CELEX: 61980CJ0188
Offentligägda företag
Insyn i de finansiella förbindelserna med staten

1 Genom ansökningar som ingavs till domstolens kansli den 16, 18 och 19 september 1980, har var och en av Frankrike, Italien och Förenade kungariket i enlighet med artikel 173 första stycket i EEG-fördraget väckt talan om ogiltigförklaring av kommissionens direktiv 80/723 av den 25 juni 1980 om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstater och offentliga företag (EGT L 195, s. 35, fransk version). Förbundsrepubliken Tyskland och Nederländerna har intervenerat i denna rättegång till stöd för kommissionen.
2 Genom direktivet, som antogs på grundval av artikel 90.3 i fördraget, förpliktas medlemsstaterna att under fem år hålla information tillgänglig om offentliga myndigheters anslag av allmänna medel till offentliga företag samt information om hur dessa medel faktiskt använts av företagen. Det framgår av övervägandena i direktivet att dess huvudsakliga syfte är att främja en effektiv tillämpning av fördragets bestämmelser om statligt stöd i artiklarna 92 och 93 på de offentliga företagen. Dessutom understryks i dessa överväganden principen om likabehandling av offentligt och privat företagande, liksom även behovet av insyn i de finansiella förbindelserna mellan de offentliga företagen och medlemsstaterna, till följd av dessa förbindelsers komplexitet.
3  De grunder som har åberopats av de sökande regeringarna kan, även om de skiljer sig på vissa punkter, i huvudsak sammanfattas enligt följande:
-  kommissionens bristande behörighet;
-  direktivet var inte nödvändigt och åsidosättande av proportionalitetsprincipen;
-  diskriminering av offentliga företag;
-  åsidosättande av artiklarna 90, 92 och 93 genom att begreppen offentligt företag och statligt stöd definieras i direktivet;
-  åsidosättande av de regler som fastställer tillämpningsområdet för EEG-, EKSG- och Euratomfördragen;
-  med hänsyn till de undantag som föreskrivs i direktivet saknar direktivet grund och åsidosätter jämlikhetsprincipen.
Den första grunden (kommissionens bristande behörighet)
4 Enligt Förenade kungarikets regering har kommissionen genom att utfärda det omtvistade direktivet åsidosatt just de principer som reglerar kompetens- och ansvarsfördelningen mellan gemenskapens institutioner. Det framgår av fördragets institutionella bestämmelser att hela den ursprungliga lagstiftande befogenheten tillkommer rådet, medan kommissionen endast har befogenhet att övervaka och verkställa. Denna kompetensfördelning fastställs genom fördragets särskilda behörighetsregler, som nästan alla förbehåller rådet rätten att utfärda förordningar och direktiv. Denna ansvarsfördelning finner man särskilt i samband med konkurrensreglerna. I de bestämmelserna tilldelas kommissionen övervakningsfunktionerna, medan den kan lagstifta endast inom ramarna för en särskild och uttrycklig delegation i en rättsakt från rådet.
5 Förenade kungarikets regering anser vidare att de bestämmelser i fördraget enligt vilka kommissionen endast i undantagsfall ges befogenhet att utfärda direktiv bör tolkas mot bakgrund av ovanstående överväganden. Det rör sig inte om direktiv av samma slag som rådet antar. Medan rådets direktiv kan innehålla allmänna bestämmelser av normkaraktär som i förekommande fall ålägger medlemsstaterna nya skyldigheter, är målet med de förstnämnda endast att avhjälpa en situation i en eller flera av medlemsstaterna. Detta begränsade syfte framgår i artikel 90.3 av själva ordalydelsen av bestämmelsen, enligt vilken kommissionen "skall ... utfärda" (adresse) lämpliga direktiv eller beslut "riktade till" medlemsstaterna.
6 Något stöd för denna uppfattning finns emellertid inte i fördragets institutionella bestämmelser. Enligt artikel 4 deltar kommissionen i genomförandet av gemenskapens uppgifter på samma sätt som de övriga institutionerna, som var och en handlar inom ramen för de befogenheter den har tilldelats genom fördraget. I artikel 155 föreskrivs i nästan samma ordalag som vid beskrivningen i artikel 145 av samma funktion hos rådet, att kommissionen har befogenhet att själv fatta beslut på de villkor som anges i fördraget. Vidare görs ingen åtskillnad, på det sätt som Förenade kungarikets regering gjort, i bestämmelserna i det kapitel som mer allmänt handlar om de av institutionerna antagna rättsakternas verkningar och innehåll, särskilt bestämmelserna i artikel 189, mellan direktiv med allmän räckvidd och övriga direktiv som endast föreskriver särskilda åtgärder. Enligt första stycket i den artikeln har kommissionen, på samma sätt som rådet, befogenhet att utfärda direktiv på de villkor som anges i fördraget. Härav följer att gränserna för den befogenhet som kommissionen tilldelats genom en särskild bestämmelse i fördraget inte kan utläsas av någon allmän princip, utan av en tolkning av själva lydelsen av ifrågavarande bestämmelse, i förevarande fall artikel 90, som måste analyseras mot bakgrund av dess ändamål och plats i fördragets systematik.
7 I detta hänseende kan inga slutsatser dras av det faktum att denna befogenhet tilldelas rådet, som fattar beslut på förslag från kommissionen, enligt de flesta av de övriga särskilda bestämmelserna i fördraget, i vilka befogenhet att utfärda rättsakter av allmän karaktär föreskrivs. Man kan inte heller skilja mellan de bestämmelser i vilka det föreskrivs att direktiv skall antas, alltefter om de använder sig av uttrycket "utfärda" (arrêter) eller "utfärda ... riktade till" (adresser). Enligt artikel 189 riktar sig direktiven likaväl som besluten, såväl från rådet som kommissionen, till mottagare som beträffande direktiven nödvändigtvis måste vara medlemsstater. I den händelse en bestämmelse samtidigt föreskriver antagandet av direktiv och beslut som riktar sig till medlemsstaterna är uttrycket "utfärda ... riktade till" (adresser) det lämpligaste gemensamma uttrycket.
8 Till stöd för grunden att kommissionen saknar behörighet har de tre sökande regeringarna gjort gällande att reglerna i det omtvistade direktivet kunde ha antagits av rådet. Eftersom syftet med direktivet är att ge kommissionen möjligheter att kontrollera att medlemsstaterna uppfyller sin skyldighet att i enlighet med artikel 93.3 underrätta kommissionen om varje beviljande eller ändring av statligt stöd, och eftersom rådet genom artikel 94 ges befogenheten att särskilt fastställa villkoren för tillämpningen av nämnda artikel, omfattas de ifrågavarande reglerna av den institutionens behörighet i enlighet med den artikeln. I alla händelser ingår det i rådets uppgifter enligt artikel 213, eller i andra hand enligt artikel 235, att utfärda sådana regler. Eftersom det rör sig om ett område där rådet har behörighet, kan det enligt de sökande regeringarna inte godkännas att kommissionen har en konkurrerande behörighet enligt andra bestämmelser i fördraget.
9 Kommissionen har med stöd från Förbundsrepubliken Tyskland hävdat att direktivet avser åtgärder som "föregår" förfarandet i artikel 93 och att artikel 94 av den anledningen inte är tillämplig. Den har också gjort gällande att artikel 213 inte rör information som medlemsstaterna förfogar över och som de skall tillhandahålla kommissionen, på dennas begäran, i enlighet med den allmänna samarbetsskyldigheten som föreskrivs i artikel 5. Artikel 235 är inte heller tillämplig, eftersom den förutsätter att det inte finns några andra handlingsmöjligheter. Den nederländska regeringen har å sin sida främst framhållit den särskilda karaktären och den självständiga betydelsen hos artikel 90.
10 De argument som de sökande regeringarna har grundat på artiklarna 213 och 235 kan inte godtas. Artikel 213 som återfinns i fördragets kapitel om allmänna bestämmelser och slutbestämmelser utgör nämligen inte något hinder för de befogenheter som tillerkänns kommissionen genom de särskilda bestämmelserna i fördraget. Artikel 235 kan inte anses vara tillämplig i förevarande fall på den av kommissionen angivna grunden.
11 För att argumentet som grundar sig på artikel 94 skall kunna bedömas måste bestämmelserna i den artikeln dock sammanläsas med bestämmelserna i artikel 90, med hänsyn till dessa båda artiklars syften och ändamål.
12 Härvid måste det framhållas att de båda bestämmelserna har skilda syften. Artikel 94 ingår bland de bestämmelser som tillsammans reglerar området för statligt stöd, oavsett av vilket slag dessa stödåtgärder är eller till vilka de riktar sig. Artikel 90, däremot, rör endast företag för vilkas verksamhet staten skall påtaga sig ett särskilt ansvar på grund av sitt möjliga inflytande över sådan verksamhet. I den artikeln betonas att sådana företag omfattas av samtliga regler i fördraget, med förbehåll för de förtydliganden som görs under andra punkten. Medlemsstaterna anmodas att iaktta dessa regler i förbindelserna med sådana företag och kommissionen åläggs i detta avseende en övervakningsuppgift som den, när det är nödvändigt, kan fullgöra genom att anta direktiv och beslut som riktar sig till medlemsstaterna.
13 Utöver dessa skilda syften finns det också skillnad i villkoren för utövandet av de befogenheter som rådet respektive kommissionen tilldelats genom de båda bestämmelserna. Enligt artikel 94 kan rådet anta de förordningar som behövs för tillämpningen av artiklarna 92 och 93. Den befogenhet som kommissionen tilldelas genom artikel 90.3, däremot, inskränker sig till att gälla direktiv och beslut som är nödvändiga för att den på ett effektivt sätt skall kunna fullgöra sin övervakningsuppgift enligt samma punkt.
14 I förhållande till rådets befogenheter enligt artikel 94 skall den befogenhet som tilldelats kommissionen genom artikel 90.3 således utövas inom ett särskilt tillämpningsområde och på villkor som fastställts utifrån denna artikels syfte. Härav följer att kommissionens befogenhet att utfärda det omtvistade direktivet är avhängigt de krav som följer med den övervakningsuppgift som åsyftas i artikel 90 och om rådet i enlighet med sin allmänna befogenhet enligt artikel 94 utfärdar bestämmelser inom det särskilda området för stöd till offentliga företag som inte utgör något hinder för att kommissionen skall kunna utöva denna befogenhet.
15 Av dessa överväganden sammantagna följer att den första grunden som åberopats av de sökande regeringarna skall ogillas.
Den andra grunden (direktivet var inte nödvändigt)
16 Den franska och den italienska regeringen har bestritt att direktivets regler är nödvändiga för att kommissionen på ett effektivt sätt skall kunna fullgöra sin övervakningsuppgift enligt artikel 90. De anser att staten och de offentliga företagen rättsligt sett är fullständigt skilda åt i finansiellt hänseende. De ekonomiska medel som de offentliga myndigheterna anslår till de offentliga företagen framgår såväl av budgetlagstiftningen som av företagens bokslut och årsredovisningar. I ett demokratiskt samhälle finns det informationskällor rörande statens förbindelser med offentliga företag som är minst lika fullständiga som de informationskällor som rör förbindelserna med privata företag och som är mer exakta än dem som rör förbindelserna privata företag emellan.
17 Kommissionen har hänvisat till fjärde och femte övervägandena i ingressen till direktivet där det fastslås att de finansiella förbindelserna mellan myndigheter och offentliga företag kan vara så komplicerade att kommissionens övervakningsuppgift försvåras och att en effektiv och rättvis tillämpning av reglerna i fördraget om stöd till såväl offentliga som privata företag förutsätter möjlighet till insyn i dessa förbindelser. Under förfarandet vid domstolen har kommissionen liksom även Förbundsrepubliken Tyskland tagit fram exempel för att visa att dessa förbindelser inte varit tillräckligt öppna för att göra det möjligt för kommissionen att fastställa huruvida statligt stöd till offentliga företag förekommit eller inte.
18 Med hänsyn till de olika former av offentliga företag som förekommer i medlemsstaterna och hur förgrenad deras verksamhet är, måste deras finansiella förbindelser med de offentliga myndigheterna också vara mycket olikartade, ofta komplexa och följaktligen svåra att kontrollera, även med hjälp av de offentliga informationskällor som de sökande regeringarna hänvisat till. Under dessa omständigheter kan man inte frånkänna kommissionen ett behov av att försöka få ytterligare information om dessa förbindelser genom att fastställa gemensamma kriterier för alla medlemsstater och alla ifrågavarande företag. Vad beträffar det exakta fastställandet av dessa kriterier har det inte styrkts av de sökande regeringarna att kommissionen har överskridit gränserna för sitt handlingsutrymme enligt artikel 90.3.
19 Härav följer att grunden att behov inte var påkallat skall ogillas. Detsamma gäller den kritik som riktats mot kommissionen, i synnerhet av den italienska regeringen, angående bristen på proportionalitet.
Den tredje grunden (diskriminering av offentliga företag i förhållande till privata företag)
20 Den franska och den italienska regeringen har gjort gällande att det framgår såväl av artikel 222 som artikel 90 att de offentliga företagen och de privata företagen skall behandlas lika. Direktivet innebär emellertid att de förstnämnda försätts i en mindre gynnsam situation än de sistnämnda, i synnerhet genom att de ålägger offentliga företag särskilda skyldigheter, bl.a. vad gäller räkenskaperna, vilka inte åläggs de privata företagen.
21 I detta hänseende måste det erinras om att jämlikhetsprincipen, som regeringarna har åberopat beträffande förbindelserna i allmänhet mellan de offentliga företagen och de privata företagen, förutsätter att de båda grupperna befinner sig i jämförbara situationer. Inom den tillämpliga lagstiftningens gränser lägger de privata företagen emellertid upp sin produktions- och handelsstrategi med särskild hänsyn till lönsamhetskraven. De offentliga företagens beslut, däremot, kan påverkas av faktorer av annat slag, nämligen när de offentliga myndigheterna, som kan påverka besluten, strävar efter det allmänna bästa. De ekonomiska och finansiella konsekvenserna av ett sådant inflytande leder till att det upprättas finansiella förbindelser av särskilt slag mellan dessa företag och de offentliga myndigheterna, vilka skiljer sig från förbindelserna mellan de offentliga myndigheterna och de privata företagen. Eftersom direktivet rör just dessa särskilda finansiella förbindelser kan den grund som baserar sig på att det föreligger diskriminering inte godtas.
Den fjärde grunden (åsidosättande av artiklarna 90, 92 och 93 genom att begreppen offentligt företag och statligt stöd fastställs i direktivet)
22 Den franska och den italienska regeringen har hävdat att det i artiklarna 2 och 3 i direktivet görs ett tillägg, som saknar rättslig grund, till bestämmelserna i artiklarna 90, 92 och 93 i fördraget, på så sätt att man i dessa definierar begreppet offentligt företag och fastställer vilka finansiella förbindelser som enligt kommissionen kan utgöra statligt stöd.
23 Dessa invändningar är inte berättigade. Vad beträffar fastställelsen i artikel 3 av finansiella förbindelser som är underställda direktivets regler, räcker det med att konstatera att det inte rör sig om något försök från kommissionens sida att definiera begreppet stöd i artiklarna 92 och 93 i fördraget, utan endast att precisera vilka ekonomiska transaktioner kommissionen anser sig behöva bli informerad om för att kunna kontrollera om en medlemsstat har beviljat stöd till ifrågavarande företag utan att iaktta anmälningsskyldigheten i enlighet med artikel 93.3. Liksom det fastslagits angående den andra grunden, har det inte bevisats att kommissionen i detta hänseende har överskridit gränserna för sitt handlingsutrymme.
24 Vad beträffar bestämmelserna i artikel 2 som begränsar vad som "i detta direktiv avses med" begreppet offentliga företag, måste det understrykas att syftet med dessa bestämmelser inte är att definiera detta begrepp såsom det förekommer i artikel 90 i fördraget, utan att fastställa nödvändiga kriterier för att ringa in den grupp av företag vars finansiella förbindelser med de offentliga myndigheterna är underkastade anmälningsskyldighet enligt direktivet. Vid bedömningen av den begränsningen, som för övrigt är oumbärlig för att ge medlemsstaterna kännedom om räckvidden av sina skyldigheter enligt direktivet, måste emellertid de uppställda kriterierna sammanställas med de överväganden som ligger till grund för kommissionens övervakningsskyldighet enligt artikel 90.
25 Enligt artikel 2 i direktivet avses med offentliga företag varje företag, över vilket de offentliga myndigheterna direkt eller indirekt kan utöva ett dominerande inflytande. Ett sådant inflytande skall enligt andra stycket anses föreligga när de offentliga myndigheterna direkt eller indirekt äger majoriteten av egenkapitalet, kontrollerar majoriteten av röstetalet eller har rätt att utse fler än hälften av medlemmarna i ifrågavarande företags administrativa eller verkställande ledning eller i dess styrelse.
26 Såsom domstolen redan nämnt ovan är anledningen till att bestämmelserna i artikel 90 införlivats i fördraget helt enkelt det inflytande de offentliga myndigheterna kan utöva över de offentliga företagens affärsmässiga beslut. Detta inflytande kan utövas antingen genom ett finansiellt deltagande eller på grundval av bestämmelser som gäller företagets ledning. Genom att välja samma kriterier för att fastställa de finansiella förbindelser som kommissionen måste kunna få upplysningar om för att fullgöra sin övervakningsuppgift enligt artikel 90.3, har kommissionen hållit sig kvar inom gränserna för sitt handlingsutrymme enligt den bestämmelsen.
27 Härav följer att även den fjärde grunden skall ogillas.
Den femte grunden (åsidosättande av de regler som fastställer tillämpningsområdet för EEG-, EKSG- och Euratomfördragen)
28 Den franska regeringen har understrukit att definitionen av offentligt företag i artikel 2 i direktivet är av allmän karaktär och att det undantag som föreskrivs i artikel 4 för energiområdet, varvid beträffande atomenergi innefattas framställning och anrikning av uran, återanvändning av kärnbränsle och beredning av material innehållande plutonium, låter förstå att direktivet skall tillämpas med detta förbehåll på offentliga företag som omfattas av EKSG- och Euratomfördragen. Eftersom en bestämmelse i sekundärrätten, som antagits inom ramen för EEG-fördraget, inte kan reglera ett område som omfattas av uttryckliga bestämmelser i de övriga fördragen, har den franska regeringen i andra hand yrkat att direktivet skall ogiltigförklaras såvitt det avser företag som omfattas av EKSG- eller Euratomfördragen.
29 Kommissionen har medgett att direktivet enligt artikel 232.1 i EEG-fördraget och på grundval av reglerna i EKSG-fördraget om stöd som beviljas företag som omfattas av det fördraget endast får tillämpas på sådana företag. Beträffande företag inom atomenergiområdet har kommissionen gjort gällande att Euratomfördraget inte innehåller några bestämmelser om statligt stöd. Artiklarna 92 och 93 i EEG-fördraget, och därmed också direktivet, är således tillämpliga på företag som omfattas av denna sektor, med förbehåll för de undantag som uttryckligen föreskrivs i artikel 4 i direktivet.
30 Enligt artikel 232.1 i EEG-fördraget skall inte bestämmelserna i det fördraget medföra någon ändring i bestämmelserna i EKSG-fördraget, särskilt inte vad avser medlemsstaternas rättigheter och förpliktelser, befogenheterna för den gemenskapens institutioner och bestämmelserna i sistnämnda fördrag om hur den gemensamma marknaden för kol och stål skall fungera.
31 Eftersom artikel 90.3 rör just institutioners befogenheter och eftersom det omtvistade direktivet ålägger medlemsstaterna skyldigheter inom området för stöd inom vilket EKSG-fördraget självt innehåller regler som riktar sig till medlemsstaterna och till företag som omfattas av kol- och stålmarknaden, framgår det direkt av artikel 232 i EEG-fördraget att det omtvistade direktivet inte kan tillämpas på förbindelserna med sådana företag. Av den anledningen är direktivet inte rättsstridigt på den punkten, även om det utan tvivel skulle ha varit att föredra, med hänsyn till intresset av att den rättsliga situationen är helt klar, att dessa företag utgör ett undantag från direktivet.
32 Beträffande förhållandet till Euratomfördraget, däremot, inskränker sig artikel 232.2 i EEG-fördraget till att fastställa att bestämmelserna i EEG-fördraget inte skall inverka på bestämmelserna i Euratomfördraget. Den franska regeringen har inte styrkt att bestämmelserna i direktivet inverkar på bestämmelserna i Euratomfördraget. Denna grund kan därför inte godtas.
Den sjätte grunden (med hänsyn till de undantag som föreskrivs i direktivet saknar direktivet grund och åsidosätter jämlikhetsprincipen)
33 Utöver energisektorn undantas från tillämpningsområdet för artikel 4 i direktivet offentliga företag med omsättning exklusive skatt som ej uppgår till sammanlagt 40 miljoner ecu under de två föregående räkenskapsåren, liksom även företag som tillhandahåller tjänster utan nämnvärd inverkan på handeln inom gemenskapen och företag inom områdena för vattenförsörjning, transporter, post och telekommunikationer samt kreditinstitut.
34 Enligt den italienska regeringen innebär dessa undantag en omotiverad diskriminering. Den anser att undantag för vissa sektorer endast kan tillåtas när det inom gemenskapen inte finns någon konkurrens på det område som avses.
35 Bortsett från den omständigheten att denna invändning snarare tenderar att utvidga direktivets tillämpningsområde, är den ogrundad. Det tolfte övervägandet i ingressen till direktivet innebär emellertid att det finns skäl att utesluta vissa verksamheter utanför konkurrensområdet eller sådana som redan täcks av speciella gemenskapsregler, vilka garanterar tillräcklig insyn, samt vissa verksamheter där speciella bestämmelser råder och företag som är alltför små för att motivera den administrativa kontrollapparaten. Dessa överväganden av vilka åtminstone ett kan tillämpas på varje sektor som utesluts i artikel 4 i direktivet, innehåller samtliga tillräckligt objektiva kriterier för att motivera ett undantag från direktivets tillämpningsområde.
36 Det kan alltså fastslås att det i den talan som väckts av de tre regeringarna inte har framkommit några omständigheter som kan motivera en ogiltigförklaring, inte ens delvis, av det omtvistade direktivet. Talan skall alltså ogillas.
Beslut om rättegångskostnader
37 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
38 Eftersom de tre sökande regeringarna har tappat målet skall de förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Detsamma gäller den franska regeringen i dess egenskap av intervenient i målen 189-190/80.
39 Bland de regeringar som intervenerat till stöd för kommissionen har endast den nederländska regeringen yrkat att sökandena skall ersätta rättegångskostnaderna. Följaktligen skall Frankrike, Italien och Förenade kungariket förpliktas att, utöver sina egna kostnader, ersätta kommissionens och Nederländernas kostnader.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
följande:
1)  Talan ogillas.
2)  Frankrike, Italien och Förenade kungariket skall utöver sina egna rättegångskostnader även ersätta kommissionens och Nederländernas rättegångskostnader.