CELEX: 61999CJ0132
EUGFL
regnskabsafslutning
regnskabsåret 1995
støtte til hampproduktion

Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 17. april 1999 har Kongeriget Nederlandene i medfør af EF-traktatens artikel 173, stk. 1 (efter ændring nu artikel 230, stk. 1, EF), anlagt sag med påstand om delvis annullation af Kommissionens beslutning 1999/187/EF af 3. februar 1999 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter, som de har afholdt for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen, i 1995 (EFT L 61, s. 37), for så vidt som den pålægger en korrektion på 50% af de udgifter, som Kongeriget Nederlandene har anmeldt for støtte til hampproduktion, dvs. en korrektion på 117 277 NLG.
2 Domstolens præsident har ved kendelse af 26. januar 2000 givet Kongeriget Spanien tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Kongeriget Nederlandenes påstande.
De relevante retsregler
3 Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EFT 1970 I, s. 196) fastsætter, hvilke af medlemsstaternes udgifter der afholdes af Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen (EUGFL), og betingelserne for denne finansiering. Forordningens artikel 8, stk. 1, bestemmer:
»Medlemsstaterne træffer i overensstemmelse med de nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser de fornødne foranstaltninger for
- at sikre sig, at de af Fonden finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemført, og at de er blevet gennemført på behørig måde
- at forhindre og forfølge uregelmæssigheder
- at gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser.
Medlemsstaterne underretter Kommissionen om de foranstaltninger, der er truffet med henblik herpå, især det stadium, administrations- eller retssagerne befinder sig på.«
4 Artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 729/70 bestemmer:
»Efter høring af den i artikel 11 nævnte Fondskomité
a) træffer Kommissionen
- ved årets begyndelse på grundlag af det i stk. 1, litra a), nævnte materiale beslutning om et forskud til kontorerne og organerne på et beløb på indtil én tredjedel af de på budgettet optagne midler
- i årets løb beslutning om yderligere betalinger til dækning af de udgifter, der skal afholdes af et kontor eller et organ
b) afslutter Kommissionen inden udløbet af det følgende år kontorernes og organernes regnskaber på grundlag af det i stk. 1, litra b), nævnte materiale.«
5 Den fælles markedsordning for hamp er reguleret ved Rådets forordning (EØF) nr. 1308/70 af 29. juni 1970 om den fælles markedsordning for hør og hamp (EFT 1970 II, s. 356), der i artikel 4 foreskriver, at der skal indføres en støtteordning for hør og hamp, som produceres inden for Fællesskabet. Støttebeløbet fastsættes pr. hektar dyrknings- og høstareal.
6 Kommissionens forordning (EØF) nr. 1164/89 af 28. april 1989 om gennemførelsesbestemmelserne for støtte til spindhør og hamp (EFT L 121, s. 4) bestemte oprindelig følgende i artikel 4:
»Støtten ydes kun for arealer:
a) som er blevet fuldstændigt tilsået og høstet, og på hvilke sædvanligt kultiveringsarbejde er blevet foretaget
b) for hvilke, der er indgivet erklæring om de tilsåede arealer i henhold til artikel 5.«
7 Kommissionens forordning (EF) nr. 1469/94 af 27. juni 1994 om ændring af forordning nr. 1164/89 (EFT L 159, s. 12), der trådte i kraft den 5. juli 1994, har indsat følgende i artikel 4, litra a), i forordning nr. 1164/89:
I den danske version:
»Arealerne anses for høstede, når de har været genstand for en proces:
- der har fundet sted efter frøformeringen [herefter »frødannelsen«]
- der tager sigte på at afslutte plantens vækstperiode, og
- som er sket for at udnytte stængelen, eventuelt uden frø.
Den i tredje led ovenfor omhandlede udnyttelse anses for tilstræbt, hvis planten er blevet trukket op, eller hvis den er blevet skåret over med en skærebjælke, der højst er 10 cm over jorden for hør og 20 cm for hamp.
[...]«
I den nederlandske version:
»Het vlas op een bepaalde oppervlakte wordt als geoogst beschouwd wanneer op die oppervlakte een bewerking is geschied die:
- na de zaadvorming is uitgevoerd,
- op beëindiging van de groeicyclus van de plant was gericht, en
- ten doel had te bereiken dat de bruikbaarheid van de vlasstengel, in voorkomend geval zonder het zaad, wordt vergroot.
De in het derde streepje bedoelde voorwaarde wordt geacht te zijn vervuld indien de plant uit de grond is getrokken of is gemaaid met een voor vlas op maximaal 10 cm en voor hennep op maximaal 20 cm boven de grond afgestelde maaibalk.
[...]«
8 Kommissionens forordning (EF) nr. 466/96 af 14. marts 1996 om ændring af forordning nr. 1164/89 (EFT L 65, s. 6), som trådte i kraft den 22. marts 1996, har indsat følgende i artikel 4, litra a), efter tredje led:
»Den i første led omhandlede frødannelse anses for afsluttet, hvis antallet af hampefrø eller hørfrøkapsler, der har nået deres definitive form og størrelse, er større end antallet af andre hampefrø eller hørfrøkapsler.«
Regnskabsafslutningsproceduren
9 I september 1995 gennemførte EUGFL's tjenestegrene et kontrolbesøg i Nederlandene for at efterprøve overholdelsen af retsforskrifterne om EF-støtteordningerne for hør og hamp. De kom frem til det resultat, at hampopdyrkede arealer i Nederlandene ikke var berettigede til den ydede støtte, da planterne i strid med artikel 4, litra a), i forordning nr. 1164/89, som ændret ved forordning nr. 1469/94 (herefter »den ændrede forordning nr. 1164/98«), var blevet høstet inden frødannelsen. Planterne var blevet høstet under blomstringen eller lige efter blomstringen, mens frøene stadig var i en mælkeagtig tilstand. I betragtning af risikoen for, at en hampafgrøde bliver misbrugt og anvendt til narkotikaproduktion, skal kravene i de gældende retsforskrifter imidlertid nøje overholdes. Desuden antog EUFGL's tjenestegrene, at de nederlandske myndigheder havde tilsidesat deres forpligtelser til at kontrollere indførslen af hampfrø, der hidrørte fra tredjelande.
10 Herefter fandt der drøftelser sted mellem den nederlandske regering og Kommissionen. Denne regering har ikke bestridt, at hampen blev høstet, inden den fuldstændige frødannelse havde fundet sted, således at frøene stadig befandt sig i en mælkeagtig tilstand. Regeringen har imidlertid gjort gældende, at da de omstridte hampafgrøder udelukkende var bestemt til produktion af fibre, og da fibrenes kvalitet var bedst, når plantens blomstring endnu ikke var afsluttet, var det økonomisk mest fordelagtigt at høste planterne på et tidspunkt, hvor de endnu ikke var fuldt modnet.
11 Da Kommissionen ikke var tilfreds med disse forklaringer, meddelte den ved skrivelse af 29. oktober 1997 den nederlandske regering, at den havde til hensigt at anvende en standardkorrektion på 50% af de udgifter, der var anmeldt for budgetpost 1402 (hamp) for regnskabsåret 1995, da hampen var blevet høstet inden frødannelsen.
12 Kongeriget Nederlandene indgav senere en formel anmodning om forligsmægling. Forligsorganet fastslog i sin rapport af 15. maj 1998, at det ikke med sikkerhed var muligt at fastslå, om der eksisterede en af alle eksperter godkendt definition af et »dannet« frø.
13 Den 12. januar 1999 vedtog Kommissionen sin sammenfattende rapport om resultaterne af de kontroller, der var udført i forbindelse med godkendelsen af EUGFL-regnskaber, Garantisektionen, for regnskabsåret 1995 (herefter »den sammenfattende rapport«). Kommissionen gentog heri sit synspunkt, hvorefter hampopdyrkede arealer i Nederlandene ikke var berettiget til støtte. Kommissionen besluttede at foretage en korrektion på 50% af de anmeldte udgifter under hensyntagen til, at den ydede støtte normalt vedrørte to komponenter, dvs. fiberproduktionen og frøproduktionen, at alle de pågældende arealer var blevet høstet for tidligt, og at frødannelsen skulle betragtes som afsluttet, når cirka 50% af frøene var modnet.
Første anbringende: tilsidesættelse af forordning nr. 1308/70
Det første anbringendes første led: urigtig fortolkning af forordning nr. 1308/70
14 Med det første anbringendes første led har den nederlandske regering, støttet af den spanske regering, gjort gældende, at Kommissionen har anlagt en urigtig fortolkning af forordning nr. 1308/70 ved at antage, at en korrektion på 50% kunne være berettiget af den omstændighed, at ydelse af støtte til hampproduktionen vedrørte to bestanddele af produktionen, nemlig fiberproduktionen og frøproduktionen. Denne bestemmelse kræver på ingen måde, at fibrene og frøene skal høstes af den samme plante, og bestemmelsen indeholder ingen særskilt henvisning til hampefrøproduktion. Kommissionen har derfor indført et krav, der ikke er fastsat i den pågældende forordning, og har således tilsidesat fællesskabsretten.
15 Kommissionen har svaret, at den nederlandske regering forveksler betingelserne for ydelse af støtte med den økonomiske sanktion, der anvendes, når betingelserne ikke er opfyldt. I virkeligheden kunne Kommissionen have afvist samtlige udgifter. I betragtning af, at der ubestrideligt forelå en vis produktion af fibre, har Kommissionen dog søgt et kriterium, der giver mulighed for at nedsætte sanktionen, og er kommet til det resultat, at der burde anvendes en korrektion på 50%. Denne nedsættelse er dog ikke en fortolkning af eller en anvendelse af forordning nr. 1308/70.
16 I denne forbindelse er det tilstrækkelig at fastslå, at Kommissionen hverken i den anfægtede beslutning eller i den sammenfattende rapport har gjort gældende, at de omtvistede retsforskrifter kræver, at fibrene og frøene høstes fra den samme plante. Da Kommissionen har antaget, at den kunne anvende en korrektion svarende til 100% af de anmeldte udgifter, men at en sådan sanktion er overdrevent byrdefuld, har Kommissionen i virkeligheden søgt et kriterium, der gør det muligt at afpasse korrektionen. Den nederlandske regerings indsigelse er derfor grundløs.
17 Det første anbringendes første led må følgelig forkastes.
Det første anbringendes andet led: tilsidesættelse af artikel 8 i forordning nr. 1308/70
18 Med det første anbringendes andet led har den nederlandske regering gjort gældende, at Kommissionen i den sammenfattende rapport med urette har fastslået, at indførsler til Nederlandene af hampefrø fra tredjelande ikke var blevet kontrolleret i overensstemmelse med forordning nr. 1308/70. I virkeligheden er disse kontroller stedse blevet udført korrekt.
19 Kommissionen har i denne forbindelse gjort gældende, at de utilstrækkelige kontroller, der er nævnt i den sammenfattende rapport, under alle omstændigheder ikke har haft nogen indflydelse på den anfægtede beslutning. Kommissionen har ikke knyttet nogen økonomisk sanktion til de utilstrækkelige kontroller, hvilket Kommissionen i øvrigt ikke kunne gøre, da det ikke drejer sig om en betingelse for produktionsstøtten. Henvisningen til denne utilstrækkelighed var kun en konstatering blandt andre, som imidlertid ikke har haft nogen indflydelse på den omtvistede korrektion.
20 I denne forbindelse er det tilstrækkelig at fastslå, at det fremgår af den anfægtede beslutning og den sammenfattende rapport, at den omtvistede korrektion er blevet foretaget som følge af en påstået tilsidesættelse af betingelserne for støtte, nemlig at hampen er høstet inden frødannelsen, og ikke som følge af en tilsidesættelse af forpligtelsen til at kontrollere indførsler fra tredjelande. Det skal således fastslås, at uafhængig af svaret på spørgsmålet, om Kommissionens kritik er velbegrundet, har den ikke har nogen negative følger for Kongeriget Nederlandene, og Kommissionen kan derfor ikke kritiseres herfor.
21 Det første anbringendes andet led må således afvises.
Andet anbringende: tilsidesættelse af den ændrede forordning nr. 1164/89
Det andet anbringendes første led: tilsidesættelse af den nederlandske version af artikel 4, litra a), i den ændrede forordning nr. 1164/89
22 Med det andet anbringendes første led har den nederlandske regering gjort gældende, at Kommissionens kritik af, at hampen var blevet høstet, inden frøene var tilstrækkelig modnet, skal undersøges i lyset af den nederlandske version af artikel 4, litra a), i den ændrede forordning nr. 1164/89. Kravet om, at høsten skal finde sted efter frødannelsen, var i denne version udelukkende begrænset til hør. Kommissionen har således tilsidesat denne bestemmelse ved ligeledes at stille et sådant krav med hensyn til hamp.
23 Ifølge Kommissionen kan dette argument ikke tiltrædes. Den nederlandske version er behæftet med en åbenbar fejl, og Kongeriget Nederlandene kan ikke påberåbe sig denne. Selv om det er korrekt, at der i første sætning og tredje led i artikel 4, litra a), i den ændrede forordning nr. 1164/89 i denne version udtrykkelig henvises til hør, nævner denne bestemmelse efterfølgende dog både hør og hamp. En normal opmærksom læser burde således heraf have kunnet udlede, at der forelå et åbenbart problem, der skulle løses.
24 De nederlandske myndigheder har været snævert inddraget i udarbejdelsen af forordning nr. 1469/94. Ved en sammenligning af den nederlandske version med de andre versioner burde myndighederne således straks have konstateret, at der forelå en fejl. Under alle omstændigheder burde de have kontaktet Kommissionens repræsentanter for at diskutere dette problem og for at finde en løsning herpå.
25 Det må herved fastslås, at den nederlandske version af artikel 4, litra a), i den ændrede forordning nr. 1164/89 adskiller sig fra andre sprogversioner af denne bestemmelse, for så vidt som den i begyndelsen af den første sætning udelukkende henviser til hør og ikke til hamp, mens de øvrige sprogversioner er generelt formuleret uden udtrykkelig at nævne hverken den ene eller den anden af disse planter. Det samme gør sig gældende med hensyn til tredje led, med undtagelse af den tyske version. Derimod anføres der i sætningen umiddelbart efter tredje led i bestemmelsen i den nederlandske version - ligesom i alle de øvrige sprogversioner - en forskellig maksimumshøjde for afskæringen af hør og af hamp.
26 Det skal ligeledes fastslås, at forordning nr. 1164/89 i sin overskrift og i næsten samtlige af sine bestemmelser uden forskel henviser til de to planter og i vidt omfang fastsætter en ensartet behandling af de to planter. I de tilfælde, hvor det er nødvendigt med en forskellig behandling, fremgår dette - som i forordningens artikel 2 og 3 - udtrykkeligt af ordlyden.
27 Under disse omstændigheder, og således som generaladvokaten ligeledes har anført i punkt 33 i forslaget til afgørelse, er henvisningen alene til hør i den første sætning og i tredje led i artikel 4, litra a), i den nederlandske version af den ændrede forordning nr. 1164/89 en fejl, som let kunne opdages. Den nederlandske regering kan således ikke påberåbe sig en fortolkning, der alene lægger denne version til grund.
28 Det andet anbringendes første led må derfor forkastes.
Det andet anbringendes andet led: urigtig fortolkning af begrebet frødannelse i artikel 4, litra a), i den ændrede forordning nr. 1164/89
29 Med det andet anbringendes andet led har den nederlandske regering, støttet af den spanske regering, gjort gældende, at Kommissionen har anlagt en urigtig retlig vurdering ved at fortolke artikel 4, litra a), i den ændrede forordning nr. 1164/89 således, at frødannelsen kun anses for afsluttet, hvis mindst 50% af frøene er modne. Et sådant krav er først blev indført ved en senere ændring af denne bestemmelse, nemlig ved forordning nr. 466/96, som dog ikke finder anvendelse i denne sag.
30 Artikel 4, litra a), i den ændrede forordning nr. 1164/89 skal anvendes på det pågældende regnskabsår og fastsætter udelukkende generelt, at høsten skal finde sted efter frødannelsen. Dette har været tilfældet i denne sag. Selv om frøene under høsten stadig var i en mælkeagtig tilstand, var de ikke desto mindre dannet. Hampefrø dannes nemlig allerede under blomstringen, uden at de dog derfor er modne. Da planternes fiberkvalitet formindskes efter blomstringen, er det bedst at høste under blomstringen eller lige derefter. Denne fremgangsmåde er fuldt ud forenelig med artikel 4, litra a), i den ændrede forordning nr. 1164/89.
31 Kommissionen har generelt understreget hampens følsomme karakter, idet hamp er en plante, der frembyder en væsentlig risiko for den offentlige sundhed på grund af sine euforiserende egenskaber. Det er således nødvendigt at finde en balance mellem ønsket om at fjerne denne fare og den ikke uvæsentlige interesse i hampeafgrøder i visse regioner i Fællesskabet. Da fællesskabsbestemmelserne fastsætter støtte til hampeplantning skal støttebetingelserne anvendes meget strengt for at hindre misbrug.
32 En af disse ydelsesbetingelser er, at der først høstes efter frødannelsen. Selv i medfør af artikel 4, litra a), i den ændrede forordning nr. 1164/89 indebærer denne betingelse, at frøene ved høsten skal være fuldstændig dannet, og de må ikke stadig være i en mælkeagtig tilstand. Dette krav er navnlig knyttet til risikoen for, at hampen bliver misbrugt på grund af sine euforiserende egenskaber. Hampens indhold af tetrahydrocannabinol er nemlig størst ved slutningen af blomstringen, dvs. præcist i den periode, hvor hampen er blevet høstet i denne sag, og aftager under frødannelsen.
33 Der er ubestridt, at hamp er en plante, der kan udgøre en risiko for den offentlige sundhed. Det er ligeledes ubestridt, at retsforskrifterne om støtte til hampproduktion tager denne plantes følsomme egenskaber i betragtning, idet de fastsætter meget strenge krav til støttebetingelserne og til de kontroller, der skal udføres på dette område. Som det fremgår af tredje betragtning til forordning nr. 1164/89, skal navnlig risikoen for svig undgås.
34 Heraf følger, at de krav, der er fastsat i artikel 4, litra a), i den ændrede forordning nr. 1164/89, skal fortolkes særlig restriktivt. Hvad angår begrebet høst efter frødannelse skal det af de grunde, der er anført i punkt 39-42 i generaladvokatens forslag til afgørelse, fortolkes således, at det så vidt muligt undgås, at planten høstes, mens indholdet af tetrahydrocannabinol endnu kan udgøre en risiko for den offentlige sundhed. Det kan således ikke antages, at høst af hampefrø i en mælkeagtig tilstand, før planternes blomstring eller lige derefter, opfylder kravet om høst efter frødannelsen, der er fastsat i artikel 4, litra a), i den ændrede forordning nr. 1164/89.
35 Som følge heraf må det andet anbringendes andet led forkastes.
Tredje anbringende: tilsidesættelse af begrundelsespligten
36 Med sit tredje anbringende har den nederlandske regering gjort gældende, at den anfægtede beslutning ikke er tilstrækkelig begrundet, og at den således tilsidesætter EF-traktatens artikel 190 (nu artikel 253 EF). Betragtningerne til den anfægtede beslutning har ikke gjort det muligt at efterprøve det ræsonnement, der har foranlediget Kommissionen til at anvende en korrektion på 50%. For at forstå dette ræsonnement, er det nødvendigt at støtte sig på den sammenfattende rapport, der anfører forordning nr. 1308/70 og de retningslinjer, der blev udstedt af Kommissionen i juni 1993 vedrørende finansielle korrektioner inden for rammerne af afslutningen af EUGFL-regnskaber (herefter »retningslinjerne«). Hverken denne forordning eller retningslinjerne foreskriver en finansiel korrektion på 50%. Retningslinjerne har udtrykkelig og udtømmende anført de tilfælde, hvor der kan pålægges en standardkorrektion, og satserne er fastsat til 2%, 5% og 10%. Der er ikke anført en sats på 50%.
37 Kommissionen har anført, at den anfægtede beslutning er tilstrækkeligt begrundet i betragtningerne til beslutningen og i den sammenfattende rapport. Kommissionen har endvidere gjort gældende, at Kongeriget Nederlandene har været snævert inddraget i udfærdigelsen af den anfægtede beslutning og - som følge af en intensiv skriftveksling - havde fuldt kendskab til grundene til, at Kommissionen havde valgt en korrektion på 50%.
38 Kommissionen har endvidere gjort gældende, at hverken den sammenfattende rapport eller noget andet dokument i sagen henviser til retningslinjerne for at begrunde den anvendte korrektion. Disse retningslinjer omhandler nemlig konsekvenserne af mangelfuld kontrol fra medlemsstaternes side, hvilket ikke er problemet i denne sag.
39 Det fremgår af Domstolens praksis, således som den er blevet sammenfattet i punkt 48 i generaladvokatens forslag til afgørelse, at Kommissionens beslutninger om afslutning af EUGFL-regnskaber ikke kræver en udførlig begrundelse, for så vidt som beslutningerne vedtages på grundlag af en sammenfattende rapport og en skriftveksling mellem den berørte medlemsstat og Kommissionen.
40 I denne sag anfører den sammenfattende rapport i punkt 4.7.4.1.2, der omfatter flere sider, klart grundene til, at den omtvistede korrektion er blevet anvendt, nemlig fordi de kontroller på stedet, der var blevet udført på landbrugsbedrifterne og på den virksomhed, der skulle foretage forarbejdningen af hampen, viste, at alle hampopdyrkede arealer i Nederlandene var blevet høstet inden frødannelsen. Ligeledes fremgår det af den sammenfattende rapport og af parternes indlæg, at den nederlandske regering har været snævert inddraget i udfærdigelsen af den anfægtede beslutning, og at regeringen kendte grundene til, at Kommissionen ikke fandt, at EUGFL skulle afholde alle de udgifter, som Kongeriget Nederlandene havde anmeldt med hensyn til støtte til hampproduktionen. Den nederlandske regering forelagde forligsorganet denne sag, netop fordi den ikke anerkendte disse grunde.
41 Under disse omstændigheder kan Kongeriget Nederlandene i denne sag ikke påberåbe sig en tilsidesættelse af forpligtelsen til at begrunde den anfægtede beslutning. Som følge heraf må det tredje anbringende forkastes.
Fjerde anbringende: tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet
42 Med sit fjerde anbringende, som ikke er blevet fremført i detaljer, har den nederlandske regering gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat ligebehandlingsprincippet, idet den har fraveget retningslinjerne uden at angive en begrundelse herfor.
43 Ifølge Kommissionen er dette anbringende irrelevant. Som Kommissionen allerede har påvist, finder retningslinjerne ikke anvendelse i den foreliggende sag, og den har derfor hverken anvendt dem eller fraveget dem.
44 I den forbindelse er det tilstrækkeligt at fastslå, at da Kommissionen ikke er forpligtet til at anvende retningslinjerne på et tilfælde, som ikke er omfattet af retningslinjerne, er klagepunktet om ulige behandling åbenbart ubegrundet. Som følge heraf må det fjerde anbringende forkastes.
45 Under hensyn til det ovenfor anførte bør Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes i det hele.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
46 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Kongeriget Nederlandene tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Kongeriget Nederlandene har tabt sagen, bør det pålægges det at betale sagens omkostninger. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 4, første afsnit, bærer Kongeriget Spanien, der er interveneret i sagen, sine egne omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
1) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes.
2) Kongeriget Nederlandene betaler sagens omkostninger.
3) Kongeriget Spanien bærer sine egne omkostninger.