CELEX: 62009CJ0137
Ελεύθερη παροχή υπηρεσιών
Ελεύθερη κυκλοφορία εμπορευμάτων
Αρχή της απαγορεύσεως των δυσμενών διακρίσεων
Μέτρο τοπικής δημόσιας αρχής με το οποίο πρόσβαση στα coffee shops παρέχεται μόνο στους κατοίκους Κάτω Χωρών
Εμπορία των λεγόμενων "μαλακών" ναρκωτικών
Εμπορία μη οινοπνευματωδών ποτών και εδεσμάτων
Σκοπός καταπολεμήσεως του ναρκοτουρισμού και των οχλήσεων που αυτός συνεπάγεται
Δημόσια τάξη
Προστασία της δημόσιας υγείας
Συνοχή
Αναλογικότητα

Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat, σκέψη17).
Η νομική αυτή κατάσταση συνάδει με διάφορες διεθνείς πράξεις στις οποίες τα κράτη μέλη συνεργάστηκαν ή προσχώρησαν, όπως η
Ενιαία Σύμβαση των Ηνωμένων Εθνών περί των ναρκωτικών, η οποία συνήφθη στη Νέα Υόρκη στις 30 Μαρτίου 1961 και τροποποιήθηκε
με το Πρωτόκολλο του 1972 περί τροποποιήσεως της Ενιαίας Συμβάσεως του 1961 (
Recueil des traités des Nations unies,
τόμος 520, αριθ. 7515, στο εξής: Ενιαία Σύμβαση), και η Σύμβαση των Ηνωμένων Εθνών περί των ψυχοτρόπων ουσιών, η οποία συνήφθη
στη Βιέννη στις 21 Φεβρουαρίου 1971 (
Recueil des traités des Nations unies,
τόμος 1019, αριθ. 14956). Στη συνέχεια, τα μέτρα που προβλέπονται από τις Συμβάσεις αυτές ενισχύθηκαν και συμπληρώθηκαν με
τη Σύμβαση που συνήφθη στη Βιέννη στις 20 Δεκεμβρίου 1988, της οποίας μέρη είναι όλα τα κράτη μέλη και η Ένωση. Στις ουσίες
και στα προϊόντα που αφορούν οι Συμβάσεις αυτές περιλαμβάνεται η ινδική κάνναβις.
Στο προοίμιο της Ενιαίας Συμβάσεως, τα μέρη δηλώνουν ότι έχουν επίγνωση του καθήκοντός τους να αποτρέπουν και να καταπολεμούν
την τοξικομανία, ενώ αναγνωρίζουν ότι η ιατρική χρήση των ναρκωτικών παραμένει απαραίτητη για να απαλυνθεί ο πόνος και ότι
πρέπει να ληφθούν τα αναγκαία μέτρα για να διασφαλιστεί η προς τούτο ύπαρξη διαθέσιμων ναρκωτικών. Βάσει του άρθρου 4 της
Συμβάσεως αυτής, τα μέρη θα λάβουν όλα τα αναγκαία μέτρα για να περιορίσουν αποκλειστικώς σε ιατρικούς και επιστημονικούς
σκοπούς την παραγωγή, την παρασκευή, την εξαγωγή, την εισαγωγή, τη διανομή, την εμπορία, τη χρήση και την κατοχή των ναρκωτικών
(βλ. προαναφερθείσες αποφάσεις Wolf, σκέψη 9, και της 26ης Οκτωβρίου 1982, Einberger, σκέψη 9).
Όσον αφορά ειδικότερα το δίκαιο της Ένωσης, η απόφαση-πλαίσιο 2004/757 ορίζει, στο άρθρο της 2, παράγραφος 1, στοιχείο α΄,
ότι κάθε κράτος μέλος λαμβάνει τα αναγκαία μέτρα για να τιμωρούνται ποινικώς μεταξύ άλλων οι ακόλουθες εκ προθέσεως πράξεις
όταν τελούνται χωρίς να υπάρχει σχετικό δικαίωμα: η προσφορά, η διάθεση προς πώληση, η διανομή, η πώληση, η παράδοση υπό οποιεσδήποτε
συνθήκες και η μεσιτεία ναρκωτικών. Κατά την παράγραφο 2 του άρθρου αυτού, οι πράξεις που περιγράφονται στην παράγραφο 1 δεν
εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της εν λόγω αποφάσεως-πλαισίου όταν οι δράστες τους έχουν ως αποκλειστικό σκοπό την προσωπική
τους κατανάλωση όπως την ορίζει η νομοθεσία της ημεδαπής. Στο άρθρο 1, σημείο 1, της πράξεως αυτής διευκρινίζεται ότι στην
έννοια των «ναρκωτικών» περιλαμβάνονται όλες οι ουσίες τις οποίες αφορούν η Ενιαία Σύμβαση και η Σύμβαση των Ηνωμένων Εθνών
περί των ψυχοτρόπων ουσιών που συνήφθη στη Βιέννη στις 21 Φεβρουαρίου 1971.
Επιπλέον, βάσει του άρθρου 71, παράγραφος 1, της Συμβάσεως εφαρμογής της Συμφωνίας του Σένγκεν της 14ης Ιουνίου 1985, τα κράτη
μέρη της αναλαμβάνουν τη δέσμευση, όσον αφορά τόσο την άμεση ή έμμεση διάθεση ναρκωτικών και ψυχοτρόπων ουσιών οποιασδήποτε
μορφής, περιλαμβανομένης της ινδικής καννάβεως, όσο και την κατοχή των εν λόγω προϊόντων και ουσιών με σκοπό τη διάθεση ή
την εξαγωγή τους, να λάβουν, σύμφωνα με τις υφιστάμενες Συμβάσεις των Ηνωμένων Εθνών, όλα τα αναγκαία μέτρα για την αποτροπή
και την καταστολή της παράνομης διακινήσεως ναρκωτικών και ψυχοτρόπων ουσιών.
Επομένως, τα ναρκωτικά που δεν ανήκουν σε αυστηρώς επιτηρούμενο από τις αρμόδιες αρχές κύκλωμα εμπορίας για ιατρικούς και
επιστημονικούς σκοπούς εμπίπτουν, ως εκ της φύσεώς τους, σε απαγόρευση εισαγωγής και διαθέσεως προς πώληση εντός όλων των
κρατών μελών (βλ., στο ίδιο πνεύμα, προαναφερθείσες αποφάσεις Wolf, σκέψη 10· της 26ης Οκτωβρίου 1982, Einberger, σκέψη 10·
της 28ης Φεβρουαρίου 1984, Einberger, σκέψη 15· Mol, σκέψεις 15 και 18· Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat, σκέψεις
17 και 20, και Coffeeshop «Siberië», σκέψη 14). Το γεγονός ότι το τάδε ή το δείνα κράτος μέλος χαρακτηρίζει ένα ναρκωτικό
ως μαλακό ναρκωτικό δεν δύναται να θέσει υπό αμφισβήτηση την κρίση αυτή (βλ., στο ίδιο πνεύμα, προαναφερθείσα απόφαση Vereniging
Happy Family Rustenburgerstraat, σκέψη 25).
Εφόσον ναρκωτικά που δεν ανήκουν σε ένα τέτοιο αυστηρώς επιτηρούμενο κύκλωμα απαγορεύεται να εισαχθούν στο οικονομικό και
εμπορικό κύκλωμα της Ένωσης, ένας καταστηματάρχης ενός coffee shop δεν δύναται να επικαλεστεί ελευθερίες κυκλοφορίας ή την
αρχή της απαγορεύσεως των δυσμενών διακρίσεων, όσον αφορά τη δραστηριότητα που συνίσταται στην εμπορία ινδικής καννάβεως,
για να εναντιωθεί σε δημοτική ρύθμιση όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη.
Το συμπέρασμα αυτό δεν δύναται να αναιρεθεί από το γεγονός ότι, όπως προκύπτει από τις σκέψεις 12 έως 14 της παρούσας αποφάσεως,
το Βασίλειο των Κάτω Χωρών εφαρμόζει πολιτική ανοχής όσον αφορά την πώληση ινδικής καννάβεως έστω και αν η εμπορία ναρκωτικών
απαγορεύεται εντός αυτού του κράτους μέλους. Συγκεκριμένα, από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι μια τέτοια απαγόρευση
δεν επηρεάζεται από το γεγονός και μόνον ότι οι αρχές που είναι επιφορτισμένες με την εφαρμογή της, λαμβανομένου υπόψη ιδίως
του περιορισμένου αριθμού σε προσωπικό και υλικά μέσα, αποδίδουν μικρότερη προτεραιότητα στην καταστολή ενός ορισμένου είδους
εμπορίας ναρκωτικών επειδή θεωρούν άλλα είδη πιο επικίνδυνα. Η προσέγγιση αυτή ουδόλως δύναται να εξομοιώσει την παράνομη
διακίνηση ναρκωτικών με το αυστηρώς επιτηρούμενο από τις αρμόδιες αρχές κύκλωμα εμπορίας για ιατρικούς και επιστημονικούς
σκοπούς. Συγκεκριμένα, η εμπορία αυτή έχει όντως νομιμοποιηθεί ενώ η παράνομη διακίνηση, έστω και αν είναι ανεκτή, παραμένει
απαγορευμένη (βλ., στο ίδιο πνεύμα, προαναφερθείσα απόφαση Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat, σκέψη 29).
Όσο για την εμπορία μη οινοπνευματωδών ποτών και εδεσμάτων σε coffee shops, ο Μ. M. Josemans, η Γερμανική Κυβέρνηση και η
Επιτροπή εκτιμούν ότι το Δικαστήριο πρέπει να αξιολογήσει τα αποτελέσματα που η επίμαχη στην κύρια δίκη ρύθμιση έχει για την
άσκηση της δραστηριότητας αυτής. Η Γερμανική Κυβέρνηση υπογραμμίζει ότι τα προϊόντα αυτά πρέπει να καταναλώνονται επί τόπου.
Η Επιτροπή αμφιβάλλει ότι οι μη έχοντες την κατοικία τους στις Κάτω Χώρες τα αγοράζουν με σκοπό να τα εξαγάγουν στα κράτη
κατοικίας τους. Έτσι, οι εφαρμοστέες διατάξεις είναι εκείνες που διέπουν την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών υπό την έννοια του
άρθρου 49 ΕΚ, και όχι εκείνες που αφορούν την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων υπό την έννοια του άρθρου 29 ΕΚ.
Ο Burgemeester van Maastricht καθώς και η Ολλανδική, η Βελγική και η Γαλλική Κυβέρνηση υποστηρίζουν ότι η εμπορία μη οινοπνευματωδών
ποτών και εδεσμάτων, σε τέτοια καταστήματα, είναι εντελώς δευτερεύουσα σε σχέση με την εμπορία ινδικής καννάβεως και δεν δύναται
να επηρεάσει την έκβαση της κύριας δίκης.
Το επιχείρημα αυτό δεν δύναται να γίνει δεκτό. Μολονότι πρέπει να γίνει δεκτό ότι τα coffee shops προορίζονται κυρίως για
την πώληση και την κατανάλωση ινδικής καννάβεως, παρά ταύτα η εμπορία, σε τέτοια καταστήματα, μη οινοπνευματωδών ποτών και
εδεσμάτων αποτελεί, κατά κανόνα, μη αμελητέα οικονομική δραστηριότητα. Σε απάντηση ερωτήσεως του Δικαστηρίου, η Ολλανδική
Κυβέρνηση διευκρίνισε, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ότι η δραστηριότητα αυτή εν γένει αντιπροσωπεύει ποσοστό μεταξύ
του 2,5 % και 7,1 % του κύκλου εργασιών των coffee shops του Δήμου του Μάαστριχτ. Όσον αφορά ειδικότερα την οικονομική κατάσταση
του coffee shop Easy Going, κατά τα στοιχεία που παρέσχε ο Μ. M. Josemans το προερχόμενο από την πώληση τέτοιων προϊόντων
μέρος του κύκλου εργασιών του καταστήματος αυτού βρίσκεται μεταξύ των δύο αυτών ορίων.
Κατά συνέπεια, πρέπει να εξεταστεί αν, και σε καταφατική περίπτωση κατά πόσον, η επίμαχη στην κύρια δίκη ρύθμιση δύναται να
επηρεάσει, όσον αφορά την εμπορία μη οινοπνευματωδών ποτών και εδεσμάτων, την άσκηση των ελευθεριών κυκλοφορίας τις οποίες
διέπουν τα άρθρα 29 ΕΚ και 49 ΕΚ ή να θίξει την αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων «λόγω ιθαγενείας» υπό την έννοια του
άρθρου 12 ΕΚ, σε συνδυασμό με το άρθρο 18 ΕΚ.
Για να καθοριστεί αν μια τέτοια δραστηριότητα έχει σχέση με την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων ή με την ελεύθερη παροχή
υπηρεσιών, πρέπει να υπομνησθεί ότι η έννοια του καταστήματος ορίζεται, στο άρθρο 2.3.1.1, πρώτο εδάφιο, στοιχείο a, σημείο
3, του APV, ως ένας προσβάσιμος από το κοινό χώρος όπου μια επιχείρηση, είτε μέσω αυτόματων πωλητών είτε όχι, παρέχει εδέσματα
και/ή μη οινοπνευματώδη ποτά για επιτόπια κατανάλωση.
Υπό τις συνθήκες αυτές, όπως ο γενικός εισαγγελέας παρατήρησε στο σημείο 76 των προτάσεών του, η εμπορία μη οινοπνευματωδών
ποτών και εδεσμάτων, σε coffee shops, αποτελεί δραστηριότητα εστιάσεως, χαρακτηριζόμενη από ένα σύνολο στοιχείων και πράξεων
όπου οι υπηρεσίες υπερισχύουν της παραδόσεως αυτού τούτου του αγαθού (βλ., κατ’ αναλογία, απόφαση της 10ης Μαρτίου 2005, C-491/03,
Hermann, Συλλογή 2005, σ. I-2025, σκέψη 27).
Εφόσον η πτυχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων είναι εντελώς δευτερεύουσα σε σχέση με αυτή της ελεύθερης παροχής
υπηρεσιών και εφόσον δύναται να συνδεθεί με εκείνη, το Δικαστήριο θα εξετάσει την επίμαχη στην κύρια δίκη ρύθμιση με γνώμονα
μόνο την τελευταία θεμελιώδη ελευθερία (βλ., στο ίδιο πνεύμα, αποφάσεις της 24ης Μαρτίου 1994, C-275/92, Schindler, Συλλογή
1994, σ. I-1039, σκέψη 22· της 25ης Μαρτίου 2004, C-71/02, Karner, Συλλογή 2004, σ. I-3025, σκέψη 46· της 14ης Οκτωβρίου 2004,
C-36/02, Omega, Συλλογή 2004, σ. I-9609, σκέψη 26· της 3ης Οκτωβρίου 2006, C-452/04, Fidium Finanz, Συλλογή 2006, σ. I-9521,
σκέψη 34, και της 1ης Ιουλίου 2010, C-233/09, Dijkman και Dijkman-Laveleije, δεν έχει ακόμη δημοσιευθεί στη Συλλογή, σκέψη
33).
Όσον αφορά τη δυνατότητα εφαρμογής του άρθρου 12 ΕΚ, το οποίο διατυπώνει τη γενική αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων λόγω
ιθαγενείας, πρέπει να επισημανθεί ότι η διάταξη αυτή δύναται να εφαρμοστεί αυτοτελώς μόνο σε διεπόμενες από το δίκαιο της
Ένωσης καταστάσεις για τις οποίες η Συνθήκη ΕΚ δεν έχει ειδικούς κανόνες για την απαγόρευση των δυσμενών διακρίσεων (βλ.,
μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 30ής Μαΐου 1989, 305/87, Επιτροπή κατά Ελλάδας, Συλλογή 1989, σ. 1461, σκέψεις 12 και 13· της
11ης Οκτωβρίου 2007, C-443/06, Hollmann, Συλλογή 2007, σ. I-8491, σκέψη 28, και της 10ης Σεπτεμβρίου 2009, C-269/07, Επιτροπή
κατά Γερμανίας, Συλλογή 2009, σ. I-7811, σκέψη 98).
Εφόσον η αρχή της απαγορεύσεως των δυσμενών διακρίσεων τίθεται σε εφαρμογή, στον τομέα της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, από
το άρθρο 49 ΕΚ, το άρθρο 12 ΕΚ δεν έχει εφαρμογή σε περιστάσεις όπως αυτές της υποθέσεως της κύριας δίκης.
Όσο για τη δυνατότητα εφαρμογής του άρθρου 18 ΕΚ, το οποίο εξαγγέλλει με γενικό τρόπο το δικαίωμα κάθε πολίτη της Ένωσης να
κυκλοφορεί και να διαμένει ελεύθερα στο έδαφος των κρατών μελών, διαπιστώνεται ότι ειδική έκφανση της διατάξεως αυτής αποτελούν
οι διατάξεις που διασφαλίζουν την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών (βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 6ης Φεβρουαρίου 2003, C-92/01,
Στυλιανάκης, Συλλογή 2003, σ. I-1291, σκέψη 18· της 11ης Σεπτεμβρίου 2007, C-76/05, Schwarz και Gootjes-Schwarz, Συλλογή 2007,
σ. I‑6849, σκέψη 34, και της 20ής Μαΐου 2010, C-56/09, Zanotti, δεν έχει ακόμη δημοσιευθεί στη Συλλογή, σκέψη 24). Εφόσον
οι πολίτες της Ένωσης που δεν είναι κάτοικοι Κάτω Χωρών και επιθυμούν να μεταβούν σε coffee shops, στον Δήμο του Μάαστριχτ,
για να καταναλώσουν εκεί νομίμως τέτοια προϊόντα πρέπει να θεωρηθούν αποδέκτες υπηρεσιών υπό την έννοια του άρθρου 49 ΕΚ,
δεν είναι αναγκαίο να αποφανθεί το Δικαστήριο επί της ερμηνείας του άρθρου 18 ΕΚ.
Κατά συνέπεια, στο πρώτο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι, στο πλαίσιο της δραστηριότητάς του που συνίσταται στην εμπορία
ναρκωτικών που δεν ανήκουν στο αυστηρώς επιτηρούμενο από τις αρμόδιες αρχές κύκλωμα εμπορίας για ιατρικούς ή επιστημονικούς
σκοπούς, ένας καταστηματάρχης ενός coffee shop δεν δύναται να επικαλεστεί τα άρθρα 12 ΕΚ, 18 ΕΚ, 29 ΕΚ ή 49 ΕΚ προκειμένου
να εναντιωθεί σε δημοτική ρύθμιση, όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, η οποία απαγορεύει να γίνονται δεκτά σε τέτοια καταστήματα
πρόσωπα που δεν είναι κάτοικοι Κάτω Χωρών. Όσο για τη δραστηριότητα που συνίσταται στην εμπορία μη οινοπνευματωδών ποτών και
εδεσμάτων στα ίδια καταστήματα, ένας τέτοιος καταστηματάρχης δύναται να επικαλεστεί λυσιτελώς τα άρθρα 49 ΕΚ επ.

Επί του δευτέρου ερωτήματος
Το δεύτερο ερώτημα τέθηκε για την περίπτωση που οι διατάξεις που διέπουν την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων ή εκείνες
που αφορούν την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών έχουν εφαρμογή στη διαφορά της κύριας δίκης. Στην ουσία, αφορά το ζήτημα αν μια
δημοτική ρύθμιση όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη συνιστά περιορισμό για την άσκηση μιας από τις ελευθερίες αυτές και, τότε,
αν το εν λόγω μέτρο δύναται να δικαιολογηθεί από τον σκοπό καταπολεμήσεως του ναρκοτουρισμού και των οχλήσεων που αυτός συνεπάγεται,
και, τέλος, αν είναι αναλογικό μέτρο σε σχέση με τον σκοπό αυτόν.
Λαμβανομένης υπόψη της απαντήσεως που δόθηκε στο πρώτο ερώτημα, το δεύτερο ερώτημα πρέπει να αξιολογηθεί με γνώμονα μόνο τα
άρθρα 49 ΕΚ επ., οπότε πρέπει να εξεταστούν μόνο τα αποτελέσματα που η εν λόγω ρύθμιση έχει για την εμπορία, σε coffee shops,
μη οινοπνευματωδών ποτών και εδεσμάτων.
Δεν αμφισβητείται ότι, βάσει της επίμαχης στην κύρια δίκη ρυθμίσεως, σε coffee shops γίνονται δεκτοί μόνο «κάτοικοι». Η έννοια
αυτή αφορά, κατά το άρθρο 2.3.1.1, πρώτο εδάφιο, στοιχείο d, του APV, κάθε πρόσωπο που έχει την πραγματική κατοικία του στις
Κάτω Χώρες. Έτσι, οι κάτοχοι τέτοιων καταστημάτων δεν δικαιούνται να παράσχουν υπηρεσίες εστιάσεως στα πρόσωπα που κατοικούν
σε άλλα κράτη μέλη και τα πρόσωπα αυτά αποκλείονται από τέτοιες υπηρεσίες.
Από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι η αρχή της ίσης μεταχειρίσεως, της οποίας ειδική έκφανση αποτελεί το άρθρο
49 ΕΚ, απαγορεύει τις εμφανείς διακρίσεις λόγω ιθαγενείας, αλλά και όλες τις συγκεκαλυμμένες μορφές διακρίσεως που, με την
εφαρμογή άλλων κριτηρίων διαφοροποιήσεως, καταλήγουν στην πράξη στο ίδιο αποτέλεσμα (βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 5ης
Δεκεμβρίου 1989, C-3/88, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 1989, σ. 4035, σκέψη 8· της 16ης Ιανουαρίου 2003, C-388/01, Επιτροπή
κατά Ιταλίας, Συλλογή 2003, σ. I-721, σκέψη 13· της 30ής Ιουνίου 2005, C-28/04, Tod’s και Tod’s France, Συλλογή 2005, σ. I-5781,
σκέψη 19, και της 7ης Ιουλίου 2005, C-147/03, Επιτροπή κατά Αυστρίας, Συλλογή 2005, σ. I-5969, σκέψη 41).
Τούτο συμβαίνει ιδίως όταν πρόκειται για μέτρο το οποίο διακρίνει με κριτήριο την κατοικία, επειδή υπάρχει κίνδυνος να αποβεί
κατά κύριο λόγο εις βάρος των υπηκόων άλλων κρατών μελών, εφόσον οι μη κάτοικοι ημεδαπής είναι το συχνότερο αλλοδαποί (βλ.,
μεταξύ άλλων, απόφαση της 29ης Απριλίου 1999, C-224/97, Ciola, Συλλογή 1999, σ. I-2517, σκέψη 14· προαναφερθείσα απόφαση της
16ης Ιανουαρίου 2003, Επιτροπή κατά Ιταλίας, σκέψη 14· αποφάσεις της 1ης Οκτωβρίου 2009, C-103/08, Gottwald, Συλλογή 2009,
σ. I-9117, σκέψη 28, και της 13ης Απριλίου 2010, C-73/08, Bressol κ.λπ., δεν έχει ακόμη δημοσιευθεί στη Συλλογή, σκέψη 45).
Παρά ταύτα, πρέπει να εξεταστεί αν ένας τέτοιος περιορισμός δύναται να δικαιολογηθεί αντικειμενικώς από θεμιτά συμφέροντα
που αναγνωρίζει το δίκαιο της Ένωσης.
Η Γερμανική Κυβέρνηση φρονεί ότι η επίμαχη στην κύρια δίκη ρύθμιση δικαιολογείται από τις εισάγουσες παρεκκλίσεις διατάξεις
του άρθρου 46, παράγραφος 1, ΕΚ, σε συνδυασμό με το άρθρο 55 ΕΚ, δηλαδή από λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας και
δημοσίας υγείας. Ο Burgemeester van Maastricht και η Βελγική Κυβέρνηση επικαλούνται επικουρικώς τους λόγους δημοσίας τάξεως
και δημοσίας ασφαλείας. Κατά την Ολλανδική Κυβέρνηση, η ανάγκη καταπολεμήσεως του ναρκοτουρισμού αποτελεί σκοπό γενικού συμφέροντος
υπό την έννοια της νομολογίας που δημιούργησε η απόφαση της 20ής Φεβρουαρίου 1979, 120/78, Rewe-Zentral, η αποκαλούμενη «Cassis
de Dijon» (Συλλογή τόμος 1979/Ι, σ. 321).
Αναγνωρίζοντας τη σημασία της καταπολεμήσεως του ναρκοτουρισμού, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, ως γενεσιουργός δυσμενών διακρίσεων,
η εν λόγω ρύθμιση δύναται να είναι συμβατή με το δίκαιο της Ένωσης μόνον αν εμπίπτει σε ρητή διάταξη που εισάγει παρεκκλίσεις,
δηλαδή στο άρθρο 46 ΕΚ, σε συνδυασμό με το άρθρο 55 ΕΚ. Η Επιτροπή διατείνεται ότι οι παρεκκλίσεις που προβλέπουν οι διατάξεις
αυτές πρέπει να ερμηνεύονται στενά. Όσον αφορά ειδικότερα τους λόγους δημοσίας τάξεως, θεωρεί ότι επίκληση των λόγων αυτών
δύναται να γίνει μόνο σε περίπτωση πραγματικής και αρκούντως σοβαρής απειλής, θίγουσας θεμελιώδες κοινωνικό συμφέρον (βλ.,
μεταξύ άλλων, απόφαση της 27ης Οκτωβρίου 1977, 30/77, Bouchereau, Συλλογή τόμος 1977, σ. 617, σκέψη 35).
Εν προκειμένω, δεν αμφισβητείται ότι η επίμαχη στην κύρια δίκη ρύθμιση σκοπό έχει να δώσει τέλος στις οχλήσεις που προκαλεί
ο μεγάλος αριθμός τουριστών που θέλουν να αγοράσουν ή να καταναλώσουν ινδική κάνναβι σε coffee shops στον Δήμο του Μάαστριχτ.
Σύμφωνα με τα πληροφοριακά στοιχεία που ο Burgemeester van Maastricht επικαλέστηκε κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, τα δεκατέσσερα
coffee shops του δήμου αυτού προσελκύουν περί τους 10 000 επισκέπτες την ημέρα και λίγο πάνω από 3,9 εκατομμύρια επισκέπτες
τον χρόνο, εκ των οποίων το 70 % δεν κατοικεί στις Κάτω Χώρες.
Ο Burgemeester van Maastricht και η Ολλανδική Κυβέρνηση σημειώνουν ότι τα σχετιζόμενα με την πώληση μαλακών ναρκωτικών προβλήματα
που υπάρχουν στον δήμο αυτόν, όπως οι διάφορες μορφές οχλήσεων και εγκληματικότητας καθώς και ο αυξανόμενος αριθμός παράνομων
σημείων πωλήσεως ναρκωτικών, περιλαμβανομένων των σκληρών ναρκωτικών, επιδεινώνονται από τον ναρκοτουρισμό. Η Βελγική, η Γερμανική
και η Γαλλική Κυβέρνηση αναφέρουν διαταράξεις της δημοσίας τάξεως τις οποίες το φαινόμενο αυτό, περιλαμβανομένης της παράνομης
εξαγωγής ινδικής καννάβεως, συνεπάγεται στα άλλα κράτη μέλη εκτός από το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, και ειδικότερα στα όμορα
με το τελευταίο.
Πρέπει να επισημανθεί ότι η καταπολέμηση του ναρκοτουρισμού και των οχλήσεων που αυτός συνεπάγεται εντάσσεται στο πλαίσιο
της καταπολεμήσεως των ναρκωτικών. Συνδέεται τόσο με την τήρηση της δημοσίας τάξεως όσο και με την προστασία της υγείας των
πολιτών, και τούτο τόσο στο επίπεδο των κρατών μελών όσο και σε αυτό της Ένωσης.
Δεδομένων των δεσμεύσεων που έχουν αναλάβει η Ένωση και τα κράτη μέλη της, δεν χωρεί αμφιβολία ως προς το ότι οι προαναφερθέντες
σκοποί συνιστούν θεμιτό συμφέρον ικανό να δικαιολογήσει, κατ’ αρχήν, έναν περιορισμό των υποχρεώσεων που επιβάλλονται από
το δίκαιο της Ένωσης, έστω και βάσει μιας θεμελιώδους ελευθερίας όπως η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών.
Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει να υπομνησθεί, όπως προκύπτει από τις σκέψεις 11, 37 και 38 της παρούσας αποφάσεως, ότι η ανάγκη
καταπολεμήσεως των ναρκωτικών έχει αναγνωριστεί από διάφορες διεθνείς συμβάσεις στις οποίες τα κράτη μέλη, και μάλιστα η Ένωση,
συνεργάστηκαν ή προσχώρησαν. Στο προοίμιο των πράξεων αυτών, υπενθυμίζονται ο κίνδυνος τον οποίο ειδικά η ζήτηση και η παράνομη
διακίνηση ναρκωτικών και ψυχοτρόπων ουσιών συνιστούν για την υγεία και την ευεξία των ατόμων, καθώς και οι καταστρεπτικές
συνέπειες που τα φαινόμενα αυτά έχουν για τα οικονομικά, πολιτιστικά και πολιτικά θεμέλια της κοινωνίας.
Επιπλέον, η ανάγκη καταπολεμήσεως των ναρκωτικών, ιδίως δε με πρόληψη της τοξικομανίας και καταστολή της παράνομης διακινήσεως
τέτοιων προϊόντων ή ουσιών, αναγνωρίζεται, αντιστοίχως, στο άρθρο 152, παράγραφος 1, ΕΚ καθώς και στα άρθρα 29 ΕΕ και 31 ΕΕ.
Όσο για τις διατάξεις του παραγώγου δικαίου, η απόφαση-πλαίσιο 2004/757 εκθέτει, στην πρώτη αιτιολογική της σκέψη, ότι η διακίνηση
ναρκωτικών συνιστά απειλή για την υγεία, την ασφάλεια και την ποιότητα της ζωής των πολιτών της Ένωσης καθώς και για τη νόμιμη
οικονομία, τη σταθερότητα και την ασφάλεια των κρατών μελών. Επιπλέον, όπως προκύπτει από τη σκέψη 10 της παρούσας αποφάσεως,
ορισμένες πράξεις της Ένωσης αφορούν ρητώς την αποτροπή του ναρκοτουρισμού.
Παρά ταύτα, μέτρα περιοριστικά της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών δύνανται να δικαιολογηθούν από τον σκοπό καταπολεμήσεως του
ναρκοτουρισμού και των οχλήσεων που αυτός συνεπάγεται μόνον αν είναι ικανά να διασφαλίσουν την επίτευξη του σκοπού αυτού και
δεν υπερβαίνουν το αναγκαίο προς τούτο μέτρο (βλ., στο ίδιο πνεύμα, προαναφερθείσα απόφαση Omega, σκέψη 36, και αποφάσεις
της 11ης Δεκεμβρίου 2007, C-438/05, International Transport Workers’ Federation και Finnish Seamen’s Union, Συλλογή 2007,
σ. I-10779, σκέψη 75, και της 14ης Φεβρουαρίου 2008, C-244/06, Dynamic Medien, Συλλογή 2008, σ. I-505, σκέψη 42).
Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει να υπομνησθεί ότι περιοριστικό μέτρο δύναται να θεωρηθεί ικανό να διασφαλίσει την επίτευξη του επιδιωκόμενου
σκοπού μόνον αν πραγματικά ικανοποιεί την ανάγκη να επιτύχει τον σκοπό αυτόν με συνεπή και συστηματικό τρόπο (βλ., στο ίδιο
πνεύμα, αποφάσεις της 10ης Μαρτίου 2009, C-169/07, Hartlauer, Συλλογή 2009, σ. I-1721, σκέψη 55· της 19ης Μαΐου 2009, C-171/07
και C‑172/07, Apothekerkammer des Saarlandes κ.λπ., Συλλογή 2009, σ. I-4171, σκέψη 42, και της 8ης Σεπτεμβρίου 2009, C-42/07,
Liga Portuguesa de Futebol Profissional και Bwin International, Συλλογή 2009, σ. I-7633, σκέψεις 59 έως 61).
Ο Μ. M. Josemans αμφισβητεί την καταλληλότητα και αναλογικότητα της επίμαχης στην κύρια δίκη ρυθμίσεως. Διατείνεται ότι η
ρύθμιση αυτή αφορά αποκλειστικώς τα coffee shops. Πάντως, εκθέτει ότι, κατ’ εφαρμογήν των κριτηρίων AHOJG, τα καταστήματα
αυτά είναι υποχρεωμένα, αντιθέτως προς τα παράνομα σημεία πωλήσεως ναρκωτικών εντός του Δήμου του Μάαστριχτ, να αποτρέπουν
τις οχλήσεις που προκαλεί η πελατεία τους. Επιπλέον, προβάλλει ότι η εν λόγω ρύθμιση δύναται να ωθήσει τους ναρκοτουρίστες
σε παράνομα κυκλώματα.
Η Επιτροπή διατυπώνει αμφιβολίες ως προς την αναγκαιότητα της επίμαχης στην κύρια δίκη ρυθμίσεως και ως προς τη συνοχή της.
Υπογραμμίζει ότι τα εθνικά μέτρα που αποβλέπουν στην αποτροπή των οχλήσεων που προκαλεί η κατανάλωση ναρκωτικών πρέπει να
στηρίζονται σε αντικειμενικά κριτήρια και όχι σε κριτήρια που εισάγουν δυσμενείς διακρίσεις. Στο πλαίσιο αυτό, υπενθυμίζει
την απόφαση της 18ης Μαΐου 1982, 115/81 και 116/81, Adoui και Cornuaille (Συλλογή 1982, σ. 1665), η οποία αφορά το δικαίωμα
διαμονής ή εγκαταστάσεως των εκδιδομένων γυναικών, καθώς και την εντεύθεν νομολογία.
Ο Burgemeester van Maastricht καθώς και η Ολλανδική, η Βελγική και η Γερμανική Κυβέρνηση υποστηρίζουν, αντιθέτως, ότι η επίμαχη
στην κύρια δίκη ρύθμιση αποτελεί κατάλληλο και αναλογικό μέσο για την καταπολέμηση του ναρκοτουρισμού και των οχλήσεων που
αυτός συνεπάγεται. Ο Burgemeester van Maastricht και η Ολλανδική Κυβέρνηση εκθέτουν ότι τα διάφορα μέτρα που οι δήμοι που
εφαρμόζουν πολιτική ανοχής έναντι των coffee shops έλαβαν για να αντιμετωπίσουν το φαινόμενο αυτό δεν κατέστησαν δυνατό να
επιτευχθεί ο επιδιωκόμενος σκοπός.
Εν προκειμένω, είναι αναντίρρητο ότι η πολιτική ανοχής που εφαρμόζεται από το Βασίλειο των Κάτω Χωρών σχετικά με την πώληση
ινδικής καννάβεως παροτρύνει πρόσωπα που κατοικούν σε άλλα κράτη μέλη να μετακινηθούν προς αυτό το κράτος, και ειδικότερα
προς τους δήμους όπου είναι ανεκτά τα coffee shops, ιδίως στις παραμεθόριες ζώνες, για να αγοράσουν και καταναλώσουν το ναρκωτικό
αυτό. Επιπλέον, κατά τις ενδείξεις που απορρέουν από τη δικογραφία, μέρος των προσώπων αυτών επιδίδεται σε αγορές ινδικής
καννάβεως, σε τέτοια καταστήματα, με σκοπό την παράνομη εξαγωγή του ναρκωτικού αυτού σε άλλα κράτη μέλη.
Είναι αναμφισβήτητο ότι μια απαγόρευση να γίνονται μη κάτοικοι Κάτω Χωρών δεκτοί σε coffee shops, όπως αυτή που αποτελεί το
αντικείμενο της διαφοράς της κύριας δίκης, είναι μέτρο ικανό να περιορίσει σημαντικά τον ναρκοτουρισμό και, κατά συνέπεια,
να μειώσει τα προβλήματα που προκαλούνται από αυτόν.
Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει να υπογραμμιστεί ότι ο γενεσιουργός δυσμενών διακρίσεων χαρακτήρας της επίμαχης στην κύρια δίκη ρυθμίσεως
δεν δύναται, από μόνος του, να συνεπάγεται να μην έχει συνοχή ο τρόπος με τον οποίο η ρύθμιση αυτή επιδιώκει τον σκοπό της.
Ναι μεν το Δικαστήριο έκρινε, στην προαναφερθείσα απόφασή του Adoui και Cornuaille, ότι ένα κράτος μέλος δεν δύναται να επικαλεστεί
λυσιτελώς τους λόγους δημοσίας τάξεως έναντι μιας συμπεριφοράς ενός αλλοδαπού, εφόσον δεν λαμβάνει κατασταλτικά μέτρα ή άλλα
πραγματικά και αποτελεσματικά μέτρα όταν η ίδια συμπεριφορά ακολουθείται από ημεδαπούς, πλην όμως η διαφορά της κύριας δίκης
έχει διαφορετικό νομικό πλαίσιο.
Συγκεκριμένα, όπως υπομνήσθηκε στη σκέψη 36 της παρούσας αποφάσεως, η εμπορία ναρκωτικών απαγορεύεται εντός όλων των κρατών
μελών, κατ’ εφαρμογήν του διεθνούς δικαίου και του δικαίου της Ένωσης, με εξαίρεση την αυστηρώς ελεγχόμενη εμπορία τέτοιων
προϊόντων ή ουσιών που χρησιμοποιούνται για ιατρικούς και επιστημονικούς σκοπούς. Αντιθέτως, η συμπεριφορά την οποία αφορά
η προαναφερθείσα στην προηγούμενη σκέψη απόφαση, δηλαδή η πορνεία, εξαιρουμένης της εμπορίας ανθρώπων, δεν απαγορεύεται από
το διεθνές δίκαιο ή από το δίκαιο της Ένωσης. Συγκεκριμένα, είναι ανεκτή ή ρυθμίζεται σε διάφορα κράτη μέλη (βλ., στο ίδιο
πνεύμα, απόφαση της 20ής Νοεμβρίου 2001, C-268/99, Jany κ.λπ., Συλλογή 2001, σ. I-8615, σκέψη 57).
Πάντως, δεν δύναται να κριθεί ασυνεπές το να λάβει ένα κράτος μέλος κατάλληλα μέτρα για να αντιμετωπίσει μια σημαντική εισροή
κατοίκων άλλων κρατών μελών οι οποίοι επιθυμούν να επωφεληθούν από την ανεκτή στο κράτος αυτό εμπορία προϊόντων που, ως εκ
της φύσεώς τους, εμπίπτουν σε απαγόρευση διαθέσεως προς πώληση εντός όλων των κρατών μελών.
Όσον αφορά την έκταση εφαρμογής της επίμαχης στην κύρια δίκη ρυθμίσεως, πρέπει να υπομνησθεί ότι η ρύθμιση αυτή έχει εφαρμογή
μόνον επί των καταστημάτων των οποίων η κύρια δραστηριότητα συνίσταται στην εμπορία ινδικής καννάβεως. Η ρύθμιση αυτή ουδόλως
εμποδίζει ένα πρόσωπο που δεν είναι κάτοικος Κάτω Χωρών να μεταβεί, εντός του Δήμου του Μάαστριχτ, σε άλλα καταστήματα εστιάσεως
για να καταναλώσει εκεί μη οινοπνευματώδη ποτά και εδέσματα. Κατά την Ολλανδική Κυβέρνηση, τέτοια καταστήματα είναι πάνω από
500.
Όσο για τη δυνατότητα θεσπίσεως μέτρων λιγότερο περιοριστικών της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, από τη δικογραφία προκύπτει
ότι, στους δήμους που εφαρμόζουν πολιτική ανοχής έναντι των coffee shops, έχουν τεθεί σε εφαρμογή διάφορα μέτρα για την καταπολέμηση
του ναρκοτουρισμού και των οχλήσεων που αυτός συνεπάγεται, όπως ο περιορισμός του αριθμού των coffee shops ή των ωρών λειτουργίας
τέτοιων καταστημάτων, η εφαρμογή συστήματος κάρτας παρέχουσας στους πελάτες πρόσβαση στα καταστήματα αυτά ή ακόμη η μείωση
της ποσότητας ινδικής καννάβεως που μπορεί να αγοραστεί ανά πρόσωπο. Κατά τα στοιχεία που παρασχέθηκαν από τον Burgemeester
van Maastricht καθώς και από την Ολλανδική Κυβέρνηση, τα μέτρα αυτά αποδείχθηκαν παρά ταύτα ανεπαρκή και αναποτελεσματικά
σε σχέση με τον επιδιωκόμενο σκοπό.
Όσον αφορά ειδικότερα τη δυνατότητα να παρασχεθεί στους μη έχοντες την κατοικία τους στις Κάτω Χώρες πρόσβαση σε coffee shops
αλλά με ταυτόχρονη άρνηση πωλήσεως ινδικής καννάβεως σε αυτούς, πρέπει να επισημανθεί ότι δεν είναι εύκολο να ελέγχεται και
να επιτηρείται επακριβώς ότι το προϊόν αυτό δεν σερβίρεται στους μη έχοντες την κατοικία τους στις Κάτω Χώρες ούτε καταναλώνεται
από αυτούς. Επιπλέον, θα υπάρχει ο φόβος μια τέτοια προσέγγιση να ενθαρρύνει το παράνομο εμπόριο ή τη μεταπώληση ινδικής καννάβεως
εντός των coffee shops από κατοίκους Κάτω Χωρών σε μη κατοίκους Κάτω Χωρών.
Πάντως, δεν δύναται να μην αναγνωριστεί στα κράτη μέλη η δυνατότητα να επιτύχουν τον σκοπό καταπολεμήσεως του ναρκοτουρισμού
και των οχλήσεων που αυτός συνεπάγεται με τη θέσπιση γενικών κανόνων που εύκολα διαχειρίζονται και ελέγχουν οι εθνικές αρχές
(βλ., κατ’ αναλογία, αποφάσεις της 10ης Φεβρουαρίου 2009, C-110/05, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 2009, σ. I-519, σκέψη 67,
και της 4ης Ιουνίου 2009, C-142/05, Mickelsson και Roos, Συλλογή 2009, σ. I-4273, σκέψη 36). Εν προκειμένω, από κανένα στοιχείο
της δικογραφίας δεν προκύπτει ότι ο επιδιωκόμενος σκοπός θα μπορούσε να διασφαλιστεί, στο επίπεδο που προβλέπει η επίμαχη
στην κύρια δίκη ρύθμιση, με το να παρασχεθεί στους μη έχοντες την κατοικία τους στις Κάτω Χώρες πρόσβαση σε coffee shops αλλά
με ταυτόχρονη άρνηση πωλήσεως ινδικής καννάβεως σε αυτούς.
Υπό τις συνθήκες αυτές, διαπιστώνεται ότι ρύθμιση όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη είναι ικανή να διασφαλίσει την επίτευξη του
σκοπού καταπολεμήσεως του ναρκοτουρισμού και των οχλήσεων που αυτός συνεπάγεται, και δεν υπερβαίνει το αναγκαίο προς τούτο
μέτρο.
Κατόπιν όλων των ανωτέρω, στο δεύτερο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 49 ΕΚ πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια
ότι ρύθμιση όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη συνιστά περιορισμό της προβλεπόμενης από τη Συνθήκη ΕΚ ελεύθερης παροχής υπηρεσιών.
Παρά ταύτα, ο περιορισμός αυτός δικαιολογείται από τον σκοπό καταπολεμήσεως του ναρκοτουρισμού και των οχλήσεων που αυτός
συνεπάγεται.

Επί του τρίτου και του τετάρτου ερωτήματος
Το τρίτο και το τέταρτο ερώτημα τέθηκαν επικουρικώς και αφορούν την εφαρμογή της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων λόγω
ιθαγενείας, την οποία διατυπώνει το άρθρο 12 ΕΚ, σε συνδυασμό με το άρθρο 18 ΕΚ το οποίο διέπει την ελεύθερη κυκλοφορία των
πολιτών της Ένωσης.
Λαμβανομένης υπόψη της απαντήσεως που δόθηκε στο πρώτο ερώτημα, παρέλκει η απάντηση στα ερωτήματα αυτά.

Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον
του αιτούντος δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι
κατέθεσαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (δεύτερο τμήμα) αποφαίνεται:
1)
Στο πλαίσιο της δραστηριότητάς του που συνίσταται στην εμπορία ναρκωτικών που δεν ανήκουν στο αυστηρώς επιτηρούμενο από τις
αρμόδιες αρχές κύκλωμα εμπορίας για ιατρικούς ή επιστημονικούς σκοπούς, ένας καταστηματάρχης ενός coffee shop δεν δύναται
να επικαλεστεί τα άρθρα 12 ΕΚ, 18 ΕΚ, 29 ΕΚ ή 49 ΕΚ προκειμένου να εναντιωθεί σε δημοτική ρύθμιση, όπως η επίμαχη στην κύρια
δίκη, η οποία απαγορεύει να γίνονται δεκτά σε τέτοια καταστήματα πρόσωπα που δεν είναι κάτοικοι Κάτω Χωρών. Όσο για τη δραστηριότητα
που συνίσταται στην εμπορία μη οινοπνευματωδών ποτών και εδεσμάτων στα ίδια καταστήματα, ένας τέτοιος καταστηματάρχης δύναται
να επικαλεστεί λυσιτελώς τα άρθρα 49 ΕΚ επ.
2)
Το άρθρο 49 ΕΚ πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι ρύθμιση όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη συνιστά περιορισμό της προβλεπόμενης
από τη Συνθήκη ΕΚ ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Παρά ταύτα, ο περιορισμός αυτός δικαιολογείται από τον σκοπό καταπολεμήσεως
του ναρκοτουρισμού και των οχλήσεων που αυτός συνεπάγεται.
(υπογραφές)
*
Γλώσσα διαδικασίας: η ολλανδική.