CELEX: 62001CJ0344
FEOGA
Despesas excluídas do financiamento comunitário
Prémio às vacas em aleitamento
Controlos efectuados pela Comissão em certos Länder
Extrapolação dos resultados dos controlos a outros Länder
Ónus da prova
Princípio da cooperação leal

Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 12 de Setembro de 2001, a República Federal da Alemanha requereu,
ao abrigo do artigo 230.° CE, a anulação da Decisão 2001/557/CE da Comissão, de 11 de Julho de 2001, que exclui do financiamento
comunitário determinadas despesas efectuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola
(FEOGA), «Secção Garantia» (JO L 200, p. 28, a seguir «decisão recorrida»), na medida em que procede a correcções financeiras
em relação aos prémios às vacas em aleitamento concedidos no decurso dos anos de 1995 e 1996, que correspondem aos exercícios
financeiros de 1996 e 1997.
Enquadramento jurídico
O artigo 4.°‑D do Regulamento (CEE) n.° 805/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de
mercado no sector de carne de bovino (JO L 148, p. 24; EE 03 F2 p. 157), na redacção dada pelo Regulamento (CEE) n.° 2066/92
do Conselho, de 30 de Junho de 1992 (JO L 215, p. 49, a seguir «Regulamento n.° 805/68»), dispõe que:
«1.

O produtor que possua, na sua exploração, vacas em aleitamento pode beneficiar, a seu pedido, de um prémio para a manutenção
de vacas em aleitamento (prémio à vaca em aleitamento).
[...]
5.

O prémio é concedido ao produtor que não proceda a entregas de leite nem de produtos lácteos provenientes da sua exploração
durante doze meses a contar da data de apresentação do pedido e que durante tal período possua no mínimo por seis meses consecutivos
um número de vacas em aleitamento pelo menos igual àquele para o qual é pedido o prémio.
Todavia, a cessão de leite ou e produtos lácteos efectuada directamente da exploração ao consumidor não impede a concessão
do prémio.
6.

O prémio é igualmente concedido ao produtor que proceda a entregas de leite ou de produtos lácteos e cuja quantidade de referência
individual referida no artigo 5.°‑C do Regulamento (CEE) n.° 804/68 seja inferior ou igual a 60 000 quilogramas.
Neste caso, o prémio é concedido em relação a um número de vacas em aleitamento, que não pode exceder 10 animais por ano civil
e por exploração, mantidas na exploração durante pelo menos seis meses consecutivos a contar da data da apresentação do pedido.
[...]»
Nos termos do artigo 4.°‑A, terceiro travessão, alíneas i) e ii), do Regulamento n.° 805/68, entende‑se por «vaca em aleitamento»:
«i)
uma vaca, pertencente a uma raça de vocação «carne» ou resultante de um cruzamento com uma dessas raças e que faça parte de
uma manada destinada à criação de vitelos para produção de carne,
ou
ii)
uma novilha prenhe, que satisfaça as mesmas condições e substitua uma vaca em aleitamento.»
O Regulamento (CEE) n.° 3886/92 da Comissão, de 23 de Dezembro de 1992, que estabelece normas de execução dos regimes de prémios
previstos no Regulamento n.° 805/68 e revoga os Regulamentos (CEE) n.° 1244/82 e (CEE) n.° 714/89 (JO L 391, p. 20), fixa
especialmente as normas de execução relativas à concessão do prémio à vaca em aleitamento.
Os Regulamentos (CEE) n.° 3508/92 do Conselho, de 27 de Novembro de 1992, que estabelece um sistema integrado de gestão e
de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias (JO L 355, p. 1, a seguir «sistema integrado»), e (CEE)
n.° 3887/92 da Comissão, de 23 de Dezembro de 1992, que estabelece as normas de execução do sistema integrado de gestão e
de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias (JO L 391, p. 36), fixam as regras aplicáveis à instrução
dos pedidos de prémios às vacas em aleitamento e à fiscalização da legalidade da concessão do referido prémio.
Conforme dispõe o artigo 2.° do Regulamento n.° 3508/92, o sistema integrado inclui, designadamente, uma base de dados informatizada,
um sistema alfanumérico de identificação e registo dos animais, bem como um sistema integrado de controlo. Por força do artigo
13.°, n.° 1, do referido regulamento, o sistema alfanumérico de identificação e registo dos animais, bem como o sistema integrado
de controlo, eram aplicáveis a partir de 1 de Fevereiro de 1993, e a base de dados informatizada a partir de 1 de Janeiro
de 1996.
Os artigos 6.° a 15.° do Regulamento n.° 3887/92 estabelecem regras detalhadas para o controlo do sistema integrado. O artigo
6.°, n.° 1, deste regulamento dispõe o seguinte:
«1.

Os controlos administrativos e no local serão efectuados de modo a assegurar a verificação eficaz do respeito das condições
de concessão das ajudas e dos prémios.
2.

O controlo administrativo previsto no n.° 1 do artigo 8.° do Regulamento (CEE) n.° 3508/92 incluirá, nomeadamente, verificações
cruzadas relativas às parcelas e aos animais declarados, a fim de evitar qualquer dupla concessão injustificada de ajuda a
título do mesmo ano civil.»
O Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO
L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220), alterado pelo Regulamento (CE) n.° 1287/95 do Conselho, de 22 de Maio de 1995 (JO L 125, p. 1,
a seguir «Regulamento n.° 729/70»), estabelece as regras gerais aplicáveis ao financiamento da política agrícola comum.
Conforme dispõe o seu artigo 3.°, n.° 1, o FEOGA, Secção «Garantia», financia as intervenções destinadas à regularização dos
mercados agrícolas, empreendidas segundo as regras comunitárias no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas.
Por força do artigo 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70, a Comissão decidirá, no âmbito das decisões ditas de
«conformidade», das despesas a excluir do financiamento comunitário referido nos artigos 2.° e 3.°, quando concluir que estas
não foram efectuadas nos termos das regras comunitárias.
O artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 729/70 impõe aos Estados‑Membros uma obrigação geral de tomar as medidas necessárias
para se assegurarem da realidade e da regularidade das operações financiadas pelo FEOGA, prevenir e proceder judicialmente
relativamente às irregularidades e recuperar as importâncias perdidas após as irregularidades ou negligências.
Conforme dispõe o artigo 9.° do Regulamento n.° 729/70, os Estados‑Membros porão à disposição da Comissão todas as informações
necessárias ao bom funcionamento do FEOGA e tomarão as medidas susceptíveis de facilitar os controlos que a Comissão considere
útil empreender.
A Comissão adoptou, em 1997, «orientações quanto ao cálculo das consequências financeiras aquando da preparação da decisão
de apuramento das contas do FEOGA‑Garantia» (Doc. n.° VI/5330/97, a seguir «orientações»). Estas prevêem, para efeitos de
cálculo das despesas não elegíveis, em caso de controlos deficientes nos Estados‑Membros, uma correcção fixa de 2%, 5%, 10%
ou 25% das despesas declaradas. As orientações precisam que, em casos excepcionais, podem decidir‑se correcções superiores
que vão até à integral exclusão das despesas do financiamento comunitário.
No que respeita à base de cálculo, as orientações dispõem o seguinte:
«A taxa de correcção deve ser aplicada à parte dos fundos para os quais a despesa representou um risco. Se a deficiência resultar
da não adopção, por um Estado‑Membro, de um sistema de controlo adequado, a correcção deve incidir sobre todas as despesas
às quais esse sistema de controlo é aplicável. Se houver razões para supor que a deficiência se limita à não aplicação do
sistema de controlo adoptado pelo Estado‑Membro num departamento ou região, a correcção deve incidir sobre as despesas geradas
pelo referido departamento ou região [...]».
Procedimento na Comissão
A Comissão efectuou controlos relativos, designadamente, à aplicação do prémio à vaca em aleitamento, na Renânia do Norte‑Vestefália,
de 22 a 26 de Setembro de 1997, em Schleswig‑Holstein, de 19 a 23 de Janeiro de 1998, e na Baviera, de 8 a 12 de Junho de
1998 (a seguir «três
Länder
controlados»).
Por cartas de 25 de Novembro de 1997 e 2 de Fevereiro de 1999, a Comissão comunicou os resultados dos controlos e as suas
recomendações em relação aos referidos controlos. Na segunda carta, a Comissão referiu que, salvo prova em contrário, os resultados
obtidos nos três
Länder
controlados seriam considerados representativos de todo o território alemão. A Comissão convidou as autoridades alemãs competentes
para uma discussão bilateral em Bruxelas, que ocorreu em 1 de Junho de 1999. Por carta de 31 de Agosto de 1999, a Comissão
informou o Governo alemão de que iria proceder a uma correcção que se alargava a todos os
Länder
no que respeitava, nomeadamente, ao prémio à vaca em aleitamento. Na sua resposta de 3 de Novembro de 1999, o Governo alemão
contestou a imputação a outros
Länder
das infracções detectadas pela Comissão nos três
Länder
controlados.
Por notificação de 9 de Outubro de 2000, a Comissão procedeu a uma correcção financeira, no tocante ao prémio à vaca em aleitamento,
para os exercícios financeiros de 1996 e 1997, no montante de 5% para o
Länd
de Schleswig‑Holstein e de 2% para os outros
Länder
. Todavia, nessa notificação, a Comissão informou que, no que respeitava ao
Länd
de Meclemburgo‑Pomerânia Ocidental, tinha recebido novas e importantes informações que davam conta de um sistema de controlo
específico de animais potencialmente inelegíveis. A Comissão esclareceu que a sua posição em relação a esse
Länd
poderia ser revista se fossem fornecidas as instruções relativas ao controlo relevantes e uma descrição da análise dos riscos.
Para justificar a extrapolação aos outros
Länder
dos resultados obtidos nos
Länder
controlados, a Comissão invocou, essencialmente, os fundamentos seguintes. i) os bancos de dados existentes nos diferentes
Länder
eram incompatíveis entre si antes de 1997, de forma que o controlo para evitar os pedidos múltiplos de prémios para as mesmas
vacas tinha de estar incompleto; ii) em numerosas situações, os registos da manada estavam errados, não constituindo por isso
uma base fiável para o controlo administrativo e no local; iii) o sistema de controlo não incluía um limite de idade suficiente
para o efeito de apreciar a justificação da elegibilidade do prémio às vacas em aleitamento ou para organizar controlos no
local.
A Comissão fundamentou o alargamento da correcção financeira a outros
Länder
não controlados, alegando que, «atendendo à similaridade entre as principais deficiências detectadas nos diferentes
Länder
visitados e as importantes semelhanças existentes entre as estruturas e os procedimentos administrativos, há que partir do
princípio que, nos anos de 1995 e 1996, deviam existir falhas comparáveis nos
Länder
não visitados». A Comissão esclareceu que tinha pedido que lhe fossem apresentadas provas de que as suas conclusões não se
aplicavam aos outros
Länder
. Porém, as autoridades alemãs competentes não fizeram chegar tais documentos à Comissão, por considerarem não lhes ser possível
fornecê‑los nos termos em que foram solicitados.
Por carta de 21 de Novembro de 2000, o Governo alemão apresentou no secretariado do órgão de conciliação da Comissão um pedido
de abertura de um processo de conciliação. No seu relatório final, de 16 de Março de 2001, o órgão de conciliação entendeu
que não lhe competia decidir a questão da legalidade constitucional das correcções financeiras aplicadas aos
Länder
nos quais não tinha sido efectuado previamente qualquer controlo. No que respeita ao ónus da prova, bem como à natureza e
análise dos documentos a apresentar, o órgão de conciliação não via qualquer possibilidade de aproximar as posições divergentes
das partes. Todavia, num plano mais geral e na perspectiva de eventuais litígios relativos à forma e conteúdo dos meios de
prova exigíveis aos Estados‑Membros, o órgão de conciliação pronunciou‑se favoravelmente em relação à elaboração de normas
claras e precisas pelos serviços da Comissão.
Por carta de 8 de Maio de 2001, a Comissão transmitiu as suas conclusões definitivas na sequência do relatório final do órgão
de conciliação. O Governo alemão, por carta de 20 de Junho de 2001, manteve e clarificou a sua posição.
No seu relatório de síntese de 19 de Junho de 2001 (Doc. n.° AGRI/17537/01), a Comissão manteve o seu ponto de vista quanto
à imputabilidade das correcções financeiras aos
Länder
nos quais não tinha efectuado controlos no local. Todavia, no que respeita ao
Länd
de Meclemburgo‑Pomerânia Ocidental, a Comissão informou ter recebido as informações solicitadas. Em 19 de Junho de 2001,
no âmbito da reunião do comité do FEOGA, os Estados‑Membros foram ouvidos sobre o projecto de decisão da Comissão.
Na decisão recorrida, a Comissão fixou a correcção financeira definitiva, contra a qual a República Federal da Alemanha interpôs
o presente recurso.
Pedidos das partes
O Governo alemão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
–
anular a decisão recorrida, na medida em que foi excluído do financiamento comunitário um montante de 3 870 600,88 DEM, que
ficou a cargo da República Federal da Alemanha;
–
condenar a recorrida nas despesas.
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal negue provimento ao recurso e condene a recorrente nas despesas.
Fundamentos de anulação da decisão recorrida
O Governo alemão invoca três fundamentos de recurso.
Em primeiro lugar, o «alargamento a todos os
Länder
» da correcção consubstancia uma violação de formalidades essenciais, na acepção do artigo 230.°, segundo parágrafo, CE. Com
efeito, a decisão recorrida baseou‑se em conclusões erradas, extraídas de uma investigação insuficiente por parte da Comissão.
Em segundo lugar, a decisão recorrida viola os princípios da boa administração, na medida em que a Comissão se desvia, sem
justificação nem aviso prévio, da sua prática administrativa anterior de imputação «a cada
Land
». A Comissão praticou, assim, um acto administrativo que não respeita os requisitos de previsibilidade e de transparência.
Em terceiro lugar, a decisão recorrida viola a obrigação de lealdade das instituições comunitárias em relação aos Estados‑Membros,
decorrente do artigo 10.° CE.
Quanto ao primeiro fundamento
Argumentos das partes
O Governo alemão sustenta que a investigação destinada a averiguar os factos determinantes sobre os quais a decisão recorrida
assenta é insuficiente. Essa insuficiência constitui uma violação de formalidades essenciais na acepção do artigo 230.°, segundo
parágrafo, CE. Com efeito, a extrapolação dos resultados obtidos nos três
Länder
controlados aos outros
Länder
que não foram alvo de qualquer controlo é injustificada.
O sistema constitucional federal da Alemanha impede tal extrapolação. Com efeito, a execução das medidas relativas aos prémios
concedidos no âmbito do sistema integrado, incluindo o prémio às vacas em aleitamento, é da competência exclusiva dos
Länder
. Esta última traduz‑se, especialmente, na aplicação interna daquelas medidas por parte de cada
Land
, sob a sua própria responsabilidade. Assim, a aplicação do direito comunitário pelos
Länder
é,
a priori
, heterogénea, devido tanto à existência de diferentes organismos administrativos como às disposições de execução próprias
de cada
Land
.
Não há, assim, uma «globalidade homogénea» que justifique uma correcção financeira para toda a Alemanha. Por princípio, as
correcções financeiras só devem ser aplicadas com base em deficiências detectadas nos organismos pagadores que foram controlados.
A Comissão só pode alargar o âmbito de aplicação das correcções financeiras aos organismos pagadores dos
Länder
nos quais não efectuou controlos no local se dispuser de elementos concretos.
O Governo alemão entende que, seja como for, no caso em apreço não se justifica tal extrapolação.
A esse respeito, o Governo alemão sustenta que anteriormente nunca tinham sido efectuadas quaisquer extrapolações. Por ocasião
de outros controlos efectuados no âmbito do FEOGA, a Comissão apenas tinha aplicado correcções financeiras ao
Land
no qual tinha efectuado os controlos. A Comissão não alargou, então, essas correcções a todo o território alemão.
O Governo alemão sublinha que a aplicação administrativa e o controlo do regime do prémio às vacas em aleitamento estão estruturados
de forma diferente, pelo que se não pode necessariamente presumir que uma falha detectada num
Land
exista noutros
Länder
. Assim, as extrapolações de carácter genérico dos resultados dos controlos efectuados em diferentes
Länder
à situação de outros
Länder
não são necessariamente pertinentes. De resto, os resultados obtidos pela própria Comissão impedem tal extrapolação. Em especial,
as lacunas detectadas nos três
Länder
controlados, no que respeita ao limite de idade previsto para o efeito de apreciar a justificação da elegibilidade do prémio,
são absolutamente desiguais.
Por outro lado, o Governo alemão alega, como exemplo da diversidade de situações nos diferentes
Länder
, o facto de, no
Land
da Turíngia, mais de 10% das explorações agrícolas terem sido sujeitas a controlos no local nos anos anteriores, para evitar
pagamentos injustificados. O importante número de explorações controladas no local garantiu uma boa segurança do procedimento
de candidatura ao prémio.
No que respeita ao
Land
do Hesse, a qualificação da vaca em aleitamento para a concessão do prémio é verificada tanto por meio de controlos de plausibilidade
baseados nos documentos fornecidos como por meio de controlos no local.
No
Land
do Sarre, a informática permite, desde 1996, garantir o controlo completo tanto dos animais em relação aos quais são concedidos
prémios como daqueles que não dão direito ao prémio. Com efeito, o organismo competente desse
Land
elabora listas dos animais que contêm os números das marcas auriculares e as datas de nascimento de todos os bovinos [base
de dados do sistema integrado criada em conformidade com o artigo 2.°, alínea a), do Regulamento n.° 3508/92], as quais são
controladas independentemente da sistemática de marcação, para evitar a duplicação de pedidos.
No
Land
da Saxónia, a qualificação da vaca em aleitamento para a concessão do prémio é sempre verificada por meio de controlos, independentemente
da idade dos animais em relação aos quais o prémio é pedido. Em 1995, houve 24 recusas em relação a 1887 candidaturas, em
1996, 59 recusas em relação a 1935 candidaturas e 51 recusas em relação a 2054 candidaturas em 1997.
No
Land
de Bade‑Vurtemberga, as autoridades competentes efectuaram um número de controlos no local superior à média no que respeita
às candidaturas aos prémios às vacas em aleitamento. Assim, 19,63% destas candidaturas foram objecto de controlo no local
em 1995, que deram lugar a 254 recusas, e 18,46% em 1996, que deram lugar a 144 recusas.
A censura da Comissão relativa a um alegado tratamento central insuficiente das candidaturas ao prémio, entendida como incumprimento
não limitado a um
Land
, não tem fundamento. Com efeito, foi introduzido, desde Outubro de 1995, um novo sistema de identificação dos bovinos. Este
sistema, eficaz e homogéneo, tem um registo central dos números emitidos, permitindo assim o controlo cruzado, a nível federal,
das marcas auriculares solicitadas.
O Governo alemão alega ainda que a Comissão violou a obrigação que lhe incumbe de dar provas da infracção às disposições de
direito comunitário em matéria de prémio às vacas em aleitamento nos
Länder
não controlados. Sem indícios concretos, a Comissão inverteu o ónus da prova em detrimento da República Federal da Alemanha.
Segundo o Governo alemão, a Comissão investigou, de forma incompleta, os factos determinantes para a imputação a todos os
Länder
dos incumprimentos e não forneceu qualquer indício concreto que permita presumir que os incumprimentos verificados existiam
igualmente nos outros
Länder
. Só um controlo no local poderia dar uma ideia adequada e em conformidade com os princípios de controlo do sistema de gestão
e controlo de um
Land
ou de um organismo pagador.
A Comissão afirma que a obrigação de provar os factos relevantes que fundamentam uma decisão não constitui uma formalidade
essencial, na acepção do artigo 230.°, segundo parágrafo, CE. Assim, o primeiro fundamento deve ser considerado improcedente.
A título subsidiário, a Comissão considera, quanto ao argumento extraído do sistema constitucional da República Federal da
Alemanha, que é necessário tomar esse sistema em consideração quando se trata de determinar se as insuficiências em matéria
de controlo apuradas num
Land
constituem um problema específico desse
Land
ou um problema à escala federal.
Porém, não está, em princípio, excluído que as despesas de certos
Länder
, nos quais a Comissão não efectuou anteriormente qualquer controlo, sejam levadas em conta no cálculo de uma correcção financeira.
Com efeito, a autonomia dos Estados‑Membros na repartição nacional das competências para a execução do direito comunitário
não deve ter como consequência agravar excessivamente ou tornar impossível o cumprimento das obrigações que incumbem à Comissão
no âmbito do procedimento de apuramento das contas. Por outro lado, a interdição absoluta de generalizar os resultados dos
controlos obtidos num ou mais Estados federados ocasionaria uma discriminação entre os diferentes Estados‑Membros, pois os
Estados‑Membros de constituição federal sofreriam correcções financeiras menores do que os Estados‑Membros dotados de uma
estrutura mais centralizada.
Quanto ao argumento do Governo alemão segundo o qual a extrapolação não é justificada pelos factos, a Comissão afirma que
não contesta o facto de em certos
Länder
, como o
Land
de Turíngia e o
Land
de Bade‑Vurtemberga, o número de controlos no local efectuados no período em causa ser largamente superior à percentagem mínima
prescrita pelo direito comunitário. Porém, tal circunstância é irrelevante, pois a crítica da Comissão que está na origem
da correcção controvertida não é respeitante ao número de controlos efectuados, mas à selecção dos produtores a controlar,
bem como ao momento e conteúdo dos controlos.
No que respeita às declarações do Governo alemão relativas aos
Länder
citados a título de exemplo, a Comissão observa que, no
Land
da Turíngia, os dados fornecidos dizem respeito, essencialmente, ao período anterior a 1995 e são, por isso, totalmente irrelevantes
para apreciar a situação no decurso dos anos de 1995 e 1996, que correspondem, no caso em apreço, aos exercícios financeiros
de 1996 e 1997. Só algumas das informações transmitidas dizem respeito aos anos de 1995 e 1996. Todavia, essas informações
não permitem determinar se a idade dos animais declarados foi tomada em consideração aquando da selecção dos produtores a
controlar.
Para o
Land
de Hesse, a afirmação do Governo alemão é demasiado genérica para dissipar as dúvidas da Comissão. Acresce que essa afirmação
não pode ser verificada por falta de provas.
Para o
Land
do Sarre, as observações do Governo alemão respeitam exclusivamente à execução dos controlos administrativos. As mesmas não
são, por isso, relevantes para a questão, decisiva no caso em apreço, da qualidade dos controlos no local.
Em relação ao Land da Saxónia, a Comissão refere que, independentemente do facto de a relação entre o número de recusas e
o número total de candidaturas não permitir tirar conclusões sobre a qualidade dos controlos no local efectuados nesse
Land
, os exemplos de reembolso apresentados pelo Governo alemão, longe de dissipar as dúvidas da Comissão, contribuem antes para
as reforçar. Com efeito, salvo uma única excepção, todas as notificações de reembolso foram emitidas um ano após a concessão
do prémio. Esse facto demonstra que os controlos no local efectuados no
Land
da Saxónia foram efectuados tardiamente e que, por conseguinte, a qualidade de vaca em aleitamento dos animais declarados
no momento da candidatura não pode ser verificada de forma eficaz.
A Comissão acrescenta que o Governo alemão não forneceu qualquer informação sobre os sete outros
Länder
não controlados.
Quanto ao sistema de identificação dos bovinos com registo central dos números emitidos, a Comissão observa que, como afirmou
o próprio Governo alemão, só a partir de 1998 é que a quase totalidade dos animais ficou registada no sistema. Em 1995 e 1996,
apenas foi possível proceder a um cruzamento dos dados a nível federal em condições limitadas.
Além disso, as insuficiências no cruzamento central dos dados apontadas pela Comissão não constituem o motivo determinante
para a correcção financeira em causa. Segundo a Comissão, essa correcção deve‑se essencialmente às lacunas na organização
dos controlos relativos à qualidade de vaca em aleitamento.
A Comissão contesta ter invertido o ónus da prova em detrimento da República Federal da Alemanha. Em sua opinião, a insuficiência
dos controlos relativos à qualidade de vaca em aleitamento efectuados nos três
Länder
controlados é incontestável. Além disso, a semelhança entre as lacunas detectadas levantaram dúvidas sérias e fundadas quanto
à eficácia dos controlos efectuados pelas autoridades alemãs em toda a Alemanha. Nesse contexto, cabe ao Governo alemão apresentar
provas completas e detalhadas da eficácia dos sistemas de controlo aplicados nos
Länder
não controlados. Após ter várias vezes convidado a apresentar essas provas, sempre em vão, o Governo alemão respondeu parcialmente
remetendo documentos relativos ao
Land
de Meclemburgo‑Pomerânia Ocidental. No que respeita aos outros doze
Länder
não controlados, a Comissão não recebeu qualquer informação susceptível de afastar as suas dúvidas quanto à eficácia dos
sistemas de controlo.
A Comissão sublinha, igualmente, que não está obrigada a efectuar controlos no local antes de adoptar uma decisão destinada
a excluir certas despesas do financiamento comunitário com fundamento no artigo 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 529/70,
pois esta disposição apenas exige que a Comissão efectue verificações. Uma correcção financeira pode, assim, basear‑se exclusivamente
na documentação remetida pelo Estado‑Membro.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Com o seu primeiro fundamento, a República Federal da Alemanha sustenta, essencialmente, que a Comissão violou a sua obrigação
de preceder a sua decisão por uma investigação suficiente, não tendo em conta, sobretudo, as regras de produção de prova aplicáveis
no âmbito do apuramento das contas do FEOGA.
A esse respeito, há que recordar que o artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 729/70 impõe aos Estados‑Membros a obrigação
de tomarem as medidas necessárias para se certificarem da veracidade e da regularidade das operações financiadas pelo FEOGA,
prevenirem e perseguirem as irregularidades e recuperarem os montantes perdidos como consequência de irregularidades ou negligências,
mesmo se o acto comunitário específico não prevê expressamente a adopção de medidas de controlo particulares (acórdão de 6
de Dezembro de 2001, Grécia/Comissão, C‑373/99, Colect., p. I‑9619, n.° 9).
Segundo jurisprudência constante, não cabe à Comissão, para provar a existência de violação das regras da organização comum
de mercados agrícolas, demonstrar de modo exaustivo a insuficiência dos controlos efectuados pelas administrações nacionais
ou a irregularidade dos dados por estas transmitidos, mas antes apresentar um elemento de prova da dúvida séria e razoável
que tem quanto a esses controlos ou a esses dados. Esta facilitação do ónus da prova pela Comissão explica‑se pelo facto de
o Estado‑Membro estar melhor colocado para recolher e verificar os dados necessários ao apuramento das contas do FEOGA, e
de lhe incumbir, consequentemente, apresentar a prova mais detalhada e completa da veracidade dos seus controlos ou dos seus
números e, se necessário for, da inexactidão das afirmações da Comissão (v., designadamente, acórdãos de 6 de Março de 2001,
Países Baixos/Comissão, C‑278/98, Colect., p. I‑1501, n.
os
39 a 41, e de 19 de Junho de 2003, Espanha/Comissão, C‑329/00, Colect., p. I‑1603, n.° 68).
Estas regras de repartição do ónus da prova entre a Comissão e os Estados‑Membros aplicam‑se independentemente da estrutura
interna de um Estado‑Membro. Com efeito, os Estados‑Membros respondem pela violação das regras de organização comum dos mercados
agrícolas, como resulta do artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 729/70, por força do qual os Estados‑Membros têm uma obrigação
geral de tomar as medidas necessárias para se assegurarem da realidade e da regularidade das operações financiadas pelo FEOGA,
prevenir e proceder judicialmente relativamente às irregularidades e recuperar as importâncias perdidas após as irregularidades
ou negligências.
Por conseguinte, como não compete à Comissão pronunciar‑se sobre a repartição das competências decorrente das normas institucionais
de cada Estado‑Membro e sobre as obrigações que respectivamente podem incumbir às autoridades da República Federal da Alemanha
e às dos
Länder
(v. acórdão de 12 de Junho de 1990, Alemanha/Comissão, C‑8/88, Colect., p. I‑2321, n.° 13), essa mesma repartição de competências
não pode constituir motivo suficiente para modificar as obrigações que incumbem aos Estados‑Membros perante a Comunidade no
que respeita à repartição do ónus da prova da violação das regras da organização comum dos mercados agrícolas (v. também,
neste sentido, acórdãos de 8 de Junho de 1993, Comissão/Países Baixos, C‑52/91, Colect., p. I‑3069, n.° 36, de 14 de Novembro
de 2002, Comissão/Reino Unido, C‑140/00, Colect., p. I‑10379, n.° 60, e de 2 de Outubro de 2003, Comissão/Luxemburgo, C‑89/03,
ainda não publicado na Colectânea, n.° 5).
Assim, uma extrapolação dos dados de determinados
Länder
a outros não é, em princípio, proibida. Porém, tal extrapolação tem de ser sempre justificada pelos factos.
A esse respeito, há que notar que o Governo alemão não contesta os factos verificados pela Comissão nos três
Länder
controlados.
É pacífico que a Comissão, para extrapolar os resultados aos outros
Länder
, se baseou nos dados seguintes. Primeiro, as bases de dados existentes nos diferentes
Länder
eram incompatíveis entre si antes de 1997, de forma que o controlo para evitar os pedidos múltiplos de prémios para as mesmas
vacas tinha de estar incompleto. Depois, em numerosas situações, os registos da manada estavam errados, não constituindo por
isso uma base fiável para o controlo administrativo e no local. Finalmente, o sistema de controlo não incluía um limite de
idade suficiente para o efeito de apreciar a justificação da elegibilidade do prémio às vacas em aleitamento ou para organizar
controlos no local.
Ora, é incontestável que estes dados constituem elementos de prova, na acepção da jurisprudência citada no n.° 58 do presente
acórdão, da dúvida séria e razoável que a Comissão podia ter quanto aos controlos ou números relativos aos
Länder
não controlados.
Incumbe, assim, ao Governo alemão, por força desta mesma jurisprudência, apresentar prova mais detalhada e completa da veracidade
dos seus controlos ou dos seus números, a fim de demonstrar que as dúvidas da Comissão não têm fundamento. Não basta a simples
referência ao facto de a situação ser diferente em cada
Land
. Incumbe ao Governo alemão provar concretamente que os sistemas de controlo estabelecidos nos
Länder
não controlados não eram afectados por deficiências idênticas às detectadas pela Comissão nos três
Länder
controlados.
O Governo alemão não contesta ter sido convidado pela Comissão a apresentar tal prova e ter transmitido informações relativas
aos sistemas de controlo instalados nos
Länder
da Saxónia, da Turíngia, do Meclemburgo‑Pomerânia Ocidental, do Hesse e do Sarre. No que respeita ao
Land
do Meclemburgo‑Pomerânia Ocidental, verifica‑se que as informações transmitidas à Comissão a levaram a não aplicar uma correcção
financeira definitiva às despesas realizadas nesse
Land
no decurso dos exercícios de 1996 e de 1997 em relação aos prémios às vacas em aleitamento.
Quanto aos outros quatro
Länder
, há que concluir que o Governo alemão não esclarece em que medida está errada a resposta dada pela Comissão no âmbito do
presente processo, segundo a qual os dados que recebeu a respeito dos outros
Länder
eram demasiado genéricos ou irrelevantes.
Assim, o primeiro fundamento invocado pelo Governo alemão assente no desrespeito das regras relativas à prova deve ser julgado
improcedente.
Quanto ao segundo fundamento
Argumentos das partes
Com o segundo fundamento, o Governo alemão acusa a Comissão de ter violado os princípios da boa administração, o que constitui
igualmente violação de uma formalidade essencial, na acepção do artigo 230.°, segundo parágrafo, CE.
O Governo alemão entende que o «alargamento a todos os
Länder
» das lacunas detectadas em três deles constitui uma inovação. A Comissão afastou‑se, assim, de uma prática administrativa
seguida há muitos anos. Além disso, a Comissão não fundamentou essa alteração da sua prática administrativa, embora devesse,
por razões ligadas a uma boa administração, à previsibilidade e à transparência, ter anunciado essa mudança de política por
meio de uma notificação aos Estados‑Membros, e expô‑la pelo menos em linhas gerais.
A Comissão responde que, já em 1990, tinha efectuado uma correcção financeira a cargo da República Italiana, mediante a qual
tinha «alargado» as consequências financeiras das irregularidades detectadas em certas regiões italianas aquando do pagamento
dos prémios, procedendo à extrapolação dos dados recolhidos às regiões não controladas. A Comissão alega igualmente que a
decisão recorrida contém também uma correcção financeira que respeita ao Reino de Espanha, mediante a qual a Comissão «generaliza»
os resultados dos controlos a que procedeu em certas regiões autónomas daquele Estado, e cujo cálculo foi efectuado para toda
a Espanha com base nas despesas efectuadas no sector em causa. As autoridades espanholas não contestaram essa correcção.
A Comissão remete ainda para as orientações adoptadas em 1997, que sublinham expressamente que a limitação de uma correcção
às despesas realizadas numa dada região se justifica unicamente quando houver razões para crer que a falha se limita à não
aplicação, nessa região, do sistema de controlo adoptado pelo Estado‑Membro.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Admitindo que uma mudança da prática da Comissão que não tenha sido comunicada aos Estados‑Membros possa constituir, como
alega o Governo alemão, uma violação do princípio da boa administração, há que notar que não há, no caso em apreço, qualquer
indício de ter ocorrido tal mudança.
Pelo contrário, resulta do acórdão de 6 de Outubro de 1993, Itália/Comissão (C‑55/91, Colect., p. I‑4813, n.° 18), que a Comissão
já no início dos anos 90 procedia à extrapolação de resultados dos controlos de uma região para outra.
Por outro lado, as orientações adoptadas pela Comissão em 1997 referem que a limitação de uma correcção às despesas realizadas
numa dada região se justifica unicamente quando houver razões para crer que a deficiência se limita à não aplicação, nessa
região, do sistema de controlo adoptado pelo Estado‑Membro. Isto confirma que, segundo as referidas orientações, dentro do
território de um Estado‑Membro, a extrapolação de correcções financeiras de uma região para outra é possível, e é mesmo a
regra.
Por conseguinte, o segundo fundamento invocado pelo Governo alemão deve ser julgado improcedente.
Quanto ao terceiro fundamento
Argumentos das partes
O Governo alemão censura a Comissão de ter violado o artigo 10.° CE. Por força dessa disposição, a Comissão está obrigada
a agir com lealdade para com os Estados‑Membros e a respeitar os seus interesses legítimos. Esse dever de lealdade inclui
a obrigação de ter em conta os sistemas constitucionais dos Estados‑Membros, designadamente os sistemas federais. Esta interpretação
do artigo 10.° CE é reforçada pelo artigo 6.°, n.° 3, UE, que prevê a obrigação de a União Europeia respeitar a identidade
nacional dos seus Estados‑Membros. Por conseguinte, o respeito pela divisão da República Federal da Alemanha em
Länder
autónomos impõe que só sejam efectuadas correcções financeiras em relação a diferentes
Länder
quando o próprio FEOGA tiver detectado nestes últimos uma violação do direito comunitário com consequências prejudiciais
para o orçamento da Comunidade.
A Comissão entende que este fundamento não procede. A obrigação que incumbe às instituições comunitárias de tomar em consideração
o sistema federal de um Estado‑Membro em nome do princípio da cooperação leal não é aplicado sem quaisquer limitações. No
que respeita ao apuramento das contas, as restrições que o Governo alemão deve aceitar são concretizadas pelos princípios
gerais desenvolvidos pelo Tribunal em relação, nomeadamente, ao ónus da prova. Enquanto a Comissão respeitar estes princípios
ao efectuar as suas correcções financeiras, não viola o princípio da cooperação leal. Assim, só poderia ser invocada, no caso
em apreço, a violação do artigo 10.° CE, se a Comissão não tivesse respeitado, no tocante à correcção financeira controvertida,
os princípios do procedimento de apuramento das contas.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Importa lembrar que o dever de cooperação leal que resulta do artigo 10.° CE rege as relações entre os Estados‑Membros e as
instituições. Implica a obrigação de os Estados‑Membros tomarem todas as medidas adequadas para garantir o alcance e a eficácia
do direito comunitário e impõe às instituições comunitárias deveres recíprocos de cooperação leal com os Estados‑Membros (acórdão
de 16 de Outubro de 2003, Irlanda/Comissão, C‑339/00, ainda não publicado na Colectânea, n.° 71, e jurisprudência citada).
Este princípio tem aplicação, designadamente, nas regras relativas à repartição do ónus de prova, mencionadas no n.° 58 do
presente acórdão, e que, por força da contribuição activa exigida tanto à Comissão como aos Estados‑Membros, incentivam a
cooperação leal entre estas entidades em relação à prova da existência ou inexistência de uma violação das regras de organização
comum dos mercados agrícolas.
Daqui decorre que a correcta aplicação das regras de repartição do ónus da prova implica, em princípio, o respeito pelo artigo
10.° CE. Nesse sentido, o terceiro fundamento do Governo alemão confunde‑se com o primeiro fundamento, que foi julgado improcedente.
Com efeito, os argumentos nos quais assenta o terceiro fundamento dizem respeito, essencialmente, à repartição do ónus da
prova.
Assim, o terceiro fundamento deve igualmente ser julgado improcedente.
Quanto às despesas
Por força do n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora
o tiver requerido. A Comissão requereu a condenação da República Federal da Alemanha nas despesas. Tendo esta sido vencida,
há que condená‑la nas despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)
decide:
1)
É negado provimento ao recurso.
2)
A República Federal da Alemanha é condenada nas despesas.
Timmermans
Rosas
La Pergola
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 4 de Março de 2004.
O secretário
O presidente
R. Grass
V. Skouris
–
Língua do processo: alemão.