CELEX: 61991CJ0222
Etiquetado de los productos del tabaco
Colocación de advertencias relativas a la salud en las unidades de envasado de los productos del tabaco

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 27 de agosto de 1991, recibida en el Tribunal de Justicia el 4 de septiembre siguiente, el Consiglio di Stato in sede giurisdizionale planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, tres cuestiones prejudiciales sobre la interpretación del artículo 4 de la Directiva 89/622/CEE, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de etiquetado de los productos del tabaco (DO L 359, p. 1; en lo sucesivo, "Directiva").
2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de dos recursos interpuestos ante el Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio por las sociedades Philip Morris Belgium, BAT (Deutschland) Export, H.F. y Ph.F. Reemtsma, Philip Morris Holland, Philip Morris Products Incorporated, Arizona Tobacco Products, Les Fabriques de Tabac Réunies, R.J. Reynolds Tobacco y Turmac Company (en lo sucesivo, denominadas conjuntamente "sociedades Philip Morris y otras"). Dichos recursos tienen por objeto que se anule la Orden del Ministro de Hacienda, de acuerdo con el Ministro de Sanidad, de 31 de julio de 1990, por la que se establecen disposiciones técnicas específicas para el envasado y etiquetado de los productos del tabaco de conformidad con las prescripciones de la Directiva nº 89/622 del Consejo de las Comunidades Europeas (Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana nº 198, de 25 de agosto de 1990; en lo sucesivo, "Orden ministerial").
3 En apoyo de sus recursos, las sociedades Philip Morris y otras alegaron que la Orden ministerial es ilegal, habida cuenta de que, en contra de lo previsto en la Directiva, establece, por una parte, la obligación de colocar dos advertencias específicas en las cajetillas de cigarrillos y, por otra, la extensión a todas las unidades de envasado de los productos del tabaco del porcentaje mínimo del 4 % de la superficie fijado en la Directiva para las cajetillas de cigarrillos. Asimismo, sostuvieron que la Orden ministerial fue adoptada por el Ministro de Hacienda, de acuerdo con el Ministro de Sanidad, que no tienen ninguna competencia a este respecto.
4 El Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio desestimó el motivo del recurso basado en la incompetencia, así como el relativo a la extensión a todas las unidades de envasado de los productos del tabaco del porcentaje mínimo del 4 % de la superficie fijado en la Directiva para las cajetillas de cigarrillos. Por el contrario, el Tribunale estimó el motivo relativo a la colocación de dos advertencias específicas en las cajetillas de cigarrillos y, en consecuencia, anuló, en dicha medida, la Orden ministerial.
5 Ante el recurso de apelación presentado por los Ministros de Hacienda y de Sanidad y la adhesión al recurso de apelación formulada por las sociedades Philip Morris y otras, el Consiglio di Stato decidió suspender el procedimiento hasta que el Tribunal de Justicia se pronunciara sobre las siguientes cuestiones prejudiciales:
"a) ¿Debe interpretarse el artículo 4 de la Directiva 89/622/CEE, de 13 de noviembre de 1989, en el sentido de que la autoridad nacional tiene la facultad de imponer que, en las unidades de envasado de los productos del tabaco distintos de las cajetillas de cigarrillos, la advertencia general contemplada en el apartado 1 de dicho artículo abarque al menos el 4 % de la superficie de la cara en la que figure?
b) ¿Debe interpretarse el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 89/622/CEE, de 13 de noviembre de 1989, en el sentido en que obliga a colocar una sola advertencia específica en cada cajetilla de cigarrillos o, por el contrario, a colocar un número superior de advertencias específicas?
c) En el supuesto de que proceda responder a la cuestión de la letra b) en el sentido de que la Directiva comunitaria no obliga, en sí misma, a colocar más de una advertencia específica en cada cajetilla de cigarrillos, ¿tiene la autoridad nacional, no obstante, la facultad de obligar a colocar, en cada cajetilla, un número mayor de advertencias específicas?"
6 Para una más amplia exposición de los hechos y del marco jurídico del litigio principal, del desarrollo del procedimiento y de las observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia, la Sala se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Primera cuestión
7 Procede recordar que la Directiva, adoptada con base en el artículo 100 A del Tratado, tiene por objeto eliminar las eventuales trabas a los intercambios que las divergencias entre las disposiciones nacionales en materia de etiquetado de los productos del tabaco pueden originar, constituyendo, con ello, un obstáculo al establecimiento y el funcionamiento del mercado interior. Con este fin, la Directiva contiene normas comunes relativas a las advertencias relativas a la salud que deben figurar en las unidades de envasado de los productos del tabaco, así como a las menciones del contenido de alquitrán y nicotina que deben figurar en las cajetillas de cigarrillos.
8 Estas normas comunes no siempre revisten la misma naturaleza.
9 Algunas de ellas no otorgan a los Estados miembros ninguna facultad para imponer, por lo que respecta al etiquetado de los productos del tabaco, exigencias más restrictivas que las previstas en la Directiva, ni siquiera más detalladas ni, en todo caso, diferentes.
10 En efecto, de conformidad con el apartado 1 del artículo 8 de la Directiva, los Estados miembros no pueden prohibir ni limitar, por razones de etiquetado, el comercio de los productos que se ajusten a la Directiva. Ciertamente, según el apartado 2 del mismo artículo los Estados miembros tienen la facultad de prescribir, respetando las disposiciones del Tratado, las exigencias que consideren necesarias para garantizar la protección de la salud de las personas en el momento de la importación, la venta y el consumo de los productos de tabaco, siempre que ello no suponga una modificación de su etiquetado respecto de las disposiciones de la Directiva.
11 Otras disposiciones de la Directiva confieren a los Estados miembros una cierta facultad de apreciación que les permite adaptar el etiquetado de los productos del tabaco a las exigencias de la protección de la salud pública. Tal es el caso del apartado 2 del artículo 4, según el cual los Estados miembros tienen la facultad de determinar qué advertencias específicas deben colocarse en las cajetillas de cigarrillos, eligiéndolas a partir de las que se recogen en su Anexo. Lo mismo sucede con el apartado 3 del artículo 4, que confiere a los Estados miembros la facultad de disponer que la advertencia general "Perjudica seriamente la salud", así como las advertencias específicas, vayan acompañadas de la mención de la autoridad que sea autora de las mismas.
12 La existencia de disposiciones que contienen prescripciones mínimas se explica por la Resolución del Consejo y de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo, de 7 de julio de 1986, referente a un programa de acción de las Comunidades Europeas contra el cáncer (DO C 184, p. 19), a la que se remite el quinto considerando de la Directiva. Según dicho programa, las medidas que debe adoptar la Comunidad para limitar y reducir el consumo de tabaco deben basarse en las experiencias prácticas realizadas en los distintos Estados miembros y contribuir a reforzar la eficacia de los programas y acciones nacionales.
13 Los Estados miembros que han hecho uso de las facultades que les confieren las disposiciones que contienen prescripciones mínimas, no pueden, de conformidad con el artículo 8, antes citado, prohibir ni limitar el comercio, en su territorio, de los productos importados de otros Estados miembros que se ajusten a la Directiva.
14 Por lo que respecta a la colocación de la advertencia general en las unidades de envasado de los productos del tabaco distintos de los cigarrillos, el apartado 5 del artículo 4 de la Directiva, en su versión original, contenía un régimen diferente del aplicable a las cajetillas de cigarrillos. Mientras que las advertencias contempladas en los apartados 1 y 2 de dicho artículo, que debían colocarse en las cajetillas de cigarrillos, debía abarcar al menos el 4 % de cada gran superficie de la unidad de envasado, en los productos del tabaco distintos de los cigarrillos, la advertencia general debía imprimirse o fijarse de forma inamovible en una parte aparente, sobre un fondo de contraste, y de manera que fuera fácilmente visible, legible con claridad e indeleble. En ningún caso debía disimularse, ocultarse o separarse mediante otras indicaciones o imágenes.
15 De ello se desprende que la facultad de apreciación concedida a los Estados miembros en el apartado 5 del artículo 4 de la Directiva, en su versión original, sólo se refería a los requisitos que se mencionaban en la misma, y que debía cumplir la advertencia general. Ahora bien, con el fin de garantizar el carácter visible y claramente legible de la advertencia, los Estados miembros no podían prever un criterio como el controvertido en el presente asunto, que hace abstracción de la comprobación concreta de dichos requisitos.
16 El apartado 5 del artículo 4 fue modificado por la Directiva 92/41/CEE del Consejo, de 15 de mayo de 1992, por la que se modifica la Directiva 89/622/CEE, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de etiquetado de los productos del tabaco (DO L 158, p. 30). En ella se dispone que, en los productos del tabaco distintos de los cigarrillos, cada advertencia, general y específica, debe cubrir al menos el 1 % de la superficie total de la unidad de envasado, y que, en todo caso, debe ser fácilmente visible, claramente legible e indeleble.
17 Tal y como se desprende de la sentencia Gallaher, dictada en esta misma fecha (C-11/92, Rec. 1993, p. I-3545), el apartado 3 del artículo 3 y el apartado 4 del artículo 4 de la Directiva otorgan a los Estados miembros una facultad de apreciación que les permite exigir que las menciones relativas al contenido de alquitrán y nicotina y las advertencias general y específica abarquen, cada una, una superficie superior al 4 % de la superficie correspondiente. La nueva versión del apartado 5 del artículo 4 de la Directiva constituye, asimismo, una disposición mínima y, en consecuencia, no prohíbe a un Estado miembro exigir a los fabricantes de productos del tabaco que la advertencia general cubra como mínimo el 4 % de la superficie de la cara en la que figure. Tal y como se ha destacado anteriormente (apartado 12), no cabe imponer dicha exigencia a los productos importados que se ajusten a la Directiva.
18 Corresponde al órgano jurisdiccional nacional, para apreciar la legalidad de la Orden ministerial controvertida, decidir cuál de las dos versiones de dicho apartado debe tomar en consideración de conformidad con las normas de su Derecho interno.
19 Procede, pues, responder al órgano jurisdiccional nacional que el apartado 5 del artículo 4 de la Directiva 89/622 debe interpretarse en el sentido de que los Estados miembros no tienen la facultad de imponer que, por lo que respecta a su producción nacional, en las unidades de envasado de los productos del tabaco distintos de las cajetillas de cigarrillos, la advertencia general contemplada en el apartado 1 de dicho artículo abarque al menos el 4 % de la superficie de la cara en la que esté colocada. No obstante, dicha facultad se admite en la versión de dicho apartado procedente de la Directiva 92/41, por la que se modifica la Directiva 89/622.
Cuestiones segunda y tercera
20 Mediante sus cuestiones segunda y tercera, el órgano jurisdiccional nacional pretende saber, esencialmente, si el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 89/622 prescribe la colocación de una sola o de varias advertencias específicas en cada cajetilla de cigarrillos y, en el caso de que prescriba la colocación de una sola advertencia específica, si los Estados miembros tienen, no obstante, la facultad de exigir varias advertencias.
21 A tenor del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva:
"En las cajetillas de cigarrillos, la otra cara mayor del envase llevará, en la o en las lenguas oficiales del país de comercialización final, advertencias específicas alternando según la regla siguiente:
° cada Estado miembro establecerá una lista de advertencias, partiendo exclusivamente de las que se recogen en el Anexo;
° las advertencias específicas que se tomen en consideración deberán imprimirse en la unidad de envasado de manera que quede garantizada la reproducción de cada advertencia en la misma cantidad de unidades de envasado, con una tolerancia del 5 % aproximadamente."
22 No cabe acoger la interpretación que sostiene el Gobierno italiano, según la cual la utilización del término advertencia en plural en el texto del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva significa que los Estados miembros tienen libertad para imponer la impresión o colocación de una o de varias advertencias.
23 Como observó la Comisión, la utilización del término "advertencia" en plural se debe a la estructura de la frase, que comienza por "En las cajetillas de cigarrillos [...]", y no implica, en consecuencia, la facultad de los Estados miembros de exigir más de una advertencia específica.
24 La exclusión de dicha facultad se deriva de un conjunto de elementos de interpretación relativos, por un lado, a la letra del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva y, por otro, al contexto de dicha disposición.
25 En primer lugar, según la citada disposición, las advertencias específicas alternan "de manera que quede garantizada la reproducción de cada advertencia en la misma cantidad de unidades de envasado [...]", lo que parece hacer referencia a una única advertencia específica.
26 A continuación, el apartado 4 del mismo artículo regula de manera idéntica el espacio que debe destinarse a la advertencia general y a las advertencias específicas, es decir, al menos el 4 % de cada gran superficie de la unidad de envasado, porcentaje que asciende al 6 % en los países que tengan dos lenguas oficiales y al 8 % en los países que tengan tres lenguas oficiales. Ahora bien, si los Estados miembros estuvieran autorizados a exigir la utilización de varias advertencias específicas, dichas advertencias deberían imprimirse sobre dicha superficie del 4 %, lo que sería contrario al objetivo de la Directiva, que es poner de manifiesto, con el fin de llamar la atención de las personas, los riesgos que el consumo de dichos productos entraña para la salud.
27 Por último, en el apartado 2 bis del artículo 4, insertado por la Directiva 92/41, antes citada, se prevé que las unidades de envasado de los productos del tabaco distintos de los cigarrillos lleven una sola advertencia específica. Ahora bien, tal y como, justificadamente, observó la Comisión, no puede explicarse por qué habría de aplicarse dicha norma exclusivamente a las unidades de envasado de productos que, en ocasiones, son más peligrosos que los cigarrillos, como sucede con los productos del tabaco sin combustión, mencionados en la letra c) de dicho apartado.
28 Habida cuenta de que en el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva sólo se prevé la utilización de una única advertencia específica y que dicha disposición no contiene una prescripción mínima, los Estados miembros no están autorizados para imponer varias advertencias.
29 Procede, pues, responder a las cuestiones segunda y tercera que en el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 89/622 se prescribe la colocación de una sola advertencia específica en cada cajetilla de cigarrillos, y que los Estados miembros no tienen, en consecuencia, la facultad de exigir varias advertencias.
Decisión sobre las costas
Costas
30 Los gastos efectuados por el Gobierno italiano, por el Gobierno del Reino Unido, por el Gobierno irlandés y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes en el litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Consiglio di Stato in sede giurisdizionale mediante resolución de 27 de agosto de 1991, declara:
1) El apartado 5 del artículo 4 de la Directiva 89/622/CEE del Consejo, de 13 de noviembre de 1989, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de etiquetado de los productos del tabaco, debe interpretarse en el sentido de que los Estados miembros no tienen la facultad de imponer que, por lo que respecta a su producción nacional, en las unidades de envasado de los productos del tabaco distintos de las cajetillas de cigarrillos, la advertencia general contemplada en el apartado 1 de dicho artículo abarque, al menos, el 4 % de la superficie de la cara en la que esté colocada. No obstante, dicha facultad se admite en la versión de dicho apartado procedente de la Directiva 92/41/CEE del Consejo, de 15 de mayo de 1992, por la que se modifica la Directiva 89/622.
2) En el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 89/622 se prescribe la colocación de una sola advertencia específica en cada cajetilla de cigarrillos, y los Estados miembros no tienen, en consecuencia, la facultad de exigir varias advertencias.