CELEX: 61990CJ0038
Gemeenschappelijke ordening der markten in de sector schape- en geitevlees
Clawback
Berekeningsmethode
Geldigheid

Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikkingen van 20 december 1989 en 5 april 1990, ten Hove ingekomen op respectievelijk 12 februari en 15 mei 1990, hebben de Crown Court te Maidstone en de Crown Court te Leeds het Hof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag drie prejudiciële vragen gesteld over de geldigheid van artikel 4, leden 1 en 2, van verordening (EEG) nr. 1633/84 van de Commissie van 8 juni 1984 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de variabele slachtpremie voor schapen en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 2661/80 (PB 1984, L 154, blz. 27).
2 Deze vragen zijn gerezen in strafzaken tegen een in het Verenigd Koninkrijk gevestigde vennootschap die zich bezighoudt met de uitvoer uit die Lid-Staat van schapen en schapevlees, directeuren van die vennootschap, en de directeur van een andere, eveneens in het Verenigd Koninkrijk gevestigde, vennootschap die dezelfde handel drijft.
3 Blijkens de door de nationale rechterlijke instanties aan het Hof toegezonden stukken worden verweerders in het hoofdgeding (hierna: "verweerders") strafrechtelijk vervolgd omdat zij aan de Britse douaneambtenaren formulieren hebben overgelegd met onjuiste verklaringen over het gewicht van uit het Verenigd Koninkrijk naar andere Lid-Staten uitgevoerde lammeren of karkassen van lammeren.
4 Blijkens de verwijzingsbeschikkingen kunnen de strafvervolgingen tegen verweerders slechts slagen wanneer wordt aangetoond, dat de Britse douane op grond van een geldige regeling verplicht was om overlegging van de vals gebleken verklaringen te vorderen.
5 Voor de nationale rechterlijke instanties betoogden verweerders, dat de strafvervolgingen ongegrond zijn. Volgens hen is de relevante regeling, te weten artikel 4, leden 1 en 2, van verordening nr. 1633/84, ongeldig omdat de Commissie daarin verder is gegaan dan waartoe zij bevoegd was krachtens verordening (EEG) nr. 1837/80 van de Raad van 27 juni 1980 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector schape- en geitevlees (PB 1980, L 183, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 871/84 van de Raad van 31 maart 1984 (PB 1984, L 90, blz. 35).
6 Bij verordening nr. 1837/80, zoals gewijzigd bij verordening nr. 871/84, is een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector schape- en geitevlees ingevoerd, die voorziet in verschillende maatregelen ter ondersteuning van de markt. Deze marktordening is echter onvolledig, omdat zij niet voorziet in één markt, maar in een aantal regionale markten in de sector schapevlees en omdat een van de ondersteuningsmaatregelen, namelijk de variabele slachtpremie voor schapen, is voorbehouden voor de producenten van regio 5 (het Verenigd Koninkrijk).
7 Deze premie kan worden toegekend wanneer de marktprijs minder dan 85 % van de basisprijs bedraagt, en het bedrag ervan wordt wekelijks door de Commissie vastgesteld. De dieren waarvoor de premie is toegekend, moeten binnen 21 dagen na de datum waarop zij voor de eerste maal met het oog op hun slachting zijn verhandeld, hetzij worden geslacht in regio 5, hetzij naar een plaats buiten die regio worden verzonden. Om te voorkomen dat het handelsverkeer als gevolg van de toepassing van de slachtpremie wordt verstoord, bepaalt artikel 9, lid 3, van verordening nr. 1837/80, zoals gewijzigd bij verordening nr. 871/84, dat de Commissie maatregelen vaststelt om ervoor te zorgen, dat wanneer uit regio 5 produkten worden uitgevoerd waarvoor die premie is toegekend, "een bedrag wordt geheven dat gelijk is aan de werkelijk uitgekeerde premie". Dit bedrag wordt hierna "clawback" genoemd.
8 Op grond van artikel 9 van verordening nr. 1837/80 stelde de Commissie verordening nr. 1633/84 vast. Artikel 4, lid 1, van laatstgenoemde verordening bepaalt, dat wanneer produkten waarvoor de variabele slachtpremie is betaald, regio 5 verlaten, een bedrag wordt geheven dat gelijk is aan het premiebedrag vastgesteld voor de week waarin de betrokken produkten het grondgebied van de betrokken regio verlaten. Ingevolge artikel 4, lid 2, voorziet het Verenigd Koninkrijk in het stellen van een waarborg. Deze waarborg moet worden vastgesteld op een niveau dat voldoende is om het bedrag te garanderen dat overeenkomstig lid 1 van die bepaling verschuldigd is; hij wordt vrijgegeven zodra dat bedrag is betaald.
9 Voor de nationale rechterlijke instanties hebben verweerders tot staving van hun stelling dat artikel 4, leden 1 en 2, van verordening nr. 1633/84 ongeldig is, betoogd, dat de Commissie op grond van artikel 9, lid 3, van verordening nr. 1837/80, zoals gewijzigd bij verordening nr. 871/84, enkel bevoegd was een regeling vast te stellen waarbij het exacte bedrag van de voor elk dier werkelijk uitgekeerde slachtpremie bij uitvoer kon worden teruggevorderd ten einde het effect van die steunmaatregel te neutraliseren wanneer produkten waarvoor die premie was toegekend, regio 5 verlaten.
10 Volgens verweerders in het hoofdgeding voorziet artikel 4 van verordening nr. 1633/84 in de heffing van een ander bedrag, voor zover daarin wordt bepaald, dat het bedrag van de clawback gelijk is aan het premiebedrag vastgesteld voor de week waarin de uitvoer van de betrokken produkten plaatsvindt. Daar de slachtpremie, die wekelijks door de Commissie wordt vastgesteld, wordt uitgekeerd tegen het tarief van de week waarin het dier voor de eerste maal wordt verhandeld, en de dieren waarvoor de premie is toegekend, binnen 21 dagen na de datum waarop zij voor de eerste maal met het oog op hun slachting zijn verhandeld, moeten worden geslacht of uitgevoerd, verschilt het bij uitvoer geheven bedrag huns inziens in de regel van het werkelijk toegekende premiebedrag.
11 Van oordeel dat in de gedingen een uitspraak over de geldigheid van de betrokken communautaire regeling nodig was, hebben de Crown Courts te Maidstone en te Leeds de behandeling van de zaken geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de navolgende vragen:
"1) Is artikel 4, leden 1 en 2, van verordening nr. 1633/84 van 8 juni 1984 ongeldig, voor zover de Commissie de bevoegdheid heeft overschreden die haar is verleend bij artikel 9 van verordening nr. 1837/80 van de Raad van 27 juni 1980, zoals gewijzigd?
- voor uitvoertransacties waarover krachtens genoemd artikel 4 van verordening nr. 1633/84 heffingen moeten worden betaald, de overlegging van bepaalde documenten te verlangen?
- wegens valse verklaringen in dergelijke documenten strafvervolging in te stellen in een geval als het onderhavige, waarin de nationale wettelijke regeling op grond waarvan de strafvervolging is ingesteld, afhankelijk is van het bestaan van communautaire rechten en plichten?"
12 Bij beschikking van 4 juni 1991 heeft het Hof de zaken C-38/90 en C-151/90 voor de mondelinge behandeling en het arrest gevoegd.
13 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten van de hoofdgedingen, het procesverloop en de bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.
De eerste vraag
14 Om uit te maken, of de Commissie bij de vaststelling van artikel 4, leden 1 en 2, van verordening nr. 1633/84 is gebleven binnen de grenzen van de bevoegdheid die haar is verleend bij artikel 9, lid 3, van verordening nr. 1837/80, zoals gewijzigd bij verordening nr. 871/84, volgens hetwelk de Commissie maatregelen vaststelt om ervoor te zorgen dat bij de uitvoer uit het Verenigd Koninkrijk van produkten waarvoor de slachtpremie is toegekend, "een bedrag wordt geheven dat gelijk is aan de werkelijk uitgekeerde premie", moet de doelstelling van het clawbackstelsel als uitgangspunt worden genomen.
15 Dienaangaande heeft het Hof reeds geoordeeld (zie arresten van 15 september 1982, zaak 106/81, Kind, Jurispr. 1982, blz. 2885, en 2 februari 1988, zaak 61/86, Verenigd Koninkrijk/Commissie, Jurispr. 1988, blz. 431), dat al vormt elke heffing van een som geld bij de uitvoer naar een andere Lid-Staat, ongeacht om welke reden, in beginsel een belemmering van het vrije verkeer van goederen binnen de gemeenschappelijke markt, die heffing gerechtvaardigd kan zijn in een nog niet geheel eengemaakte markt, wanneer zij ongelijkheden moet opheffen die het gevolg zijn van de omstandigheid, dat een gemeenschappelijke marktordening nog niet geheel verwezenlijkt is, opdat produkten die daaronder vallen, op gelijke voorwaarden kunnen worden verhandeld zonder dat de mededinging tussen producenten uit verschillende gebieden kunstmatig wordt vervalst.
16 Gelijk het Hof in die zaken heeft overwogen, kan de onvolledigheid van de gemeenschappelijke marktordening in de sector schape- en geitevlees, die met name blijkt uit de omstandigheid dat een van de steunmaatregelen, in casu de variabele slachtpremie, is voorbehouden voor producenten van een bepaalde regio, wier concurrentiepositie daardoor kan worden verbeterd, corrigerende maatregelen nodig maken om de concurrentiepositie van de producenten van alle regio' s weer gelijk te maken, in het bijzonder de heffing van clawback bij uitvoer uit de betrokken regio van produkten waarvoor de premie was toegekend.
17 Bijgevolg moet de clawback aldus worden geheven, dat de premie wordt geneutraliseerd wanneer de produkten waarvoor zij was toegekend, de betrokken regio verlaten, zodat zij geen voordeel oplevert voor de producenten van die regio, hetgeen het geval zou zijn als het als clawback geheven bedrag lager zou zijn dan de uitgekeerde premie, en evenmin hun concurrentiepositie aantast, hetgeen het geval zou zijn als de clawback meer zou bedragen dan de premie.
18 Hieruit volgt, dat de heffing van de clawback enkel dan niet als een heffing van gelijke werking als een douanerecht en de variabele slachtpremie niet als een uitvoerpremie kunnen worden aangemerkt wanneer de clawback tot doel heeft, het effect van de variabele slachtpremie geheel te neutraliseren en ervoor te zorgen dat bij de uitvoer van produkten uit de regio waar die premie wordt toegekend, naar de andere Lid-Staten de markten van laatstgenoemde staten niet worden verstoord. Artikel 9, lid 3, van verordening nr. 1837/80, zoals gewijzigd bij verordening nr. 871/84, moet derhalve aldus worden uitgelegd, dat het eist dat bij uitvoer van produkten waarvoor de slachtpremie is toegekend, een bedrag wordt teruggevorderd dat precies gelijk is aan het als premie toegekende bedrag.
19 Het door de Commissie bij verordening nr. 1633/84 ingevoerde stelsel, volgens hetwelk de slachtpremie wordt toegekend tegen het tarief vastgesteld voor de week waarin het dier voor de eerste maal wordt verhandeld, terwijl de schapen waarvoor de premie is uitgekeerd, binnen 21 dagen na de datum waarop zij voor de eerste maal zijn verhandeld, moeten worden uitgevoerd, en de clawback gelijk is aan het bedrag van de premie vastgesteld voor de week waarin de uitvoer plaatsvond, heeft tot gevolg, dat het bedrag van de clawback doorgaans verschilt van dat van de premie, wanneer het dier niet wordt uitgevoerd in de week waarin het voor de eerste maal op de markt is gebracht.
20 In deze omstandigheden is artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1633/84 ongeldig voor zover het impliceert dat als clawback een bedrag kan worden geheven dat in de meeste gevallen niet precies overeenstemt met dat van de werkelijk uitgekeerde slachtpremie, en de Commissie daarbij derhalve de grenzen heeft overschreden van de bevoegdheid die haar bij artikel 9, lid 3, van verordening nr. 1837/80, zoals gewijzigd bij verordening nr. 871/84, is verleend. Bijgevolg is ook artikel 4, lid 2, ongeldig, voor zover daarin wordt voorgeschreven dat een waarborg wordt gesteld om het overeenkomstig artikel 4, lid 1, verschuldigde bedrag te garanderen.
21 De praktische problemen die het volgens de Commissie en het Verenigd Koninkrijk onmogelijk maken, een clawbackregeling toe te passen waarbij het bedrag van de clawback precies gelijk is aan dat van de premie, kunnen deze conclusie niet ontkrachten.
22 Mitsdien moet op de eerste vraag van de Crown Courts te Maidstone en te Leeds worden geantwoord, dat artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1633/84 ongeldig is, voor zover de Commissie, door daarin te bepalen dat als clawback een bedrag moet worden geheven dat in de meeste gevallen niet precies gelijk is aan het bedrag van de daadwerkelijk verleende slachtpremie, de bevoegdheid heeft overschreden die haar bij artikel 9, lid 3, van verordening nr. 1837/80, zoals gewijzigd bij verordening nr. 871/84, is verleend. Bijgevolg is ook artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1633/84 ongeldig, voor zover daarin wordt voorgeschreven dat een waarborg wordt gesteld om het overeenkomstig artikel 4, lid 1, verschuldigde bedrag te garanderen.
De tweede vraag
23 Wat de gevolgen van de ongeldigheid van artikel 4, leden 1 en 2, van verordening nr. 1633/84 betreft, moet er van meet af aan op worden gewezen, dat volgens vaste rechtspraak van het Hof (zie bij voorbeeld de arresten van 15 oktober 1980, zaak 4/79, Providence agricole de la Champagne, Jurispr. 1980, blz. 2823; 27 februari 1985, zaak 112/83, Produits de maïs, Jurispr. 1985, blz. 719, en 15 januari 1986, zaak 41/84, Pinna, Jurispr. 1986, blz. 1), wanneer dwingende redenen van rechtszekerheid dit rechtvaardigen, het Hof op grond van zijn beoordelingsvrijheid ingevolge artikel 174, tweede alinea, EEG-Verdrag, dat van overeenkomstige toepassing is in het kader van op grond van artikel 177 EEG-Verdrag ingediende prejudiciële verwijzingen over de geldigheid van handelingen van de instellingen van de Gemeenschap, bevoegd is om in elk afzonderlijk geval concreet te bepalen, welke gevolgen van de nietigverklaarde verordening in stand moeten blijven.
24 Overeenkomstig die rechtspraak (zie de reeds genoemde arresten van 15 oktober 1980, Providence agricole de la Champagne, en 15 januari 1986, Pinna) heeft het Hof gebruik gemaakt van de mogelijkheid om de gevolgen van de vastgestelde ongeldigheid van een communautaire regeling in de tijd te beperken, wanneer dwingende overwegingen van rechtszekerheid, verband houdende met alle op het spel staande belangen, eraan in de weg staan dat de geldsommen die over de periode voorafgaande aan de datum van het arrest op grond van die regeling zijn geheven of betaald, weer in geding worden gebracht.
25 In de gevallen waarin het van die mogelijkheid gebruik heeft gemaakt, heeft het Hof tevens overwogen (zie de reeds genoemde arresten van 27 februari 1985, Produits de maïs, en 15 januari 1986, Pinna), dat het te zijner beoordeling staat, of met betrekking tot deze beperking van de werking van zijn arrest in de tijd een uitzondering kan worden gemaakt ten gunste hetzij van de partij die het beroep bij de nationale rechter heeft ingesteld, hetzij van alle andere economische subjecten die vóór de ongeldigverklaring een zelfde actie hebben ondernomen, dan wel of, omgekeerd, ook voor economische subjecten die tijdig stappen ter waarborging van hun rechten hebben ondernomen, een enkel voor de toekomst werkende ongeldigverklaring een passend rechtsherstel vormt.
26 Met betrekking tot de concrete vraag van de verwijzende rechterlijke instanties moet om te beginnen worden opgemerkt, dat al gaat het in de hoofdgedingen niet om de terugvordering van het deel van de clawback dat de overeenkomstige premies overtreft - verweerders hebben het probleem van de geldigheid van de heffingsregeling voor de clawback immers slechts opgeworpen om het hun te last gelegde te ontzenuwen -, de ongeldigheid van artikel 4, leden 1 en 2, van verordening nr. 1633/84 de als clawback betaalde bedragen toch opnieuw in geding brengt en derhalve ongunstige gevolgen heeft voor de heffing van de clawback in haar geheel.
27 Voorts dient erop te worden gewezen, dat indien de ongeldigheid van artikel 4, leden 1 en 2, van verordening nr. 1633/84 met succes zou kunnen worden aangevoerd tot staving van aanspraken ter zake van de heffing van clawback over vóór de datum van dit arrest gelegen tijdvakken, dit ernstige financiële gevolgen zou hebben en organisatorisch tot grote moeilijkheden zou leiden in verband met de herziening van reeds lang afgesloten rekeningen en met de noodzaak om de clawback voor het verleden opnieuw te berekenen.
28 In deze omstandigheden staan dwingende redenen van rechtszekerheid eraan in de weg, dat rechtssituaties die reeds al hun gevolgen hebben gesorteerd, weer in geding worden gebracht.
29 Op dit beginsel dient evenwel een uitzondering te worden gemaakt ten behoeve van handelaren of hun rechthebbenden die tijdig een beroep in rechte hebben ingesteld.
30 Mitsdien moet op de tweede vraag van de verwijzende rechterlijke instanties worden geantwoord, dat op de vastgestelde ongeldigheid van artikel 4, leden 1 en 2, van verordening nr. 1633/84 geen beroep kan worden gedaan voor een vóór dit arrest gelegen datum, behalve door handelaren of hun rechthebbenden die voor deze datum een beroep in rechte hebben ingesteld of een volgens het nationale recht daarmee gelijk te stellen bezwaar hebben doen gelden.
De derde vraag
31 Voor het antwoord op deze vraag moet allereerst worden opgemerkt, dat aangezien artikel 9, lid 3, van verordening nr. 1837/80, zoals gewijzigd bij verordening nr. 871/84, niet alleen voorziet in het beginsel, dat bij het verlaten van regio 5 clawback wordt geheven over produkten waarvoor de slachtpremie is toegekend, maar ook het bedrag ervan nauwkeurig omschrijft, alleen de bepalingen ter uitvoering van dit artikel door de Commissie op grond van artikel 9, lid 4, van die verordening moeten worden vastgesteld.
32 Voorts moet erop worden gewezen, dat artikel 5 van verordening nr. 1633/84, dat de bepalingen ter uitvoering van de variabele slachtpremie voor schapen bevat, luidt als volgt:
"1. Het Verenigd Koninkrijk neemt de nodige maatregelen om te garanderen dat de bepalingen van deze verordening in acht worden genomen.
2. Indien nodig neemt het Verenigd Koninkrijk de nodige maatregelen om het toegekende premiebedrag terug te vorderen.
3. De bevoegde autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk nemen de nodige maatregelen om te voorkomen dat de toepassing van de regeling inzake de variabele premie aanleiding geeft tot onregelmatigheden in het goederenverkeer en dat daardoor distorsies in het handelsverkeer tussen de twee regio' s van deze Lid-Staat worden teweeggebracht.
De bevoegde autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk leggen met name aan de betrokken handelaren de verplichting op om aan de diensten, die zij daartoe zullen aanwijzen, aangifte te doen van de hoeveelheden en van de omschrijving van de in artikel 1, sub a) en c), van verordening (EEG) nr. 1837/80 bedoelde produkten die vanuit regio 5 waar de premie wordt toegekend naar een andere regio moeten worden verzonden, hetzij rechtstreeks, hetzij via een andere regio of een derde land."
33 Ten slotte moet erop worden gewezen, dat het bij dit arrest ongeldig verklaarde artikel 4, leden 1 en 2, van verordening nr. 1633/84 alleen betrekking heeft op de door de Commissie vastgestelde bepalingen inzake de berekening van het bedrag van de clawback en het stellen van een waarborg ter verzekering van de betaling van de op grond van die bepaling berekende clawback.
34 Uit het voorgaande volgt, dat de ongeldigheid van artikel 4, leden 1 en 2, van verordening nr. 1633/84 geen afbreuk doet aan het beginsel van de heffing van clawback en het Verenigd Koninkrijk derhalve niet ontslaat van de verplichting om de naleving te verzekeren van de bepalingen van verordening nr. 1633/84 die wel geldig zijn en die ten doel hebben de heffing van de clawback mogelijk te maken. Het Verenigd Koninkrijk is derhalve met name verplicht, van de exporteurs van schapen en/of schapevlees te verlangen dat zij aan de nationale autoriteiten gegevens verschaffen als die welke in de procedures voor de verwijzende rechterlijke instanties in geding waren, en ervoor te zorgen dat deze gegevens in overeenstemming zijn met de feiten.
35 In deze omstandigheden moet op de derde vraag van de verwijzende rechterlijke instanties worden geantwoord, dat het Verenigd Koninkrijk krachtens het gemeenschapsrecht verplicht is, de overlegging te verlangen van documenten betreffende de uitvoer van schapen of schapevlees waarover clawback moet worden betaald, en de handelaren die in dergelijke documenten valse verklaringen opnemen, doeltreffende straffen op te leggen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
36 De kosten door het Verenigd Koninkrijk en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening hunner opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
uitspraak doende op de door de Crown Courts te Maidstone en te Leeds bij beschikkingen van respectievelijk 20 december 1989 en 5 april 1990 gestelde vragen, verklaart voor recht:
1) Artikel 4, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1633/84 van de Commissie van 8 juni 1984 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de variabele slachtpremie voor schapen en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 2661/80 is ongeldig, voor zover de Commissie, door daarin te bepalen dat als clawback een bedrag moet worden geheven dat in de meeste gevallen niet precies gelijk is aan het bedrag van de daadwerkelijk verleende slachtpremie, de bevoegdheid heeft overschreden die haar is verleend bij artikel 9, lid 3, van verordening (EEG) nr. 1837/80 van de Raad van 27 juni 1980 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector schape- en geitevlees, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 871/84 van de Raad van 31 maart 1984. Bijgevolg is ook artikel 4, lid 2, van verordening (EEG) nr. 1633/84 ongeldig, voor zover daarin wordt voorgeschreven dat een waarborg wordt gesteld om het overeenkomstig artikel 4, lid 1, verschuldigde bedrag te garanderen.
2) Op de vastgestelde ongeldigheid van artikel 4, leden 1 en 2, van verordening (EEG) nr. 1633/84 kan geen beroep worden gedaan voor een vóór dit arrest gelegen datum, behalve door handelaren of hun rechthebbenden die voor deze datum een beroep in rechte hebben ingesteld of een volgens het nationale recht daarmee gelijk te stellen bezwaar hebben doen gelden.
3) Het Verenigd Koninkrijk is krachtens het gemeenschapsrecht verplicht, de overlegging te verlangen van documenten betreffende de uitvoer van schapen of schapevlees waarover clawback moet worden betaald, en de handelaren die in dergelijke documenten valse verklaringen opnemen, doeltreffende straffen op te leggen.