CELEX: 62000CJ0465
Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten
Richtlinie 95/46/EG
Schutz der Privatsphäre
Offenlegung der Einkommensdaten von Arbeitnehmern bei Rechtsträgern, die der Kontrolle durch den Rechnungshof unterliegen

Entscheidungsgründe
1 Der Verfassungsgerichtshof (C-465/00) und der Oberste Gerichtshof (C-138/01 und C-139/01) haben mit Beschlüssen vom 12. Dezember 2000, 28. Februar 2001 und 14. Februar 2001, beim Gerichtshof eingegangen am 28. Dezember 2000 und am 27. März 2001, gemäß Artikel 234 EG jeweils zwei im Wesentlichen gleich lautende Fragen nach der Auslegung der Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr (ABl. L 281, S. 31) zur Vorabentscheidung vorgelegt.
2 Diese Fragen stellen sich in Rechtsstreitigkeiten zwischen dem Rechnungshof und einer Reihe von Einrichtungen, die dessen Kontrolle unterliegen, sowie zwischen Frau Neukomm und Herrn Lauermann und deren Arbeitgeber, dem Österreichischen Rundfunk (im Folgenden: ORF), einer öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt, über die Verpflichtung von Rechtsträgern, die der Kontrolle des Rechnungshofes unterliegen, diesem Daten über die von ihnen an die Arbeitnehmer und Ruhegehaltsempfänger gezahlten Bezüge und Ruhebezüge, soweit sie eine bestimmte Höhe überschreiten, einschließlich des Namens der Begünstigten mitzuteilen, um die Erstellung eines Jahresberichts zu ermöglichen, der dem Nationalrat, dem Bundesrat und den Landtagen übermittelt sowie der Allgemeinheit zugänglich gemacht wird (im Folgenden: Bericht).
Rechtlicher Rahmen
Die nationale Regelung
3 § 8 des Bundes-Verfassungsgesetzes über die Begrenzung von Bezügen öffentlicher Funktionäre (BGBl I 1997/64 in der geänderten Fassung, im Folgenden: BezBegrBVG) bestimmt:
(1) Rechtsträger, die der Kontrolle des Rechnungshofes unterliegen, haben innerhalb der ersten drei Monate jedes zweiten Kalenderjahres dem Rechnungshof die Bezüge oder Ruhebezüge von Personen mitzuteilen, die zumindest in einem der beiden vorangegangenen Kalenderjahre Bezüge oder Ruhebezüge bezogen haben, die jährlich höher als 14 mal 80 % des monatlichen Ausgangsbetrages nach § 1 waren [d. h. im Jahr 2000 14 mal 5887,87 Euro]. Die Rechtsträger haben auch die Bezüge und Ruhebezüge von Personen mitzuteilen, die einen weiteren Bezug oder Ruhebezug von einem Rechtsträger beziehen, der der Kontrolle des Rechnungshofes unterliegt. Personen, die einen Bezug oder Ruhebezug von zwei oder mehreren Rechtsträgern beziehen, die der Kontrolle des Rechnungshofes unterliegen, haben dies diesen Rechtsträgern mitzuteilen. Wird diese Mitteilungspflicht vom Rechtsträger nicht eingehalten, so hat der Rechnungshof in die betreffenden Unterlagen Einschau zu halten und daraus seinen Bericht zu erstellen.
(2) Bei Anwendung des Absatzes 1 sind auch Sozial- und Sachleistungen zu berücksichtigen, soweit sie nicht Leistungen aus der Kranken- oder Unfallversicherung oder aufgrund von vergleichbaren landesrechtlichen Regelungen sind. Mehrere Bezüge oder Ruhebezüge von Rechtsträgern, die der Kontrolle des Rechnungshofes unterliegen, sind zusammenzurechnen.
(3) Der Rechnungshof hat diese Mitteilungen - nach Jahreswerten getrennt - in einem Bericht zusammenzufassen. In den Bericht sind alle Personen aufzunehmen, deren jährliche Bezüge und Ruhebezüge von Rechtsträgern, die der Kontrolle des Rechnungshofes unterliegen, insgesamt den im Absatz 1 genannten Betrag übersteigen. Der Bericht ist dem Nationalrat, dem Bundesrat und den Landtagen zu übermitteln."
4 Wie sich aus den Vorlagebeschlüssen ergibt, leitet die Lehre unter Berücksichtigung der Gesetzesmaterialien des BezBegrBVG aus dieser Bestimmung her, dass der Bericht den Namen und zu diesem die Höhe der jährlichen Bezüge der Betroffenen angeben müsse.
5 Der Verfassungsgerichtshof weist darauf hin, dass der Bericht nach der Absicht des Gesetzgebers einer breiten Öffentlichkeit zur Verfügung gestellt werden solle, um eine umfassende Information" der Öffentlichkeit sicherzustellen. Durch diese Information werde auf die betroffenen Rechtsträger Druck ausgeübt, die Gehälter niedrig zu halten, damit die öffentlichen Mittel sparsam, wirtschaftlich und effizient genutzt würden.
6 Der Gebarungskontrolle durch den Rechnungshof unterliegen der Bund, die Länder, die Großgemeinden und - soweit ein begründetes Ersuchen einer Landesregierung vorliegt - auch Gemeinden mit weniger als 20 000 Einwohnern, die Gemeindeverbände, die Sozialversicherungsträger, die gesetzlichen beruflichen Interessenvertretungen, der ORF, die Anstalten, Fonds und Stiftungen, die von Organen des Bundes oder der Länder oder von Personen geführt werden, die dafür von diesen Organen bestellt wurden, sowie die Unternehmen, die vom Bund, einem Land oder einer Gemeinde geführt oder (allein oder gemeinsam mit anderen der Kontrolle des Rechnungshofes unterliegenden Rechtsträgern) durch eine mindestens 50 %ige gesellschaftsrechtliche Beteiligung oder in sonstiger Weise beherrscht werden.
Die Gemeinschaftsregelung
7 Aus der fünften bis neunten Begründungserwägung der Richtlinie 95/46 geht hervor, dass diese auf der Grundlage von Artikel 100a EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 95 EG) erlassen wurde, um die freie Übermittlung personenbezogener Daten durch eine Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über den Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung derartiger Daten zu fördern.
8 Artikel 1 der Richtlinie 95/46 bestimmt:
(1) Die Mitgliedstaaten gewährleisten nach den Bestimmungen dieser Richtlinie den Schutz der Grundrechte und Grundfreiheiten und insbesondere den Schutz der Privatsphäre natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten.
(2) Die Mitgliedstaaten beschränken oder untersagen nicht den freien Verkehr personenbezogener Daten zwischen Mitgliedstaaten aus Gründen des gemäß Absatz 1 gewährleisteten Schutzes."
9 In der zweiten und dritten Begründungserwägung der Richtlinie 95/46 heißt es hierzu:
(2) Die Datenverarbeitungssysteme stehen im Dienste des Menschen; sie haben, ungeachtet der Staatsangehörigkeit oder des Wohnorts der natürlichen Personen, deren Grundrechte und -freiheiten und insbesondere deren Privatsphäre zu achten und zum wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt, zur Entwicklung des Handels sowie zum Wohlergehen der Menschen beizutragen.
(3) Für die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes, der gemäß Artikel [14 EG] den freien Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital gewährleisten soll, ist es nicht nur erforderlich, dass personenbezogene Daten von einem Mitgliedstaat in einen anderen Mitgliedstaat übermittelt werden können, sondern auch, dass die Grundrechte der Personen gewahrt werden."
10 Die zehnte Begründungserwägung der Richtlinie lautet:
Gegenstand der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften über die Verarbeitung personenbezogener Daten ist die Gewährleistung der Achtung der Grundrechte und -freiheiten, insbesondere des auch in Artikel 8 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten und in den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts anerkannten Rechts auf die Privatsphäre. ..."
11 Nach Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie 95/46 müssen personenbezogene Daten (darunter fallen gemäß Artikel 2 Buchstabe a der Richtlinie alle Informationen über eine bestimmte oder bestimmbare natürliche Person")
a) nach Treu und Glauben und auf rechtmäßige Weise verarbeitet werden;
b) für festgelegte eindeutige und rechtmäßige Zwecke erhoben und [dürfen] nicht in einer mit diesen Zweckbestimmungen nicht zu vereinbarenden Weise weiterverarbeitet werden ...;
c) den Zwecken entsprechen, für die sie erhoben und/oder weiterverarbeitet werden, dafür erheblich [sein] und [dürfen] nicht darüber hinausgehen;
..."
12 Der Ausdruck Verarbeitung personenbezogener Daten" bezeichnet gemäß Artikel 2 Buchstabe b der Richtlinie 95/46
jeden mit oder ohne Hilfe automatisierter Verfahren ausgeführten Vorgang oder jede Vorgangsreihe im Zusammenhang mit personenbezogenen Daten wie das Erheben, das Speichern, die Organisation, die Aufbewahrung, die Anpassung oder Veränderung, das Auslesen, das Abfragen, die Benutzung, die Weitergabe durch Übermittlung, Verbreitung oder jede andere Form der Bereitstellung, die Kombination oder die Verknüpfung sowie das Sperren, Löschen oder Vernichten".
13 Nach Artikel 7 der Richtlinie 95/46 darf die Verarbeitung personenbezogener Daten nur dann erfolgen, wenn eine der dort genannten sechs Voraussetzungen erfuellt ist; das ist u. a. der Fall, wenn
c) die Verarbeitung ... für die Erfuellung einer rechtlichen Verpflichtung erforderlich [ist], der der für die Verarbeitung Verantwortliche unterliegt;
...
e) die Verarbeitung ... erforderlich [ist] für die Wahrnehmung einer Aufgabe, die im öffentlichen Interesse liegt oder in Ausübung öffentlicher Gewalt erfolgt und dem für die Verarbeitung Verantwortlichen ..., dem die Daten übermittelt werden, übertragen wurde."
14 Nach der 72. Begründungserwägung erlaubt die Richtlinie bei der Umsetzung der in ihr festgelegten Grundätze die Berücksichtigung des Grundsatzes des öffentlichen Zugangs zu amtlichen Dokumenten.
15 In Bezug auf den Anwendungsbereich der Richtlinie 95/46 bestimmt Artikel 3 Absatz 1, dass die Richtlinie für die ganz oder teilweise automatisierte Verarbeitung personenbezogener Daten sowie für die nicht automatisierte Verarbeitung personenbezogener Daten gilt, die in einer Datei gespeichert sind oder gespeichert werden sollen. Nach Absatz 2 dieser Bestimmung findet die Richtlinie jedoch keine Anwendung auf die Verarbeitung personenbezogener Daten,
- die für die Ausübung von Tätigkeiten erfolgt, die nicht in den Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts fallen, beispielsweise Tätigkeiten gemäß den Titeln V und VI des Vertrags über die Europäische Union, und auf keinen Fall auf Verarbeitungen betreffend die öffentliche Sicherheit, die Landesverteidigung, die Sicherheit des Staates (einschließlich seines wirtschaftlichen Wohls, wenn die Verarbeitung die Sicherheit des Staates berührt) und die Tätigkeiten des Staates im strafrechtlichen Bereich;
- die von einer natürlichen Person zur Ausübung ausschließlich persönlicher oder familiärer Tätigkeiten vorgenommen wird."
16 Außerdem ermächtigt Artikel 13 der Richtlinie 95/46 die Mitgliedstaaten, von einzelnen Bestimmungen der Richtlinie abzuweichen, insbesondere von Artikel 6 Absatz 1, sofern dies notwendig ist u. a. für ein wichtiges wirtschaftliches oder finanzielles Interesse eines Mitgliedstaats oder der Europäischen Union einschließlich Währungs-, Haushalts- und Steuerangelegenheiten" (Artikel 13 Absatz 1 Buchstabe e) oder für Kontroll-, Überwachungs- und Ordnungsfunktionen, die dauernd oder zeitweise mit der Ausübung öffentlicher Gewalt [für bestimmte Zwecke] verbunden sind", zu denen der in Buchstabe e genannte Zweck gehört (Artikel 13 Absatz 1 Buchstabe f).
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
Rechtssache C-465/00
17 Zwischen dem Rechnungshof und einer Reihe seiner Kontrolle unterliegender Einrichtungen kam es im Zusammenhang mit 1998 und 1999 gezahlten Bezügen und Ruhebezügen zu Meinungsverschiedenheiten über die Auslegung von § 8 BezBegrBVG.
18 So übermittelten die Antragsgegner des Ausgangsverfahrens, zu denen Gebietskörperschaften (ein Land und zwei Gemeinden), öffentliche Unternehmen, die zum Teil in Wettbewerb mit anderen nicht vom Rechnungshof kontrollierten inländischen und ausländischen Unternehmen stehen, und eine gesetzliche Interessenvertretung (die Wirtschaftskammer Steiermark) gehören, die Einkommensdaten nicht oder nur in - in unterschiedlichem Umfang - anonymisierter Form. Sie verweigerten die Einsicht in die maßgeblichen Unterlagen oder knüpften sie an Bedingungen, die vom Rechnungshof nicht akzeptiert wurden. Daraufhin rief dieser den Verfassungsgerichtshof gemäß Artikel 126a Bundes-Verfassungsgesetz an, nach dem der Verfassungsgerichtshof dafür zuständig ist, über die Meinungsverschiedenheiten über die Auslegung der gesetzlichen Bestimmungen, die die Zuständigkeit des Rechnungshofes regeln", zu entscheiden.
19 Der Rechnungshof entnimmt § 8 BezBegrBVG die Verpflichtung, im Bericht die Namen der betroffenen Personen und deren Jahreseinkommen auszuweisen. Die Antragsgegner des Ausgangsverfahrens sind anderer Ansicht und halten sich nicht für verpflichtet, personenbezogene Einkommensdaten wie die Namen oder die Funktionen der betroffenen Personen in Verbindung mit deren Bezügen bekannt zu geben. Sie stützen sich im Wesentlichen auf die Richtlinie 95/46, auf Artikel 8 der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (im Folgenden: EMRK), der den Schutz des Privatlebens verbürge, sowie darauf, dass die Offenlegungspflicht zu einem gegen Artikel 39 EG verstoßenden Hindernis für die Mobilität der Arbeitnehmer führe.
20 Der Verfassungsgerichtshof fragt sich im Wesentlichen, ob § 8 BezBegrBVG in der vom Rechnungshof vertretenen Auslegung mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist, um diese Vorschrift gegebenenfalls gemeinschaftsrechtskonform auslegen oder (teilweise) unangewendet lassen zu können.
21 Das vorlegende Gericht betont in diesem Zusammenhang, dass es erforderlich sei, die Bestimmungen der Richtlinie 95/46, insbesondere ihre Artikel 6 Absatz 1 Buchstaben b und c und 7 Buchstaben c und e im Licht des Artikels 8 EMRK auszulegen. Die vom nationalen Gesetzgeber beabsichtigte umfassende Information der Öffentlichkeit über die Einkommen von Arbeitnehmern vom Rechnungshof kontrollierter Rechtsträger, deren Jahresbezüge einen bestimmten Grenzbetrag überschritten (1999: 1 127 486 ATS; 1998: 1 120 000 ATS), sei als Eingriff in die Privatsphäre anzusehen, der nach Artikel 8 Absatz 2 EMRK nur dann gerechtfertigt werden könne, wenn diese Information dem wirtschaftlichen Wohl des Landes diene. Es sei nämlich ausgeschlossen, den Eingriff in die Grundrechte mit dem Vorliegen eines bloßen Informationsinteresses der Öffentlichkeit" zu rechtfertigen. Der Verfassungsgerichtshof bezweifelt, dass die Offenlegung personenbezogener Einkommensdaten im Bericht das wirtschaftliche Wohl des Landes" fördert. Sie stelle jedenfalls einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Privatsphäre dar. Die Gebarungskontrolle durch den Rechnungshof sei zweifellos ausreichend, um den ordnungsgemäßen Einsatz öffentlicher Gelder zu gewährleisten.
22 Das vorlegende Gericht stellt sich außerdem die Frage, ob die Reichweite des Gemeinschaftsrechts unterschiedlich ist, je nachdem, welcher Art von Rechtsträger die Offenlegung der personenbezogenen Einkommensdaten seiner Arbeitnehmer vorgeschrieben ist.
23 Der Verfassungsgerichtshof hat daher das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof die beiden folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Sind die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften, insbesondere jene über den Datenschutz so auszulegen, dass sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, die ein staatliches Organ zur Erhebung und Weiterleitung von Einkommensdaten zum Zweck der Veröffentlichung der Namen und Einkommen der Dienstnehmer
a) einer Gebietskörperschaft,
b) einer öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalt,
c) einer nationalen Zentralbank,
d) einer gesetzlichen Interessenvertretung
e) einer erwerbswirtschaftlich geführten, teilweise unter Staatseinfluss stehenden Unternehmung
verpflichten?
2. Für den Fall, dass der Europäische Gerichtshof die gestellte Frage zumindest teilweise bejaht:
Sind jene Bestimmungen, die einer nationalen Regelung des geschilderten Inhalts entgegenstehen, in dem Sinn unmittelbar anwendbar, dass sich die zur Offenlegung verpflichteten Personen auf sie berufen können, um eine Anwendung entgegenstehender nationaler Vorschriften zu verhindern?
Rechtssachen C-138/01 und C-139/01
24 Frau Neukomm und Herr Lauermann - Angestellte des ORF, bei dem es sich um einen der Kontrolle des Rechnungshofes unterliegenden Rechtsträger handelt - beantragten bei den österreichischen Gerichten den Erlass von einstweiligen Verfügungen, um dem ORF die Übermittlung der vom Rechnungshof angeforderten Daten zu untersagen.
25 Die Anträge auf vorläufigen Rechtsschutz wurden in erster Instanz abgewiesen. Das Arbeits- und Sozialgericht Wien (C-138/01), das zwischen der Übermittlung der Daten an den Rechnungshof und deren Aufnahme in den Bericht unterschied, vertrat die Ansicht, dass Letzteres nur anonymisiert geschehen dürfe, während die bloße, auch namentliche Übermittlung an den Rechnungshof weder gegen Artikel 8 EMRK noch gegen die Richtlinie 95/46 verstoße. Demgegenüber hielt das Landesgericht St. Pölten (Österreich) (C-139/01) die namentliche Aufnahme der Daten in den Bericht für rechtmäßig, da eine anonymisierte Form keine ausreichende Kontrolle gewährleiste.
26 Das Oberlandesgericht Wien bestätigte im Rekursverfahren die Zurückweisung der Anträge auf vorläufigen Rechtsschutz durch die erstinstanzlichen Gerichte. Während es in der Rechtssache C-138/01 darauf abstellte, dass der Dienstgeber mit der Übermittlung nur einem gesetzlichen Auftrag nachkomme und die weitere Behandlung der Daten durch den Rechnungshof nicht im Einflussbereich des Dienstgebers liege, betonte es in der Rechtssache C-139/01, dass § 8 BezBegrBVG auch bei namentlicher Nennung der betreffenden Personen mit den Grundrechten und der Richtlinie 95/46 vereinbar sei.
27 Frau Neukomm und Herr Lauermann legten Revisionsrekurs beim Obersten Gerichtshof ein.
28 Das vorlegende Gericht bezieht sich auf das Vorabentscheidungsersuchen in der Rechtssache C-465/00; es hat sich die Fragen des Verfassungsgerichtshofes zu Eigen gemacht und das Verfahren ausgesetzt, um dem Gerichtshof die beiden folgenden, in den Rechtssachen C-138/01 und C-139/01 identisch formulierten Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1. Sind die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften, insbesondere jene über den Datenschutz (Artikel 1, 2, 6, 7 und 22 der Richtlinie 95/46/EG in Verbindung mit Artikel 6 [früher Artikel F] EU-Vertrag und Artikel 8 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten) so auszulegen, dass sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, die eine öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt als Rechtsträger zur Mitteilung und ein staatliches Organ zur Erhebung und Weiterleitung von Einkommensdaten zum Zweck der Veröffentlichung der Namen und Einkommen der Arbeitnehmer einer öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt verpflichten?
2. Für den Fall, dass der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften die gestellte Frage bejaht: Sind jene Bestimmungen, die einer nationalen Regelung des geschilderten Inhalts entgegenstehen, in dem Sinn unmittelbar anwendbar, dass sich die zur Offenlegung verpflichtete Anstalt auf sie berufen kann, um eine Anwendung entgegenstehender nationaler Vorschriften zu verhindern und daher von der Offenlegung betroffenen Arbeitnehmern eine nationale gesetzliche Verpflichtung nicht entgegenhalten kann?
29 Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofes vom 17. Mai 2001 sind die Rechtssachen C-138/01 und C-139/01 zu gemeinsamem schriftlichen und mündlichen Verfahren und zu gemeinsamer Entscheidung verbunden worden. Darüber hinaus ist die Rechtssache C-465/00 mit den Rechtssachen C-138/01 und C-139/01 zu gemeinsamer Entscheidung zu verbinden.
30 Die Fragen, die der Verfassungsgerichtshof und der Oberste Gerichtshof vorgelegt haben sind im Wesentlichen identisch, so dass sie gemeinsam zu untersuchen sind.
Zur Anwendbarkeit der Richtlinie 95/46
31 Die Beantwortung der Vorlagefragen setzt voraus, dass die Richtlinie 95/46 in den Ausgangsverfahren anwendbar ist. In dieser Frage besteht jedoch im Verfahren vor dem Gerichtshof Uneinigkeit. Sie ist daher vorab zu klären.
Beim Gerichtshof eingereichte Erklärungen
32 Die Antragsgegner des Ausgangsverfahrens in der Rechtssache C-465/00 vertreten im Wesentlichen die Auffassung, die Kontrolltätigkeit des Rechnungshofes falle in den Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts und damit auch der Richtlinie 95/46. Indem sich diese Tätigkeit insbesondere auf die Bezüge der Arbeitnehmer der betroffenen Einrichtungen erstrecke, erfasse sie Gebiete, die durch Sozialvorschriften des Gemeinschaftsrechts geregelt seien, wie etwa die Artikel 136 EG, 137 EG und 141 EG, die Richtlinie 76/207/EWG des Rates vom 9. Februar 1976 zur Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männern und Frauen hinsichtlich des Zugangs zur Beschäftigung, zur Berufsbildung und zum beruflichen Aufstieg sowie in Bezug auf die Arbeitsbedingungen (ABl. L 39, S. 40) und die Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, in der durch die Verordnung (EG) Nr. 118/97 des Rates vom 2. Dezember 1996 (ABl. 1997, L 28, S. 1) geänderten und aktualisierten Fassung.
33 Die genannten Antragsgegner machen außerdem geltend, die Kontrolle durch den Rechnungshof beeinträchtige zum einen die Möglichkeit der Arbeitnehmer der betroffenen Einrichtungen, eine Arbeit in einem anderen Mitgliedstaat zu suchen, weil durch die Veröffentlichung ihrer Bezüge ihre Verhandlungsposition gegenüber ausländischen Unternehmen geschwächt werde, und halte zum anderen die Staatsangehörigen der übrigen Mitgliedstaaten davon ab, sich um einen Arbeitsplatz bei den der Kontrolle des Rechnungshofes unterliegenden Einrichtungen zu bewerben.
34 Die Austrian Airlines, Österreichische Luftverkehrs-AG, trägt vor, die Beeinträchtigung der Arbeitnehmerfreizügigkeit sei in ihrem Fall besonders schwerwiegend, weil sie im Wettbewerb mit Unternehmen anderer Mitgliedstaaten stuende, die keiner solchen Kontrolle unterlägen.
35 Der Rechnungshof, die österreichische und die italienische Regierung sowie in gewisser Hinsicht auch die Kommission sind dagegen der Auffassung, dass die Richtlinie 95/46 in den Ausgangsverfahren nicht anwendbar sei.
36 Nach Ansicht des Rechnungshofes sowie der österreichischen und der italienischen Regierung fällt die in § 8 BezBegrBVG geregelte Kontrolltätigkeit, die im Allgemeininteresse liegende Ziele auf dem Gebiet der öffentlichen Rechnungslegung verfolge, nicht in den Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts.
37 Ausgehend von der Feststellung, dass die auf Artikel 100a EG-Vertrag gestützte Richtlinie die Verwirklichung des Binnenmarktes anstrebe, der den Schutz der Privatsphäre umfasse, tragen der Rechnungshof sowie die österreichische und die italienische Regierung vor, die fragliche Kontrolle sei nicht geeignet, die Freizügigkeit der Arbeitnehmer zu beschränken, da sie weder die bei den betroffenen Einrichtungen beschäftigten Arbeitnehmer an der Aufnahme einer Tätigkeit in einem anderen Mitgliedstaat noch die in anderen Mitgliedstaaten beschäftigten Arbeitnehmer an einer Tätigkeit bei einer dieser Einrichtungen hindere. Jedenfalls sei der Zusammenhang zwischen der Kontrolltätigkeit und der Mobilität der Arbeitnehmer, selbst wenn diese wegen der Veröffentlichung der Bezüge eine Tätigkeit bei einer der Kontrolle des Rechnungshofes unterliegenden Einrichtung vermeiden würden, zu hypothetisch und indirekt, um eine Beeinträchtigung der Arbeitnehmerfreizügigkeit zu begründen und damit einen Bezug zum Gemeinschaftsrecht herzustellen.
38 Die Kommission vertritt eine ähnliche Auffassung. In der mündlichen Verhandlung hat sie allerdings vorgetragen, dass die Erhebung der Daten durch die der Kontrolle der Rechnungshofes unterliegenden Rechtsträger zum Zweck der Weitergabe an den Rechnungshof und der Aufnahme in den Bericht in den Anwendungsbereich der Richtlinie 95/46 falle. Diese Erhebung diene nämlich nicht nur der Tätigkeit der Haushaltskontrolle, sondern auch und in erster Linie der Auszahlung der Bezüge und damit einer Tätigkeit, die angesichts einer Reihe von einschlägigen sozialrechtlichen Bestimmungen im EG-Vertrag, wie etwa Artikel 141 EG, und wegen ihrer möglichen Auswirkungen auf die Arbeitnehmerfreizügigkeit in den Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts falle.
Würdigung durch den Gerichtshof
39 Die auf der Grundlage von Artikel 100a EG-Vertrag erlassene Richtlinie 95/46 soll durch die Harmonisierung der nationalen Vorschriften zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten den freien Verkehr dieser Daten zwischen Mitgliedstaaten sicherstellen. Artikel 1 der Richtlinie, der deren Regelungsgegenstand umschreibt, bestimmt in Absatz 2, dass die Mitgliedstaaten den freien Verkehr personenbezogener Daten zwischen Mitgliedstaaten nicht aus Gründen des Schutzes der Grundrechte und Grundfreiheiten und insbesondere des Schutzes der Privatsphäre natürlicher Personen bei der Verarbeitung solcher Daten beschränken oder untersagen dürfen.
40 Da somit alle personenbezogenen Daten zwischen den Mitgliedstaaten übermittelt werden können, verlangt die Richtlinie 95/46 grundsätzlich die Einhaltung von Regeln zum Schutz solcher Daten bei einer Verarbeitung im Sinne der Definition in Artikel 3.
41 Zudem setzt die Heranziehung von Artikel 100a EG-Vertrag als Rechtsgrundlage nicht voraus, dass in jedem Einzelfall, der von dem auf dieser Rechtsgrundlage ergangenen Rechtsakt erfasst wird, tatsächlich ein Zusammenhang mit dem freien Verkehr zwischen Mitgliedstaaten besteht. Wie nämlich der Gerichtshof bereits festgestellt hat (vgl. Urteile vom 5. Oktober 2000 in der Rechtssache C-376/98, Deutschland/Parlament und Rat, Slg. 2000, I-8419, Randnr. 85, und vom 10. Dezember 2002 in der Rechtssache C-491/01, British American Tobacco [Investments] und Imperial Tobacco, Slg. 2002, I-11453, Randnr. 60), kommt es für die Rechtfertigung der Heranziehung von Artikel 100a EG-Vertrag als Rechtsgrundlage entscheidend darauf an, dass der auf dieser Grundlage erlassene Rechtsakt tatsächlich die Bedingungen für die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes verbessern soll. In Bezug auf die Bestimmungen der Richtlinie 95/46 und insbesondere auf diejenigen Regelungen, die beim vorlegenden Gericht zu Zweifeln an der Vereinbarkeit der einschlägigen nationalen Bestimmungen mit dem Gemeinschaftsrecht geführt haben, wurde dieses grundlegende Erfordernis jedoch im vorliegenden Verfahren vor dem Gerichtshof niemals in Frage gestellt.
42 Daher kann die Anwendbarkeit der Richtlinie 95/46 nicht davon abhängen, ob in den Sachverhalten, die den Ausgangsverfahren zugrunde liegen, ein hinreichender Zusammenhang mit der Ausübung der durch den EG-Vertrag garantierten Grundfreiheiten, vorliegend insbesondere mit der Arbeitnehmerfreizügigkeit, bestand. Eine gegenteilige Auslegung würde nämlich dazu führen, dass die Abgrenzung des Anwendungsbereichs der genannten Richtlinie ungewiss wäre und von Zufälligkeiten abhinge, was deren Hauptzweck zuwiderliefe, der darin besteht, die Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten einander anzugleichen, um Hindernisse für das Funktionieren des Binnenmarktes zu beseitigen, die sich gerade aus den Unterschieden zwischen den nationalen Regelungen ergeben.
43 Dass die Richtlinie 95/46 auf Sachverhalte anwendbar ist, bei denen kein unmittelbarer Zusammenhang mit der Ausübung der durch den EG-Vertrag garantierten Grundfreiheiten besteht, wird auch durch den Wortlaut von Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie bestätigt, in dem deren Anwendungsbereich sehr weit definiert und die Anwendung der Schutzvorschriften nicht davon abhängig gemacht wird, dass die Datenverarbeitung in einem tatsächlichen Zusammenhang mit dem freien Verkehr zwischen Mitgliedstaaten steht. Dieselbe Bestätigung ergibt sich aus den in Absatz 2 dieses Artikels geregelten Ausnahmen, insbesondere soweit sich diese auf die Verarbeitung personenbezogener Daten beziehen, die für die Ausübung von Tätigkeiten ... gemäß den Titeln V und VI des Vertrages über die Europäische Union [erfolgt]" oder zur Ausübung ausschließlich persönlicher oder familiärer Tätigkeiten vorgenommen wird". Die Ausnahmetatbestände wären zumindest nicht in dieser Weise formuliert, wenn die Richtlinie ausschließlich für Sachverhalte gelten würde, die einen hinreichenden Zusammenhang mit der Ausübung der Grundfreiheiten aufweisen.
44 Dasselbe kann für die Ausnahmen in Artikel 8 Absatz 2 der Richtlinie 95/46 gesagt werden, die die Verarbeitung besonderer Kategorien personenbezogener Daten betreffen, darunter insbesondere den in Buchstabe d genannten Fall der Verarbeitung durch eine politisch, philosophisch, religiös oder gewerkschaftlich ausgerichtete Stiftung, Vereinigung oder sonstige Organisation".
45 Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass die in den Ausgangsverfahren streitige Verarbeitung personenbezogener Daten nicht unter die Ausnahme nach Artikel 3 Absatz 2 erster Gedankenstrich der Richtlinie 95/46 fällt. Diese Datenverarbeitung erfolgt nämlich nicht für die Ausübung von Tätigkeiten, die nicht in den Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts fallen, wie beispielsweise Tätigkeiten gemäß den Titeln V und VI des Vertrages über die Europäische Union. Es handelt sich auch nicht um Verarbeitungen, die die öffentliche Sicherheit, die Landesverteidigung, die Sicherheit des Staates und die Tätigkeiten des Staates im strafrechtlichen Bereich betreffen.
46 Die Ziele, die in den Artikeln 7 Buchstaben c und e sowie 13 Buchstaben e und f der Richtlinie 95/46 zum Ausdruck kommen, belegen im Übrigen, dass diese auch Datenverarbeitungsvorgänge wie die, die Gegenstand der Ausgangsverfahren sind, erfassen soll.
47 Damit ist festzustellen, dass die Richtlinie 95/46 auf die Verarbeitung personenbezogener Daten aufgrund einer Regelung wie der den Ausgangsverfahren zugrunde liegenden anwendbar ist.
Zur ersten Frage
48 Mit der ersten Frage möchten die vorlegenden Gerichte im Wesentlichen wissen, ob die Richtlinie 95/46 dahin auszulegen ist, dass sie einer nationalen Regelung wie der der Ausgangsverfahren entgegensteht, die ein staatliches Kontrollorgan zur Erhebung und Weitergabe von Daten über die Einkommen der bei den seiner Kontrolle unterliegenden Einrichtungen beschäftigten Personen zum Zweck der Veröffentlichung verpflichtet, sofern diese Einkommen einen bestimmten Betrag überschreiten.
Beim Gerichtshof eingereichte Erklärungen
49 Die dänische Regierung vertritt die Auffassung, die Richtlinie 95/46 enthalte keine Regelung des Rechts Dritter, auf Antrag Zugang zu Dokumenten zu erhalten. Insbesondere sehe Artikel 12 der Richtlinie nur ein jeder Person zustehendes Recht auf Zugang zu den sie selbst betreffenden Daten vor. Der Schutz personenbezogener, nicht sensibler Informationen müsse vor dem Grundsatz der Transparenz zurücktreten, der eine zentrale Stellung in der Gemeinschaftsrechtsordnung einnehme. Die dänische Regierung verweist insoweit - ebenso wie die schwedische Regierung - auf die 72. Begründungserwägung der Richtlinie, nach der bei der Umsetzung der Grundsatz des öffentlichen Zugangs zu amtlichen Dokumenten berücksichtigt werden dürfe.
50 Der Rechnungshof, die österreichische, die italienische, die niederländische, die finnische und die schwedische Regierung sowie die Kommission sind der Ansicht, dass die den Ausgangsverfahren zugrunde liegende nationale Regelung mit der Richtlinie 95/46 vereinbar sei, da die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der Richtlinie grundsätzlich über ein weites Ermessen verfügten, was insbesondere dann gelte, wenn es um die Wahrnehmung einer im öffentlichen Interesse liegenden, gesetzlich vorgesehenen Aufgabe auf der Grundlage der Artikel 6 Buchstaben b und c sowie 7 Buchstaben c oder e der Richtlinie gehe. Hierfür werden die Grundsätze der Transparenz und der ordnungsgemäßen Verwaltung öffentlicher Mittel sowie die Verhinderung von Missbrauchsfällen angeführt.
51 Diese im Allgemeininteresse liegenden Ziele könnten einen Eingriff in das durch Artikel 8 Absatz 2 EMRK garantierte Recht auf Achtung des Privatlebens rechtfertigen, wenn dieser Eingriff gesetzlich vorgesehen, in einer demokratischen Gesellschaft zur Verwirklichung berechtigter Zwecke notwendig und in Anbetracht des verfolgten Zieles nicht unverhältnismäßig sei.
52 Die österreichische Regierung macht insbesondere geltend, im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung sei auch zu berücksichtigen, wie stark der Bezug der Daten zum Privatleben sei. So seien Daten, die den intimsten Kern der Person, die Gesundheit, das Familienleben oder die Sexualität beträfen, in stärkerem Maße schutzwürdig als Einkommens- und Steuerdaten, die zwar ebenfalls personenbezogen seien, aber in geringerem Maße die Identität der Person beträfen und insofern weniger sensibel seien (in diesem Sinne EGMR, Urteil Fressoz und Roire/Frankreich vom 21. Januar 1999, Recueil des arrêts et décisions 1999-I, § 65).
53 Auch die finnische Regierung ist der Auffassung, der Schutz der Privatsphäre sei nicht absolut. So fielen Daten, die einen öffentlichen Amts- oder Funktionsträger in seiner Tätigkeit beträfen, nicht unter den Schutz der Privatsphäre.
54 Die italienische Regierung macht geltend, Daten wie die in den Ausgangsverfahren betroffenen seien in den meisten Mitgliedstaaten ihrem Wesen nach bereits öffentlich zugänglich, da sie sich aus in Gesetzen, Verordnungen oder Tarifverträgen enthaltenen Lohn- und Gehaltstabellen ergäben. Daher verstoße es nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, ihre Verbreitung auch unter Nennung der einzelnen Empfänger der Bezüge vorzusehen. Diese Verbreitung solle nämlich nur einen bereits aus allgemein zugänglichen Daten hervorgehenden Sachverhalt verdeutlichen und stelle die am wenigsten einschneidende Maßnahme dar, um die Verwirklichung der Ziele der Transparenz und der ordnungsgemäßen Verwaltung sicherzustellen.
55 Die niederländische Regierung weist darauf hin, dass die vorlegenden Gerichte für jeden der betroffenen Rechtsträger gesondert zu prüfen hätten, ob das im Allgemeininteresse liegende Ziel auch erreicht werden könne, wenn die personenbezogenen Daten in einer Weise verarbeitet würden, die weniger in die Privatsphäre der Betroffenen eingreife.
56 Die Regierung des Vereinigten Königreichs macht geltend, die am 18. Dezember 2000 in Nizza vom Europäischen Rat proklamierte Charta der Grundrechte der Europäischen Union (ABl. C 364, S. 1), auf die der Verfassungsgerichtshof kurz eingegangen ist, sei für die Beantwortung der ersten Frage ohne Bedeutung.
57 Die Kommission stellt sich in den Rechtssachen C-138/01 und C-139/01 bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung im Rahmen von Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe b der Richtlinie 95/46 die Frage, ob es zur Erreichung des mit dem BezBegrBVG verfolgten Zieles nicht ausreiche, die Daten in anonymisierter Form zu übermitteln, etwa durch Angabe der Funktionsbezeichnung anstelle des Namens des Betroffenen. Selbst wenn der Rechnungshof zur genaueren Kontrolle über die individualisierten Daten verfügen müsse, könne man doch bezweifeln, ob es für die Kontrolle wirklich erforderlich sei, die Daten mit Namensnennung in den Bericht aufzunehmen, zumal wenn dieser nicht nur dem Parlament zugeleitet werde, sondern auch noch veröffentlicht werden müsse.
58 Außerdem weist die Kommission darauf hin, dass die Mitgliedstaaten nach Artikel 13 der Richtlinie 95/46 u. a. von Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe b der Richtlinie abweichen könnten, um bestimmte im Allgemeininteresse liegende Ziele zu verfolgen, zu denen auch ein wichtiges wirtschaftliches oder finanzielles Interesse eines Mitgliedstaats" (Artikel 13 Absatz 1 Buchstabe e) zähle. Die abweichenden Maßnahmen müssten jedoch ebenfalls dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen, wobei dieselben Überlegungen wie in der vorstehenden Randnummer zu Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe b der Richtlinie anzustellen seien.
59 Die Antragsgegner des Ausgangsverfahrens in der Rechtssache C-465/00 sind durchweg der Auffassung, die streitige nationale Regelung sei unvereinbar mit Artikel 6 Absatz 1 Buchstaben b und c der Richtlinie 95/46 und könne auch nicht nach Artikel 7 Buchstaben c oder e der Richtlinie als zulässig angesehen werden, da sie einen nicht gerechtfertigten Eingriff in Artikel 8 Absatz 2 EMRK darstelle und jedenfalls unverhältnismäßig sei. Die Gebarungskontrolle durch den Rechnungshof reiche aus, um den sparsamen Einsatz öffentlicher Gelder zu gewährleisten.
60 Insbesondere sei nicht erwiesen, dass die Veröffentlichung der Namen und der Einkommenshöhe aller bei einer öffentlichen Einrichtung Beschäftigten, deren Bezüge einen bestimmten Grenzbetrag überstiegen, eine Maßnahme darstelle, die dem wirtschaftlichen Wohl des Landes diene. Ziel des Verfassungsgebers sei es gewesen, auf die betroffenen Rechtsträger Druck auszuüben, um die Gehälter niedrig zu halten. Diese Maßnahme treffe Personen, bei denen es sich größtenteils nicht um Persönlichkeiten des öffentlichen Lebens handele.
61 Selbst wenn man im Übrigen die Erstellung eines für die öffentliche Debatte bestimmten Berichts mit personenbezogenen Einkommensdaten durch den Rechnungshof für einen nach Artikel 8 Absatz 2 EMRK gerechtfertigten Eingriff in das Privatleben halte, verstößt diese Maßnahme nach Auffassung des Landes Niederösterreich und des ORF nichtdestoweniger gegen Artikel 14 EMRK. Es würden nämlich Bezieher gleich hoher Einkommen ungleich behandelt, je nachdem, ob sie bei einem vom Rechnungshof kontrollierten Rechtsträger beschäftigt seien oder nicht.
62 Der ORF rügt noch eine weitere nach Artikel 14 EMRK nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung. Unter den Arbeitnehmern der vom Rechnungshof kontrollierten Rechtsträger müssten nur diejenigen einen Eingriff in ihre Privatsphäre dulden, deren Bezüge den Grenzbetrag nach § 8 BezBegrBVG überschritten. Wenn es dem Gesetzgeber wirklich um die Angemessenheit der Entlohnung von Arbeitnehmern bestimmter Rechtsträger ginge, so müssten die Gehälter aller Arbeitnehmer, unabhängig von ihrer Höhe, offen gelegt werden.
63 Schließlich tragen der ORF, die Marktgemeinde Kaltenleutgeben und die Austrian Airlines, Österreichische Luftverkehrs-AG, vor, der Wortlaut von § 8 BezBegrBVG ermögliche eine gemeinschaftsrechtskonforme Auslegung dahin, dass die betreffenden Bezüge nur in anonymisierter Form an den Rechnungshof zu übermitteln und im Bericht zu veröffentlichen seien. Diese Auslegung verdiene den Vorzug, da sie den Widerspruch zwischen der genannten Bestimmung und der Richtlinie 95/46 auflösen könne.
Antwort des Gerichtshofes
64 Vorab ist festzustellen, dass die in den Ausgangsverfahren betroffenen Daten, die sich sowohl auf die von bestimmten Rechtsträgern gezahlten Bezüge als auch auf deren Empfänger beziehen, personenbezogene Daten im Sinne von Artikel 2 Buchstabe a der Richtlinie 95/46 sind, da sie Informationen über eine bestimmte oder bestimmbare natürliche Person" darstellen. Die Speicherung und Nutzung dieser Daten durch die betroffene Einrichtung sowie ihre Übermittlung an den Rechnungshof und ihre Aufnahme in einen Bericht, der zur Vorlage bei verschiedenen politischen Organen und zur weiten Verbreitung bestimmt ist, erfuellen den Tatbestand der Verarbeitung personenbezogener Daten im Sinne von Artikel 2 Buchstabe b der genannten Richtlinie.
65 Nach der Richtlinie 95/46 muss jedoch jede Verarbeitung personenbezogener Daten - vorbehaltlich der in Artikel 13 zugelassenen Ausnahmen - den in Artikel 6 der Richtlinie aufgestellten Grundsätzen in Bezug auf die Qualität der Daten" und einem der in Artikel 7 enthaltenen Grundsätze in Bezug auf die Zulässigkeit der Verarbeitung von Daten" genügen.
66 Die Daten müssen insbesondere für festgelegte eindeutige und rechtmäßige Zwecke erhoben" werden (Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe b der Richtlinie 95/46), sie müssen diesen Zwecken entsprechen ..., dafür erheblich [sein] und [dürfen] nicht darüber hinausgehen" (Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c). Gemäß Artikel 7 Buchstaben c und e der Richtlinie ist die Verarbeitung personenbezogener Daten zulässig, wenn sie für die Erfuellung einer rechtlichen Verpflichtung erforderlich [ist], der der für die Verarbeitung Verantwortliche unterliegt" oder wenn sie erforderlich [ist] für die Wahrnehmung einer Aufgabe, die im öffentlichen Interesse liegt oder in Ausübung öffentlicher Gewalt erfolgt und dem für die Verarbeitung Verantwortlichen ..., dem die Daten übermittelt werden, übertragen wurde".
67 Allerdings können die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 13 Buchstaben e und f der Richtlinie 95/46 u. a. von Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie abweichen, wenn dies notwendig ist für ein wichtiges wirtschaftliches oder finanzielles Interesse eines Mitgliedstaats oder der Europäischen Union einschließlich Währungs-, Haushalts- und Steuerangelegenheiten" oder für Kontroll-, Überwachungs- und Ordnungsfunktionen, die dauernd oder zeitweise mit der Ausübung öffentlicher Gewalt" für besondere Zwecke verbunden sind, zu denen der in Buchstabe e genannte gehört.
68 Weiter ist zu berücksichtigen, dass die Bestimmungen der Richtlinie 95/46, soweit sie die Verarbeitung personenbezogener Daten betreffen, die zu Beeinträchtigungen der Grundfreiheiten und insbesondere des Rechts auf Achtung des Privatlebens führen kann, im Licht der Grundrechte auszulegen sind, die nach ständiger Rechtsprechung zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen gehören, deren Wahrung der Gerichtshof zu sichern hat (vgl. u. a. Urteil vom 6. März 2001 in der Rechtssache C-274/99 P, Connolly/Kommission, Slg. 2001, I-1611, Randnr. 37).
69 Diese Grundsätze sind ausdrücklich in Artikel 6 Absatz 2 EU aufgenommen worden, der wie folgt lautet: Die Union achtet die Grundrechte, wie sie in der [EMRK] gewährleistet sind und wie sie sich aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten als allgemeine Grundsätze des Gemeinschaftsrechts ergeben."
70 Obwohl die Richtlinie 95/46 als Hauptziel die Gewährleistung des freien Verkehrs personenbezogener Daten anstrebt, bestimmt sie in Artikel 1 Absatz 1, dass [d]ie Mitgliedstaaten ... den Schutz der Grundrechte und Grundfreiheiten und insbesondere den Schutz der Privatsphäre natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten" gewährleisten. Dasselbe Erfordernis kommt auch in mehreren Begründungserwägungen der Richtlinie - insbesondere in der zehnten und elften - zum Ausdruck.
71 Während in Artikel 8 Absatz 1 EMRK der Grundsatz aufgestellt wird, dass Behörden nicht in die Ausübung des Rechts auf Achtung des Privatlebens eingreifen dürfen, wird in Absatz 2 ein solcher Eingriff für zulässig erklärt, soweit er gesetzlich vorgesehen ist und eine Maßnahme darstellt, die in einer demokratischen Gesellschaft für die nationale Sicherheit, die öffentliche Ruhe und Ordnung, das wirtschaftliche Wohl des Landes, die Verteidigung der Ordnung und zur Verhinderung von strafbaren Handlungen, zum Schutz der Gesundheit und der Moral oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten Anderer notwendig ist".
72 Für die Anwendung der Richtlinie 95/46 und insbesondere der Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c, 7 Buchstaben c und e und 13 ist daher zunächst zu prüfen, ob eine Regelung wie die den Ausgangsverfahren zugrunde liegende einen Eingriff in die Privatsphäre darstellt und gegebenenfalls ob ein solcher Eingriff nach Artikel 8 EMRK gerechtfertigt ist.
Zum Vorliegen eines Eingriffs in die Privatsphäre
73 Hierzu ist sogleich festzustellen, dass die Erhebung personenbezogener Daten über die beruflichen Einkünfte Einzelner zur Weitergabe an Dritte in den Anwendungsbereich von Artikel 8 EMRK fällt. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat insoweit entschieden, dass der Begriff Privatleben" nicht eng ausgelegt werden darf und dass es grundsätzlich nicht in Betracht kommt, berufliche Tätigkeiten ... vom Begriff des ,Privatlebens auszunehmen" (vgl. insbesondere EGMR, Urteile Amann/Schweiz vom 16. Februar 2000, Recueil des arrêts et décisions 2000-II, § 65, und Rotaruc/Rumänien vom 4. Mai 2000, Recueil des arrêts et décisions 2000-V, § 43).
74 Zwar kann die bloße Speicherung personenbezogener Daten über die an das Personal gezahlten Gehälter durch einen Arbeitgeber als solche keinen Eingriff in die Privatsphäre begründen, doch stellt die Weitergabe dieser Daten an einen Dritten - im vorliegenden Fall an eine Behörde - unabhängig von der späteren Verwendung der übermittelten Informationen eine Beeinträchtigung des Rechts der Betroffenen auf Achtung ihres Privatlebens und damit einen Eingriff im Sinne von Artikel 8 EMRK dar.
75 Für die Feststellung eines solchen Eingriffs kommt es nicht darauf an, ob die übermittelten Informationen als sensibel anzusehen sind oder ob die Betroffenen durch den Vorgang irgendwelche Nachteile erlitten haben (in diesem Sinne Urteil Amann/Schweiz, § 70). Es genügt die Tatsache, dass Daten über die Einkünfte eines Arbeitnehmers oder eines Ruhegehaltsempfängers vom Arbeitgeber an einen Dritten weitergeleitet worden sind.
Zur Rechtfertigung des Eingriffs
76 Ein Eingriff wie der in Randnummer 74 des vorliegenden Urteils beschriebene verstößt gegen Artikel 8 EMRK, es sei denn, er ist gesetzlich vorgesehen", verfolgt eines oder mehrere der in Absatz 2 dieses Artikels genannten berechtigten Ziele, und ist in einer demokratischen Gesellschaft" für die Erreichung dieses Zieles oder dieser Ziele notwendig.
77 Der in den Ausgangsverfahren streitige Eingriff ist in § 8 BezBegrBVG vorgesehen. Allerdings stellt sich die Frage, ob diese Bestimmung so genau formuliert ist, dass die Adressaten des Gesetzes ihr Verhalten einrichten können, und damit dem Erfordernis der Vorhersehbarkeit genügt, wie es in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte entwickelt worden ist (vgl. u. a. EGMR, Urteil Rekvényi/Ungarn vom 20. Mai 1999, Recueil des arrêts et décisions 1999-III, § 34).
78 § 8 Absatz 3 BezBegrBVG sieht vor, dass in den Bericht des Rechnungshofes alle Personen aufzunehmen [sind], deren jährliche Bezüge und Ruhebezüge von Rechtsträgern, die der Kontrolle des Rechnungshofes unterliegen, insgesamt den im Absatz 1 genannten Betrag übersteigen", ohne dass ausdrücklich die Offenlegung der Namen der Betroffenen in Verbindung mit dem von ihnen erzielten Einkommen vorgeschrieben würde. Nach den Angaben in den Vorlagebeschlüssen wurde diese Auslegung des Bundes-Verfassungsgesetzes erst in der Lehre auf der Grundlage der Gesetzesmaterialien entwickelt.
79 Die vorlegenden Gerichte haben zu prüfen, ob die Auslegung, nach der § 8 Absatz 3 BezBegrBVG die Offenlegung der Namen der Betroffenen mit ihrem jeweiligen Einkommen verlangt, dem in Randnummer 77 des vorliegenden Urteils erwähnten Erfordernis der Vorhersehbarkeit entspricht.
80 Diese Frage stellt sich jedoch gegebenenfalls erst nach der Prüfung der Vereinbarkeit einer solchen Auslegung der fraglichen nationalen Bestimmung mit Artikel 8 EMRK in Bezug auf das Erfordernis der Verhältnismäßigkeit im Hinblick auf die verfolgten Ziele. Diese letztgenannte Frage wird in den folgenden Randnummern untersucht.
81 Hierzu ergibt sich aus dem Vorlagebeschluss in der Rechtssache C-465/00, dass der Zweck von § 8 BezBegrBVG darin besteht, auf die betroffenen Rechtsträger Druck auszuüben, um die Bezüge in angemessenen Grenzen zu halten. Die österreichische Regierung hat allgemein darauf hingewiesen, dass mit dem in dieser Bestimmung vorgesehenen Eingriff die sparsame und sachgerechte Verwendung öffentlicher Mittel durch die Verwaltung gewährleistet werden soll. Ein solches Ziel ist als berechtigter Zweck sowohl im Sinne von Artikel 8 Absatz 2 EMRK, der auf das wirtschaftliche Wohl des Landes" abstellt, als auch von Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe b der Richtlinie 95/46 anzusehen, der auf festgelegte, eindeutige und rechtmäßige Zwecke" Bezug nimmt.
82 Es bleibt zu prüfen, ob der fragliche Eingriff in einer demokratischen Gesellschaft für die Erreichung des mit ihm verfolgten berechtigten Zweckes notwendig ist.
83 Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte bedeutet das Eigenschaftswort notwendig" in Artikel 8 Absatz 2 EMRK, dass ein zwingendes gesellschaftliches Bedürfnis" bestehen und die Maßnahme in einem angemessenen Verhältnis zu dem verfolgten berechtigten Zweck" stehen muss (vgl. u. a. EGMR, Urteil Gillow/Vereinigtes Königreich vom 24. November 1986, Série A, Nr. 109, § 55). Die nationalen Behörden verfügen zudem über ein Ermessen, dessen Umfang nicht nur von der Zielsetzung, sondern auch vom Wesen des Eingriffs abhängig ist" (vgl. EGMR, Urteil Leander/Schweden vom 26. März 1987, Série A, Nr. 116, § 59).
84 In diesem Sinne ist das Interesse der Republik Österreich an der Gewährleistung der bestmöglichen Verwendung öffentlicher Mittel und insbesondere an einer angemessenen Begrenzung der Bezüge gegen die Schwere der Beeinträchtigung des Rechts der Betroffenen auf Achtung ihres Privatlebens abzuwägen.
85 Einerseits müssen der Rechnungshof und die verschiedenen parlamentarischen Organe zweifellos die Höhe der Personalkosten der verschiedenen öffentlichen Einrichtungen kennen, um die ordnungsgemäße Verwendung der öffentlichen Mittel kontrollieren zu können. Außerdem haben in einer demokratischen Gesellschaft die Steuerzahler und ganz allgemein die Öffentlichkeit einen Anspruch darauf, über die Verwendung der öffentlichen Gelder gerade im Bereich der Personalkosten informiert zu werden. Die Verbreitung solcher Informationen in einem Bericht kann zur öffentlichen Diskussion über Fragen von allgemeinem Interesse beitragen; sie dient daher dem öffentlichen Interesse.
86 Dennoch stellt sich die Frage, ob die Angabe der Namen der Betroffenen in Verbindung mit deren Einkünften in einem angemessenen Verhältnis zu dem mit der Maßnahme verfolgten berechtigten Zweck steht und ob die im Verfahren vor dem Gerichtshof zur Rechtfertigung einer solchen Veröffentlichung angeführten Gründe stichhaltig und ausreichend sind.
87 Hierzu ist festzustellen, dass § 8 BezBegrBVG nach der Auslegung der vorlegenden Gerichte die Veröffentlichung der Namen der Betroffenen in Verbindung mit deren Einkünften, soweit diese einen bestimmten Betrag überschreiten, nicht nur für Inhaber von Ämtern vorschreibt, deren Bezüge aus einer öffentlich zugänglichen Tabelle hervorgehen, sondern allgemein für alle Personen, die von einem der Kontrolle des Rechnungshofes unterliegenden Rechtsträger bezahlt werden. Außerdem werden diese Informationen nicht nur dem Rechnungshof und über diesen den verschiedenen parlamentarischen Organen zugeleitet, sondern auch einer breiten Öffentlichkeit zugänglich gemacht.
88 Die vorlegenden Gerichte haben zu prüfen, ob eine solche Veröffentlichung notwendig ist und in einem angemessenen Verhältnis zu dem Ziel steht, die Bezüge innerhalb angemessener Grenzen zu halten; sie haben insbesondere zu untersuchen, ob dieser Zweck nicht ebenso wirksam erreicht werden könnte, wenn die personenbezogenen Daten nur den Kontrollorganen zugänglich gemacht würden. Weiter stellt sich die Frage, ob es nicht ausreichend wäre, die Öffentlichkeit nur über die Bezüge und anderen geldwerten Vorteile zu unterrichten, auf die die Beschäftigten öffentlicher Einrichtungen auf vertraglicher oder statutarischer Grundlage Anspruch haben, ohne die Beträge anzugeben, die die jeweiligen Beschäftigten in einem bestimmten Jahr erhalten haben und die in unterschiedlichem Ausmaß von deren familiärer und persönlicher Situation abhängig sein können.
89 Was andererseits die Schwere der Beeinträchtigung des Rechts der Betroffenen auf Achtung ihres Privatlebens angeht, so ist nicht ausgeschlossen, dass diese Personen durch die negativen Auswirkungen der Veröffentlichung ihres beruflichen Einkommens insbesondere im Hinblick auf ihre Einstellungsmöglichkeiten bei anderen Unternehmen innerhalb oder außerhalb Österreichs, die nicht der Kontrolle des Rechnungshofes unterliegen, geschädigt werden können.
90 Folglich ist festzustellen, dass der mit der Anwendung einer nationalen Regelung wie der der Ausgangsverfahren verbundene Eingriff nur dann nach Artikel 8 Absatz 2 EMRK gerechtfertigt werden kann, wenn die Offenlegung, die nicht nur die Höhe der Jahreseinkommen der Beschäftigten von der Kontrolle des Rechnungshofes unterliegenden Rechtsträgern betrifft, sofern diese Einkommen einen bestimmten Betrag überschreiten, sondern auch die Namen der Bezieher dieser Einkommen umfasst, im Hinblick auf das Ziel einer sachgerechten Begrenzung der Bezüge sowohl notwendig als auch angemessen ist, was die vorlegenden Gerichte zu prüfen haben.
Zu den Auswirkungen auf die Bestimmungen der Richtlinie 95/46
91 Sollten die vorlegenden Gerichte die den Ausgangsverfahren zugrunde liegende nationale Regelung für unvereinbar mit Artikel 8 EMRK halten, so kann diese Regelung auch nicht dem Erfordernis der Verhältnismäßigkeit nach Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c und Artikel 7 Buchstaben c oder e der Richtlinie 95/46 genügen. Sie kann nicht unter eine der Ausnahmen nach Artikel 13 der Richtlinie fallen, da auch dies die Einhaltung des Erfordernisses der Verhältnismäßigkeit im Hinblick auf das mit der Maßnahme verfolgte, im Allgemeininteresse liegende Ziel voraussetzen würde. Jedenfalls kann diese Bestimmung nicht so ausgelegt werden, dass sie eine gegen Artikel 8 EMRK verstoßende Beeinträchtigung des Rechts auf Achtung des Privatlebens rechtfertigen könnte.
92 Sollten die vorlegenden Gerichte dagegen zu dem Ergebnis gelangen, dass § 8 BezBegrBVG im Hinblick auf das mit der Bestimmung verfolgte, im Allgemeininteresse liegende Ziel sowohl notwendig als auch angemessen ist, so haben sie - wie sich aus den Randnummern 77 bis 79 des vorliegenden Urteils ergibt - weiter zu prüfen, ob Artikel 8 BezBegrBVG, der nicht ausdrücklich die Veröffentlichung der Namen der Betroffenen in Verbindung mit deren Einkommen vorsieht, dem Erfordernis der Vorhersehbarkeit entspricht.
93 In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen ist schließlich darauf hinzuweisen, dass die nationalen Gerichte jede Bestimmung des innerstaatlichen Rechts so weit wie möglich anhand des Wortlauts und des Zweckes der einschlägigen Richtlinie auszulegen haben, um das mit der Richtlinie verfolgte Ziel zu erreichen und Artikel 249 Absatz 3 EG nachzukommen (vgl. Urteil vom 13. November 1990 in der Rechtssache C-106/89, Marleasing, Slg. 1990, I-4135, Randnr. 8).
94 Nach alledem ist auf die erste Vorlagefrage zu antworten, dass die Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c und 7 Buchstaben c und e der Richtlinie 95/46 einer nationalen Regelung wie der den Ausgangsverfahren zugrunde liegenden nicht entgegenstehen, sofern erwiesen ist, dass die Offenlegung, die nicht nur die Höhe der Jahreseinkommen der Beschäftigten von der Kontrolle des Rechnungshofes unterliegenden Rechtsträgern betrifft, wenn diese Einkommen einen bestimmten Betrag überschreiten, sondern auch die Namen der Bezieher dieser Einkommen umfasst, im Hinblick auf das vom Verfassungsgesetzgeber verfolgte Ziel der ordnungsgemäßen Verwaltung der öffentlichen Mittel notwendig und angemessen ist, was die vorlegenden Gerichten zu prüfen haben.
Zur zweiten Frage
95 Mit der zweiten Frage möchten die vorlegenden Gerichte wissen, ob die Bestimmungen der Richtlinie 95/46, die einer nationalen Regelung wie der den Ausgangsverfahren zugrunde liegenden entgegenstehen, in dem Sinne unmittelbar anwendbar sind, dass sich ein Einzelner vor den nationalen Gerichten auf sie berufen kann, um die Anwendung dieser Regelung zu verhindern.
96 Die Antragsgegner des Ausgangsverfahrens in der Rechtssache C-465/00 sowie die niederländische Regierung sind der Auffassung, dass die Artikel 6 Absatz 1 und 7 der Richtlinie 95/46 den in der Rechtsprechung des Gerichtshofes aufgestellten Voraussetzungen für eine unmittelbare Wirkung genügten. Die genannten Bestimmungen seien so genau und unbedingt, dass sich die zur Weitergabe von Daten über die Einkommen der Betroffenen verpflichteten Einrichtungen auf sie berufen könnten, um die Anwendung entgegenstehender nationaler Regelungen zu verhindern.
97 Die österreichische Regierung macht dagegen geltend, die einschlägigen Bestimmungen der Richtlinie 95/46 seien nicht unmittelbar anwendbar. Insbesondere seien die Artikel 6 Absatz 1 und 7 der Richtlinie nicht inhaltlich unbedingt, da ihre Umsetzung erfordere, dass die Mitgliedstaaten, die über ein weites Ermessen verfügten, besondere Ausführungsmaßnahmen erließen.
98 Hierzu ist daran zu erinnern, dass sich der Einzelne in Ermangelung fristgemäß erlassener Umsetzungsmaßnahmen auf Bestimmungen einer Richtlinie, die inhaltlich unbedingt und hinreichend genau sind, gegenüber allen nicht richtlinienkonformen innerstaatlichen Vorschriften berufen kann; er kann sich auf diese Bestimmungen auch berufen, soweit sie so geartet sind, dass sie Rechte festlegen, die der Einzelne dem Staat gegenüber geltend machen kann (vgl. u. a. Urteile vom 19. Januar 1982 in der Rechtssache 8/81, Becker, Slg. 1982, 53, Randnr. 25, und vom 10. September 2002 in der Rechtssache C-141/00, Kügler, Slg. 2002, I-6833, Randnr. 51).
99 Angesichts der Antwort auf die erste Frage läuft die zweite Frage darauf hinaus, ob Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c der Richtlinie 95/46, wonach personenbezogene Daten den Zwecken entsprechen müssen, für die sie erhoben und/oder weiterverarbeitet werden, dafür erheblich [sein müssen] und nicht darüber hinausgehen [dürfen]", und Artikel 7 Buchstaben c und e der Richtlinie, wonach die Verarbeitung personenbezogener Daten nur erfolgen darf, wenn sie für die Erfuellung einer rechtlichen Verpflichtung erforderlich [ist], der der für die Verarbeitung Verantwortliche unterliegt", oder wenn sie erforderlich [ist] für die Wahrnehmung einer Aufgabe, die im öffentlichen Interesse liegt oder in Ausübung öffentlicher Gewalt erfolgt und dem für die Verarbeitung Verantwortlichen ..., dem die Daten übermittelt werden, übertragen wurde", diese Voraussetzungen erfuellen.
100 Diese Bestimmungen sind so genau, dass sich ein Einzelner auf sie berufen und ein nationales Gericht sie anwenden kann. Zwar räumt die Richtlinie 95/46 den Mitgliedstaaten unbestreitbar ein mehr oder weniger großes Ermessen bei der Umsetzung einiger ihrer Bestimmungen ein, doch begründen die Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c und 7 Buchstaben c und e unbedingte Verpflichtungen.
101 Damit ist auf die zweite Frage zu antworten, dass die Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c und 7 Buchstaben c und e der Richtlinie 95/46 in dem Sinne unmittelbar anwendbar sind, dass sich ein Einzelner vor den nationalen Gerichten auf sie berufen kann, um die Anwendung entgegenstehender Vorschriften des innerstaatlichen Rechts zu verhindern.
Kostenentscheidung
Kosten
102 Die Auslagen der österreichischen, der dänischen, der italienischen, der niederländischen, der finnischen und der schwedischen Regierung sowie der Regierung des Vereinigten Königreichs und der Kommission, die Erklärungen vor dem Gerichtshof abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien der Ausgangsverfahren ist das Verfahren ein Zwischenstreit in den bei den vorlegenden Gerichten anhängigen Rechtsstreitigkeiten; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieser Gerichte.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
auf die ihm vom Verfassungsgerichtshof mit Beschluss vom 12. Dezember 2000 und vom Obersten Gerichtshof mit Beschlüssen vom 14. und 28. Februar 2001 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:
1. Die Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c und 7 Buchstaben c und e der Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr stehen einer nationalen Regelung wie der den Ausgangsverfahren zugrunde liegenden nicht entgegen, sofern erwiesen ist, dass die Offenlegung, die nicht nur die Höhe der Jahreseinkommen der Beschäftigten von der Kontrolle des Rechnungshofes unterliegenden Rechtsträgern betrifft, wenn diese Einkommen einen bestimmten Betrag überschreiten, sondern auch die Namen der Bezieher dieser Einkommen umfasst, im Hinblick auf das vom Verfassungsgesetzgeber verfolgte Ziel der ordnungsgemäßen Verwaltung der öffentlichen Mittel notwendig und angemessen ist, was die vorlegenden Gerichte zu prüfen haben.
2. Die Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c und 7 Buchstaben c und e der Richtlinie 95/46 sind in dem Sinne unmittelbar anwendbar, dass sich ein Einzelner vor den nationalen Gerichten auf sie berufen kann, um die Anwendung entgegenstehender Vorschriften des innerstaatlichen Rechts zu verhindern.