CELEX: 61994CJ0104
Régimen de ayudas a la producción de soja
Sanción por la inexactitud de las menciones que figuran en el contrato de cultivo

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 3 de marzo de 1994, recibida en el Tribunal de Justicia el 29 de marzo siguiente, el Tribunale civile e penale di Ravenna planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, siete cuestiones prejudiciales sobre la interpretación del Reglamento (CEE) nº 1491/85 del Consejo, de 23 de mayo de 1985, por el que se prevén medidas especiales para las semillas de soja (DO L 151, p. 15; EE 03/35, p. 56; en lo sucesivo, "Reglamento nº 1491/85"), del Reglamento (CEE) nº 2194/85 del Consejo, de 25 de julio de 1985, que adopta las reglas generales relativas a las medidas especiales para los granos de soja (DO L 204, p. 1; EE 03/36, p. 192; en lo sucesivo, "Reglamento nº 2194/85") y del Reglamento (CEE) nº 2537/89 de la Comisión, de 8 de agosto de 1989, por el que se establecen las normas de aplicación de las medidas especiales para las semillas de soja (DO L 245, p. 8; en lo sucesivo, "Reglamento nº 2537/89"), modificado por el Reglamento (CEE) nº 150/90 de la Comisión, de 19 de enero de 1990 (DO L 18, p. 10; en lo sucesivo, "Reglamento nº 150/90").
2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre Cereol Italia Srl (en lo sucesivo, "Cereol"), transformador de soja, y Azienda agricola Castello Sas (en lo sucesivo, "Castello") productor de semillas de soja, sobre el pago de la cantidad de 112.509.187 LIT que representaban el importe de la ayuda comunitaria pagada a Cereol y cuyo reembolso le reclamaba la Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (en lo sucesivo, "AIMA").
3 El Reglamento nº 1491/85 estableció un sistema de ayuda a la producción de semillas de soja en la Comunidad que ha sido calificado como un sistema de ayudas "al primer comprador". En este sistema, se concede una ayuda, equivalente a la diferencia entre el precio de objetivo fijado por la Comunidad y el precio de mercado mundial, a toda persona que haya celebrado un contrato, llamado "de cultivo", en el que se prevea el pago al productor de un precio por lo menos igual al precio mínimo fijado por la Comunidad (artículo 2).
4 Las menciones que deben figurar obligatoriamente en el contrato de cultivo están establecidas en el apartado 2 del artículo 6 del Reglamento nº 2537/89. Conforme a esta disposición, adoptada con arreglo al apartado 8 del artículo 2 del Reglamento nº 1491/85, deben figurar en él:
"[...]
e) la mención definitiva de la superficie sembrada, expresada en hectáreas y áreas;
f) las indicaciones necesarias para la identificación de las superficies de que se trate.
[...]
g) los rendimientos obtenidos por el productor en la cosecha anterior;
[...]"
5 El apartado 3 del mismo artículo, en la redacción que le dio el Reglamento nº 150/90, añade lo siguiente:
"Salvo en caso de fuerza mayor, con posterioridad a la firma del contrato las superficies indicadas con arreglo a las letras e) y f) del apartado 2 no podrán ser utilizadas por el productor para fines distintos del cultivo de la soja.
Por consiguiente, toda alteración que con posterioridad a la firma del contrato, pero antes de su presentación al organismo competente, se registre en el destino de las superficies indicadas deberá ser objeto de un acta que se añadirá al contrato rectificando dichas superficies y precisando el motivo de la modificación.
Por otra parte, cuando, dentro de los tres meses anteriores a la fecha prevista para el comienzo de la cosecha de las semillas de soja objeto del contrato, se modifique el destino de la totalidad o de una parte de las superficies indicadas, el productor deberá notificarlo al organismo competente, al organismo de control y al primer comprador siempre que tal alteración sea superior al 10 % de la superficie indicada y a 1 hectárea de superficie. La notificación habrá de realizarse por escrito en un plazo de ocho días hábiles a partir de la fecha en que se haya producido la alteración."
6 El artículo 29 bis, añadido al Reglamento nº 2537/89 por el Reglamento nº 150/90, dispone lo siguiente:
"En caso de que se descubra una irregularidad con ocasión de un control o una comprobación, se aplicarán las disposiciones siguientes, sin perjuicio de otras medidas aplicables en su caso.
1. Si la irregularidad es consecuencia de una declaración falsa hecha deliberadamente o de una negligencia grave por parte del productor en el momento de la celebración o de la ejecución del contrato a que se refiere el artículo 6, y especialmente en lo que respecta a la exactitud de las indicaciones que se especifican en el apartado 2 del artículo [6] y al cumplimiento del apartado 3 del mismo artículo, el contrato perderá su validez a los efectos del presente Reglamento, las semillas producidas con arreglo a este contrato no podrán recibir la ayuda y se excluirá al productor del beneficio de las disposiciones del presente Reglamento durante la campaña siguiente.
[...]
4. Las sanciones contempladas en el presente Reglamento [...] se determinarán en función de la naturaleza y [de] la gravedad del incumplimiento y en la medida [en] que sea necesario para el buen funcionamiento del mecanismo considerado."
7 El 27 de mayo de 1991, Cereol y Castello celebraron un contrato de cultivo para la campaña 1991/1992 conforme al cual debían sembrarse con semillas de soja 93 hectáreas y 22 áreas.
8 El 7 de octubre de 1991, la inspección agrícola de Treviso efectuó una visita de control y pudo comprobar que únicamente se habían sembrado 77 hectáreas.
9 AIMA consideró que, en la medida en que la reducción de las superficies sembradas no se le había notificado, la misma constituía una infracción del apartado 3 del artículo 6 del Reglamento nº 2537/89 modificado. Por tanto, basándose en el artículo 29 bis del mismo Reglamento anuló el contrato de cultivo, excluyó de la ayuda las semillas producidas en el marco de este contrato y privó a Castello de la posibilidad de acogerse a la ayuda para la campaña siguiente. Por consiguiente, reclamó a Cereol la ayuda que se le había pagado.
10 Cereol se dirigió entonces contra Castello y solicitó al Tribunale civile e penale di Ravenna que condenara a esta última a pagarle una cantidad equivalente al importe de la ayuda que se había visto obligada a reembolsar.
11 Ante el órgano jurisdiccional nacional Castello afirmó que la sanción que se le había impuesto a Cereol era ilegal. Alegó que el artículo 29 bis del Reglamento nº 2537/89 modificado era inválido y que, en cualquier caso, no era aplicable al presente asunto puesto que, en contra de lo que afirmaba AIMA, no había cometido ninguna infracción a la normativa comunitaria.
12 Al órgano jurisdiccional nacional le surgieron dudas respecto a la validez y al alcance de la normativa comunitaria aplicable y, por tanto, planteó las siguientes cuestiones prejudiciales:
"1) ¿El objetivo de los Reglamentos (CEE) del Consejo nos 1491/85 y 2194/85 (teniendo en cuenta, particularmente, el octavo considerando, el artículo 2 y el apartado 1 del artículo 5 de este último Reglamento) para el período trascurrido hasta el fin de la campaña 1992/1993 (es decir, anterior a la adopción de los Reglamentos del Consejo nos 3766/91 y 1765/92) es la concesión de una ayuda a la producción de soja efectuada únicamente en el territorio comunitario, que se calcula basándose en la cantidad efectivamente producida, por lo cual la obligación principal del productor que solicita la ayuda consistiría en el cultivo de la soja en el territorio de un Estado miembro?
2) ¿Constituye la obligación de notificación contemplada en el apartado 3 del artículo 6 del Reglamento (CEE) nº 2537/89 de la Comisión uno de los medios destinados a permitir la determinación del origen comunitario del producto y, como tal, debe ser considerada a la luz de la jurisprudencia comunitaria como una obligación secundaria en relación con la obligación principal a que se refiere la primera cuestión?
3) En el caso de respuesta afirmativa a las dos primeras cuestiones, ¿al adoptar el artículo 29 bis del Reglamento (CEE) nº 2357/89, introducido mediante el Reglamento (CEE) nº 150/90 (artículo que establece sanciones graves en caso de negligencia del productor en la ejecución del contrato, especialmente por lo que se refiere a la observancia del apartado 3 del artículo 6), ha sobrepasado la Comisión los límites de las facultades que le delegó el Consejo en el apartado 8 del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 1491/85, aplicando la sanción de la pérdida del derecho que genera el cumplimiento de la obligación principal al incumplimiento de una de las obligaciones secundarias, con lo que incurre en desviación de poder?
4) En caso de respuesta negativa a la tercera cuestión, ¿el artículo 29 bis del Reglamento (CEE) nº 2537/89 de la Comisión, en el que se establece, para cualquier negligencia grave cometida por el productor en el momento de la ejecución del contrato (especialmente por lo que se refiere a la observancia del apartado 3 del artículo 6), tanto la sanción de invalidez del contrato como la de la pérdida del derecho a la ayuda para los mismos productos en el marco del régimen de ese contrato, así como la exclusión del productor del beneficio de la ayuda para la campaña de comercialización siguiente, constituye una violación del principio de proporcionalidad, tal y como lo interpreta el Tribunal de Justicia?
5) Si se responde negativamente a la cuarta cuestión, ¿debe interpretarse la 'alteración en el destino de las superficies indicadas en el contrato' a que se refiere el apartado 3 del artículo 6 del Reglamento (CEE) nº 2537/89 de la Comisión, en el sentido de que contempla únicamente el supuesto en el que una parte de esa superficie se destine a una producción agrícola distinta de la declarada en el contrato?
6) Si se responde negativamente a la quinta cuestión, ¿la obligación, prevista en el párrafo tercero del apartado 3 del artículo 6 del Reglamento (CEE) nº 2537/89 de la Comisión, de notificar una alteración producida en los tres meses anteriores a la fecha prevista para el comienzo de la cosecha, subsiste también cuando las alteraciones se hayan producido antes de los tres meses anteriores a la fecha efectiva del comienzo de la cosecha de semillas de soja objeto del contrato?
7) Si se responde negativamente a la quinta cuestión, ¿la obligación, prevista en el párrafo tercero del apartado 3 del artículo 6 del Reglamento (CEE) nº 2537/89 de la Comisión, de notificar la alteraciones de destino superiores al 10 % de la superficie indicada en el contrato, subsiste también en el caso de varias alteraciones sucesivas en el tiempo, ninguna de las cuales es superior al 10 %, pero que, consideradas en conjunto, superan este porcentaje?"
Sobre las cuatro primeras cuestiones
13 Las cuatro primeras cuestiones del órgano jurisdiccional a quo se refieren a la validez del artículo 29 bis del Reglamento nº 2537/89 modificado y pueden ser examinadas conjuntamente.
14 El órgano jurisdiccional nacional pide que se dilucide si la Comisión podía, sin sobrepasar los límites de la facultad que le confiere el apartado 8 del artículo 2 del Reglamento nº 1491/85 y sin violar el principio de proporcionalidad, establecer que las irregularidades que sean consecuencia de una negligencia grave cometida por el productor y relativa a la obligación, impuesta por el apartado 3 del artículo 6 del Reglamento nº 2537/89, de notificar a los organismos nacionales competentes las alteraciones acaecidas en las superficies sembradas, serán sancionadas con la invalidez del contrato de cultivo y la exclusión del productor del beneficio de la ayuda para la campaña en curso y para la campaña siguiente, como establece el apartado 1 del artículo 29 bis del mismo Reglamento.
15 Castello afirma que esta última disposición no es válida. Alega que una sanción tan grave como la pérdida del derecho a la ayuda puede sancionar la obligación de producir semillas de soja en el territorio de la Comunidad, que constituye la obligación principal del régimen de ayudas instituido en 1985, pero no la obligación de notificar las modificaciones de cierta entidad efectuadas en la utilización de las superficies sembradas, que sólo constituye una obligación secundaria del régimen de ayudas.
16 La Comisión afirma, por el contrario, que la disposición controvertida es válida. Alega que la obligación de indicar las modificaciones efectuadas en las superficies sembradas es esencial para permitir a las autoridades públicas competentes cerciorarse de que las semillas efectivamente producidas en el territorio de la Comunidad son las únicas que se benefician de la ayuda y que el incumplimiento de esta obligación puede ser sancionado con la pérdida del derecho a la ayuda para la campaña en curso y para la campaña siguiente sin vulnerar el principio de proporcionalidad ni sobrepasar los límites de las facultades delegadas por el Consejo a la Comisión.
17 De las explicaciones proporcionadas por la Comisión ante el Tribunal de Justicia, que nadie discute, se deduce que las semillas de soja cosechadas en la Comunidad sólo constituyen una pequeña parte de las semillas que se transforman en ella. En un sistema como el establecido por el Consejo en 1985, en el que la ayuda se concede a los transformadores en función de la cantidad de semillas de soja producida y transformada en la Comunidad, es indispensable poder controlar la procedencia de las semillas con objeto de cerciorarse de que la ayuda sólo se paga por las semillas cosechadas en la Comunidad, cuya producción es la única que se fomenta.
18 Precisamente, las indicaciones relativas a las superficies sembradas, que deben figurar en los contratos de cultivo, forman parte del sistema de control y de prueba establecido para cerciorarse del origen de las semillas.
19 La fiabilidad de tales indicaciones es necesaria para el buen funcionamiento del sistema. En efecto, a falta de indicaciones fiables sobre las superficies sembradas, sería difícil verificar que, habida cuenta de los rendimientos indicados en los contratos de cultivo, las cantidades de semillas que han sido declaradas por el primer comprador y sobre cuya base se calcula la cuantía de la ayuda, han sido efectivamente cosechadas en el territorio de la Comunidad y no son importadas de países terceros. En particular, como señala la Comisión, si no pudiera disponerse de tales indicaciones, tampoco podrían contrastarse con las demás informaciones que están obligados a proporcionar, por otra parte, los productores y los primeros compradores a las autoridades nacionales competentes, como la contabilidad de existencias y la contabilidad financiera.
20 Ahora bien, la fiabilidad de las menciones relativas a las superficies sembradas sólo puede garantizarse si los productores informan a las autoridades nacionales competentes de las modificaciones sobrevenidas en la utilización de las superficies declaradas en el contrato de cultivo y que, según el párrafo primero del apartado 3 del artículo 6 del Reglamento nº 2537/89 modificado, deben reservarse al cultivo de la soja, salvo en caso de fuerza mayor.
21 Con este objeto el párrafo segundo del apartado 3 del articulo 6 del mismo Reglamento establece que los productores harán constar, mediante acta, toda alteración de las superficies sembradas acaecida antes de la presentación del contrato al organismo nacional competente y el párrafo tercero de la misma disposición establece que las alteraciones que superen cierta magnitud deben ser notificadas a este organismo cuando se produzcan tras la presentación del contrato.
22 Por tanto, la obligación impuesta al productor de declarar las modificaciones al organismo competente, como establece el apartado 3 del artículo 6 del Reglamento nº 2537/89, constituye una obligación esencial para el buen funcionamiento del sistema de ayudas y tiene, por tanto, una importancia fundamental para este sistema.
23 No obstante, el párrafo primero del apartado 1 del artículo 29 bis del Reglamento nº 2537/89 modificado sólo permite sancionar los incumplimientos de esta obligación cuando el productor los cometa deliberadamente o sean consecuencia de una negligencia grave de éste. Además, habida cuenta del tenor del apartado 4 del mismo artículo, esta disposición debe interpretarse en el sentido de que permite a las autoridades nacionales competentes imponer una o varias de las sanciones que menciona, según la gravedad del incumplimiento imputado al productor, como afirmó la Comisión y ha admitido Castello en la vista.
24 Es jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que las obligaciones cuyo cumplimiento es de fundamental importancia para el buen funcionamiento de un sistema comunitario pueden sancionarse con la pérdida de un derecho concedido por la normativa comunitaria, como el derecho a una ayuda (véanse, en este sentido, las sentencias de 20 de febrero de 1979, Buitoni, 122/78, Rec. p. 677, y de 27 de noviembre de 1986, Maas, 21/85, Rec. p. 3537).
25 Al establecer sanciones que pueden llegar hasta la pérdida del derecho a ayuda para la campaña en curso y para la campaña siguiente cuando el productor de semillas de soja incumple, deliberadamente o a consecuencia de una negligencia grave por su parte, una obligación tan importante para el buen funcionamiento del régimen de ayudas como la de notificar las alteraciones de las superficies sembradas, la Comisión no ha violado el principio de proporcionalidad ni ha sobrepasado los límites de la competencia de ejecución que le confiere el apartado 8 del artículo 2 del Reglamento nº 1491/85, que implica la facultad de fijar las sanciones adecuadas (véase la sentencia de 2 de mayo de 1990, Hopermann, C-357/88, Rec. p. I-1669, apartado 7).
26 Corresponde al órgano jurisdiccional nacional apreciar si la omisión de la que es culpable un productor es deliberada o es fruto de negligencia grave por su parte y si la sanción elegida es proporcionada, con arreglo al apartado 4 del artículo 29 bis del Reglamento nº 2537/89 modificado, al incumplimiento comprobado, habida cuenta de la necesidad de garantizar el buen funcionamiento del régimen de ayuda de que se trata.
27 En estas circunstancias, procede responder al órgano jurisdiccional nacional que el examen de las cuatro primeras cuestiones prejudiciales no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez del artículo 29 bis del Reglamento nº 2537/89, modificado por el Reglamento nº 150/90.
Sobre las tres últimas cuestiones
28 Las tres últimas cuestiones del órgano jurisdiccional a quo se refieren a la interpretación del apartado 3 del artículo 6 del Reglamento nº 2537/89. El órgano jurisdiccional nacional pide que se dilucide si la obligación de notificación prevista por esta disposición se aplica a una reducción de las superficies sembradas como la que efectuó Castello.
29 En primer lugar, el órgano jurisdiccional nacional desea saber si las "alteraciones" a que se refiere el apartado 3 del artículo 6 comprenden las reducciones de superficies cultivadas efectuadas por un productor debido a la abundancia de lluvias durante una campaña. A continuación, desea saber si los productores están obligados a notificar a la autoridad nacional competente las alteraciones acaecidas antes de los tres meses inmediatamente anteriores a la fecha prevista para la cosecha pero después de la firma del contrato. Por último, desea saber si estos productores están obligados a notificar alteraciones que, por separado, no superan el 10 % de la superficie inicialmente declarada en el contrato de cultivo pero que, en conjunto, sí superan este límite.
30 Como ya se ha señalado anteriormente, el buen funcionamiento del sistema de ayudas implica que las autoridades nacionales dispongan de informaciones fiables sobre las superficies cultivadas, que, salvo fuerza mayor, deben destinarse exclusivamente al cultivo de la soja, y que estas autoridades sean informadas, en principio, de cualquier modificación que se produzca en la utilización de esas superficies, independientemente de su naturaleza y origen.
31 Habida cuenta de este objetivo, los términos "alteración [...] en el destino de las superficies indicadas", que figuran en el apartado 3 del artículo 6 del Reglamento nº 2537/89 deben interpretarse en sentido amplio, de forma que incluyan todas las modificaciones producidas en las superficies declaradas destinadas a la siembra. Esta expresión comprende, en particular, las reducciones efectuadas en las superficies cultivadas a consecuencia de fenómenos naturales, como lluvias abundantes.
32 Aunque este extremo no haya sido expresamente planteado por el órgano jurisdiccional a quo, procede precisar, habida cuenta de las observaciones de Castello, que, al establecer que las superficies declaradas en el contrato de cultivo se reserven para el cultivo de la soja, "salvo en caso de fuerza mayor", el párrafo primero del apartado 3 del artículo 6 pretende simplemente desligar al productor, en casos excepcionales, de su obligación de utilizar las superficies de que se trata únicamente para la producción de semillas de soja. Por el contrario, esta disposición no exime al productor de la obligación, prevista en los párrafos segundo y tercero del mismo apartado, de notificar a las autoridades competentes este cambio de afectación de las superficies.
33 Habida cuenta de la finalidad de control y prevención del fraude que persigue el artículo 6 del Reglamento nº 2537/89, cualquier alteración que se produzca con posterioridad a la firma del contrato, pero antes del comienzo de la cosecha, debe ser notificada a la autoridad pública bien en forma de un acta que acompaña al contrato de cultivo, como establece el párrafo segundo del apartado 3 del artículo 6 del Reglamento nº 2537/89, bien, cuando excede de los límites fijados en el párrafo tercero del mismo artículo, en forma de una notificación efectuada por el productor al organismo competente, al organismo encargado del control y al primer comprador, como prevé esta última disposición.
34 A este respecto, el hecho de que esta última disposición se refiera a las alteraciones que se produzcan "dentro de los tres meses anteriores a la fecha prevista para el comienzo de la cosecha de las semillas de soja" no puede excluir la obligación de notificar las alteraciones producidas tras la presentación del contrato pero más de tres meses antes del principio de la cosecha. En efecto, si fuera así y suponiendo que los contratos de cultivo pudieran presentarse más de tres meses antes del comienzo de la cosecha, los productores podrían realizar modificaciones en las superficies cultivadas sin que los organismos competentes fueran informados de ello, lo que aumentaría los riesgos de fraude que el sistema de notificación pretende, precisamente, evitar.
35 El interés en disponer de informaciones fiables sobre las superficies sembradas también justifica que las alteraciones que, por sí solas o unidas a otras, afecten a más del 10 % de la superficie indicada en el contrato de cultivo y, llegado el caso, en sus anexos, y más de una hectárea de esta superficie sean objeto de notificación al organismo competente. En particular, so pena de aumentar el riesgo de fraude, la expresión "siempre que tal alteración sea superior al 10 % de la superficie indicada" que figura en el párrafo tercero del apartado 3 del artículo 6 del Reglamento nº 2537/89 no puede interpretarse en el sentido de que sólo se refiere a las alteraciones que, tomadas por separado, superan cada una estos límites.
36 En estas circunstancias, procede responder a las tres últimas cuestiones del órgano jurisdiccional a quo que el apartado 3 del artículo 6 del Reglamento nº 2537/89 debe interpretarse en el sentido de que un productor de soja tiene la obligación de notificar al organismo competente cualquier modificación de las superficies indicadas en el contrato de cultivo y especialmente cualquier reducción de estas superficies, aunque se deba a fenómenos naturales, como lluvias abundantes, cuando dicha modificación se produzca antes de la presentación del contrato, así como todas las modificaciones que se produzcan después de la presentación del contrato de cultivo y que, solas o acumuladas, sean superiores al 10 % de las superficies indicadas en el contrato de cultivo y a una hectárea.
Decisión sobre las costas
Costas
37 Los gastos efectuados por la Comisión de las Comunidades Europeas, que ha presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes en el litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Tribunale civile e penale di Ravenna mediante resolución de 3 de marzo de 1994, declara:
1) El examen de las cuatro primeras cuestiones prejudiciales no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez del artículo 29 bis del Reglamento (CEE) nº 2537/89 de la Comisión, de 8 de agosto de 1989, por el que se establecen las normas de aplicación de las medidas especiales para las semillas de soja, modificado por el Reglamento (CEE) nº 150/90 de la Comisión, de 19 de enero de 1990.
2) El apartado 3 del artículo 6 de este mismo Reglamento debe interpretarse en el sentido de que un productor de soja tiene la obligación de notificar al organismo competente cualquier modificación de las superficies indicadas en el contrato de cultivo y especialmente cualquier reducción de estas superficies, aunque se deba a fenómenos naturales, como lluvias abundantes, cuando dicha modificación se produzca antes de la presentación del contrato, así como todas las modificaciones que se produzcan después de la presentación del contrato de cultivo y que, solas o acumuladas, sean superiores al 10 % de las superficies indicadas en el contrato de cultivo y a una hectárea.