CELEX: 61999CJ0215
Social sikring af vandrende arbejdstagere og selvstændige erhvervsdrivende
Østrigsk pensionsordning til dækning af plejebehov
Kvalifikation af ydelser og retmæssighed af bopælskravet med henblik på forordning (EØF) nr. 1408/71

Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 16. marts 1999, indgået til Domstolen den 7. juni 1999, har Landesgericht Feldkirch i medfør af EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF) forelagt et præjudicielt spørgsmål vedrørende fortolkningen af artikel 10a, stk. 1, og artikel 19, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, som ændret og ajourført ved Rådets forordning (EF) nr. 118/97 af 2. december 1996 (EFT 1997 L 28, s. 1, herefter »forordning nr. 1408/71«).
2 Spørgsmålet er blevet rejst under en sag mellem Friedrich Jauch og Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter vedrørende sidstnævntes afslag på at udbetale Friedrich Jauch »Pflegegeld« (herefter »plejeydelse«) i henhold til Bundespflegegeldgesetz (den østrigske forbundslov om plejeydelser, BGBl 1993 I, s. 110, herefter »BPGG«).
Fællesskabsretlige bestemmelser
3 Artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 bestemmer:
»1. Denne forordning finder anvendelse på enhver lovgivning om sociale sikringsgrene, der vedrører:
a) ydelser i anledning af sygdom [...]
b) ydelser ved invaliditet [...]
c) ydelser ved alderdom
[...]«
4 Ifølge artikel 4, stk. 2a, i forordning nr. 1408/71 finder forordningen anvendelse på særlige ikke-bidragspligtige ydelser, der er fastsat i en anden lovgivning eller ordning end dem, der er omhandlet i samme artikels stk. 1, når disse ydelser bl.a. har til formål - i stedet for eller som tillæg til andre ydelser - at dække de risici, der svarer til de i stk. 1 omhandlede sikringsgrene.
5 Artikel 10a, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 har følgende ordlyd:
»Uanset artikel 10 og afsnit III modtager de personer, som er omfattet af denne forordning, udelukkende de i artikel 4, stk. 2a, omhandlede særlige ikke-bidragspligtige kontantydelser i den medlemsstat, på hvis område de er bosat, og i henhold til dennes lovgivning, såfremt disse ydelser er anført i bilag IIa. Ydelserne udredes af institutionen på bopælsstedet og på dennes bekostning.«
6 Bilag IIa til forordning nr. 1408/71, der har overskriften »Særlige ikke-bidragspligtige ydelser«, indeholder under punkt K. Østrig, litra b), følgende angivelse:
»Plejeydelse (Pflegegeld) under forbundsplejeydelsesloven (Bundespflegegeldgesetz) bortset fra plejeydelse tilkendt af ulykkesforsikringsinstitutioner, når handicappet skyldes en arbejdsulykke eller en erhvervssygdom.«
7 Endelig har artikel 19, stk. 1, i forordning nr. 1408/71, der er indeholdt i forordningens afsnit III, følgende ordlyd:
»En arbejdstager eller en selvstændig erhvervsdrivende, der er bosat i en anden medlemsstat end den kompetente stat, og som opfylder betingelserne i den kompetente stats lovgivning for ret til ydelser [...] har i den stat, hvor han er bosat, ret til følgende ydelser:
a)  naturalydelser, der for den kompetente institutions regning ydes af institutionen på bopælsstedet i henhold til den for denne institution gældende lovgivning, som om den pågældende var forsikret der
b)  kontantydelser, der udbetales af den kompetente institution i henhold til den for denne institution gældende lovgivning. Efter aftale mellem den kompetente institution og bopælsstedets institution kan disse ydelser dog udbetales af den sidstnævnte institution for den førstnævnte institutions regning i overensstemmelse med reglerne i den kompetente stats lovgivning.«
National lovgivning
8 Siden 1993 har der i Østrig i henhold til BPGG været foreskrevet tildeling af plejeydelser, som ifølge lovens § 1 har til formål - i form af et fast beløb - at sikre hjælp og støtte til personer, der har et plejebehov, med henblik på at forbedre deres muligheder for at føre et selvstændigt liv efter deres egne behov. BPGG's § 3, stk. 1, som definerer den ydelsesberettigede personkreds, præciserer bl.a., at de pågældende personer har ret til plejeydelse, såfremt de har deres sædvanlige opholdssted i Østrig.
9 I henhold til BPGG's § 22 udbetales plejeydelsen af de for den lovpligtige pensions- og ulykkesforsikring kompetente institutioner. Imidlertid bestemmer BPGG's § 23, at staten »refunderer de for den lovpligtige pensionsforsikring kompetente institutioner de i henhold til denne forbundslov dokumenterede udgifter til plejeydelser, naturalydelser, rejseomkostninger, lægekonsultationer og anden rådgivning, udbringningsgebyr, den tilsvarende del af forvaltningsomkostningerne samt de øvrige omkostninger, der er angivet i den særskilte afregning, som ifølge bestemmelserne om de sociale sikringsinstitutioner skal aflægges«.
Tvisten i hovedsagen
10 Friedrich Jauch, der er tysk statsborger, har altid haft bopæl i Lindau, der er en tysk by, som ligger nær ved den østrigske grænse. Friedrich Jausch har arbejdet i Østrig fra maj 1941 til juni 1958, i hvilket tidsrum han var tvunget forsikret, og efterfølgende fra juli 1958 til november 1981, i hvilket tidsrum han var frivilligt forsikret under den østrigske pensionsforsikringsordning. Han har således været forsikret i Østrig i sammenlagt 480 måneder og har siden den 1. maj 1995 modtaget en alderspenion, der er blevet udbetalt af Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter.
11 Da Friedrich Jausch kun i ringe omfang har tilbagelagt forsikringsperioder i Tyskland, modtager han ingen tysk pension. Han har imidlertid fra den 1. september 1996 til den 31. august 1998 - på grundlag af en afgørelse af 28. november 1996 - modtaget en tysk plejeforsikringsydelse, der er blevet udbetalt af Allgemeine Ortskrankenkasse (AOK) Bayern, Pflegekasse Lindau. Denne institution er imidlertid ophørt med at udbetale de nævnte ydelser, idet den har henvist til Domstolens dom af 5. marts 1998 i Molenaar-sagen (sag C-160/96, Sml. I, s. 843).
12 Ved afgørelse af 7. september 1998 afviste Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter Friedrich Jauch's ansøgning om tildeling af plejeydelser i henhold til BPGG. Da Friedrich Jauch's ansøgninger om en ydelse i anledning af hans plejebehov var blevet afvist af de kompetente institutioner i såvel Østrig som i Tyskland, anlagde Friedrich Jausch sag til prøvelse af afgørelserne i de to medlemsstater.
13 I den sag, der blev anlagt i Østrig ved Landesgericht Feldkirch, har sagsøgte i hovedsagen nedlagt påstand om, at sagen skulle afvises med den begrundelse, at plejeydelsen i henhold til BPGG udtrykkeligt er opført i bilag IIa til forordning nr. 1408/71 som en særlig ikke-bidragspligtig ydelse, i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i nævnte forordnings artikel 10a, hvorfor ydelsen er forbeholdt personer, der er bosat på den pågældende medlemsstats område.
14 Under hensyn til de særlige omstændigheder, hvorunder reglerne om finansiering af plejeydelserne er trådt i kraft - nemlig med en tilsvarende forhøjelse af sygeforsikringsbidraget - er Landesgericht imidlertid i tvivl om, hvorvidt denne ydelse virkelig er en særlig ikke-bidragspligtig ydelse i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 4, stk. 2a, sammenholdt med artikel 10a i forordning nr. 1408/71.
15 Landesgericht Feldkirch har derfor besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er det i strid med artikel 19, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet i den gældende affattelse, at krav på tildeling af plejeydelser ('Pflegegeld') i henhold til Bundespflegegeldgesetz (BPGG - den østrigske forbundslov om plejeydelser - BGBl 110/1993) i den gældende affattelse gøres afhængig af, at den, der har behov for pleje, har sædvanligt opholdssted i Østrig?«
Det præjudicielle spørgsmål
16 Med dette spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt at få oplyst, om plejeydelser i henhold til BPGG kan anses for at være en særlig ikke-bidragspligtig ydelse i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 10a i forordning nr. 1408/71, der bestemmer, at de pågældende personer udelukkende modtager denne ydelse i den medlemsstat, på hvis område de er bosat, og i henhold til dennes lovgivning, eller om det bopælskrav, der er fastsat for tildeling af ydelsen, er i strid med artikel 19, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 og de tilsvarende bestemmelser i de øvrige afdelinger i kapitel 1 i forordningens afsnit III.
17 Som det er fastslået i denne doms præmis 6, er plejeydelsen opført på den liste over særlige ikke-bidragspligtige kontantydelser i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 4, stk. 2a, i forordning nr. 1408/71, der er genstand for samme forordnings bilag IIa. Den østrigske regering har anført, at den omstændighed, at en ydelse er opført på denne liste, er tilstrækkelig til at kvalificere den som en særlig ikke-bidragspligtig ydelse. Den har til støtte herfor henvist til dom af 4. november 1997 i Snares-sagen (sag C-20/96, Sml. I, s. 6057), af 11. juni 1998 i Partridge-sagen (sag C-297/96, Sml. I, s. 3467) og af 25. februar 1999 i Swaddling-sagen (sag C-90/97, Sml. I, s. 1075). I Snares-dommens præmis 30 udtalte Domstolen, at den omstændighed, at regler vedrørende en invalidepension er opført i bilag IIa til forordning nr. 1408/71, er et bevis for, at ydelser, der tilkendes i henhold til disse regler, er særlige ikke-bidragspligtige ydelser. I Partridge-dommens præmis 31 og i Swaddling-dommens præmis 24 gentog Domstolen denne argumentation for at præcisere den retlige ordning for henholdsvis plejetilskud til handicappede og en indkomststøtte. Det bemærkes i øvrigt, at ydelsernes særlige og ikke-bidragspligtige karakter ikke var omtvistet i de tre sager.
18 Det bemærkes, at artikel 4, stk. 2a, i forordning nr. 1408/71 vedrører »særlige ikke-bidragspligtige ydelser«, der henhører under en anden lovgivning end lovgivningen om traditionelle sociale sikringsgrene i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i samme forordnings artikel 4, stk. 1, eller som, idet de henhører under offentlig social og sundhedsmæssig forsorg, udtrykkeligt er udelukket fra anvendelsesområdet for forordning nr. 1408/71 i henhold til artikel 4, stk. 4, men som ikke desto mindre kan henføres under det af forordningen omfattede område for social sikring, for så vidt som de har til formål - i stedet for eller som tillæg til andre ydelser - at dække de risici, der svarer til de sociale sikringsgrene, der er omhandlet i forordningens artikel 4, stk. 1.
19 I henhold til forordning nr. 1408/71's artikel 10a er det i øvrigt kun personer, der er bosat på statens område, der har krav på de i forordningens artikel 4, stk. 2a, omhandlede særlige ikke-bidragspligtige ydelser, for så vidt som disse ydelser er opført i forordningens bilag IIa.
20 Ifølge Domstolens faste praksis (jf. f.eks. dom af 25.2.1986, sag 284/84, Spruyt, Sml. s. 685, præmis 18 og 19) skal bestemmelserne i forordning nr. 1408/71, der er vedtaget i medfør af EF-traktatens artikel 51 (efter ændring nu artikel 42 EF), fortolkes i lyset af formålet med denne artikel, som er at gennemføre den størst mulige grad af fri bevægelighed for vandrende arbejdstagere. Målet for EF-traktatens artikel 48 og 49 (efter ændring nu artikel 39 EF og artikel 40 EF), EF-traktatens artikel 50 (nu artikel 41 EF) samt EF-traktatens artikel 51, ville ikke blive nået, hvis arbejdstagerne ved at udøve deres ret til fri bevægelighed skulle miste de sociale fordele, som sikres dem ved en medlemsstats lovgivning, særligt når disse fordele udgør modydelsen for de bidrag, som de har betalt.
21 Inden for disse rammer kan fællesskabslovgiver frit vedtage undtagelsesbestemmelser til princippet om, at sociale sikringsydelser kan »eksporteres« (jf. bl.a. Snares-dommen, præmis 41). Undtagelsesbestemmelser som de i artikel 10a i forordning nr. 1408/71 omhandlede, skal fortolkes indskrænkende. Dette indebærer, at de kun kan finde anvendelse på ydelser, der opfylder de betingelser, som de fastsætter. Det følger heraf, at den nævnte artikel 10a kun kan henvise til de ydelser, der opfylder betingelserne i artikel 4, stk. 2a, i forordning nr. 1408/71, dvs. ydelser, der både er særlige ikke-bidragspligtige ydelser og opført i forordningens bilag IIa.
22 Det skal herefter undersøges, om den i hovedsagen omhandlede ydelse, der er opført i bilag IIa til forordning nr. 1408/71, er en særlig ikke-afgiftspligtig ydelse.
Særlig ydelse
23 Efter den tyske regerings og Kommissionens opfattelse er plejeydelsen en ydelse, der er omfattet af forordning nr. 1408/71. Den østrigske regering er derimod af den opfattelse, at ydelsen er en del af regeringens socialpolitiske foranstaltninger. Risikoen for »plejebehov« er langt mere nærliggende end risikoen for »fattigdom« og for »sygdom«.
24 Det bemærkes, at Domstolen allerede i Molenaar-dommen har taget stilling til dette spørgsmål. Domstolen udtalte, at de bestemmelser, der vedrører tildeling af ydelser i henhold til den tyske plejeforsikring, tillægger de ydelsesberettigede et ved lov fastsat krav, og at de nævnte ydelser med henblik på at forbedre plejekrævende personers sundhedstilstand og levevilkår i det væsentlige har til formål at supplere ydelserne fra sygeforsikringen.
25 Efter fast praksis kan en ydelse anses for en social sikringsydelse, såfremt den tildeles de berettigede uden nogen individuel bedømmelse af personlige behov, men efter lovbestemte kriterier og forudsat, at den vedrører én af de risici, der udtrykkelig er anført i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 (dom af 27.3.1985, sag 249/83, Hoeckx, Sml. s. 973, præmis 12, 13 og 14, af 20.6.1991, sag C-356/89, Newton, Sml. I, s. 3017, af 16.7.1992, sag C-78/91, Hughes, Sml. I, s. 4839, præmis 15, og Molenaar-dommen, præmis 20). Det var i henhold til denne retspraksis og under hensyn til de væsentlige kendetegn ved ydelserne i henhold til den tyske plejeforsikring, at Domstolen i præmis 25 i Molenaar-dommen udtalte, at de nævnte ydelser måtte anses for »ydelser i anledning af sygdom« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1408/71, og i samme doms præmis 36, som »kontantydelser« fra sygeforsikringen i henhold til forordningens artikel 19, stk. 1, litra b).
26 I hovedsagen kan plejeydelsen på nationalt plan ganske vist muligvis kvalificeres anderledes. Den har imidlertid den samme natur som de i Molenaar-dommen omhandlede tyske plejeforsikringsydelser og tildeles ligeledes objektivt efter lovbestemte kriterier.
27 For det første består der alene et krav på plejeydelse efter BPGG's § 3, stk. 1, for pensionsmodtagere på grund af en arbejdsulykke eller en erhvervssygdom eller for pensionsmodtagere i henhold til Allgemeine Sozialversicherungsgesetz. For det andet påhviler udbetalingen af ydelsen i henhold til BPGG's §§ 22 og 23 i første række de for den lovpligtige pensions- og ulykkesforsikring kompetente institutioner, der får refunderet de beløb, som de har udlagt med henblik herpå, fra statsbudgettet.
28 Betingelserne for tildeling af plejeydelse og dennes finansieringsmåde kan - som det fremgår af Molenaar-dommen - ikke have til formål eller til følge, at plejeydelsens natur ændres. I henhold til den nævnte dom har sådanne ydelser i det væsentlige til formål at supplere ydelserne fra sygeforsikringen, som de i øvrigt organisatorisk er snævert forbundet med, med henblik på at forbedre plejekrævende personers sundhedstilstand og levevilkår (Molenaar-dommens præmis 24). Herefter, og uanset at disse ydelser har særegne træk, må de anses for kontante »ydelser i anledning af sygdom« i henhold til artikel 4, stk. 1, litra a) og litra b), i forordning nr. 1408/71 (Molenaar-dommens præmis 25). Under disse omstændigheder har det derfor ingen betydning, at plejeydelsen - under hensyn til den pågældendes plejebehov - har til formål finansielt at supplere en pension, der udbetales af andre grunde end sygdom. Plejeydelsen skal således, som det også er blevet anført af den tyske regering, uafhængigt af, om den er bidragspligtig eller ej, anses for en kontant »ydelse i anledning af sygdom« i henhold til artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1408/71, og henhører derfor ikke under denne artikels stk. 2a.
Ikke-bidragspligtig ydelse
29 Hvad angår plejeydelsens finansieringsmåde har BPGG, der har indført plejeydelsen, til formål at indføre et system, der på hele det nationale område sikrer alle personer, der har et plejebehov, ens kontantydelser, og således supplere sikringen af de i visse delstater på regionalt plan allerede sikrede sociale risici, der er forbundet med plejebehov.
30 BPGG bestemmer endvidere, at finansieringen af ydelsen er sikret af forbundsstaten i henhold til den procedure, der er beskrevet i denne doms præmis 27. Således er udbetalingen af kontantydelser i hovedsagen i første række sikret af de for den lovpligtige pensions- og ulykkesforsikring kompetente institutioner. BPGG's § 23 bestemmer, at de af de nævnte institutioner således udlagte beløb efterfølgende refunderes af forbundsstaten i form af en godtgørelse af udgifter. Den østrigske regering har på statsbudgettet tilvejebragt de nødvendige midler til denne udgift, idet den har nedsat forbundstilskuddet til pensionsforsikringen. For at udligne denne sidstnævnte nedsættelse, er det bidrag til sygeforsikringen, der skal betales af pensionsforsikringsinstitutionerne, blevet nedsat med det beløb, hvormed forbundstilskuddet til pensionsforsikringen blev nedsat.
31 Kommissionen er af den opfattelse dels, at finansieringen reelt bæres af de socialforsikrede, idet sygeforsikringsbeløbene i 1993 blev forhøjet med henblik på at udligne sygeforsikringens tab af indtægter, dels at den således finansierede plejeydelse alene kommer de socialforsikrede til gode.
32 For så vidt angår det andet argument skal det fastslås, at fællesskabsretten hverken indeholder et princip eller en bestemmelse, der forbyder en medlemsstats lovgiver at indføre forskellige sociale beskyttelsesordninger for forskellige sociale eller faglige grupper. Den omstændighed, at alene de socialforsikrede modtager den plejeydelse, der er indført ved BPGG, kan ikke i sig selv godtgøre, at denne ydelse finansieres gennem deres sygeforsikringsbidrag, heller ikke selv om denne ydelse - ifølge Molenaar-dommen - skal kvalificeres som en »ydelse i anledning af sygdom«. Ingen fællesskabsretlig bestemmelse forbyder, at en national lovgivning karakteriserer dækningen af risikoen for plejebehov og dennes finansiering anderledes end de andre ydelser i anledning af sygdom.
33 Med hensyn til forhøjelsen af sygeforsikringsbidragene erkender den østrigske regering derimod selv, at denne er blevet besluttet for at udligne nedsættelsen af pensionsforsikringens finansielle bidrag til sygeforsikringsinstitutionerne. Denne nedsættelse tilsigtede atter en tilsvarende nedsættelse af forbundstilskuddet til pensionsforsikringen med henblik på at tilvejebringe de nødvendige midler til finansiering af den nyligt indførte plejeydelse. Det må derfor fastslås, at finansieringen af denne ydelse har kunnet gennemføres uden ændringer i ydelserne i anledning af sygdom, alder eller ulykke, gennem forhøjelse af sygeforsikringsbidragene. Denne - ganske vist indirekte - forbindelse med sygeforsikringsbidragene kommer så meget desto mere til udtryk, som udtagningen af midler fra sygeforsikringen sker via bidragsandelen af indtægterne. Plejeydelsen er derfor en bidragspligtig ydelse.
34 Plejeydelsen opfylder således ikke betingelserne i artikel 10a i forordning nr. 1408/71, hvorefter de i forordningens artikel 4, stk. 2a, omhandlede særlige ikke-bidragspligtige ydelser forbeholdes personer, der er bosat i den medlemsstat, hvor de udbetales.
35 Efter bestemmelserne i artikel 19, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1408/71 og de tilsvarende bestemmelser i de øvrige afdelinger i kapitel 1 i denne forordnings afsnit III, skal plejeydelsen, der skal anses for en kontantydelse i anledning af sygdom, udbetales, uanset i hvilken medlemsstat en person med plejebehov, der opfylder de øvrige betingelser for at få denne tildelt, er bosat.
36 Herefter skal det stillede spørgsmål besvares med, at artikel 19, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 og de tilsvarende bestemmelser i de øvrige afdelinger i kapitel 1 i denne forordnings afsnit III, er til hinder for, at retten til at få udbetalt plejeydelse i henhold til BPGG gøres afhængig af, at den, der har behov for pleje, har sædvanligt opholdssted i Østrig.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
37 De udgifter, der er afholdt af den østrigske regering, af den tyske regering, af den franske regering, af den nederlandske regering, af Det Forenede Kongeriges regering og af Kommissionen, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
kender
DOMSTOLEN
vedrørende det spørgsmål, der er forelagt af Landesgericht Feldkirch ved kendelse af 16. marts 1999, for ret:
Artikel 19, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, som ændret og ajourført ved Rådets forordning (EF) nr. 118/97 af 2. december 1996 og de tilsvarende bestemmelser i de øvrige afdelinger i kapitel 1 i denne forordnings afsnit III, er til hinder for, at retten til at få udbetalt »Pflegegeld« (plejeydelse) i henhold til Bundespflegegeldgesetz (den østrigske forbundslov om plejeydelser) gøres afhængig af, at den, der har behov for pleje, har sædvanligt opholdssted i Østrig.