CELEX: 62008CJ0522
Elektronske komunikacije
Telekomunikacijske storitve
Direktiva 2002/21/ES
Direktiva 2002/22/ES
Pogojevanje sklenitve pogodbe o zagotavljanju storitev s sklenitvijo pogodbe o zagotavljanju drugih storitev
Prepoved
Širokopasovni dostop do interneta

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2002/21/ES z dne 7. marca
2002 o skupnem regulativnem okviru za elektronska komunikacijska omrežja in storitve (okvirna direktiva) (UL L 108, str. 33,
v nadaljevanju: okvirna direktiva) in Direktivo 2002/22/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o univerzalni
storitvi in pravicah uporabnikov v zvezi z elektronskimi komunikacijskimi omrežji in storitvami (Direktiva o univerzalnih
storitvah) (UL L 108, str. 51, v nadaljevanju: direktiva o univerzalnih storitvah).
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Telekomunikacja Polska SA w Warszawie (v nadaljevanju: TP) in Prezes Urzędu
Komunikacji Elektronicznej (predsednik urada za elektronske komunikacije, v nadaljevanju: predsednik UEK) zaradi prepovedi,
izrečene družbi TP, da sklenitev pogodbe o zagotavljanju storitev pogojuje s tem, da končni uporabnik sklene tudi pogodbo
o zagotavljanju drugih storitev.

Pravni okvir

Ureditev Unije
Okvirna direktiva in direktiva o univerzalnih storitvah
Člen 1(1) okvirne direktive določa:
„S to direktivo se vzpostavlja usklajeni okvir za zakonsko urejanje elektronskih komunikacijskih storitev, elektronskih komunikacijskih
omrežij, pripadajočih naprav in storitev. V direktivi so določene naloge nacionalnih regulativnih organov [(v nadaljevanju:
NRO)] in tudi vrsta postopkov za zagotovitev usklajene uporabe regulativnega okvira v celotni [Uniji].“
Člen 2(g) okvirne direktive določa, da NRO „pomeni organ ali organe, ki jih država članica zadolži za opravljanje katerekoli
regulativne naloge, dodeljene v tej direktivi in v posebnih direktivah“.
Člen 8 okvirne direktive določa:
„1. Države članice zagotovijo, da [NRO] pri opravljanju regulativnih nalog, opredeljenih v tej direktivi in v posebnih direktivah,
sprejmejo vse primerne ukrepe za dosego ciljev iz odstavkov 2, 3 in 4. Taki ukrepi naj bodo sorazmerni s temi cilji.
[…]
4. [NRO] podpirajo interese državljanov Evropske unije med drugim tako, da:
[…]
(b)   poskrbijo za visoko raven varstva porabnikov pri njihovem poslovanju z dobavitelji, zlasti z zagotovitvijo možnosti preprostih
in ne predragih postopkov reševanja sporov, ki jih izvaja organ, neodvisen od udeleženih strank;
[…]“
Člen 15 okvirne direktive se nanaša na postopek opredelitve trga. V odstavku 3 določa:
„[NRO] ob doslednem upoštevanju priporočila in smernic opredelijo upoštevne trge glede na razmere v državi, zlasti upoštevne
geografske trge na svojem ozemlju, v skladu z načeli konkurenčnega prava. [NRO] pred opredelitvijo trgov, ki se razlikujejo
od opredeljenih v priporočilu, upoštevajo postopke iz členov 6 in 7.“
Člen 16 okvirne direktive, ki se nanaša na postopek analize trga, določa:
„1. [NRO] čimprej po sprejetju priporočila ali njegove morebitne dopolnitve izvedejo analizo upoštevnih trgov, pri čemer dosledno
upoštevajo smernice. Države članice zagotovijo, da se analiza, kjer je to primerno, izvede v sodelovanju z nacionalnimi organi
za konkurenco.
2. Kadar se od [NRO] po členu 16, 17, 18 ali 19 Direktive [o univerzalnih storitvah] ali po členu 7 ali 8 Direktive 2002/19/ES
[Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o dostopu do elektronskih komunikacijskih omrežij in pripadajočih naprav
ter o njihovem medomrežnem povezovanju] (Direktiva o dostopu) [(UL L 108, str. 7, v nadaljevanju: direktiva o dostopu)] zahteva,
da odloči, ali je treba za podjetja uvesti, ohraniti, spremeniti ali preklicati obveznosti, organ na podlagi svoje analize
trga iz odstavka 1 tega člena odloči, ali na upoštevnem trgu vlada dejanska konkurenca.
[…]
4. Če [NRO] ugotovi, da na upoštevnem trgu ni dejanske konkurence, opredeli podjetja s pomembno tržno močjo na tem trgu v
skladu s členom 14 in tem podjetjem naloži ustrezne posebne regulativne obveznosti iz odstavka 2 tega člena ali ohrani ali
spremeni take obveznosti, kjer že obstajajo.
[…]“
Člen 10(1) direktive o univerzalnih storitvah določa:
„Države članice zagotovijo, da določena podjetja pri zagotavljanju zmogljivosti in storitev poleg tistih iz členov 4, 5, 6,
7 in 9(2) določijo pogoje tako, da naročniku ni treba plačati zmogljivosti ali storitev, ki niso potrebne ali se ne zahtevajo
za zahtevano storitev.“
Člen 17 direktive o univerzalnih storitvah z naslovom „Regulativni nadzori maloprodajnih storitev“ v odstavkih 1 in 2 določa:
„1. Države članice zagotovijo, da v primeru, če:
(a)    [NRO] na podlagi tržne analize, opravljene v skladu s členom 16(3), odloči, da zadevni maloprodajni trg, opredeljen v skladu
s členom 15 [okvirne direktive], ni učinkovito konkurenčen, in
(b)    [NRO] ugotovi, da z obveznostmi, določenimi po [direktivi o dostopu] ali po členu 19 te direktive ne bi bilo mogoče doseči
ciljev iz člena 8 [okvirne direktive],
[NRO] naložijo podjetjem, ki so v skladu s členom 14 [okvirne direktive] opredeljena kot podjetja z znatno tržno močjo na
zadevnem maloprodajnem trgu, ustrezne regulativne obveznosti.
2. Obveznosti, naložene po odstavku 1, morajo temeljiti na naravi ugotovljenega problema, biti sorazmerne in utemeljene glede
na cilje, ki so določeni v členu 8 [okvirne direktive]. Naložene obveznosti lahko vključujejo zahteve, naj opredeljena podjetja
ne zaračunavajo previsokih cen, ne ovirajo dostopa na trg ali ne omejujejo konkurence z določitvijo oderuških cen, prednostno
ne obravnavajo določenih končnih uporabnikov ali neutemeljeno ne združujejo storitev. [NRO] lahko pri teh podjetjih uporabijo
ustrezne ukrepe zamejevanja maloprodajnih cen, ukrepe za nadzor individualnih tarif ali ukrepe za približevanje tarif stroškom
ali cenam na primerljivih trgih, da bi zavarovali interese končnih uporabnikov in hkrati pospeševali učinkovito konkurenco.“
Člen 20(1) direktive o univerzalnih storitvah določa, da se glede pogodb ta direktiva uporablja brez poseganja v predpise
Unije o varstvu potrošnikov in brez poseganja v nacionalne predpise, ki so v skladu z zakonodajo Unije.
Direktiva 2005/29
Člen 2 Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2005/29/ES z dne 11. maja 2005 o nepoštenih poslovnih praksah podjetij v razmerju
do potrošnikov na notranjem trgu ter o spremembi Direktive Sveta 84/450/EGS, direktiv Evropskega parlamenta in Sveta 97/7/ES,
98/27/ES in 2002/65/ES ter Uredbe (ES) št. 2006/2004 Evropskega parlamenta in Sveta (Direktiva o nepoštenih poslovnih praksah)
(UL L 149, str. 22) določa:
„V tej direktivi:
[…]
(d)   ‚poslovne prakse podjet[ij] v razmerju do potrošnikov‘ pomenijo vsako dejanje, opustitev, ravnanje, razlag[o] ali tržne komunikacije,
vključno z oglaševanjem in trženjem, s strani trgovca, neposredno povezano s promocijo, prodajo ali dobavo izdelka potrošnikom;
[…]“
Člen 4 te direktive določa:
„Države članice ne omejujejo niti svobode opravljanja storitev niti prostega pretoka blaga iz razlogov, ki sodijo na področje,
ki ga približuje ta direktiva.“

Nacionalna ureditev
Člen 46(2) zakona o telekomunikacijah (ustawa – Prawo telekomunikacyjne) z dne 16. julija 2004 (Dz. U. št. 171, pozicija 1800)
v različici, ki se uporablja za dejansko stanje v glavni stvari (v nadaljevanju: zakon o telekomunikacijah), določa:
„2. Z namenom varstva končnega uporabnika lahko predsednik [UEK] telekomunikacijskemu operaterju s pomembno tržno močjo na
maloprodajnem trgu z odločbo naloži:
[…]
(5) da od končnega uporabnika ne sme zahtevati, naj se naroči na storitve, ki mu ne koristijo.
[…]“
Člen 57(1) zakona o telekomunikacijah določa:
„1. Ponudnik storitev sklenitve pogodbe o zagotavljanju javno dostopnih telekomunikacijskih storitev, med katere spadajo tudi
pogodbe o zagotovitvi priključka na javno telefonsko omrežje, ne sme pogojevati:
(1) s tem, da končni uporabnik sklene tudi pogodbo o zagotavljanju drugih storitev, ali s tem, da pri določenem ponudniku
kupi neko napravo.
[…]“

Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
Z odločbo z dne 28. decembra 2006 je predsednik UEK družbi TP naložil, naj preneha ugotovljene kršitve, in sicer pogojevanje
sklenitve pogodbe o zagotavljanju širokopasovnega dostopa do interneta „neostrada tp“ s sklenitvijo pogodbe za telefonske
storitve. Predsednik UEK je po prejemu zahteve za ponovno preučitev zadeve, ki jo je vložila družba TP, z odločbo z dne 14. marca
2007 ohranil v veljavi odločbo z dne 28. decembra 2006.
Družba TP je s tožbo, ki jo je 13. aprila 2007 vložila pri Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (regijsko upravno sodišče
Varšava), predlagala razglasitev ničnosti dveh odločb predsednika UEK in navedla, da je bil člen 57(1), točka 1, zakona o
telekomunikacijah uporabljen nepravilno, kljub svoji neskladnosti z direktivo o univerzalnih storitvah. Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie je tožbo zavrnil in razsodil, da je predsednik UEK ta člen pravilno uporabil.
Družba TP je 8. januarja 2008 zoper to odločbo vložila kasacijsko pritožbo pri Naczelny Sąd Administracyjny, ki je postopek
prekinilo in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.    Ali v skladu s pravom Skupnosti države članice lahko uvedejo prepoved pogojevanja sklenitve pogodbe o opravljanju storitev
z nakupom druge storitve (vezana prodaja) za vsa podjetja, ki opravljajo storitve na področju telekomunikacij, in, zlasti,
ali takšen ukrep ne presega tega, kar je nujno za dosego ciljev direktiv telekomunikacijskega paketa (direktiva o dostopu,
Direktiva 2002/20/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o odobritvi elektronskih komunikacijskih omrežij in
storitev (Direktiva o odobritvi) (UL L 108, str. 21), okvirna direktiva in direktiva o univerzalnih storitvah)?
2.      Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen, ali je glede na pravo Skupnosti [NRO] pristojen za nadzor spoštovanja prepovedi
iz člena 57(1), točka 1, zakona [o telekomunikacijah]?“

Vprašanja za predhodno odločanje

Prvo vprašanje
Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba direktive o skupnem regulativnem okviru za elektronske
komunikacije razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni ureditvi, kakršna se obravnava v postopku v glavni stvari, ki prepoveduje,
da bi se sklenitev pogodbe o zagotavljanju storitev pogojevala s tem, da končni uporabnik sklene tudi pogodbo o zagotavljanju
drugih storitev.
Iz predložitvene odločbe je razvidno, da spor o glavni stvari izhaja iz trditev družbe TP, da člen 57(1), točka 1, zakona
o telekomunikacijah med drugim ni skladen s členoma 15 in 16 okvirne direktive ter členoma 10 in 17 direktive o univerzalnih
storitvah. Tožeča stranka v postopku v glavni stvari namreč trdi, da te določbe nasprotujejo nacionalni ureditvi, ki vsem
operaterjem nalaga, naj zagotavljanja svojih storitev ne vežejo na druge storitve, in sicer brez presojanja stopnje konkurence
na trgu in ne glede na njihov položaj na njem.
Iz tega izhaja, da je treba za odgovor na postavljeno vprašanje razlagati upoštevne določbe okvirne direktive in direktive
o univerzalnih storitvah.
V skladu s členom 1(1) okvirne direktive je njen cilj vzpostaviti usklajen okvir za zakonsko urejanje elektronskih komunikacijskih
storitev, elektronskih komunikacijskih omrežij ter pripadajočih naprav in storitev. V tej direktivi so določene naloge NRO
in tudi vrsta postopkov za zagotovitev usklajene uporabe regulativnega okvira v celotni Uniji. Okvirna direktiva podeljuje
NRO posebne naloge urejanja trga elektronskih komunikacij.
Na podlagi člena 15 okvirne direktive in zlasti njegovega odstavka 3 morajo NRO v sodelovanju z Evropsko komisijo opredeliti
upoštevne trge v sektorju elektronskih komunikacij. Na podlagi člena 16 te direktive NRO izvedejo analizo tako opredeljenih
upoštevnih trgov in presodijo, ali na njih vlada dejanska konkurenca. Če na trgu ne vlada dejanska konkurenca, zadevni NRO
podjetjem s pomembno tržno močjo na tem trgu
ex ante
naloži ustrezne posebne regulativne obveznosti.
Glede direktive o univerzalnih storitvah je treba poudariti, da njen člen 1(1) določa, da v okviru okvirne direktive direktiva
o univerzalnih storitvah obravnava zagotavljanje elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev za končne uporabnike. Njen
cilj je v celotni Uniji zagotoviti razpoložljivost zelo kakovostnih javno dostopnih storitev z učinkovito konkurenco in izbiro
ter obravnavati okoliščine, v katerih potrebe končnih uporabnikov na trgu niso zadovoljivo izpolnjene. Direktiva o univerzalnih
storitvah določa pravice končnih uporabnikov in ustrezne obveznosti podjetij, ki ponujajo javno dostopna omrežja in storitve
elektronskih komunikacij.
V skladu s členom 10(1) direktive o univerzalnih storitvah države članice zagotovijo, da določena podjetja pri zagotavljanju
zmogljivosti in storitev poleg tistih iz členov 4, 5, 6, 7 in 9(2) te direktive določijo pogoje tako, da naročniku ni treba
plačati zmogljivosti ali storitev, ki niso potrebne ali se ne zahtevajo za zahtevano storitev.
Člen 17 te direktive se nanaša na regulativni nadzor maloprodajnih storitev. V skladu z odstavkom 1 tega člena NRO naloži
podjetjem, ki so opredeljena kot podjetja z znatno tržno močjo na zadevnem maloprodajnem trgu, ustrezne regulativne obveznosti,
če NRO na podlagi tržne analize odloči, da ta trg ni učinkovito konkurenčen, in če ugotovi, da z obveznostmi, določenimi po
direktivi o dostopu ali po členu 19 direktive o univerzalnih storitvah, ne bi bilo mogoče doseči ciljev iz člena 8 okvirne
direktive.
Glede tega člen 17(2) direktive o univerzalnih storitvah med drugim določa, da lahko obveznosti, naložene po odstavku 1 tega
člena, vključujejo zahteve, naj opredeljena podjetja neutemeljeno ne združujejo storitev. Tako taka določba NRO omogoča, da
po ugotovitvi, da trg ni učinkovito konkurenčen, podjetjem z znatno tržno močjo na tem trgu naložijo regulativno obveznost,
naj zagotavljanja svojih storitev neutemeljeno ne vežejo na druge storitve.
Zato je treba preučiti, ali nacionalni zakonski ukrep, kakršen je ta, ki se obravnava v postopku v glavni stvari, posega v
pristojnosti, ki jih ima zadevni NRO na podlagi navedenih določb okvirne direktive in direktive o univerzalnih storitvah.
Glede tega je treba ugotoviti, prvič, da taka ureditev, s katero so na splošno in nediskriminatorno prepovedane vezane prodaje,
ne posega v pristojnosti zadevnega NRO, da opredeli in analizira različne trge elektronskih komunikacij, v skladu z določbami
členov 15 oziroma 16 okvirne direktive. Prav tako ne posega v pristojnost navedenega NRO, da na podlagi člena 16 okvirne direktive
in člena 17 direktive o univerzalnih storitvah po opravljeni analizi trga podjetjem s pomembno tržno močjo na tem trgu
ex ante
naloži regulativne obveznosti.
Drugič, kot sta poudarila predsednik UEK in poljska vlada, je cilj prepovedi iz člena 57(1), točka 1, zakona o telekomunikacijah
večje varstvo potrošnikov v njihovih razmerjih z operaterji telekomunikacijskih storitev. Čeprav so NRO na podlagi člena 8(4)(b)
okvirne direktive pri izvajanju svojih nalog res dolžni podpirati interese državljanov Unije z zagotavljanjem visoke ravni
varstva potrošnikov, pa okvirna direktiva in direktiva o univerzalnih storitvah ne določata popolne usklajenosti vseh vidikov
varstva potrošnikov. Člen 20 direktive o univerzalnih storitvah, ki se nanaša na pogodbe, ki jih sklepajo potrošniki in ponudniki
storitev elektronskih komunikacij, namreč določa, da se uporablja brez poseganja v predpise Unije o varstvu potrošnikov in
nacionalne predpise, ki so v skladu z zakonodajo Unije.
Iz tega izhaja, da okvirna direktiva in direktiva o univerzalnih storitvah ne prepovedujeta nacionalne ureditve, kakršna se
obravnava v sporu o glavni stvari, ki z namenom varovanja končnih uporabnikov prepoveduje, da bi podjetje sklenitev pogodbe
o zagotavljanju telekomunikacijskih storitev pogojevalo s tem, da končni uporabnik sklene tudi pogodbo o zagotavljanju drugih
storitev.
Glede skladnosti nacionalne ureditve, kakršna se obravnava v postopku v glavni stvari, z ureditvijo Unije o varstvu potrošnikov
je treba spomniti, da je Sodišče že presodilo, da je treba Direktivo 2005/29 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi,
ki razen nekaterih izjem in brez upoštevanja posebnih okoliščin posameznega primera prepoveduje vsako vezano ponudbo prodajalca
potrošniku (sodba z dne 23. aprila 2009 v združenih zadevah VTB‑VAB NV in Galatea, C‑261/07 in C‑299/07, ZOdl., str. I-2949,
točka 68).
V obravnavanem primeru je treba navesti, da se glede na to, da sta bili sporni odločbi v postopku v glavni stvari izdani pred
potekom roka za prenos Direktive 2005/29, ta v obravnavanem primeru uporablja šele od poteka roka za njen prenos, to je od
12. decembra 2007.
Iz navedenega izhaja, da je treba okvirno direktivo in direktivo o univerzalnih storitvah razlagati tako, da ne nasprotujeta
nacionalni ureditvi, kakršen je člen 57(1), točka 1, zakona o telekomunikacijah, ki prepoveduje, da bi se sklenitev pogodbe
o zagotavljanju storitev pogojevala s tem, da končni uporabnik sklene tudi pogodbo o zagotavljanju drugih storitev. Direktivo
2005/29 pa je treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki razen nekaterih izjem in brez upoštevanja posebnih
okoliščin posameznega primera prepoveduje vsako vezano ponudbo prodajalca potrošniku.

Drugo vprašanje
Glede na odgovor na prvo vprašanje na drugo ni treba odgovoriti.

Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči
o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo:
Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2002/21/ES z dne 7. marca 2002 o skupnem regulativnem okviru za elektronska komunikacijska
omrežja in storitve (okvirna direktiva) in Direktivo 2002/22/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o univerzalni
storitvi in pravicah uporabnikov v zvezi z elektronskimi komunikacijskimi omrežji in storitvami (Direktiva o univerzalnih
storitvah) je treba razlagati tako, da ne nasprotujeta nacionalni ureditvi, kakršen je člen 57(1), točka 1, zakona o telekomunikacijah
(ustawa – Prawo telekomunikacyjne) z dne 16. julija 2004 v različici, ki se uporablja za dejansko stanje v postopku v glavni
stvari, ki prepoveduje, da bi se sklenitev pogodbe o zagotavljanju storitev pogojevala s tem, da končni uporabnik sklene tudi
pogodbo o zagotavljanju drugih storitev.
Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2005/29/ES z dne 11. maja 2005 o nepoštenih poslovnih praksah podjetij v razmerju
do potrošnikov na notranjem trgu ter o spremembi Direktive Sveta 84/450/EGS, direktiv Evropskega parlamenta in Sveta 97/7/ES,
98/27/ES in 2002/65/ES ter Uredbe (ES) št. 2006/2004 Evropskega parlamenta in Sveta (Direktiva o nepoštenih poslovnih praksah)
pa je treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki razen nekaterih izjem in brez upoštevanja posebnih okoliščin
posameznega primera prepoveduje vsako vezano ponudbo prodajalca potrošniku.
Podpisi
*
Jezik postopka: poljščina.