CELEX: 62004TJ0233
Statligt stöd
Direktiv 2001/81/EG
Nationell åtgärd som innebär ett system för handel med utsläppsrätter för kväveoxider
Beslut varigenom stödet förklaras förenligt med den gemensamma marknaden
Upptagande till sakprövning
Fördel
Åtgärden saknar selektiv karaktär

Tillämpliga bestämmelser
Artikel 6 EG har följande lydelse:
”Miljöskyddskraven skall integreras i utformningen och genomförandet av gemenskapens politik och verksamhet enligt artikel 3, särskilt i syfte att främja en hållbar utveckling.”
I artikel 87 EG föreskrivs följande:
”1.   Om inte annat föreskrivs i detta fördrag, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
…
3.   Som förenligt med den gemensamma marknaden kan anses
a)
stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning,
b)
stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse eller för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi,
c)
stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset,
d)
stöd för att främja kultur och bevara kulturarvet, om sådant stöd inte påverkar handelsvillkoren och konkurrensen inom gemenskapen i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset,
e)
stöd av annat slag i enlighet med vad rådet på förslag från kommissionen kan komma att bestämma genom beslut med kvalificerad majoritet.”
Av Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön (
EGT C 37, 2001, s. 3
) framgår följande:
”69.
För att såväl medlemsstaterna som gemenskapen, i egenskap av avtalsparter, skall kunna nå målet att minska sina utsläpp av växthusgaser, krävs … dels [att de] vidtar gemensamma åtgärder som samordnas på gemenskapsnivå, bland annat ekonomiska åtgärder, dels att de utnyttjar de verktyg som tillkommit genom Kyotoprotokollet, nämligen överlåtbara utsläppsrätter, gemensamt genomförande samt mekanismen för miljöanpassad utveckling.
70.
I avsaknad av EG-dokument på området, och utan att inkräkta på kommissionens rätt att ta initiativ till sådana dokument, åligger det varje medlemsstat att fastställa den politik samt de åtgärder och instrument som den önskar använda för att uppnå en anpassning till de mål som undertecknats inom ramen för Kyotoprotokollet.
71.
Kommissionen anser att vissa arrangemang som medlemsstaterna vidtar för att uppnå målen i Kyotoprotokollet kan utgöra statligt stöd, men att det är för tidigt att fastställa villkoren för godkännande av detta eventuella stöd.”
I skäl 11 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/81/EG av den 23 oktober 2001 om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar (
EGT L 309, s. 22
) anges följande:
”Ett kostnadseffektivt sätt att uppnå delmålen är att fastställa nationella tak för varje medlemsstat för utsläpp av svaveldioxid, kväveoxider, flyktiga organiska föreningar och ammoniak. Sådana tak ger en viss flexibilitet åt gemenskapen och medlemsstaterna när det gäller hur de fastställda nivåerna skall nås.”
Under rubriken ”Nationella utsläppstak” föreskrivs följande i artikel 4 i direktiv 2001/81:
”1.   Medlemsstaterna skall senast år 2010 begränsa sina årliga nationella utsläpp av föroreningarna svaveldioxid (SO
), kväveoxider (NO
x
), flyktiga organiska föreningar (VOC) och ammoniak (NH
), till mängder som inte överskrider de utsläppstak som anges i bilaga I, varvid hänsyn skall tas till eventuella ändringar till följd av gemenskapsåtgärder som vidtas med anledning av de rapporter som avses i artikel 9.”
I bilaga I till direktiv 2001/81 föreskrivs ett utsläppstak för Konungariket Nederländerna om 260 kiloton kväveoxider (NO
x
), vilket skall uppnås senast år 2010.
Medlemsstaterna skulle sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa bestämmelserna i direktiv 2001/81 före den 27 november 2002. De skulle genast underrätta kommissionen om detta.
Tvistens bakgrund
Nederländska myndigheter anmälde, genom skrivelse av den 23 januari 2003, till kommissionen ett system för handel med utsläppsrätter för NO
x
(nedan kallad den anmälda åtgärden). Anmälan gjordes med stöd av artikel 88.3 EG. De nederländska myndigheterna begärde att kommissionen skulle fatta ett beslut i enlighet med artikel 4.2 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 EG (
EGT L 83, s. 1
) med innebörden att den anmälda åtgärden inte utgör stöd.
Den 24 juni 2003 antog kommissionen beslut K(2003) 1761 slutligt beträffande statligt stöd N 35/2003 avseende den anmälda åtgärden (nedan kallat det angripna beslutet).
I punkt 1 i det angripna beslutet beskriver kommissionen inledningsvis den anmälda åtgärden. Vad gäller det nationella nederländska utsläppstaket för NO
x
, såsom detta definieras i direktiv 2001/81, har de nederländska myndigheterna fastställt ett mål om 55 kiloton utsläpp av NO
x
år 2010 för landets stora industrianläggningar (ungefär 250 företag).
Vad gäller systemets funktion anför kommissionen i punkt 1.2 i det angripna beslutet att det i nationell lagstiftning, för varje industrianläggning, fastställs en relativ norm för utsläpp av NO
x
, som skall iakttas. Företaget kan efterleva den föreskrivna utsläppsbestämmelsen antingen genom att vidta åtgärder för att minska utsläppen av NO
x
i den egna anläggningen eller genom att köpa utsläppsrätter av andra företag eller slutligen genom att kombinera de två alternativen. Utsläppsminskningarna, i form av NO
x
-krediter, erbjuds på marknaden för handel med utsläppsrätter av anläggningar vars utsläpp understiger normen.
De totala årliga utsläppen av NO
x
från en anläggning (korrigerade med eventuella sålda eller köpta NO
x
-krediter) skall motsvara den tillåtna utsläppsnivån för den anläggningen. De tillåtna årliga utsläppen beräknas – i absoluta tal – i förhållande till den relativa utsläppsnormen och den energimängd som anläggningen använder.
Vid varje årsskifte kontrollerar de nederländska myndigheterna om anläggningarna iakttagit den föreskrivna utsläppsnormen. Varje år kan NO
x
-krediter köpas, sparas eller lånas ut för framtida perioder. Om en anläggning överskrider den föreskrivna utsläppsnormen måste den kompensera överskottet nästa år. Överskottet ökas dessutom med 25 procent i syfte att avskräcka från överskridande. Om en anläggning inte klarar av att hålla sin utsläppsnorm påför de nederländska myndigheterna anläggningen faktiska, proportionerliga och avskräckande böter.
Enligt den anmälda åtgärden får företagen inte köpa utsläppsrätter i produktionssyfte. De skall endast följa utsläppsnormen.
I punkt 1.3 i det angripna beslutet beskriver kommissionen beräkningsmetoden för utsläppsnormen och därefter, i punkt 1.4, skillnaderna mellan systemet med ”cap-and-trade” och systemet med ”dynamic cap” av samma typ som den anmälda åtgärden. Kommissionen anger att enligt de nederländska myndigheterna skiljer sig den anmälda åtgärden från den andra typen av system med förhandlingsbara rättigheter, systemet med ”cap-and-trade”, i vilket företagen ges en utsläppskvot. Nya företag eller företag som vill utvidga sin verksamhet måste först förvärva den nödvändiga kvoten. Inom ramen för den anmälda åtgärden har företagen inte någon sådan skyldighet, utan skall endast iaktta sin utsläppsnorm, vilken står i relation till företagets energikonsumtion och anpassas till sistnämnda.
I punkt 1.5 och 1.6 i det angripna beslutet anger kommissionen vidare att den anmälda åtgärden är tillämplig parallellt med gemenskapsbestämmelserna på samtliga industriföretag med en installerad kapacitet vars termiska effekt överstiger 20 megawattimmar (MWh). De nederländska myndigheterna kommer att fortsätta att tillämpa de gränsvärden i fråga om utsläpp som föreskrivs i olika nu gällande gemenskapsdirektiv.
Vid prövningen av den anmälda åtgärden (punkt 3 i det angripna beslutet) redogör kommissionen först för sin beslutspraxis i fråga om system för handel med utsläppsrätter och skiljer mellan två olika typer av system enligt följande:
”1.
De system där överlåtbara tillstånd för utsläpp eller föroreningar anses som immateriella tillgångar med ett försäljningsvärde som staten lika väl kan sälja eller göra till föremål för en upphandling, vilket i sin tur leder till en utebliven vinst (eller en förlust av statliga medel), utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 i EG-fördraget.
2)
System där överlåtbara tillstånd för utsläpp eller föroreningar anses som ett officiellt bevis på att viss produktion inte kan säljas eller tilldelas tillståndsinnehavaren, varigenom det inte föreligger någon utebliven vinst och således inte någon användning av statliga medel innebär i sin tur att det inte föreligger något statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 i EG-föredraget.”
Därefter redogör kommissionen för skälen till varför den anser att den anmälda åtgärden utgör statligt stöd, nämligen att staten tilldelar en viss grupp av företag som idkar handel mellan medlemsstater gratis NO
x
-krediter. Enligt vad som sägs i det angripna beslutet hade nederländska myndigheter möjlighet att sälja utsläppsrätterna eller tilldela dem efter upphandling. Genom att ge NO
x
-krediter gratis i form av immateriella tillgångar, uppkommer således en utebliven vinst för medlemsstaten. Enligt kommissionen innebär detta att systemet inbegriper statliga medel i den mening som avses i artikel 87.1 EG. De berörda företagens förstärkta ställning påverkar handeln mellan medlemsstater.
I punkt 3.3 i det angripna beslutet undersöker kommissionen om den anmälda åtgärden är förenlig med den gemensamma marknaden.
I punkt 4 i det angripna beslutet drar kommissionen slutsatsen att den anmälda åtgärden innebär ett statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG men att stödet är förenligt med den gemensamma marknaden enligt artikel 87.3 EG och artikel 61.3 c i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Kommissionen uppmanar de nederländska myndigheterna att årligen inkomma med en rapport om hur den anmälda åtgärden genomförts och att i förväg till kommissionen anmäla all anpassning av villkoren för att erhålla stöd.
Förfarandet
Konungariket Nederländerna har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 5 september 2003, väckt talan mot det angripna beslutet (mål C-388/03).
Genom beslut av den 17 februari 2004 beslutade domstolens ordförande att tillåta Förbundsrepubliken Tyskland att intervenera till stöd för Konungariket Nederländernas yrkanden.
I beslut av den 8 juni 2004 överlämnade domstolen målet till förstainstansrätten i enlighet med rådets beslut 2004/407/EG, Euratom av den 26 april 2004 om ändring av artiklarna 51 och 54 i protokollet till domstolens stadga (
EUT L 132, s. 5
).
Genom skrivelse av den 13 december 2004 uppmanade förstainstansrätten Konungariket Nederländerna och Förbundsrepubliken Tyskland att yttra sig över vilka slutsatser som skulle dras av domstolens beslut av den 28 januari 2004 i mål
C-164/02, Nederländerna mot kommissionen (REG 2004, s. I-1177)
, angående frågan huruvida förevarande talan kan tas upp till prövning. Konungariket Nederländerna och Förbundsrepubliken Tyskland inkom med yttranden den 14 respektive den 12 januari 2005.
Parternas yrkanden
Konungariket Nederländerna har med stöd av Förbundsrepubliken Tyskland yrkat att förstainstansrätten skall
—
ogiltigförklara det angripna beslutet i den mån kommissionen häri anser att den anmälda åtgärden utgör stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG, och
—
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har yrkat att förstainstansrätten skall
—
i första hand avvisa talan och i andra hand ogilla den, samt
—
förplikta Konungariket Nederländerna att ersätta rättegångskostnaderna.
Upptagande till sakprövning
Parternas argument
Kommissionen har inte åberopat någon invändning om rättegångshinder men undrar om talan verkligen kan upptas till prövning. Enligt kommissionen är det angripna beslutet ett beslut om godkännande som inte har någon rättsverkan som påverkar Konungariket Nederländernas intressen. Beslutet kan således inte förändra Nederländernas rättsliga ställning och förorsakar inte heller landet någon olägenhet. Enligt rättspraxis kan någon talan därför inte väckas mot beslutet.
Kommissionen har härvid hänvisat till domstolens beslut av den 27 november 2001 i mål
C-208/99, Portugal mot kommissionen (REG 2001, s. I-9183)
, och till domstolens dom av den 18 juni 2002 i mål
C-242/00, Tyskland mot kommissionen (REG 2002, s. I-5603)
, samt till förstainstansrättens dom av den 30 januari 2002 i mål
T-212/00, Nuove Industrie Molisane mot kommissionen (REG 2002, s. II-347)
. Denna rättspraxis bekräftades nyligen i beslutet i det ovan i punkt 24 nämnda målet Nederländerna mot kommissionen, ett mål som påminner om det förevarande.
Kommissionen anser att Konungariket Nederländerna har en för vittgående föreställning om begreppet upptagande till sakprövning. Det är inte tillräckligt att åberopa att framtida intressen eventuellt kan komma att påverkas. Enligt kommissionen kan en talan om ogiltigförklaring endast tas upp till sakprövning om det beslut som sökanden angriper på ett negativt och klart sätt påverkar verkliga och existerande intressen. Detta är inte fallet i förevarande mål. Den omständigheten att tredje man i framtiden kan åberopa det angripna beslutet i nationella förfaranden för att visa att system som liknar den anmälda åtgärden utgör statligt stöd innebär inte att det angripna beslutet ändrar Konungariket Nederländernas ställning på ett negativt och detaljerat sätt.
Kommissionen anser vidare att artikel 230 EG skall läsas mot bakgrund av artikel 233 EG. Möjligheten att väcka talan med stöd av artikel 230 EG skall begränsas till de fall då institutionen, för det fall det angripna beslutet ogiltigförklaras, blir skyldig att vidta vissa åtgärder för att verkställa den dom som verkligen och konkret förändrar Konungariket Nederländernas rättsliga ställning. För det fall det angripna beslutet ogiltigförklarades, skulle kommissionen i förevarande fall emellertid inte behöva anta någon rättsakt som förändrar Konungariket Nederländernas rättsliga ställning.
Konungariket Nederländerna anser att dess talan kan tas upp till prövning. Nederländerna har gjort gällande att det är tillräckligt att den omtvistade åtgärden har rättsverkningar som kan påverka medlemsstaternas intressen för att talan skall kunna tas upp till prövning. Det krävs således inte att nederländska intressen verkligen har påverkats då talan väcks. Talan kan väckas med avseende på framtida och potentiella rättsverkningar.
Konungariket Nederländerna har erinrat om att en kvalificering av en åtgärd såsom statligt stöd medför tillämpning av artiklarna 17–19 i förordning nr 659/1999. Kommissionen kan således i framtiden framtvinga alla lämpliga åtgärder, vilket i sin tur innebär en risk för åtgärdens kontinuitet och rättssäkerhet. Ändringar av åtgärden skall dessutom anmälas till kommissionen, och Konungariket Nederländerna är skyldigt att upprätta en årlig rapport om hur åtgärden genomförts. Förbundsrepubliken Tyskland har vidare gjort gällande att det angripna beslutet har rättsverkningar gentemot Konungariket Nederländerna, eftersom det medför att materiella och processuella gemenskapsrättsliga bestämmelser om statligt stöd blir tillämpliga på den anmälda åtgärden.
Konungariket Nederländerna har i övrigt anfört att det stöd som påstås ha beviljats genom den anmälda åtgärden skulle kunna motivera ett beslut om att ett nytt stöd är oförenligt med den gemensamma marknaden med tillämpning av de regler om kumulering som återfinns i de riktlinjer som kommissionen antagit. Det angripna beslutet utgör även ett prejudikat som tvingar medlemsstaterna att anmäla liknande system till kommissionen i framtiden. Dessutom kan tredje man åberopa det angripna beslutet inför nationella domstolar.
Vad sedan gäller vilken lärdom som kan dras av beslutet i det ovan i punkt 24 nämnda målet Nederländerna mot kommissionen, så har Konungariket Nederländerna, med stöd av Förbundsrepubliken Tyskland, särskilt gjort gällande att dess talan i det målet syftade till att få ett påstående i motiveringen av det angripna beslutet ogiltigförklarat. I förevarande mål riktas talan däremot mot artikeldelen i det angripna beslutet och inte mot dess motivering.
Konungariket Nederländerna har, med stöd av Förbundsrepubliken Tyskland, påpekat att man bett kommissionen att fatta ett beslut med innebörden att den anmälda åtgärden inte utgjorde något statligt stöd. Eftersom kommissionen kom fram till att åtgärden utgjorde statligt stöd, avslog kommissionen också härigenom Nederländernas begäran. Enligt Förbundsrepubliken Tyskland skiljer detta även förevarande fall från den situation som ledde fram till beslutet i det ovan i punkt 24 nämnda målet Nederländerna mot kommissionen.
De verkställighetsåtgärder som föreskrivs i artikel 233 EG ingår enligt Konungariket Nederländerna slutligen inte bland sakprövningsförutsättningarna för en talan om ogiltigförklaring. Sedan det angripna beslutet har ogiltigförklarats, kan kommissionen dessutom fatta ett nytt beslut om att det inte föreligger något statligt stöd.
Förstainstansrättens bedömning
I artikel 230 EG görs en klar åtskillnad mellan dels gemenskapsinstitutionernas och medlemsstaternas, dels fysiska och juridiska personers rätt att väcka talan om ogiltigförklaring, och i andra stycket i denna artikel ges en rätt för varje medlemsstat att genom en talan om ogiltigförklaring bestrida rättsenligheten av kommissionens beslut, utan att det uppställs som villkor för utövandet av denna rätt att den motiveras av ett berättigat intresse av att få saken prövad. Det åligger således inte en medlemsstat att visa att en rättsakt från kommissionen som medlemsstaten ifrågasätter får rättsverkningar mot medlemsstaten för att talan skall kunna upptas till prövning. För att talan om ogiltigförklaring skall kunna väckas mot en rättsakt från kommissionen krävs emellertid att rättsakten är avsedd att ha rättsverkningar (se beslutet i det ovan i punkt 28 nämnda målet Portugal mot kommissionen, punkterna 22–24 och där angiven rättspraxis).
Sedan Konungariket Nederländerna anmält den anmälda åtgärden och begärt att kommissionen skulle besluta att den inte utgjorde något stöd, med tillämpning av artikel 4.2 i förordning nr 659/1999, fastställde kommissionen i det angripna beslutet att systemet innebär statligt stöd som är förenligt med den gemensamma marknaden.
Förstainstansrätten påpekar inledningsvis att domstolen, under liknande omständigheter, ansett att en medlemsstats talan kunde tas upp till prövning (domstolens dom av den 26 september 1996 i mål
C-241/94, Frankrike mot kommissionen, REG 1996, s. I-4551)
. Även om det är riktigt att kommissionen inte hade bestritt att talan kunde upptas till prövning i det målet, skall det betonas att frågor om avvisning gäller ett rättegångshinder som inte kan avhjälpas som gemenskapsdomstolen när som helst kan pröva ex officio. Den omständigheten att kommissionen inte hade bestritt att talan kunde tas upp till prövning i det målet innebär således inte att domstolen avstått från att pröva frågan.
I motsats till kontexten i den av kommissionen åberopade domen i det i punkt 28 ovan nämnda målet Tyskland mot kommissionen har kommissionen genom att kvalificera åtgärden såsom statligt stöd inte bifallit Konungariket Nederländernas begäran.
Denna kvalificering gjorde det möjligt för kommissionen att inom ramen för det angripna beslutet pröva om den anmälda åtgärden var förenlig med den gemensamma marknaden. Den medför vidare att det förfarande som föreskrivs i förordning nr 659/1999 för befintliga stödordningar blir tillämpligt, i synnerhet det förfarande som föreskrivs i artiklarna 17–19 och 21. Enligt artikel 21 skall medlemsstaterna ge in årliga rapporter om alla befintliga stödordningar. Kvalificeringen som statligt stöd kan även inverka på beviljandet av ett nytt stöd enligt reglerna om kumulering av stöd av olika ursprung, vilka föreskrivs särskilt i punkt 74 i Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön.
Härav följer att det angripna beslutet med all säkerhet har bindande rättsverkningar. Konungariket Nederländernas talan kan således upptas till prövning.
Varken citerad rättspraxis eller de argument som kommissionen framfört föranleder förstainstansrätten att göra någon annan bedömning.
Till skillnad från de omständigheter som var för handen i förstainstansrättens dom av den 17 september 1992 i mål
T-138/89, NBV och NVB mot kommissionen (REG 1992, s. II-2181)
, har det angripna beslutet rättsverkningar som förorsakar Konungariket Nederländerna en olägenhet (se punkt 42 ovan). Nederländernas rättsliga ställning med avseende på artikel 230 EG kan vidare inte jämföras (se punkt 37 ovan) med sökandens ställning i det målet, som var ett företag som hade att styrka ett intresse av att få saken prövad (se punkt 37 ovan).
Även om domstolen vidare i sitt beslut i det ovan i punkt 28 nämnda målet Portugal mot kommissionen slog fast att talan inte kunde upptas till prövning, utgick den från att Republiken Portugal yrkat att de angripna besluten skulle ogiltigförklaras endast i den mån Portugal angavs som mottagare, varvid domstolen ansåg detta angivande vara överflödigt och sakna självständig juridisk betydelse (punkterna 25 och 28). I förevarande mål har Konungariket Nederländerna emellertid bestritt kvalificeringen som statligt stöd, vilket inte kan anses överflödigt och utan självständig juridisk betydelse.
I sin dom i det ovan i punkt 28 nämnda målet Nuove Industrie Molisane mot kommissionen avvisade förstainstansrätten talan med motiveringen att det saknades berättigat intresse av att få saken prövad. Innan förstainstansrätten avvisade talan påpekade den att sökanden inte ifrågasatte själva artikeldelen i beslutet och prövade sedan om den bedömning som sökanden bestred hade några bindande rättsverkningar som påverkade sökandens intressen (punkterna 34 och 38). I förevarande mål har Konungariket Nederländerna emellertid inte att visa att det har något berättigat intresse av att få saken prövad (se punkt 37 ovan). Vidare ifrågasätts artikeldelen i det angripna beslutet vari den omtvistade kvalificeringen som statligt stöd återfinns.
I detta sista avseende skall förevarande mål även särskiljas från den situation som ledde fram till beslutet i det ovan i punkt 24 nämnda målet Nederländerna mot kommissionen. I det målet yrkade Konungariket Nederländerna i sin ansökan att det ifrågasatta beslutet skulle ogiltigförklaras ”i den utsträckning kommissionen i detta beslut fastställ[de] att de stöd som beviljats hamnmyndigheter … utg[jorde] statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG” (punkt 9). Någon sådan slutsats fanns emellertid inte i artikeldelen i nämnda beslut.
Kommissionen har slutligen hävdat att enligt artikel 230 EG jämförd med artikel 233 EG kan talan väckas med stöd av artikel 230 EG endast om verkställighetsåtgärder måste vidtas enligt artikel 233 EG. Vad beträffar detta argument finner förstainstansrätten att en sådan tolkning inte finner stöd i fördragets systematik. I artikel 233 EG föreskrivs att den eller de institutioner vars rättsakt förklarats ogiltig eller vars underlåtenhet att agera har förklarats strida mot fördraget skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa domstolens dom. Denna artikel syftar således klart och tydligt till att säkerställa att de domar följs varigenom en rättsakt ogiltigförklarats med stöd av artikel 230 EG. Artikel 230 EG är däremot för sin tillämplighet på intet sätt beroende av att artikel 233 EG är tillämplig. Det föreskrivs inte som villkor för att väcka talan att åtgärder skall kunna vidtas av den institution som antagit den angripna rättsakten, för det fall denna skulle ogiltigförklaras.
Under dessa omständigheter skall talan upptas till prövning.
Prövning i sak
Konungariket Nederländerna har anfört två grunder. Den första avser åsidosättande av artikel 87 EG och den andra åsidosättande av motiveringsskyldigheten.
Vad gäller den första grunden har Konungariket Nederländerna med stöd av Förbundsrepubliken Tyskland gjort gällande i första hand att den anmälda åtgärden inte utgör en förmån som finansieras med hjälp av statliga medel och i andra hand att villkoret om selektivitet inte är uppfyllt.
Huruvida det föreligger en förmån som finansieras med hjälp av statliga medel
Parternas argument
Konungariket Nederländerna anser att kommissionens resonemang är felaktigt då det utgår från tilldelning av utsläppsrätter medan grunden för den anmälda åtgärden i själva verket är att det genom lagstiftning föreskrivs en miljönorm. Denna enhetliga norm är tillämplig på samtliga industriföretag med en total installerad kapacitet som överstiger 20 MWh. Normen innebär en börda för företagen och inte en förmån. Systemet kännetecknas av att företagen själva kan välja hur de skall efterkomma normen, antingen genom att minska sina egna utsläpp eller genom att köpa utsläppskrediter av andra företag. Kommissionen utgår felaktigt från principen att utsläppskrediterna skapas av nederländska myndigheter. Eftersom nämnda myndigheter enligt Konungariket Nederländerna inte tilldelar några utsläppsrätter, kan de inte heller sälja dem eller låta dem bli föremål för upphandling.
Konungariket Nederländerna har i detta sammanhang erinrat om att det endast kan bli tal om statligt stöd då statliga medel överförs. Konungariket Nederländerna har åberopat flera domar till stöd för sitt påstående, bland annat domstolens dom av den 13 mars 2001 i mål
C-379/98, PreussenElektra (REG 2001, s. I-2099)
, i vilken domstolen slog fast att en inköpsskyldighet som föreskrivs i lag och den härav följande fördelningen av kostnaderna mellan privata företag inte medför någon direkt eller indirekt överföring av statliga medel. Enligt Konungariket Nederländerna uppvisar den anmälda åtgärden emellertid likheter med den som var föremål för prövning i nämnda mål.
Konungariket Nederländerna har vidare hävdat att den anmälda åtgärden inte kan jämföras med de danska och brittiska systemen. I dessa system fastställs antalet rättigheter i förväg och delas ut gratis av myndigheterna. I de fallen skulle upphandling eller försäljning obestridligen utgöra ett tänkbart alternativ. Den anmälda åtgärden har fler likheter med det belgiska systemet i vilket överlåtbara utsläpps- eller föroreningsrätter inte har något värde för innehavaren i sin relation till staten, utan endast utgör ett bevis för viss produktion eller visst utsläpp. Konungariket Nederländerna anser under alla omständigheter att kommissionens försök att klassificera den anmälda åtgärden i en av de två kategorier som kommissionen själv infört endast leder till att debatten hämmas.
Slutligen har Konungariket Nederländerna bestritt kommissionens tolkning av Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön. Enligt denna tolkning anses tilldelning av utsläppsrätter i vissa fall utgöra statligt stöd. Nederländerna har även bestritt att det i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (
EUT L 275, s. 32
) på flera ställen skulle betonas att artikel 87 EG är tillämplig på utsläppsrätter.
Förbundsrepubliken Tyskland har åberopat att det inte föreligger några förmåner för företagen. Även om man anser att det rör sig om tilldelning av utsläppsrätter så utgör dessa endast en konkretisering av skyldigheten att iaktta det fastställda utsläppstaket. Företagens situation har försämrats jämfört med tidigare och de kan enligt Förbundsrepubliken Tyskland endast erhålla överlåtbara utsläppsrätter genom att själva minska sina utsläpp. Denna ekonomiska förmån kan inte tillskrivas medlemsstaten. Kommissionen misstar sig då den i förevarande fall tillämpar kriteriet om avstående från statliga medel, eftersom detta kriterium är olämpligt för att hindra gratis tilldelning av utsläppsrätter såvitt avser stödreglerna. Sådant avstående är en följd av medlemsstaternas rätt att fritt besluta att införa pålagor och kan med avseende på reglerna om stöd inte jämställas med att det offentliga avyttrar tillgångar. Principen om en privat investerare som agerar under normala marknadsvillkor är inte heller tillämplig, eftersom staten ställer de ekonomiska aktörerna inför tvingande bestämmelser utan att själv vara aktiv på marknaden.
Kommissionen anser att den anmälda åtgärden utgör statligt stöd, eftersom Konungariket Nederländerna varje år tillhandahåller de berörda företagen gratis utsläppsrätter. Staten skapar härigenom en överlåtbar immateriell tillgång som staten ger de nämnda företagen gratis och befriar dem härigenom från kostnader som vanligtvis skulle belasta deras budget.
Utsläppsrätternas värde beror framför allt på att ett företag som tror sig överskrida sin utsläppsnorm kan undvika att påföras böter av de nederländska myndigheterna genom att köpa nödvändiga rättigheter. Rättigheterna är överlåtbara redan i början på året varför ett företag som står inför ett likviditetsproblem kan sälja dem. Konungariket Nederländerna har, enligt kommissionen, inte bestritt att utsläppsrätterna har ett ekonomiskt värde.
Kommissionen har gjort gällande att det i förevarande fall föreligger en överföring av statliga medel som utgörs av en förlust av sådana medel. Konungariket Nederländerna behandlar endast systemets andra etapp, då företagen kan förhandla om utsläppsrätterna sinsemellan. Det statliga stödet tilldelas emellertid under den första etappen då Konungariket Nederländerna ger berörda företag gratis utsläppsrätter som företagen senare kan sälja. Den omständigheten att de nederländska myndigheterna skapar överlåtbara rättigheter och därefter tilldelar nämnda företag dessa rättigheter gratis i stället för att sälja dem medför en utebliven intäkt för staten.
Kommissionen menar att Konungariket Nederländerna kunde organisera sitt system annorlunda och sälja utsläppsrätter varje år. Även inom ramen för det valda systemet skulle de nederländska myndigheterna kunna köpa tillbaka icke använda utsläppsrätter av företag vars utsläpp understiger normen. Staten skulle därefter kunna sälja dessa rättigheter till marknadspris till behövande företag. Resultatet härav vore jämförligt i miljöhänseende men det skulle i stället vara de nederländska myndigheterna som uppbar nästan hela priset för oanvända krediter. När det gäller den anmälda åtgärden är det i stället de företag som innehar och säljer NO
x
-krediter som erhåller hela marknadspriset.
Vad avser jämförelsen med det danska och det brittiska systemet anser kommissionen att det inte är för att den anmälda åtgärden inte i förväg fastställer exakt hur många utsläppsrätter ett företag har som detta system skiljer sig från de två andra systemen i sådan utsträckning att det inte längre föreligger någon överföring av statliga medel i den mening som avses i artikel 87.1 EG.
Den anmälda åtgärden kan inte heller jämföras med det belgiska systemet, och den rättspraxis som lades fast i domen i det ovan i punkt 53 nämnda målet PreussenElektra är inte tillämplig i förevarande mål.
Förstainstansrättens bedömning
Enligt fast rättspraxis skall samtliga villkor i artikel 87.1 EG vara uppfyllda för att stöd skall föreligga. I artikel 87.1 EG definieras statligt stöd som i princip är oförenligt med den gemensamma marknaden som stöd vilket ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna (se domstolens dom av den 20 november 2003 i mål
C-126/01, GEMO, REG 2003, s. I-13769
, punkterna 21 och 22 och där angiven rättspraxis).
För att förmåner skall anses vara stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG krävs att de tilldelas direkt eller indirekt med hjälp av statliga medel och att de kan tillskrivas staten (domen i det ovan i punkt 63 nämnda målet GEMO, punkt 24).
Begreppet stöd kan omfatta inte enbart konkreta förmåner som subventioner, lån och förvärv av kapitalandelar i företag, utan även åtgärder som på olika sätt minskar de kostnader som normalt belastar ett företags budget och som därigenom, utan att vara subventioner i strikt bemärkelse, är av samma karaktär och har identiskt lika effekter (se domen i det ovan i punkt 63 nämnda målet GEMO, punkt 28 och där angiven rättspraxis).
En åtgärd varigenom vissa företag beviljas en förmån som medför ytterligare kostnader för de offentliga myndigheterna, i form av ett faktiskt avstående från offentliga fordringar eller en befrielse från skyldigheten att betala böter och straffavgifter, kan således utgöra statligt stöd (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 17 juni 1999 i mål
C-295/97, Piaggio, REG 1999, s. I-3735
, punkterna 42 och 43).
Det är mot bakgrund av dessa principer som förstainstansrätten skall pröva om den anmälda åtgärden ger mottagarna en förmån som finansieras med hjälp av statliga medel.
Konungariket Nederländerna har gjort gällande att det inte beviljar de berörda företagen några utsläppsrätter.
Förstainstansrätten konstaterar härvid att den anmälda åtgärden, i motsats till andra system, inte grundar sig på utsläppsrätter som tilldelas direkt av staten, vilket kommissionen själv medgett i punkt 3.2 första stycket i det angripna beslutet.
Det är förvisso riktigt att Konungariket Nederländerna inte direkt tilldelar några utsläppsrätter till de berörda företagen. Medlemsstaten nöjer sig dock inte med att enbart fastställa en utsläppsnorm som företagen skall iaktta. Konungariket Nederländerna tillåter de företag som omfattas av systemet att sinsemellan handla med utsläppsrätter som indirekt följer av normen upp till det tak som är tillämpligt på vart och ett av företagen. Genom att göra dessa rättigheter överlåtbara ger Konungariket Nederländerna dem ett marknadsvärde. Varje företag som omfattas av ordningen kan när som helst sälja dem.
Som svar på förstainstansrättens frågor har Konungariket Nederländerna preciserat att varje innehavare av utsläppsrätter hade ett konto i registret över NO
x
-utsläpp. Innehavaren hade möjlighet att sälja alla rättigheter för de år en norm fastställts, inklusive för framtida år. Alla rättigheter kan således säljas och inte enbart de krediter som är överblivna vid slutet på året hos ett företag som släppt ut mindre NO
x
än vad normen tillåter. Dessa krediter motsvarar därvid den positiva skillnaden mellan tillåtna och konstaterade utsläpp av NO
x
.
De utsläppskrediter som vissa företag eventuellt har över i slutet på året är visserligen, såsom Konungariket Nederländerna har anfört, i princip frukten av och beviset på deras ansträngningar. Om systemet inte gav möjlighet att överlåta dessa krediter skulle de emellertid sakna marknadsvärde. Företagen skulle då inte ens delvis kunna få täckning för de kostnader de haft för att minska sina NO
x
-utsläpp genom att sälja krediterna.
De företag som släppt ut mer NO
x
än vad utsläppsnormen tillåter och som således har ett negativt saldo vid slutet på året ges enligt den anmälda åtgärden möjlighet att undgå böter genom att köpa utsläppsrätter av dem som har sådana rättigheter över.
Härav följer att den möjlighet att överlåta utsläppsrätterna som den anmälda åtgärden ger utgör en förmån för de företag som omfattas av fastställda utsläppsnormer för NO
x
.
Genom att införa ett system med möjlighet att överlåta utsläppsrätter för NO
x
på marknaden har Konungariket Nederländerna gett dem karaktären av immateriella tillgångar som de berörda företagen fritt kan sälja, även om dessa är knutna till ett maxtak som är tillämpligt på det berörda företaget. Dessa tillgångar har emellertid ställts till de berörda företagens förfogande gratis, trots att de hade kunnat säljas eller auktioneras ut. Konungariket Nederländerna har härigenom avstått från statliga medel.
Konungariket Nederländerna kan således inte vinna framgång med argumentet att den anmälda åtgärden liknar det belgiska systemet. I sitt beslut av den 25 juli 2001, avseende stöd N 550/2000 – Belgien – Certificats ”Électricité verte” (
EGT C 330, s. 3
), ansåg kommissionen att gröna intyg endast utgjorde ett officiellt bevis för att grön elektricitet hade producerats och att staten således inte hade accepterat någon utebliven vinst genom att ge producenterna dem gratis.
Även den av Konungariket Nederländerna åberopade likheten mellan den anmälda åtgärden och åtgärden i domen i det ovan i punkt 53 nämnda målet PreussenElektra saknar stöd. I detta system föreskrevs nämligen en ömsesidig inköpsskyldighet för aktörerna. I övrigt vilade systemet inte på några utsläpps- eller föroreningsrätter.
Den anmälda åtgärden utgör följaktligen en förmån som de berörda företagen tilldelats med hjälp av statliga medel i enlighet med den rättspraxis som anges i punkterna 63–66 ovan.
Huruvida selektivitet saknas
Parternas argument
Konungariket Nederländerna har, med stöd av Förbundsrepubliken Tyskland, gjort gällande att selektivitetsvillkoret inte är uppfyllt i förevarande mål. Den anmälda åtgärden är bindande för ungefär 250 storföretag inom industrin som inte tillhör någon specifik produktionssektor. Eftersom alla stora anläggningar skall respektera samma norm har inte denna företagsgrupp gynnats.
Enligt Konungariket Nederländerna följer det av domstolens dom av den 8 november 2001 i mål
C-143/99, Adria-Wien Pipeline och Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke (REG 2001, s. I-8365)
, punkt 41, att jämförelsen skall ske i förhållande till andra företag som i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation, med hänsyn till den målsättning som skall uppfyllas genom den berörda åtgärden. Detta synsätt delas av Förbundsrepubliken Tyskland.
Konungariket Nederländerna har betonat att kommissionen inte anger i förhållande till vilka företag de berörda stora industrianläggningarna skulle ha gynnats. Enligt Förbundsrepubliken Tyskland befinner sig dessa inte i en situation som är jämförbar med andra företags, eftersom de inte är skyldiga att iaktta de olika utsläppstaken.
Kommissionen har anfört att alla företag med säte i Nederländerna omfattas av utsläppstak, medan den anmälda åtgärden avser en mycket begränsad krets nederländska företag med en installerad kapacitet som överstiger 20 MWh. Endast dessa företag erhåller gratis utsläppsrätter av de nederländska myndigheterna. Trots att dessa företag inte producerar samma vara, är selektivitetsvillkoret i artikel 87.1 EG uppfyllt.
Kommissionen har vidare med åberopande av domen i det ovan i punkt 80 nämnda målet Adria-Wien Pipeline och Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke anfört att den omständigheten att de företag som stöds tillhör olika sektorer inte medför att den anmälda åtgärden är en allmän åtgärd som vidtas inom ramen för den ekonomiska politiken.
Förstainstansrättens bedömning
Som framgår av texten i artikel 87.1 EG kan en ekonomisk förmån som beviljas av en medlemsstat anses utgöra statligt stöd endast om den kan gynna vissa företag eller viss produktion, genom att i viss mån vara selektiv (domen i det ovan i punkt 80 nämnda målet Adria-Wien Pipeline och Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, punkt 34).
En statlig åtgärd som utan åtskillnad gynnar alla företag som är etablerade i landet kan således inte utgöra ett statligt stöd (domen i det ovan i punkt 80 nämnda målet Adria-Wien Pipeline och Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, punkt 35).
För tillämpningen av artikel 87 EG saknar det betydelse om den som förmodas ha åtnjutit en fördel genom åtgärden har försatts i en situation som är mer fördelaktig eller svårare än den som han befann sig i enligt det tidigare rättsläget, eller om hans situation inte alls har förändrats. Det enda som skall fastställas är huruvida en statlig åtgärd, inom ramen för en viss rättsordning, kan gynna ”vissa företag eller viss produktion”, i den mening som avses i artikel 87.1 EG, i jämförelse med andra företag som i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation, med hänsyn till den målsättning som skall uppfyllas genom den berörda åtgärden (se domen i det ovan i punkt 80 nämnda målet Adria-Wien Pipeline och Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, punkt 41 och där angiven rättspraxis).
Enligt punkt 1.5 första stycket i det angripna beslutet är den anmälda åtgärden tillämplig på samtliga industrianläggningar med en installerad kapacitet vars termiska effekt överstiger 20 MWh. I punkt 3.3 i det angripna beslutet anges vidare att den anmälda åtgärden riktar sig till en blandad grupp av stora industriföretag, och den spänner således över flera sektorer.
Under dessa omständigheter konstaterar förstainstansrätten att samtliga stora industrianläggningar omfattas av det utsläppstak för NO
x
som föreskrivs i den anmälda åtgärden. Dessa företag kan dra nytta av de förmåner, inom ramen för detta utsläppstak, som möjligheten att överlåta utsläppsrätter medför. Kriteriet för att den anmälda åtgärden skall äga tillämpning är således objektivt och utan hänsyn till geografiska eller sektorsvisa faktorer. I den mån åtgärden riktas mot de mest förorenande företagen står detta objektiva kriterium dessutom i överensstämmelse med det eftersträvade syftet, det vill säga skyddet för miljön, och med systemets inre logik.
Såsom vidare anges i det angripna beslutet är det endast de företag som omfattas av reglerna som, vid äventyr av böter, påförs utsläppsnormer eller en sträng nivå för standardprestanda (Performance Standard Rate (PSR)) som successivt kommer att minska fram till och med år 2010.
Såväl vad gäller det eftersträvade målet som de särskilda skyldigheter som föreskrivs för stora industrianläggningar inom ramen för den anmälda åtgärden, finner förstainstansrätten således att situationen för de företag som omfattas av utsläppstaket för NO
x
varken i faktiskt eller rättsligt hänseende kan anses jämförbar med de företags situation som inte omfattas av detta tak.
Kommissionen har i detta avseende förvisso påstått att det i Nederländerna finns lagar dels om miljöförvaltning, dels om luftföroreningar, som inte innehåller något system för handel med utsläppsrätter. Enligt kommissionen omfattas således alla företag av samma skyldigheter när det gäller att minska utsläppen av NO
x
. Detta påstående strider emellertid mot den beskrivning som görs av den anmälda åtgärden i punkt 1 i det angripna beslutet. Av denna beskrivning framgår nämligen att beräkningen av de utsläppsnormer som åtgärden föreskriver och de böter som påförs om normen överskrids endast gäller de anläggningar som omfattas av systemet (se punkterna 10–16 ovan).
Kommissionen har inte heller anfört några särskilda omständigheter som styrker att de företag som de av kommissionen åberopade lagarna är tillämpliga på hade samma skyldigheter som de företag som omfattades av den anmälda åtgärden. Kommissionen har inte heller visat att de förstnämnda företagen skulle bli bötfällda om de åsidosatte sina skyldigheter.
Det finns vidare inte några omständigheter som visar att företag som konsumerar mindre än 20 MWh befinner sig i en situation som kan jämföras med situationen för de företag som omfattas av den anmälda åtgärden. Kommissionen har i synnerhet underlåtit att styrka att företagen var underkastade PSR.
Kommissionen har således inte visat att det föreligger ett allmänt system som är tillämpligt på företag som befinner sig i en situation som i faktiskt och rättsligt hänseende kan jämföras med situationen för de anläggningar som den anmälda åtgärden är tillämplig på, men som inte erbjuder fördelen att kunna överlåta utsläppsrätter för NO
x
. Den anmälda åtgärden avviker följaktligen inte från några allmänna bestämmelser.
Den omständigheten att antalet berörda företag begränsas till ungefär 250 stycken är inte i sig tillräcklig för att visa att åtgärden är selektiv. Även om denna grupp anses innehålla ett begränsat antal företag motsvarar den samtliga företag som befinner sig i en viss faktisk och rättslig situation vilken, vad gäller det eftersträvade målet, inte är jämförbar med situationen för de företag som inte hör dit.
Sedd i sin helhet gynnar den anmälda åtgärden således inte vissa företag eller viss produktion i den mening som avses i artikel 87.1 EG.
Även om det antogs att den anmälda åtgärden skulle anses innebära att företag behandlades olika, och att den således a priori var selektiv, anser förstainstansrätten under alla omständigheter att denna skillnad följer av arten eller strukturen hos det system som åtgärden utgör en del av (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 september 2006 i mål
C-88/03, Portugal mot kommissionen, REG 2006, s. I-7115
, punkt 52 och där angiven rättspraxis).
En åtgärd som motiveras av systemets karaktär och allmänna systematik uppfyller, enligt domstolens rättspraxis, inte kravet på att vara selektiv, även om åtgärden utgör en fördel för den som kommer i åtnjutande av den (domen i det ovan i punkt 80 nämnda målet Adria-Wien Pipeline och Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, punkt 42).
Fastställelsen av de företag som kommer i åtnjutande av åtgärden motiveras i förevarande fall enligt systemets karaktär och allmänna systematik av företagens höga utsläpp av NO
x
och den särskilda norm för minskade utsläpp som gäller för företagen. Ekologiska överväganden motiverar att skillnad görs mellan företag med höga utsläpp av NO
x
och övriga företag (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 80 nämnda målet Adria-Wien Pipeline och Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, punkterna 49 och 52). Genomförandet av dessa principer skall beakta bestämmelserna i artikel 6 EG jämförd med artikel 87 EG.
Mot bakgrund av vad som anförts ovan skall den anmälda åtgärden inte anses utgöra statligt stöd.
Utan att det finns anledning att pröva Konungariket Nederländernas andra grund skall det angripna beslutet, under dessa omständigheter, ogiltigförklaras, eftersom det däri fastställs att den anmälda åtgärden utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 87.2 första stycket i förstainstansrättens rättegångsregler skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Konungariket Nederländerna har yrkat att kommissionen skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, skall Konungariket Nederländernas yrkande bifallas.
Enligt artikel 87.4 första stycket i samma rättegångsregler skall medlemsstater som har intervenerat i ett mål bära sina rättegångskostnader. Förbundsrepubliken Tyskland skall därför bära sin rättegångskostnad.

Mot denna bakgrund beslutar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN (femte avdelningen i utökad sammansättning)
följande:

1)
Kommissionens beslut K(2003) 1761 slutligt av den 24 juni 2003 beträffande statligt stöd nr N 35/2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för kväveoxider, som anmälts av Konungariket Nederländerna, ogiltigförklaras.

2)
Kommissionen skall ersätta rättegångskostnaderna.

3)
Förbundsrepubliken Tyskland skall bära sin rättegångskostnad.

Vilaras
Martins Ribeiro
Dehousse
Šváby
Jürimäe
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 10 april 2008.
E. Coulon
Justitiesekreterare
M. Vilaras
Ordförande
(
*1
)	Rättegångsspråk: nederländska.