CELEX: 62009CJ0145
Swobodny przepływ osób
Dyrektywa 2004/38/WE
Artykuł 16 ust. 4 i art. 28 ust. 3 lit. a)
Obywatel Unii, urodzony i zamieszkujący od ponad 30 lat w przyjmującym państwie członkowskim
Okresy nieobecności na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego
Wyroki karne
Decyzja o wydaleniu z terytorium
Nadrzędne względy bezpieczeństwa publicznego

Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 16 ust. 4 i art. 28 ust. 3 lit. a) dyrektywy
2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin
do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68
i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG
(Dz.U. L 158, s. 77, i sprostowania Dz.U. L 229, s. 35, Dz.U. 2005, L 197, s. 34).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Land Baden-Württemberg (krajem związkowym Badenią Wirtembergią) a Panagiotisem
Tsakouridisem, obywatelem greckim, w przedmiocie decyzji tego kraju związkowego stwierdzającej utratę przez P. Tsakouridisa
prawa do wjazdu i pobytu na terytorium Republiki Federalnej Niemiec i zapowiedzi wydania decyzji o wydaleniu go.

Ramy prawne

Dyrektywa 2004/38
Motyw 3 dyrektywy 2004/38 stanowi:
„Obywatelstwo Unii powinno stanowić podstawowy status obywateli państw członkowskich, w przypadku gdy korzystają z prawa do
swobodnego przemieszczania się i pobytu. Należy zatem skodyfikować i zweryfikować istniejące instrumenty wspólnotowe, które
traktują oddzielnie pracowników najemnych, osoby pracujące na własny rachunek, studentów i inne osoby niezatrudnione w celu
uproszczenia i wzmocnienia prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu wszystkich obywateli Unii”.
Zgodnie z motywem 22 tej dyrektywy:
„Traktat dopuszcza ograniczenia w korzystaniu z prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu uzasadnione względami porządku
publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego. W celu zapewnienia bardziej precyzyjnego określenia warunków
i zabezpieczeń proceduralnych, na podstawie których obywatele Unii i członkowie ich rodziny mogą otrzymać odmowę prawa wjazdu
lub zostać wydaleni, niniejsza dyrektywa powinna zastąpić dyrektywę Rady 64/221/EWG z dnia 25 lutego 1964 r. w sprawie koordynacji
specjalnych środków dotyczących przemieszczania się i pobytu cudzoziemców, uzasadnionych względami porządku publicznego, bezpieczeństwa
publicznego lub zdrowia publicznego [(Dz.U. 56, s. 850), zmienioną dyrektywą Rady 75/35/EWG z dnia 17 grudnia 1974 r. (Dz.U. 1975,
L 14, s. 14)]”.
Zgodnie z motywami 23 i 24 dyrektywy 2004/38:
„(23) Wydalenie obywateli Unii i członków ich rodziny uzasadnione względami porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego
stanowi środek mogący wywołać poważne szkody dla osób, które korzystając z praw i swobód przyznanych im w traktacie (WE),
rzeczywiście zintegrowały się w przyjmującym państwie członkowskim. Zakres takich środków powinien zatem zostać ograniczony
zgodnie z zasadą proporcjonalności, aby uwzględnić stopień integracji danej osoby, długość jej pobytu w przyjmującym państwie
członkowskim, jej wiek, stan zdrowia, sytuację rodzinną i ekonomiczną oraz związki z krajem pochodzenia.
(24)      W konsekwencji stopień ochrony przed wydaleniem powinien być tym większy, im większy jest stopień integracji obywateli Unii
i członków ich rodziny w przyjmującym państwie członkowskim. Środek wydalenia wobec obywateli Unii, którzy przez wiele lat
zamieszkiwali w przyjmującym państwie członkowskim, w szczególności jeżeli urodzili się tam i zamieszkiwali przez całe swoje
życie, należy stosować jedynie w wyjątkowych okolicznościach, w których istnieją nadrzędne względy bezpieczeństwa publicznego.
Ponadto takie wyjątkowe okoliczności powinny mieć zastosowanie do środka wydalenia podejmowanego wobec nieletnich, w celu
ochrony ich związków z rodziną, zgodnie z Konwencją Narodów Zjednoczonych o prawach dziecka z dnia 20 listopada 1989 r.”.
Artykuł 16 tej dyrektywy stanowi:
„1.      Obywatele Unii, którzy legalnie zamieszkują w przyjmującym państwie członkowskim przez nieprzerwany okres pięciu lat, mają
prawo stałego pobytu w tym państwie. Prawo to nie podlega warunkom przewidzianym w rozdziale III.
[…]
3.      Ciągłości pobytu nie naruszają przejściowe okresy nieobecności nieprzekraczające ogółem sześciu miesięcy w roku lub dłuższe
okresy nieobecności z powodu obowiązkowej służby wojskowej, lub okres nieobecności obejmujący 12 kolejnych miesięcy z ważnych
powodów, na przykład ciąży i porodu, poważnej choroby, studiów, kształcenia zawodowego lub oddelegowania w innym państwie
członkowskim lub państwie trzecim.
4.      Po nabyciu prawa stałego pobytu można je utracić jedynie w wyniku nieobecności w przyjmującym państwie członkowskim przez
okres przekraczający dwa kolejne lata”.
Artykuł 27 ust. 1 i 2 wspomnianej dyrektywy stanowi:
„1.      Z zastrzeżeniem przepisów niniejszego rozdziału państwa członkowskie mogą ograniczyć swobodę przemieszczania się i pobytu
obywateli Unii i członków ich rodziny, bez względu na przynależność państwową, kierując się względami porządku publicznego,
bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego. Na względy te nie można się powoływać do celów gospodarczych.
2.      Środki podjęte ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego muszą być zgodne z zasadą proporcjonalności
i opierać się wyłącznie na indywidualnym zachowaniu danej osoby. Wcześniejsza karalność nie może sama w sobie stanowić podstaw
do podjęcia takich środków.
Indywidualne zachowanie danej osoby musi stanowić rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie narażające jeden
z podstawowych interesów społecznych. Nie są dopuszczalne uzasadnienia, które nie są bezpośrednio związane z danym indywidualnym
przypadkiem lub opierają się na względach ogólnej prewencji”.
Zgodnie z art. 28 tejże dyrektywy:
„1.      Przed podjęciem decyzji o wydaleniu [z terytorium państwa] ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego
przyjmujące państwo członkowskie uwzględnia informacje dotyczące długości pobytu danej osoby na jego terytorium, jego/jej
wieku, stanu zdrowia, sytuacji rodzinnej i ekonomicznej, integracji społecznej i kulturalnej w przyjmującym państwie członkowskim
oraz stopnia jej więzi z krajem pochodzenia.
2.      Bez względu na przynależność państwową przyjmujące państwo członkowskie nie może podjąć decyzji o wydaleniu wobec obywateli
Unii lub członków ich rodzin, którzy posiadają prawo stałego pobytu na jego terytorium, z wyjątkiem poważnych względów porządku
publicznego lub bezpieczeństwa publicznego.
3.      Decyzja o wydaleniu nie może zostać podjęta wobec obywateli Unii, z wyjątkiem decyzji uzasadnionej nadrzędnymi względami bezpieczeństwa
publicznego określonymi przez państwa członkowskie, jeżeli:
a)      zamieszkiwali oni w przyjmującym państwie członkowskim przez poprzednie dziesięć lat; lub
b)      są nieletni, z wyjątkiem przypadków, w których wydalenie jest konieczne ze względu na dobro dziecka zgodnie z Konwencją Narodów
Zjednoczonych o prawach dziecka z dnia 20 listopada 1989 r.”.
Artykuł 32 ust. 1 dyrektywy 2004/38 stanowi:
„Osoby wydalone ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego mogą złożyć wniosek o uchylenie zarządzenia
o wydaleniu po upływie odpowiedniego okresu, w zależności od okoliczności, oraz w każdym przypadku po upływie trzech lat od
wykonania ostatecznego zarządzenia o wydaleniu, które zostało prawomocnie podjęte zgodnie z prawem wspólnotowym, powołując
się na argumenty pozwalające stwierdzić zasadniczą zmianę okoliczności, które uzasadniały decyzję zarządzającą ich wydalenie.
Przedmiotowe państwo członkowskie podejmuje decyzję w ciągu sześciu miesięcy od dostarczenia wniosku”.

Uregulowania krajowe
Paragraf 6 Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern (ustawy o swobodnym przepływie obywateli Unii) z dnia
30 lipca 2004 r. (BGBl. 2004 I, s. 1950), zmienionej Gesetz zur Änderung des Bundespolizeigesetzes und anderer Gesetze (ustawą
o zmianie ustawy o policji federalnej i innych ustaw) z dnia 26 lutego 2008 r. (BGBl. 2008 I, s. 215), (zwanej dalej „FreizügG/EU”)
stanowi:
„(1)      Utrata prawa, o którym mowa w § 2 ust. 1, może zostać stwierdzona bez uszczerbku dla § 5 ust. 5 tylko ze względów porządku
publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego (art. 39 ust. 3, art. 46 ust. 1 traktatu), a zaświadczenie
o prawie pobytu na podstawie prawa wspólnotowego lub o stałym pobycie odebrane, zaś karta pobytu lub karta stałego pobytu
cofnięta. z wymienionych w zdaniu pierwszym względów może także nastąpić odmowa wjazdu. Stwierdzenie ze względów zdrowia publicznego
może nastąpić tylko w razie wystąpienia choroby w ciągu pierwszych trzech miesięcy po wjeździe.
(2)      Sama okoliczność wydania wyroku karnego nie wystarcza do uzasadnienia decyzji lub środków, o których mowa w ust. 1. Brane
pod uwagę mogą być wyłącznie wyroki karne jeszcze niewykreślone z rejestru centralnego i wyłącznie w zakresie, w jakim stanowiące
ich podstawę okoliczności świadczą o indywidualnym zachowaniu będącym obecnie zagrożeniem dla porządku publicznego. Chodzi
o rzeczywiste i dostatecznie poważne zagrożenie dla podstawowych interesów społecznych.
(3)      Przy podejmowaniu decyzji, o której mowa w ust. 1, należy uwzględnić w szczególności okres pobytu zainteresowanego w Niemczech,
jego wiek, stan zdrowia, sytuację rodzinną i ekonomiczną, integrację społeczną i kulturalną w Niemczech oraz stopień więzi
z krajem pochodzenia.
(4)      Po uzyskaniu prawa stałego pobytu stwierdzenie na podstawie ust. 1 może nastąpić wyłącznie z poważnych względów.
(5)      W odniesieniu do obywateli Unii i członków ich rodzin, którzy przebywali na terytorium federalnym przez ostatnie dziesięć
lat, i w odniesieniu do nieletnich stwierdzenie, o którym mowa w ust. 1, może nastąpić jedynie z nadrzędnych względów bezpieczeństwa
publicznego. Reguła ta nie ma zastosowania do nieletnich, gdy utrata prawa pobytu konieczna jest ze względu na dobro dziecka.
Nadrzędne względy bezpieczeństwa publicznego mogą wystąpić tylko wtedy, jeżeli zainteresowany został prawomocnie skazany za
jeden lub kilka czynów karalnych popełnionych umyślnie na karę pozbawienia wolności lub karę dla nieletnich w wymiarze co
najmniej pięciu lat lub jeżeli podczas ostatniego prawomocnego skazania zastosowano wobec niego zabezpieczające pozbawienie
wolności, jeżeli zagrożone jest bezpieczeństwo Niemiec lub jeżeli zainteresowany stanowi zagrożenie terrorystyczne.
[…]”.

Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
P. Tsakouridis urodził się w Niemczech w dniu 1 marca 1978 r. W 1996 r. uzyskał dyplom ukończenia szkoły średniej. Od października
2001 r. P. Tsakouridis posiada pozwolenie na pobyt na czas nieokreślony w tym kraju członkowskim. Od marca 2004 r. do połowy
października tegoż roku prowadził na wyspie Rodos w Grecji stoisko z naleśnikami. Następnie wrócił do Niemiec, gdzie pracował
od grudnia 2004 r. W połowie października 2005 r. P. Tsakouridis udał się na Rodos i ponownie zaczął prowadzić stoisko z naleśnikami.
W dniu 22 listopada 2005 r. Amtsgericht Stuttgart wydał przeciwko P. Tsakouridisowi międzynarodowy nakaz aresztowania. W dniu
19 listopada 2006 r. został on zatrzymany na Rodos, a w dniu 19 marca 2007 r. przewieziony do Niemiec.
Wobec P. Tsakouridisa zostały wcześniej wydane następujące wyroki skazujące. Przez Amtsgericht Stuttgart-Bad Cannstatt został
on skazany na kilka grzywn, mianowicie w dniu 14 października 1998 r. za posiadanie niedozwolonego przedmiotu, w dniu 15 czerwca
1999 r. za ciężkie uszkodzenie ciała, a w dniu 8 lutego 2000 r. za umyślne uszkodzenie ciała w zbiegu z wymuszeniem. Ponadto
przez Amtsgericht Stuttgart P. Tsakouridis został skazany w dniu 5 września 2002 r. na grzywnę za wymuszenie w zbiegu z umyślnym
uszkodzeniem ciała. Wreszcie przez Landgericht Stuttgart P. Tsakouridis został skazany w dniu 28 sierpnia 2007 r. za niedozwolony
handel znaczną ilością środków odurzających w zorganizowanej grupie przestępczej w ośmiu przypadkach na karę pozbawienia wolności
w wymiarze 6 lat i 6 miesięcy.
Decyzją z dnia 19 sierpnia 2008 r. Regierungspräsidium Stuttgart po wysłuchaniu P. Tsakouridisa stwierdził utratę przez niego
prawa wjazdu i pobytu na terytorium Niemiec i powiadomił go, że może zostać wydalony do Grecji bez wyznaczenia terminu do
dobrowolnego wyjazdu. W uzasadnieniu Regierungspräsidium Stuttgart podniósł, że skutkiem wyroku Landgericht Stuttgart z dnia
28 sierpnia 2007 r. jest przekroczenie progu pięciu lat pozbawienia wolności, tak że rozpatrywane środki są usprawiedliwione
„nadrzędnymi względami bezpieczeństwa publicznego” w rozumieniu art. 28 ust. 3 lit. a) dyrektywy 2004/38 oraz § 6 ust. 5 FreizügG/EU.
Według Regierungspräsidium Stuttgart indywidualne zachowanie P. Tsakouridisa stanowi faktyczne zagrożenie dla porządku publicznego.
Popełnione przez niego przestępstwa dotyczące obrotu środkami odurzającymi były zdaniem tego organu bardzo poważne i istniało
konkretne niebezpieczeństwo recydywy. P. Tsakouridis był ewidentnie skłonny ze względów finansowych uczestniczyć w nielegalnym
handlu środkami odurzającymi. Spowodowane przez ten handel problemy osób uzależnionych od narkotyków i społeczeństwa w ogólności
są mu całkowicie obojętne. Istnieje podstawowy interes społeczny w skutecznym zwalczaniu szczególnie szkodliwej społecznie
przestępczości związanej z obrotem środkami odurzającymi wszystkimi dostępnymi środkami.
Regierungspräsidium Stuttgart zauważa ponadto, że P. Tsakouridis albo nie miał zamiaru, albo nie był w stanie przestrzegać
istniejącego porządku prawnego. Popełnił czyny karalne z niezwykle dużą determinacją przestępczą. Ewentualne nieposzlakowane
zachowanie się w toku wykonywania kary nie pozwala na stwierdzenie braku ryzyka recydywy. Skoro spełnione są przesłanki stosowania
§ 6 FreizügG/EU, decyzja należy do zakresu uprawnień dyskrecjonalnych władz. Prywatny interes P. Tsakouridisa dotyczący uniknięcia
stwierdzenia utraty prawa wjazdu i pobytu z uwagi na długoletni legalny pobyt w Niemczech nie przeważa nad mającym priorytetowe
znaczenie interesem publicznym w zakresie zwalczania przestępczości związanej z obrotem środkami odurzającymi. Prawdopodobieństwo,
że ponownie popełni on takie czyny karalne, jest bardzo duże.
Według Regierungspräsidium Stuttgart, ponieważ w ostatnich latach P. Tsakouridis przez kilka miesięcy zamieszkiwał na obszarze
państwa członkowskiego swojego pochodzenia, nie przewiduje się, że po wydaleniu z terytorium Niemiec będzie miał trudności
z integracją. Ryzyko recydywy uzasadnia również ingerencję w jego prawo swobodnego dostępu jako obywatela Unii do niemieckiego
rynku pracy. Nie istnieje środek łagodniejszy ani tak odpowiedni jak środki zastosowane, przy czym wskutek zastosowania tych
środków nie zostaje naruszona stworzona już ekonomiczna podstawa egzystencji.
Z uwagi na poważny charakter stwierdzonych przestępstw ingerencja w życie osobiste i rodzinne P. Tsakouridisa jest zdaniem
Regierungspräsidium Stuttgart uzasadniona w świetle przeważającego interesu ochrony porządku publicznego i zapobiegania dalszym
karalnym działaniom w rozumieniu art. 8 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej
w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., przy czym brak jest widocznych równoważnych interesów prywatnych i rodzinnych, które
nakazywałyby odstąpienie od wydalenia ze względów proporcjonalności.
W dniu 17 września 2008 r. M. Tsakouridis wniósł skargę do Verwaltungsgericht Stuttgart na decyzję Regierungspräsidium Stuttgart
z dnia 19 sierpnia 2008 r., powołując się na okoliczność, że większa cześć jego rodziny mieszka w Niemczech. Ponadto z wyroku
Landgericht Stuttgart z dnia 28 sierpnia 2007 r. wynika jego zdaniem, że był on jedynie podrzędnym członkiem zorganizowanej
grupy przestępczej. Ponieważ wychował się w Niemczech i odbywał tam naukę szkolną, brak jest zagrożenia w rozumieniu § 6 ust. 1
FreizügG/EU. Tak samo jest on również silnie związany ze swoim ojcem, zamieszkującym w Niemczech, który regularnie odwiedza
go w więzieniu. Dobrowolnie stawił się na policji, co dowodzi, że nie stanowi już zagrożenia dla porządku publicznego po odbyciu
kary, tak że stwierdzenie utraty prawa wjazdu i pobytu na terytorium Niemiec jest nieproporcjonalne. Wreszcie jego matka,
która przebywa obecnie u córki w Australii, powróci wiosną 2009 roku, aby ostatecznie zamieszkać ze swoim mężem w Niemczech.
Wyrokiem z dnia 24 listopada 2008 r. Verwaltungsgericht Stuttgart stwierdził nieważność decyzji Regierungspräsidium Stuttgart
z dnia 19 sierpnia 2008 r. Według wspomnianego sądu wyrok karny sam w sobie nie wystarcza do tego, aby stanowić podstawę utraty
prawa wjazdu i pobytu przez obywatela Unii, utraty, która zakłada istnienie poważnego, rzeczywistego i dostatecznego zagrożenia
dla podstawowego interesu społecznego w rozumieniu § 6 ust. 2 FreizügG/EU. Dodatkową kwestią jest to, że w ramach transpozycji
art. 28 ust. 3 dyrektywy 2004/38 utratę prawa wjazdu i pobytu na podstawie § 6 ust. 1 FreizügG/EU można stwierdzić w przypadku
takim jak P. Tsakouridisa, który zamieszkiwał przeszło dziesięć lat na terytorium Niemiec, jedynie w razie zaistnienia nadrzędnych
względów bezpieczeństwa publicznego, tak jak wynika to z § 6 ust. 5 zdanie pierwsze wspomnianej ustawy. W tym względzie Verwaltungsgericht
Stuttgart zauważa, że P. Tsakouridis nie utracił prawa stałego pobytu ze względu na swoje pobyty na wyspie Rodos, jako że
§ 6 ust. 5 zdanie pierwsze nie wymaga nieprzerwanego przebywania na terytorium Niemiec w ciągu ostatnich dziesięciu lat.
Verwaltungsgericht Stuttgart orzekł, że brak jest „nadrzędnych względów bezpieczeństwa publicznego” w rozumieniu § 6 ust. 5
zdanie ostatnie FreizügG/EU uzasadniających wydalenie. Bezpieczeństwo publiczne obejmuje zdaniem tego sądu jedynie wewnętrzne
i zewnętrzne bezpieczeństwo danego państwa członkowskiego i jest tym samym węższe od pojęcia porządku publicznego, które obejmuje
również krajowy system prawa karnego. Przekroczenie minimalnego wymiaru kary, o którym mowa w § 6 ust. 5 zdanie ostatnie FreizügG/EU,
nie pozwala na stwierdzenie, że występują nadrzędne względy bezpieczeństwa publicznego dla celów wydalenia. P. Tsakouridis
stanowi potencjalnie znaczące zagrożenie dla porządku publicznego, jednakże w żadnym razie nie dla istnienia państwa i jego
instytucji lub życia ludności. Na takie okoliczności nie powoływał się także Regierungspräsidium Stuttgart.
W związku z wniesieniem apelacji od wyroku Verwaltungsgericht Stuttgart z dnia 24 listopada 2008 r. Verwaltungsgerichtshof
Baden-Württemberg postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)      Czy użyte w art. 28 ust. 3 dyrektywy 2004/38 […] pojęcie »nadrzędnych względów bezpieczeństwa publicznego« należy interpretować
w ten sposób, że wydalenie mogą uzasadniać jedynie bezwzględne zagrożenia zewnętrznego i wewnętrznego bezpieczeństwa państwa
członkowskiego i czy obejmuje ono jedynie istnienie państwa z jego głównymi instytucjami, ich zdolność funkcjonowania, życie
ludności oraz stosunki zewnętrzne i pokojowe współistnienie narodów?
2)      Na jakich warunkach po okresie dziesięcioletniego zamieszkiwania w przyjmującym państwie członkowskim można następnie utracić
prawo do zwiększonej ochrony przed wydaleniem z terytorium określonej w art. 28 ust. 3 lit. a) dyrektywy 2004/38? Czy w tym
kontekście stosuje się odpowiednio kryteria utraty prawa stałego pobytu określone w art. 16 ust. 4 tej dyrektywy?
3)      W razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie drugie i odpowiedniego stosowania art. 16 ust. 4 dyrektywy 2004/38: czy
prawo do zwiększonej ochrony przed wydaleniem z terytorium zostaje utracone wyłącznie wskutek upływu czasu, bez względu na
powody decydujące o nieobecności?
4)      Również w razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie drugie i odpowiedniego stosowania art. 16 ust. 4 dyrektywy 2004/38:
czy przymusowy powrót do przyjmującego państwa członkowskiego w ramach postępowania karnego przed upływem okresu dwóch lat
wywołuje skutek w postaci zachowania prawa do zwiększonej ochrony przed wydaleniem z terytorium, mimo że w związku z powrotem
nie można przez pewien czas korzystać z podstawowych swobód?”.

W przedmiocie pytań prejudycjalnych

W przedmiocie pytań od drugiego do czwartego
Stawiając pytania od drugiego do czwartego, które należy rozpatrzyć na wstępie, sąd krajowy w istocie dąży do ustalenia, w jakim
zakresie okresy nieobecności na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego podczas okresu, o którym mowa w art. 28 ust. 3
lit. a) dyrektywy 2004/38, czyli podczas dziesięciu lat poprzedzających decyzję o wydaleniu zainteresowanego, uniemożliwiają
mu korzystanie ze zwiększonej ochrony przewidzianej w tym przepisie.
Według orzecznictwa Trybunału dyrektywa 2004/38 ma na celu ułatwienie korzystania z podstawowego i indywidualnego prawa do
swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, przyznanego obywatelom Unii bezpośrednio przez
traktat, a w szczególności wzmocnienie tego prawa w taki sposób, by na mocy tej dyrektywy obywatelom Unii przysługiwały prawa
nie mniejsze niż te przysługujące im na mocy aktów prawa pochodnego, które dyrektywa ta zmieniła lub uchyliła (zob. wyroki:
z dnia 25 lipca 2008 r. w sprawie C‑127/08 Metock i in., Zb.Orz. s. I‑6241, pkt 59 i 82; a także z dnia 7 października 2010 r.
w sprawie C‑162/09 Lassal, dotychczas niepublikowany w Zbiorze, pkt 30).
Z motywu 23 dyrektywy 2004/38 wynika, że wydalenie obywateli Unii i członków ich rodziny uzasadnione względami porządku publicznego
lub bezpieczeństwa publicznego może wywołać poważne szkody dla osób, które korzystając z praw i swobód przyznanych im w traktacie,
rzeczywiście zintegrowały się w przyjmującym państwie członkowskim.
Z tego to właśnie powodu, jak wynika z motywu 24 dyrektywy 2004/38, dyrektywa ta wprowadza system ochrony przed wydaleniem
oparty na stopniu integracji danej osoby w przyjmującym państwie członkowskim, tak by stopień ochrony przed wydaleniem był
tym większy, im większy jest stopień integracji obywateli Unii i członków ich rodziny w przyjmującym państwie członkowskim.
W tej perspektywie art. 28 ust. 1 wspomnianej dyrektywy stanowi ogólnie, że przed podjęciem decyzji o wydaleniu z terytorium
państwa ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego przyjmujące państwo członkowskie uwzględnia informacje
dotyczące długości pobytu danej osoby na jego terytorium, jej wieku, stanu zdrowia, sytuacji rodzinnej i ekonomicznej, integracji
społecznej i kulturalnej w przyjmującym państwie członkowskim oraz stopnia jej więzi z krajem pochodzenia.
Zgodnie z art. 28 ust. 2 tej dyrektywy wobec obywateli Unii lub członków ich rodzin, bez względu na przynależność państwową,
którzy posiadają prawo stałego pobytu na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego na podstawie art. 16 tejże dyrektywy,
nie można wydać decyzji o wydaleniu z terytorium „z wyjątkiem poważnych względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego”.
Co się tyczy obywateli Unii, którzy zamieszkiwali w przyjmującym państwie członkowskim przez poprzednie dziesięć lat, art. 28
ust. 3 dyrektywy 2004/38 wzmacnia znacznie ochronę przed wydaleniem, stanowiąc, że środek taki nie może zostać podjęty z wyjątkiem
decyzji uzasadnionej „nadrzędnymi względami bezpieczeństwa publicznego określonymi przez państwa członkowskie”.
Tymczasem art. 28 ust. 3 lit. a) dyrektywy 2004/38, uzależniając korzystanie ze zwiększonej ochrony od obecności zainteresowanego
na terytorium państwa członkowskiego przez okres dziesięciu lat poprzedzających wydalenie, milczy co do okoliczności mogących
spowodować przerwanie dziesięcioletniego okresu zamieszkania dla celów uzyskania prawa do zwiększonej ochrony przed wydaleniem
przewidzianej w tym przepisie.
Wychodząc z założenia, zgodnie z którym, na wzór prawa stałego pobytu, zwiększona ochrona jest uzyskiwana w następstwie zamieszkiwania
przez pewien czas w przyjmującym państwie członkowskim, a następnie może zostać utracona, sąd krajowy uważa, że możliwe jest
odpowiednie stosowanie kryteriów określonych w art. 16 ust. 4 dyrektywy 2004/38.
O ile prawdą jest, że motywy 23 i 24 dyrektywy 2004/38 przewidują szczególną ochronę osób, które rzeczywiście zintegrowały
się w przyjmującym państwie członkowskim, w szczególności gdy się tam urodziły i zamieszkiwały przez całe swoje życie, o tyle
jednak w świetle brzmienia art. 28 ust. 3 dyrektywy 2004/38 decydujące kryterium zasadza się w tym, czy obywatel Unii zamieszkiwał
w tym państwie członkowskim przez dziesięć lat poprzedzających decyzję o wydaleniu.
Co się tyczy zagadnienia, w jakim zakresie okresy nieobecności na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego podczas
okresu, o którym mowa w art. 28 ust. 3 lit. a) dyrektywy 2004/38, czyli podczas dziesięciu lat poprzedzających decyzję o wydaleniu
zainteresowanego, uniemożliwiają mu korzystanie ze zwiększonej ochrony, należy przeprowadzić całościową oceną sytuacji zainteresowanego
za każdym razem dokładnie w chwili powstania kwestii wydalenia.
Władze krajowe odpowiedzialne za stosowanie art. 28 ust. 3 dyrektywy 2004/38 są zobowiązane wziąć pod uwagę wszystkie aspekty
mające znaczenie w każdym przypadku, w szczególności długość każdego okresu nieobecności zainteresowanego w przyjmującym państwie
członkowskim, łączną długość oraz częstotliwość tych okresów nieobecności, a także powody, które skłaniały zainteresowanego
do opuszczania tego państwa członkowskiego. Należy mianowicie sprawdzić, czy rozpatrywane okresy nieobecności nie powodują
przeniesienia do innego państwa członkowskiego głównego ośrodka osobistych, rodzinnych i zawodowych interesów zainteresowanego.
Okoliczność, że zainteresowany został objęty przymusowym powrotem do przyjmującego państwa członkowskiego w celu odbycia tam
kary pozbawienia wolności, oraz okres spędzony w więzieniu mogą wraz z okolicznościami wymienionymi w poprzedzającym punkcie
być brane pod uwagę podczas całościowej oceny wymaganej do stwierdzenia, czy zostały zerwane zadzierzgnięte uprzednio z przyjmującym
państwem członkowskim więzi integracyjne.
Do sądu krajowego należy ocena, czy właśnie tak jest w zawisłym przed nim postępowaniu. Gdyby doszedł on do wniosku, że okresy,
podczas których P. Tsakouridis był nieobecny na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, nie mogą uniemożliwić mu
korzystania ze zwiększonej ochrony, powinien następnie sprawdzić, czy decyzja o wydaleniu uzasadniona jest nadrzędnymi względami
bezpieczeństwa publicznego w rozumieniu art. 28 ust. 3 dyrektywy 2004/38.
Należy przypomnieć, że w celu udzielenia sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi umożliwiającej mu rozstrzygnięcie toczącego
się przed nim sporu Trybunał może między innymi wziąć pod rozwagę normy prawa Unii, na które sąd krajowy nie powołał się w swoich
pytaniach prejudycjalnych (zob. podobnie wyrok z dnia 8 listopada 2007 r. w sprawie C‑374/05 Gintec, Zb.Orz. s. I‑9517, pkt 48).
Przy założeniu, że zostanie stwierdzone, iż osoba znajdująca się w położeniu P. Tsakouridisa, która uzyskała prawo stałego
pobytu w przyjmującym państwie członkowskim, nie spełnia przesłanki zamieszkania określonej w art. 28 ust. 3 dyrektywy 2004/38,
środek wydalenia mógłby w razie potrzeby być uzasadniony zaistnieniem „poważnych względów porządku publicznego”, tak jak to
przewiduje art. 28 ust. 2 dyrektywy 2004/38.
W świetle poprzedzających rozważań na pytania od drugiego do czwartego należy odpowiedzieć, że art. 28 ust. 3 lit. a) dyrektywy
2004/38 należy interpretować w ten sposób, że w celu stwierdzenia, czy obywatel Unii zamieszkiwał w przyjmującym państwie
członkowskim przez dziesięć lat poprzedzających decyzję o wydaleniu – co jest decydującym kryterium dla nadania zwiększonej
ochrony, którą przyznaje ten przepis – należy wziąć pod uwagę wszystkie aspekty mające znaczenie w każdym przypadku, w szczególności
długość każdego okresu nieobecności zainteresowanego w przyjmującym państwie członkowskim, łączną długość oraz częstotliwość
tych okresów nieobecności, a także powody, które skłaniały zainteresowanego do opuszczania tego państwa członkowskiego i które
są pomocne przy stwierdzeniu, czy te okresy nieobecności powodują, czy nie powodują przeniesienia do innego państwa członkowskiego
głównego ośrodka osobistych, rodzinnych i zawodowych interesów zainteresowanego.

W przedmiocie pytania pierwszego
W świetle odpowiedzi udzielonej na pytania od drugiego do czwartego pytanie pierwsze należy rozumieć w ten sposób, że sąd
krajowy zmierza w istocie do ustalenia, czy i w jakim zakresie przestępczość związana z obrotem środami odurzającymi w zorganizowanej
grupie przestępczej może być objęta zakresem pojęcia nadrzędnych względów bezpieczeństwa publicznego, w razie gdy sąd ten
dojdzie do wniosku, że zainteresowany obywatel Unii korzysta z ochrony na podstawie art. 28 ust. 3 dyrektywy 2004/38, lub
pojęcia poważnych względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, w razie gdy sąd ten dojedzie do wniosku, że
wspomniany obywatel Unii korzysta z ochrony na podstawie art. 28 ust. 2 tej dyrektywy.
Z brzmienia oraz systematyki art. 28 dyrektywy 2004/38, wspomnianych w pkt 24–28 niniejszego wyroku, wynika, że uzależniając
każdy środek wydalenia w sytuacjach wskazanych w art. 28 ust. 3 tej dyrektywy od obecności „nadrzędnych względów” bezpieczeństwa
publicznego – pojęcia znacznie ściślejszego od „poważnych względów” w rozumieniu art. 28 ust. 2 tej dyrektywy – prawodawca
Unii w sposób oczywisty zamierzał ograniczyć środki oparte na wspomnianym ustępie 3 do „wyjątkowych okoliczności”, tak jak
zapowiedziano to w motywie 24 wspomnianej dyrektywy.
Pojęcie nadrzędnych względów bezpieczeństwa publicznego zakłada bowiem nie tylko istnienie zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego,
ale ponadto to, że charakter tego zagrożenia jest szczególnie wysoki, co jest odzwierciedlone przez zastosowanie wyrażenia
„nadrzędne względy”.
W tym to kontekście należy interpretować także pojęcie bezpieczeństwa publicznego widniejące w art. 28 ust. 3 dyrektywy 2004/38.
Co się tyczy bezpieczeństwa publicznego, Trybunał orzekł, że odnosi się ono jednocześnie do wewnętrznego bezpieczeństwa państwa
członkowskiego, jak i jego bezpieczeństwa zewnętrznego (zob. w szczególności wyroki: z dnia 26 października 1999 r. w sprawie
C‑273/97 Sirdar, Rec. s. I‑7403, pkt 17; z dnia 11 stycznia 2000 r. w sprawie C‑285/98 Kreil, Rec. s. I‑69, pkt 17; z dnia
13 lipca 2000 r. w sprawie C‑423/98 Albore, Rec. s. I‑5965, pkt 18; z dnia 11 marca 2003 r. w sprawie C‑186/01 Dory, Rec.
s. I‑2479, pkt 32).
Trybunał orzekł również, że zagrożenie dla funkcjonowania głównych instytucji i służb publicznych oraz życia ludności, podobnie
jak ryzyko poważnego zakłócenia stosunków zagranicznych lub pokojowego współistnienia narodów bądź zagrożenie interesów wojskowych,
może naruszać bezpieczeństwo publiczne (zob. w szczególności: wyroki: z dnia 10 lipca 1984 r. w sprawie 72/83 Campus Oil i in.,
Rec. s. 2727, pkt 34, 35; z dnia 17 października 1995 r. w sprawie C‑70/94 Werner, Rec. s. I-3189, pkt 27; ww. wyrok w sprawie
Albore, pkt 22; a także wyrok z dnia 25 października 2001 r. w sprawie C‑398/98 Komisja przeciwko Grecji, Rec. s. I‑7915,
pkt 29).
Nie wynika z tego jednak, że cele takie jak zwalczanie przestępczości związanej z obrotem środkami odurzającymi w zorganizowanej
grupie przestępczej są w sposób nieunikniony wyłączone z zakresu tego pojęcia.
Obrót środkami odurzającymi w zorganizowanej grupie przestępczej stanowi rozproszoną działalność przestępczą, dysponującą
zadziwiającymi środkami ekonomicznymi i operacyjnymi oraz cechującą się bardzo często powiązaniami międzynarodowymi. W nawiązaniu
do pustoszących skutków przestępczości związanej z tym obrotem motyw 1 decyzji ramowej Rady 2004/757/WSiSW z dnia 25 października
2004 r. ustanawiającej minimalne przepisy określające znamiona przestępstw i kar w dziedzinie nielegalnego handlu narkotykami
(Dz.U. L 335, s. 8) stanowi, że nielegalny handel narkotykami stanowi zagrożenie dla zdrowia, bezpieczeństwa i jakości życia
obywateli Unii oraz dla legalnej gospodarki, stabilności i bezpieczeństwa państw członkowskich.
Otóż, jako że narkomania jest nieszczęściem dla jednostki i stanowi niebezpieczeństwo ekonomiczne i społeczne dla ludzkości
(zob. podobnie w szczególności wyrok z dnia 26 października 1982 r. w sprawie 221/81 Wolf, Rec. s. 3681, pkt 9; a także wyrok
Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie Aoulmi przeciwko Francji, § 86), obrót środkami
odurzającymi w zorganizowanej grupie przestępczej może osiągać taki stopień intensywności, że bezpośrednio zagrożone są spokój
i bezpieczeństwo fizyczne całej ludności lub znacznej jej części.
Należy dodać, że art. 27 ust. 2 dyrektywy 2004/38 podkreśla, że zachowanie danej osoby musi stanowić rzeczywiste i aktualne
zagrożenie narażające jeden z podstawowych interesów społeczeństwa lub zainteresowanego państwa członkowskiego, że wcześniejsza
karalność nie może sama w sobie stanowić podstawy do podjęcia środków porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego
i że nie są dopuszczalne uzasadnienia, które nie są bezpośrednio związane z danym indywidualnym przypadkiem lub opierają się
na względach ogólnej prewencji.
W rezultacie środek wydalenia musi opierać się na indywidualnym zbadaniu danego przypadku (zob. w szczególności ww. wyrok
w sprawie Metock i in., pkt 74) i może być uzasadniony nadrzędnymi względami bezpieczeństwa publicznego w rozumieniu art. 28
ust. 3 dyrektywy 2004/38 tylko, gdy w obliczu wyjątkowej wagi zagrożenia taki środek jest niezbędny do ochrony interesów,
które ma zabezpieczać, pod warunkiem jednakże, że cele te nie mogą być zrealizowane przez przepisy mniej restrykcyjne, przy
uwzględnieniu długości zamieszkiwania w przyjmującym państwie członkowskim przez obywatela Unii, a w szczególności poważnych
negatywnych następstw, które taki środek może powodować dla obywateli Unii rzeczywiście zintegrowanych w przyjmującym państwie
członkowskim.
Przy stosowaniu dyrektywy 2004/38 należy położyć na szali w szczególności z jednej strony wyjątkowy charakter wynikającego
z indywidualnego zachowania danej osoby zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego, ocenianego w razie potrzeby w chwili wydawania
decyzji o wydaleniu (zob. w szczególności wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawach połączonych C‑482/01 i C‑493/01 Orfanopoulos
i Oliveri, Rec. s. I‑5257, pkt 77–79) zwłaszcza w świetle grożących jej i wymierzonych kar, stopnia zaangażowania w działalność
przestępczą, rozmiaru szkody i w razie potrzeby skłonności do recydywy (zob. podobnie wyrok z dnia 27 października 1977 r.
w sprawie 30/77 Bouchereau, Rec. s. 1999, pkt 29), a z drugiej strony ryzyko narażenia na niepowodzenie reintegracji społecznej
obywatela Unii w państwie członkowskim, gdzie jest rzeczywiście zintegrowany, która to reintegracja jest w interesie nie tylko
tego państwa, ale także Unii Europejskiej w ogólności, jak to podkreślił rzecznik generalny w pkt 95 swojej opinii.
Orzeczoną karę należy wziąć pod uwagę jako element całego tego zespołu czynników. Wyrok skazujący w wymiarze pięciu lat nie
może skutkować decyzją o wydaleniu, jak jest to przewidziane w przepisach krajowych, bez uwzględnienia elementów określonych
w poprzedzającym punkcie, czego zbadanie należy do sądu krajowego.
W ramach tej oceny należy wziąć pod uwagę prawa podstawowe, których poszanowanie zapewnia Trybunał, jako że na względy interesu
ogólnego w celu uzasadnienia środka krajowego, który może utrudniać korzystanie ze swobody przepływu osób, można się powoływać
tylko, gdy dany środek uwzględnia takie prawa (zob. w szczególności ww. wyrok w sprawach połączonych Orfanopoulos i Oliveri,
pkt 97–99), a w szczególności prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, które wymienione jest w art. 7 Karty praw
podstawowych Unii Europejskiej i art. 8 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zob. w szczególności
wyrok z dnia 5 października 2010 r. w sprawie C‑400/10 PPU, McB, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 53; wyrok Europejskiego
Trybunału Praw Człowieka z dnia 23 czerwca 2008 r. w sprawie Maslov przeciwko Austrii [GC],
Recueil des arrêts et décisions
2008, § 61 i nast.).
W celu dokonania oceny, czy zamierzona ingerencja jest proporcjonalna do zakładanego uzasadnionego celu, w tym przypadku ochrony
bezpieczeństwa publicznego, należy uwzględnić w szczególności charakter i wagę popełnionego przestępstwa, długość pobytu zainteresowanego
w przyjmującym państwie członkowskim, czas, jaki upłynął od popełnienia owego przestępstwa, oraz zachowanie zainteresowanego
podczas tego okresu, a także trwałość więzi społecznych, kulturalnych i rodzinnych z przyjmującym państwem członkowskim. Co
się tyczy obywatela Unii, który spędził legalnie większą część, jeśli nie całość, swojego dzieciństwa i młodości w przyjmującym
państwie członkowskim, należy przedstawić bardzo solidne powody w celu uzasadnienia środka wydalenia (zob. podobnie w szczególności
ww. wyrok w sprawie Maslov przeciwko Austrii, §§ 71–75).
W każdym razie skoro Trybunał orzekł już, iż państwo członkowskie może dla celów ochrony porządku publicznego uznać, że używanie
środków odurzających stanowi zagrożenie dla społeczeństwa mogące uzasadniać podjęcie specjalnych środków wobec cudzoziemców,
którzy naruszają przepisy dotyczące środków odurzających (zob. wyrok z dnia 19 stycznia 1999 r. w sprawie C‑348/96 Calfa,
Rec. s. I‑11, pkt 22; a także ww. wyrok w sprawach połączonych Orfanopoulos i Oliveri, pkt 67), należy stwierdzić, że do obrotu
środkami odurzającymi w zorganizowanej grupie przestępczej tym bardziej odnosi się pojęcie porządku publicznego, o którym
mowa w art. 28 ust. 2 dyrektywy 2004/38.
Do sądu krajowego należy sprawdzenie przy uwzględnieniu całości wyżej wymienionych elementów, czy zachowanie P. Tsakouridisa
podlega „poważnym względom porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego” w rozumieniu art. 28 ust. 2 dyrektywy 2004/38
lub „nadrzędnym względom porządku publicznego” w rozumieniu art. 28 ust. 3 tejże dyrektywy i czy zamierzony środek wydalenia
spełnia wymienione przesłanki.
W świetle poprzedzających rozważań na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że w razie gdy sąd krajowy stwierdzi, iż zainteresowany
obywatel Unii korzysta z ochrony art. 28 ust. 3 dyrektywy 2004/38, przepis ten należy interpretować w ten sposób, że zwalczanie
przestępczości związanej z obrotem środkami odurzającymi w zorganizowanej grupie przestępczej może być objęte pojęciem nadrzędnych
względów bezpieczeństwa publicznego mogącym uzasadniać środek wydalenia obywatela Unii, który zamieszkiwał w przyjmującym
państwie członkowskim przez poprzednich dziesięć lat. W razie gdy sąd krajowy stwierdzi, że zainteresowany obywatel Unii korzysta
z ochrony art. 28 ust. 2 dyrektywy 2004/38, przepis ten należy interpretować w ten sposób, że zwalczanie przestępczości związanej
z obrotem środkami odurzającymi w zorganizowanej grupie przestępczej jest objęte pojęciem poważnych względów porządku publicznego
lub bezpieczeństwa publicznego.

W przedmiocie kosztów
Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej
przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi,
inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1)
Artykuł 28 ust. 3 lit. a) dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa
obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej
rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG,
90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG należy interpretować w ten sposób, że w celu stwierdzenia, czy obywatel Unii zamieszkiwał
w przyjmującym państwie członkowskim przez dziesięć lat poprzedzających decyzję o wydaleniu – co jest decydującym kryterium
dla nadania zwiększonej ochrony, którą przyznaje ten przepis – należy wziąć pod uwagę wszystkie aspekty mające znaczenie w każdym
przypadku, w szczególności długość każdego okresu nieobecności zainteresowanego w przyjmującym państwie członkowskim, łączną
długość oraz częstotliwość tych okresów nieobecności, a także powody, które skłaniały zainteresowanego do opuszczania tego
państwa członkowskiego i które są pomocne przy stwierdzeniu, czy te okresy nieobecności powodują, czy nie powodują przeniesienia
do innego państwa członkowskiego głównego ośrodka osobistych, rodzinnych i zawodowych interesów zainteresowanego.
2)
W razie gdy sąd krajowy stwierdzi, iż zainteresowany obywatel Unii korzysta z ochrony art. 28 ust. 3 dyrektywy 2004/38, przepis
ten należy interpretować w ten sposób, że zwalczanie przestępczości związanej z obrotem środkami odurzającymi w zorganizowanej
grupie przestępczej może być objęte pojęciem nadrzędnych względów bezpieczeństwa publicznego mogącym uzasadniać środek wydalenia
obywatela Unii, który zamieszkiwał w przyjmującym państwie członkowskim przez poprzednich dziesięć lat. W razie gdy sąd krajowy
stwierdzi, że zainteresowany obywatel Unii korzysta z ochrony art. 28 ust. 2 dyrektywy 2004/38, przepis ten należy interpretować
w ten sposób, że zwalczanie przestępczości związanej z obrotem środkami odurzającymi w zorganizowanej grupie przestępczej
jest objęte pojęciem poważnych względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego.
Podpisy
*
** Język postępowania: niemiecki.