CELEX: 61998CJ0015
Steunmaatregelen van de staten
Steun van regio Sardinië aan scheepvaartondernemingen op Sardinië
Aantasting van de mededinging en invloed op intracommunautair handelsverkeer
Motivering

Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 22 januari 1998, heeft de Italiaanse Republiek krachtens artikel 173, eerste alinea, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 230, eerste alinea, EG) beroep ingesteld tot nietigverklaring van beschikking 98/95/EG van de Commissie van 21 oktober 1997 betreffende steun van de regio Sardinië (Italië) aan scheepvaartondernemingen op Sardinië (PB 1998, L 20, blz. 30) en van de brief van 14 november 1997 waarin de Commissie de Italiaanse Republiek in kennis heeft gesteld van haar besluit tot inleiding van de procedure van artikel 93, lid 2, EG-Verdrag (thans artikel 88, lid 2, EG) met betrekking tot steun aan de scheepvaartsector (zachte leningen/leasing voor de aankoop, herinrichting en reparatie van schepen): wijziging van de steunregeling onder C 23/96 (ex NN 181/95) (PB C 386, blz. 6; hierna: beschikking van 14 november 1997").
2 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht van eerste aanleg op 6 april 1998 (zaak T-58/98), heeft de vennootschap Sardegna Lines - Servizi Marittimi della Sardegna SpA (hierna: Sardegna Lines") krachtens artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag verzocht om nietigverklaring van beschikking 98/95.
3 Aangezien de twee zaken beide de geldigheid van beschikking 98/95 betreffen, heeft het Gerecht zich bij beschikking van 16 maart 1999 van de Vijfde kamer (uitgebreid), onbevoegd verklaard in zaak T-58/98, Sardegna Lines/Commissie (niet gepubliceerd), teneinde het Hof in staat te stellen uitspraak te doen op het verzoek tot nietigverklaring van voornoemde beschikking. Bedoelde zaak is op 25 maart daaraanvolgend ter griffie van het Hof ingeschreven onder nummer C-105/99.
4 Gelet op de verknochtheid van beide zaken heeft de president van het Hof bij beschikking van 19 oktober 1999 besloten, ze te voegen voor de mondelinge behandeling en het arrest, overeenkomstig artikel 43 van het Reglement voor de procesvoering.
De maatregelen van de regio Sardinië ten behoeve van de scheepvaartsector in Sardinië
5 Bij wet nr. 20 van 15 mei 1951 betreffende maatregelen ten behoeve van scheepvaartmaatschappijen (Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna van 15 oktober 1952), zoals gewijzigd bij wet nr. 15 van 19 juli 1954 (Bollettino ufficiale della Regione della Sardegna van 23 augustus 1954; hierna: wet nr. 20/1951"), heeft de regio Sardinië een fonds in het leven geroepen voor de financiering van leningen aan scheepvaartmaatschappijen die voornemens zijn koopvaardijschepen te bouwen, te kopen, te verbouwen of te repareren.
6 Deze leningen waren aanvankelijk voorbehouden aan ondernemingen die hun maatschappelijke zetel, hun fiscale woonplaats en hun thuishaven in de regio Sardinië hadden (artikel 2). De leningen bedragen ten hoogste 60 % van de investeringskosten. In het geval van bouw-, verbouwings- of reparatiewerkzaamheden waarvoor de aanvrager reeds steun heeft gekregen uit hoofde van de geldende nationale wetgeving, kunnen de leningen echter niet meer bedragen dan 20 % van de investering (artikel 5).
7 De rente, de commissies en de bijkomende kosten in verband met de leningen kunnen voor de lener niet meer bedragen dan 3,5 % van het geleende bedrag. Dit percentage wordt verhoogd tot 4,5 %, wanneer aan de betrokken onderneming reeds steun krachtens de nationale wetgeving is verleend (artikel 6). Het kapitaal dient te worden terugbetaald in ten hoogste twaalf jaarlijkse termijnen, met ingang van het derde jaar na het in de vaart brengen van het schip waarvoor de lening is gegeven (artikel 9).
8 Wet nr. 20/1951 is gewijzigd bij de artikelen 99 en 100 van regionale wet nr. 11 van 4 juni 1988, houdende bepalingen betreffende het opstellen van de jaarlijkse begroting van de regio Sardinië (financieringswet 1988, gewoon supplement bij Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna van 6 juni 1988; hierna: wet nr. 11/1988").
9 Overeenkomstig artikel 99 van wet nr. 11/1988, dat artikel 2 van wet nr. 20/1951 vervangt, moeten ondernemingen, om voor een lening in aanmerking te komen, aan de volgende voorwaarden voldoen:
- de onderneming heeft haar werkelijke hoofdzetel, haar administratieve zetel en haar scheepvaartbedrijf, en, indien van toepassing, haar voornaamste magazijnen, opslagruimten en bijkomende apparatuur permanent in een van de havens van de regio;
- alle schepen van de onderneming zijn ingeschreven in een van de havens van de regio;
- de onderneming gebruikt de havens van de regio als het centrum van haar scheepvaartactiviteiten, zodat zij in het kader van die activiteiten normale aanloophavens worden en, wanneer de onderneming geregelde diensten exploiteert, deze diensten hun eindbestemming in één of meer van deze havens hebben of de desbetreffende schepen die haven(s) regelmatig aandoen;
- de onderneming verbindt zich ertoe, verbouwings- en herstelwerkzaamheden in een haven van de regio te laten uitvoeren, voor zover de Sardinische scheepswerven de vereiste capaciteit hebben en er geen overmacht, onvermijdelijke bevrachtingseisen of duidelijke economische of tijdsbeperkingen bestaan;
- wat de bemanning van schepen met meer dan 250 brutoton betreft, stelt de onderneming een speciale bemanningslijst vast voor alle categorieën zeelieden die nodig zijn om het schip waarvoor steun is aangevraagd te bemannen; zij werft uitsluitend bemanningsleden aan die zijn geregistreerd op de algemene bemanningslijst van de haven van inschrijving, en selecteert uit deze lijsten, zowel de speciale als de algemene, alle bemanningsleden, met als enige beperking de nationale wetgeving op de indienstneming van zeelieden.
10 Op grond van artikel 100 van wet nr. 11/1988 kunnen de Sardinische autoriteiten een bijdrage in de vorm van een rentesubsidie verlenen aan de scheepvaartondernemingen die de verkrijging van een schip financieren door middel van leasing in plaats van door een lening. Deze bijdrage is gelijk aan het verschil tussen de werkelijke kosten van een lening overeenkomend met de jaarlijkse aflossingstermijn, berekend tegen de commerciële referentierentevoet voor scheepvaartondernemingen in Italië, en de rentelasten van een lening van eenzelfde bedrag berekend tegen een rente van 5 %. Aan het einde van het contract kunnen de schepen waarvoor een bijdrage is betaald, door de huurder worden gekocht voor een bedrag van 1 % van de aankoopprijs.
11 Wet nr. 11/1988 is gewijzigd bij artikel 36 van wet nr. 9 van 15 februari 1996, houdende bepalingen betreffende het opstellen van de jaarlijkse en de meerjarenbegroting van de regio Sardinië (financieringswet 1996, gewoon supplement bij Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna van 17 februari 1996; hierna: wet nr. 9/1996").
12 Bij wet nr. 9/1996 zijn artikel 2 van wet nr. 20/1951 en artikel 99 van wet nr. 11/1988 ingetrokken ter aanpassing van wet nr. 20/1951 aan het gemeenschapsrecht en de ter zake geldende richtlijnen. Verder zijn bij deze wet bepaalde financiële aspecten van de leningen en leasetransacties gewijzigd en is een grotere plaats ingeruimd voor investeringen in innovatieve, hoogtechnologische vervoermiddelen.
De feiten
Zaak C-15/98
13 Naar aanleiding van een klacht heeft de Commissie kennis gekregen van de steunregeling voor Sardinische reders, zoals ingevoerd bij wet nr. 20/1951 en gewijzigd bij wet nr. 11/1988. Hoewel deze regeling is ingevoerd vóór de inwerkingtreding van het EG-Verdrag, is zij volgens de Commissie na de inwerkingtreding daarvan ingrijpend gewijzigd, zodat er sprake is van een nieuwe, niet aangemelde steunmaatregel.
14 Bij brieven van 10 september en 23 november 1993 heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten om inlichtingen over de betrokken regeling verzocht. Dit hebben de Italiaanse autoriteiten gedaan en op 18 januari 1994 heeft te Rome een bijeenkomst plaatsgevonden met de diensten van de Commissie. Na deze bijeenkomst hebben de Italiaanse autoriteiten echter niet meer op de brieven van de Commissie gereageerd.
15 Bij brief van 24 juni 1996 heeft de Commissie de Italiaanse regering in kennis gesteld van haar besluit, de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden, en heeft zij haar aangemaand, haar opmerkingen dienaangaande te maken. De Commissie heeft er daarbij op gewezen, dat de steunregeling voor Sardinische reders als een nieuwe steunmaatregel moest worden beschouwd, die onwettig was omdat hij niet bij haar was aangemeld. Daarnaast betwijfelde de Commissie op basis van de haar verstrekte informatie ten zeerste, of de steun wel verenigbaar was met de gemeenschappelijke markt.
16 De lidstaten en andere belanghebbenden zijn van de inleiding van deze procedure in kennis gesteld door een mededeling van de Commissie in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen (PB 1996, C 368, blz. 2).
17 De Italiaanse regering en de Sardinische autoriteiten hebben bij brief van 31 oktober 1996, respectievelijk 11 oktober 1996 en 22 januari 1997 hun opmerkingen gemaakt. Zij betoogden daarbij met name, dat de steunregeling voor Sardinische reders intussen was gewijzigd bij regionale wet nr. 9/1996, zulks ter tegemoetkoming aan de door de Commissie geuite bezwaren. Voorts deelden de Sardinische autoriteiten de Commissie mee, dat de ondernemingen in de scheepvaartsector voor een bedrag van 12 697 450 000 ITL aan leningen hadden ontvangen uit hoofde van wet nr. 20/1951, zoals gewijzigd bij wet nr. 11/1988.
18 Op 21 oktober 1997 heeft de Commissie beschikking 98/95 gegeven.
19 In deze beschikking heeft de Commissie in hoofdzaak het volgende vastgesteld:
- aangezien de in 1951 ingevoerde steunregeling voor Sardinische reders ingrijpend is gewijzigd bij wet nr. 11/1988, moet de gewijzigde steunregeling worden aangemerkt als een nieuwe steunregeling, die overeenkomstig artikel 93, lid 3, van het Verdrag bij de Commissie had moeten worden aangemeld;
- deze steunregeling moet als staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87, lid 1, EG) worden beschouwd, omdat de begunstigde ondernemingen worden ontheven van een financiële last die zij normaal zouden moeten dragen (normale marktrente en andere lasten uit leningen of leasing)", omdat deze last (...) met overheidsmiddelen (in het bijzonder van de Sardinische overheid) [wordt] bekostigd", omdat de steun (...) selectief [is] (hij is gereserveerd voor de scheepvaartsector)" en omdat de steun (...) het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig [beïnvloedt]". Wat dat laatste punt aangaat, wordt er in de beschikking op gewezen, dat meer dan 90 % van het goederenverkeer tussen de lidstaten en Sardinië over zee plaatsvindt en dat 65 % van het vervoer van toeristen (passagiers met voertuigen) tussen de Gemeenschap en Sardinië door scheepvaartmaatschappijen wordt verzorgd;
- op de steunregeling zijn de uitzonderingen van artikel 92, lid 3, van het Verdrag niet van toepassing, omdat de steun in strijd is met de fundamentele beginselen van de vrijheid van vestiging [artikel 52 van het Verdrag (thans, na wijziging, artikel 43 EG)] en van het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit [artikel 6 en artikel 48, lid 2, EG-Verdrag (thans, na wijziging, de artikelen 12 EG en 39, lid 2, EG)];
er is sprake van schending van de vrijheid van vestiging, omdat op Sardinië gevestigde ondernemingen die hun zetel elders hebben of hun schepen elders hebben geregistreerd, van de steunregeling zijn uitgesloten. De verplichting, dat op schepen van meer dan 250 ton brutoton een minimumaantal van de aan boord werkzame zeelieden moeten ingeschreven zijn in de algemene bemanningslijst van de Sardinische haven waar het schip is geregistreerd, levert op haar beurt een schending van het discriminatieverbod op;
- hoe dan ook voldoet de steunregeling niet aan de voorwaarden van artikel 92, lid 3, sub a en c, van het Verdrag:
hoewel Sardinië voor regionale steun uit hoofde van artikel 92, lid 3, sub a, van het Verdrag in aanmerking komt, is de onderhavige steun niet verleend krachtens een steunregeling die bedoeld is om de regionale ontwikkeling te bevorderen, daar zij beperkt is tot de scheepvaartsector. In ieder geval is deze bepaling niet van toepassing op een steunregeling die indruist tegen de communautaire richtsnoeren inzake steun aan specifieke gevoelige sectoren zoals het zeevervoer;
wat de uitzonderingen van artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag aangaat, voldoet de betrokken steunregeling niet aan het vereiste van transparantie bij de toepassing van de communautaire wetgeving inzake scheepsbouwsteun [verordening (EG) nr. 3094/95 van de Raad van 22 december 1995 (PB L 332, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1904/96 van de Raad van 27 september 1996 (PB L 251, blz. 5)], welk vereiste in acht moet worden genomen ingevolge de communautaire richtsnoeren van 1989 inzake overheidssteun voor scheepvaartondernemingen [SEC (89) 921 final, van 3 augustus 1989] en van 1997 betreffende overheidssteun voor het zeevervoer (PB 1997, C 205, blz. 5). De steun voor leasing van schepen vormt bedrijfssteun die uit hoofde van voornoemde richtsnoeren is verboden;
- de Italiaanse regering heeft tijdens de administratieve procedure niet betwist, dat de steunregeling voor Sardinische reders een nieuwe steunmaatregel vormt, noch dat sprake is van schending van de fundamentele beginselen van de vrijheid van vestiging en het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit;
- beschikking 98/95 heeft geen betrekking op de recente wijzigingen die in het bijzonder bij wet nr. 9/1996 in voornoemde steunregeling zijn doorgevoerd; deze wijzigingen zullen afzonderlijk worden onderzocht.
20 De Commissie is derhalve tot de slotsom gekomen, dat de krachtens wet nr. 20/1951, zoals gewijzigd bij wet nr. 11/1988, voor in totaal 12 697 450 000 ITL aan scheepvaartondernemingen toegekende leningen en leases onderdelen omvatten die staatssteun zijn; deze staatssteun is onwettig en onverenigbaar met het Verdrag (artikel 1 van beschikking 98/95). Tevens heeft de Commissie de Italiaanse Republiek gelast, van iedere begunstigde van de leningen en leases een bedrag terug te vorderen dat gelijk is aan het verschil tussen enerzijds het totale bedrag aan rente en bijkomende kosten dat de begunstigde zou hebben betaald volgens de normale marktvoorwaarden, en anderzijds het totale bedrag aan rente en bijkomende kosten dat in werkelijkheid door de begunstigde is betaald (artikel 2 van beschikking 98/95).
21 Voorts heeft de Commissie bij beschikking van 14 november 1997 de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag ingeleid tegen de steunregeling voor Sardinische reders, zoals gewijzigd bij wet nr. 9/1996. Deze beschikking is bekendgemaakt door middel van een mededeling van de Commissie in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen (PB C 386, blz. 6).
Zaak C-105/99
22 In juli 1992 heeft Sardegna Lines op grond van wet nr. 20/1951, zoals gewijzigd bij wet nr. 11/1988, een financiering ontvangen ten bedrage van 9 600 000 000 ITL voor de aankoop van een schip - gedoopt Moby Dream - dat bestemd was voor het vervoer van passagiers; met deze aankoop was een totaalbedrag gemoeid van 16 000 000 000 ITL.
23 Deze financiering, die 60 % van het geïnvesteerde bedrag uitmaakte, vond plaats in de vorm van een lening tegen een rentetarief van 3,5 %, terug te betalen in twaalf jaarlijkse termijnen met ingang van het derde jaar na het in de vaart brengen van het betrokken schip.
De ontvankelijkheid van de beroepen
De ontvankelijkheid van het beroep van de Italiaanse Republiek
24 De Commissie werpt een exceptie van niet-ontvankelijkheid op tegen het door de Italiaanse Republiek ingestelde beroep. Volgens haar kan een beroep in de regel namelijk slechts tot nietigverklaring van één handeling strekken. Weliswaar heeft het Hof in bepaalde uitzonderlijke gevallen aanvaard, dat in één beroep nietigverklaring van verschillende beschikkingen wordt gevorderd, bijvoorbeeld wanneer de betrokken beschikkingen vanuit procedureel, temporeel en materieel oogpunt onderling samenhangen (arrest van 21 december 1954, Frankrijk/Hoge Autoriteit, 1/54, Jurispr. blz. 7), wanneer de ene beschikking uit de andere voortvloeit (arrest van 2 maart 1967, Simet en Feram/Hoge Autoriteit, 25/65 en 26/65, Jurispr. blz. 39) of wanneer de bestreden beschikkingen deel uitmaken van een complexe administratieve procedure (arrest van 31 maart 1965, Ley/Commissie, 12/64 en 29/64, Jurispr. blz. 143). De door de Italiaanse Republiek bestreden beschikkingen vallen echter geen van beide onder deze uitzonderingen.
25 De Commissie wijst er voorts op, dat het verzoekschrift van de Italiaanse Republiek nergens onderscheid maakt tussen de middelen gericht tegen beschikking 98/95 en de middelen gericht tegen de beschikking van 14 november 1997. Aangezien het twee wezenlijk van elkaar verschillende steunregelingen betreft, kunnen de middelen niet identiek zijn; het feit dat zij niet van elkaar te onderscheiden zijn, moet dan ook tot niet-ontvankelijkheid van het beroep in zijn geheel leiden.
26 Subsidiair stelt de Commissie, dat het beroep van de Italiaanse Republiek gedeeltelijk niet-ontvankelijk is, voor zover het tegen de beschikking van 14 november 1997 is gericht. De middelen van de Italiaanse Republiek zouden namelijk uitsluitend betrekking hebben op beschikking 98/95.
27 De Italiaanse Republiek betoogt op haar beurt, dat de steunregeling voor Sardinische reders in één enkele procedure had moeten worden behandeld en dat dit gebrek zowel kleeft aan beschikking 98/95, waarmee de eerste procedure is beëindigd, als aan de beschikking van 14 november 1997, waarmee een tweede procedure is ingeleid. Bovendien worden in beide beschikkingen, die op dezelfde steunregeling betrekking hebben, dezelfde bezwaren tegen die regeling geuit. Dit is ook de reden waarom de vordering tot nietigverklaring van de beschikking van 14 november 1997 niet op specifieke middelen is gegrond. De Italiaanse Republiek onderstreept niettemin, dat haar beroep primair strekt tot nietigverklaring van beschikking 98/95, waarop alle aangevoerde middelen betrekking hebben.
28 Om te beginnen moet erop worden gewezen, dat ook al zou een beroep enkel tot nietigverklaring van verschillende handelingen kunnen strekken wanneer deze voldoende nauw met elkaar samenhangen, en zou in het geval van beschikking 98/95 en de beschikking van 14 november 1997 niet aan deze voorwaarde zijn voldaan, dan kan dit gebrek aan samenhang in casu slechts tot niet-ontvankelijkheid leiden, voor zover het beroep mede tot nietigverklaring van voornoemde tweede beschikking strekt.
29 Voorts moet het verzoekschrift overeenkomstig artikel 19 van 's Hofs Statuut-EG en artikel 38, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering onder meer een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen bevatten. Zoals de Commissie evenwel in haar verweerschrift heeft opgemerkt en de Italiaanse Republiek bij repliek heeft erkend, hebben alle middelen en argumenten van verzoekster in werkelijkheid uitsluitend betrekking op beschikking 98/95.
30 Hieruit volgt, dat het beroep van de Italiaanse Republiek hoe dan ook niet-ontvankelijk is voor zover het strekt tot nietigverklaring van de beschikking van 14 november 1997.
De ontvankelijkheid van het beroep van Sardegna Lines
31 Sardegna Lines heeft onweersproken gesteld, dat zij rechtstreeks en individueel door beschikking 98/95 wordt geraakt en dat haar beroep derhalve ontvankelijk is. Hoewel de beschikking tot de Italiaanse Republiek is gericht, wordt zij hierdoor wezenlijk geraakt als Sardinische reder die begunstigd is door de door de Commissie aangevochten steunregeling, aangezien zij de ontvangen steun thans dient terug te betalen. Bovendien zou het Hof reeds de ontvankelijkheid hebben erkend van het beroep van een onderneming die in een soortgelijke situatie verkeerde (arrest van 13 april 1994, Duitsland en Pleuger Worthington/Commissie, C-324/90 en C-342/90, Jurispr. blz. I-1173).
32 Volgens vaste rechtspraak van het Hof kunnen degenen die niet de adressaten van een beschikking zijn, slechts stellen individueel te worden geraakt, indien de beschikking hen betreft uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie, welke hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hen derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat (zie, met name, arresten van 15 juli 1963, Plaumann/Commissie, 25/62, Jurispr. blz. 197, en 2 april 1998, Greenpeace Council e.a./Commissie, C-321/95 P, Jurispr. blz. I-1651, punten 7 en 28).
33 Zo heeft het Hof geoordeeld, dat een onderneming in beginsel niet kan opkomen tegen een beschikking van de Commissie houdende verbod van een sectoriële steunregeling, wanneer deze beschikking haar enkel betreft vanwege het feit dat zij tot de bedoelde sector behoort en wegens haar hoedanigheid van potentieel begunstigde van die regeling. Een dergelijke beschikking vormt ten opzichte van de verzoekende onderneming immers een maatregel van algemene strekking, die op objectief bepaalde situaties van toepassing is en rechtsgevolgen heeft voor een algemeen en in abstracto omschreven categorie van personen (arresten van 2 februari 1988, Van der Kooy e.a./Commissie, 67/85, 68/85 en 70/85, Jurispr. blz. 219, punt 15, en 7 december 1993, Federmineraria e.a./Commissie, C-6/92, Jurispr. blz. I-6357, punt 14).
34 Sardegna Lines verkeert evenwel in een andere positie. Beschikking 98/95 raakt haar namelijk niet alleen in haar hoedanigheid van scheepvaartonderneming op Sardinië en dus als potentieel begunstigde van de steunregeling voor Sardinische reders, doch ook in haar hoedanigheid van daadwerkelijk begunstigde van een uit hoofde van deze regeling toegekende individuele steun waarvan de Commissie de terugvordering heeft gelast.
35 Hieruit volgt, dat Sardegna Lines individueel wordt geraakt door beschikking 98/95.
36 Aangezien artikel 2 van beschikking 98/95 de Italiaanse Republiek bovendien verplicht om van iedere begunstigde van leningen en leases het daarin vervatte steunelement terug te vorderen, moet Sardegna Lines geacht worden rechtstreeks door deze beschikking te zijn geraakt.
37 Mitsdien is het beroep van Sardegna Lines ontvankelijk.
Ten gronde
De door verzoeksters aangevoerde middelen
38 De Italiaanse Republiek verwijt de Commissie allereerst, dat zij de steunregeling voor Sardinische reders in twee verschillende procedures in plaats van in één enkele procedure heeft behandeld en dat zij het voorwerp van de procedure die tot beschikking 98/95 heeft geleid, heeft gewijzigd. In de tweede plaats betwist zij de onverenigbaarverklaring van de regeling met de gemeenschappelijke markt wegens schending van de artikelen 6, 48, lid 2, en 52 van het Verdrag. Zij acht de Commissie hoe dan ook niet bevoegd een dergelijke schending vast te stellen in het kader van de procedure voor het onderzoek van steunmaatregelen.
39 Sardegna Lines beroept zich op schending door de Commissie van richtlijn 90/684/EEG van de Raad van 21 december 1990 betreffende de steunverlening aan de scheepsbouw (PB L 380, blz. 27). Voorts stelt zij, dat beschikking 98/95 in strijd is met artikel 92, lid 1, van het Verdrag.
40 Voor het overige zijn de middelen van de Italiaanse Republiek en Sardegna Lines gelijk. Zij klagen over respectievelijk onjuiste kwalificatie van de steunregeling voor Sardinische reders als nieuwe steunmaatregel, ontoereikende motivering van beschikking 98/95 in het licht van artikel 92, lid 1, van het Verdrag, schending van artikel 92, lid 3, sub a en c, van het Verdrag en tekortschietende motivering met betrekking tot de daarin vervatte bepalingen, alsmede onwettigheid van de bij beschikking 98/95 opgelegde verplichting tot terugvordering van de steun.
Het ontbreken van één enkele administratieve procedure (zaak C-15/98)
41 De Italiaanse Republiek betoogt, dat de in 1988 en 1996 doorgevoerde wijzigingen in de steunregeling voor Sardinische reders niet ingrijpend waren geweest, zodat er geen enkele rechtsgrond was om de regeling in twee afzonderlijke administratieve procedures te behandelen (zie, in die zin, arrest van 9 oktober 1984, Heineken Brouwerijen, 91/83 en 127/83, Jurispr. blz. 3435). Had de Commissie wet nr. 9/1996 bij haar beoordeling betrokken, dan had zij een definitief standpunt over de steunregeling kunnen innemen en eventueel tot een andere conclusie kunnen komen.
42 De Commissie brengt daar tegenin, dat zij op grond van artikel 93, lid 2, van het Verdrag verplicht was geweest een nieuwe procedure met betrekking tot deze bij wet nr. 9/1996 gewijzigde steunregeling in te leiden. Bovendien zouden de lidstaten, indien zij rekening moest houden met de wijzigingen die in de loop van de administratieve procedure in een steunregeling worden doorgevoerd, de vaststelling van een definitieve beschikking eindeloos kunnen vertragen.
43 In dit verband moet worden opgemerkt, dat wanneer de Commissie de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag heeft ingeleid tegen een reeds toegepaste steunregeling, zij niet verplicht is deze procedure uit te breiden ingeval de betrokken lidstaat die regeling wijzigt. Anders zou deze lidstaat namelijk feitelijk in staat zijn, de procedure naar believen te rekken en zo de vaststelling van een definitieve beschikking te vertragen.
44 Dit is niet in tegenspraak met het arrest Heineken Brouwerijen, reeds aangehaald, waarin het Hof heeft beslist, dat de verplichting in artikel 93, lid 3, eerste volzin, van het Verdrag om de Commissie in kennis te stellen van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen, niet slechts het oorspronkelijke ontwerp betreft, doch ook latere wijzigingen daarin, met dien verstande dat dergelijke inlichtingen de Commissie kunnen worden verstrekt bij gelegenheid van het overleg waartoe de oorspronkelijke kennisgeving aanleiding heeft gegeven. Dit arrest betreft immers wijzigingen in een voorgenomen steunregeling tijdens de totstandkomingsfase daarvan; het arrest kan dan ook niet worden getransponeerd naar een situatie waarin de steunregeling reeds van kracht was op het moment dat de Commissie daarvan kennis kreeg.
45 Bovendien, ook al had wet nr. 9/1996 de steunregeling voor Sardinische reders daadwerkelijk in overeenstemming met het gemeenschapsrecht gebracht zoals de Italiaanse Republiek stelt, dan nog zou de inaanmerkingneming van deze wet door de Commissie hoe dan ook geen gevolgen hebben gehad voor de beoordeling van de steun die uit hoofde van de betrokken regeling in haar oude redactie was toegekend.
46 Mitsdien moet het middel van de Italiaanse Republiek betreffende het ontbreken van één enkele administratieve procedure worden verworpen.
De wijziging van het voorwerp van de procedure (zaak C-15/98)
47 De Italiaanse Republiek meent niettemin, dat de Commissie het voorwerp van de in 1996 ingeleide procedure ingrijpend heeft gewijzigd door wet nr. 9/1996 buiten beschouwing te laten in beschikking 98/95. Betrof de procedure namelijk aanvankelijk een steunregeling die beweerdelijk van kracht was, de beschikking waarmee die procedure is beëindigd heeft daarentegen betrekking op een regeling die niet langer toepasselijk is. De Commissie kan haar toezicht enkel uitoefenen op steunregelingen die van kracht zijn. Wanneer een regeling heeft opgehouden te bestaan, kan dit toezicht niet langer de regeling als zodanig gelden, doch de steun die uit hoofde van die regeling daadwerkelijk is betaald.
48 Volgens de Italiaanse Republiek is dit precies wat de Commissie in casu heeft gedaan toen zij, na de procedure tegen de steunregeling in de redactie van wet nr. 11/1988 te hebben ingeleid, in beschikking 98/95 tot onverenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt heeft geconcludeerd van de in totaal voor een bedrag van 12 697 450 000 ITL aan Sardinische scheepvaartmaatschappijen toegekende leningen en leases. Een dergelijke wijziging van het voorwerp van de procedure had ter kennis van de Italiaanse regering en de belanghebbenden moeten worden gebracht, teneinde hen in staat te stellen relevante opmerkingen te maken en voor hun belangen op te komen; bij gebreke hiervan is sprake van een schending van het beginsel van hoor en wederhoor.
49 De Commissie betwist in de eerste plaats het uitgangspunt van de Italiaanse Republiek, dat haar toezicht zich niet kan uitstrekken tot een steunregeling die niet langer van kracht is. Vaststaat namelijk, dat de Commissie met het oog op herstel van de oude toestand terugvordering mag eisen van steun die uit hoofde van enige met het Verdrag strijdige regeling is toegekend (arrest van 29 januari 1998, Commissie/Italië, C-280/95, Jurispr. blz. I-259).
50 In de tweede plaats ontkent de Commissie, dat zij het voorwerp van de procedure zou hebben gewijzigd. Reeds uit het opschrift van de mededeling van 1996 waarbij de belanghebbenden in kennis waren gesteld van de inleiding van de procedure tegen de litigieuze steunregeling, blijkt dat het daarbij ging om de steun die door de Sardinische autoriteiten was toegekend aan de Sardinische reders. Verder werd in de mededeling gewezen op de verplichting van de Italiaanse Republiek om de oude toestand te herstellen door de onwettig betaalde steun terug te vorderen. Het was dan ook boven twijfel verheven, dat de procedure geen abstracte regeling betrof, doch concrete steun die in strijd met het gemeenschapsrecht was toegekend.
51 Er zij op gewezen, dat de Commissie zich in het geval van een steunregeling kan beperken tot het toetsen van de algemene kenmerken daarvan en niet elk afzonderlijk geval waarin die regeling is toegepast, hoeft te onderzoeken (zie, in die zin, arresten van 14 oktober 1987, Duitsland/Commissie, 248/84, Jurispr. blz. 4013, punt 18, en 17 juni 1999, België/Commissie, C-75/97, Jurispr. blz. I-3671, punt 48). Dat de betrokken steunregeling niet langer van kracht is, doet aan deze bevoegdheid niet af. Ook in dat geval is de Commissie bevoegd de verenigbaarheid van deze regeling met het gemeenschapsrecht te beoordelen op grond van de algemene kenmerken van de regeling.
52 Anderzijds heeft de Commissie in tegenstelling tot wat de Italiaanse Republiek stelt, het voorwerp van de procedure niet gewijzigd. Deze had steeds betrekking op de steunregeling voor Sardinische reders, zoals ingevoerd bij wet nr. 20/1951 en gewijzigd bij wet nr. 11/1988. Zo komt de Commissie in punt VII van beschikking 98/95 tot de conclusie, dat de betrokken steunregeling onwettig is en onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, en het is dan ook in het licht van deze conclusie, dat het dispositief van deze beschikking moet worden gelezen (zie, in die zin, arrest van 27 juni 2000, Commissie/Portugal, C-404/97, Jurispr. blz. I-4897, punt 41).
53 Mitsdien moet het middel van de Italiaanse Republiek betreffende de wijziging van de procedure worden verworpen.
Ontoereikende motivering met betrekking tot de toepassingsvoorwaarden van artikel 92, lid 1, van het Verdrag en schending van deze bepaling
54 De Italiaanse Republiek wijst er allereerst op, dat beschikking 98/95 nergens preciseert, waarom de steunregeling voor de Sardinische reders de mededinging kan vervalsen of dreigen te vervalsen.
55 Wat de voorwaarde met betrekking tot de invloed op het handelsverkeer tussen de lidstaten aangaat, beperkt de beschikking zich tot de vaststelling, dat het goederenvervoer tussen de lidstaten en Sardinië voor meer dan 90 % over zee plaatsvindt en dat 65 % van het vervoer van toeristen (passagiers met voertuigen) tussen de Gemeenschap en Sardinië door scheepvaartmaatschappijen wordt verzorgd. Volgens de Italiaanse Republiek zijn deze hoge percentages slechts het normale gevolg van de omstandigheid dat Sardinië een eiland is. Bovendien zijn zij niet noodzakelijkerwijs een indicatie voor beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten, aangezien de externe verbindingen van kleine eilanden heel goed volledig van het vervoer over zee kunnen afhangen, zonder dat het handelsverkeer tussen de lidstaten daardoor wordt beïnvloed. Tot slot is het handelsverkeer tussen Sardinië en de andere lidstaten hoe dan ook van zeer geringe omvang, omdat 89 % van de goederen en 97 % van de passagiers van en naar Sardinië via de Italiaanse havens transiteren.
56 De Italiaanse Republiek leidt hieruit af, dat beschikking 98/95 ontoereikend gemotiveerd is op het punt van de toepassing van artikel 92, lid 1, van het Verdrag.
57 Sardegna Lines betoogt in de eerste plaats, dat de Commissie laatstgenoemde bepaling heeft geschonden.
58 Zij wijst er in dit verband op, dat in strijd met de eisen van de rechtspraak in de beschikking niets wordt gezegd over de situatie op de onderzochte markt, het marktaandeel van de belanghebbende ondernemingen op deze markt, hun uitvoer en de handelsstromen van de betrokken producten tussen de lidstaten.
59 Volgens Sardegna Lines weegt dit des te zwaarder, omdat de betrokken markt niet de markt voor goederen of toeristische diensten is, maar die voor het vervoer van en naar Sardinië. Krachtens artikel 6, lid 2, van verordening (EEG) nr. 3577/92 van de Raad van 7 december 1992 houdende toepassing van het beginsel van het vrij verrichten van diensten op het zeevervoer binnen de lidstaten (cabotage in het zeevervoer) (PB L 364, blz. 7), is cabotage met de eilanden in de Middellandse Zee pas sinds 1 januari 1999 geliberaliseerd. Tot die datum bestond er dus geen enkel risico, dat de steunregeling voor Sardinische reders de mededinging tussen Italiaanse marktdeelnemers vervalste of dreigde te vervalsen dan wel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedde.
60 Op grond van dezelfde argumenten stelt Sardegna Lines eveneens, dat beschikking 98/95 op dat punt ontoereikend is gemotiveerd.
61 De Commissie stelt allereerst, dat de steun aan Sardinische scheepvaartmaatschappijen op selectieve wijze is toegekend, hetgeen noodzakelijkerwijs een vervalsing van de mededinging met zich brengt. Zij betoogt verder, dat Sardinië een van de drie grootste eilanden in de Middellandse Zee is en over zee zowel bereikbaar vanuit het Italiaanse schiereiland als vanuit Frankrijk en Spanje, die zelf ook scheepvaartmaatschappijen hebben; bijgevolg is het zeker, dat het handelsverkeer tussen deze lidstaten wordt beïnvloed.
62 Tot slot acht de Commissie verordening nr. 3577/92 in casu niet relevant. Deze verordening ziet immers per definitie niet op het zeevervoer tussen lidstaten; alleen voor dit vervoer geldt de voorwaarde van artikel 92, lid 1, van het Verdrag betreffende de negatieve invloed op het handelsverkeer. De Sardinische scheepvaartondernemingen die steun hebben ontvangen, kunnen echter ook opereren op de scheepvaartroutes met Frankrijk of Spanje. Bovendien sluit verordening nr. 3577/92 niet het bestaan van concurrentie uit tussen ondernemingen die actief zijn op de markt voor het zeevervoer tussen Sardinië en het Italiaanse schiereiland. Zo hadden niet-Italiaanse ondernemingen ook al vóór 1 januari 1999 cabotagediensten in Italië mogen verrichten door hun schepen aldaar te registreren, doch daarmee waren zij nog niet in aanmerking gekomen voor de steunregeling voor Sardinische reders. Hoe dan ook meent de Commissie, dat deze regeling ook na 1 januari 1999 nog steeds gevolgen teweegbrengt.
63 Sardegna Lines klaagt in verband met de gestelde schending van artikel 92, lid 1, van het Verdrag tevens, dat beschikking 98/95 onvoldoende is gemotiveerd met betrekking tot deze bepaling.
64 Artikel 92, lid 1, EG-Verdrag verklaart steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
65 Volgens vaste rechtspraak moet de door artikel 190 EG-Verdrag (thans artikel 253 EG) vereiste motivering beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking brengen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. De aan de motivering te stellen eisen moeten worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, in het bijzonder de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een verklaring kunnen hebben. In de motivering hoeven niet alle feitelijk of juridisch relevante aspecten te worden gespecificeerd, aangezien bij de beantwoording van de vraag, of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 190 van het Verdrag voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, maar ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie, met name, arrest van 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink's France, C-367/95 P, Jurispr. blz. I-1719, punt 63).
66 In het bijzonder met betrekking tot beschikkingen ter zake van staatssteun heeft het Hof geoordeeld, dat al kan in sommige gevallen reeds uit de omstandigheden waaronder de steun werd verleend, duidelijk zijn dat die steun het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig zal beïnvloeden en de mededinging zal vervalsen of dreigen te vervalsen, van de Commissie toch op zijn minst mag worden verwacht, dat zij die omstandigheden in de motivering van haar beschikking aangeeft (arresten van 13 maart 1985, Nederland en Leeuwarder Papierwarenfabriek/Commissie, 296/82 en 318/82, Jurispr. blz. 809, punt 24, en 24 oktober 1996, Duitsland e.a./Commissie, C-329/93, C-62/95 en C-63/95, Jurispr. blz. I-5151, punt 52).
67 Zoals de Italiaanse Republiek heeft opgemerkt, is beschikking 98/95 op het punt van de aantasting van de mededinging door de steunregeling voor Sardinische reders niet nader gemotiveerd. Een dergelijke motivering kan immers niet worden gezien in de blote stelling, dat de steun van selectieve aard is en aan de scheepvaartsector op Sardinië is voorbehouden. Bovendien hebben deze aspecten van de beschikking eerder betrekking op het vereiste van specificiteit, hetgeen een van de andere kenmerken van het begrip steunmaatregel van de staat is (zie arrest België/Commissie, reeds aangehaald, punt 26), dan op het vereiste van de verstoring van de mededinging.
68 Aangaande de beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten heeft de Commissie in beschikking 98/95 vastgesteld, dat de steun aan de Sardinische reders het handelsverkeer tussen de lidstaten negatief beïnvloedt, omdat meer dan 90 % van de goederen tussen de lidstaten en Sardinië over zee wordt vervoerd en 65 % van het vervoer van toeristen (passagiers met voertuigen) tussen de Gemeenschap en Sardinië door scheepvaartmaatschappijen wordt verzorgd.
69 Ofschoon de Commissie hiermee zeker het belang van het zeevervoer voor het handelsverkeer tussen Sardinië en de rest van de Gemeenschap heeft benadrukt, neemt dit niet weg, dat zij niets heeft vermeld over de mededinging tussen de Sardinische scheepvaartmaatschappijen en de scheepvaartmaatschappijen die in andere lidstaten, niet zijnde Italië, zijn gevestigd. Aldus heeft de Commissie buiten beschouwing gelaten, dat cabotage met de eilanden van de Middellandse Zee tot 1 januari 1999 was uitgesloten van de liberalisatie van de zeevervoerdiensten binnen de lidstaten.
70 Weliswaar heeft de Commissie in de procedure voor het Hof een aantal factoren naar voren gebracht ten bewijze dat laatstgenoemde omstandigheid niet van dien aard was, dat een negatieve beïnvloeding van het handelsverkeer in zeevervoerdiensten tussen Sardinië en sommige andere lidstaten dan Italië, met name Spanje en Frankrijk, daardoor was uitgesloten, doch deze motivering komt niet in beschikking 98/95 voor.
71 De Commissie heeft eveneens voor het Hof betoogd, dat de steunregeling voor Sardinische reders het handelsverkeer tussen de lidstaten des te meer beïnvloedt, omdat verschillende van de bij wet nr. 11/1988 ingevoerde aanvullende voorwaarden in strijd zijn met de fundamentele beginselen van de vrijheid van vestiging en het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit.
72 In de punten I en VI van beschikking 98/95 worden deze pretense inbreuken echter enkel aangevoerd om elke eventuele toepassing van de uitzonderingen van artikel 92, leden 2 en 3, van het Verdrag uit te sluiten.
73 Gelet op het voorgaande moet het middel inzake ontoereikende motivering van beschikking 98/95 met betrekking tot de toepassingsvoorwaarden van artikel 92, lid 1, van het Verdrag gegrond worden verklaard.
74 Mitsdien moet beschikking 98/95 worden nietigverklaard, zonder dat de overige middelen van de Italiaanse Republiek en Sardegna Lines behoeven te worden onderzocht.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
75 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, wanneer dit is gevorderd. Ingevolge artikel 69, lid 3, van deze bepaling kan het Hof de proceskosten over de partijen verdelen dan wel bepalen dat elke partij haar eigen kosten draagt, indien de partijen onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld, of om uitzonderlijke redenen.
76 In casu is het beroep van de Italiaanse Republiek tegen de beschikking van 14 november 1997 niet-ontvankelijk. Het beroep van de Italiaanse Republiek en Sardegna Lines tegen beschikking 98/95 is echter gegrond.
77 Mitsdien moet worden beslist, dat de Italiaanse Republiek en de Commissie in zaak C-15/98 elk hun eigen kosten zullen dragen, terwijl de Commissie in zaak C-105/99 alle kosten zal dragen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
rechtdoende:
1) Verklaart het beroep van de Italiaanse Republiek tot nietigverklaring van de brief van 14 november 1997 waarin de Commissie haar in kennis heeft gesteld van haar besluit tot inleiding van de procedure van artikel 93, lid 2, EG-Verdrag (thans artikel 88, lid 2, EG) betreffende steun aan de scheepvaartsector (zachte leningen/leasing voor de aankoop, herinrichting en reparatie van schepen): wijziging van de steunregeling onder C 23/96 (ex NN 181/95) niet-ontvankelijk.
2) Verklaart beschikking 98/95/EG van de Commissie van 21 oktober 1997 betreffende steun van de regio Sardinië (Italië) aan scheepvaartondernemingen op Sardinië nietig.
3) Verstaat dat de Italiaanse Republiek en de Commissie van de Europese Gemeenschappen in zaak C-15/98 elk hun eigen kosten zullen dragen.
4) Verwijst de Commissie van de Europese Gemeenschappen in zaak C-105/99 in de kosten.