au regard de la législation communautaire en vigueur au terme du délai que la Commission a imparti à l'État membre en cause pour se conformer à son avis motivé (arrêt du 10 septembre 1996, Commission/Allemagne, C-61/94, Rec. p. I-3989, point 42).
33 En l'espèce, la lettre de mise en demeure a été envoyée le 26 juin 1990. Le 18 mars 1991, la directive 91/156 modifiant la directive 75/442 a été adoptée. Les États membres devaient s'y conformer au plus tard le 1er avril 1993.
34 Dans la partie introductive de l'avis motivé, il est fait référence au fait que la directive 75/442 a été modifiée, et notamment que les dispositions des articles 4, 5, 7 et 10 de la directive 75/442 ont été reprises par les articles 4, 6, 7, 9, 10, 12 et 13 de la directive 75/442 modifiée, tandis que, dans le dispositif de l'avis motivé, la Commission ne cite que l'ancienne numérotation des articles prétendument violés. Dans sa requête, la Commission mentionne les articles de la directive 75/442 en spécifiant systématiquement, entre parenthèses, les correspondances de ces dispositions au regard de la directive 75/442 modifiée, avec la précision «qui en reproduit pour l'essentiel le contenu».
35 Selon une jurisprudence constante, la régularité de la procédure précontentieuse constitue une garantie essentielle voulue par le traité, non seulement pour la protection des droits de l'État membre en cause, mais également pour assurer que la procédure contentieuse éventuelle aura pour objet un litige clairement défini. C'est seulement à partir d'une procédure précontentieuse régulière que la procédure contradictoire devant la Cour permettra à celle-ci de juger si l'État membre a effectivement manqué aux obligations précises dont la violation est alléguée par la Commission (ordonnance du 11 juillet 1995, Commission/Espagne, C-266/94, Rec. p. I-1975, points 17 et 18).
36 Ainsi, si les conclusions contenues dans la requête ne sauraient en principe être étendues au-delà des manquements allégués dans le dispositif de l'avis motivé et dans la lettre de mise en demeure, il n'en demeure pas moins que, lorsqu'un changement du droit communautaire intervient au cours de la procédure précontentieuse, la Commission est recevable à faire constater un manquement aux obligations qui trouvent leur origine dans la version initiale d'une directive, par la suite modifiée ou abrogée, qui ont été maintenues par de nouvelles dispositions.
37 Or, ainsi que l'a souligné la Commission, il ressort d'un examen comparatif de ces dispositions que la directive 75/442 modifiée a renforcé certaines dispositions de la directive 75/442. Par conséquent, la plupart des obligations qui s'imposaient aux États membres résultant de la directive 75/442 restent applicables en vertu de la directive 75/442 modifiée.
38 Certes, si les dispositions de la directive 75/442 modifiée ne sont pas formellement visées dans le dispositif de l'avis motivé, elles sont néanmoins mentionnées dans le corps de celui-ci au rang des dispositions invoquées par la Commission (voir arrêt du 11 août 1995, Commission/Allemagne, C-431/92, Rec. p. I-2189, point 18).
39 En revanche, l'objet du litige ne saurait être étendu à des obligations résultant de la directive 75/442 modifiée qui ne trouveraient pas leur équivalence dans la directive 75/442, sous peine de constituer une violation des formes substantielles de la régularité de la procédure constatant le manquement.
40 Il s'ensuit que le recours est recevable dans la mesure où il concerne les obligations résultant de la directive 75/442 modifiée qui étaient déjà applicables en vertu de la directive 75/442.
41 Dans ces conditions, la deuxième exception d'irrecevabilité doit être rejetée comme étant non fondée.
42 En troisième lieu, le gouvernement italien prétend que la Commission a fondé son recours sur les résultats de nouvelles vérifications qu'elle a effectuées après avoir reçu la lettre du 21 avril 1997 de ce gouvernement. Dans ces conditions, la Commission aurait dû recommencer la procédure précontentieuse au lieu d'introduire le recours.
43 La Commission estime que les nouvelles vérifications ne constituent pas de nouveaux griefs formulés à l'encontre de la République italienne. Au contraire, ces vérifications auraient été effectuées afin d'apprécier uniquement si les mesures communiquées par le gouvernement italien en réponse à l'avis motivé étaient effectivement susceptibles de rétablir, dans le vallon de San Rocco, une situation environnementale conforme au droit communautaire. Cependant, la Commission a constaté que lesdites mesures n'étaient pas susceptibles de modifier l'état de dégradation dudit vallon.
44 À cet égard, force est de constater que les vérifications effectuées à l'issue de l'adoption de l'avis motivé ainsi que les délibérations du conseil municipal ont conduit la Commission, aux fins de l'introduction du recours, à la conclusion que la République italienne ne s'était toujours pas conformée à cet avis, et ce même après l'expiration du délai imparti.
45 Selon une jurisprudence constante, la poursuite d'une action en manquement conserve un intérêt, même au cas où le manquement aurait été éliminé postérieurement à ce délai (voir, notamment, arrêts du 5 juin 1986, Commission/Italie, 103/84, Rec. p. 1759, point 8; du 24 mars 1988, Commission/Grèce, 240/86, Rec. p. 1835, point 14, et du 18 mars 1992, Commission/Grèce, précité, point 12).
46 Toutefois, il n'appartient pas à la Cour de se prononcer, dans le cadre du présent recours, sur la question de savoir si le manquement allégué a été éliminé postérieurement à ce délai.
47 La troisième exception d'irrecevabilité doit donc être rejetée comme étant non fondée.
48 En quatrième lieu, le gouvernement italien soutient, dans sa duplique, que la Commission a introduit dans sa réplique de nouveaux éléments de fait ou une formulation nouvelle ou différente des griefs.
49 À cet égard, il suffit de constater, pour les motifs invoqués par M. l'avocat général aux points 50 à 52 de ses conclusions, que les éléments de fait invoqués par la Commission dans sa réplique ne sauraient être considérés comme de nouveaux éléments de fait ou comme une formulation nouvelle ou différente des griefs.
50 La quatrième exception d'irrecevabilité doit donc être également rejetée.
51 Il s'ensuit que le recours doit être déclaré recevable dans son ensemble, dans la mesure où il concerne les obligations résultant de la directive 75/442 modifiée qui étaient déjà applicables en vertu de la directive 75/442.
Sur le fond
Questions préliminaires
52 À titre préalable, le gouvernement italien soutient que, par sa requête, la Commission a entendu protéger directement l'environnement, au lieu de se limiter, conformément à l'article 169 du traité, au contrôle de la transposition en droit interne de la directive 75/442. Le recours de la Commission n'aurait donc aucun fondement dans le traité, dans la mesure où la Commission aurait pour mission, en vertu de l'article 169 du traité, de limiter son contrôle à la transposition en droit interne d'une directive et des moyens normatifs et administratifs que l'État membre a mis en oeuvre à cet effet.
53 En outre, selon l'arrêt du 23 février 1994, Comitato di coordinamento per la difesa della cava e.a. (C-236/92, Rec. p. I-483), il conviendrait d'opérer une distinction entre, d'une part, les objectifs, définis sous une forme programmatique par l'article 4 de la directive 75/442, que les États membres doivent respecter et, d'autre part, les obligations auxquelles ces derniers doivent satisfaire.
54 Le gouvernement italien fait également valoir que, en principe, il ne saurait être automatiquement déduit de la non-conformité de la situation de fait avec les objectifs fixés à l'article 4 de la directive 75/442 un manquement aux obligations de cette disposition.
55 En outre, ce gouvernement soutient que, en vertu de l'article 169 du traité, un recours en manquement doit concerner une partie significative du territoire national, à définir par rapport à la nature des obligations imposées par une directive. La dimension territoriale du vallon de San Rocco ne suffirait pas pour justifier un recours en manquement contre la République italienne.
56 À cet égard, la Commission répond qu'elle est tenue non seulement de veiller à ce que les directives soient transposées dans chaque ordre juridique national, mais également de vérifier que les objectifs poursuivis par ces directives sont effectivement et correctement atteints dans les États membres, lesquels sont soumis à une obligation de résultat (voir arrêt du 7 avril 1992, Commission/Grèce, C-45/91, Rec. p. I-2509).
57 Quant à l'argument du gouvernement italien selon lequel la dimension territoriale du vallon de San Rocco ne suffirait pas pour justifier un recours en manquement contre la République italienne, la Commission indique que l'article 169 du traité ne fixe pas de seuil territorial minimal afin qu'elle puisse intervenir pour faire constater un manquement.
58 À titre liminaire, il convient de rappeler que l'article 155, premier tiret, du traité CE (devenu article 211, premier tiret, CE) confie à la Commission la mission générale de veiller à l'application des dispositions du traité ainsi que des dispositions prises par les institutions en vertu de celui-ci.
59 Sur le fondement de cette disposition et de l'article 169 du traité, la Commission a pour mission, dans l'intérêt général communautaire, de veiller d'office à l'application, par les États membres, du traité et des dispositions prises par les institutions en vertu de celui-ci et de faire constater, en vue de leur cessation, l'existence de manquements éventuels aux obligations qui en dérivent (arrêts du 4 avril 1974, Commission/France, 167/73, Rec. p. 359, point 15, et du 11 août 1995, Commission/Allemagne, précité, point 21).
60 Eu égard à son rôle de gardienne du traité, la Commission peut demander à la Cour de constater un manquement qui consisterait à ne pas avoir atteint, dans un cas déterminé, le résultat visé par une directive (arrêt du 11 août 1995, Commission/Allemagne, précité, point 22).
61 En l'espèce, la Commission demande à la Cour de déclarer que la République italienne a enfreint l'obligation imposée par l'article 4 de la directive 75/442 en vertu de laquelle les États membres doivent prendre les mesures nécessaires pour assurer que les déchets soient éliminés sans mettre en danger la santé de l'homme et sans porter préjudice à l'environnement, et notamment sans créer de risque pour l'eau, l'air ou le sol, ni pour la faune et la flore, sans provoquer d'incommodités par le bruit ou les odeurs et sans porter atteinte aux sites et aux paysages. Cette disposition a en substance été reprise à l'article 4, premier alinéa, de la directive 75/442 modifiée.
62 Il est vrai que la Cour - confrontée à l'hypothèse soulevée par le juge de renvoi que la directive 75/442 imposerait aux États membres l'adoption de mesures appropriées pour promouvoir la prévention, le recyclage et la transformation des déchets, plutôt que leur mise en décharge - a dit pour droit, dans l'arrêt Comitato di coordinamento per la difesa della cava e.a., précité, que l'article 4 de la directive 75/442 n'engendre pas, dans le chef des particuliers, des droits que les juridictions nationales doivent sauvegarder.
63 Toutefois, la question qui se pose en l'espèce est celle de savoir si l'article 4, premier alinéa, de la directive 75/442 modifiée doit être interprété en ce sens qu'il impose l'obligation alléguée et si celle-ci a été observée dans un cas concret. Cette question est étrangère à l'invocabilité directe par des particuliers à l'encontre de l'État des dispositions inconditionnelles et suffisamment claires et précises d'une directive non transposée (voir arrêt du 11 août 1995, Commission/Allemagne, précité, point 26).
64 Certes, l'article 4 de la directive 75/442, qui reprenait pour l'essentiel le contenu du troisième considérant de celle-ci, énonçait l'objectif essentiel de cette directive, à savoir la protection de la santé de l'homme et de l'environnement contre les effets préjudiciables causés par le ramassage, le transport, le traitement, le stockage et le dépôt des déchets, que les États membres devaient respecter dans l'exécution des obligations plus spécifiques que comportaient pour eux les dispositions des articles 5 à 11 de la directive 75/442 en matière de planification, de surveillance et de contrôle des opérations d'élimination des déchets (voir arrêts du 12 mai 1987, Traen e.a., 372/85 à 374/85, Rec. p. 2141, point 9, et Comitato di coordinamento per la difesa della cava e.a., précité, point 12).
65 Toutefois, dans le cadre des «mesures nécessaires» qui devaient être prises en vertu de l'article 4 de la directive 75/442 par les États membres, ceux-ci pouvaient soumettre les opérateurs à des exigences qui ne sont pas prescrites par les autres dispositions de la directive, en vue d'assurer la réalisation de l'objectif essentiel de celle-ci (voir, en ce sens, arrêt Traen e.a., précité, point 13).
66 L'article 4, premier alinéa, de la directive 75/442 modifiée prévoit que les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que les déchets soient valorisés ou éliminés sans mettre en danger la santé de l'homme et sans que soient utilisés des procédés ou méthodes susceptibles de porter préjudice à l'environnement, et notamment sans créer de risque pour l'eau, l'air ou le sol, ni pour la faune et la flore, sans provoquer d'incommodités par le bruit ou les odeurs et sans porter atteinte aux paysages et aux sites présentant un intérêt particulier.
67 Si cette disposition ne précise pas le contenu concret des mesures qui doivent être prises pour assurer que les déchets soient éliminés sans mettre en danger la santé de l'homme et sans porter préjudice à l'environnement, il n'en reste pas moins qu'elle lie les États membres quant à l'objectif à atteindre, tout en laissant aux États membres une marge d'appréciation dans l'évaluation de la nécessité de telles mesures.
68 Il n'est donc en principe pas possible de déduire directement de la non-conformité d'une situation de fait avec les objectifs fixés à l'article 4, premier alinéa, de la directive 75/442 modifiée que l'État membre concerné a nécessairement manqué aux obligations imposées par cette disposition, à savoir prendre les mesures nécessaires pour assurer que les déchets soient éliminés sans mettre en danger la santé de l'homme et sans porter préjudice à l'environnement. Toutefois, la persistance d'une telle situation de fait, notamment lorsqu'elle entraîne une dégradation significative de l'environnement pendant une période prolongée sans intervention des autorités compétentes, peut révéler que les États membres ont outrepassé la marge d'appréciation que leur confère cette disposition.
69 S'agissant de l'étendue territoriale du prétendu manquement, le fait que le recours de la Commission vise à faire constater que la République italienne a manqué à son obligation de prendre les mesures nécessaires dans la seule zone du vallon de San Rocco ne saurait avoir une incidence sur la constatation éventuelle d'un manquement.
70 En effet, les conséquences du non-respect de l'obligation résultant de l'article 4, premier alinéa, de la directive 75/442 modifiée risquent, par la nature même de cette obligation, de mettre en danger la santé de l'homme et de porter préjudice à l'environnement même dans une partie réduite du territoire d'un État membre, comme c'était d'ailleurs le cas dans l'affaire qui a donné lieu à l'arrêt du 7 avril 1992, Commission/Grèce, précité.
71 Par conséquent, les objections formulées à cet égard par le gouvernement italien doivent être écartées comme étant non fondées.
Sur le premier grief
72 Dans son premier grief, la Commission demande à la Cour de déclarer que, dans la mesure où la République italienne n'a pas adopté les mesures nécessaires pour garantir une élimination des déchets ne présentant aucun danger pour la santé de l'homme et ne comportant aucun préjudice pour l'environnement, en particulier sans créer de risque pour l'eau, l'air ou le sol, ni pour la faune et la flore, sans provoquer d'incommodités par le bruit ou les odeurs et sans porter atteinte aux paysages et aux sites présentant un intérêt particulier, cet État membre a enfreint l'obligation de résultat que lui impose l'article 4, premier alinéa, de la directive 75/442 modifiée. Ce grief semble en substance limité au rejet des déchets dans le cours d'eau qui traverse le vallon de San Rocco.
73 En effet, les autorités concernées auraient reconnu que des matériaux biologiques et chimiques provenant de la deuxième polyclinique ont été déversés dans le vallon de San Rocco et notamment dans le cours d'eau de ce vallon.
74 Le gouvernement italien fait valoir que, aux termes de l'article 2, paragraphe 1, sous b), iv), de la directive 75/442 modifiée, «les eaux usées, à l'exception des déchets à l'état liquide», sont exclues du champ d'application de ladite directive. Sans qu'aucune objection relative au champ d'application de la directive 75/442 ou de la directive 75/442 modifiée ait été soulevée au cours de la procédure précontentieuse, ce gouvernement fait valoir que la Commission n'aurait produit aucun élément de preuve qui démontrerait une pollution par des rejets systématiques de déchets autres que par des eaux usées.
75 Dans sa défense, le gouvernement italien se contente de soutenir, ainsi qu'il a été rappelé au point 54 du présent arrêt, que la Commission aurait automatiquement déduit d'une situation de fait relative à l'état de l'environnement dans le vallon de San Rocco un manquement aux obligations résultant de la directive 75/442 modifiée.
76 La Commission réplique que les renseignements qui lui ont été communiqués démontrent que la dégradation de l'environnement dans le vallon de San Rocco n'est pas due uniquement à des phénomènes de dégradation hydrogéologique et à des rejets d'eaux usées et que les matières biologiques et chimiques qui ont pollué ce vallon ne peuvent pas être assimilées à des eaux usées.
77 La Commission indique ne pas disposer d'inspecteurs auxquels elle pourrait avoir recours afin d'effectuer des contrôles sur le terrain et doit, dans ces circonstances, fonder ses propres enquêtes sur les informations qui lui sont fournies par les autorités des États membres.
78 À titre liminaire, il convient de souligner qu'il résulte d'une jurisprudence constante que, dans le cadre d'une procédure en manquement en vertu de l'article 169 du traité, il incombe à la Commission d'établir l'existence du manquement allégué (arrêt du 25 mai 1982, Commission/Pays-Bas, 96/81, Rec. p. 1791, point 6).
79 Il y a donc lieu d'examiner si la Commission a établi, à suffisance de droit, d'une part, que des déchets déversés dans le vallon de San Rocco n'étaient pas uniquement constitués d'eaux usées et, d'autre part, que la République italienne a omis d'adopter les mesures nécessaires pour garantir une élimination de ces déchets ne présentant aucun danger pour la santé de l'homme et ne comportant aucun préjudice pour l'environnement.
80 Sur le premier point relatif au rejet de déchets, il y a d'abord lieu de relever que les vérifications sur place opérées par le Nucleo Operativo Ecologico dei Carabinieri (Groupe opérationnel écologique des carabiniers) ont confirmé que les substances biologiques et chimiques déversées dans le cours d'eau du vallon de San Rocco présentaient effectivement un danger pour la santé des riverains et entraînaient un préjudice pour l'environnement, ce que le gouvernement italien ne conteste pas.
81 Dans sa réponse du 28 janvier 1992 à la lettre de mise en demeure de la Commission, le gouvernement italien n'a pas contesté que des déchets biologiques et chimiques provenant de la deuxième polyclinique ont été déversés dans le vallon de San Rocco.
82 Il résulte de la vérification sur place ordonnée par le ministère de l'Environnement, opérée par le Nucleo Operativo Ecologico dei Carabinieri, que des eaux pluviales ainsi que des rejets, provenant d'hôpitaux, d'une clinique et d'autres établissements non identifiables en raison de l'étendue et de l'inaccessibilité de la zone du lit du ruisseau de San Rocco, confluaient vers le cours d'eau qui traverse le vallon de San Rocco.
83 Cette conclusion est corroborée par une enquête menée par la commune de Naples, évoquée dans la question parlementaire n_ 4-24226, du 20 février 1991, au cours de laquelle il est apparu que des déchets biologiques et chimiques provenant de la deuxième polyclinique ont été déversés dans le vallon de San Rocco.
84 Dès lors, la Commission a fourni suffisamment d'éléments faisant apparaître que des déchets biologiques et chimiques ont été déversés dans le cours d'eau qui traverse le vallon de San Rocco.
85 Ensuite, il y a lieu de constater qu'il appartient au premier chef aux autorités nationales de procéder aux vérifications nécessaires sur place, dans un esprit de coopération loyale, conformément au devoir de chaque État membre, découlant de l'article 5 du traité CE (devenu article 10 CE), de faciliter l'accomplissement de la mission générale de la Commission, qui doit veiller à l'application des dispositions du traité ainsi que de celles prises par les institutions en vertu de celui-ci.
86 Ces vérifications ayant en l'espèce été ordonnées par le ministère de l'Environnement, il incombe par conséquent à la République italienne de contester de manière substantielle et détaillée les données présentées par la Commission et de démontrer que les conditions prévues à l'article 2, paragraphe 1, sous b), iv), de la directive étaient, en l'espèce, remplies, à savoir que seules des eaux usées ont été déversées dans le vallon de San Rocco.
87 Le gouvernement italien n'ayant soumis à la Cour aucun élément à cet égard, les faits allégués par la Commission concernant le rejet de déchets dans le cours d'eau qui traverse le vallon de San Rocco doivent être considérés comme établis.
88 S'agissant du second point relatif à l'adoption de «mesures nécessaires», il ressort du dossier que la Commission a, dès le 15 décembre 1988, attiré l'attention des autorités italiennes sur la situation environnementale du cours d'eau qui traverse le vallon de San Rocco.
89 Il y a lieu également de rappeler que l'existence du prétendu manquement doit être appréciée au terme du délai que la Commission a imparti à la République italienne pour se conformer à son avis motivé, soit au 5 septembre 1996.
90 Or, il n'est pas contesté que cet État membre a omis de prendre, à l'expiration du délai qui lui a été imparti, les mesures nécessaires pour assurer que les déchets rejetés dans le cours d'eau qui traverse le vallon de San Rocco soient éliminés sans mettre en danger la santé de l'homme et sans porter préjudice à l'environnement.
91 Dès lors, et en l'absence d'éléments contraires produits par le gouvernement italien, il y a lieu de constater que la Commission a démontré, à suffisance de droit, que les autorités compétentes ont omis d'adopter, pendant une période prolongée, les mesures nécessaires pour garantir une élimination de ces déchets ne présentant aucun danger pour la santé de l'homme et ne comportant aucun préjudice pour l'environnement.
92 Ainsi qu'il a été rappelé au point 46 du présent arrêt, il n'appartient pas à la Cour de se prononcer, dans le cadre du présent recours, sur la question de savoir si, en vertu des mesures qui ont ensuite été notifiées à la Commission par la République italienne, des vérifications ultérieures effectuées par la Commission ou des délibérations du conseil municipal de Naples du 10 mars 1997, le manquement allégué a été éliminé postérieurement à ce délai.
93 Il s'ensuit que le premier grief de la Commission tiré de la violation de l'article 4, premier alinéa, de la directive 75/442 modifiée doit être accueilli en ce qu'il concerne le rejet de déchets dans le cours d'eau qui traverse le vallon de San Rocco.
Sur le deuxième grief
94 Dans son deuxième grief, la Commission estime que la République italienne a violé l'article 6 de la directive 75/442 modifiée, en ce que les autorités compétentes ne se seraient pas acquittées de leurs obligations en matière d'organisation, d'autorisation et de contrôle des opérations d'élimination des déchets dans la zone concernée. Cela serait confirmé par l'état de pollution dans lequel se trouverait toujours le vallon de San Rocco, provoqué par le déversement de déchets dans le cours d'eau et par l'existence d'une décharge illégale.
95 La Commission rappelle que la décharge illégale a continué de recevoir des déchets malgré la mesure de séquestre prise en 1990, puisqu'il ressort de la réponse du gouvernement italien à l'avis motivé que, en septembre 1996, ladite décharge a fait l'objet d'une nouvelle mesure de séquestre. D'une part, cela démontrerait clairement le caractère inefficace des mesures prises. D'autre part, ces mesures de séquestre seraient insuffisantes puisque, en raison de l'obligation de résultat imposée par la directive 75/442 modifiée, la République italienne serait tenue non seulement de sanctionner les abus, mais également de rétablir une situation environnementale saine, conforme au droit communautaire.
96 Le gouvernement italien fait valoir que le deuxième grief n'est pas fondé. Tout d'abord, les dispositions invoquées ne prévoient qu'une obligation de désignation des autorités chargées des fonctions administratives en matière de gestion des déchets. La République italienne aurait satisfait à cette obligation en transposant la directive 75/442. Ensuite, le respect de la prétendue obligation ne saurait être apprécié à l'aune d'un seul cas d'espèce particulier. Enfin, la Commission se fonderait, pour démontrer le manquement, sur des circonstances qui ne seraient pas étayées par des preuves.
97 Dès lors que la Cour a constaté que la République italienne avait manqué à ses obligations résultant de l'article 4, premier alinéa, de la directive 75/442 modifiée en ce qui concerne le rejet des déchets dans le cours d'eau qui traverse le vallon de San Rocco, il n'est pas nécessaire de statuer sur la question de savoir si les autorités compétentes ont également manqué à leur obligation de superviser les opérations d'élimination de ces déchets, résultant de l'article 6 de la directive 75/442 modifiée, ce manquement ayant déjà été constaté dans le cadre de l'examen du premier grief.
98 Quant à la question de savoir si les autorités compétentes ont manqué à leur obligation d'organisation et d'autorisation des opérations d'élimination des déchets et si elles ont fait preuve de la diligence et de l'efficacité nécessaires pour faire cesser le dépôt des déchets dans le vallon de San Rocco dans une décharge illégale, cette question se confond en substance avec le grief tiré de la violation de l'article 8 de la directive 75/442 modifiée, qui sera examiné aux points 105 et suivants du présent arrêt.
99 Par conséquent, il n'y a pas lieu de statuer sur le deuxième grief tiré de la violation de l'article 6 de la directive 75/442 modifiée.
Sur le troisième grief
100 Dans son troisième grief, la Commission considère que les autorités compétentes n'ont pas satisfait à l'obligation de surveillance des entreprises qui assurent le transport, le ramassage, le stockage, le dépôt ou le traitement de leurs propres déchets ou qui ramassent ou transportent les déchets pour le compte d'autrui, en violation de l'article 13 de la directive 75/442 modifiée.
101 Le gouvernement italien estime que ce grief est dénué de fondement, notamment parce que l'article 13 prévoit une surveillance en ce qui concerne les sujets habilités à effectuer les différentes phases de gestion des déchets. Or, la Commission n'aurait pas apporté la preuve que la décharge illégale aurait été le fait de sujets soumis à cette surveillance.
102 À cet égard, il y a lieu de rappeler que l'article 13 de la directive 75/442 modifiée prévoit que les établissements ou entreprises qui assurent les opérations visées aux articles 9 à 12 de cette directive sont soumis à des contrôles périodiques appropriés des autorités compétentes.
103 Dans sa réplique, la Commission admet ne pas être «en mesure de démontrer spécifiquement que les particuliers qui ont utilisé la décharge non autorisée devaient être soumis à la surveillance prévue par cette norme. Il serait cependant difficile de croire que les déchets ne proviennent pas, du moins en partie, de tels particuliers».
104 Ainsi, en l'absence d'éléments indiquant que les déchets déversés dans la décharge illégale provenaient d'entreprises soumises à la surveillance de l'autorité compétente visée à l'article 6 de la directive 75/442 modifiée, il y a lieu de rejeter le grief tiré de la violation de l'article 13 de la directive 75/442 modifiée.
Sur le quatrième grief
105 Dans son quatrième grief, la Commission demande à la Cour de constater que, en n'adoptant pas les dispositions nécessaires afin que, s'agissant d'une carrière tufière située dans la zone du lit du ruisseau de San Rocco, exploitée dans le passé comme décharge illégale, le concessionnaire de cette même carrière remette ses déchets à un ramasseur privé ou public ou à une entreprise d'élimination, la République italienne a manqué à ses obligations en violation de l'article 8, premier tiret, de la directive 75/442 modifiée.
106 Bien qu'il semble que la décharge illégale ait cessé d'être exploitée, la Commission indique qu'il n'apparaît pas que les autorités italiennes ont adopté les mesures nécessaires pour contraindre l'exploitant de la décharge illégale à remettre les déchets à un ramasseur privé ou public ou à une entreprise d'élimination. Par conséquent, la République italienne ne se serait pas conformée aux obligations résultant de l'article 8, premier tiret, de la directive 75/442 modifiée.
107 Le gouvernement italien fait valoir que le quatrième grief n'est pas fondé. Selon lui, la circonstance que la carrière a été utilisée comme décharge illégale ne démontre pas que la République italienne a violé ladite disposition, mais seulement que les dispositions italiennes en la matière ont été enfreintes. En mettant la décharge sous séquestre, les autorités italiennes auraient pris les mesures nécessaires pour mettre fin à l'abus.
108 À cet égard, il suffit de constater que l'exploitant d'une décharge illégale devient, en y accueillant des déchets, détenteur de ces déchets. Dès lors, l'article 8 de la directive 75/442 modifiée impose à la République italienne l'obligation de prendre, à l'égard de cet exploitant, les mesures nécessaires pour que ces déchets soient remis à un ramasseur privé ou public ou à une entreprise d'élimination, à défaut pour cet exploitant de pouvoir lui-même en assurer la valorisation ou l'élimination.
109 Ainsi, en se limitant à ordonner la mise sous séquestre de la décharge illégale et à diligenter une procédure pénale contre l'exploitant de ladite décharge, la République italienne n'a pas satisfait à l'obligation spécifique que lui impose l'article 8 de la directive 75/442 modifiée.
110 Le quatrième grief de la Commission, tiré de la violation de l'article 8, premier tiret, de la directive 75/442 modifiée, doit dès lors être accueilli.
111 Par conséquent, il y a lieu de constater que, en n'ayant pas pris les mesures nécessaires pour assurer que les déchets rejetés dans le cours d'eau qui traverse le vallon de San Rocco soient éliminés sans mettre en danger la santé de l'homme et sans porter préjudice à l'environnement et en n'ayant pas pris les mesures nécessaires afin que les déchets recueillis dans une décharge illégale soient remis à un ramasseur privé ou public ou à une entreprise d'élimination, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 4, premier alinéa, et 8, premier tiret, de la directive 75/442 modifiée.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
112 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République italienne aux dépens et cette dernière ayant pour l'essentiel succombé en sa défense, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR
déclare et arrête:
113 En n'ayant pas pris les mesures nécessaires pour assurer que les déchets rejetés dans le cours d'eau qui traverse le vallon de San Rocco soient éliminés sans mettre en danger la santé de l'homme et sans porter préjudice à l'environnement et en n'ayant pas pris les mesures nécessaires afin que les déchets recueillis dans une décharge illégale soient remis à un ramasseur privé ou public ou à une entreprise d'élimination, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 4, premier alinéa, et 8, premier tiret, de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets, telle que modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991.
114 Le recours est rejeté pour le surplus.
115 La République italienne est condamnée aux dépens.