CELEX: 62000CJ0063
Politica agricola comune
Regolamento (CEE) n. 3887/92
Sistema integrato di gestione e di controllo relativo a taluni regimi di aiuti comunitari
Modalità di applicazione
Domande d'aiuto animali
Controllo degli animali
Riduzione dell'importo dell'aiuto

Motivazione della sentenza
1 Con ordinanza 18 gennaio 2000, pervenuta in cancelleria il 28 febbraio seguente, il Bundesverwaltungsgericht ha sottoposto alla Corte, ai sensi dell'art. 234 CE, una questione pregiudiziale sull'interpretazione dell'art. 10, n. 2, primo comma, prima e seconda frase, del regolamento (CEE) della Commissione 23 dicembre 1992, n. 3887, recante modalità di applicazione del sistema integrato di gestione e di controllo relativo a taluni regimi di aiuti comunitari (GU L 391, pag. 36).
2 Tale questione è stata sollevata nell'ambito di due controversie tra, da un lato, il Land Baden-Württemberg ed il sig. Schilling, imprenditore agricolo, e, dall'altro, la Bezirksregierung Lüneburg ed il sig. Nehring, un secondo imprenditore agricolo, con riguardo alle sanzioni che loro sono state comminate dalle autorità nazionali ai sensi dell'art. 10, n. 2, primo comma, prima e seconda frase, del regolamento n. 3887/92.
Normativa comunitaria
Il regime di aiuti applicabile ai bovini
Il regolamento (CEE) n. 805/68
3 Il regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 805, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine (GU L 148, pag. 24), nella versione risultante dal regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1992, n. 2066 (GU L 215, pag. 49), prevede, agli artt. 4 a - 4 i, la concessione di diversi premi, tra cui il premio speciale per i bovini maschi istituito dall'art. 4 b di quest'ultimo regolamento.
Le modalità di applicazione dei regimi di aiuto
Il regolamento (CEE) n. 3508/92
4 Il regolamento (CEE) del Consiglio 27 novembre 1992, n. 3508 istituisce un sistema integrato di gestione e di controllo (in prosieguo: il «SIGC»; GU L 355, pag. 1) di taluni regimi di aiuti comunitari concessi nell'ambito della politica agricola comune.
5 Conformemente all'art. 1, n. 1, lett. b), primo trattino, del regolamento n. 3508/92, il SIGC è applicabile, nel settore della produzione animale, ai regimi di premio a favore dei produttori di carne bovina, istituiti agli artt. 4 a - 4 h del regolamento (CEE) n. 805/68, come modificato dal regolamento n. 2066/92.
6 L'art. 6, n. 8, del regolamento n. 3508/92 stabilisce che, per essere ammesso a beneficiare di uno dei regimi comunitari di cui all'art. 1, n. 1, lett. b), ogni imprenditore presenta una o più domande di aiuto «animali» al più tardi alle date previste per i regimi interessati.
Il regolamento n. 3887/92
7 Il regolamento n. 3887/92 istituisce modalità di applicazione relative al SIGC previsto dal regolamento n. 3508/92.
8 Conformemente all'art. 5, n. 1, del regolamento n. 3887/92, fatte salve le esigenze relative alle domande d'aiuto stabilite nei regolamenti settoriali, la domanda d'aiuto «per animale» contiene tutte le informazioni necessarie, in particolare: l'identificazione dell'imprenditore, il numero e la specie degli animali per i quali viene chiesto un aiuto, eventualmente l'impegno dell'imprenditore a detenere i suddetti animali nella propria azienda durante il periodo di detenzione nonché il luogo e le date della medesima e una dichiarazione del produttore di aver preso atto delle condizioni di concessione degli aiuti in oggetto.
9 L'art. 6 del regolamento n. 3887/92 dispone:
«1. I controlli amministrativi e in loco sono effettuati in modo da consentire l'efficace verifica del rispetto delle condizioni di concessione degli aiuti e dei premi.
(...)
3. I controlli in loco vertono almeno su un campione significativo delle domande. Detto campione deve rappresentare almeno:
- il 10% delle domande di aiuto "per animale" o delle dichiarazioni di partecipazione;
(...)
4. Le domande che sono oggetto di controlli in loco sono determinate dalla competente autorità, in particolare sulla base di un'analisi dei rischi e tenendo conto di un fattore di rappresentatività delle domande di aiuto inoltrate. (...)
(...)».
10 L'art. 10, n. 2, del regolamento n. 3887/92 recita come segue:
«Qualora si constati che il numero di animali dichiarati in una domanda d'aiuto supera il numero di animali constatati al momento del controllo, l'importo dell'aiuto viene calcolato in base al numero di animali constatati. Tuttavia, salvo in caso di forza maggiore e previa applicazione del paragrafo 5, l'importo unitario dell'aiuto viene diminuito:
a) Nel caso di una domanda riguardante al massimo 20 animali, l'importo unitario dell'aiuto è diminuito:
- della percentuale corrispondente all'eccedenza constatata, se essa è inferiore o uguale a 2 animali;
- della percentuale doppia corrispondente all'eccedenza constatata, se essa è superiore a 2 e inferiore o uguale a 4 animali.
Se l'eccedenza è superiore a 4 animali non è concesso nessun aiuto.
b) Negli altri casi:
- della percentuale corrispondente all'eccedenza constatata se essa è inferiore o uguale al 5%;
- del 20% se l'eccedenza constatata è superiore al 5% e uguale o inferiore al 10%;
- del 40% se l'eccedenza constatata è superiore al 10% e uguale o inferiore al 20%.
Qualora l'eccedenza constatata superi il 20% non è concesso nessun aiuto.
Le percentuali di cui alla lettera a) sono calcolate in base al numero delle domande, quelle alla lettera b), sono calcolate in base al numero determinato.
Tuttavia, in caso di falsa dichiarazione formulata deliberatamente o per negligenza grave, l'imprenditore è escluso:
- dal beneficio del regime di aiuto in questione per l'anno civile considerato, e
- in caso di falsa dichiarazione formulata deliberatamente dal beneficio dello stesso regime di aiuto per l'anno civile successivo.
Se il produttore non ha potuto rispettare l'obbligo di detenzione per cause di forza maggiore, il diritto al premio sussiste per il numero di animali effettivamente ammissibili nel momento in cui è sopravvenuto il caso di forza maggiore.
In nessun caso sono concessi premi per un numero di animali eccedente quello indicato nella domanda d'aiuto.
Ai fini dell'applicazione del presente paragrafo, sono considerati separatamente gli animali che possono beneficiare di un premio diverso».
Controversie nella causa principale e questione pregiudiziale
11 Due controversie sono all'origine della presente domanda di pronuncia pregiudiziale. La prima controversia ha luogo tra il Land Baden-Württemberg ed il sig. Schilling con riguardo alla domanda presentata da quest'ultimo il 14 maggio 1993 al fine di ottenere il premio speciale per bovini maschi per ventitré animali già macellati nel gennaio dello stesso anno, nonché per quattro tori esportati verso l'Italia il 14 aprile 1993. L'autorità competente ha respinto la domanda quanto a questi ultimi animali per il motivo che la domanda di premio non era stata presentata tre giorni prima del trasporto dei medesimi. Inoltre essa ha ridotto del 40% il premio totale accordato per gli altri animali, fondandosi sull'art. 10, n. 2, del regolamento n. 3887/92.
12 Adito dall'imprenditore in questione, il Verwaltungsgericht ha deciso che a buon diritto il premio era stato negato per gli animali esportati, ma che tale circostanza non giustificava la diminuzione supplementare del premio quanto agli altri animali.
13 Poiché la sentenza di primo grado veniva confermata dal Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Germania), cui era stato interposto appello avverso quest'ultima, un ricorso per cassazione («Revision») è stato presentato dal Land Baden-Württemberg dinanzi al giudice del rinvio.
14 La seconda controversia deriva dal fatto che la Bezirksregierung Lüneburg ha respinto la domanda del sig. Nehring diretta ad ottenere il beneficio del premio speciale per bovini maschi relativamente a quattro animali, per il duplice motivo che, da un lato, tre di questi ultimi erano stati macellati senza attendere il termine di due settimane successivo al rilascio della dichiarazione di partecipazione, prevista dal regolamento nazionale relativo ai premi per bovini e caprini, e, dall'altro, che il quarto animale non aveva raggiunto il peso carcassa minimo.
15 L'imprenditore interessato ha proposto ricorso avverso la decisione di rigetto della Bezirksregierung Lüneburg dinanzi al Verwaltungsgericht Stade (Germania). Nella sentenza 14 dicembre 1995 quest'ultimo ha accolto il motivo alla base del rigetto solo per quanto riguarda il quarto toro, poiché l'imprenditore non aveva fornito la prova che era stato raggiunto il peso minimo alla macellazione. Tale giudice ha peraltro statuito che detta decisione non avrebbe potuto comportare una riduzione, ex art. 10, n. 2, del regolamento n. 3887/92, del premio chiesto per gli altri tre animali.
16 La Bezirksregierung Lüneburg ha interposto appello dinanzi al Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Germania), quindi, essendo stato respinto il suo appello con sentenza 11 febbraio 1999, ha presentato un ricorso per cassazione («Revision») di tale sentenza dinanzi al giudice a quo.
17 Ritenendo che la soluzione delle controversie con cui era adito esigesse l'interpretazione dell'art. 10, n. 2, primo comma, prima e seconda frase, del regolamento n. 3887/92, il Bundesverwaltungsgericht ha deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se si debba disporre una riduzione dell'importo unitario dell'aiuto, ai sensi dell'art. 10, n. 2, seconda frase, anche qualora l'eccedenza, presupposta dalla prima frase, del numero di animali dichiarati rispetto al numero di animali constatati al momento del controllo si basa non su false dichiarazioni del richiedente, ma sul fatto che l'autorità in questione nega per singoli animali la sussistenza dei presupposti per l'assegnazione del premio».
Sulla questione pregiudiziale
18 Con tale questione il giudice del rinvio chiede in sostanza se l'art. 10, n. 2, primo comma, prima e seconda frase, del regolamento n. 3887/92 vada interpretato nel senso che l'importo unitario dell'aiuto dev'essere ridotto quand'anche l'eccedenza del numero di animali dichiarati rispetto al numero di animali constatati al momento del controllo si basa non su false dichiarazioni del richiedente, ma attiene al fatto che, per determinati animali, non sussistono i presupposti per l'assegnazione del premio.
19 Il sig. Nehring sostiene che l'art. 10, n. 2, primo comma, prima e seconda frase, del regolamento n. 3887/92 prevede sanzioni solo per l'ipotesi in cui si constatasse, nel contesto del controllo svolto, che un dato fornito dall'imprenditore agricolo è errato. Tali disposizioni prevedrebbero quindi sanzioni qualora, in occasione di un controllo, venisse constatato che il numero di animali indicati nella domanda di aiuto è inferiore al numero di animali effettivamente constatati. Sarebbe questa la sola interpretazione di detta disposizione compatibile col principio di proporzionalità.
20 Dal canto suo il Land Baden-Württemberg sostiene che occorre ridurre l'importo dell'aiuto, conformemente all'art. 10, n. 2, primo comma, seconda frase, del regolamento n. 3887/92, anche se l'eccedenza del numero di animali dichiarati rispetto a quello degli animali constatati al momento del controllo non risulta da false dichiarazioni del richiedente, ma dal fatto che l'autorità competente considera che determinati animali non sono ammissibili al regime degli aiuti. L'interpretazione dell'art. 10, n. 2, primo comma, prima e seconda frase, di detto regolamento preconizzata dai richiedenti l'aiuto controverso nella causa principale sarebbe contraria all'obiettivo ed alla finalità del regolamento stesso, che è inteso a permettere l'efficace attuazione della politica agricola comune ed a prevenire o sanzionare le irregolarità e le frodi.
21 Il Land Baden-Württemberg aggiunge che, trattandosi di un procedimento di ampia portata, in cui è possibile procedere soltanto attraverso controlli tramite sondaggio, il richiedente è obbligato a redigere con molta cura le sue domande. Qualsiasi irregolarità dovrebbe essere attribuita a quest'ultimo, dato che l'amministrazione deve tener conto soltanto del fatto che risulta dalle dichiarazioni dell'interessato che il numero di animali dichiarati supera il numero di quelli da essa dichiarati ammissibili.
22 Secondo la Commissione, occorre rispondere affermativamente alla questione sollevata. Le decisioni amministrative relative alla concessione di aiuti comunitari sarebbero decisioni collettive che non permettono di considerare l'elenco degli animali figurante nelle domande di aiuto come semplici dati che il richiedente metterebbe a disposizione delle autorità competenti le quali dovrebbero, in un secondo tempo e per ciascuna domanda, controllarne minuziosamente i vari aspetti e correggerle. Il sistema istituito dal regolamento n. 3887/92 poggerebbe sulla cooperazione e sulla corresponsabilità del richiedente che indica, presentando la sua domanda, che la stessa soddisfa i requisiti per la concessione del premio. La Commissione fa valere che l'interpretazione dell'art. 10, n. 2, primo comma, prima e seconda frase, di detto regolamento proposta dagli imprenditori agricoli di cui trattasi nella causa principale potrebbe avere per conseguenza che i richiedenti l'aiuto potrebbero essere tentati di rilasciare dichiarazioni conformi alla verità, ma false alla luce delle condizioni di ammissibilità al regime degli aiuti.
23 Va preliminarmente ricordato che, all'epoca dei fatti della causa principale, l'art. 10, n. 2, primo comma, prima frase, del regolamento n. 3887/92 prevedeva che, qualora sia provato che il numero di animali dichiarati in una domanda d'aiuto supera il numero di animali constatati al momento del controllo, l'importo dell'aiuto è calcolato sulla base del numero di animali constatati. L'importo unitario dell'aiuto avrebbe quindi dovuto essere ridotto di una percentuale variante in funzione dell'ampiezza dell'eccedenza esistente tra il numero di animali menzionati nella domanda ed il numero di animali constatati.
24 Poiché il tenore dell'art. 10, n. 2, primo comma, prima frase, del regolamento n. 3887/92 presenta difficoltà interpretative circa la questione se i termini «animali constatati al momento del controllo» riguardino animali censiti al momento del controllo o animali di cui le autorità competenti hanno constatato, in occasione di quest'ultimo, la loro ammissibilità al regime degli aiuti comunitari, è necessario esaminare tale disposizione alla luce delle finalità di detto regolamento e, dato che essa dà adito a svariate interpretazioni, occorre dare priorità a quella idonea a salvaguardare il suo effetto utile (v., segnatamente, sentenze 24 febbraio 2000, causa C-434/97, Commissione/Francia, Racc. pag. I-1129, punto 21, e 4 ottobre 2001, causa C-403/99, Italia/Commissione, Racc. pag. I-6883, punto 28).
25 Gli obiettivi del regolamento n. 3887/92 sono, in conformità dei suoi considerando primo, settimo e nono, rispettivamente, di permettere l'efficace attuazione della politica agricola comune, di controllare in modo efficace il rispetto delle disposizioni in materia di aiuti comunitari e di adottare disposizioni intese a prevenire e punire efficacemente le irregolarità e le frodi.
26 Date le particolarità dei diversi regimi di aiuto, le istituzioni comunitarie hanno previsto sanzioni diversificate secondo la gravità dell'irregolarità commessa. Trattandosi delle sanzioni relative alle domande d'aiuto «animali», l'art. 10, n. 2, del regolamento n. 3887/92 prevede sanzioni che vanno dalla riduzione dell'importo unitario dell'aiuto sino all'esclusione totale del beneficio dal regime di aiuto per l'anno civile considerato e l'anno civile successivo.
27 Pertanto l'art. 10, n. 2, del regolamento n. 3887/92 mira a sanzionare in maniera efficace e dissuasiva non semplicemente le dichiarazioni fraudolente o quelle implicanti una negligenza grave, ma anche qualsiasi irregolarità commessa da un imprenditore nella sua domanda di aiuti.
28 Il sig. Nehring fa valere che l'importo dell'aiuto cui ha diritto può essere diminuito a norma dell'art. 10, n. 2, primo comma, seconda frase, del regolamento n. 3887/92 solo se il numero di animali dichiarati nella sua domanda si allontana dal numero di animali constatati, cioè censiti, dalle autorità competenti al momento del controllo.
29 Va in proposito ricordato che tale interpretazione andrebbe contro sia la lettera delle disposizioni del regolamento n. 3887/92 concernenti la presentazione delle domande di aiuto da parte di imprenditori agricoli, sia gli obiettivi dei regolamenti comunitari relativi al SIGC, cioè i regolamenti nn. 3508/92 e 3887/92.
30 Risulta infatti dall'art. 5, n. 1, del regolamento n. 3887/92 che, tra le informazioni che deve contenere la domanda d'aiuto «per animale» presentata da un imprenditore agricolo, figura una dichiarazione di quest'ultimo secondo cui ha preso atto delle condizioni da adempiere per la concessione dagli aiuti in oggetto.
31 Inoltre l'art. 6, n. 1, del regolamento n. 3887/92 prevede che i due tipi di controllo presi in considerazione da quest'ultimo, cioè i controlli amministrativi ed i controlli in loco, sono effettuati in modo da consentire l'efficace verifica del rispetto delle condizioni di concessione degli aiuti e dei premi.
32 Ne consegue che «il numero di animali constatati al momento del controllo», ai sensi dell'art. 10, n. 2, primo comma, prima frase, del regolamento n. 3887/92, va inteso come il numero di animali constatati dalle autorità competenti in quanto ammissibili al regime degli aiuti, nel senso che adempiono le condizioni richieste per l'attribuzione di questi ultimi.
33 Presentando una domanda di aiuti «per animale», un imprenditore agricolo è tenuto a dichiarare gli animali che adempiono le diverse condizioni imposte dalla normativa comunitaria in materia per la concessione di detti aiuti.
34 In effetti il SIGC istituito dai regolamenti nn. 3508/92 e 3887/92 mira a rendere più efficaci le attività di gestione e di controllo. Una procedura efficace presuppone che le informazioni che devono essere fornite da un richiedente aiuti, in conformità dell'art. 6 del suddetto regolamento, siano complete ed esatte già inizialmente al fine di consentirgli di presentare una corretta domanda di pagamenti compensativi e di evitare di subire sanzioni (v., in tal senso, sentenza 14 settembre 2000, causa C-369/98, Fisher, Racc. pag. I-6751, punti 27 e 28).
35 E' del pari necessario constatare che l'interpretazione che dell'art. 10, n. 2, primo comma, prima e seconda frase, del regolamento n. 3887/92 cercano di dare i richiedenti gli aiuti in questione nella causa principale andrebbe contro l'obiettivo di quest'ultimo e del sistema di sanzioni creato dalle istituzioni comunitarie nell'ambito del SIGC.
36 Come ha giustamente rilevato la Commissione, tale interpretazione condurrebbe al risultato che un richiedente aiuti potrebbe essere tentato di formulare dichiarazioni conformi alla verità, quanto al numero di animali dichiarati, ma false alla luce delle condizioni di ammissibilità al regime degli aiuti dato che gli verrebbe negato il solo beneficio dell'aiuto per gli animali che di fatto non sono ammissibili. Un'interpretazione siffatta renderebbe impossibile una gestione efficace dei regimi di aiuti comunitari.
37 Emerge peraltro dalle disposizioni dei regolamenti nn. 3508/92 e 3887/92 che le autorità nazionali non devono, né soprattutto possono, effettuare controlli onde verificare il carattere veritiero di tutte le dichiarazioni figuranti nelle domande di aiuto loro presentate. Trattandosi, in particolare, dei controlli in loco di cui all'art. 6, n. 3, del regolamento n. 3887/92, questi ultimi attengono ad un campione significativo di domande, ma tale campione può rappresentare soltanto il 10% delle domande di aiuto «per animale» presentate dagli imprenditori. Necessariamente ne risulta che, nell'ambito del SIGC, incombe agli imprenditori i quali dichiarano, in conformità dell'art. 5, n. 1, di detto regolamento, di aver preso atto delle condizioni da soddisfare per la concessione degli aiuti in questione, presentare domande d'aiuto per animali rispondenti a dette condizioni. L'art. 10, n. 2, primo comma, seconda frase, del medesimo regolamento mira a sanzionare i richiedenti che non rispettano tale obbligo, anche se essi non hanno commesso alcuna negligenza o hanno agito senza intenzione fraudolenta.
38 L'argomento del sig. Nehring secondo cui un'interpretazione siffatta dell'art. 10, n. 2, primo comma, prima e seconda frase, del regolamento n. 3887/92 non sarebbe conforme al principio di proporzionalità non può essere accolto.
39 Si deve infatti rilevare, da un lato, che le istituzioni comunitarie dispongono di un ampio potere discrezionale in materia agricola e, dall'altro, che il regolamento n. 3887/92 prevede sanzioni diversificate secondo la gravità dell'irregolarità commessa (v., in tal senso, sentenza 17 luglio 1997, causa C-354/95, National Farmers' Union e a., Racc. pag. I-4559, punti 53 e 54).
40 Dato quanto precede, non può ritenersi ingiustificata o sproporzionata l'irrogazione, per un errore siffatto, di una sanzione a carattere dissuasivo ed efficace come quella comminata da detta disposizione ad un imprenditore agricolo che ha commesso un errore in buona fede e senza intenzioni fraudolente (v. sentenza National Farmers' Union e a., citata, punti 53 e 55).
41 Inoltre, occorre anche dichiarare che, se il regolamento n. 3887/92 può presentare difficoltà interpretative, un'attenta lettura del medesimo premette di cogliere il senso e le conseguenze dell'applicazione delle sue disposizioni, destinate queste ultime ad operatori professionali del ramo.
42 Considerato l'insieme delle precedenti considerazioni, la questione sottoposta alla Corte va risolta interpretando l'art. 10, n. 2, primo comma, prima e seconda frase, del regolamento n. 3887/92 nel senso che l'importo unitario dell'aiuto va ridotto quand'anche l'eccedenza del numero di animali dichiarati rispetto al numero di animali constatati al momento del controllo non poggia su una falsa dichiarazione del richiedente, ma è dovuta alla circostanza che, per taluni animali, non sussistono i presupposti richiesti per la concessione del premio.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
43 Le spese sostenute dalla Commissione, che ha presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (Sesta Sezione),
pronunciandosi sulla questione sottopostale dal Bundesverwaltungsgericht con ordinanza 18 gennaio 2000, dichiara:
L'art. 10, n. 2, primo comma, prima e seconda frase, del regolamento (CEE) della Commissione 23 dicembre 1992, n. 3887, recante modalità di applicazione del sistema integrato di gestione e di controllo relativo a taluni regimi di aiuti comunitari, va interpretato nel senso che l'importo unitario dell'aiuto va ridotto quand'anche l'eccedenza del numero di animali dichiarati rispetto al numero di animali constatati al momento del controllo non poggia su una falsa dichiarazione del richiedente, ma è dovuta alla circostanza che, per taluni animali, non sussistono i presupposti richiesti per la concessione del premio.