CELEX: 61998CJ0152
Traktatbrud
Direktiv 76/464/EØF
Forurening af vandmiljøet
Manglende gennemførelse

Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 17. april 1998 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i henhold til EF-traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF) anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Kongeriget Nederlandene har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i henhold til Rådets direktiv 76/464/EØF af 4. maj 1976 om forurening, der er forårsaget af udledning af visse farlige stoffer i Fællesskabets vandmiljø, og i henhold til EF-traktatens artikel 189 (nu artikel 249 EF), idet det ikke fuldt ud har gennemført direktivets artikel 7, stk. 1, 2 og 3.
De relevante retsregler
2 Direktiv 76/464 har ifølge første betragtning til formål at beskytte Fællesskabets vandmiljø mod forurening, og særlig mod den forurening, som forårsages af visse persistente og toksiske stoffer, som kan akkumuleres i levende organismer.
3 Herved sondrer direktiv 76/464 mellem to kategorier af farlige stoffer, som i direktivets bilag klassificeres i henholdsvis en liste I og en liste II over familier og grupper af stoffer.
4 Liste I i bilaget til direktiv 76/464 (herefter »liste I«) omfatter visse enkeltstoffer, der indgår i familier og grupper af stoffer, som opregnes på den nævnte liste og hovedsagelig er udvalgt på grund af deres toksicitet, persistens og bioakkumulation.
5 Det fremgår af artikel 2 og 3 i direktiv 76/464, at reglerne for de stoffer, der er opført på liste I, har til formål at eliminere forurening af vandområder med disse stoffer, og at enhver udledning af disse forudsætter meddelelse af forudgående tilladelse fra den kompetente myndighed i den pågældende medlemsstat. Tilladelsen skal fastsætte emissionsnormer, når det er nødvendigt med henblik på gennemførelsen af direktivet.
6 For de samme stoffers vedkommende bestemmer artikel 6, stk. 1 og 2, i direktiv 76/464, at Rådet på forslag af Kommissionen vedtager de grænseværdier, som emissionsnormerne ikke må overskride, samt kvalitetsmålsætninger, der især fastsættes på grundlag af de pågældende stoffers toksicitet, persistens og bioakkumulation i levende organismer og i aflejringer.
7 Kommissionen fremlagde en liste over 129 prioriterede stoffer i meddelelsen til Rådet af 22. juni 1982 om de farlige stoffer, som kan optages på liste I (EFT C 176, s. 3). Rådet tog denne til efterretning ved resolution af 7. februar 1983 om bekæmpelse af forurening af vandmiljøet (EFT C 46, s. 17). Siden da er der tilføjet tre prioriterede stoffer til denne liste, hvilket betyder, at det samlede antal stoffer nu er 132. De enkeltstoffer, der indgår i familier og grupper af stoffer på liste I, kan omfattes af Rådets bestemmelser om fastsættelse af grænseværdier for emissioner og kvalitetsmålsætninger i henhold til artikel 6 i direktiv 76/464. For 114 af disse stoffer er der imidlertid ikke fastsat grænseværdier på fællesskabsplan.
8 Liste II i bilaget til direktiv 76/464 (herefter »liste II«) omfatter stoffer, der har en skadelig virkning på vandmiljøet, som imidlertid kan begrænses til et bestemt område og afhænger af recipientens særlige karakter og beliggenhed.
9 Liste II, første afsnit, lyder således:
»Liste II omfatter:
- stoffer, der indgår i de familier og grupper af stoffer, der er opført på liste I, for hvilke de i artikel 6 i direktivet omhandlede grænseværdier ikke er fastlagt
- visse enkeltstoffer og visse kategorier af stoffer blandt nedenstående familier og grupper af stoffer
[...]«
10 Der er otte familier og grupper af stoffer, der således nævnes på liste II, første afsnit, andet led. Den første kategori består af metalloider og metaller, heriblandt titan, bor, uran, tellur og sølv samt deres forbindelser. Den fjerde kategori omfatter toksiske eller persistente organiske siliciumforbindelser og stoffer, som kan bevirke dannelse af sådanne forbindelser i vand, med undtagelse af sådanne, som er biologisk uskadelige, eller som i vand hurtigt omdannes til uskadelige stoffer.
11 Ordningen for stoffer henhørende under liste II har ifølge artikel 2 i direktiv 76/464 til formål at formindske forurening af vandområder med disse stoffer ved hjælp af egnede foranstaltninger.
12 I denne forbindelse bestemmer artikel 7 i direktiv 76/464 følgende:
»1. Med henblik på at formindske forureningen af de i artikel 1 nævnte vandområder med stoffer, som er opført på liste II, fastlægger medlemsstaterne programmer, til gennemførelse af hvilke de navnlig anvender de i stk. 2 og 3 omhandlede metoder.
2. Enhver udledning i de i artikel 1 omhandlede vandområder, som kan indeholde et af de stoffer, der er opført på liste II, kræver en forudgående tilladelse, der meddeles af den kompetente myndighed i den pågældende medlemsstat, og som fastsætter emissionsnormerne for udledningen. Emissionsnormerne skal beregnes på grundlag af kvalitetsmålsætninger for vand, der opstilles i henhold til stk. 3.
3. De i stk. 1 omhandlede programmer skal indeholde kvalitetsmålsætninger for vand, der opstilles i overensstemmelse med de af Rådet vedtagne direktiver, når sådanne foreligger.
4. Programmerne kan ligeledes omfatte særlige bestemmelser vedrørende sammensætning og anvendelse af stoffer eller grupper af stoffer samt produkter under hensyn til de seneste tekniske fremskridt, der er økonomisk gennemførlige.
5. I programmerne fastsættes frister for deres iværksættelse.
6. Programmerne og resultaterne af disses gennemførelse meddeles Kommissionen i sammenfattet form.
7. Kommissionen foretager regelmæssigt sammen med medlemsstaterne en sammenligning af programmerne for at sikre en tilstrækkelig harmonisering af deres iværksættelse. Hvis Kommissionen skønner det fornødent, forelægger den med henblik herpå forslag for Rådet inden for dette område.«
13 Direktiv 76/464 fastsætter ingen frist for sin gennemførelse. Dog bestemmer artikel 12, stk. 2, at Kommissionen, så vidt muligt inden 27 måneder efter meddelelsen af dette direktiv, forelægger de første forslag på grundlag af en sammenligning af de af medlemsstaterne udarbejdede programmer. Da medlemsstaterne ikke var i stand til at give den de relevante oplysninger inden for denne frist, foreslog Kommissionen dem ved skrivelse af 3. november 1976 at fastsætte datoen den 15. september 1981 for udarbejdelsen af programmer og den 15. september 1986 for deres gennemførelse.
14 Artikel 20 i Rådets direktiv 96/61/EF af 24. september 1996 om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening (EFT L 257, s. 26) indeholder overgangsbestemmelser for den ordning, der er indført ved artikel 7, stk. 2, i direktiv 76/464. For visse bestående anlæg forbliver denne ordning i kraft, så længe medlemsstaterne ikke har truffet de godkendelses- og kontrolforanstaltninger, der nævnes i artikel 5 i direktiv 96/61. De har en frist på fem år herfor, som begynder på datoen for dette direktivs gennemførelse, nemlig den 30. oktober 1999.
15 På tidspunktet for sagens faktiske omstændigheder var de bestemmelser ved at blive vedtaget, som skulle blive til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/60/EF af 23. oktober 2000 om fastlæggelse af en ramme for Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger (EFT L 327, s. 1, herefter det »nye rammedirektiv«). Ifølge artikel 24 i det nye rammedirektiv skal medlemsstaterne sætte de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet senest den 22. december 2003.
Den administrative procedure
16 Kommissionen tilsendte den 15. februar 1994 Kongeriget Nederlandene en åbningsskrivelse. I denne skrivelse gjorde den gældende, at Kongeriget Nederlandene havde tilsidesat de forpligtelser, der følger af direktiv 76/464, nærmere bestemt artikel 7, stk. 1 og 3, da det ikke har fastsat kvalitetsmålsætninger for Schelde's afvandingsområde.
17 Da Kommissionen ikke fandt Kongeriget Nederlandenes svar tilfredsstillende, fremsatte den den 23. december 1996 en begrundet udtalelse. Kommissionen fastsatte fristen for at efterkomme den begrundede udtalelse til to måneder fra dennes meddelelse.
18 Da de nederlandske myndigheder ikke havde efterkommet udtalelsen, anlagde Kommissionen nærværende sag.
Formaliteten
19 Den nederlandske regering har draget søgsmålets hensigtsmæssighed i tvivl under henvisning til, at direktiv 96/61 for store industrielle virksomhedssektorer overflødiggør sondringen i direktiv 76/464 mellem stoffer henhørende under liste I og under liste II. De nederlandske bestemmelser er ifølge den nederlandske regering allerede i overensstemmelse med bestemmelserne i direktiv 96/61. Ved at opstille en liste over prioriterede stoffer indfører det nye rammedirektiv desuden en kombineret fremgangsmåde for ordninger for emissionsgrænseværdier, hvilket gør forpligtelserne efter direktiv 76/464 irrelevante.
20 Dette argument kan ikke lægges til grund. Det må nødvendigvis fastslås, at Kommissionen efter den ordning, der er indført ved traktatens artikel 169, har et vidt skøn ved afgørelsen af, om der skal indledes et traktatbrudssøgsmål, og at det ikke tilkommer Domstolen at tage stilling til, om det er udøvet hensigtsmæssigt.
21 Desuden bemærkes, at ifølge fast retspraksis skal spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, vurderes på baggrund af forholdene, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse (jf. bl.a. dom af 25.5.2000, sag C-384/97, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 3823, præmis 35). Selv for det tilfælde, at direktiv 96/61 og det nye rammedirektiv skulle have ændret Fællesskabets fremgangsmåde med hensyn til strategierne for bekæmpelse af vandforurening, ville dette ikke påvirke Kongeriget Nederlandenes forpligtelser, således som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse.
22 I øvrigt bemærkes med hensyn til sagens genstand, at Domstolen ifølge procesreglementets artikel 92, stk. 2, til enhver tid af egen drift kan efterprøve, om sagen skal afvises ud fra ufravigelige procesforudsætninger.
23 Ifølge fast retspraksis har den administrative procedure til formål at give den berørte medlemsstat lejlighed til dels at opfylde sine fællesskabsretlige forpligtelser, dels virkningsfuldt at tage til genmæle over for Kommissionens klagepunkter. Genstanden for et søgsmål i henhold til traktatens artikel 169 fastlægges følgelig under den administrative procedure i henhold til denne traktatbestemmelse. Stævningen kan derfor ikke støttes på andre klagepunkter end dem, der er nævnt i den begrundede udtalelse (jf. i denne forbindelse dom af 11.7.1984, sag 51/83, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 2793, præmis 4, af 11.6.1998, sag C-206/96, Kommissionen mod Luxembourg, Sml. I, s. 3401, præmis 13, og af 21.9.1999, sag C-392/96, Kommissionen mod Irland, Sml. I, s. 5901, præmis 51).
24 I denne sag har Kommissionen i åbningsskrivelsen af 15. februar 1994 gjort gældende, at Kongeriget Nederlandene har undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold til direktiv 76/464 ved »ikke at fastsætte bindende kvalitetsmålsætninger for Schelde med hensyn til stofferne på liste II i bilaget til direktiv 76/464«. Den begrundede udtalelse er også baseret på oplysninger om Schelde's afvandingsområde. Derimod har Kommissionen i stævningen nedlagt påstand om, at det mere generelt fastslås, at Kongeriget Nederlandene har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i henhold til direktivets artikel 7. Det traktatbrud, der således gøres gældende, må altså forstås således, at det angår hele det nederlandske område.
25 Da den administrative procedure kun vedrørte Schelde's afvandingsområde, må Kommissionens søgsmål afvises i det omfang, det ikke vedrører Kongeriget Nederlandenes tilsidesættelse af artikel 7 i direktiv 76/464 med hensyn til Schelde's afvandingsområde.
Realiteten
Forpligtelsen til at fastsætte kvalitetsmålsætninger for de stoffer, der nævnes på liste II, første afsnit, første led
Parternes argumenter
26 Kommissionen har gjort gældende, at Kongeriget Nederlandene ikke har fastsat kvalitetsmålsætninger for de stoffer på liste I, for hvilke der endnu ikke er fastsat grænseværdier på fællesskabsplan. Ifølge Kommissionen skal forureningen med de stoffer bekæmpes med de midler, der nævnes i artikel 7 i direktiv 76/464, og ikke med dem, der nævnes i dets artikel 3-6.
27 Den nederlandske regering har anført, at ifølge ordlyden af liste II, første afsnit, første led, omfatter liste II først de stoffer, der er opført på liste I, efter at Kommissionen eller Rådet udtrykkeligt har givet afkald på at fastsætte grænseværdier.
28 Den har gjort gældende, at direktiv 76/464 sondrer klart mellem stoffer, der er særlig farlige for vandmiljøet, og som er opført på liste I, og stoffer, der er skadelige for vandmiljøet, og som er opført på liste II. Ifølge artikel 2 i direktiv 76/464 skal forurening af vandmiljøet med de stoffer, der er opført på liste I, elimineres ved foranstaltninger, der træffes i henhold til samme direktivs artikel 3-6, mens forurening med stoffer, som er opført på liste II, blot skal formindskes ved anvendelse af ordningen i direktivets artikel 7.
29 Hvis stoffer, der er opført på liste I, og for hvilke der endnu ikke er fastsat grænseværdier på fællesskabsplan, inddrages under den nævnte ordning, vil det være en afvigelse fra direktivets formål, som kun ville være berettiget, såfremt Rådet eller Kommissionen udtrykkeligt havde givet udtryk for, at de ikke agtede at fastsætte sådanne grænseværdier.
30 Desuden ville den fortolkning, som Kommissionen gør sig til talsmand for med sit søgsmål, have en følge, der strider mod opbygningen af direktiv 76/464. Ifølge den nederlandske regering omfatter liste I ikke blot de 132 stoffer, som Kommissionen anser for prioriterede, men også alle de stoffer, som tilhører de grupper og familier af stoffer, som er opført på denne liste. Imidlertid er det umuligt for medlemsstaterne at fastsætte kvalitetsmålsætninger for titusindvis af stoffer.
31 Kongeriget Nederlandene har desuden anført, at årsagen til, at det går langsomt med at virkeliggøre formålene med direktiv 76/464, er institutionernes praksis. Medlemsstaterne er på ingen måde ansvarlige for, at Kommissionens talrige forslag til direktiver om fastsættelse af grænseværdier for de stoffer, der er opført på liste I, ikke har ført til noget resultat.
Domstolens bemærkninger
32 Med hensyn til fortolkningen af liste II, første afsnit, første led, i direktiv 76/464, navnlig begrebet stoffer, for hvilke grænseværdier »ikke er fastlagt«, har Domstolen allerede udtalt, at det følger utvetydigt af den ved direktivet indførte ordning samt af ordlyden af det nævnte led, at så længe Rådet ikke har fastsat grænseværdier for de stoffer, der er opført på liste I, skal disse stoffer foreløbig behandles som stoffer, der henhører under liste II, og for hvilke de nærmere regler er fastsat i direktivets artikel 7 (jf. dom af 21.1.1999, sag C-207/97, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 275, præmis 34 og 35, og af 11.11.1999, sag C-184/97, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 7837, præmis 27).
33 Med hensyn til direktivets formål bemærkes, at selv om formålet med Rådets fastsættelse af grænseværdier for udledning er at eliminere forureningen af vandområderne med stofferne på liste I, mens ordningen i artikel 7 i direktiv 76/464 kun vedrører udarbejdelse af programmer, der indeholder kvalitetsmålsætninger med henblik på formindskelse af forureningen, står det dog fast, at denne eliminering ikke kan indtræde, blot fordi der fastsættes grænseværdier, idet den til syvende og sidst fuldt ud afhænger af, hvilke værdier der er valgt (jf. herved dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 39). Følgelig er det ikke en fravigelse af direktivets formål midlertidigt at lade stoffer henhørende under liste I indgå under den ordning, der er fastsat for stoffer henhørende under liste II.
34 Denne fortolkning afsvækkes ikke af den nederlandske regerings argument om, at Kongeriget Nederlandene, hvis fortolkningen blev lagt til grund, skulle fastsætte programmer, som indeholdt kvalitetsmålsætninger for et ubegrænset antal stoffer. Som generaladvokaten har fremhævet i punkt 36 i forslaget til afgørelse, gælder den forpligtelse, som følger af direktiv 76/464, kun for de af de 114 prioriterede stoffer, for hvilke der endnu ikke er blevet fastsat grænseværdier af Rådet, og som faktisk kan findes i nederlandske vandområder, i dette tilfælde i Schelde's afvandingsområde.
35 Med hensyn til institutionernes angivelige passivitet må det nødvendigvis fastslås, som Domstolen allerede har udtalt i præmis 45 i dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, at direktiv 76/464 selv opstiller, hvilke bindende foranstaltninger medlemsstaterne skal træffe, såfremt Rådet ikke har fastsat grænseværdier for emission af de stoffer, der er opført på liste I. Det følger heraf, at direktivet ikke fritager en medlemsstat fra at overholde de heri opstillede forpligtelser, indtil Rådet har truffet foranstaltninger i henhold til artikel 6.
36 Det følger af det foregående, at Kongeriget Nederlandene var forpligtet til i henhold til artikel 7 i direktiv 76/464 at fastlægge programmer, der indeholdt kvalitetsmålsætninger, for de prioriterede stoffer, der er opført på liste I, og for hvilke der ikke var fastsat grænseværdier på fællesskabsplan. Det er ikke fornødent at tage stilling til, om de nationale love og administrative bestemmelser, der var gældende på datoen for udløbet af den begrundede udtalelse, opfyldte kravene i direktivets artikel 3-6, som den nederlandske regering hævder, da den nederlandske regering under alle omstændigheder ikke har bestridt, at Kongeriget Nederlandene ikke havde fastlagt sådanne programmer på denne dato.
37 Den nederlandske regerings argumentation må således forkastes.
Forpligtelsen til at fastsætte kvalitetsmålsætninger for stoffer, der nævnes på liste II, første afsnit, andet led
Parternes argumenter
38 Kommissionen har gjort gældende, at Kongeriget Nederlandene endnu ikke har fastsat kvalitetsmålsætninger, hverken for en række stoffer i den første kategori af stoffer, der nævnes på liste II, første afsnit, andet led, nemlig titan, bor, uran, tellur og sølv, eller for stofferne i den fjerde kategori stoffer, der nævnes i dette led.
39 Den nederlandske regering har anført, at de stoffer, der henhører under denne fjerde kategori, ikke er klart identificerede. For disse stoffer i den fjerde kategori samt for en række stoffer henhørende under den første kategori, herunder bor, tellur, sølv, uran og titan, har det i øvrigt været umuligt, selv i den internationale litteratur, at fastslå videnskabeligt velbegrundede værdier, som kan være grundlag for fastsættelse af kvalitetsmålsætninger.
40 Under retsmødet har den nederlandske regering ligeledes anført, at artikel 7 i direktiv 74/464 pålægger en forpligtelse til at opstille kvalitetsmålsætninger for de emissionsnormer, som fastsættes i de i direktivets artikel 7, stk. 2, nævnte tilladelser, men at intet tyder på, at der består en sådan forpligtelse for programmerne, som kun omhandler kvalitetsmålsætninger for vand.
Domstolens bemærkninger
41 Indledningsvis bemærkes, at den nederlandske regering ikke har bestridt, at den ikke har fastsat kvalitetsmålsætninger for titan, bor, uran, tellur, sølv og de stoffer, der henhører under den fjerde kategori, på datoen for udløbet af den i den begrundede udtalelse fastsatte frist. Som Domstolen allerede har fastslået, er det uden betydning, om en medlemsstats traktatbrud skyldes tekniske vanskeligheder, som den er stødt på (jf. bl.a. dom af 1.10.1998, sag C-71/97, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 5991, præmis 15, og af 1.2.2001, sag C-333/99, Kommissionen mod Frankrig, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 36).
42 De angivelige videnskabelige vanskeligheder ved at identificere de stoffer, der hører til den fjerde kategori af stoffer, som nævnes på liste II, første afsnit, andet led, samt ved at fastsætte grænseværdier for de stoffer og nogle af dem, der hører til den første kategori, er en sådan teknisk vanskelighed, som ikke kan rejse tvivl om forpligtelsen til at gennemføre direktiv 76/464. Den nederlandske regering kunne have henvendt sig til Kommissionen eller ladet foretage tekniske undersøgelser i tide.
43 Med hensyn til den nederlandske regerings argument om forpligtelsen til at opstille kvalitetsmålsætninger alene for de emissionsnormer, der fastsættes i de tilladelser, der nævnes i artikel 7, stk. 2, i direktiv 76/464, bemærkes, at de programmer, der nævnes i dette direktivs artikel 7, stk. 1, ifølge samme artikels stk. 3 skal indeholde kvalitetsmålsætninger for vand. Disse målsætninger har til formål at formindske forureningen. Det må nødvendigvis konstateres, at vandmiljøets kvalitet hænger nøje sammen med dets indhold af forurenende stoffer. Følgelig skal disse programmer fastsætte kvalitetsmålsætninger med hensyn til tilstedeværelsen af forurenende stoffer. Den nederlandske regerings argument kan følgelig ikke lægges til grund.
44 Under disse omstændigheder må det konstateres, at Kongeriget Nederlandene har tilsidesat de forpligtelser, som påhviler det i henhold til direktiv 76/464, idet det ikke har truffet alle de nødvendige foranstaltninger til at gennemføre artikel 7 i dette direktiv.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
45 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Kongeriget Nederlandene tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Kongeriget Nederlandene i det væsentlige har tabt sagen, bør det pålægges det at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
(Sjette Afdeling)
1)  Kongeriget Nederlandene har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i henhold til Rådets direktiv 76/464/EØF af 4. maj 1976 om forurening, der er forårsaget af udledning af visse farlige stoffer i Fællesskabets vandmiljø, idet det ikke har truffet alle de foranstaltninger for Schelde's afvandingsområder, som er nødvendige for at gennemføre artikel 7 i dette direktiv.
2) I øvrigt frifindes Kongeriget Nederlandene.
3) Kongeriget Nederlandene betaler sagens omkostninger.