CELEX: 61988CJ0142
Restrições à exportação de tubos de aço para os EUA
Novos produtores de tubos

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por despacho de 17 de Março de 1988, entrado na Secretaria do Tribunal em 20 de Maio seguinte, o Bundesverwaltungsgericht colocou ao Tribunal, ao abrigo do artigo 177.° do Tratado CEE, várias questões prejudiciais sobre a interpretação do Regulamento n.° 60/85 do Conselho, de 9 de Janeiro de 1985, relativo às restrições à exportação de tubos de aço para os Estados Unidos da América (JO L 9, p. 13).
2 O citado Regulamento n.° 60/85 dá execução, por parte da Comunidade, ao convénio que, por trocas de cartas, ela concluiu em 1985 com os Estados Unidos da América, segundo o qual as exportações para este país de tubos de aço originários da Comunidade ficam limitadas a um certo nível durante um determinado período (JO L 9, p. 2). De acordo com o terceiro considerando do Regulamento n.° 60/85, necessidades práticas de gestão levaram a repartir entre os Estado-membros as quantidades a que a Comunidade acordou limitar as exportações. Para este efeito, foi definida uma chave de repartição; compete às autoridades dos Estados-membros, aplicando critérios objectivos, repartir pelas empresas as quantidades que lhes forem atribuídas.
3 O processo principal tem origem num pedido da firma Bergrohr GmbH, empresa alemã que fabrica tubos de aço, no sentido do aumento da quantidade máxima de tubos que podia exportar para os Estados Unidos, no âmbito da quota alemã, com o fundamento de ter sofrido uma reestruturação económica que implicou, para além do mais, a construção, em colaboração com uma outra sociedade siderúrgica, de uma nova fábrica destinada ao fabrico de um novo produto, um tubo de grande diâmetro. Este pedido foi indeferido pelo competente organismo alemão, o Bundesamt fuer gewerbliche Wirtschaft (doravante "Bundesamt").
4 O Bundesamt fundamentou a sua decisão no artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 60/85, que fixa os critérios de concessão das licenças de exportação pelas autoridades dos Estados-membros. Entre tais critérios figura o "respeito das correntes tradicionais de exportação das empresas", tendo em conta, por um lado, a redução das quantidades exportadas resultante do mesmo regulamento e, por outro lado, "eventualmente, a situação de novos produtores de tubos". O Bundesamt considerou que a Bergrohr não era um "novo produtor", no sentido do já citado n.° 2 do artigo 5.°, por este conceito não abarcar a criação de novas capacidades de produção por parte de uma empresa que já fabricava tubos.
5 O Verwaltungsgericht Frankfurt-am-Main, para o qual a Bergrohr recorreu desta decisão, sustentou a argumentação do Bundesamt, considerando, no entanto, que este devia conceder as licenças de exportação suplementares requeridas pela Bergrohr, retirando a tonelagem correspondente de uma quantidade especial de 20 000 toneladas atribuída à empresa Hoesch AG, de Dortmund. Esta quantidade especial terá sido reservada à Hoesch a fim de lhe permitir abastecer de tubos semiacabados a sua filial de Baytown, no Texas, que os transforma em tubos acabados. Em consequência, a quota alemã, que representa 2,82% do consumo aparente dos Estados Unidos, só seria repartida entre as empresas interessadas após dedução da quantidade especial reservada à Hoesch. O Verwaltungsgericht considerou que esta prática era ilegal, já que o Regulamento n.° 60/85 não continha nenhuma indicação sobre este ponto.
6 Tendo sido interposto recurso para o Verwaltungsgerichtshof, este, após ter chamado a intervir a Hoesch, considerou que a reserva, para a Hoesch, da quantidade especial de 20 000 toneladas, não era ilegal. Baseou-se, neste ponto, em diferentes documentos, dos quais resultava que a atribuição à Hoesch de tal quantidade especial tinha sido convencionada durante as negociações entre a Comunidade e os Estados Unidos. No entanto, o Verwaltungsgerichtshof considerou que a Bergrohr tinha o direito de reclamar a qualificação de novo produtor, na acepção do n.° 2 do artigo 5.° do Regulamento n.° 60/85, e de, assim, ver ser-lhe atribuído um aumento da quantidade máxima exportável para os Estados Unidos.
7 O Bundesverwaltungsgericht, para o qual recorreram em revista a Hoesch, a Bergrohr e o Bundesamt, decidiu suspender a instância, com o fim de submeter ao Tribunal as seguintes questões prejudiciais:
"1) a) A expressão 'novos produtores de tubos do aço' , constante do n.° 2 do artigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 60/85 do Conselho, de 9 de Janeiro de 1985 (JO L 9, p. 13; EE 11 F21 p. 156), pode também designar empresas que, tendo até ao presente produzido tubos de aço, sofreram - ainda que conservando a sua forma jurídica e a sua denominação social - uma transformação considerável, tanto no plano do direito das sociedades como do ponto de vista económico, nomeadamente pela admissão de um novo sócio, por um importante aumento de capital e pela abertura de uma nova fábrica, dotada duma elevada capacidade suplementar de produção?
b) Em caso de resposta afirmativa à questão a): o reconhecimento de tal empresa como novo produtor de tubos de aço é prejudiciado pelo facto de as circunstâncias em que essa qualificação se funda, surgidas bastante antes da entrada em vigor das restrições à exportação, não terem sido utilizadas nesse período para exportações para os Estados Unidos?
c) Em caso de resposta negativa à questão b): segundo que critérios deve ser tomada em conta a 'situação' deste novo produtor de tubos de aço, no quadro do poder discricionário de distribuição de licenças concedido às autoridades nacionais pelo n.° 2 do artigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 60/85?
2) A secção II da decisão do Conselho de 29 de Dezembro de 1984, adoptada em processo de deliberação por escrito e relativa à 'autorização de negociação de um convénio com os Estados Unidos em matéria de exportação de tubos de aço com base nas directivas mencionadas na secção I, e à repartição da quota global de 7,6% do mercado americano em conformidade com a secção II' (n.° 17 da lista mensal de actos aprovados em processo de deliberação por escrito, de Dezembro de 1984), permite, considerada isoladamente ou em conjugação com o artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento (CEE) n.° 60/85, concluir que a República Federal da Alemanha estava obrigada ou autorizada a atribuir previamente a um dado produtor, para os anos de 1985 e 1986, uma quantidade especial de 20 000 toneladas retirada da sua quota nacional de exportação de 2,82%?"
8 Para mais ampla exposição dos factos, da tramitação processual e das observações escritas apresentadas ao Tribunal, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo só serão doravante retomados na medida necessária à fundamentação da decisão do Tribunal.
Quanto à primeira questão
9 As duas primeiras alíneas da questão respeitam aos critérios de reconhecimento de uma empresa como "novo produtor de tubos", enquanto que a terceira alínea visa obter esclarecimentos sobre quais os critérios de atribuição das licenças de exportação a aplicar no caso de aparecimento de um novo produtor no mercado.
10 O debate entre as partes sobre o conceito de "novo produtor" incidiu principalmente sobre a questão de saber se tal conceito engloba o caso de uma empresa que já anteriormente fabricava tubos e que, pela abertura de um novo estabelecimento, aumentou consideravelmente a sua capacidade de produção. A Hoesch, o Bundesamt e o Governo italiano sugeriram uma resposta negativa a esta questão, com o fundamento de que o principal critério de repartição previsto pelo artigo 5.° do Regulamento n.° 60/85 é o do respeito das correntes tradicionais de exportação, critério inspirado pelo desejo de, tanto quanto possível, conservar, durante o período de limitação das exportações para os Estados Unidos, as quotas de mercado dos diferentes agentes comunitários no mercado americano.
11 A este respeito, deve começar por se observar que o convénio entre a Comunidade e os Estados Unidos, cuja execução é assegurada pelo Regulamento n.° 60/85, visa, em princípio, reduzir a um certo nível a quantidade global de tubos de aço originários da Comunidade e exportados para os Estados Unidos. Este nível é fixado pelo convénio em 7,6% do consumo aparente dos Estados Unidos; com esta base, a Comissão calcula, ao abrigo do artigo 2.° do Regulamento n.° 60/85, o limite máximo comunitário de exportação, limite que ajusta, sendo caso disso, às modificações do consumo aparente dos Estados Unidos. Segundo o artigo 3.°, ela reparte entre os Estados-membros o limite máximo quantitativo de exportação com base em percentagens fixadas pelo anexo III do regulamento (para a Alemanha: 2,82% do consumo dos Estados Unidos).
12 É dentro dos limites assim traçados que os Estados-membros fixam, para cada trimestre, as quantidades para que prevêem conceder licenças de exportação; devem velar por que a concessão das licenças garanta um escalonamento suficiente das exportações ao longo do ano (artigo 5.°, n.° 1). As licenças são emitidas pelas autoridades dos Estados-membros de acordo com certos critérios (artigo 5.°, n.° 2), nomeadamente:
- o respeito das correntes tradicionais de exportação das empresas, tendo em conta os princípios de redução estabelecidos pelo regulamento e, eventualmente, a situação dos novos produtores de tubos;
- o respeito das correntes de exportação para os Estados Unidos no seu escalonamento tradicional ao longo do ano;
- a utilização e a gestão optimizadas das possibilidades de exportação oferecidas pelo regulamento.
13 Resulta da descrição do regime instituído pelo Regulamento n.° 60/85 que nem os seus objectivos, nem os termos das suas disposições, implicam o direito de as empresas produtoras de tubos conservarem as suas quotas de mercado no âmbito do limite máximo comunitário. Com efeito, o respeito das correntes tradicionais de exportação, figurando embora entre os critérios que devem ser considerados pelas autoridades dos Estados-membros, não constitui senão um, entre outros, dos elementos de apreciação.
14 Deve, seguidamente, fazer-se notar que a questão posta não respeita a um simples aumento da capacidade de produção, mas à criação de uma nova fábrica, consequente a uma importante reestruturação da empresa e implicando, nomeadamente, a admissão de um novo associado e o aumento sensível do capital. Resulta, ainda, do processo principal que a criação da nova fábrica originou o fabrico de um novo produto, o tubo de grande diâmetro, anteriormente não fabricado pela empresa em questão.
15 Em tais condições, a recusa em reconhecer a qualidade de novo produtor redundaria, como foi sublinhado pela Bergrohr e pela Comissão, numa distinção injustificada entre duas formas de colaboração entre duas empresas já existentes, que implicam um mesmo resultado económico, quais sejam a que consiste em as empresas em causa criarem, com vista a uma nova produção de tubos, uma filial que deveria em qualquer caso ser qualificada como "novo produtor", e a que consiste em uma das empresas proceder, com o apoio financeiro da outra, a uma reestruturação que implique a criação de um novo estabelecimento encarregado dessa nova produção. Nenhuma justificação para tal distinção pode, com efeito, resultar do convénio euro-americano nem do Regulamento n.° 60/85, ou das disposições e da sistemática do Tratado CEE.
16 Atendendo ao que fica dito, responde-se à primeira alínea da primeira questão no sentido de que a expressão "novos produtores de tubos", constante do artigo 5.° do Regulamento n.° 60/85, deve ser interpretada como incluíndo as empresas que, tendo embora produzido anteriormente tubos de aço e conservado a sua forma jurídica e a sua denominação social, sofreram uma transformação no plano económico que levou à criação de um novo estabelecimento, dotado de importante capacidade de produção, especialmente quando esse estabelecimento fabrica um novo produto anteriormente não fabricado pela empresa.
17 No que respeita à segunda alínea da questão, basta verificar que o artigo 5.° do Regulamento n.° 60/85 prevê o aparecimento de um novo "produtor" no mercado de tubos, quer se trate duma nova empresa quer, em certas condições, de um novo estabelecimento de uma empresa já existente. Esta disposição não abrange a situação de uma empresa que, tendo produzido tubos antes da entrada em vigor do Regulamento n.° 60/85, decide mais tarde envolver-se no comércio de exportação para os Estados Unidos. Entende-se, no entanto, que todo o novo produtor deve poder dispor de um período razoável de transição, com vista a poder organizar o começo da exportação e da comercialização dos seus produtos.
18 A terceira alínea da questão é relativa aos critérios de repartição aplicáveis logo que um novo produtor adquire o direito de reclamar licenças de exportação de tubos para os Estados Unidos. A resposta a esta questão deve ser encontrada no respeito pelos critérios enunciados no já citado n.° 2 do artigo 5.°, únicos fixados pelo Regulamento n.° 60/85.
19 Convém lembrar, a este respeito, que segundo a jurisprudência deste Tribunal (acórdão de 17 de Março de 1987, Mannesmann-Roehrenwerke, 333/85, Colect., p. 1381), as autoridades dos Estados-membros devem repartir as licenças de exportação entre as empresas no respeito pelos critérios objectivos fixados pelo n.° 2 do artigo 5.°, cuja aplicação compreende, no entanto, uma certa margem de apreciação e cuja importância deve ser determinada tendo em conta a conjunção de critérios de natureza diferente.
20 Um exame atento destes critérios revela nomeadamente que as autoridades nacionais, no caso de aparecer um novo produtor, devem, por um lado, ter em conta a sua capacidade de produção, o seu potencial de exportação e os sacrifícios que a si próprio impôs no âmbito das limitações à exportação dos produtos siderúrgicos, face à situação correspondente de outras empresas e, por outro lado, abrir uma real possibilidade ao novo produtor de penetrar no mercado americano de tubos. Compete às autoridades nacionais encontrar o equilíbrio apropriado entre estas diferentes exigências, em cada caso concreto.
21 Deve, pois, completar-se a resposta à primeira questão, afirmando que uma empresa reconhecida como "novo produtor", na acepção do n.° 2 do artigo 5.° do Regulamento n.° 60/85, deve poder beneficiar de uma proporção adequada de licenças de exportação disponíveis, no respeito pelos critérios constantes desta disposição. Em especial, as autoridades dos Estados-membros encarregadas de determinar a importância de cada um destes diferentes critérios devem ter em conta a capacidade de produção do novo produtor e o seu potencial de exportação e abrir-lhe um verdadeiro acesso ao mercado americano de tubos.
Quanto à segunda questão
22 A segunda questão, relativa à quantidade especial previamente afectada à Hoesch pelas autoridades alemãs, engloba, na realidade, dois diferentes problemas: o de saber se tais autoridades eram obrigadas a retirar essa quantidade especial da quota nacional de exportação, e o de saber se tinham o direito de proceder de tal modo.
23 Para o exame destes dois problemas, deve começar por se constatar que o abastecimento, pela Hoesch, da sua filial de Baytown, teve um papel importante no decurso das negociações que conduziram ao já mencionado convénio entre a Comunidade e os Estados Unidos. Resulta de uma troca de cartas constantes do processo de negociação que a delegação americana insistiu, inicialmente, na obtenção de uma limitação das exportações comunitárias a 5,9% do consumo aparente dos Estados Unidos, e que, finalmente, se declarou pronta a elevar esse limite a 7,6% com o fim explícito de garantir o abastecimento da filial americana da Hoesch pela sociedade-mãe. Segundo os negociadores americanos, este aumento foi calculado com base numa entrega de 42 000 toneladas de tubos semiacabados, pela Hoesch, à sua filial americana de Baytown.
24 Deve, em seguida, observar-se estar assente que o Conselho, ao repartir o contingente de 7,6% entre os Estados-membros segundo a chave de repartição constante do anexo III do Regulamento n.° 60/85, considerou que devia ser reservada à Hoesch uma quantidade especial de 20 000 toneladas para abastecer a sua filial americana. O limite aplicável à República Federal da Alemanha foi fixado em 2,82% tendo em conta aquela quantidade especial, após o Governo alemão ter declarado que, no interesse de uma solução comum dos problemas levantados pela limitação das exportações de tubos, estava disposto a imputar a quantidade especial reservada à Hoesch na quota-parte correspondente às empresas alemãs de acordo com a chave de repartição adoptada pelo Conselho.
25 Deve, finalmente, assinalar-se que o Regulamento n.° 60/85, ao repartir o limite máximo comunitário entre os Estados-membros, não faz menção da quantidade especial reservada à Hoesch. Resulta das informações fornecidas pela Comissão e de algumas cartas entregues ao Tribunal por esta instituição e pela Hoesch, que o Governo alemão manifestou o seu descontentamento quanto à falta de referência àquela quantidade especial no texto da proposta da Comissão que conduziu ao regulamento em causa. O Conselho, no entanto, não modificou a proposta sobre este ponto, com o fundamento de que a chave da repartição prevista tinha já em conta uma quantidade de 20 000 toneladas reservada à Hoesch e incluída na quota alemã. Após a entrada em vigor do convénio e do Regulamento n.° 60/85, as autoridades americanas protestaram por diversas vezes quanto à falta de cooperação da Comunidade no que respeita à garantia de abastecimento da filial da Hoesch em Baytown.
26 Este conjunto de circunstâncias demonstra que as autoridades americanas consentiram no limite de 7,6% por suporem que seria reservada à Hoesch uma quantidade especial com vista ao abastecimento da sua filial americana, ao passo que no quadro da repartição deste contingente, as instituições comunitárias não atribuiram uma quantidade específica à Hoesch. Pelo contrário, fixaram a chave da repartição entre os Estados-membros de modo a ter em conta esta quantidade especial, considerando que competiria às autoridades alemãs tirar as respectivas consequências, aquando da concessão das licenças de exportação.
27 O Regulamento n.° 3686/87 do Conselho, de 8 de Dezembro de 1987, modificativo do Regulamento n.° 60/85, relativo às restrições à exportação de tubos de aço para os Estados Unidos da América (JO L 346, p. 26), acrescentou um novo critério para a concessão de licenças de exportação, segundo o qual as autoridades nacionais devem ter igualmente em conta a "situação ... das empresas que têm nos Estados Unidos da América uma filial que abastecem de tubos semiacabados para a produção de tubos". Esta alteração, que em termos abstractos se refere à situação especial da Hoesch, veio no entanto a verificar-se após os factos que deram lugar ao processo principal.
28 A Comissão sustentou que o Regulamento n.° 3686/87 não visava criar uma nova situação jurídica, mas antes a codificar uma prática já em vigor desde a adopção do Regulamento n.° 60/85. As suas disposições permitiriam, portanto, esclarecer os termos do Regulamento n.° 60/85, na sua versão anterior.
29 O exame destes elementos divergentes conduz pois, em primeiro lugar, à conclusão de que as disposições do Regulamento n.° 60/85, com o conteúdo que tinham à data, que eram as únicas a fixar os critérios a aplicar pelas autoridades dos Estados-membros aquando da concessão de licenças de exportação de tubos, não fazem qualquer referência à quantidade especial reservada à Hoesch. Ora, na medida em que a repartição destas licenças respeitava igualmente a outras empresas, cuja situação especial não tinha sido objecto de negociação entre a Comunidade e os Estados Unidos, as referidas disposições não podem ser interpretadas no sentido de que comportavam uma obrigação para as autoridades alemãs de afectar uma certa quantidade à Hoesch.
30 Deve-se, no entanto e em segundo lugar, ter em conta a natureza do convénio euro-americano. Este, concluído com base no artigo 113.° do Tratado CEE, constitui um acordo na acepção do artigo 228.° do mesmo Tratado. Tal acordo caracteriza-se pelo facto de, por força do Tratado, as suas disposições vincularem tanto as instituições da Comunidade como os Estados-membros, e deverem ser cumpridas de boa-fé face à outra parte contratante por força das regras de direito internacional público aplicáveis. Daqui resulta que incumbia às autoridades alemãs tomar em consideração, no quadro dos critérios fixados pelo artigo 5.° do Regulamento n.° 60/85, a situação especial da Hoesch, tal como foi objecto das negociações que levaram ao acordo em questão.
31 A este respeito, deve sublinhar-se que os critérios em causa faziam expressa referência à necessidade de conseguir a "utilização e gestão optimizadas das possibilidades de exportação" oferecidas pelo regulamento. Estas utilização e gestão optimizadas podem, nomeadamente, ser alcançadas no caso de empresas comunitárias que estabeleceram laços económicos com as suas filiais nos Estados Unidos, particularmente quando estas últimas são abastecidas de tubos semiacabados pelas primeiras, como é o caso das empresas Hoesch no Texas e na Alemanha. Este parece igualmente ser o ponto de vista do Conselho que, num dos considerandos do Regulamento n.° 3686/87, observa que a repartição da quota comunitária entre os Estados-membros, tal como consta do anexo III ao Regulamento n.° 60/85, "tem em conta a situação particular das empresas que têm uma filial nos Estados Unidos da América".
32 Disto deve concluir-se que as autoridades alemãs estavam autorizadas pelo Regulamento n.° 60/85 a reservar uma quantidade especial à empresa Hoesch aquando da concessão das licenças de exportação e que, além disso, foram incitadas a agir desse modo pelos compromissos que a Comunidade assumiu perante os Estados Unidos da América.
33 Deve, pois, responder-se à segunda questão no sentido de que as autoridades alemãs estavam autorizadas pelo Regulamento n.° 60/85, sem todavia a isso estarem obrigadas, a afectar à empresa Hoesch uma quantidade especial de tubos retirada da quota nacional de exportação de 2,82% do consumo aparente dos Estados Unidos.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
34 As despesas efectuadas pelo Governo italiano e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não podem ser reembolsadas. Revestindo o processo, quanto às partes no processo principal, a natureza de incidente suscitado perante o tribunal nacional, a este cabe decidir sobre as despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL (Sexta Secção),
pronunciando-se sobre as questões que lhe foram submetidas pelo Bundesverwaltungsgericht, por despacho de 17 de Março de 1988, decide:
1) A expressão "novos produtores de tubos" contida no artigo 5.° do Regulamento n.° 60/85 do Conselho, de 9 de Janeiro de 1985, relativo às restrições à exportações de tubos de aço para os Estados Unidos da América, deve ser interpretada no sentido de incluir as empresas que, tendo anteriormente produzido tubos de aço e tendo conservado a forma jurídica e a denominação social, sofreram uma transformação no plano económico que levou à criação de um novo estabelecimento, dotado de uma capacidade de produção importante, nomeadamente desde que este estabelecimento fabrique um novo produto, não fabricado anteriormente pela empresa.
2) Uma empresa reconhecida como "novo produtor" na acepção do artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 60/85, deve poder beneficiar, numa proporção adequada, das licenças de exportação disponíveis, no respeito pelos critérios que constam daquela disposição. Em especial, as autoridades dos Estados-membros encarregadas de determinar a importância de cada um dos diferentes critérios, devem ter em conta a capacidade de produção do novo produtor e o seu potencial de exportação, e abrir-lhe um acesso real ao mercado americano de tubos.
3) As autoridades alemãs estavam autorizadas pelo Regulamento n.° 60/85, sem todavia a isso estarem obrigadas, a afectar à empresa Hoesch uma quantidade especial de tubos retirada da quota nacional de exportação de 2,82% do consumo aparente dos Estados Unidos.