CELEX: 62002CJ0288
Sjötransporter
Frihet att tillhandahålla tjänster
Cabotage

Kommissionen har i ansökan yrkat att domstolen skall fastställa att Republiken Grekland har åsidosatt sina skyldigheter enligt
artiklarna 1, 3 och 6 i rådets förordning (EEG) nr 3577/92 av den 7 december 1992 om tillämpning av principen om frihet att
tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom medlemsstaterna (cabotage) (EGT L 364, s. 7; svensk specialutgåva, område
6, volym 3, s. 203) (nedan kallad förordningen) genom att
–
uttryckligen ge endast grekiska passagerarfartyg rätt att ta passagerare mellan hamnar på grekiska fastlandet och, vad gäller
trafik med passagerarfartyg på över 650 bruttoton, ge endast grekiska passagerarfartyg rätt att bedriva kryssningstrafik mellan
de grekiska öarna,
–
kräva att fartyg från medlemsstater i gemenskapen som är införda i ett andra register eller i ett internationellt register
skall förete ett intyg från behörig myndighet i flaggstaten i vilket anges att fartyget i fråga får tillhandahålla cabotagetjänster,
–
anse att Peloponnesos utgör en ö, och
–
i egenskap av värdstat tillämpa sina egna regler avseende bemanningsvillkor på tankfartyg, fraktfartyg, passagerarfartyg,
turistfartyg samt kryssningslinjefartyg från gemenskapen som genomför sjötransporter inom denna medlemsstat, och kräva att
skeppsredare skall ansöka hos myndigheten för kontroll av handelsfartyg (DEEP) om mätning av fartygets bruttotonnage för att
de grekiska myndigheterna skall kunna beräkna sammansättningen av fartygets bemanning.
Tillämpliga bestämmelser
Gemenskapsrättsliga bestämmelser
I artikel 1.1 i förordningen föreskrivs följande:
”Från och med den 1 januari 1993 skall frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom en medlemsstat (cabotage)
gälla för rederier inom gemenskapen vilkas fartyg är registrerade i en medlemsstat och förs under denna stats flagg, förutsatt
att fartygen uppfyller de villkor för att få utföra cabotage som gäller i den sistnämnda medlemsstaten, inberäknat fartyg
registrerade i Euros så snart detta register godkänts av rådet.”
I artikel 2 i förordningen föreskrivs följande:
”I denna förordning används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
1)
Sjötransporttjänster inom en medlemsstat (cabotage): tjänster som normalt utförs mot ersättning, i synnerhet
a)
fastlandscabotage: sjötransport av passagerare eller gods mellan hamnar på en och samma medlemsstats fastland eller huvudområde
utan att anlöpa öar,
…
c)
öcabotage: sjötransport av passagerare eller gods mellan
–
hamnar på en medlemsstats fastland och på en eller flera av dess öar,
–
hamnar på en och samma medlemsstats öar.
Ceuta och Melilla skall behandlas som öhamnar.
…”
Artikel 3 i förordningen har följande lydelse:
”1.

För fartyg som utför fastlandscabotage och för kryssningslinjefartyg gäller, i alla frågor som rör bemanning, bestämmelserna
i den stat där fartyget är registrerat (flaggstaten), utom i fråga om fartyg som är mindre än 650 bruttoton, där värdstatens
bestämmelser får tillämpas.
2.

För fartyg som utför öcabotage gäller, i alla frågor som rör bemanning, bestämmelserna i den stat där fartyget utför en sjötransporttjänst
(värdstaten).
…”
I artikel 6 föreskrivs följande:
”1.

Följande sjötransporttjänster, som utförs i Medelhavet och längs Spaniens, Portugals och Frankrikes kuster, är tillfälligt
undantagna från tillämpningen av denna förordning:
–
kryssningstrafik, fram till den 1 januari 1995,
–
transport av strategiska varor (olja, oljeprodukter och dricksvatten), fram till den 1 januari 1997,
–
trafik som utförs av fartyg mindre än 650 bruttoton, fram till den 1 januari 1998,
–
regelbunden passagerar- och färjetrafik, fram till den 1 januari 1999.
2.

Öcabotage i Medelhavet och cabotage till och från Kanarieöarna, Azorerna och Madeira, Ceuta och Melilla, de franska öarna
längs Atlantkusten och Frankrikes utomeuropeiska departement är tillfälligt undantagna från tillämpningen av denna förordning
fram till den 1 januari 1999.
3.

Med hänsyn till den ekonomiska och sociala sammanhållningen utsträcks undantagen i punkt 2 vad gäller Grekland fram till den
1 januari 2004 för regelbunden passagerar- och färjetrafik och för trafik som utförs av fartyg som är mindre än 650 bruttoton.”
Artikel 9 i förordningen har följande lydelse:
”Medlemsstaterna skall samråda med kommissionen innan de antar lagar och andra författningar för att genomföra denna förordning.
De skall underrätta kommissionen om de åtgärder som de sålunda beslutat om.”
I artikel 10 i förordningen föreskrivs följande:
”Före den 1 januari 1995 och därefter vartannat år skall kommissionen till rådet överlämna en rapport om genomförandet av
denna förordning samt vid behov föreslå nödvändiga åtgärder.”
Den nationella lagstiftningen
Ypourgeio Emporikis Naftilias (ministeriet för handelssjöfart) offentliggjorde i augusti och december 1998 tre cirkulär riktade
till hamnmyndigheterna i landet.
I cirkulär nr 1151.65/1/98 av den 4 augusti 1998, med rubriken ”Sjötransportverksamhet som bedrivs med fraktfartyg och tankfartyg
som för gemenskapsflagg”, anges att förordningen utgör en integrerad del av den grekiska lagstiftningen och har företräde
framför bestämmelser med motsatt innehåll. I artikel 2.1.1 i nämnda cirkulär nämns de peloponnesiska hamnarna såsom öhamnar.
För att kunna utföra sjötransporter i grekiska vatten föreskrivs i artikel 2.1.2 att en aktör som innehar fartyg som är registrerade
i ett andra register eller i ett internationellt register är skyldig att styrka att fartyget i fråga får användas för transportverksamhet
i flaggstaten.
I cirkulär nr 1151.65/2/98 av den 18 december 1998, som har rubriken ”Turistrundturer (kryssningstrafik) som utförs i grekiska
vatten med passagerarfartyg, turistfartyg eller kryssningslinjefartyg som för gemenskapsflagg”, upprepas bestämmelserna i
föregående cirkulär såvitt avser Peloponnesos. I punkt 2.4.1 i detta cirkulär föreskrivs följande:
”Den grekiska lagstiftningen är i allmänhet (i egenskap av lagstiftning i värdstaten) tillämplig på bemanningens sammansättning
vad gäller passagerarfartyg, turistfartyg och kryssningslinjefartyg från gemenskapen som har behörighet att bedriva kryssningstrafik
mellan hamnarna på fastlandskusten och öarna eller mellan hamnarna på öarna i detta land. Lagstiftningen i flaggstaten är
däremot tillämplig på kryssningstrafik mellan hamnar på fastlandet.”
I cirkulär nr 2311.10/10/98 av den 21 december 1998, med rubriken ”Bemanningen av fraktfartyg, tankfartyg och kryssningslinjefartyg
som för gemenskapsflagg och som utför cabotagetjänster”, föreskrivs att grekiska sjörättsliga bestämmelser angående bemanningen
skall tillämpas.
Det administrativa förfarandet
Efter en första skriftväxling mellan kommissionen och Republiken Grekland angående denna stats genomförande av förordningen
efter den 1 januari 1999, ansåg kommissionen att Republiken Grekland inte hade uppfyllt samtliga skyldigheter som följer av
nämnda förordning. Kommissionen skickade därför den 3 maj 2000 en formell underrättelse till Republiken Grekland, vilken denna
stat besvarade genom en skrivelse av den 28 juli 2000.
Kommissionen ansåg att det erhållna svaret samt de uppgifter som erhållits vid ett arbetsmöte den 16 februari 2001 inte var
tillfredsställande och riktade därför ett motiverat yttrande till Republiken Grekland den 18 juli 2001, vilket denna stat
besvarade i en skrivelse av den 12 oktober 2001.
Eftersom kommissionen ansåg att de grekiska myndigheterna inte vidtagit de åtgärder som är nödvändiga för att uppfylla de
skyldigheter som följer av förordningen, beslutade den att väcka förevarande talan.
Prövning i sak
Kommissionen har i sin replik och vid förhandlingen återkallat den fjärde anmärkningens andra del och den första anmärkningen
till följd av vissa preciseringar som lämnats av den grekiska regeringen.
Mot bakgrund av kommissionens återkallade anmärkningar kommer domstolen endast att pröva kommissionens andra och tredje anmärkningar
samt den fjärde anmärkningens första del.
Den andra anmärkningen
Parternas argument
Genom kravet att det för fartyg från medlemsstater i gemenskapen som är införda i ett andra register eller i ett internationellt
register skall finnas ett intyg från behörig myndighet i flaggstaten i vilket det anges att fartyget i fråga får tillhandahålla
cabotagetjänster, anser kommissionen att de grekiska myndigheterna har uppställt ett hinder för friheten att tillhandahålla
tjänster.
Kommissionen anser att detta hinder utgör en oproportionerlig åtgärd som går längre än vad som är absolut nödvändigt för att
uppnå det eftersträvade målet, även om den motiveras med tvingande hänsyn till allmänintresset.
Samma resultat skulle nämligen kunna uppnås med mindre inskränkande medel, såsom en skyldighet att antingen förete en kopia
av lagstiftningen i den medlemsstat som tillåter fartyg som är registrerade i internationella register att utföra transporter
inom denna medlemsstat, eller att de nationella myndigheterna årligen informeras av motsvarande myndigheter i de andra medlemsstaterna
angående lagstiftningens utveckling inom sjötransportsektorn. Om det föreligger tvivel skulle de grekiska myndigheterna även
kunna rådfråga kommissionen i detta hänseende.
Dessutom utgör den rapport som kommissionen offentliggör vartannat år i enlighet med artikel 10 i förordningen, och som riktar
sig till medlemsstaterna, ett användbart verktyg för att kontrollera att de rättsliga villkoren för att utföra cabotagetjänster
i flaggstaten är uppfyllda.
Verkan av rapporterna förstärks av kommissionens åtagande att regelbundet informera medlemsstaterna om ändringar i nationell
lagstiftning rörande de andra registren, inbegripet ändringar som sker mellan rapporterna, under förutsättning att dessa ändringar
meddelats kommissionen i enlighet med artikel 9 i förordningen.
Den grekiska regeringen har förklarat att det i vissa medlemsstater finns register som bland annat kallas ett andra register
eller internationellt register och att de fartyg som är registrerade där inte nödvändigtvis har tillstånd att tillhandahålla
cabotagetjänster inom dessa medlemsstater. En korrekt tillämpning av artikel 1 i förordningen kräver således att värdstaten
säkerställer att det fartyg som önskar erhålla tillstånd att utföra cabotagetjänster uppfyller villkoren för cabotage i flaggstaten.
Vad gäller dessa fartyg bestrider den grekiska regeringen att det skulle finnas åtgärder som begränsar friheten att tillhandahålla
tjänster i mindre grad än skyldigheten att förete ett intyg från flaggstaten, i vilket det anges att villkoren för att tillhandahålla
cabotagetjänster är uppfyllda.
Den grekiska regeringen har beträffande artikel 9 i förordningen påpekat att denna bestämmelse snarare hänför sig till information
som medlemsstaterna lämnar till kommissionen än tvärtom. I bestämmelsen föreskrivs inte någon egentlig skyldighet för kommissionen
att lämna kontinuerlig information till medlemsstaterna.
Den grekiska regeringen har påpekat att den rapport som skall upprättas enligt artikel 10 i förordningen offentliggörs mer
än ett år efter den tvåårsperiod som omfattas av rapporten. Härav följer att ändringar i lagstiftningen som sker vid ett visst
tillfälle i en medlemsstat, och som gör cabotage möjligt inom denna stat, kommer till övriga medlemsstaters kännedom med en
väsentlig fördröjning för det fall ändringarna endast tillkännages genom nämnda rapport.
Den grekiska regeringens system med intyg överensstämmer således bättre med friheten att tillhandahålla tjänster, eftersom
det gör det möjligt att omedelbart erhålla information om en lagstiftningsändring i en annan medlemsstat.
Den av kommissionen föreslagna lösningen innebär att en kopia av lagstiftningen skall företes i den medlemsstat som tillåter
fartyg som är registrerade i internationella register att tillhandahålla cabotagetjänster i denna medlemsstat. En sådan lösning
är emellertid inte proportionerlig i förhållande till det eftersträvade syftet utan tvärtom mer komplex, eftersom hela lagtexten
måste översättas av en behörig myndighet och företes för hamnmyndigheterna i värdstaten.
Domstolens bedömning
Av artikel 1 i denna förordning framgår tydligt att det inom gemenskapen skall gälla frihet att tillhandahålla cabotagetjänster
(dom av den 20 februari 2001 i mål C-205/99, Analir m.fl., REG 2001, s. I-1271, punkt 20).
En nationell åtgärd som innebär ett krav på att det för fartyg från medlemsstater i gemenskapen som är införda i ett andra
register eller i ett internationellt register skall finnas ett intyg från behörig myndighet i flaggstaten i vilket anges att
fartyget i fråga får tillhandahålla cabotagetjänster, kan få till följd att tillhandahållandet av dessa tjänster försvåras
eller framstår som mindre lockande och därför innebär en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster (se, för ett
liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Analir m.fl., punkt 22).
Domstolen påpekar för det första vad gäller frågan huruvida denna begränsning är tillåten att det inte av själva ordalydelsen
i artikel 1.1 i förordningen framgår huruvida det är möjligt att kräva ett intyg i syfte att, i enlighet med denna bestämmelse,
kontrollera att ett fartyg uppfyller samtliga villkor för att få tillhandahålla cabotagetjänster i flaggstaten (se, för ett
liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Analir m.fl., punkt 24).
Det skall för det andra erinras om att friheten att tillhandahålla tjänster, som är en grundläggande princip i EG-fördraget,
endast kan inskränkas genom regler som motiveras av tvingande hänsyn av allmänintresse och som gäller för alla fysiska eller
juridiska personer som utövar verksamhet på värdmedlemsstatens territorium. För att vara motiverad skall den nationella regleringen
dessutom vara ägnad att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås och den skall inte gå utöver vad som är nödvändigt
för att uppnå detta mål (domen i det ovannämnda målet Analir m.fl., punkt 25 och där angiven rättspraxis).
Kommissionens andra anmärkning avser den sista delen av ovannämnda resonemang angående huruvida den ifrågavarande nationella
lagstiftningen är proportionerlig. Kommissionen har kritiserat Republiken Grekland för att den uppställer ett krav som innebär
att det för ett fartyg från en medlemsstat i gemenskapen skall finnas ett intyg från flaggstaten, trots att det finns åtgärder
som kan vidtas för att uppnå syftet att kontrollera att fartyget uppfyller villkoren för att få tillhandahålla cabotagetjänster
i nämnda stat och som utgör en mindre inskränkning av friheten att tillhandahålla tjänster.
De alternativa lösningar som kommissionen har föreslagit medför, såsom generaladvokaten har förklarat i punkterna 27–37 i
sitt förslag till avgörande, antingen att det eftersträvade målet inte helt uppnås eller att lösningarna i praktiken visar
sig vara mer komplexa eller utgöra en större inskränkning av friheten att tillhandahålla tjänster i förhållande till den befintliga
ordningen med intyg.
Mot denna bakgrund har kommissionen, som har bevisbördan i ett förfarande om fördragsbrott (se, bland annat, dom av den 23
oktober 1997 i mål C-159/94, kommissionen mot Frankrike, REG 1997, s. I-5815, punkt 102 och där angiven rättspraxis), inte
lyckats visa att Republiken Grekland har åsidosatt de skyldigheter som följer av förordningen genom att uppställa krav på
nämnda intyg.
Talan kan således inte vinna bifall på den andra anmärkningen.
Den tredje anmärkningen
Parternas argument
Kommissionen anser att de grekiska myndigheterna felaktigt har hävdat att Peloponnesos är en ö genom att enbart grunda sig
på den etymologiska betydelsen av namnet. Detta har inneburit att undantaget i artikel 6.3 i förordningen på ett konstgjort
sätt utvidgats till att omfatta cabotagetjänster mellan peloponnesiska hamnar och mellan hamnar på fastlandet och hamnar på
Peloponnesos.
Kommissionen har härvid erinrat om att Peloponnesos för länge sedan var förbundet med grekiska fastlandet, men att Peloponnesos
avskiljdes därifrån genom en anlagd kanal. Förbindelsen mellan Peloponnesos och grekiska fastlandet upprätthålls genom en
järnvägslinje och en nationell väg som går över Korintkanalen.
Den grekiska regeringen har framhållit att det i förordningen används andra kriterier för att bedöma hamnarna som öhamnar
än att de faktiskt är omgärdade av hav. Denna regering hänvisar i detta avseende till Ceuta och Melilla som anses utgöra öar
i artikel 2 punkt 1 c i förordningen, trots att dessa platser uppenbart befinner sig på fastlandet, eftersom de ligger på
den afrikanska kontinentens kust.
Den grekiska regeringen har med hänvisning till dom av den 19 oktober 2000 i de förenade målen C-15/98 och C-105/99, Italien
och Sardegna Lines mot kommissionen (REG 2000, s. I-8855), gjort gällande att det avgörande kriteriet för att fastställa huruvida
en geografisk region utgör en ö består i en statistisk bedömning av den handel som sker till sjöss.
Mot bakgrund av den anda av tolerans och förståelse som råder i förhållande till vissa ekonomier i gemenskapen som uppvisar
vissa särskilda egenskaper, vilken framgår såväl av inledningen till förordningen som av artikel 6.3, som innehåller ett undantag
för Grekland med hänsyn till den ekonomiska och sociala sammanhållningen, anser den grekiska regeringen att detta undantag
skall tillämpas även beträffande Peloponnesos.
Domstolens bedömning
Eftersom förordningen inte innehåller någon definition av begreppet ö, måste den vanliga innebörden av detta begrepp användas.
En ö definieras i havssammanhang som en landmassa som på ett varaktigt sätt sticker upp ovanför havsvattnet.
Det är, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 44 i sitt förslag till avgörande, obestridligt att Peloponnesos ur geografisk
synvinkel utgör en halvö. Denna halvö avskiljs från resten av Grekland endast genom en anlagd kanal, som är ett tiotal meter
bred. Mot denna bakgrund kan Peloponnesos inte anses utgör en ö i den mening som avses i förordningen.
Det förhållandet att Ceuta och Melilla enligt artikel 2 i förordningen anses utgöra öar påverkar inte denna tolkning.
Dessa två hamnar anses utgöra öhamnar endast av den anledningen att de likställts med sådana hamnar i artikel 2 i förordningen.
De utgör till sin beskaffenhet inte öar. Att jämföra Ceuta och Melilla å ena sidan med Peloponnesos hamnar å den andra, vilka
inte har likställts med öhamnar i enlighet med artikel 2 i förordningen, talar snarare emot än bekräftar den grekiska regeringens
argument att Peloponnesos utgör en ö.
Generaladvokaten har för övrigt i punkt 45 i sitt förslag till avgörande riktigt påpekat att även om hamnarna i nämnda städer
utgör hamnar på fastlandet i förhållande till den afrikanska kontinenten, skall de behandlas som öhamnar i förhållande till
den europeiska kontinenten, och följaktligen i förhållande till den iberiska halvön, eftersom det inte föreligger några landförbindelser
med Spanien.
Vad gäller domen i det ovannämnda målet Italien och Sardegna Lines mot kommissionen, som åberopats av den grekiska regeringen,
är det tillräckligt att konstatera att domstolen i den domen inte tog ställning till begreppet ö.
Den extensiva tolkning av artikel 6.3 i förordningen som föreslagits av den grekiska regeringen är inte möjlig på grund av
att denna bestämmelse utgör ett undantag från de allmänna reglerna i denna förordning angående friheten att tillhandahålla
sjötransporttjänster inom en medlemsstat. Bestämmelsen skall därmed ges en strikt tolkning.
Av det föregående följer att talan skall bifallas på grundval av kommissionens tredje anmärkning.
Den fjärde anmärkningens första del
Parternas argument
Vid förhandlingen preciserade kommissionen att den fjärde anmärkningens första del enbart avser det förhållandet att den grekiska
lagstiftningen om fartygsbemanning enligt punkt 2.4.1 i cirkulär nr 1151.65/2/98 är tillämplig på kryssningslinjefartyg från
gemenskapen på över 650 bruttoton som utför öcabotage.
Kommissionen har gjort gällande att nämnda bestämmelse i cirkuläret strider mot artikel 3.1 i förordningen. Enligt denna artikel
skall bestämmelserna i den stat där fartyget är registrerat tillämpas på alla frågor som rör bemanning, utom i fråga om fartyg
som är mindre än 650 bruttoton, där värdstatens bestämmelser får tillämpas. Enligt kommissionen följer det av ordalydelsen
i ovannämnda bestämmelse att den är tillämplig på samtliga kryssningslinjefartyg, oberoende av om de utför fastlandscabotage
eller öcabotage.
Den grekiska regeringen anser att det följer av artikel 3.2 i förordningen att alla frågor om bemanningen för alla typer av
fartygskategorier, inbegripet kryssningslinjefartyg som utför cabotage mellan öhamnar, omfattas av värdstatens ansvar.
Domstolens bedömning
Det följer av ordalydelsen i artikel 3.1 i förordningen att denna artikel är tillämplig på fartyg som utför fastlandscabotage
och på kryssningslinjefartyg. Artikel 3.2 är i sin tur tillämplig på fartyg som utför öcabotage.
På grund av att det inte finns någon närmare bestämning av begreppet kryssningslinjefartyg i artikel 3.1 i förordningen är
denna bestämmelse tillämplig på alla kryssningslinjefartyg oberoende av vilket slags cabotage de utför.
Denna tolkning bekräftas, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 54 i sitt förslag till avgörande, av det förhållandet
att om kryssningslinjefartyg som utför öcabotage omfattades av artikel 3.2 i förordningen, skulle hänvisningen till kryssningslinjefartyg
i artikel 3.1 sakna mening eftersom orden ”fartyg som utför fastlandscabotage” redan skulle omfatta kryssningslinjefartyg
som utför ett sådant cabotage.
Alla frågor som rör bemanningen av kryssningslinjefartyg på mer än 650 bruttoton som utför öcabotage omfattas således av flaggstatens
ansvar. Republiken Grekland har åsidosatt de skyldigheter som följer av förordningen genom att i punkt 2.4.1 i cirkulär nr
1151.65/2/98 föreskriva motsatsen.
Härav följer att talan skall bifallas på den fjärde anmärkningen.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
Emellertid kan domstolen enligt artikel 69.3 första stycket i samma regler besluta att vardera parten skall bära sin kostnad,
om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter. Eftersom kommissionen och Republiken Grekland båda delvis har tappat
målet, skall vardera parten bära sin kostnad.
På dessa grunder beslutar domstolen (andra avdelningen) följande dom:
1)
Republiken Grekland har åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 1, 3 och 6 i rådets förordning (EEG) nr 3577/92 av den
7 december 1992 om tillämpning av principen om frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom medlemsstaterna
(cabotage) genom att anse att Peloponnesos utgör en ö och genom att i egenskap av värdstat tillämpa nationella bestämmelser
om bemanning på kryssningslinjefartyg på mer än 650 bruttoton som utför öcabotage.
2)
Talan ogillas i övrigt.
3)
Vardera parten skall bära sin rättegångskostnad.
Underskrifter.
–
Rättegångsspråk: grekiska.