CELEX: 62004TJ0355
Accès aux documents
Règlement (CE) nº 1049/2001
Documents concernant le marché communautaire d’importation de bananes
Refus implicite suivi d’un refus explicite d’accès
Recours en annulation
Recevabilité
Exception relative à la protection des intérêts commerciaux d’un tiers
Respect des délais
Accord préalable de l’État membre
Obligation de motivation

La requérante, Co-Frutta Soc. coop., est une société italienne de mûrisseurs de bananes. Par le biais de la presse italienne, elle a eu connaissance d’une prétendue importation frauduleuse de bananes à droit réduit dans la Communauté européenne entre mars 1998 et juin 2000, sur la base de faux certificats d’importation.
La requérante s’estime affectée par lesdites importations en raison des graves distorsions de prix provoquées par la mise sur le marché communautaire de quantités supplémentaires, ayant entraîné un dépassement du contingent tarifaire, et considère que le préjudice subi serait encore plus important s’il apparaissait que les importations ont été effectuées non pas avec de faux certificats, mais avec des certificats régulièrement délivrés sur la base de quantités de référence fausses ou erronées, avec comme conséquence la réduction de sa quantité de référence.
Par arrêt du 16 octobre 2003, Co-Frutta/Commission (
T-47/01, Rec. p. II-4441
, ci-après l’«arrêt Co-Frutta I»), le Tribunal a rejeté le recours formé par la requérante à l’encontre d’une première décision de la Commission lui ayant partiellement refusé l’accès à certains documents relatifs au régime communautaire d’importation des bananes.
La requérante a demandé, par lettre du 20 janvier 2004 adressée à la direction générale (DG) «Agriculture» de la Commission, enregistrée le , l’accès à la liste des opérateurs traditionnels enregistrés au cours des années 1998, 1999 et 2000, avec l’indication de:
a)
la quantité de bananes importée par chaque opérateur, au cours de la période allant de 1994 à 1996;
b)
la quantité de référence provisoire attribuée à chaque opérateur, pour les années 1998, 1999 et 2000;
c)
les certificats (quantités) délivrés à chaque opérateur au cours des années 1998, 1999 et 2000 et les utilisations correspondantes.
Par lettre du 10 février 2004, le chef de l’unité B 1 de la DG «Agriculture» a informé la requérante de la prorogation de quinze jours ouvrables du délai prévu pour l’envoi de la réponse à cette demande. Il a noté, par ailleurs, l’impossibilité de transmettre les documents visés au point 14, sous c), ci-dessus, puisqu’il s’agissait «de documents de l’institution nationale non transmis à la Commission européenne».
Par lettre du 16 février 2004, la requérante a fait part à la Commission de ses doutes quant à la légalité de la prorogation du délai et l’a invitée à donner immédiatement suite à la demande initiale d’accès aux documents.
N’ayant reçu aucune réponse à l’expiration du délai tel que prorogé, la requérante a présenté le 13 avril 2004 au secrétaire général de la Commission une demande confirmative en application de l’article 7, paragraphe 4, du règlement n
o
1049/2001.
Le 28 avril 2004, la requérante a reçu une réponse négative à sa demande initiale d’accès aux documents de la part du directeur général de la DG «Agriculture».
Le 3 mai 2004, la requérante a envoyé une nouvelle demande confirmative au secrétaire général de la Commission en précisant que, par cet acte, elle retirait sa demande du .
Par lettre du 27 mai 2004 du chef de l’unité B 2 du secrétariat général de la Commission, le délai prévu pour la communication de la réponse à la demande confirmative du a été prorogé de quinze jours ouvrables.
Le 18 juin 2004, jour où expirait le terme prorogé pour fournir une réponse à la demande confirmative du , le chef de l’unité B 2 a informé la requérante, par courrier électronique, de l’impossibilité de lui répondre dans le délai prescrit, tout en promettant une réponse imminente.
Le 30 août 2004, la requérante a reçu une lettre du secrétaire général de la Commission datée du (ci-après la «décision du »), confirmant, en substance, la décision initiale de refus d’accès du directeur général de la DG «Agriculture» du , tout en accordant un accès partiel aux documents visés au point 14 ci-dessus, en annexant la liste des opérateurs traditionnels enregistrés pour les années 1999 et 2000.
Procédure et conclusions des parties
Par requêtes déposées au greffe du Tribunal les 27 août (affaire T-355/04) et 9 novembre 2004 (affaire T-446/04), la requérante a introduit les présents recours.
Par ordonnance du président de la deuxième chambre du Tribunal du 15 octobre 2007, la jonction des deux affaires, aux fins de la procédure orale et de l’arrêt, a été prononcée.
Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 2 décembre 2008.
La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal:
—
annuler la réponse à la demande initiale d’accès aux documents, datée du 28 avril 2004, la décision implicite de rejet, formée le , de la demande confirmative présentée le (affaire T-355/04), et la décision du (affaire T-446/04);
—
à titre de mesure d’instruction, ordonner à la Commission de produire toutes les réponses obtenues des États membres à la suite de la consultation qu’elle a effectuée à propos de sa demande d’accès (affaire T-446/04);
—
condamner la Commission aux dépens (affaires T-355/04 et T-446/04).
La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal:
—
rejeter les recours;
—
condamner la requérante aux dépens.
En droit
1.
Sur la recevabilité
Arguments des parties
Sans soulever formellement une exception d’irrecevabilité, comme indiqué à l’audience, la Commission soutient, en se référant au point 31 de l’arrêt Co-Frutta I, que le recours dirigé contre tout acte autre que la décision du 10 août 2004 est irrecevable au motif qu’il ne s’agit pas d’un acte attaquable au sens de l’article 230 CE.
La requérante considère que sa demande d’annulation de la décision figurant dans la lettre du directeur général de la DG «Agriculture» rejetant la demande initiale doit être considérée comme étant recevable. La réponse fournie par le directeur général de la DG «Agriculture», à propos de la demande initiale, ne peut être considérée comme un acte purement préparatoire distinct de la décision finale, cette dernière étant constituée par la réponse apportée à la demande initiale et par le silence ayant suivi la demande confirmative.
Par ailleurs, la requérante considère que les deux recours, dans les affaires T-355/04 et T-446/04, doivent être considérés comme recevables. En effet, selon la requérante, si une réponse explicite à la demande confirmative avait été prise dans les délais ou, en toute hypothèse, lui était parvenue avec suffisamment d’avance par rapport à la fin du délai de recours contre le rejet implicite, elle aurait certainement attaqué uniquement et exclusivement la mesure explicite.
Appréciation du Tribunal
Il y a lieu de distinguer les trois actes qui font l’objet d’une demande en annulation de la part de la requérante. Le premier est la réponse à la demande initiale d’accès aux documents, datée du 28 avril 2004 (ci-après la «lettre du »); le deuxième est la décision implicite de rejet de la demande confirmative (ci-après la «décision implicite»); le troisième est la décision du .
Sur la lettre du 28 avril 2004
Il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, il ne suffit pas qu’une lettre ait été envoyée par une institution communautaire à son destinataire, en réponse à une demande formulée par ce dernier, pour qu’une telle lettre puisse être qualifiée de décision au sens de l’article 230 CE, ouvrant la voie du recours en annulation (voir arrêt du Tribunal du 28 octobre 1993, Zunis Holding e.a./Commission,
T-83/92, Rec. p. II-1169
, point 30, et la jurisprudence citée). Seuls constituent des actes ou des décisions susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation, au sens de l’article 230 CE, les mesures produisant des effets juridiques obligatoires, de nature à affecter les intérêts du requérant en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celui-ci (arrêt du Tribunal du , Pitsiorlas/Conseil et BCE,
T-3/00 et T-337/04, Rec. p. II-4779
, point 58).
S’agissant, plus particulièrement, d’actes ou de décisions dont l’élaboration s’effectue en plusieurs phases, ne constituent, en principe, des actes susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation que les mesures qui fixent définitivement la position de l’institution concernée au terme de la procédure. Il en résulte que des mesures préliminaires ou de nature purement préparatoire ne peuvent pas faire l’objet d’un recours en annulation (arrêt de la Cour du 11 novembre 1981, IBM/Commission,
60/81, Rec. p. 2639
, point 10; ordonnances du Tribunal du , Tramarin/Commission,
T-426/04, Rec. p. II-4765
, point 25, et du , FMC Chemical/EFSA, T-312/06, non publiée au Recueil, point 43).
La procédure d’accès aux documents de la Commission, régie par les articles 6 à 8 du règlement n
o
1049/2001 ainsi que par les articles 2 à 4 de l’annexe à la décision 2001/937, se déroule en deux étapes. Dans un premier temps, le demandeur doit adresser à la Commission une demande initiale d’accès aux documents. En principe, la Commission doit répondre à la demande initiale dans un délai de quinze jours ouvrables à compter de l’enregistrement de ladite demande. Dans un second temps, en cas de refus total ou partiel, le demandeur peut présenter, dans un délai de quinze jours ouvrables suivant la réception de la réponse initiale de la Commission, une demande confirmative auprès du secrétaire général de la Commission, demande à laquelle ce dernier doit, en principe, répondre dans un délai de quinze jours ouvrables à compter de l’enregistrement de ladite demande. En cas de refus total ou partiel, le demandeur peut former un recours juridictionnel contre l’institution et/ou présenter une plainte au Médiateur, selon les conditions prévues respectivement aux articles 230 CE et 195 CE.
Selon la jurisprudence, il ressort clairement de l’application combinée des articles 3 et 4 de l’annexe à la décision 2001/937, ainsi que de l’article 8 du règlement n
o
1049/2001, que la réponse à la demande initiale ne constitue qu’une première prise de position, conférant au demandeur la possibilité d’inviter le secrétaire général de la Commission à réexaminer la position en cause (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 6 juillet 2006, Franchet et Byk/Commission,
T-391/03 et T-70/04, Rec. p. II-2023
, point 47).
Par conséquent, seule la mesure adoptée par le secrétaire général de la Commission, ayant la nature d’une décision et remplaçant intégralement la prise de position précédente, est susceptible de produire des effets juridiques de nature à affecter les intérêts du demandeur et, partant, de faire l’objet d’un recours en annulation en vertu de l’article 230 CE (voir, en ce sens, arrêts Franchet et Byk/Commission, précité, points 47 et 48; voir également, en ce sens et par analogie, arrêt Co-Frutta I, points 30 et 31). Dès lors, la réponse à la demande initiale ne produit pas d’effets juridiques et ne peut être considérée comme constituant un acte attaquable.
Il en résulte que le recours introduit dans l’affaire T-355/04 doit être rejeté comme irrecevable en ce qu’il est dirigé contre la lettre du 28 avril 2004.
Sur la décision implicite de rejet
En ce qui concerne la demande d’annulation de la décision implicite, la requérante considère à juste titre qu’une telle décision s’est formée à la suite de l’écoulement du délai de réponse. En effet, la demande confirmative a été introduite par la requérante le 3 mai 2004 et enregistrée par la Commission le Le délai de réponse de quinze jours ouvrables a été prorogé de quinze jours ouvrables par la Commission par lettre du Ce nouveau délai a expiré le . Dès lors, en vertu de l’article 8, paragraphe 3, du règlement n
o
1049/2001, l’absence de réponse de la Commission doit être considérée comme ayant donné naissance, à l’expiration du délai, à une réponse négative susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation.
À ce titre, il importe de rappeler que le défaut d’intérêt à agir constitue une fin de non-recevoir d’ordre public que le juge communautaire peut examiner d’office (voir arrêt du Tribunal du 28 septembre 2004, MCI/Commission,
T-310/00, Rec. p. II-3253
, point 45, et la jurisprudence citée).
Il doit également être rappelé que, selon une jurisprudence constante, un recours en annulation intenté par une personne physique ou morale n’est recevable que dans la mesure où la partie requérante a un intérêt à voir annuler l’acte attaqué (voir arrêt MCI/Commission, précité, point 44, et la jurisprudence citée).
L’intérêt à agir d’une partie requérante doit, au vu de l’objet du recours, exister au stade de l’introduction de celui-ci sous peine d’irrecevabilité.
La Commission n’étant pas en position d’apporter la preuve, notamment par la production d’un accusé de réception, du jour de réception par la requérante de la lettre contenant la décision du 10 août 2004, il y a lieu de constater que, au moment de l’introduction du recours dans l’affaire T-355/04, la requérante avait un intérêt à agir et que, à cette date, le recours était recevable.
Or, l’intérêt à agir doit perdurer jusqu’au prononcé de la décision juridictionnelle sous peine de non-lieu à statuer, ce qui suppose que le recours soit susceptible, par son résultat, de procurer un bénéfice à la partie qui l’a intenté (arrêt de la Cour du 7 juin 2007, Wunenburger/Commission,
C-362/05 P, Rec. p. I-4333
, point 42; voir également, en ce sens, ordonnance du Tribunal du , First Data e.a./Commission,
T-28/02, Rec. p. II-4119
, points 35 à 38).
Si l’intérêt à agir de la partie requérante disparaît au cours de la procédure, une décision du Tribunal sur le fond ne saurait procurer aucun bénéfice à celle-ci (arrêt Wunenburger/Commission, précité, point 43).
En l’espèce, il convient de considérer qu’il n’y a plus lieu de statuer sur le recours dans l’affaire T-355/04 en ce qu’il est dirigé contre la décision implicite, dans la mesure où la requérante n’a plus d’intérêt à agir contre celle-ci, du fait de l’adoption de la décision du 10 août 2004, dont elle demande l’annulation dans l’affaire T-446/04. En effet, par l’adoption de la décision explicite du , la Commission a, de fait, procédé au retrait de la décision implicite formée précédemment.
Or, une éventuelle annulation pour vice de forme de la décision implicite, et l’annulation de la décision du 10 août 2004 pour défaut de compétence, ne pourrait que donner lieu à une nouvelle décision, identique quant au fond à la décision du [voir, par analogie, arrêt de la Cour du , Geist/Commission,
117/81, Rec. p. 2191
, point 7; arrêts du Tribunal du , Díaz García/Parlement,
T-43/90, Rec. p. II-2619
, point 54, et du , Audi/OHMI (TDI),
T-16/02, Rec. p. II-5167
, points 97 et 98]. En outre, l’examen du recours contre la décision implicite ne peut se justifier ni par l’objectif d’éviter que se reproduise l’illégalité reprochée, au sens du point 50 de l’arrêt Wunenburger/Commission, précité, ni par celui de faciliter un éventuel recours en indemnité, lesdits objectifs pouvant être atteints par l’examen du recours dans l’affaire T-446/04.
Il résulte de tout ce qui précède qu’il n’y a plus lieu de statuer sur le recours dans l’affaire T-355/04.
2.
Sur le fond
À l’appui de son recours dans l’affaire T-446/04, à l’encontre de la décision du 10 août 2004, la requérante invoque en substance quatre moyens. Le premier moyen est tiré de l’incompétence de la Commission pour adopter la décision du du fait de la violation des délais procéduraux imposés par le règlement n
o
1049/2001 et par la décision 2001/937. Le deuxième moyen est tiré du défaut de motivation quant au ralliement de la Commission à la position de certains États membres et du caractère contradictoire de la motivation de la lettre du , constituant une violation des règles relatives à la consultation des tiers. Le troisième moyen est tiré d’un défaut de motivation et de l’application erronée de l’exception relative à la protection des intérêts commerciaux visée à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n
o
1049/2001, ainsi que du caractère erroné et contradictoire du refus d’accès partiel à certains documents. Le quatrième moyen est tiré du défaut de décision quant aux documents visés au point 14, sous c), ci-dessus.
Sur le premier moyen, tiré de l’incompétence de la Commission pour adopter la décision du 10 août 2004 et de la violation des délais procéduraux imposés par le règlement n
o
1049/2001 et par la décision 2001/937
Sur la première branche, tirée de l’incompétence de la Commission pour adopter la décision du 10 août 2004
— Arguments des parties
La requérante affirme que la décision du 10 août 2004 a été adoptée alors que la Commission avait perdu le pouvoir d’examiner la demande confirmative. Le requérante se réfère à l’article 8, paragraphe 3, du règlement n
o
1049/2001.
La demande confirmative de la requérante ayant été introduite le 3 mai 2004 et la Commission ayant prolongé le délai de réponse par une lettre du , ce délai a donc expiré le . Or, la requérante souligne que la décision du secrétaire général de la Commission est datée du et qu’elle ne l’a reçue que le .
La requérante considère que, dans des cas où une norme attribue au silence de la Commission une signification précise de rejet de la demande, contre lequel un recours peut être formé, ce rejet implicite forme la décision définitive de la Commission et la prive de sa compétence pour poursuivre l’examen de la demande, sans qu’il soit nécessaire que la norme prévoie explicitement cette perte de faculté.
La requérante affirme qu’admettre que la Commission a toujours la possibilité d’adopter une décision explicite, après l’adoption d’une décision de rejet implicite, inciterait la Commission à ignorer les délais impératifs fixés par la réglementation sur l’accès aux documents. Cela constituerait, selon la requérante, une atteinte manifeste au principe de sécurité juridique et obligerait les citoyens à introduire deux recours en annulation, l’un contre la décision implicite et l’autre contre la décision explicite, situation dans laquelle la requérante s’est retrouvée.
La Commission soutient que les délais procéduraux prévus au règlement n
o
1049/2001 ont pour simple objet d’assurer un déroulement aussi rapide que possible de la procédure permettant au demandeur d’obtenir, dans un délai raisonnable, une décision définitive concernant sa demande d’accès. Si les délais étaient impératifs, toute décision adoptée tardivement sur une demande confirmative serait invalide pour cause d’incompétence de l’institution et cela même dans l’hypothèse où celle-ci accorderait finalement l’accès aux documents demandés.
La Commission précise qu’un éventuel préjudice causé par un dépassement des délais peut être pris en compte aux fins de l’évaluation de la responsabilité extracontractuelle de l’institution. En toute hypothèse, le dépassement des délais ne peut affecter la validité de la décision adoptée.
— Appréciation du Tribunal
Lors d’une procédure administrative devant la Commission, celle-ci est tenue de respecter les garanties procédurales prévues par le droit communautaire (arrêts du Tribunal du 14 mai 1998, Enso Española/Commission,
T-348/94, Rec. p. II-1875
, point 56, et du , Hoechst/Commission,
T-410/03, Rec. p. II-881
, point 128).
Le délai de quinze jours ouvrables prorogeable, dans lequel l’institution doit répondre à la demande confirmative, prévu à l’article 8, paragraphes 1 et 2, du règlement n
o
1049/2001, est impératif. Cependant, l’expiration de ce délai n’a pas pour effet de priver l’institution du pouvoir d’adopter une décision.
En effet, si le législateur avait entendu attacher une telle conséquence au silence des institutions, une mention spécifique serait faite dans la réglementation en cause. La Commission invoque à cet égard à juste titre l’article 4, paragraphes 3 et 4, et l’article 5, paragraphe 6, de la décision 1999/468/CE du Conseil, du 28 juin 1999, fixant les modalités de l’exercice des compétences d’exécution conférées à la Commission (
JO L 184, p. 23
). De telles dispositions font défaut dans le règlement n
o
1049/2001.
Dans le domaine de l’accès aux documents, le législateur a prévu les conséquences d’un dépassement du délai prévu à l’article 8, paragraphes 1 et 2, du règlement n
o
1049/2001, en disposant, à l’article 8, paragraphe 3, dudit règlement, que sa méconnaissance par l’institution ouvre le droit à l’introduction d’un recours juridictionnel.
Dans ce contexte, les conséquences que la requérante souhaiterait attribuer au dépassement par la Commission du délai prévu à l’article 8, paragraphes 1 et 2, du règlement n
o
1049/2001 doivent être considérées comme disproportionnées. En effet, aucun principe juridique ne fait perdre à l’administration sa compétence pour répondre à une demande, même en dehors des délais impartis à cet effet. Le mécanisme d’une décision implicite de rejet a été établi afin de pallier le risque que l’administration choisisse de ne pas répondre à une demande d’accès à des documents et échappe à tout contrôle juridictionnel, et non pour rendre illégale toute décision tardive. Au contraire, l’administration a, en principe, l’obligation de fournir, même tardivement, une réponse motivée à toute demande d’un administré. Une telle solution est conforme à la fonction du mécanisme de la décision implicite de rejet qui consiste à permettre aux administrés d’attaquer l’inaction de l’administration en vue d’obtenir une réponse motivée de celle-ci.
Contrairement à ce que soutient la requérante, une telle interprétation n’affecte pas l’objectif de la protection des droits des administrés poursuivi par l’article 253 CE et ne permet pas à la Commission d’ignorer les délais impératifs fixés par le règlement n
o
1049/2001 et la décision 2001/937. En effet, la réparation d’un éventuel préjudice causé par le non-respect des délais de réponse pourra être recherchée devant le Tribunal, saisi d’un recours en indemnité.
À la lumière de l’ensemble de ces considérations, la première branche du premier moyen doit être rejetée.
Sur la seconde branche, tirée de la violation des délais procéduraux imposés par le règlement n
o
1049/2001 et par la décision 2001/937
— Arguments des parties
La requérante estime que la Commission a violé les délais de procédure régissant l’accès aux documents.
En outre, la prorogation de quinze jours ouvrables du délai de réponse de la Commission à la demande confirmative, en raison de la nécessité de consulter des tiers à propos de certains des documents auxquels l’accès était sollicité, communiquée à la requérante par la lettre du 27 mai 2004, serait illégale.
En effet, selon la requérante, la possibilité de prorogation du délai de quinze jours ouvrables serait prévue exclusivement dans le cas de demandes complexes ou volumineuses, aux termes de l’article 2, deuxième alinéa, de l’annexe de la décision 2001/937. Cette disposition ne mentionnerait nullement la possibilité de proroger le délai dans le cas où la Commission devrait consulter un tiers à propos de la demande d’accès.
En outre, la requérante invoque l’article 5, paragraphe 5, de l’annexe de la décision 2001/937, selon lequel «[l]e tiers auteur consulté dispose d’un délai de réponse qui ne peut être inférieur à cinq jours ouvrables mais qui doit permettre à la Commission de respecter ses propres délais de réponse». La requérante considère que la Commission est obligée de se prononcer, même si l’auteur des documents en cause répond tardivement. De plus, la Commission aurait procédé à une seconde consultation auprès des États membres concernés, en violation de la réglementation communautaire d’accès aux documents.
Dans son mémoire en réplique, la requérante souligne que les délais indiqués dans les dispositions précitées constituent de véritables obligations pour la Commission.
La Commission ne conteste pas le caractère obligatoire des délais prévus par le règlement n
o
1049/2001 et par la décision 2001/937, mais soutient que le non-respect de ces délais entraîne des conséquences d’ordre purement procédural et non matériel.
Concernant l’argument relatif au non-respect de l’article 5, paragraphe 5, de l’annexe de la décision 2001/937, la Commission souligne que la consultation était en l’occurrence particulièrement importante, étant donné que les tiers auteurs étaient des États membres et que le règlement n
o
1049/2001 leur accorde un traitement particulier.
La Commission souligne également, s’agissant de la légalité de la décision du 10 août 2004, que le secrétaire général n’a pas procédé à une nouvelle consultation des États membres après l’enregistrement de la demande confirmative. En vue de la préparation de la réponse à cette demande, les personnes relevant des services compétents du secrétariat général ont simplement discuté à nouveau de l’ensemble du dossier, notamment des résultats de la consultation organisée par la DG «Agriculture».
— Appréciation du Tribunal
L’institution saisie d’une demande d’accès à un document émanant d’un État membre et ce dernier doivent, dès lors que cette demande a été notifiée par l’institution audit État membre, entamer sans délai un dialogue loyal concernant l’application éventuelle des exceptions prévues à l’article 4, paragraphes 1 à 3, du règlement n
o
1049/2001, en demeurant attentifs notamment à la nécessité de permettre à l’institution de prendre position dans les délais prévus aux articles 7 et 8 de ce règlement, qui lui font obligation de statuer sur cette demande d’accès (arrêt de la Cour du 18 décembre 2007, Suède/Commission,
C-64/05 P, Rec. p. I-11389
, ci-après l’«arrêt de la Cour IFAW», point 86). L’article 8 du règlement n
o
1049/2001 impose donc à la Commission de respecter le délai impératif de quinze jours ouvrables, éventuellement prorogé, même en cas de consultation de tiers.
Toutefois, le dépassement des délais prévus par cette disposition n’entraîne pas automatiquement l’annulation de la décision adoptée hors délais (voir, par analogie, arrêt du Tribunal du 3 avril 2003, Vieira e.a./Commission,
T-44/01, T-119/01 et T-126/01, Rec. p. II-1209
, points 167 à 170). En effet, l’annulation d’une décision du seul fait du dépassement des délais prévu par le règlement n
o
1049/2001 et par la décision 2001/937 aurait pour seul effet de rouvrir la procédure administrative d’accès aux documents. En tout état de cause, l’indemnisation d’un préjudice éventuel résultant du retard dans la réponse apportée par la Commission peut être demandée par l’intermédiaire d’un recours en indemnité.
En ce qui concerne la légalité de la prorogation du délai de réponse, l’article 2, deuxième alinéa, de l’annexe de la décision 2001/937 prévoit la possibilité de proroger le délai dans l’hypothèse d’une demande complexe. Le nombre de documents demandés et la diversité de leurs auteurs, comme dans les faits de la présente affaire, sont des facteurs à prendre en compte dans la qualification d’une demande d’accès à des documents comme étant complexe. À ce titre, la Commission a informé la requérante de la nécessité de prolonger le délai, conformément à la réglementation en vigueur. Il convient donc d’écarter l’argument de la prorogation illégale du délai de réponse.
Par ailleurs, s’agissant de l’argument relatif à une deuxième consultation des États membres par la Commission, la requérante n’apporte aucune preuve démontrant que la Commission aurait procédé à une telle consultation entre le rejet de la demande initiale et le rejet explicite de la demande confirmative. Cet argument doit donc être écarté.
Par conséquent, le premier moyen doit être rejeté comme non fondé.
Sur le deuxième moyen tiré du défaut de motivation quant au ralliement de la Commission à la position de certains États membres et de la violation des règles relatives à la consultation des tiers
Sur la première branche, tirée du défaut de motivation quant au ralliement de la Commission à la position de certains États membres
— Arguments des parties
La requérante affirme que, selon l’article 5 de l’annexe de la décision 2001/937, s’agissant des documents détenus par la Commission mais qui émanent d’un tiers, c’est à la Commission de vérifier l’applicabilité des exceptions prévues à l’article 4 du règlement n
o
1049/2001. La Commission aurait dû indiquer les arguments qu’elle a invoqués, empruntés aux remarques formulées par les tiers consultés, et, dans le cas où elle s’écartait de ces remarques, développer des critiques pertinentes. Selon la requérante, les États membres ne peuvent pas se borner à faire part de leur refus de divulguer des documents, mais doivent prendre explicitement position sur les exceptions dont ils se prévalent.
La requérante demande au Tribunal, afin d’examiner la portée des déclarations formulées par les États membres et l’appréciation correspondante qui en a été faite par la Commission, de bien vouloir ordonner à cette dernière, à titre de mesure d’instruction, de produire, en application de l’article 65, sous b), du règlement de procédure du Tribunal, toutes les réponses fournies par les États membres sur lesquelles elle a fondé sa décision.
La Commission affirme, en ce qui concerne son ralliement au refus de divulgation par la majorité des États membres, que conformément à la jurisprudence du Tribunal IFAW (arrêt du Tribunal du 30 novembre 2004, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commission,
T-168/02, Rec. p. II-4135
, ci-après l’«arrêt du Tribunal IFAW», points 58 et 59), l’opposition d’un État membre, même non motivée, «constitue une injonction à cette institution de ne pas divulguer le document en question».
La Commission considère donc que les demandes d’instruction formulées par la requérante sont inutiles, puisque les refus de divulgation exprimés par les États membres ne présentent aucun intérêt étant donné qu’ils n’ont pas à être motivés et qu’ils lient la Commission.
— Appréciation du Tribunal
Dans l’arrêt de la Cour IFAW, la décision de refus d’accès à des documents détenus par la Commission adoptée sur le seul fondement du refus de divulgation opposé par les États membres a été annulée.
Le législateur communautaire a notamment, avec l’adoption du règlement n
o
1049/2001, aboli la règle de l’auteur qui prévalait jusqu’alors. Dans un tel contexte, force est d’admettre qu’interpréter l’article 4, paragraphe 5, du règlement n
o
1049/2001, qui prévoit qu’un État membre peut demander à une institution de ne pas divulguer un document émanant de cet État sans l’accord préalable de celui-ci, comme investissant l’État membre d’un droit de veto général et inconditionnel, permettant de s’opposer, de manière purement discrétionnaire et sans avoir à motiver sa décision, à la divulgation de tout document détenu par une institution communautaire du seul fait que ledit document émane de cet État membre n’est pas compatible avec les objectifs du règlement n
o
1049/2001 (arrêt de la Cour IFAW, point 58).
L’institution ne saurait en effet donner suite à l’opposition manifestée par un État membre à la divulgation d’un document qui émane de lui si cette opposition est dénuée de toute motivation ou si la motivation avancée n’est pas articulée par référence aux exceptions énumérées à l’article 4, paragraphes 1 à 3, du règlement n
o
1049/2001. Lorsque, nonobstant l’invitation expresse en ce sens adressée par l’institution à l’État membre concerné, ce dernier demeure en défaut de lui fournir une telle motivation, ladite institution doit, si elle considère pour sa part qu’aucune desdites exceptions ne s’applique, donner accès au document sollicité (arrêt de la Cour IFAW, point 88).
Dès lors, lorsque l’opposition manifestée par un ou plusieurs États membres à la divulgation d’un document n’est pas conforme à cette exigence de motivation, la Commission peut estimer, de façon autonome, qu’une ou plusieurs des exceptions prévues à l’article 4, paragraphes 1 à 3, du règlement n
o
1049/2001 s’applique aux documents qui font l’objet de la demande d’accès.
En l’espèce, si la Commission a effectivement invoqué le refus de certains États membres de divulguer certains documents demandés, elle s’est, pour sa part, fondée sur l’exception de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n
o
1049/2001 pour refuser leur divulgation comme cela est indiqué au point 4 de la décision du 10 août 2004. Dès lors, le prétendu défaut de motivation quant au ralliement de la Commission au refus opposé par certains États membres ne saurait entraîner l’annulation de la décision du .
Par conséquent, la branche tirée du défaut de motivation quant au ralliement de la Commission à la position de certains États membres doit être rejetée.
Sur la seconde branche, tirée de la violation des règles relatives à la consultation des tiers
— Arguments des parties
Selon la requérante, le directeur général de la DG «Agriculture» a indiqué dans la décision visée dans la lettre du 28 avril 2004, après avoir prorogé le délai de réponse en raison d’une prétendue nécessité de consulter les États membres et avoir motivé le refus d’accès par l’opposition expresse de plusieurs États membres, que la réponse aurait été de toute façon négative, parce que les documents demandés font partie de ceux auxquels l’accès ne peut pas être autorisé en raison de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, du règlement n
o
1049/2001. La requérante observe que, si la Commission était convaincue depuis le début de la procédure qu’elle ne pouvait pas donner accès aux documents en question en vertu de l’exception visée à l’article 4, paragraphe 2, du règlement n
o
1049/2001, elle n’aurait pas dû consulter les États membres.
La requérante se réfère au point 56 de l’arrêt du Tribunal IFAW, qui énonce que «l’obligation qui s’impose à la Commission de consulter les tiers au titre de l’article 4, paragraphe 4, du règlement n
o
1049/2001 n’affecte pas son pouvoir de décider si une des exceptions prévues par l’article 4, paragraphes 1 et 2, du[dit] règlement est d’application», pour conclure que l’article 4, paragraphe 4, du règlement n
o
1049/2001 interdit la consultation du tiers lorsqu’il est clair que le document doit ou ne doit pas être divulgué.
La Commission précise que la décision attaquée indique clairement que le refus d’accès résulte de deux raisons cumulatives, à savoir le refus opposé par les États membres et, en tout état de cause, l’exception relative à la protection des intérêts commerciaux des opérateurs.
La Commission affirme qu’il n’y a pas eu d’application erronée des règles régissant la consultation des tiers. Elle indique que le Tribunal a relevé à plusieurs reprises que les États membres jouissent d’un traitement particulier concernant le régime mis en place par le règlement n
o
1049/2001, puisque, conformément à son article 4, paragraphe 5, les institutions communautaires sont tenues de ne divulguer des documents provenant d’un État membre qu’avec l’accord préalable de ce dernier. Selon la Commission, il ne saurait lui être reproché d’avoir consulté les États membres auteurs des documents auxquels la requérante souhaitait avoir accès, malgré le fait qu’elle estimait, pour sa part, devoir ne pas divulguer les documents en question en vertu de l’exception relative à la protection des intérêts commerciaux des opérateurs traditionnels.
La Commission affirme que, même s’il devait être considéré que les États membres ont été consultés illégalement, cela ne serait pas une raison suffisante pour invalider le refus d’accès opposé, dès lors que ce refus demeurerait pleinement fondé eu égard à l’autre exception retenue, relative à la protection des intérêts commerciaux des opérateurs.
— Appréciation du Tribunal
Il ressort d’une jurisprudence constante que la Commission peut cumuler la consultation des États membres et l’invocation d’une des exceptions de l’article 4 du règlement n
o
1049/2001 (arrêts du Tribunal du 5 mars 1997, WWF UK/Commission,
T-105/95, Rec. p. II-313
, point 61; du , Svenska Journalistförbundet/Conseil,
T-174/95, Rec. p. II-2289
, point 114, et du , Denkavit Nederland/Commission,
T-20/99, Rec. p. II-3011
, point 40).
La Cour, dans son arrêt IFAW, a considéré que, même en cas d’une opposition des États membres à la divulgation d’un document, la Commission doit, de sa propre initiative, invoquer l’une des exceptions de l’article 4, paragraphes 1 à 3, du règlement n
o
1049/2001 afin de refuser l’accès aux documents demandés (arrêt de la Cour IFAW, points 68 et 99).
À supposer même que la consultation des États membres par la Commission ait été illégale, cette circonstance est sans pertinence au regard du bien-fondé de l’invocation de l’exception liée à la protection des intérêts commerciaux des tiers, qui fait par ailleurs l’objet du troisième moyen.
Dès lors, il n’est pas possible de considérer les deux motivations avancées par la Commission comme étant contradictoires et il convient de considérer la seconde branche du présent moyen comme non fondée.
Partant, il convient de rejeter le présent moyen comme étant non fondé.
Sur le troisième moyen, tiré d’un défaut de motivation et de l’application erronée de l’exception relative à la protection des intérêts commerciaux visée à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n
o
1049/2001, ainsi que du caractère erroné et contradictoire du refus d’accès partiel à certains documents
Sur la première branche, tirée du défaut de motivation s’agissant de l’application de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n
o
1049/2001
— Arguments des parties
La requérante observe que la décision attaquée ne fait que paraphraser l’article 4, paragraphe 2, du règlement n
o
1049/2001, sans expliquer la raison pour laquelle la Commission considère que la divulgation des documents demandés porterait atteinte aux intérêts commerciaux des opérateurs concernés. La requérante affirme que cela constitue une violation de l’article 2, quatrième alinéa, de l’annexe de la décision 2001/937, et, plus généralement, de l’obligation de motivation imposée par l’article 253 CE.
La requérante affirme, en se référant à la jurisprudence de la Cour et du Tribunal, que la motivation exigée par l’article 253 CE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et doit faire apparaître, de façon claire et non équivoque, le raisonnement de l’institution de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle. Elle en déduit que la Commission doit indiquer, de façon analytique, les raisons pour lesquelles elle estime applicable l’exception portant sur la protection des intérêts commerciaux et qu’elle ne saurait se borner à invoquer l’exception sans justification. Selon la requérante, la jurisprudence impose à la Commission d’indiquer, au moins pour chaque catégorie de documents demandés, des motifs spécifiques destinés à permettre au destinataire d’une décision de refus d’accès d’en apprécier le bien-fondé.
La Commission affirme que la décision attaquée mentionne expressément le motif de refus, en indiquant que la divulgation des documents en cause aurait pu «nuire aux intérêts commerciaux des opérateurs, dès lors qu’elle rendrait publiques les quantités de référence attribuées à chaque opérateur ainsi que les quantités effectivement importées par chaque opérateur», sans qu’il soit possible d’identifier un quelconque intérêt public lié à la divulgation desdits documents.
La Commission soutient que les quantités de bananes importées par chaque opérateur permettent de déterminer le volume d’activité réel de chaque opérateur et les prévisions d’évolution de leur activité. Ce type de données est considéré par la Commission comme concernant les relations commerciales des entreprises et n’est pas public. La Commission estime que la requérante, qui intervient professionnellement sur le marché de la banane, ne peut raisonnablement prétendre ignorer le motif pour lequel elle mentionne le préjudice commercial des opérateurs concernés. La Commission invoque, à titre de preuve, le fait que la requérante a abondamment argumenté sur le fond en invoquant une application erronée de cette exception.
— Appréciation du Tribunal
Selon une jurisprudence constante, la motivation exigée par l’article 253 CE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure adoptée et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle (arrêt du Tribunal du 30 janvier 2008, Terezakis/Commission, T-380/04, non publié au Recueil, point 70).
Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences de l’article 253 CE doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir arrêt de la Cour du 6 mars 2003, Interporc/Commission,
C-41/00 P, Rec. p. I-2125
, point 55, et la jurisprudence citée, et arrêt Terezakis/Commission, précité, point 70).
S’agissant d’une demande d’accès aux documents, lorsque l’institution en cause refuse un tel accès, elle doit démontrer dans chaque cas d’espèce, sur la base des informations dont elle dispose, que les documents auxquels l’accès est sollicité relèvent effectivement des exceptions énumérées dans le règlement n
o
1049/2001. Toutefois, il peut être impossible d’indiquer les raisons justifiant la confidentialité à l’égard de chaque document, sans divulguer le contenu de ce dernier, et, partant, priver l’exception de sa finalité essentielle (arrêt Terezakis/Commission, précité, point 71).
En l’espèce, la Commission a clairement indiqué que, indépendamment de la position des États membres, l’exception sur laquelle la Commission fonde son refus est celle de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n
o
1049/2001. Cette pratique est conforme à l’arrêt de la Cour IFAW (points 68 et 99).
Par ailleurs, comme le relève à juste titre la requérante, la Commission a effectivement adopté une motivation succincte proche des termes de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n
o
1049/2001.
Toutefois, la décision du 10 août 2004, adoptée en réponse à la demande confirmative d’accès aux documents, est un document de cinq pages, comprenant une analyse claire. En effet, au point 4 de cette décision, la Commission soutient qu’elle a de façon constante considéré dans sa pratique décisionnelle que les quantités de référence et les quantités effectivement importées par les opérateurs constituent des données non diffusables, parce que leur divulgation pourrait porter préjudice aux intérêts commerciaux desdits opérateurs. La Commission précise que ces informations relèvent par conséquent de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n
o
1049/2001. Au point 5 de cette même décision, la Commission explique qu’elle a voulu confirmer son analyse en consultant les États membres auteurs des documents en cause. Une grande majorité d’entre eux ayant confirmé l’analyse de la Commission concernant le risque d’atteinte aux intérêts commerciaux des opérateurs concernés, celle-ci a refusé l’accès aux documents demandés provenant des États membres opposés à la divulgation, en vertu de l’article 4, paragraphe 5, du règlement n
o
1049/2001. La Commission a en outre considéré, au point 7 de la décision du , que l’intérêt de la requérante à obtenir l’accès aux documents demandés ne pouvait être considéré comme constituant un intérêt public supérieur.
Dès lors que la décision du 10 août 2004 fait ressortir clairement le raisonnement suivi par la Commission, il serait excessif d’exiger une motivation spécifique pour chacune des appréciations sur lesquelles s’appuie ce raisonnement. D’ailleurs, il importe d’observer que certaines données ne peuvent être communiquées sans remettre en cause la protection effective des intérêts commerciaux des autres opérateurs (voir, par analogie, arrêt de la Cour du , Chronopost et La Poste/UFEX e.a.,
C-341/06 P et C-342/06 P, Rec. p. I-4777
, points 108 et 109).
La requérante, opérateur traditionnel sur le marché d’importation de bananes dans la Communauté, a demandé l’accès à des documents très précis concernant l’activité d’importation de ses concurrents. Comme il ressort de la liste des opérateurs à laquelle la Commission a accordé l’accès pour les années 1999 et 2000, la requérante demande la diffusion de données portant sur les importations de 622 entreprises concurrentes établies dans quinze États membres. La Commission a indiqué, au point 4 de la décision du 10 août 2004, que la diffusion des documents en cause pourrait «porter préjudice aux intérêts commerciaux des opérateurs, dès lors qu’elle rendrait publiques les quantités de référence attribuées ainsi que les quantités effectivement importées par chaque opérateur». Or, il est évident que les quantités importées touchent au cœur même de l’activité des entreprises actives sur le marché d’importation de bananes.
Il s’ensuit que la requérante a été pleinement mise en mesure de comprendre les raisons du refus qui lui a été opposé et le Tribunal d’effectuer son contrôle. Dès lors, la décision du 10 août 2004 n’est pas entachée d’une violation de l’obligation de motivation.
La première branche du troisième moyen doit donc être rejetée.
Sur la deuxième branche, relative à l’application erronée de l’exception visée à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n
o
1049/2001
— Arguments des parties
La requérante prétend que les conditions d’application de l’article 4, paragraphe 2, du règlement n
o
1049/2001 ne sont pas réunies.
Elle souligne que le principe général consistant à accorder au public le plus large accès possible aux documents détenus par la Commission, reconnu par la jurisprudence du Tribunal, impose que toute exception soit interprétée de façon restrictive.
La requérante considère que, dans le secteur des bananes, la Commission n’exerce pas le rôle traditionnel d’autorité de contrôle protégeant la concurrence, mais en réalité détermine elle-même — par l’intermédiaire du contrôle et de la comparaison des données transmises par les États membres — la part de marché revenant à chaque opérateur. La Commission serait donc tenue à plus de transparence que dans d’autres secteurs.
Selon la requérante, la divulgation des documents demandés ne peut porter atteinte aux intérêts commerciaux des autres opérateurs, puisque le secteur du commerce de la banane constitue un marché strictement réglementé dans le cadre de l’organisation commune du marché de la banane, aucun préjudice relatif à la confidentialité des données commerciales ne pouvant par conséquent être invoqué par les autres opérateurs.
La requérante soutient que la connaissance des informations demandées ne pourrait pas constituer un moyen d’obtenir un avantage concurrentiel indu, mais lui permettrait simplement d’obtenir les moyens nécessaires à la protection de ses propres intérêts.
Par ailleurs, elle affirme que l’applicabilité des exceptions à la divulgation trouve ici sa limite, étant donné que l’article 4, paragraphe 7, du règlement n
o
1049/2007 dispose que «les exceptions visées aux paragraphes 1, 2 et 3 s’appliquent uniquement au cours de la période durant laquelle la protection se justifie eu égard au contenu du document». Ainsi, la requérante indique qu’elle ne pourrait tirer un avantage concurrentiel des documents en cause, puisqu’ils concernent une période antérieure de quatre à dix ans à la date d’introduction de sa demande.
La requérante invoque, par ailleurs, un intérêt public supérieur au sens de l’article 4, paragraphe 2, du règlement n
o
1049/2001, pour justifier la divulgation de documents qui seraient autrement couverts par l’exception. Cet intérêt résiderait dans l’importance de la découverte d’un abus de la part de ses concurrents en vue d’assurer le bon fonctionnement de l’organisation commune du marché de la banane.
Elle considère que l’exception sur laquelle se fonde le refus de la Commission ne peut être invoquée: le seul opérateur qui subit un préjudice est la requérante, qui, sans la possibilité d’accès aux documents demandés, se trouve dans l’impossibilité d’établir l’éventuelle existence de fraudes concernant les importations de bananes.
La Commission affirme que les informations demandées par la requérante sont directement liées à l’activité de chaque opérateur et relèvent donc incontestablement de la notion d’intérêts commerciaux visée à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement. Le fait d’opérer dans le cadre de contingents tarifaires n’exclurait pas que la divulgation des activités commerciales de chaque opérateur puisse leur porter préjudice.
La Commission affirme que son rôle se limite à établir un coefficient d’adaptation applicable à l’ensemble des quantités de référence déterminées par les États membres lorsque la somme desdites quantités dépasse le total des quantités disponibles dans le cadre des contingents tarifaires. Dès lors, aucune obligation spécifique ne pourrait peser sur elle.
La Commission affirme qu’il n’était pas nécessaire de fournir une motivation spécifique pour chaque catégorie des documents auxquels l’accès est demandé, étant donné qu’il n’y avait pas de motifs différents de refus.
Par ailleurs, la Commission considère que l’ancienneté des documents demandés n’affecte aucunement le caractère extrêmement sensible des intérêts commerciaux protégés et mentionne, à titre d’exemple, la protection offerte aux archives historiques des Communautés, qui peut être supérieure à 30 ans. Elle ajoute que les données de 1994 à 1996 ont servi de base pour déterminer la quantité de référence des opérateurs traditionnels dans le cadre du régime d’importation de bananes actuellement en vigueur et que les données de 1999 et de 2000 sont trop récentes pour ne pas bénéficier d’une telle protection.
La Commission fait valoir qu’il est impossible de considérer la divulgation des documents demandés comme étant d’intérêt public. Elle souligne que la requérante est libre de se constituer partie civile dans les procédures pénales engagées au titre de prétendues fraudes et précise que, dans le cadre d’une procédure judiciaire, elle serait prête à fournir aux autorités compétentes l’ensemble des documents qui lui seraient demandés.
— Appréciation du Tribunal
Selon une jurisprudence constante, les exceptions à l’accès aux documents doivent être interprétées et appliquées de manière stricte, de façon à ne pas tenir en échec l’application du principe général consistant à conférer au public le plus large accès possible aux documents détenus par les institutions (arrêt de la Cour du 1
er
juillet 2008, Suède et Turco/Conseil,
C-39/05 P et C-52/05 P, Rec. p. I-4723
, point 36; voir également, par analogie, arrêt du Tribunal du , Petrie e.a./Commission,
T-191/99, Rec. p. II-3677
, point 66).
En outre, l’examen requis pour le traitement d’une demande d’accès à des documents doit revêtir un caractère concret. En effet, la seule circonstance qu’un document concerne un intérêt protégé par une exception ne saurait suffire à justifier l’application de cette dernière (voir, en ce sens et par analogie, arrêt Denkavit Nederland/Commission, précité, point 45). Une telle application ne saurait, en principe, être justifiée que dans l’hypothèse où l’institution a préalablement apprécié, premièrement, si l’accès au document portait concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé et, deuxièmement, dans les hypothèses visées à l’article 4, paragraphes 2 et 3, du règlement n
o
1049/2001, s’il n’existait pas un intérêt public supérieur justifiant la divulgation du document visé.
Un examen concret et individuel de chaque document est également nécessaire dès lors que, même dans l’hypothèse où il est clair qu’une demande d’accès vise des documents couverts par une exception, seul un tel examen peut permettre à l’institution d’apprécier la possibilité d’accorder un accès partiel au demandeur, conformément à l’article 4, paragraphe 6, du règlement n
o
1049/2001. Dans le cadre de l’application du code de conduite concernant l’accès du public aux documents du Conseil et de la Commission (
JO 1993, L 340, p. 41
), le Tribunal a d’ailleurs déjà considéré comme étant insuffisante une appréciation concernant des documents réalisée par catégories plutôt que par rapport aux éléments d’information concrets contenus dans ces documents. L’examen requis de la part d’une institution doit ainsi lui permettre d’apprécier concrètement si une exception invoquée s’applique réellement à l’ensemble des informations contenues dans lesdits documents (arrêts du Tribunal du 12 octobre 2000, JT’s Corporation/Commission,
T-123/99, Rec. p. II-3269
, point 46; du , Verein für Konsumenteninformation/Commission,
T-2/03, Rec. p. II-1121
, point 73, et Franchet et Byk/Commission, précité, point 117).
C’est à la lumière de ces principes qu’il convient d’examiner l’application que la Commission a faite de l’article 4 du règlement n
o
1049/2001 pour refuser l’accès aux documents demandés.
Conformément à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n
o
1049/2001, les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection des intérêts commerciaux d’une personne physique ou morale déterminée, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.
En l’espèce, la Commission a invoqué l’exception relative à l’atteinte aux intérêts commerciaux des opérateurs pour refuser l’accès à des listes comportant l’indication, pour chaque opérateur, de la quantité de bananes importée au cours de la période 1994 à 1996 et de la quantité de référence provisoire attribuée à chaque opérateur, pour les années 1999 et 2000, tout en soulignant, au point 3, dernier paragraphe, de la décision du 10 août 2004, qu’il n’existe pas, au sens du règlement n
o
2362/98, de liste des opérateurs traditionnels pour l’année 1998.
En premier lieu, il convient de constater que ces documents contiennent des informations confidentielles relatives aux sociétés importatrices de bananes et à leurs activités commerciales et doivent par conséquent être considérés comme relevant du champ d’application de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n
o
1049/2001.
En second lieu, s’agissant de la question de savoir si la Commission a examiné si la divulgation des documents en cause porterait concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé, ce que la requérante conteste en invoquant la généralité de la justification avancée dans la décision du 10 août 2004, il y a lieu de rappeler que la Commission a indiqué, au point 4 de ladite décision, que la diffusion desdits documents aurait pu «porter préjudice aux intérêts commerciaux des opérateurs, dès lors qu’elle rendrait publiques les quantités de référence attribuées ainsi que les quantités effectivement importées par chaque opérateur».
Il est en principe loisible à la Commission de se fonder sur des présomptions générales s’appliquant à certaines catégories de documents, des considérations d’ordre général similaires étant susceptibles de s’appliquer à des demandes de divulgation portant sur des documents de même nature. Il lui incombe toutefois de vérifier dans chaque cas si les considérations d’ordre général normalement applicables à un type de documents déterminé sont effectivement applicables à un document donné dont la divulgation est demandée (voir, par analogie, arrêt Suède et Turco/Conseil, précité, point 50).
Les documents en cause en l’espèce concernent deux éléments précis de l’organisation commune du marché de la banane: les quantités de bananes importées et celles dont l’importation est autorisée pour chaque opérateur traditionnel. Ces indications permettent de déterminer l’activité commerciale des entreprises importatrices de bananes dans la Communauté. Il est difficile de concevoir comment la Commission aurait pu exposer un examen concret et individuel de chaque document sans présenter les chiffres en cause. Il faut par ailleurs souligner, ainsi qu’il ressort de la liste des opérateurs dont la Commission a accordé l’accès, que, pour les années 1999 et 2000, la requérante demande la diffusion de données portant sur les importations de 622 entreprises concurrentes établies dans quinze États membres. Un examen concret et individuel portant sur chacun de ces chiffres, ou même sur chaque liste envoyée par chaque État membre, ne pourrait permettre d’indiquer les raisons justifiant la confidentialité à l’égard de chaque document, sans divulguer le contenu de ce dernier, et, partant, priver l’exception de sa finalité essentielle (voir, par analogie, arrêt WWF UK/Commission, précité, point 65).
En ce qui concerne l’argument de la requérante selon lequel la divulgation des documents demandés ne peut pas porter atteinte aux intérêts commerciaux des autres opérateurs, puisque le secteur du commerce de la banane ne constituerait pas un marché ouvert à la libre concurrence, il convient de constater qu’une telle argumentation exclurait tout document portant sur une organisation commune de marché du champ d’application de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n
o
1049/2001. En outre, même au sein d’une organisation commune de marché, la divulgation des quantités de référence provisoire et de leur utilisation réelle peut porter atteinte aux intérêts commerciaux des entreprises concernées, dès lors que ces données permettent d’apprécier à la fois le volume maximal théorique et le volume réel de l’activité des opérateurs et leur position concurrentielle ainsi que le succès de leurs stratégies commerciales.
En outre, il convient de vérifier si ce risque doit être pondéré, comme le prétend la requérante, par un intérêt public supérieur (arrêt Suède et Turco/Conseil, précité, point 67, et arrêt du 11 mars 2009, Borax Europe/Commission, T-166/05, non publié au Recueil, point 51; voir également point 124 ci-dessus). La demande d’accès aux documents vise à contrôler l’existence de pratiques frauduleuses de la part des concurrents de la requérante. La requérante poursuit donc, entre autres objectifs, la protection de ses intérêts commerciaux. Or, il n’est pas possible de qualifier les intérêts commerciaux de la requérante d’«intérêt public supérieur» à la protection des intérêts commerciaux des opérateurs traditionnels, objectif poursuivi par le refus d’accès à une partie des documents demandés. Par ailleurs, la poursuite de l’intérêt public consistant à identifier les fraudes en vue d’assurer le bon fonctionnement du marché de la banane revient aux autorités publiques nationales et communautaires compétentes, le cas échéant à la suite d’une demande initiée par un opérateur, et non aux opérateurs.
Par ailleurs, la requérante invoque l’article 4, paragraphe 7, du règlement n
o
1049/2001 et considère que les quantités importées de 1994 à 1996 et de 1998 à 2000 ne devraient plus bénéficier d’une protection.
L’article 4, paragraphe 7, du règlement n
o
1049/2001 dispose:
«Les exceptions visées aux paragraphes 1, 2 et 3 s’appliquent uniquement au cours de la période durant laquelle la protection se justifie eu égard au contenu du document. Les exceptions peuvent s’appliquer pendant une période maximale de trente ans. Dans le cas de documents relevant des exceptions concernant la vie privée ou les intérêts commerciaux et de documents sensibles, les exceptions peuvent, si nécessaire, continuer de s’appliquer au-delà de cette période.»
Il ressort de cette disposition que les documents dont la divulgation porterait atteinte à des intérêts commerciaux bénéficient d’une protection spéciale, puisque leur accès peut être interdit pendant une période supérieure à trente ans. Cependant, une telle protection doit, en toute hypothèse, être justifiée eu égard au contenu de ces documents.
Les documents auxquels l’accès est demandé portent sur l’objet même de l’activité commerciale d’importation, car ils indiquent les parts de marché, la stratégie commerciale et la politique de vente de ces entreprises. Le contenu de ces documents justifie donc un délai de protection.
Il convient de constater qu’il ressort des articles 3 et 4 du règlement n
o
2362/98 et de l’article 1
er
du règlement (CE) n
o
250/2000 de la Commission, du 1
er
février 2000, relatif à l’importation de bananes dans le cadre des contingents tarifaires et des bananes traditionnelles ACP, et fixant les quantités indicatives pour le deuxième trimestre de l’année 2000 (
JO L 26, p. 6
), que, pour les opérateurs traditionnels, les importations réalisées entre 1994 et 1996 ont servi de base afin de déterminer les quantités de référence pour les années 1999 et 2000. Dès lors, même les importations réalisées en 1994 ont eu une influence directe sur les quantités de référence de l’année 2000.
La date qui doit être retenue pour effectuer le contrôle de la légalité de la décision de la Commission est celle de son adoption. Le 10 août 2004, l’examen de la Commission portait sur des documents antérieurs de quatre ans. En ce sens, une période de quatre ans, les chiffres de 1994 influençant ceux de 2000 et le refus d’accès datant de 2004, doit être considérée comme une période au cours de laquelle la protection des intérêts commerciaux en cause est justifiée.
L’application de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n
o
1049/2001, par la Commission, doit donc être considérée comme justifiée.
La deuxième branche du troisième moyen doit, par conséquent, être rejetée.
Sur la troisième branche, tirée du caractère erroné et contradictoire du refus d’accès partiel à certains documents
— Arguments des parties
La requérante affirme que la décision du 10 août 2004 est également illégale au regard du principe de proportionnalité, selon lequel les institutions ont l’obligation d’assurer un accès partiel aux documents demandés lorsque l’accès intégral n’est pas possible.
Elle se réfère également à l’article 4, paragraphe 6, du règlement n
o
1049/2001, qui prévoit expressément que, si une partie seulement du document demandé est concernée par une ou plusieurs des exceptions, les autres parties du document sont divulguées. Elle considère que ce principe d’accès partiel s’applique également dans l’hypothèse d’une demande concernant plusieurs documents.
La requérante en déduit que la Commission aurait dû, en toute hypothèse, lui accorder l’accès aux documents provenant des États membres qui n’ont pas soulevé d’objections à la divulgation des documents demandés, c’est-à-dire la République d’Autriche, la République hellénique, le Royaume de Suède, le Royaume de Danemark et le Grand-Duché de Luxembourg. Elle reproche à la Commission d’avoir traité l’affaire superficiellement, celle-ci n’ayant précisé qu’au stade du mémoire en défense que ces deux derniers États membres étaient favorables à la divulgation des documents.
La Commission indique que sa décision du 10 août 2004 assurait en fait à la requérante l’accès partiel aux documents demandés en lui transmettant la liste des opérateurs traditionnels enregistrés dans la Communauté pour l’année 2000, identique à celle relative à l’année 1999. Dans ces conditions, la présente branche serait désormais sans objet.
S’agissant de la demande de la requérante d’obtenir, à titre d’accès partiel, les documents émanant des États membres qui ne se sont pas opposés à la divulgation, la Commission observe que ces documents, comme indiqué dans la décision du 10 août 2004, relèvent de l’exception relative à la protection des intérêts commerciaux des opérateurs et qu’ils ne peuvent donc être divulgués. L’absence d’opposition de la part des États membres auteurs des documents en question ne serait pas, en soi, une raison suffisante pour que la Commission en autorise la divulgation.
— Appréciation du Tribunal
Il convient de souligner que la Commission a effectivement donné accès à la requérante à une partie des documents visés au point 14 ci-dessus, à savoir la liste des opérateurs traditionnels enregistrés pour l’année 2000, identique à celle relative à l’année 1999, sans toutefois spécifier les quantités importées par chaque opérateur traditionnel entre 1994 et 1996. La Commission considère qu’il n’y a pas de liste d’opérateurs traditionnels pour l’année 1998.
En ce qui concerne les documents émanant d’États membres qui ne se sont pas opposés à leur divulgation, il y a lieu de rappeler que la Commission a invoqué, de façon autonome, l’exception de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n
o
1049/2001. À cet égard, et à la lumière de l’examen du deuxième moyen, la décision du 10 août 2004 s’explique par le fait que la nature des informations contenues dans les documents demandés est identique quel que soit l’État membre d’origine du document, à savoir des chiffres portant sur les quantités importées par chaque opérateur au cours de la période allant de 1994 à 1996 et sur la quantité de référence provisoire attribuée à chaque opérateur pour les années 1999 et 2000. Le constat selon lequel la divulgation de ces données porterait atteinte aux intérêts commerciaux des autres entreprises importatrices de bananes est dès lors valable pour l’ensemble des documents émanant des États membres.
La troisième branche du troisième moyen doit dès lors être rejetée et, partant, il convient de rejeter le troisième moyen dans son ensemble.
Sur le quatrième moyen, tiré du défaut de décision quant aux certificats
Arguments des parties
La requérante conteste le point 2 de la décision du 10 août 2004, aux termes duquel la Commission refuse explicitement l’accès aux documents visés au point c) de la demande initiale.
La requérante conteste le fait que la Commission prétende ne pas être en possession des certificats d’importation délivrés à chaque opérateur au cours des années 1998, 1999 et 2000 et de la preuve de leur utilisation. Elle fait référence à l’arrêt Co-Frutta I (points 44 et 45), qui, selon elle, a établi qu’au moins les documents concernant la période de 1998 à 1999 ont été transmis à la Commission par les États membres.
La Commission affirme qu’elle ne dispose pas des documents visés dans la demande initiale, sous c). Elle précise que les États membres lui ont communiqué, en vertu du règlement n
o
2362/98, uniquement des données globales sur l’emploi des certificats d’importation des années 1998, 1999 et 2000 et non des données à caractère individuel pour chaque opérateur. De plus, aucune donnée n’existerait pour 1998, puisque la définition d’opérateur traditionnel n’existait pas au sens du règlement n
o
1442/93, alors en vigueur.
La Commission affirme qu’il ne peut pas être déduit de l’arrêt Co-Frutta I qu’elle est en possession des documents visés dans la demande initiale, sous c).
Appréciation du Tribunal
Il convient de relever que la Commission a constamment affirmé ne pas être en possession des documents visés dans la demande initiale, sous c), à savoir les certificats délivrés à chaque opérateur au cours des années 1998, 1999 et 2000 et leurs utilisations correspondantes.
Conformément à la jurisprudence du Tribunal, une présomption de légalité s’attache à toute déclaration des institutions relative à l’inexistence de documents demandés. Il s’agit néanmoins d’une présomption simple que le requérant peut renverser par tous moyens, sur la base d’indices pertinents et concordants (voir arrêts du Tribunal du 26 avril 2005, Sison/Conseil,
T-110/03, T-150/03 et T-405/03, Rec. p. II-1429
, point 29, et la jurisprudence citée, et Terezakis/Commission, précité, point 155). Cette présomption doit être appliquée par analogie dans l’hypothèse où l’institution déclare ne pas être en possession des documents demandés.
En ce qui concerne le seul indice invoqué par la requérante, tiré de l’arrêt Co-Frutta I, il convient tout d’abord de constater que les données qui y sont visées portent uniquement sur les années 1998 et 1999. Ensuite, s’agissant de l’année 1998, le point 46 de cet arrêt établit qu’il ressort de l’article 4, paragraphes 4 et 5, et de l’article 21 du règlement n
o
1442/93 que les États membres communiquent à la Commission les listes de tous les opérateurs enregistrés, ainsi que des données globales concernant les quantités relatives aux certificats d’importation délivrés et celles relatives aux certificats utilisés, recueillies sur une base nationale, trimestrielle et par catégories d’opérateurs. Les données individuelles ne sont donc pas fournies, à ce titre, à la Commission. S’agissant de l’année 1999, l’arrêt Co-Frutta I, au point 46, fait référence au règlement n
o
2362/98. Or, en ce qui concerne les opérateurs traditionnels, l’article 28, paragraphe 2, sous a), du règlement n
o
2362/98 énonce que les États membres communiquent à la Commission les listes d’opérateurs, avec l’indication, pour chaque opérateur traditionnel, de la quantité de bananes importées pendant les années 1994 à 1996 et de leurs quantités de référence provisoires. Il en ressort que ces documents ne contiennent pas les informations visées dans la demande initiale de la requérante, sous c).
Il s’ensuit que, faute d’indices pertinents et concordants en sens contraire, l’affirmation de la Commission selon laquelle elle n’est pas en possession des documents visés dans la demande initiale, sous c), doit être considérée comme exacte (voir, en ce sens et par analogie, arrêt Terezakis/Commission, précité, points 162 à 167).
Dès lors, le moyen doit être rejeté comme non fondé et, de ce fait, le recours dans son intégralité.
Enfin, s’agissant des mesures d’instruction sollicitées par la requérante, il résulte, d’une part, des éléments du dossier et, d’autre part, de tout ce qui précède, que ces mesures ne présentent aucune utilité pour la solution du litige. Par conséquent, les conclusions tendant à ce que le Tribunal ordonne les mesures d’instruction doivent être rejetées.
Sur les dépens
Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.

Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre)
déclare et arrête:

1)
Il n’y a plus lieu de statuer sur le recours dans l’affaire T-355/04.

2)
Le recours dans l’affaire T-446/04 est rejeté.

3)
Co-Frutta Soc. coop. est condamnée aux dépens.

Pelikánová
Jürimäe
Soldevila Fragoso
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 19 janvier 2010.
Signatures
(
*1
)	Langue de procédure: l’italien.