CELEX: 62002CJ0138
Freizügigkeit
Artikel 48 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 39 EG)
Begriff des 'Arbeitnehmers'
Finanzielle Leistung der sozialen Sicherheit für Arbeitsuchende
Wohnorterfordernis
Unionsbürgerschaft

Der Social Security Commissioner hat mit Beschluss vom 28. März 2002, beim Gerichtshof eingegangen am 12. April 2002, gemäß
Artikel 234 EG drei Fragen nach der Auslegung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 des Rates vom 15. Oktober 1968 über die Freizügigkeit
der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft (ABl. L 257, S. 2) in der durch die Verordnung (EWG) Nr. 2434/92 des Rates vom
27. Juli 1992 (ABl. L 245, S. 1) geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung Nr. 1612/68) und der Richtlinie 68/360/EWG des
Rates vom 15. Oktober 1968 zur Aufhebung der Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen für Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten und
ihre Familienangehörigen innerhalb der Gemeinschaft (ABl. L 257, S. 13) zur Vorabentscheidung vorgelegt.
Diese Fragen stellen sich in einem Rechtsstreit zwischen Herrn Collins und dem Secretary of State for Work and Pensions wegen
dessen Weigerung, Herrn Collins die Beihilfe für Arbeitsuchende zu gewähren, die im Recht des Vereinigten Königreichs Großbritannien
und Nordirland vorgesehen ist.
Rechtlicher Rahmen
Gemeinschaftsrecht
Artikel 6 Absatz 1 EG-Vertrag (jetzt Artikel 12 Absatz 1 EG) bestimmt:
„Unbeschadet besonderer Bestimmungen dieses Vertrags ist in seinem Anwendungsbereich jede Diskriminierung aus Gründen der
Staatsangehörigkeit verboten.“
Artikel 8 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 17 EG) sieht vor:
„(1)

Es wird eine Unionsbürgerschaft eingeführt.
Unionsbürger ist, wer die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt.
(2)

Die Unionsbürger haben die in diesem Vertrag vorgesehenen Rechte und Pflichten.“
Artikel 8a Absatz 1 EG-Vertrag (jetzt Artikel 18 Absatz 1 EG) sieht vor, dass jeder Unionsbürger das Recht hat, sich im Hoheitsgebiet
der Mitgliedstaaten vorbehaltlich der in diesem Vertrag und in den Durchführungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen und
Bedingungen frei zu bewegen und aufzuhalten.
Nach Artikel 48 Absatz 2 EG-Vertrag (jetzt Artikel 39 Absatz 2 EG) umfasst die Freizügigkeit der Arbeitnehmer die Abschaffung
jeder auf der Staatsangehörigkeit beruhenden unterschiedlichen Behandlung der Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten in Bezug auf
Beschäftigung, Entlohnung und sonstige Arbeitsbedingungen.
Nach Artikel 48 Absatz 3 EG-Vertrag (jetzt Artikel 39 Absatz 3 EG) „gibt [die Freizügigkeit der Arbeitnehmer diesen] – vorbehaltlich
der aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit gerechtfertigten Beschränkungen – das Recht,
a)
sich um tatsächlich angebotene Stellen zu bewerben;
b)
sich zu diesem Zweck im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen;
…“
Artikel 2 der Verordnung Nr. 1612/68 bestimmt:
„Jeder Staatsangehörige eines Mitgliedstaats und jeder Arbeitgeber, der eine Tätigkeit im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats
ausübt, können nach den geltenden Rechts- und Verwaltungsvorschriften ihre Stellenangebote und Arbeitsgesuche austauschen
sowie Arbeitsverträge schließen und erfüllen, ohne dass sich Diskriminierungen daraus ergeben dürfen.“
Nach Artikel 5 der Verordnung Nr. 1612/68 erhält „ein Staatsangehöriger eines Mitgliedstaats, der im Hoheitsgebiet eines anderen
Mitgliedstaats eine Beschäftigung sucht, … dort die gleiche Hilfe, wie sie die Arbeitsämter dieses Staates den eigenen Staatsangehörigen
gewähren, die eine Beschäftigung suchen“.
Nach Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1612/68 genießt ein Arbeitnehmer, der Staatsangehöriger eines Mitgliedstaats ist,
im Hoheitsgebiet der anderen Mitgliedstaaten die gleichen sozialen und steuerlichen Vergünstigungen wie die inländischen Arbeitnehmer.
Artikel 1 der Richtlinie 68/360 bestimmt:
„Die Mitgliedstaaten beseitigen nach Maßgabe dieser Richtlinie die Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen für die Staatsangehörigen
der Mitgliedstaaten und ihre Familienangehörigen, auf die die Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 Anwendung findet.“
Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie 68/360 sieht vor, dass die Mitgliedstaaten den in Artikel 1 dieser Richtlinie genannten
Personen, die die in Artikel 4 Absatz 3 aufgeführten Unterlagen vorlegen, das Aufenthaltsrecht in ihrem Hoheitsgebiet gewähren.
Nach Artikel 4 Absatz 3 erster Gedankenstrich der Richtlinie 68/360 handelt es sich für den Arbeitnehmer um folgende Unterlagen:
„a)
den Ausweis, mit dem er in ihr Hoheitsgebiet eingereist ist;
b)
eine Einstellungserklärung des Arbeitgebers oder eine Arbeitsbescheinigung“.
Gemäß Artikel 8 Absatz 1 der Richtlinie 68/360 gewähren die Mitgliedstaaten Arbeitnehmern, die bis zur Dauer von voraussichtlich
höchstens drei Monaten eine Tätigkeit im Lohn- oder Gehaltsverhältnis ausüben, Grenzgängern und Saisonarbeitnehmern das Aufenthaltsrecht
in ihrem Hoheitsgebiet ohne Ausstellung einer Aufenthaltserlaubnis.
Nationales Recht
Bei der Beihilfe für Arbeitsuchende handelt es sich um eine Leistung der sozialen Sicherheit nach dem Gesetz betreffend Arbeitsuchende
(Jobseekers Act 1995), das in Section 1 (2) (i) verlangt, dass der Antragsteller sich in Großbritannien befindet.
Eine in Ausführung des Jobseekers Act 1995 erlassene Verordnung, die Jobseeker’s Allowance Regulations 1996 (im Folgenden:
JSA Regulations), legt die Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfe für Arbeitsuchende und die Beträge fest, die die
verschiedenen Kategorien von Antragstellern beanspruchen können. Für die Kategorie „Gebietsfremde“ ohne Unterhaltsverpflichtung
sieht Schedule 5 Paragraph 14 (a) der JSA Regulations einen Betrag von null vor.
Section 85 (4) der JSA Regulations definiert den Begriff des Gebietsfremden folgendermaßen:
„ein Antragsteller, der im Vereinigten Königreich, in der Republik Irland, auf den Kanalinseln oder auf der Insel Man keinen
gewöhnlichen Aufenthalt hat; als Antragsteller ohne gewöhnlichen Aufenthalt im Vereinigten Königreich gilt dabei jedoch nicht,
a)
wer Arbeitnehmer im Sinne der Verordnungen (EWG) Nr. 1612/68 des Rates oder (EWG) Nr. 1251/70 des Rates ist oder nach den
Richtlinien 68/360/EWG oder 73/148/EWG des Rates ein Aufenthaltsrecht im Vereinigten Königreich hat;
...“
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
Herr Collins wurde in den Vereinigten Staaten geboren und besitzt sowohl die amerikanische als auch die irische Staatsangehörigkeit.
Im Rahmen seines Collegestudiums verbrachte er 1978 ein Semester im Vereinigten Königreich. 1980 und 1981 hielt er sich erneut
ungefähr zehn Monate im Vereinigten Königreich auf und ging Teilzeit- und Gelegenheitsbeschäftigungen in Bars und als Verkäufer
nach. 1981 kehrte er in die Vereinigten Staaten zurück. Danach war er dort und in Afrika erwerbstätig.
Am 31. Mai 1998 kehrte er in das Vereinigte Königreich zurück, um dort eine Arbeit im Bereich der Sozialfürsorge zu suchen.
Am 8. Juni 1998 beantragte er die Beihilfe für Arbeitsuchende, die ihm mit Entscheidung des Adjudication Officer vom 1. Juli
1998 mit der Begründung verweigert wurde, dass er seinen gewöhnlichen Aufenthalt nicht im Vereinigten Königreich habe. Herr
Collins rief das Social Security Appeal Tribunal (Vereinigtes Königreich) an, das die Ablehnungsentscheidung bestätigte und
ausführte, dass er keinen gewöhnlichen Aufenthalt im Vereinigten Königreich habe, weil zum einen sein Aufenthalt nicht von
einer gewissen Dauer und er zum anderen kein Arbeitnehmer im Sinne der Verordnung Nr. 1612/68 sei und im Vereinigten Königreich
auch kein Aufenthaltsrecht im Sinne der Richtlinie 68/360 habe.
Herr Collins rief daraufhin den Social Security Commissioner an, der das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende
Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt hat:
1.
Ist eine Person in der Situation des Antragstellers in der vorliegenden Rechtssache Arbeitnehmer im Sinne der Verordnung (EWG)
Nr. 1612/68 des Rates vom 15. Oktober 1968?
2.
Falls die erste Frage verneint wird, hat dann eine Person in der Situation des Antragstellers in der vorliegenden Rechtssache
ein Recht auf Aufenthalt im Vereinigten Königreich nach der Richtlinie 68/360/EWG des Rates vom 15. Oktober 1968?
3.
Falls die erste und die zweite Frage verneint werden, gebieten dann Bestimmungen oder Grundsätze des Gemeinschaftsrechts die
Gewährung einer Leistung der sozialen Sicherheit unter den gleichen Anspruchsvoraussetzungen, wie sie für die einkommensabhängige
Beihilfe für Arbeitsuchende gelten, an eine Person, die sich in der Situation des Antragstellers in der vorliegenden Rechtssache
befindet?
Zur ersten Frage
Beim Gerichtshof eingereichte Erklärungen
Der Antragsteller macht geltend, dass er beim gegenwärtigen Stand des Gemeinschaftsrechts aufgrund seiner Situation im Vereinigten
Königreich als Person, die tatsächlich Arbeit suche, den Status eines „Arbeitnehmers“ im Sinne der Verordnung Nr. 1612/68
habe und in den Anwendungsbereich von Artikel 7 Absatz 2 dieser Verordnung falle. Der Gerichtshof habe nämlich in Randnummer 32
des Urteils vom 12. Mai 1998 in der Rechtssache C‑85/96 (Martínez Sala, Slg. 1998, I‑2691) ausdrücklich die Regel aufgestellt,
dass Arbeitsuchende als Arbeitnehmer im Sinne der Verordnung Nr. 1612/68 anzusehen seien, wenn das nationale Gericht davon
überzeugt sei, dass der Betreffende zur maßgeblichen Zeit tatsächlich eine Arbeit gesucht habe.
Dagegen sind die Regierung des Vereinigten Königreichs und die deutsche Regierung sowie die Kommission der Europäischen Gemeinschaften
der Ansicht, dass eine Person in der Situation von Herrn Collins kein Arbeitnehmer im Sinne der Verordnung Nr. 1612/68 sei.
Die Regierung des Vereinigten Königreichs und die Kommission tragen vor, Herr Collins sei kein „ehemaliger“ Wanderarbeitnehmer,
der lediglich nach Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1612/68 eine Leistung in Anspruch nehmen wolle, da kein Zusammenhang
zwischen der Arbeit bestehe, die er in den Jahren 1980 und 1981 ausgeübt habe, und der Art Arbeit, die er nach eigenen Angaben
im Jahr 1998 suchte.
In seinem Urteil vom 18. Juni 1987 in der Rechtssache 316/85 (Lebon, Slg. 1987, 2811) habe der Gerichtshof entschieden, dass
die in Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1612/68 verankerte Gleichbehandlung hinsichtlich der sozialen und steuerlichen
Vergünstigungen nur für Arbeitnehmer gelte und dass Personen, die zuwanderten, um eine Beschäftigung zu suchen, diese Gleichbehandlung
gemäß Artikel 48 EG-Vertrag sowie Artikel 2 und 5 der Verordnung Nr. 1612/68 nur in Bezug auf den Zugang zur Beschäftigung
genössen.
Die deutsche Regierung erinnert an den speziellen Sachverhalt, der dem Urteil Martínez Sala zugrunde gelegen habe und der
durch sehr enge und lang dauernde Verbindungen der Klägerin zum Aufnahmemitgliedstaat gekennzeichnet gewesen sei, während
hier im Ausgangsverfahren offensichtlich kein Zusammenhang zwischen der früheren Beschäftigung von Herrn Collins und der Arbeit
bestehe, die er suche.
Antwort des Gerichtshofes
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes ist der Begriff des Arbeitnehmers im Sinne von Artikel 48 EG-Vertrag und der Verordnung
Nr. 1612/68 ein Begriff des Gemeinschaftsrechts, der nicht eng auszulegen ist. Arbeitnehmer ist jeder, der eine tatsächliche
und echte Tätigkeit ausübt, wobei Tätigkeiten außer Betracht bleiben, die einen so geringen Umfang haben, dass sie sich als
völlig untergeordnet und unwesentlich darstellen. Das wesentliche Merkmal des Arbeitsverhältnisses besteht nach dieser Rechtsprechung
darin, dass jemand während einer bestimmten Zeit für einen anderen nach dessen Weisung Leistungen erbringt, für die er als
Gegenleistung eine Vergütung erhält (vgl. insbesondere Urteile vom 3. Juli 1986 in der Rechtssache 66/85, Lawrie-Blum, Slg.
1986, 2121, Randnrn. 16 und 17, Martínez Sala, Randnr. 32, und vom 8. Juni 1999 in der Rechtssache C‑337/97, Meeusen, Slg.
1999, I‑3289, Randnr. 13).
Der Gerichtshof hat auch entschieden, dass bestimmte mit der Arbeitnehmereigenschaft zusammenhängende Rechte den Arbeitnehmern
auch dann garantiert sind, wenn diese nicht mehr in einem Arbeitsverhältnis stehen (Urteile vom 24. September 1998 in der
Rechtssache C‑35/97, Kommission/Frankreich, Slg. 1998, I‑5325, Randnr. 41, und vom 6. November 2003 in der Rechtssache C‑413/01,
Ninni-Orasche, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 34).
Wie sich aus den Akten ergibt, die das vorlegende Gericht dem Gerichtshof übermittelt hat, arbeitete Herr Collins während
eines sechsmonatigen Aufenthalts im Vereinigten Königreich in den Jahren 1980 und 1981 gelegentlich in Bars und als Verkäufer.
Selbst wenn solche beruflichen Tätigkeiten die in Randnummer 26 des vorliegenden Urteils genannten Voraussetzungen erfüllen
und die Annahme zulassen sollten, dass er während dieses Aufenthalts die Eigenschaft eines Arbeitnehmers hatte, so bestünde
doch kein Zusammenhang zwischen diesen Tätigkeiten und der Suche nach einer anderen Arbeit über 17 Jahre nach deren Beendigung.
In Ermangelung einer hinreichend engen Verbindung mit dem Arbeitsmarkt im Vereinigten Königreich ist die Situation von Herrn
Collins im Jahr 1998 mit der jedes anderen Angehörigen eines Mitgliedstaats zu vergleichen, der eine erste Beschäftigung in
einem anderen Mitgliedstaat sucht.
In dieser Hinsicht ist daran zu erinnern, dass die Rechtsprechung des Gerichtshofes zwischen Angehörigen der Mitgliedstaaten
unterscheidet, die im Aufnahmemitgliedstaat, in dem sie eine Beschäftigung suchen, noch kein Arbeitsverhältnis eingegangen
sind, und denen, die dort bereits arbeiten oder die dort gearbeitet haben, aber nicht mehr in einem Arbeitsverhältnis stehen
und gleichwohl als Arbeitnehmer gelten (vgl. Urteil vom 21. Juni 1988 in der Rechtssache 39/86, Lair, Slg. 1988, 3161, Randnrn.
32 und 33).
Während nämlich für Angehörige der Mitgliedstaaten, die zuwandern, um eine Beschäftigung zu suchen, der Grundsatz der Gleichbehandlung
nur für den Zugang zur Beschäftigung gilt, genießen diejenigen, die bereits Zugang zum Arbeitsmarkt gefunden haben, aufgrund
von Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1612/68 die gleichen sozialen und steuerlichen Vergünstigungen wie die inländischen
Arbeitnehmer (vgl. u. a. Urteile Lebon, Randnr. 26, und vom 12. September 1996 in der Rechtssache C‑278/94, Kommission/Belgien,
Slg. 1996, I‑4307, Randnrn. 39 und 40).
Der Begriff des „Arbeitnehmers“ wird somit in der Verordnung Nr. 1612/68 nicht einheitlich gebraucht. Während er in Titel II
des Ersten Teils ausschließlich die Personen erfasst, die bereits Zugang zum Arbeitsmarkt gefunden haben, ist der Begriff
des „Arbeitnehmers“ in anderen Teilen der Verordnung in einem weiteren Sinne zu verstehen.
Aus diesen Gründen ist auf die erste Frage zu antworten, dass eine Person in der Situation des Klägers des Ausgangsverfahrens
kein Arbeitnehmer im Sinne von Titel II des Ersten Teils der Verordnung Nr. 1612/68 ist. Es ist jedoch Sache des nationalen
Gerichts, zu prüfen, ob der im nationalen Recht verwendete Begriff des „Arbeitnehmers“ in diesem Sinne zu verstehen ist.
Zur zweiten Frage
Beim Gerichtshof eingereichte Erklärungen
Herr Collins ist der Ansicht, dass die Richtlinie 68/360 Arbeitsuchenden ein Aufenthaltsrecht von drei Monaten gewähre.
Die Regierung des Vereinigten Königreichs und die deutsche Regierung sowie die Kommission machen geltend, um sich ins Vereinigte
Königreich zu begeben, dort eine Beschäftigung zu suchen und sich als Arbeitsuchender während eines angemessenen Zeitraums
dort aufzuhalten, könne Herr Collins sich zwar direkt auf Artikel 48 EG‑Vertrag, nicht aber auf die Richtlinie 68/360 berufen,
die ausschließlich auf Personen anwendbar sei, die bereits eine Beschäftigung gefunden hätten.
Antwort des Gerichtshofes
Vorab ist darauf hinzuweisen, dass Artikel 48 EG-Vertrag den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten im Rahmen der Freizügigkeit
der Arbeitnehmer das Recht einräumt, sich in den anderen Mitgliedstaaten aufzuhalten, um dort eine Beschäftigung als Arbeitnehmer
auszuüben oder zu suchen (Urteil vom 26. Mai 1993 in der Rechtssache C‑171/91, Tsiotras, Slg. 1993, I‑2925, Randnr. 8).
Das Aufenthaltsrecht, das den Arbeitsuchenden nach Artikel 48 EG-Vertrag zusteht, kann zeitlich begrenzt werden. Da das Gemeinschaftsrecht
nicht regelt, wie lange sich Gemeinschaftsangehörige zur Stellensuche in einem Mitgliedstaat aufhalten dürfen, sind die Mitgliedstaaten
berechtigt, hierfür einen angemessenen Zeitraum festzulegen. Erbringt der Betroffene jedoch nach Ablauf dieses Zeitraums den
Nachweis, dass er weiterhin und mit begründeter Aussicht auf Erfolg Arbeit sucht, so darf er vom Aufnahmemitgliedstaat nicht
ausgewiesen werden (vgl. Urteile vom 26. Februar 1991 in der Rechtssache C‑292/89, Antonissen, Slg. 1991, I‑745, Randnr. 21,
und vom 20. Februar 1997 in der Rechtssache C‑344/95, Kommission/Belgien, Slg. 1997, I‑1035, Randnr. 17).
Was die Richtlinie 68/360 betrifft, so bezweckt diese, innerhalb der Gemeinschaft die Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen
der Angehörigen der Mitgliedstaaten und ihrer Familienmitglieder aufzuheben, für die die Verordnung Nr. 1612/68 gilt.
In Bezug auf die Reisebeschränkungen verpflichtet Artikel 2 Absatz 1 der Richtlinie 68/360 die Mitgliedstaaten, Gemeinschaftsangehörigen
die Ausreise zu gestatten, die beabsichtigen, sich in einen anderen Mitgliedstaat zu begeben, um dort eine Beschäftigung zu
suchen. Außerdem gestatten die Mitgliedstaaten diesen Gemeinschaftsangehörigen gemäß Artikel 3 Absatz 1 dieser Richtlinie
bei Vorlage eines gültigen Personalausweises oder Reisepasses die Einreise in ihr Hoheitsgebiet.
Da das Aufenthaltsrecht ein unmittelbar durch den Vertrag gewährtes Recht ist (vgl. u. a. Urteil vom 5. Februar 1991 in der
Rechtssache C‑363/89, Roux, Slg. 1991, I‑273, Randnr. 9), ist die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis für einen Staatsangehörigen
eines Mitgliedstaats, wie die Richtlinie 68/360 sie vorsieht, nicht als rechtsbegründende Handlung zu betrachten, sondern
als Handlung eines Mitgliedstaats, die dazu dient, die individuelle Situation eines Staatsangehörigen eines anderen Mitgliedstaats
im Hinblick auf die Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts festzustellen (Urteil vom 25. Juli 2002 in der Rechtssache C‑459/99,
MRAX, Slg. 2002, I‑6591, Randnr. 74).
Gemäß Artikel 4 der Richtlinie 68/360 gewähren die Mitgliedstaaten das Aufenthaltsrecht in ihrem Hoheitsgebiet nur den Arbeitnehmern,
die außer dem Ausweis, mit dem sie in ihr Hoheitsgebiet eingereist sind, auch eine Einstellungserklärung des Arbeitgebers
oder eine Arbeitsbescheinigung vorlegen.
Artikel 8 dieser Richtlinie zählt abschließend die Fälle auf, in denen das Aufenthaltsrecht bestimmten Kategorien von Arbeitnehmern
ohne Ausstellung einer Aufenthaltserlaubnis gewährt werden kann.
Folglich ist die in den Artikeln 4 und 8 der Richtlinie 68/360 genannte Gewährung des Aufenthaltsrechts in einem Mitgliedstaat
den Angehörigen eines Mitgliedstaats vorbehalten, die bereits eine Beschäftigung im ersten Mitgliedstaat haben. Arbeitsuchende
sind davon ausgeschlossen. Sie können sich allein auf die Bestimmungen dieser Richtlinie berufen, die ihre Reisefreiheit innerhalb
der Gemeinschaft betreffen.
Deshalb ist auf die zweite Frage zu antworten, dass eine Person in der Situation des Klägers des Ausgangsverfahrens allein
aufgrund der Richtlinie 68/360 kein Aufenthaltsrecht im Vereinigten Königreich hat.
Zur dritten Frage
Beim Gerichtshof eingereichte Erklärungen
Herr Collins macht geltend, er sei ohne Zweifel ein Angehöriger eines Mitgliedstaats, der sich ordnungsgemäß im Vereinigten
Königreich aufgehalten habe, und die Beihilfe für Arbeitsuchende falle in den Anwendungsbereich des Vertrages. Demzufolge
könne, wie der Gerichtshof im Urteil vom 20. September 2001 in der Rechtssache C‑184/99 (Grzelczyk, Slg. 2001, I‑6193) festgestellt
habe, die Gewährung einer beitragsunabhängigen Leistung bei Bedürftigkeit an einen Staatsangehörigen eines anderen Mitgliedstaats
als des Aufnahmestaats nicht von einer Voraussetzung abhängig gemacht werden, die für die Angehörigen des Aufnahmemitgliedstaats
nicht gelte. Zwar gelte das Kriterium des gewöhnlichen Aufenthalts auch für Angehörige des Vereinigten Königreichs. Es sei
jedoch anerkannt, dass eine Bestimmung des nationalen Rechts als diskriminierend im Sinne des Gemeinschaftsrechts anzusehen
sei, wenn die Angehörigen des betreffenden Mitgliedstaats ihr naturgemäß leichter nachkommen könnten.
Die Regierung des Vereinigten Königreichs und die deutsche Regierung tragen vor, es gebe keine gemeinschaftsrechtliche Regelung
und keinen gemeinschaftsrechtlichen Grundsatz, wonach einer Person, die sich in der Situation von Herrn Collins befinde, eine
Leistung wie die Beihilfe für Arbeitsuchende gewährt werden müsse.
Was eine eventuell bestehende mittelbare Diskriminierung betrifft, so ist die Regierung des Vereinigten Königreichs der Ansicht,
dass einschlägige objektive Rechtfertigungsgründe dafür vorlägen, die Beihilfe für Arbeitsuchende, die sich nach dem Einkommen
bemesse, Personen in der Situation von Herrn Collins nicht zu gewähren. Im Gegensatz zu dem Sachverhalt, aufgrund dessen das
Urteil vom 11. Juli 2002 in der Rechtssache C‑224/98 (D’Hoop, Slg. 2002, I‑6191) ergangen sei, gingen die Kriterien für die
Gewährung der fraglichen Beihilfe nicht über das hinaus, was zur Erreichung des verfolgten Ziels erforderlich sei. Sie stellten
eine verhältnismäßige und damit zulässige Methode dar, um das Bestehen einer tatsächlichen Verbindung zwischen dem Antragsteller
und dem räumlichen Arbeitsmarkt zu gewährleisten. In Ermangelung solcher Kriterien bestünde die Möglichkeit, dass Personen
wie Herr Collins, die keine oder nur eine sehr lose Verbindung mit dem Arbeitsmarkt im Vereinigten Königreich hätten, diese
Beihilfe beanspruchten.
Die Kommission trägt vor, es sei unstreitig, dass Herr Collins im Vereinigten Königreich nach seiner Ankunft tatsächlich zwei
Monate lang eine Beschäftigung gesucht und sich dort rechtmäßig als Arbeitsuchender aufgehalten habe. Als Unionsbürger, der
sich rechtmäßig im Vereinigten Königreich aufgehalten habe, habe er sich in allen Fällen, die in den sachlichen Geltungsbereich
des Gemeinschaftsrechts fielen, ohne Zweifel auf den Schutz des Artikels 6 EG-Vertrag vor jeder Diskriminierung aus Gründen
der Staatsangehörigkeit berufen können. Das gelte gerade für den Fall der Beihilfe für Arbeitsuchende, die als soziale Vergünstigung
im Sinne von Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1612/68 anzusehen sei.
Außerdem sei klar, dass das Recht, sich in einem anderen Mitgliedstaat aufzuhalten, um dort eine Beschäftigung zu suchen,
auf eine angemessene Zeitspanne begrenzt werden könne, so dass auch das Recht von Herrn Collins, die genannte Leistung unter
Hinweis auf die Artikel 6 und 8 EG-Vertrag genauso wie Angehörige des Vereinigten Königreichs zu beantragen, auf die Dauer
dieses rechtmäßigen Aufenthalts beschränkt sei.
Dennoch könne die Voraussetzung des gewöhnlichen Aufenthalts insofern eine mittelbare Diskriminierung darstellen, als sie
von Angehörigen des Aufnahmemitgliedstaats leichter zu erfüllen sei als von Angehörigen anderer Mitgliedstaaten. Auch wenn
objektive Gründe eine solche Voraussetzung rechtfertigen könnten, soweit sie zwangsläufig bezweckten, einen „Sozialtourismus“
und damit einen etwaigen Missbrauch durch Scheinarbeitsuchende zu verhindern, so sei doch unstreitig, dass Herr Collins tatsächlich
Arbeit gesucht habe. Seitdem er nämlich kurze Zeit nach seiner Ankunft im Vereinigten Königreich eine Arbeit gefunden habe,
gehe er ununterbrochen einer Beschäftigung nach.
Antwort des Gerichtshofes
Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob eine Bestimmung oder ein Grundsatz des Gemeinschaftsrechts
besteht, aufgrund deren ein Angehöriger eines Mitgliedstaats, der in einem anderen Mitgliedstaat tatsächlich Arbeit sucht,
Anspruch auf eine Beihilfe für Arbeitsuchende hat, wie sie im Jobseekers Act 1995 vorgesehen ist.
Vorab und ohne dass zu prüfen ist, ob eine Person wie der Kläger des Ausgangsverfahrens in den persönlichen Anwendungsbereich
der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer
und Selbständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, in ihrer durch die Verordnung
(EG) Nr. 118/97 des Rates vom 2. Dezember 1996 (ABl. 1997, L 28, S. 1) geänderten und aktualisierten Fassung (im Folgenden:
Verordnung Nr. 1408/71) fällt, ist aufgrund des Vorlagebeschlusses festzustellen, dass der Betroffene sich niemals in einem
anderen Mitgliedstaat aufgehalten hat, bevor er im Vereinigten Königreich eine Beschäftigung gesucht hat, so dass die Summierungsregel
in Artikel 10a der Verordnung Nr. 1408/71 im Ausgangsverfahren keine Anwendung findet.
Nach den JSA Regulations haben arbeitsuchende Angehörige anderer Mitgliedstaaten, die keine Arbeitnehmer im Sinne der Verordnung
Nr. 1612/68 sind und denen kein Aufenthaltsrecht nach der Richtlinie 68/360 zusteht, nur dann Anspruch auf die Beihilfe für
Arbeitsuchende, wenn sie ihren gewöhnlichen Aufenthalt im Vereinigten Königreich haben.
Es ist daher zu prüfen, ob der Grundsatz der Gleichbehandlung einer nationalen Regelung entgegensteht, die eine Beihilfe für
Arbeitsuchende an ein Wohnorterfordernis knüpft.
Gemäß Artikel 6 Absatz 1 EG-Vertrag ist unbeschadet besonderer Bestimmungen des Vertrages in seinem Anwendungsbereich jede
Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten. Da Artikel 48 Absatz 2 EG-Vertrag eine solche besondere Bestimmung
ist, sind die JSA Regulations als erstes an seinem Maßstab zu prüfen.
In dieser Hinsicht ist daran zu erinnern, dass zu den Rechten, die Artikel 48 EG-Vertrag den Angehörigen der Mitgliedstaaten
gewährt, auch das Recht gehört, sich in den anderen Mitgliedstaaten frei zu bewegen und sich dort aufzuhalten, um eine Beschäftigung
zu suchen (Urteil Antonissen, Randnr. 13).
Angehörige eines Mitgliedstaats, die in einem anderen Mitgliedstaat eine Beschäftigung suchen, fallen somit in den Anwendungsbereich
von Artikel 48 EG-Vertrag und haben daher Anspruch auf die in Artikel 48 Absatz 2 vorgesehene Gleichbehandlung.
Was die Frage angeht, ob der Anspruch auf Gleichbehandlung, der den Angehörigen der Mitgliedstaaten zusteht, die in einem
anderen Mitgliedstaat eine Beschäftigung suchen, auch finanzielle Leistungen wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende
umfasst, so hat der Gerichtshof entschieden, dass Angehörige der Mitgliedstaaten, die zuwandern, um eine Beschäftigung zu
suchen, Gleichbehandlung gemäß Artikel 48 EG-Vertrag sowie Artikel 2 und 5 der Verordnung Nr. 1612/68 nur in Bezug auf den
Zugang zur Beschäftigung genießen, nicht aber in Bezug auf die sozialen und steuerlichen Vergünstigungen im Sinne von Artikel 7
Absatz 2 dieser Verordnung (Urteile Lebon, Randnr. 26, und vom 12. September 1996, Kommission/Belgien, Randnrn. 39 und 40).
Artikel 2 der Verordnung Nr. 1612/68 betrifft den Austausch von Stellenangeboten und Arbeitsgesuchen sowie den Abschluss und
die Erfüllung von Arbeitsverträgen, während Artikel 5 dieser Verordnung die von den Arbeitsämtern gewährte Hilfe behandelt.
Zwar erwähnen diese Artikel finanzielle Leistungen nicht ausdrücklich. Um die Tragweite des Anspruchs auf Gleichbehandlung
Arbeitsuchender zu bestimmen, ist dieser Grundsatz jedoch im Licht anderer Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts, insbesondere
des Artikels 6 EG-Vertrag, auszulegen.
Wie nämlich der Gerichtshof wiederholt ausgeführt hat, können Unionsbürger, die sich rechtmäßig im Aufnahmemitgliedstaat aufhalten,
sich in allen Situationen, die in den sachlichen Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts fallen, auf Artikel 6 EG-Vertrag
berufen. Die Unionsbürgerschaft ist dazu bestimmt, der grundlegende Status der Angehörigen der Mitgliedstaaten zu sein, der
denjenigen unter ihnen, die sich in der gleichen Situation befinden, unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit und unbeschadet
der insoweit ausdrücklich vorgesehenen Ausnahmen Anspruch auf die gleiche rechtliche Behandlung gibt (vgl. u. a. Urteile Grzelczyk,
Randnrn. 31 und 32, und vom 2. Oktober 2003 in der Rechtssache C‑148/02, Garcia Avello, noch nicht in der amtlichen Sammlung
veröffentlicht, Randnrn. 22 und 23).
Der Gerichtshof hat in Bezug auf einen studierenden Unionsbürger entschieden, dass die Gewährung einer beitragsunabhängigen
Sozialleistung wie des belgischen „Minimex“ (Existenzminimum) in den Anwendungsbereich des Verbots der Diskriminierung aus
Gründen der Staatsangehörigkeit fällt und dass es daher mit Artikel 6 und 8 EG‑Vertrag nicht vereinbar ist, die Gewährung
dieser Leistung an Voraussetzungen zu knüpfen, die eine Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit darstellen können
(Urteil Grzelczyk, Randnr. 46).
Angesichts der Einführung der Unionsbürgerschaft und angesichts der Auslegung, die das Recht der Unionsbürger auf Gleichbehandlung
in der Rechtsprechung erfahren hat, ist es nicht mehr möglich, vom Anwendungsbereich des Artikels 48 Absatz 2 EG-Vertrag,
der eine Ausprägung des in Artikel 6 EG-Vertrag garantierten tragenden Grundsatzes der Gleichbehandlung ist, eine finanzielle
Leistung auszunehmen, die den Zugang zum Arbeitsmarkt eines Mitgliedstaats erleichtern soll.
Die Auslegung der Tragweite des Grundsatzes der Gleichbehandlung in Bezug auf den Zugang zur Beschäftigung muss diese Weiterentwicklung
gegenüber der in den Urteilen Lebon und vom 12. September 1996 (Kommission/Belgien) vorgenommenen Auslegung widerspiegeln.
Die JSA Regulations führen eine unterschiedliche Behandlung ein, die davon abhängt, ob die fragliche Person ihren gewöhnlichen
Aufenthalt im Vereinigten Königreich hat. Da diese Voraussetzung von nationalen Staatsangehörigen leichter erfüllt werden
kann, benachteiligt diese Regelung die Angehörigen der Mitgliedstaaten, die von ihrem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch gemacht
haben, um im Gebiet eines anderen Mitgliedstaats eine Beschäftigung zu suchen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 23. Mai 1996
in der Rechtssache C‑237/84, O’Flynn, Slg. 1996, I‑2617, Randnr. 18, und vom 16. Januar 2003 in der Rechtssache C‑388/01,
Kommission/Italien, Slg. 2003, I‑721, Randnrn. 13 und 14).
Ein solches Wohnorterfordernis wäre nur dann gerechtfertigt, wenn es auf objektiven, von der Staatsangehörigkeit der Betroffenen
unabhängigen Erwägungen beruhte und in einem angemessenen Verhältnis zu dem Zweck stünde, der mit den nationalen Rechtsvorschriften
zulässigerweise verfolgt wird (Urteil vom 24. November 1998 in der Rechtssache C-274/96, Bickel und Franz, Slg. 1998, I‑7637,
Randnr. 27).
Der Gerichtshof hat jedoch bereits entschieden, dass es ein legitimes Anliegen des nationalen Gesetzgebers ist, sich einer
tatsächlichen Verbindung zwischen demjenigen, der Leistungen beantragt, die eine soziale Vergünstigung im Sinne von Artikel 7
Absatz 2 der Verordnung Nr. 1612/68 darstellen, und dem betroffenen räumlichen Arbeitsmarkt vergewissern zu wollen (vgl. für
die Gewährung von Überbrückungsgeld an erstmals arbeitsuchende Schulabgänger Urteil D’Hoop, Randnr. 38).
Die mit dem Jobseekers Act 1995 eingeführte Beihilfe für Arbeitsuchende ist eine Leistung der sozialen Sicherheit, die, da
sie das Arbeitslosengeld und die Sozialhilfe ersetzt, u. a. voraussetzt, dass eine Person, die sie beantragt, dem Arbeitsmarkt
zur Verfügung steht, dass sie aktiv nach einer Beschäftigung sucht und dass ihr Einkommen und Vermögen bestimmte Beträge nicht
überschreiten.
Es kann als legitim angesehen werden, dass ein Mitgliedstaat eine solche Beihilfe erst gewährt, nachdem das Bestehen einer
tatsächlichen Verbindung des Arbeitsuchenden mit dem Arbeitsmarkt dieses Mitgliedstaats festgestellt wurde.
Das Bestehen einer solchen Verbindung kann sich u. a. aus der Feststellung ergeben, dass der Betroffene während eines angemessenen
Zeitraums tatsächlich eine Beschäftigung in dem betreffenden Mitgliedstaat gesucht hat.
Das Vereinigte Königreich ist somit berechtigt, eine Verbindung zwischen den Personen, die eine solche Beihilfe beantragen,
und seinem Arbeitsmarkt zu verlangen.
Ein Wohnorterfordernis ist zwar grundsätzlich geeignet, eine solche Verbindung sicherzustellen, es ist jedoch nur dann verhältnismäßig,
wenn es nicht über das zur Erreichung dieses Ziels Erforderliche hinausgeht. Insbesondere muss seine Anwendung durch die nationalen
Behörden auf klaren und im Voraus bekannten Kriterien beruhen, und es ist die Möglichkeit eines gerichtlichen Rechtsbehelfs
vorzusehen. Wenn für die Erfüllung dieser Voraussetzung eine Mindestaufenthaltsdauer verlangt wird, so darf sie jedenfalls
nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, damit die nationalen Behörden sich vergewissern können, dass die betreffende
Person tatsächlich auf der Suche nach einer Beschäftigung auf dem Arbeitsmarkt des Aufnahmemitgliedstaats ist.
Deshalb ist auf die dritte Frage zu antworten, dass der Anspruch auf Gleichbehandlung aus Artikel 48 Absatz 2 EG-Vertrag in
Verbindung mit den Artikeln 6 und 8 EG-Vertrag einer nationalen Regelung nicht entgegensteht, die die Gewährung einer Beihilfe
für Arbeitsuchende an ein Wohnorterfordernis knüpft, sofern dieses Erfordernis auf objektiven, von der Staatsangehörigkeit
der Betroffenen unabhängigen Erwägungen beruht und in angemessenem Verhältnis zu dem Zweck steht, der mit den nationalen Rechtsvorschriften
zulässigerweise verfolgt wird.
Kosten
Die Auslagen der Regierung des Vereinigten Königreichs und der deutschen Regierung sowie der Kommission, die Erklärungen vor
dem Gerichtshof abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein
Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.
Aus diesen Gründen
DER GERICHTSHOF (Plenum)
auf die ihm vom Social Security Commissioner mit Beschluss vom 28. März 2002 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:
1.
Eine Person in der Situation des Klägers des Ausgangsverfahrens ist kein Arbeitnehmer im Sinne von Titel II des Ersten Teils
der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 des Rates vom 15. Oktober 1968 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft
in der durch die Verordnung (EWG) Nr. 2434/92 des Rates vom 27. Juli 1992 geänderten Fassung. Es ist jedoch Sache des nationalen
Gerichts, zu prüfen, ob der im nationalen Recht verwendete Begriff des „Arbeitnehmers“ in diesem Sinne zu verstehen ist.
2.
Eine Person in der Situation des Klägers des Ausgangsverfahrens hat allein aufgrund der Richtlinie 68/360/EWG des Rates vom
15. Oktober 1968 zur Aufhebung der Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen für Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten und ihre Familienangehörigen
innerhalb der Gemeinschaft kein Aufenthaltsrecht im Vereinigten Königreich.
3.
Der Anspruch auf Gleichbehandlung aus Artikel 48 Absatz 2 EG-Vertrag (jetzt Artikel 39 Absatz 2 EG) in Verbindung mit den
Artikeln 6 EG-Vertrag (jetzt Artikel 12 EG) und 8 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 17 EG) steht einer nationalen Regelung
nicht entgegen, die die Gewährung einer Beihilfe für Arbeitsuchende an ein Wohnorterfordernis knüpft, sofern dieses Erfordernis
auf objektiven, von der Staatsangehörigkeit der Betroffenen unabhängigen Erwägungen beruht und in angemessenem Verhältnis
zu dem Zweck steht, der mit den nationalen Rechtsvorschriften zulässigerweise verfolgt wird.
Skouris
Jann
Timmermans
Gulmann
Cunha Rodrigues
Rosas
La Pergola
Puissochet
Schintgen
Colneric
von Bahr
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 23. März 2004.
Der Kanzler
Der Präsident
R. Grass
V. Skouris
–
Verfahrenssprache: Englisch.