CELEX: 62000TJ0340
FEAOG
Soppressione di un contributo finanziario
Art.24 del regolamento(CEE) n.4253/88
Principi di proporzionalità e di certezza del diritto
Motivazione
Diritti della difesa

Arrêt du Tribunal

Causa T-340/00
Comunità montana della Valnerina
contro
Commissione delle Comunità europee
«FEAOG – Soppressione di un contributo finanziario –   Art. 24 del regolamento (CEE) n. 4253/88 – Principi di proporzionalità  e di certezza del diritto – Motivazione – Diritti della difesa»
Sentenza del Tribunale (Terza Sezione) 13 marzo 2003

Massime della sentenza
1..
Coesione economica e sociale – Interventi strutturali – Finanziamento comunitario – Decisione di erogazione del contributo finanziario del FEAOG – Realizzazione del progetto incombente a più parti – Mancanza nella decisione di precisazioni circa l'identità della parte responsabile della restituzione del contributo in caso
di irregolarità – Domanda di restituzione dell'intero contributo rivolta alla parte designata come beneficiaria – Violazione del principio di proporzionalità
[Regolamento (CEE) del Consiglio n. 4256/88]
2..
Coesione economica e sociale – Interventi strutturali – Finanziamenti comunitari concessi per azioni nazionali – Obbligo di informazione e di correttezza incombente ai richiedenti e ai beneficiari di un contributo finanziario del FEAOG
3..
Diritto comunitario – Principi – Proporzionalità – Soppressione dei contributi finanziari erogati dal FEAOG a motivo dell'inosservanza, da parte dei destinatari, delle condizioni
finanziarie dell'investimento stabilite nelle decisioni di concessione – Violazione – Insussistenza
[Regolamento (CEE) del Consiglio n. 4253/88, art. 24, n. 2]
1.
Quando, da un lato, nell'ambito di un contributo finanziario erogato ai sensi del regolamento n. 4256/88, recante disposizioni
d'applicazione del regolamento n. 2052/88 per quanto riguarda il FEAOG, sezione
Orientamento, per un progetto la cui realizzazione compete a più parti, la normativa che si applica all'erogazione del contributo non
precisa a quale di tali parti la Commissione possa chiedere la restituzione del contributo nell'ipotesi di irregolarità perpetrate
da una o più di esse in sede di esecuzione del progetto, e, dall'altro, la decisione di concessione e i suoi allegati non
prevedono espressamente che, in caso di irregolarità nell'esecuzione del progetto, la parte designata come beneficiaria sia
finanziariamente responsabile verso la Comunità per l'intero progetto, la Commissione, rivolgendo la decisione di concessione
non solo al beneficiario del contributo, ma anche ad un'associazione incaricata dell'esecuzione di una parte del progetto,
istituisce rapporti giuridici diretti non solo con il beneficiario del contributo, ma anche con detta associazione. Ne consegue
che il beneficiario può legittimamente supporre, quanto meno ad un primo esame, che, in caso di irregolarità nell'esecuzione
del progetto commesse da detta altra parte, la Commissione rivolgerà a quest'ultima la domanda di rimborso della parte del
contributo corrispondente alle azioni che essa doveva realizzare. Pertanto, date le gravi conseguenze che comporta la restituzione di un contributo ad opera delle parti interessate, la Commissione,
richiedendo al beneficiario la restituzione dell'intero contributo già versato senza limitare tale domanda alla parte del
progetto che doveva essere realizzata dal medesimo, ha violato il principio di proporzionalità. v. punti 52, 56, 62-63, 65-66
2.
I richiedenti e i beneficiari di contributi comunitari sono tenuti ad assicurarsi che le informazioni da essi fornite alla
Commissione siano sufficientemente precise; ove così non fosse, il sistema di controlli e di prove adottato per verificare
l'adempimento delle condizioni per la concessione del contributo non potrebbe funzionare efficacemente. Infatti, in mancanza
di informazioni sufficientemente precise, potrebbero essere oggetto di contributo progetti che non soddisfano le condizioni
prescritte. Ne consegue che l'obbligo di informazione e di correttezza che incombe ai richiedenti e ai beneficiari di contributi
finanziari inerisce al sistema dei contributi del FEAOG ed è essenziale per il corretto funzionamento del Fondo medesimo.
v. punto 97
3.
Tenuto conto della natura stessa dei contributi accordati dalla Comunità, l'obbligo di rispettare le condizioni finanziarie
indicate nella decisione di concessione, così come l'obbligo di esecuzione materiale del progetto di cui trattasi, costituisce
uno degli impegni essenziali del beneficiario e, pertanto, condiziona l'assegnazione del contributo comunitario. La comunicazione
da parte dei richiedenti e dei beneficiari di contributi comunitari di informazioni sufficientemente precise è indispensabile
per il buon funzionamento del sistema di controllo e di prove instaurato per verificare l'adempimento delle condizioni per
la concessione. Orbene, in presenza di irregolarità che il beneficiario del contributo ha commesso ai fini del cofinanziamento del progetto,
imputando al progetto stesso spese non giustificate, la Commissione ha potuto ragionevolmente ritenere che qualsiasi sanzione
diversa dalla soppressione totale del contributo e dalla ripetizione delle somme versate dal FEAOG rischiasse di costituire
un invito alla frode, in quanto i candidati beneficiari sarebbero tentati di gonfiare artificiosamente l'importo delle spese
imputate al progetto per sfuggire al loro obbligo di cofinanziamento ed ottenere l'intervento massimo del FEAOG previsto nella
decisione di concessione, ovvero di fornire false informazioni o di occultare taluni dati per ottenere un contributo o per
aumentare l'entità del contributo richiesto, con l'unico rischio di vedere tale contributo ridotto al livello che avrebbe
dovuto essergli proprio considerata la realtà delle spese effettuate dal beneficiario e/o l'esattezza delle informazioni fornite
da quest'ultimo alla Commissione. v. punti 145-146, 149
SENTENZA DEL TRIBUNALE (Terza Sezione)
13 marzo 2003
(1)
«FEAOG – Soppressione di un contributo finanziario – Art. 24 del regolamento (CEE) n. 4253/88 – Principi di proporzionalità e di certezza del diritto – Motivazione – Diritti della difesa»
Nella causa T-340/00,
Comunità montana della Valnerina,
rappresentata dagli avv.ti E. Cappelli e P. De Caterini, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
sostenuta da
Repubblica italiana,
rappresentata dai sigg. U. Leanza e G. Aiello, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
interveniente,
contro
Commissione delle Comunità europee,
rappresentata dalla sig.ra C. Cattabriga, in qualità di agente, assistita dall'avv. M. Moretto, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuta,
avente ad oggetto un ricorso diretto ad ottenere l'annullamento della decisione della Commissione 14 agosto 2000, C (2000)
2388, che sopprime il contributo concesso alla Comunità montana Valnerina (Norcia) con la decisione n. C (93) 3182 della Commissione
del 10 novembre 1993, relativa alla concessione di un contributo del FEAOG, sezione Orientamento, a titolo del regolamento
(CEE) n. 4256/88 del Consiglio, nell'ambito del progetto n. 93.IT.06.016 dal titolo:
Progetto pilota e di dimostrazione di filiere silvo-agro-alimentari in zone collinari marginali (Francia, Italia),
IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO DELLE COMUNITÀ EUROPEE (Terza Sezione),
composto dai sigg. K. Lenaerts, presidente, J. Azizi e M. Jaeger, giudici,
cancelliere: sig. J. Palacio González, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 14 novembre 2002,
ha pronunciato la seguente
Sentenza  Contesto normativo
Per rafforzare la coesione economica e sociale ai sensi dell'art. 158 CE, il regolamento (CEE) del Consiglio 24 giugno 1988,
n. 2052, relativo alle missioni dei Fondi a finalità strutturali, alla loro efficacia e al coordinamento dei loro interventi
e di quelli della Banca europea per gli investimenti [e] degli altri strumenti finanziari esistenti (GU L 185, pag. 9), ha
assegnato ai Fondi strutturali il compito, segnatamente, di promuovere lo sviluppo e l'adeguamento strutturale delle regioni
in ritardo di sviluppo, nonché di accelerare l'adeguamento delle strutture agrarie e promuovere lo sviluppo delle zone rurali
nella prospettiva della riforma della politica agricola comune [art. 1, punti 1 e 5, lett. a) e b)]. Tale regolamento è stato
modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1993, n. 2081 (GU L 193, pag. 5).
Nella sua versione iniziale, l'art. 5, n. 2, lett. e), del regolamento n. 2052/88 disponeva che l'intervento finanziario dei
Fondi strutturali poteva assumere la forma di sussidi all'assistenza tecnica e agli studi preparatori all'apprestamento degli
interventi. Nella sua versione modificata dal regolamento n. 2081/93, il detto articolo dispone che l'intervento finanziario
dei Fondi strutturali può assumere la forma di sussidi all'assistenza tecnica, comprendenti anche le misure di preparazione,
di valutazione ex ante, di sorveglianza e di valutazione ex post degli interventi e i progetti pilota e di dimostrazione.
Il 19 dicembre 1988 il Consiglio ha adottato il regolamento (CEE) n. 4256/88, recante disposizioni d'applicazione del regolamento
n. 2052/88 per quanto riguarda il FEAOG, sezione Orientamento (GU L 374, pag. 25). Tale regolamento è stato modificato dal
regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1993, n. 2085 (GU L 193, pag. 44).
Nella sua versione iniziale, l'art. 8 del regolamento n. 4256/88 enunciava che il contributo del Fondo europeo agricolo di
orientamento e garanzia (in prosieguo: il
FEAOG) alla realizzazione dell'intervento di cui all'art. 5, n. 2, lett. e), del regolamento n. 2052/88 poteva riguardare, in particolare,
la realizzazione di progetti pilota relativi alla promozione dello sviluppo delle zone rurali, ivi compresi lo sviluppo e
la valorizzazione delle foreste (primo trattino) e la realizzazione di progetti dimostrativi destinati ad illustrare agli
agricoltori le possibilità effettive dei sistemi, dei metodi e delle tecniche di produzione corrispondenti agli obiettivi
della riforma della politica agricola comune (quarto trattino). Come modificato dal regolamento n. 2085/93, tale articolo
stabilisce che, nello svolgimento delle sue missioni, il FEAOG può in particolare finanziare, entro il limite dell'1% della
sua dotazione annuale, la realizzazione di progetti pilota riguardanti l'adeguamento delle strutture agrarie e forestali e
la promozione dello sviluppo rurale, nonché la realizzazione di progetti dimostrativi, compresi i progetti relativi allo sviluppo
e alla valorizzazione delle foreste e quelli relativi alla trasformazione e alla commercializzazione di prodotti agricoli,
destinati ad illustrare le possibilità effettive dei sistemi, dei metodi e delle tecniche di produzione e di gestione corrispondenti
agli obiettivi della politica agricola comune.
Il 19 dicembre 1988 il Consiglio ha del pari adottato il regolamento (CEE) n. 4253/88, recante disposizioni di applicazione
del regolamento n. 2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato,
e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall'altro
(GU L 374, pag. 1). Tale regolamento è stato modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1993, n. 2082 (GU L
193, pag. 20).
L'art. 24 del regolamento n. 4253/88, come modificato, prevede, con riferimento alla riduzione, alla sospensione e alla soppressione
del contributo, quanto segue:
1.
Se la realizzazione di un'azione o di una misura sembra non giustificare né in parte né totalmente il contributo finanziario
assegnato, la Commissione procede ad un esame appropriato del caso nel quadro della partnership, chiedendo in particolare
allo Stato membro o alle autorità da esso designate per l'attuazione dell'azione di presentare le loro osservazioni entro
una scadenza determinata.
2.
In seguito a questo esame la Commissione può ridurre o sospendere il contributo per l'azione o la misura in questione, se
l'esame conferma l'esistenza di un'irregolarità o di una modifica importante che riguardi la natura o le condizioni di attuazione
dell'azione o della misura e per la quale non sia stata chiesta l'approvazione della Commissione.
3.
Qualsiasi somma che dia luogo a ripetizione di indebito dev'essere restituita alla Commissione. Le somme non restituite sono
aumentate degli interessi di mora, conformemente alle disposizioni del regolamento finanziario e in base alle modalità che
saranno adottate dalla Commissione secondo le procedure di cui al titolo VIII
.
Fatti all'origine della controversia
La Comunità montana della Valnerina (in prosieguo: la
ricorrente) è un ente locale territoriale italiano istituito dalla Regione Umbria.
Nel giugno 1993 la ricorrente indirizzava alla Commissione una domanda di contributo comunitario per un progetto pilota e
di dimostrazione di filiere silvo-agro-alimentari in zone collinari marginali (progetto n. 93.IT.06.016; in prosieguo: il
progetto).
Dal progetto risulta che il suo obiettivo generale era la realizzazione e la dimostrazione pilota di due filiere silvo-agro-alimentari
ad opera, l'una, della ricorrente, nella Valnerina e, l'altra, dell'associazione “Route des Senteurs”, nella Drôme provençale
(Francia; in prosieguo: la “Route des Senteurs”), con lo scopo di introdurre e di sviluppare attività alternative, come l'agriturismo,
in parallelo a quelle agricole tradizionali. Il progetto prevedeva, in particolare, la creazione di due centri turistici di
promozione e di coordinamento, lo sviluppo dei prodotti alimentari tipici del luogo, ad esempio i tartufi, il farro o le piante
aromatiche, una migliore integrazione dei vari produttori attivi nelle regioni interessate, nonché la valorizzazione e il
recupero ambientale di tali regioni.
Con decisione 10 novembre 1993, C (93) 3182, indirizzata alla ricorrente e alla Route des Senteurs, la Commissione accordava
al progetto un contributo del FEAOG, sezione
orientamento (in prosieguo: la
decisione di concessione).
Ai sensi dell'art. 1, secondo comma, della decisione di concessione, la ricorrente nonché la Route des Senteurs erano le
responsabili del progetto. L'art. 2 fissava il periodo di realizzazione del progetto a 30 mesi, ossia dal 1° ottobre 1993 al 31 marzo
1996.
Ai sensi dell'art. 3, primo comma, della medesima decisione, il costo ammissibile complessivo del progetto ammontava a ECU
1 817 117 e il contributo finanziario massimo della Comunità era fissato in ECU 908 558.
L'allegato I della decisione di concessione conteneva una descrizione del progetto. Al suo punto 5 la ricorrente era designata
come
beneficiari[a] del contributo finanziario e la Route des Senteurs come
altr[a] responsabile del progetto. Al punto 8 era esposto un piano finanziario del progetto con una ripartizione dei costi delle sue diverse azioni. Queste
ultime e i relativi costi erano illustrati in maniera particolareggiata in quattro parti; la ricorrente e la Route des Senteurs
dovevano realizzare, ciascuna, alcune azioni previste in due di tali quattro parti.
L'allegato II della decisione di concessione stabiliva le condizioni finanziarie per lo stanziamento del contributo. In particolare,
precisava che il beneficiario del finanziamento, se intendeva apportare modifiche sostanziali alle operazioni descritte nell'allegato
I, doveva informarne preventivamente la Commissione ed ottenerne il consenso (punto 1). In conformità al punto 2 del detto
allegato, la concessione del contributo era subordinata alla realizzazione di tutte le operazioni elencate nell'allegato I
della medesima decisione. L'allegato II prevedeva, inoltre, che il contributo finanziario fosse versato direttamente alla
ricorrente, in quanto beneficiaria, la quale doveva assumersi l'incarico di effettuare i pagamenti alla Route des Senteurs
(punto 4); che la Commissione fosse legittimata, ai fini della verifica delle informazioni finanziarie relative ai vari esborsi,
a chiedere di esaminare qualsiasi documento probatorio, in originale o in copia certificata conforme, e a procedere a tale
verifica direttamente in loco oppure a richiedere l'invio dei documenti in questione (punto 5); che il beneficiario dovesse
tenere a disposizione della Commissione, per cinque anni dalla data dell'ultimo versamento da parte di quest'ultima, tutti
gli originali dei documenti comprovanti le spese (punto 6); che la Commissione potesse in ogni momento chiedere al beneficiario
l'invio di relazioni sullo stato di avanzamento dei lavori e/o sui risultati tecnici conseguiti (punto 7) e che il beneficiario
dovesse tenere a disposizione della Commissione i risultati ottenuti grazie alla realizzazione del progetto, senza che ciò
comportasse esborsi supplementari (punto 8). Infine, al punto 10 dell'allegato II, veniva precisato, in sostanza, che, se
una delle condizioni elencate in tale allegato non fosse stata osservata o se fossero state intraprese azioni non previste
nell'allegato I, la Commissione poteva sospendere, ridurre o annullare il contributo ed esigere la restituzione di quanto
pagato, nel qual caso il beneficiario avrebbe avuto la facoltà di inviare preventivamente proprie osservazioni entro un termine
impartito dalla Commissione.
Il 2 dicembre 1993 la Commissione versava alla ricorrente un primo acconto pari a circa il 40% del contributo comunitario
previsto e la ricorrente, a sua volta, trasferiva alla Route des Senteurs le somme corrispondenti ai costi delle azioni del
progetto che questa doveva realizzare.
Il 27 dicembre 1994 la ricorrente trasmetteva alla Commissione una prima relazione sullo stato di avanzamento del progetto
e sulle spese già sostenute per ciascuna delle azioni previste. Allo stesso tempo, essa chiedeva la corresponsione del secondo
acconto attestando, in particolare, di essere in possesso delle prove di pagamento corrispondenti alle spese effettuate, da
un lato, e che le azioni realizzate erano conformi a quelle descritte nell'allegato I della decisione di concessione, dall'altro.
Il 18 agosto 1995 la Commissione versava alla ricorrente un secondo acconto pari a circa il 30 % del contributo comunitario
e la ricorrente, a sua volta, trasferiva alla Route des Senteurs la somma corrispondente ai costi delle azioni del progetto
che questa doveva realizzare.
Nel giugno 1997 la ricorrente trasmetteva alla Commissione la relazione finale sull'esecuzione del progetto. Nel contempo,
essa chiedeva il pagamento del saldo del contributo comunitario, rilasciando di nuovo un attestato che, nella sostanza, corrispondeva
a quello menzionato sopra, al punto 16.
Il 12 agosto 1997 la Commissione comunicava alla ricorrente di aver intrapreso una revisione generale tecnica e contabile
di tutti i progetti finanziati ai sensi dell'art. 8 del regolamento n. 4256/88, ivi compreso il progetto di cui trattasi,
e la invitava a produrre, in conformità al punto 5 dell'allegato II della decisione di concessione, un elenco di tutti i documenti
probatori relativi alle spese ammissibili sostenute in sede di esecuzione del progetto nonché una copia certificata conforme
all'originale di ciascuno di essi.
Il 25 agosto 1997 la ricorrente trasmetteva alla Commissione taluni documenti nonché una sintesi della relazione finale sull'esecuzione
del progetto.
Con lettera 6 marzo 1998 la Commissione informava la ricorrente di voler procedere ad un controllo in loco in merito alla
realizzazione del progetto.
Tale controllo aveva luogo, presso gli uffici della ricorrente, dal 23 al 25 marzo 1998 e, presso quelli della Route des Senteurs,
dal 4 al 6 maggio 1998.
Il 6 aprile 1998 la ricorrente trasmetteva alla Commissione taluni documenti che questa aveva richiesto in occasione del sopralluogo.
Il 5 novembre 1998 la ricorrente e la Route des Senteurs chiedevano alla Commissione di procedere all'approvazione finale
del progetto e di versare il saldo del contributo comunitario.
Con lettera 22 marzo 1999 la Commissione informava la ricorrente che, in conformità all'art. 24 del regolamento n. 4253/88,
come modificato, aveva proceduto a un esame del contributo finanziario relativo al progetto e che, siccome da tale esame erano
emersi elementi che potevano costituire irregolarità, aveva deciso di avviare il procedimento di cui all'art. 10 dell'allegato
II della decisione di concessione (in prosieguo: la
lettera di avvio del procedimento). In tale lettera, di cui inviava una copia alla Route des Senteurs, la Commissione precisava quali fossero tali diversi
elementi, separatamente, quanto alle attività incombenti alla ricorrente, da un lato, e alla Route des Senteurs, dall'altro.
Il 17 maggio 1999 la ricorrente presentava le sue osservazioni in risposta agli addebiti della Commissione e portava all'attenzione
di quest'ultima taluni altri documenti (in prosieguo: le
osservazioni sulla lettera di avvio del procedimento).
Con decisione 14 agosto 2000, indirizzata alla Repubblica italiana nonché alla ricorrente e notificata a quest'ultima il 21
agosto 2000, la Commissione sopprimeva, ex art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88, come modificato, il contributo finanziario
accordato al progetto e chiedeva alla ricorrente la restituzione della totalità degli importi già versati (in prosieguo: la
decisione impugnata).
Al nono
considerando della decisione impugnata la Commissione enumerava undici irregolarità ai sensi dell'art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88,
come modificato, di cui cinque si riferivano ad azioni realizzate dalla Route des Senteurs e sei ad azioni della ricorrente.
Con lettere 14 settembre e 2 ottobre 2000 la ricorrente chiedeva alla Route des Senteurs la restituzione delle somme che le
aveva trasferito per la realizzazione del progetto e per le quali questa era responsabile. Contestualmente la ricorrente invitava
la Route des Senteurs a trasmetterle elementi idonei ad accertare l'erroneità e l'illegittimità della decisione impugnata
al fine di elaborare una linea comune di difesa.
Il 20 ottobre 2000 la Route des Senteurs rispondeva in sostanza che, a suo parere, la decisione impugnata era infondata.
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 7 novembre 2000, la Comunità montana della Valnerina
ha proposto il presente ricorso.
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 12 aprile 2001, la Repubblica italiana ha chiesto di intervenire
nel presente procedimento a sostegno della ricorrente. Con ordinanza 1° giugno 2001 il presidente della Terza Sezione del
Tribunale ne ha autorizzato l'intervento. L'interveniente ha depositato la sua memoria e le altre parti hanno depositato le
loro osservazioni al riguardo nei termini impartiti.
Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Terza Sezione) ha deciso di passare alla fase orale del procedimento e, nell'ambito
delle misure di organizzazione del procedimento di cui all'art. 64 del suo regolamento di procedura, ha posto per iscritto
taluni quesiti alle parti. Le parti hanno ottemperato a tali richieste.
La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
─
annullare la decisione impugnata;
annullare la decisione impugnata;
─
condannare la Commissione alle spese.
condannare la Commissione alle spese.
La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
─
respingere il ricorso;
respingere il ricorso;
─
condannare la ricorrente alle spese.
condannare la ricorrente alle spese.
La Repubblica italiana sostiene le conclusioni della ricorrente.
In diritto
La ricorrente deduce quattro motivi, vertenti: il primo, su una violazione dei principi di non discriminazione e di proporzionalità
in quanto la Commissione non ha limitato la sua domanda di restituzione del contributo alle somme corrispondenti alla parte
del progetto che, ai sensi della decisione di concessione, doveva essere realizzata dalla ricorrente; il secondo, sugli errori
commessi dalla Commissione in ordine alle diverse irregolarità nell'esecuzione della parte del progetto di cui era incaricata
la ricorrente medesima, nonché sulla violazione degli obblighi di motivazione e dei diritti della difesa; il terzo, su una
violazione del principio di proporzionalità e dell'art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88, come modificato, avendo la Commissione
chiesto la restituzione dell'intero contributo anziché della quota concessa per la realizzazione di azioni da parte della
ricorrente; il quarto, su uno sviamento di potere.
1.Quanto al primo motivo, vertente su una violazione dei principi di non discriminazione e di proporzionalità in quanto la Commissione
non ha limitato la sua domanda di restituzione del contributo alla parte del progetto che doveva essere realizzata dalla ricorrente
Argomenti delle parti
La ricorrente fa valere che la decisione impugnata è viziata da una violazione dei principi di non discriminazione e di proporzionalità
in quanto la Commissione non ha limitato la sua domanda di restituzione del contributo alle somme corrispondenti alla parte
del progetto che, ai sensi della decisione di concessione, doveva essere realizzata dalla ricorrente medesima, bensì ha richiesto
a quest'ultima la restituzione integrale del contributo.
La ricorrente osserva che, pur trattandosi, formalmente, di un unico progetto con un unico finanziamento e pur essendo essa,
formalmente, unica beneficiaria del contributo finanziario, nondimeno le azioni previste nell'ambito del progetto dovevano
essere realizzate in due parti distinte, ciascuna gestita autonomamente da essa e dalla Route des Senteurs. Inoltre, nella
decisione impugnata, la Commissione avrebbe formulato undici censure relative ad irregolarità nella realizzazione del progetto,
delle quali cinque si riferivano ad azioni che dovevano essere intraprese dalla Route des Senteurs e sei ad azioni a carico
della ricorrente.
La Repubblica italiana rileva che, nella valutazione delle irregolarità contestate, la Commissione avrebbe dovuto tener conto
delle singole responsabilità delle due responsabili delle azioni previste, essendo tali azioni distinte ed autonome. Di conseguenza,
la Commissione avrebbe dovuto adottare una decisione ponderata che non penalizzasse la ricorrente oltre il dovuto accollandole
la responsabilità anche delle irregolarità commesse dalla Route des Senteurs.
La Repubblica italiana non ritiene convincenti gli argomenti della Commissione relativi all'unicità del progetto e all'indicazione
della ricorrente come sola beneficiaria di quest'ultimo; tali argomenti si baserebbero sulla confusione tra gli obblighi di
natura amministrativa imposti alla beneficiaria, da un lato, e la responsabilità effettiva delle due partecipanti al progetto
per le singole azioni in esso previste, dall'altro. Di conseguenza, secondo la Repubblica italiana, per poter sanzionare la
ricorrente con la soppressione integrale del contributo anziché con la sua riduzione, la Commissione avrebbe dovuto dimostrare
una violazione degli obblighi amministrativi che incombevano a questa in quanto beneficiaria del contributo.
La Repubblica italiana è, inoltre, del parere che l'argomento della Commissione sia basato su una lettura meramente formalistica
ed errata della decisione di concessione. Essa ricorda infatti che, all'art. 1, secondo comma, di tale decisione, sia la ricorrente
che la Route des Senteurs venivano indicate come
responsabili del progetto. Orbene, se la nozione di
responsabilità ha un senso, questo potrebbe essere individuato solo nell'imputabilità delle irregolarità contestate ai singoli responsabili
delle azioni finanziate nell'ambito del progetto.
La Commissione considera che, senza dover accertare se tutte o solo alcune delle irregolarità rilevate fossero imputabili
alla ricorrente, essa era in diritto di richiedere a quest'ultima la restituzione della totalità degli importi versati per
l'esecuzione del progetto.
In primo luogo, la Commissione fa osservare che si trattava di un unico progetto con un unico obiettivo, vale a dire la realizzazione
di due filiere silvo-agro-alimentari in due differenti contesti territoriali della Comunità. Essa rileva, infatti, che il
progetto è stato approvato con un'unica decisione sulla base di un unico finanziamento ed in favore di un unico beneficiario,
cioè la ricorrente.
In secondo luogo, la Commissione nota come dalla decisione di concessione risulti che, in quanto beneficiaria del contributo
comunitario, soltanto la ricorrente era responsabile dal punto di vista finanziario nei confronti della Comunità.
Secondo la Commissione, infatti, già dagli allegati della decisione di concessione emerge che la ricorrente era l'unico operatore
responsabile dal punto di vista finanziario nei confronti della Comunità, mentre la Route des Senteurs era semplicemente incaricata
dell'esecuzione di una parte del progetto; sia al punto 5 dell'allegato I che al punto 4 dell'allegato II di tale decisione,
la ricorrente era indicata come
beneficiari[a] del contributo, laddove la Route des Senteurs era identificata unicamente quale
altr[a] responsabile del progetto. La Commissione ritiene che, a differenza di quanto sostiene la Repubblica italiana, la nozione di
responsabile del progetto non vada intesa come imputabilità di eventuali irregolarità nell'esecuzione del progetto alla parte che le ha commesse. Tale
interpretazione trascurerebbe non soltanto l'unicità del progetto, ma anche la circostanza che la responsabilità finanziaria
di quest'ultimo nei confronti della Comunità grava interamente sul beneficiario, vale a dire, nella fattispecie, sulla ricorrente.
La Commissione sottolinea, oltre a ciò, che, in base alla decisione di concessione, solo il beneficiario del contributo può
chiedere alla Commissione il pagamento del relativo importo. E' poi al beneficiario che spetta trasferire le somme corrispondenti
all'altra parte incaricata dell'esecuzione del progetto, come ─ del resto ─ è avvenuto nella fattispecie.
Secondo la Commissione, inoltre, dal punto 10 dell'allegato II della decisione di concessione risulta parimenti che, in quanto
beneficiaria del contributo, la ricorrente era tenuta a rispondere finanziariamente alla Comunità di tutte le eventuali irregolarità
rilevate nell'ambito dell'esecuzione del progetto, senza considerare a quale delle parti tali irregolarità fossero imputabili.
Infatti, in forza della detta disposizione, solo il beneficiario, e non anche altri responsabili dell'esecuzione del progetto,
può presentare alla Commissione osservazioni prima che venga decisa la soppressione del contributo.
La Commissione aggiunge che la circostanza secondo cui talune irregolarità constatate nella decisione impugnata fossero imputabili
alla Route des Senteurs e non alla ricorrente può rilevare solo nell'ambito dei rapporti fra tali due parti, sicché sarebbe
spettato alla ricorrente, in quanto beneficiaria del contributo, tutelarsi adeguatamente nei confronti della sua socia attraverso
strumenti privatistici appropriati come le garanzie bancarie.
In terzo luogo, la Commissione sostiene che dagli atti risulta che la ricorrente era pienamente consapevole delle sue responsabilità
finanziarie verso la Comunità in quanto unica beneficiaria del contributo. La Commissione osserva infatti, da un lato, come
la ricorrente abbia formalmente dichiarato, nel chiedere il pagamento del secondo acconto e del saldo del contributo (v. sopra,
punti 16 e 18), la fedele corrispondenza dei dati riportati nelle tabelle allegate a tali domande alle spese sostenute non
solamente da essa ma anche dalla Route des Senteurs, nonché la conformità delle azioni realizzate a tutte quelle descritte
nella decisione di concessione. Dall'altro, la Commissione richiama l'attenzione sul fatto che, in seguito alla notifica della
decisione impugnata, la ricorrente ha chiesto alla Route des Senteurs, con lettera 14 settembre 2000, la restituzione della
quota degli acconti che le aveva versato per la realizzazione delle azioni a suo carico.
Giudizio del Tribunale
Si deve accertare se, nelle particolari circostanze del caso, la Commissione era legittimata a richiedere alla ricorrente
la restituzione integrale del contributo per la realizzazione dell'intero progetto o se, al contrario, in conformità dei principi
generali del diritto invocati dalla ricorrente, essa doveva comunque limitare la sua domanda di restituzione alle somme corrispondenti
alla parte del progetto che, ai sensi della decisione di concessione, spettava alla ricorrente realizzare.
Occorre preliminarmente constatare che, in caso di concessione di un contributo per un progetto la cui realizzazione compete
a più parti, la normativa che si applica non precisa a quale di tali parti la Commissione possa chiedere la restituzione del
contributo nell'ipotesi di irregolarità perpetrate da una o più di esse in sede di esecuzione del progetto.
Si deve parimenti osservare che, contrariamente a quanto la ricorrente, sostenuta dalla Repubblica italiana, sembra affermare,
non si può in generale censurare la Commissione, in una situazione del genere, per il fatto di designare nella decisione di
concessione del contributo una delle parti responsabili dell'esecuzione del progetto non solo come sua unica interlocutrice,
ma anche come la sola che, in caso di irregolarità commesse da una delle parti interessate, è finanziariamente responsabile
verso la Comunità per l'intero progetto. Infatti, anche nell'ipotesi in cui un progetto chiaramente ripartisca l'esecuzione
delle diverse azioni previste nel suo ambito tra i singoli interessati, un sistema del genere è giustificato nell'interesse
dell'efficacia dell'azione comunitaria, sia sotto il profilo del principio di buona amministrazione che sotto quello dell'obbligo
di corretta gestione finanziaria del bilancio comunitario. Un sistema siffatto non può, pertanto, essere considerato di per
sé contrario ai principi di proporzionalità e di non discriminazione.
Occorre tuttavia considerare che un eventuale obbligo di restituzione di un contributo può avere conseguenze gravi per le
parti interessate. Per questo il principio di certezza del diritto esige che la normativa applicabile all'esecuzione del contratto
sia sufficientemente chiara e precisa, affinché gli interessati possano conoscere con certezza i loro diritti e i loro obblighi
e adottare di conseguenza le loro disposizioni, vale a dire, nella fattispecie, accordarsi prima della concessione del contributo
su strumenti di diritto privato adeguati, che permettano a ciascuna di esse di proteggere i propri interessi finanziari.
Per quanto attiene al caso di cui trattasi, occorre perciò affermare che la Commissione poteva validamente chiedere alla sola
ricorrente la restituzione del contributo concesso per la realizzazione di azioni da parte sua e da parte della Route des
Senteurs, senza violare il principio di proporzionalità, soltanto se i termini della decisione di concessione e dei suoi allegati
fossero stati tanto chiari e precisi che la ricorrente, quale operatore prudente e accorto, non poteva ignorare che in caso
di irregolarità nell'esecuzione del progetto, imputabili indifferentemente alla Route des Senteurs o a se stessa, essa era
l'unica parte finanziariamente responsabile verso la Comunità per la totalità del contributo concesso.
Orbene, è giocoforza constatare innanzitutto che la decisione di concessione ed i suoi allegati non prevedono espressamente
che, in caso di irregolarità nell'esecuzione del progetto, la ricorrente sia finanziariamente responsabile verso la Comunità
per l'intero progetto.
In secondo luogo, si deve accertare se, nelle particolari circostanze della fattispecie, la ricorrente, pur in mancanza di
una esplicita disposizione in tal senso nella decisione di concessione, fosse tenuta a intendere la portata delle sue responsabilità
finanziarie verso la Comunità nel senso illustrato dalla Commissione.
La Commissione deduce per prima cosa che nella decisione di concessione e nel suo allegato II la ricorrente era indicata come
beneficiari[a] del contributo, mentre sia essa che la Route des Senteurs erano ivi qualificate
responsabili del progetto. La Commissione sottolinea che dai punti 1, 4, 6-8 e 10 dell'allegato II della decisione di concessione (v. sopra, punto 14)
risulta pure che solo al
beneficiario la decisione di concessione ha conferito taluni diritti e doveri nei confronti della Comunità.
Al riguardo occorre osservare che, ai sensi del punto 1 dell'allegato II della decisione di concessione, in caso di modifiche
delle operazioni descritte nell'allegato I, il
beneficiario è tenuto ad informarne preventivamente la Commissione e ad ottenerne il consenso. In forza dei punti 6-8 dell'allegato II
della detta decisione, il
beneficiario ha l'obbligo, in sostanza, di adottare le misure necessarie affinché la Commissione possa, ove lo ritenga opportuno, assicurare
la buona esecuzione del progetto nonché tenere a disposizione di questa i risultati conseguiti grazie alla realizzazione del
progetto. Ebbene, contrariamente a quanto sostiene la Commissione, tali diverse disposizioni non attengono ai rapporti finanziari
in quanto tali fra la Comunità e le parti responsabili dell'esecuzione del progetto, ma vertono su varie modalità di esecuzione
del progetto. Secondo tali disposizioni la ricorrente può essere qualificata come interlocutrice unica della Commissione per
l'esecuzione del progetto.
E' sicuramente vero, che il punto 4 dell'allegato II della decisione di concessione verte su un aspetto preciso dei rapporti
finanziari tra la Comunità e i responsabili dell'esecuzione del progetto. Infatti, in conformità a tale disposizione, il contributo
doveva essere versato direttamente alla ricorrente in quanto
ente beneficiario capo-fila cui incombeva l'obbligo di trasferire alla Route des Senteurs le somme corrispondenti alle azioni a suo carico. Occorre sottolineare,
tuttavia, che tale disposizione precisa unicamente secondo quali modalità il contributo concesso dovesse essere versato alle
parti, mentre non indica in che modo esso avrebbe dovuto essere restituito alla Commissione in caso di irregolarità nell'esecuzione
del progetto.
Del pari, al punto 10 dell'allegato II della decisione di concessione era regolato un altro specifico aspetto dei rapporti
finanziari tra la Comunità e i responsabili dell'esecuzione del progetto, cioè in sostanza che, prima di ogni sospensione,
riduzione o annullamento del contributo, il
beneficiario del medesimo poteva preventivamente inviare le sue osservazioni entro un termine fissato dalla Commissione relativamente
agli addebiti mossi da quest'ultima. Ora, a differenza di quanto sostiene la Commissione, dal fatto che ai sensi di tale disposizione
soltanto il
beneficiario potesse contestare gli addebiti della Commissione non discende necessariamente che, in caso di irregolarità nell'esecuzione
del progetto commesse dall'una o dall'altra parte, solo costui dovesse rispondere finanziariamente verso la Comunità per la
totalità del contributo concesso.
In secondo luogo, relativamente all'argomento della Commissione secondo cui nella fattispecie si trattava di un unico progetto,
approvato con un'unica decisione a favore di un unico beneficiario e avente come obiettivo un unico finanziamento, occorre
rilevare innanzitutto come la decisione di concessione, sebbene atto giuridico unico, sia stata indirizzata tanto alla ricorrente
che alla Route des Senteurs. Tale circostanza è, in linea di principio, di per sé idonea a costituire nessi giuridici diretti
tra la Comunità, da un lato, e ciascuno dei destinatari della decisione di concessione, dall'altro.
Del resto il progetto, anche se teso ad un unico obiettivo e basato su un unico finanziamento, consisteva nondimeno in diverse
azioni che erano chiaramente circoscritte sia dal punto di vista finanziario che da quello degli obiettivi da raggiungere.
Orbene, in una situazione del genere occorre prendere atto che, rivolgendo la decisione di concessione oltre che alla ricorrente
anche alla Route des Senteurs, la Commissione ha istituito rapporti giuridici diretti con entrambe, per cui la ricorrente
poteva, quanto meno ad un primo esame, legittimamente supporre che, in caso di irregolarità nell'esecuzione del progetto commesse
da parte della Route des Senteurs, fosse a quest'ultima che la Commissione avrebbe dovuto richiedere la restituzione della
quota del contributo corrispondente alle azioni di sua incombenza.
In terzo luogo, come la Repubblica italiana ha fatto giustamente valere, la mancanza di chiarezza della decisione di concessione
e dei suoi allegati sul tema della responsabilità finanziaria delle parti nei confronti della Comunità in sede di esecuzione
del progetto è complicata dall'utilizzazione dei termini
beneficiario del contributo e
responsabili del progetto; in forza delle varie disposizioni dell'allegato II della decisione di concessione (v. sopra, punto 14), la Commissione ha
attribuito a tali espressioni un significato diverso da quello conferito loro abitualmente. Infatti, considerati i diritti
e gli obblighi della ricorrente ai sensi delle suddette diverse disposizioni dell'allegato II della decisione di concessione
e in linea con gli obiettivi della Commissione, la ricorrente era, in realtà, l'unica responsabile della buona esecuzione
del progetto. Per contro, la Route des Senteurs beneficiava del contributo allo stesso titolo della ricorrente. In conformità
al punto 4 dell'allegato II della decisione di concessione, la Commissione pagava infatti il contributo finanziario sul conto
bancario della ricorrente che era poi tenuta a trasferire alla Route des Senteurs le somme corrispondenti alle azioni poste
a suo carico. Di conseguenza, anziché chiarire la portata delle responsabilità delle parti interessate, l'utilizzazione di
detti sintagmi nella decisione di concessione ha finito con il concorrere a creare dubbi al riguardo.
A seguito dell'analisi sopra svolta, occorre considerare che, per quanto riguarda la questione della responsabilità finanziaria
delle parti interessate all'esecuzione del progetto, la decisione di concessione non è sufficientemente chiara e precisa per
rispondere all'esigenza di certezza del diritto indispensabile per le gravi conseguenze che la restituzione di un contributo
comporta a dette parti. Inoltre, le imprecisioni e le apparenti contraddizioni rilevate nel testo della decisione di concessione
e dei suoi allegati vanno considerati di tale importanza che l'obiettivo perseguito dalla Commissione, cioè di avere soltanto
una parte finanziariamente responsabile della buona esecuzione del progetto, benché sia, in linea di principio, legittimo
(v. sopra, al punto 53), non può essere validamente invocato nella fattispecie. Si deve pertanto ritenere che, nella fattispecie,
non c'è proporzione tra la realizzazione di detto obiettivo attraverso la decisione impugnata, che richiede alla sola ricorrente
la restituzione integrale del contributo, a prescindere da chi fosse il responsabile effettivo e materiale delle irregolarità
constatate nell'esecuzione del progetto, e gli inconvenienti arrecati alla ricorrente medesima con la domanda di restituzione
della totalità del contributo già concesso. Orbene, va ricordato che, secondo una giurisprudenza costante, il principio di
proporzionalità esige che gli atti delle istituzioni comunitarie non vadano oltre quanto è opportuno e necessario per conseguire
lo scopo prefissato (v., in particolare, sentenze della Corte 17 maggio 1984, causa 15/83, Denkavit Nederland, Racc. pag. 2171,
punto 25, e del Tribunale 19 giugno 1997, causa T-260/94, Air Inter/Commissione, Racc. pag. II-997, punto 144).
Di conseguenza, richiedendo alla ricorrente la restituzione dell'intero contributo già versato, senza limitare tale domanda
alla parte del progetto che doveva essere realizzata da questa, la Commissione ha violato il principio di proporzionalità.
Tale conclusione non è inficiata dall'argomento della Commissione secondo cui la ricorrente sarebbe stata pienamente consapevole
delle sue responsabilità finanziarie nei confronti della Comunità in quanto unica
beneficiari[a] (del contributo). Infatti, come risulta da quanto deciso sopra ai punti 54 e 55, siccome i diritti e i doveri delle parti
derivanti dall'attribuzione del contributo sono stabiliti nella pertinente decisione di concessione, la Commissione è tenuta,
al più tardi nel momento in cui accorda il contributo, ad informare le parti in modo chiaro e preciso, degli obblighi finanziari
che ad esse incombono a tale titolo. In ogni caso, la Commissione non può far valere che la ricorrente ha formalmente affermato,
nel chiedere il pagamento del secondo anticipo e del saldo del contributo finanziario (v. sopra, punti 17 e 19), la fedeltà
dei dati riportati nelle tabelle allegate a tali domande alle spese sostenute non solo da essa ma anche dalla Route des Senteurs,
nonché la corrispondenza delle azioni realizzate a tutte quelle descritte nella decisione di concessione. Infatti tali dichiarazioni,
per quanto importanti, non concernevano le relazioni finanziarie tra i responsabili dell'esecuzione del progetto e la Comunità
e non escludevano del resto che un'eventuale domanda di restituzione fosse direttamente rivolta alla Route des Senteurs per
la parte del progetto di cui essa era incaricata. Parimenti la Commissione non può fondarsi sul fatto che, a seguito della
notifica della decisione impugnata, la ricorrente ha reclamato dalla Route des Senteurs la restituzione della quota degli
anticipi che le aveva versato per realizzare le iniziative. Infatti, come sottolinea la ricorrente, tale richiesta si può
anche spiegare con una naturale attitudine alla prudenza, legittima per tutelare i propri interessi finanziari con tutti i
mezzi possibili.
Alla luce di quanto esposto sopra, la decisione impugnata dev'essere annullata laddove la Commissione non ha limitato la sua
richiesta di restituzione alle somme corrispondenti alla parte del progetto che, ai sensi della decisione di concessione,
doveva essere realizzata dalla ricorrente.
Nell'ambito degli altri motivi dedotti dalla ricorrente occorrerà verificare se la Commissione abbia commesso errori nel constatare
le varie irregolarità addebitate alla ricorrente per la parte del progetto a suo carico.
2.Quanto al secondo motivo, vertente sugli errori commessi dalla Commissione per quanto riguarda le varie irregolarità contestate
alla ricorrente, su un difetto di motivazione, nonché su una violazione dei diritti della difesa
Il secondo motivo si articola in tre parti. Nell'ambito della prima, la ricorrente contesta le irregolarità rilevate dalla
Commissione nella decisione impugnata. Nell'ambito della seconda parte, essa sostiene che tale decisione è viziata, per quanto
riguarda la constatazione delle singole irregolarità, da un difetto di motivazione. Nell'ambito della terza parte, la ricorrente
fa valere che la decisione impugnata è stata adottata in violazione dei suoi diritti della difesa. Il Tribunale ritiene opportuno
esaminare congiuntamente la prima e la seconda parte di tale motivo.
Quanto alla prima e alla seconda parte del motivo
Sulla realizzazione di un filmato da parte della società
Romana Video
─ Decisione impugnata
Il sesto trattino del nono
considerando della decisione impugnata recita quanto segue: [La ricorrente] ha imputato e ha dichiarato di aver pagato, alla società
Romana Video, un importo di 98 255 000 ITL (50 672 ECU), per la realizzazione di una videocassetta nell'ambito del progetto. Al momento
del controllo (25 e 26 marzo 1998) restavano ancora da pagare 49 000 000 ITL. [La ricorrente] ha dichiarato che tale importo
non sarebbe stato pagato perché rappresentava il prezzo di vendita dei diritti sulla videocassetta alla società realizzatrice.
[La ricorrente] ha presentato una spesa superiore di 49 000 000 ITL alla spesa effettiva.
─ Argomenti delle parti
Secondo la ricorrente, tale censura poggia su una valutazione errata dei fatti. Essa mette in evidenza che il suo contratto
con la società Romana Video prevedeva che quest'ultima, da un lato, realizzasse per suo conto un filmato sulla regione della
Valnerina per una somma pari a circa LIT 98 000 000 e, dall'altro, acquisisse i diritti di commercializzazione su tale filmato
per LIT 49 000 000. Questi due profili del contratto avrebbero riguardato rapporti giuridici distinti e solo per un errore
della banca il debito e il credito corrispondenti alle due operazioni sarebbero stati oggetto di compensazione, destando così
i sospetti degli ispettori della Commissione.
La ricorrente non nega di aver tratto un beneficio dalla vendita dei diritti di commercializzazione del filmato alla società
Romana Video. Tale circostanza non può, a suo avviso, costituire un'irregolarità ai sensi dell'art. 24 del regolamento n. 4253/88,
come modificato, in quanto né tale regolamento né gli allegati della decisione di concessione vietano al beneficiario del
contributo di profittare dei risultati conseguiti grazie a quest'ultimo.
Peraltro la ricorrente ritiene che la Commissione, per concludere nel senso di un'irregolarità ai sensi dell'art. 24 del regolamento
n. 4253/1998, come modificato, avrebbe dovuto dimostrare che la somma di LIT 98 000 000 eccedeva palesemente il valore del
servizio fornito dalla società Romana Video. Ebbene, la ricorrente fa notare non solo che tale prezzo era particolarmente
vantaggioso rispetto al prezzo di mercato, ma anche che né esso né i risultati del bando di gara pubblica a seguito del quale
la Romana Video aveva prodotto il filmato erano stati contestati dalla Commissione.
La Commissione sostiene che, omettendo di detrarre dal prezzo della realizzazione del filmato l'utile tratto dalla vendita
dei suoi diritti di commercializzazione nell'ambito della compensazione convenuta con la società Romana Video, la ricorrente
ha indebitamente imputato al progetto spese maggiori di quelle in realtà sostenute.
─ Giudizio del Tribunale
L'art. 3, secondo comma, della decisione di concessione prevede che
[q]ualora i costi in definitiva sostenuti determinassero una riduzione della spesa ammissibile rispetto a quanto originariamente
previsto, all'atto del saldo dell'aiuto l'ammontare di quest'ultimo sarà ridotto proporzionalmente.
Ne discende che il contributo concesso era destinato a finanziare una certa percentuale dei costi effettivamente sostenuti
dalle parti interessate per la realizzazione del progetto.
E' pacifico che, nella fattispecie, la ricorrente ha concluso un contratto con la società Romana Video incaricandola di realizzare
un filmato sulla Valnerina in cambio della somma imputata al progetto, cioè LIT 98 000 000. Essa ha pagato tuttavia a tale
società solo LIT 49 000 000 giacché, con il medesimo contratto, le ha rivenduto i diritti di commercializzazione del filmato
per un ammontare di LIT 49 000 000.
Di conseguenza, come la Commissione ha giustamente osservato, per la realizzazione di tale specifica azione del progetto la
ricorrente ha sostenuto un costo reale ed effettivo pari soltanto a circa la metà delle spese imputate al progetto. E' vero
che, come sottolinea la ricorrente, né il regolamento n. 4253/88 né la decisione di concessione vietano esplicitamente al
beneficiario del contributo di approfittare dei risultati ottenuti grazie ad esso. Ciononostante, data la simultaneità degli
accordi contrattuali e della compensazione posta in atto tra la ricorrente e la società Romana Video in occasione dell'esecuzione
del progetto, la Commissione poteva validamente ritenere che, più che aver tratto un vantaggio dal risultato conseguito grazie
al contributo, la ricorrente avesse in realtà pagato per la realizzazione di tale azione del progetto solo la somma risultante
dalla compensazione.
La Commissione ha potuto quindi concludere, senza incorrere in alcun errore, che la ricorrente ha imputato al progetto spese
che, in fin dei conti, non ha sostenuto per la sua realizzazione.
Orbene, l'imputazione di spese inesistenti dev'essere considerata una violazione grave delle condizioni di concessione del
contributo finanziario, quale l'obbligo di lealtà che grava sul beneficiario dello stesso, e può di conseguenza essere definita
un'irregolarità ai sensi dell'art. 24 del regolamento n. 4253/88, come modificato.
Peraltro, per quanto riguarda la motivazione di tale punto della decisione impugnata (v., al riguardo, sentenza del Tribunale
7 novembre 2002, cause riunite T-141/99, T-142/99, T-150/99 e T-151/99, Vela e Tecnagrind/Commissione, Racc. pag. II-4547,
punti 168-170), occorre constatare che al nono
considerando della decisione impugnata la Commissione ha indicato che, a causa della compensazione posta in atto con la società Romana
Video, la ricorrente ha dichiarato una spesa superiore a quella effettivamente sostenuta. Ne discende che la Commissione ha
evidenziato in modo chiaro e inequivocabile l'iter logico seguito, sì da permettere alla ricorrente di conoscere le motivazioni
del provvedimento adottato, e di difendere all'occorrenza i suoi diritti, e al giudice comunitario di esercitare il suo sindacato
giurisdizionale. Sotto tale profilo essa non ha dunque violato l'obbligo di motivazione.
Le censure relative alla realizzazione di un filmato da parte della società Romana Video, vertenti sull'errore di valutazione
e sulla violazione dell'obbligo di motivazione, devono essere perciò respinte.
Quanto alle spese di personale
─ Decisione impugnata
Il settimo trattino del nono
considerando della decisione impugnata così dispone: [La ricorrente] ha imputato al progetto un importo di 202 540 668 ITL (104 455 ECU) che rappresenta il costo relativo al lavoro
di cinque persone per la parte del progetto
informazione turistica. Per tale spesa [la ricorrente] non ha presentato alcun documento giustificativo (contratti di lavoro, descrizione dettagliata
delle attività svolte).
Inoltre, il nono trattino del medesimo
considerando recita quanto segue: [La ricorrente] ha dichiarato un importo di 152 340 512 ITL (78 566 ECU) per spese di personale connesse alle attività diverse
dall'informazione turistica. [La ricorrente] non ha presentato documenti atti a dimostrare la realtà delle prestazioni e il
loro legame diretto con il progetto.
─ Argomenti delle parti
La ricorrente ritiene di aver adeguatamente dimostrato la realtà delle spese di personale imputate al progetto. Nel formulare
le sue osservazioni sulla lettera di avvio del procedimento, essa fa valere di aver fornito alla Commissione una tabella nominativa
di tutti i dipendenti che sono stati direttamente impegnati sia nella parte
informazione turistica sia nelle
attività diverse, con l'indicazione, per ciascuno di essi, del periodo di impiego e degli oneri sostenuti a tale titolo dalla ricorrente,
il tutto accompagnato da copie delle buste paga. Del pari, essa afferma di aver prodotto al momento del sopralluogo due decisioni
datate 17 novembre 1995, con le quali ha assegnato ai detti dipendenti le mansioni relative al progetto, nonché due note del
29 marzo 1996 recanti una stima del costo del personale per tali due azioni del progetto.
La ricorrente sostiene che, in qualità di ente pubblico, essa non dispone di contratti di lavoro individuali per i propri
dipendenti. La circostanza che tali persone fossero effettivamente alle sue dipendenze non può essere provata che da un'autocertificazione
dello stesso ente. Infine, il fatto, non contestato dalla Commissione, che le azioni previste nel progetto a suo carico sono
state effettivamente adottate sarebbe sufficiente a dimostrare che le persone impiegate hanno realmente fornito i servizi
dichiarati.
La Commissione fa valere che, sebbene nella sua lettera di avvio del procedimento essa avesse già rilevato l'insufficienza
dei giustificativi prodotti dalla ricorrente, quest'ultima non ha presentato documenti idonei a provare che le spese per il
personale imputate al progetto si riferissero direttamente alla sua esecuzione e fossero congrue.
─ Giudizio del Tribunale
Si deve constatare che, al punto 3 dell'allegato II della decisione di concessione, la Commissione ha precisato che
[g]li oneri per il personale (...) devono rapportarsi direttamente all'esecuzione dell'azione ed essere congrui a detta esecuzione.
Occorre pertanto verificare se la Commissione abbia commesso un errore nel ritenere, nella decisione impugnata, che la ricorrente
non le avesse fornito documenti comprovanti che le spese per il personale imputate al progetto fossero in rapporto diretto
con l'esecuzione di quest'ultimo e fossero congrue.
Al riguardo è giocoforza constatare innanzitutto come le tabelle che la ricorrente ha fornito alla Commissione indicassero
unicamente i nomi degli interessati, una stima del tempo da essi dedicato al progetto, le loro retribuzioni, nonché i relativi
costi per l'esecuzione del progetto. Al contrario, le dette tabelle non contenevano descrizioni particolareggiate delle attività
delle singole persone che dessero garanzie alla Commissione che il lavoro da loro svolto si riferisse direttamente al progetto,
né tanto meno che fosse adeguato.
Inoltre, le decisioni 17 novembre 1995 e le note 29 marzo 1996, che la ricorrente afferma di aver trasmesso alla Commissione,
ma che quest'ultima nega di aver ricevuto, in ogni caso non contengono informazioni attestanti che le spese per il personale
si riferivano direttamente al progetto ed erano congrue. La medesima conclusione s'impone a proposito delle buste paga, che
permettono solo di provare che gli interessati hanno lavorato per la ricorrente nel periodo in questione, mentre non indicano
evidentemente alcunché quanto alle attività svolte.
Peraltro, in merito all'argomento della ricorrente vertente sul fatto che ad essa, quale ente pubblico, la Commissione non
poteva validamente chiedere di produrre i contratti di lavoro, occorre notare che per la Commissione la produzione di tali
contratti non era l'unico mezzo di prova possibile. Alla luce di tali circostanze va sottolineato che, conformemente al punto 3
dell'allegato II della decisione di concessione, la ricorrente doveva sapere di essere tenuta a presentare alla Commissione
documenti idonei a dimostrare, in qualsivoglia maniera, il rapporto diretto tra le spese per il personale imputate al progetto
e l'esecuzione delle varie azioni previste nel suo ambito, nonché la congruità dell'ammontare di dette spese. Ora, come la
Commissione ha giustamente osservato, nella lettera di avvio del procedimento essa aveva già informato la ricorrente del fatto
che i documenti prodotti non provavano la realtà delle spese, né il loro nesso diretto con il progetto. Ciò malgrado, nelle
sue osservazioni sulla lettera di avvio del procedimento la ricorrente si è in sostanza limitata a produrre nuovamente informazioni
che essa aveva già presentato alla Commissione, aggiungendo che le sembrava inutile e superfluo specificare nei particolari
le attività del proprio personale in quanto queste ultime già erano sufficientemente ricavabili dalla realizzazione degli
obiettivi prefissati.
Riguardo all'affermazione della ricorrente che, in fondo, la realtà delle spese per il personale sarebbe dimostrata dalla
circostanza che il progetto è stato realmente svolto, occorre ricordare che l'art. 24 del regolamento n. 4253/88, come modificato,
si riferisce espressamente ad irregolarità relative alle condizioni di attuazione dell'azione finanziata, dunque anche ad
irregolarità riguardanti la sua gestione. Ne consegue che non si può sostenere che le sanzioni previste da tale disposizione
si applichino soltanto nel caso in cui l'azione finanziata non sia stata realizzata in tutto o in parte. Non è sufficiente,
invero, che la ricorrente dimostri la corretta esecuzione materiale del progetto come approvato dalla Commissione nella decisione
di concessione. Essa deve poter anche provare che ciascun elemento del contributo comunitario corrisponda ad una prestazione
effettiva indispensabile per la realizzazione del progetto (v., in tal senso, sentenza Vela e Tecnagrind/Commissione, cit.,
punto 201). Inoltre, dal punto 7 dell'allegato II della decisione di concessione risulta che la Commissione può esigere in
qualsiasi momento dal beneficiario la presentazione di informazioni sullo stato d'avanzamento delle operazioni indicate all'allegato I
di tale decisione e sui risultati tecnici ottenuti. Tali indicazioni fanno emergere che il beneficiario di un contributo comunitario
al quale è stato imposto, come nella fattispecie, un obbligo di cofinanziamento del progetto sovvenzionato deve soddisfare
tale obbligo secondo il ritmo di avanzamento della realizzazione materiale del progetto, come previsto per il finanziamento
comunitario (sentenza Vela e Tecnagrind/Commissione, cit., punto 249).
Alla luce di tali circostanze la Commissione non è incorsa in errore concludendo che la ricorrente non le ha presentato documenti
giustificativi idonei a provare che le spese per il personale imputate al progetto fossero in rapporto diretto con l'esecuzione
di quest'ultimo e fossero congrue.
Orbene, occorre ricordare che il sistema di finanziamenti elaborato dalla normativa comunitaria si basa in particolare sull'adempimento
da parte del beneficiario di una serie di obblighi che gli danno il diritto di percepire il contributo finanziario previsto.
Se il beneficiario non adempie a tutti questi obblighi, l'art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88, come modificato, permette
alla Commissione di riconsiderare la portata degli obblighi da essa assunti ai sensi della decisione di concessione del detto
contributo (v., in tal senso, sentenze del Tribunale 24 aprile 1996, cause riunite T-551/93 e da T-231/94 a T-234/94, Industrias
Pesqueras Campos e a./Commissione, Racc. pag. II-247, punto 161, e 12 ottobre 1999, causa T-216/96, Conserve Italia/Commissione,
Racc. pag. II-3139, punti 71 e 90-94).
Parimenti, i richiedenti e i beneficiari di contributi comunitari sono tenuti ad assicurarsi che le informazioni da essi fornite
alla Commissione siano sufficientemente precise; ove così non fosse, il sistema di controlli e di prove adottato per verificare
l'adempimento delle condizioni per la concessione del contributo non potrebbe funzionare efficacemente. Infatti, in mancanza
di informazioni sufficientemente precise, potrebbero essere oggetto di contributo progetti che non soddisfano le condizioni
prescritte. Ne consegue che l'obbligo di informazione e di correttezza che incombe ai richiedenti e ai beneficiari di contributi
finanziari inerisce al sistema dei contributi FEAOG ed è essenziale per il suo buon funzionamento. Una violazione di tali
obblighi dev'essere pertanto considerata un'irregolarità ai sensi dell'art. 24 del regolamento n. 4253/88, come modificato
(v., in tal senso, sentenze Conserve Italia/Commissione, cit., punto 71, e Vela e Tecnagrind/Commissione, cit., punto 322).
Infine, con riferimento alla motivazione di tale parte della decisione impugnata, occorre constatare che la Commissione ha
mostrato, in modo certamente succinto, ma ciò nondimeno sufficientemente chiaro e inequivocabile, come, a suo avviso, i documenti
prodotti dalla ricorrente nel corso del procedimento amministrativo non bastassero a provare che le spese per il personale
imputate al progetto fossero in rapporto diretto con l'esecuzione di quest'ultimo e fossero congrue. Ne discende che la decisione
impugnata è adeguatamente motivata anche su tale punto.
Conseguentemente, le censure relative alle spese di personale, vertenti sull'errore di valutazione e sulla violazione dell'obbligo
di motivazione, devono essere respinte.
Quanto alle spese generali
─ Decisione impugnata
Il decimo trattino del nono
considerando della decisione impugnata recita quanto segue: [La ricorrente] ha imputato al progetto un importo di 31 500 000 ITL (26 302 ECU) per spese generali (affitto di due uffici,
riscaldamento, elettricità, acqua e pulizia). Tale imputazione non è corroborata da alcun documento giustificativo.
─ Argomenti delle parti
La ricorrente fa notare di aver indicato, nelle sue osservazioni sulla lettera di avvio del procedimento, che, per la realizzazione
del progetto, presso la sua sede erano stati riservati ed arredati due locali. Essa spiega di aver imputato al progetto una
parte delle spese generali proporzionata all'importanza di quest'ultimo rispetto alle sue altre attività, vale a dire il 28%
del canone di locazione per l'intero immobile che essa occupava, nonché le spese d'acqua, di elettricità, di pulizia e di
riscaldamento.
Orbene, documenti giustificativi attinenti a tutte queste spese sarebbero stati messi a disposizione dei due ispettori della
Commissione, i quali non avrebbero espresso alcuna riserva quanto al loro valore probatorio e all'esattezza del calcolo effettuato
dalla ricorrente.
La ricorrente contesta l'affermazione secondo cui si trattava di spese che essa doveva sostenere in ogni caso e che, pertanto,
non potevano essere imputate al progetto. A suo avviso infatti, da un lato, se essa non avesse accolto i servizi responsabili
dell'esecuzione del progetto nei suoi locali, questi ultimi avrebbero dovuto trovare una collocazione altrove, il che avrebbe
comportato costi supplementari. Dall'altro, essa avrebbe potuto adibire tali locali ad altri scopi e ricavarne utili.
La Commissione fa valere, in sostanza, che tali spese non potevano essere imputate al progetto, dato che non avevano alcun
collegamento diretto con quest'ultimo e che la ricorrente non le aveva presentato alcun documento che permettesse di infirmare
tale conclusione.
─ Giudizio del Tribunale
Risulta dagli atti, in particolare dalla lettera di avvio del procedimento, che l'irregolarità constatata dalla Commissione
relativa alle spese generali riguardava solo una parte delle spese che la ricorrente aveva imputato al progetto a tale titolo.
Si trattava, per l'esattezza, delle spese relative all'utilizzazione, ai fini del progetto, di locali che la ricorrente aveva
già occupato prima della concessione del contributo.
Al riguardo occorre ricordare che, ai sensi dell'art. 3, secondo comma, della decisione di concessione, il contributo accordato
era destinato a finanziare unicamente una certa percentuale dei costi realmente sostenuti dalle parti interessate per la realizzazione
del progetto (v. sopra, punto 77). Di conseguenza, per evitare raggiri, la Commissione poteva legittimamente ritenere che
spese generali quali quelle imputate nella fattispecie dalla ricorrente non fossero realmente connesse alla realizzazione
del progetto, bensì rappresentassero costi che il beneficiario doveva comunque sostenere a motivo della sua attività abituale,
a prescindere dalla realizzazione del progetto.
Orbene, in una situazione siffatta, si deve concludere per le stesse ragioni enunciate sopra, al punto 81, che la Commissione
non è incorsa in errore nel considerare che l'imputazione di tali spese costituisse un'irregolarità ai sensi dell'art. 24
del regolamento n. 4253/88, come modificato.
Con riferimento alla motivazione della decisione impugnata su tale punto, occorre ricordare che la motivazione non deve necessariamente
specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto l'accertamento della rispondenza della motivazione
di un atto ai requisiti di cui all'art. 253 CE va effettuato alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto
e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia (sentenza della Corte 2 aprile 1998, causa C-367/95 P,
Commissione/Sytraval e Brink's France, Racc. pag. I-1719, punto 63, e sentenza Vela e Tecnagrind, cit., punto 170).
Sebbene, contrariamente a quanto sembra emergere, prima facie, dalla decisione impugnata (v. sopra, punto 100), essa abbia
esibito alla Commissione documenti giustificativi comprovanti la natura e la realtà delle prestazioni effettuate, la ricorrente,
in base alla motivazione fornita nella lettera di avvio del procedimento, era tuttavia a conoscenza delle ragioni per le quali
la Commissione riteneva che tali specifiche spese non potessero validamente essere imputate al progetto. Infatti, in tale
lettera la Commissione ha sottolineato come i detti costi avessero un
carattere permanente e mancassero perciò di un
legame diretto con il progetto. Occorre pertanto considerare che la decisione impugnata è, sul punto, sufficientemente motivata.
Ne consegue che le censure relative alle spese generali, vertenti sull'errore di valutazione e sulla violazione dell'obbligo
di motivazione, devono essere respinte.
Quanto alle spese di consulenza
─ Decisione impugnata
All'ottavo trattino del nono
considerando della decisione impugnata, la Commissione ha notato quanto segue: E' stato imputato al progetto un importo di 85 000 000 ITL (43 837 ECU) per spese di consulenza della Mauro Brozzi Associati
S.A.S. Tale spesa non è corroborata da documenti giustificativi che permettano di accertare la realtà e la natura esatta delle
prestazioni fornite.
─ Argomenti delle parti
La ricorrente presenta al Tribunale un contratto da essa sottoscritto il 21 dicembre 1992 con lo studio legale Mauro Brozzi Associati
S.A.S. (in prosieguo: lo
studio Brozzi). Essa sottolinea che tale contratto prevedeva cinque punti specifici, cioè: 1) la descrizione dello stato socio-economico
delle aree interessate all'intervento; 2) l'individuazione dei soggetti partecipanti all'iniziativa; 3) la redazione del progetto
e la verifica della sua approvazione; 4) l'esame tecnico-amministrativo del rendiconto finale del progetto, e 5) il collegamento
con i privati coinvolti nel progetto al fine di cogliere l'obiettivo della migliore commercializzazione del prodotto. Per
tali prestazioni lo studio Brozzi avrebbe ricevuto una somma pari al 50% delle spese ammesse alla voce
personale di segreteria e direzione del piano finanziario del progetto.
Secondo la ricorrente, la realtà delle spese relative ai primi quattro punti di tale contratto sarebbe evidente e, in ogni
caso, provata dai documenti da essa conservati e debitamente visionati dai due ispettori della Commissione. Quanto al quinto
punto, essa ritiene che tali spese siano ampiamente dimostrate da documenti in suo possesso ─ relazioni, lettere, verbali
di riunioni, missioni ed incontri ─, che gli ispettori della Commissione hanno esaminato durante il loro sopralluogo.
Secondo la Commissione, invece, la ricorrente non ha prodotto documenti che provino la realtà e la natura esatta delle prestazioni
effettivamente fornite. Comunque, a suo avviso, le spese relative ai quattro primi punti del contratto concluso con lo studio
Brozzi non potevano beneficiare del contributo.
─ Giudizio del Tribunale
La Commissione addebita alla ricorrente di non averle presentato documenti giustificativi che permettessero di provare non
solo il vincolo contrattuale con lo studio Brozzi, risultante dal contratto stipulato con quest'ultimo, ma anche la realtà
e la natura esatta delle varie prestazioni effettivamente fornite da tale studio nell'ambito dell'esecuzione del progetto.
Al riguardo occorre osservare che, a fronte della lettera di avvio del procedimento in cui la Commissione aveva già, inter
alia, sollevato tale censura, la ricorrente si è limitata a descrivere in breve le varie prestazioni che lo studio Brozzi
doveva fornire in forza del citato contratto. Al contrario, nonostante l'esplicita richiesta della Commissione in tal senso,
essa non ha allegato a tali osservazioni alcun documento giustificativo. Dinanzi al Tribunale essa ha solo affermato di aver
esibito i detti documenti agli ispettori della Commissione in occasione della verifica in loco, senza tuttavia corroborare
l'osservazione con documenti probatori.
In una situazione siffatta si deve concludere che la ricorrente non ha dimostrato che la Commissione sia incorsa in errore
nel considerare le spese di consulenza come non comprovate da documenti giustificativi che permettessero di dimostrare la
realtà e la natura esatta delle prestazioni fornite. Orbene, come risulta dal punto 5 dell'allegato II della decisione di
concessione, la ricorrente aveva obblighi di informazione e di lealtà nei confronti della Comunità. Una violazione di tali
obblighi deve essere considerata un'irregolarità ai sensi dell'art. 24 del regolamento n. 4253/88, come modificato.
Si deve osservare, infine, che la decisione impugnata è adeguatamente motivata su tale punto. Infatti, contrariamente a quanto
sostiene la ricorrente, al nono
considerando della decisione impugnata la Commissione non ha affermato che la ricorrente non aveva prodotto documenti attinenti alle spese
di consulenza, ma ha precisato le ragioni dell'adozione del suo provvedimento, ossia che i documenti presentati dalla ricorrente
non bastavano a provare la realtà e la natura esatta delle prestazioni fornite.
Di conseguenza, senza dover verificare se le spese previste nell'ambito dei cinque punti del contratto concluso con lo studio
Brozzi potessero essere ammesse al contributo, si deve concludere che le censure relative alle spese di consulenza, vertenti
sull'errore di valutazione e sulla violazione dell'obbligo di motivazione, devono essere respinte.
Quanto al sistema di irrigazione
─ Decisione impugnata
All'undicesimo trattino del nono
considerando della decisione impugnata, la Commissione ha notato quanto segue: Nell'ambito dell'azione
coltura della spelta e dei tartufi la decisione prevedeva la realizzazione di investimenti per il miglioramento dei sistemi di irrigazione per la coltura dei
tartufi, per un importo di 41 258 ECU. Tali investimenti non sono stati realizzati e alla Commissione non è stata fornita
alcuna spiegazione al riguardo.
─ Argomenti delle parti
La ricorrente rileva che la decisione di concessione prevedeva che essa approntasse
sistemi di irrigazione di riserva. Contrariamente a quanto sostiene la Commissione, tale espressione non avrebbe indicato la costruzione di un impianto di
irrigazione fisso, bensì di un impianto di soccorso per i periodi di siccità, da effettuare mediante botti mobili trainate
da un trattore. La ricorrente si basa al riguardo su una perizia tecnica giurata del 27 ottobre 2000, dalla quale si evince,
da un lato, che l'espressione
sistemi di irrigazione di riserva, che ricorre nell'ambito di tale specifico progetto, doveva essere intesa nell'accezione indicata dalla ricorrente e, dall'altro,
che le spese esposte da quest'ultima erano congrue, tenuto conto dei prezzi normalmente praticati per gli interventi nell'ambito
del FEAOG.
La ricorrente respinge, inoltre, l'argomento della Commissione secondo cui essa, in ogni caso, non avrebbe provato la realtà
delle spese per l'irrigazione mobile. Essa si riferisce a tal proposito ad un contratto che avrebbe concluso con un'impresa
per la realizzazione di colture arboree in cui sarebbero state minutamente elencate le operazioni da compiere, ivi comprese
quelle di irrigazione. La Comunità montana della Valnerina fa peraltro valere che nei verbali ispettivi dei tecnici si dava
atto della puntuale osservanza di tutte le prescrizioni, come constatato in loco dagli ispettori della Commissione. Inoltre,
secondo la ricorrente, il fatto che le coltivazioni siano andate a buon fine dimostra che l'irrigazione è stata effettivamente
praticata.
La Commissione sostiene di aver accertato, in occasione dei sopralluoghi, che la ricorrente non ha realizzato gli investimenti
previsti dal progetto per quanto riguarda i
sistemi di irrigazione di riserva. A suo parere, questi investimenti potevano essere validamente realizzati solo installando sistemi di irrigazione fissi e
non mediante un sistema di
annaffiatura costituito da
botti trainate da un trattore. Essa sottolinea, inoltre, che, quand'anche l'espressione
sistemi di irrigazione di riserva vada interpretata come propone la ricorrente, quest'ultima non ha mai fornito, durante il procedimento amministrativo, il
benché minimo elemento di prova, ad esempio fatture relative all'acquisto di botti mobili o all'utilizzo di un trattore.
Secondo la Commissione, la ricorrente non poteva validamente invocare al riguardo un contratto stipulato con un'impresa per
la realizzazione di colture arboree, al quale allude nelle sue osservazioni sulla lettera di avvio del procedimento. Tale
riferimento sarebbe stato, infatti, troppo generico per permettere agli ispettori della Commissione di individuare di quale
contratto si trattasse. Inoltre la Commissione rileva che, durante i sopralluoghi, gli ispettori hanno constatato che l'irrigazione
non è stata praticata, visto che una grande quantità di piantine era morta.
─ Giudizio del Tribunale
Innanzitutto si deve osservare che, benché la decisione di concessione preveda il finanziamento di un
sistema di irrigazione di riserva (altresì detto
irrigazione di sicurezza), né la domanda che la ricorrente ha presentato alla Commissione né la decisione di concessione hanno precisato quale sistema
di irrigazione dovesse essere realizzato nell'ambito del progetto.
Dalle risposte della ricorrente ad un quesito scritto del Tribunale risulta, poi, che durante la verifica in loco gli ispettori
della Commissione avevano indicato che l'annaffiatura delle piante mediante botti mobili trainate da un trattore non poteva
essere considerata un
sistema di irrigazione di riserva e che, mancando un sistema di irrigazione fisso, occorreva concludere che, sotto tale profilo, il progetto non era stato
eseguito nei modi previsti. Nella lettera di avvio del procedimento la Commissione ha affermato che gli investimenti concernenti
il miglioramento del sistema di irrigazione
[non erano] stati realizzati ed ha invitato la ricorrente a dimostrare il contrario.
Nelle sue osservazioni sulla lettera di avvio del procedimento la ricorrente ha ribadito la spiegazione che aveva già fornito
agli ispettori della Commissione, cioè che, a suo parere,
[l'irrigazione di soccorso] (...) non era prevista progettualmente come realizzazione di un impianto fisso di irrigazione
ma come irrigazione di soccorso fatta con mezzi mobili (autobotti). La ricorrente non contesta che, oltre a tale chiarimento circa la sua interpretazione dei termini del progetto relativi
al sistema di irrigazione, essa non ha presentato alla Commissione documenti giustificativi, per esempio fatture relative
all'acquisto delle autobotti o all'utilizzo di un trattore, che permettessero, da un lato, di fugare i dubbi espressi dalla
Commissione con riferimento alle modalità di realizzazione del sistema di irrigazione e, dall'altro, di dimostrare che tale
sistema, così come essa stessa lo intendeva, era stato effettivamente installato.
Inoltre, dinanzi al Tribunale la ricorrente non ha neppure tentato di dimostrare che il contratto cui essa si riferiva in
tale contesto, senza produrlo in giudizio, permettesse di provare la realizzazione effettiva di tale sistema di irrigazione.
Alla luce di tali circostanze, senza dover statuire sulla questione se l'annaffiatura di piante per mezzo di autobotti trainate
da un trattore possa essere considerata un
sistema di irrigazione di riserva ai sensi della decisione di concessione, si deve concludere che la Commissione non è incorsa in errore nel ritenere che la
ricorrente non avesse dimostrato che gli investimenti previsti in merito al sistema di irrigazione fossero stati effettivamente
realizzati.
Ebbene, l'imputazione di spese non corroborate da documenti o da altri mezzi di prova dev'essere ritenuta una violazione grave
delle condizioni di concessione del contributo finanziario, nonché dell'obbligo di lealtà che incombe al suo beneficiario
e può, di conseguenza, essere considerata un'irregolarità ai sensi dell'art. 24 del regolamento n. 4253/88, come modificato.
Per quanto riguarda l'osservanza dell'obbligo di motivazione, occorre notare che, anche se è vero che né nella lettera di
avvio del procedimento né nella decisione impugnata la Commissione ha esplicitamente indicato le ragioni per le quali essa
riteneva che il sistema di irrigazione asseritamente installato dalla ricorrente non corrispondesse a quello previsto nel
progetto, nondimeno la ricorrente, come già si è osservato sopra, al punto 126, ha confermato che tale addebito le era stato
espressamente mosso dagli ispettori della Commissione. Ciò è peraltro corroborato dal fatto che, dal momento del deposito
del suo ricorso, la Comunità montana della Valnerina ha non solo addotto argomenti relativi all'asserita erroneità dell'interpretazione
terminologica della decisione di concessione difesa dalla Commissione, ma ha altresì prodotto una perizia a sostegno della
propria tesi. Di conseguenza, tale punto della decisione impugnata, tenuto conto del contesto in cui quest'ultima si inserisce,
è da ritenere adeguatamente motivato.
Ne discende che le censure relative al sistema di irrigazione, vertenti sull'errore di valutazione e sulla violazione dell'obbligo
di motivazione, devono essere respinte.
Conclusione
A seguito dell'analisi sopra svolta, la prima e la seconda parte del secondo motivo devono essere respinte.
Sulla terza parte del motivo
La ricorrente fa valere che la Commissione non ha stilato un verbale delle attività e dei colloqui dei suoi ispettori e, in
particolare, non ha compilato un elenco dei documenti fotocopiati in tali occasioni, così da renderle impossibile replicare
alle sue accuse di non aver prodotto questo o quel documento nel corso del procedimento amministrativo.
La Commissione ribatte di aver stilato un verbale delle attività e dei colloqui dei suoi ispettori, nonché un elenco dei documenti
fotocopiati, ma che tali documenti erano destinati solo ad un uso interno. In ogni caso, essa ritiene che la mancata comunicazione
di tali documenti alla ricorrente non potesse pregiudicare quest'ultima, dal momento che nella lettera di avvio del procedimento
la Comunità montana della Valnerina veniva informata di tutti gli addebiti a suo carico e poteva così produrre qualsiasi documento
e far valere qualsiasi argomento idoneo a dimostrare che essa aveva rispettato gli obblighi che le incombevano ai sensi della
decisione di concessione.
Il Tribunale ricorda che il rispetto dei diritti della difesa in qualsiasi procedimento promosso nei confronti di una persona
e che possa sfociare in un atto per essa lesivo costituisce un principio fondamentale del diritto comunitario e dev'essere
garantito anche in mancanza di qualsiasi norma riguardante il procedimento di cui trattasi. Tale principio impone che i destinatari
di decisioni che pregiudichino in maniera sensibile i loro interessi siano messi in condizione di far conoscere utilmente
il proprio punto di vista (sentenze della Corte 24 ottobre 1996, causa C-32/95 P, Commissione/Lisrestal e a., Racc. pag. I-5373,
punto 21, e del Tribunale 26 settembre 2002, causa T-199/99, Sgaravatti Mediterranea/Commissione, Racc. pag. II-3731, punto 55).
Nella fattispecie, con lettera 12 agosto 1997 la Commissione ha annunciato alla ricorrente di essere in procinto di intraprendere
una verifica sull'esecuzione del progetto. Inoltre, con la lettera di avvio del procedimento la Commissione ha indicato tutti
gli addebiti che muoveva a suo carico e le ha chiesto, in sostanza, di presentarle tutti i giustificativi relativi alle spese
imputate al progetto. A seguito di tale domanda, a tre riprese, cioè con le lettere 25 agosto 1997, 6 aprile 1998 e 17 maggio 1999,
la ricorrente ha presentato alla Commissione alcuni documenti, nonché le proprie osservazioni al riguardo. Inoltre, con lettera
6 marzo 1998 la Commissione ha precisato le date del sopralluogo ed ha chiesto alla ricorrente di tenere a disposizione degli
ispettori tutta la contabilità ed i documenti amministrativi e finanziari concernenti il progetto.
Alla luce di tali circostanze si deve concludere che la Commissione ha permesso adeguatamente alla ricorrente di dimostrare
la corretta esecuzione delle azioni del progetto a suo carico producendo i giustificativi che essa, conformemente alla decisione
di concessione, era tenuta a mettere a disposizione della Commissione.
Di conseguenza, la terza parte del secondo motivo dev'essere respinta ed il secondo motivo dev'essere integralmente rigettato.
3.Quanto al terzo motivo, vertente sulla violazione del principio di proporzionalità e dell'art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88,
come modificato
La ricorrente ritiene la decisione impugnata viziata da una violazione del principio di proporzionalità e dell'art. 24, n. 2,
del regolamento n. 4253/88, come modificato, in quanto le diverse irregolarità rilevate non bastano a giustificare una sanzione
così grave quale la soppressione integrale del contributo che le era stato concesso affinché realizzasse le azioni del progetto.
La ricorrente sottolinea che tutte le azioni del progetto sono state eseguite, sicché lo scopo del contributo finanziario
è stato raggiunto. Orbene, in tali circostanze, non ricorrevano i requisiti d'applicazione dell'art. 24, n. 2, del regolamento
n. 4253/88, come modificato.
Secondo la Commissione, i fatti contestati alla ricorrente integrano
irregolarità o modifiche importanti ai sensi dell'art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88, rispetto ai quali qualsiasi provvedimento diverso dalla soppressione
rischiava di costituire un incoraggiamento alla frode.
Il Tribunale ricorda che il principio di proporzionalità richiede, come risulta da una giurisprudenza costante, che gli atti
delle istituzioni comunitarie non vadano oltre quanto è opportuno e necessario per conseguire lo scopo prefissato (v. sopra,
punto 65).
Dalla giurisprudenza risulta altresì che la violazione di obblighi la cui osservanza sia di fondamentale importanza per il
buon funzionamento di un sistema comunitario può essere sanzionata con la perdita di un diritto conferito dalla normativa
comunitaria, come il diritto a un aiuto (sentenza della Corte 12 ottobre 1995, causa C-104/94, Cereol Italia, Racc. pag. I-2983,
punto 24, e la giurisprudenza ivi citata).
Per quanto riguarda la presente causa, occorre sottolineare che il regolamento n. 2052/88 ed i regolamenti n. 4253/88 e n. 4256/88,
recanti applicazione di quest'ultimo, hanno l'obiettivo di promuovere, mediante il FEAOG, nell'ambito del sostegno alla coesione
economica e sociale e nella prospettiva della riforma della politica agricola comune, l'adeguamento delle strutture agrarie
e lo sviluppo delle zone rurali. In tale contesto, il legislatore, come risulta dal ventesimo
considerando del regolamento n. 4253/88 e dall'art. 23 dello stesso regolamento, ha inteso instaurare una procedura di controllo efficace
per garantire il rispetto, da parte dei beneficiari, delle condizioni fissate al momento della concessione del contributo
FEAOG, al fine di realizzare in modo corretto gli obiettivi sopra menzionati.
Si deve altresì rammentare che, nella sua sentenza Industrias Pesqueras Campos e a./Commissione, cit., il Tribunale ha dichiarato
che, tenuto conto della natura stessa dei contributi accordati dalla Comunità, l'obbligo di rispettare le condizioni finanziarie
indicate nella decisione di concessione, così come l'obbligo di esecuzione materiale del progetto di cui trattasi, costituisce
uno degli impegni essenziali da parte del beneficiario e, pertanto, condiziona l'assegnazione del contributo comunitario (punto 160).
Infine, come già sottolineato (v. sopra, punto 97), la comunicazione da parte dei richiedenti e dei beneficiari di contributi
comunitari di informazioni sufficientemente precise è indispensabile per il buon funzionamento del sistema di controllo e
di prove instaurato per verificare l'adempimento delle condizioni di concessione.
Ora, nella fattispecie, dall'analisi esposta nell'ambito dell'esame del secondo motivo risulta che la ricorrente ha commesso
irregolarità ai fini del cofinanziamento del progetto ed ha imputato a quest'ultimo spese non giustificate. Siffatti comportamenti
costituiscono violazioni gravi di obblighi fondamentali dei beneficiari che possono giustificare la soppressione dei contributi
di cui trattasi.
Quanto all'argomento vertente sul fatto che tutte le azioni del progetto sarebbero state realizzate, occorre ricordare che
non si può sostenere, come fa in sostanza la ricorrente, che le sanzioni previste dall'art. 24 del regolamento n. 4253/88,
come modificato, si applichino unicamente nel caso in cui l'azione finanziata non sia stata realizzata in tutto o in parte
(v. sopra, punto 94).
In presenza di siffatte violazioni, la Commissione ha potuto ragionevolmente ritenere che qualsiasi sanzione diversa dalla
soppressione totale del contributo e dalla ripetizione delle somme versate dal FEAOG rischiasse di costituire un invito alla
frode, in quanto i candidati beneficiari sarebbero tentati di gonfiare artificiosamente l'importo delle spese imputate al
progetto per sfuggire al loro obbligo di cofinanziamento ed ottenere l'intervento massimo del FEAOG previsto nella decisione
di concessione, ovvero di fornire false informazioni o di occultare taluni dati per ottenere un contributo o per aumentare
l'entità del contributo richiesto, con l'unico rischio di vedere tale contributo ridotto al livello che avrebbe dovuto essergli
proprio considerata la realtà delle spese effettuate dal beneficiario e/o l'esattezza delle informazioni fornite da quest'ultimo
alla Commissione (v., in tal senso, sentenze Industrias Pesqueras Campos e a./Commissione, cit., punto 163, e Vela e Tecnagrind/Commissione,
cit., punto 402).
Di conseguenza, la dedotta violazione del principio di proporzionalità è infondata. Il terzo motivo dev'essere pertanto respinto.
4.Quanto al quarto motivo, vertente su uno sviamento di potere
Secondo la ricorrente, tenuto conto dell'opinabilità degli addebiti che le sono mossi e del modo in cui gli ispettori della
Commissione hanno effettuato i sopralluoghi, la soppressione del contributo è da ritenere ispirata da un intento vessatorio
e punitivo e pertanto viziata da uno sviamento di potere. La ricorrente è del parere che l'intenzione della Commissione di
infliggerle una punizione esemplare risulti dall'ultima frase della lettera di avvio del procedimento, in cui il direttore
generale incaricato del fascicolo ha dichiarato che,
qualora le spiegazioni e i documenti forniti siano sufficienti ad eliminare ogni ragionevole dubbio, la Commissione si riserva
in ogni modo di ritornare su altri punti nell'ambito di una possibile decisione, sempre ai sensi dell'art. 24 del regolamento
n. 4253/88, come modificato, di riduzione o soppressione del contributo.
La Commissione sostiene che la soppressione di un contributo finanziario in caso di violazioni particolarmente gravi, come
quelle constatate nella fattispecie, non è espressione di un intento vessatorio, bensì costituisce l'unico provvedimento in
grado di assicurare che i contributi finanziari del FEAOG vengano effettivamente e correttamente utilizzati. Per quanto riguarda
il passo della lettera di avvio del procedimento citato dalla ricorrente, la Commissione rileva che, con tale frase, ha inteso
offrire una garanzia a quest'ultima. La Commissione fa osservare, infatti, di aver voluto unicamente informare la ricorrente
della possibilità che fosse avviato un nuovo procedimento qualora le contestazioni mosse si fossero rivelate sì infondate,
ma tuttavia fossero emersi nuovi elementi tali da far ulteriormente dubitare della regolarità del progetto.
Il Tribunale ricorda che la nozione di sviamento di potere ha una portata ben precisa nel diritto comunitario e riguarda la
situazione in cui un'autorità amministrativa esercita i suoi poteri per uno scopo diverso da quello per cui le sono stati
conferiti. Una decisione è viziata da sviamento di potere solo se, in base ad indizi oggettivi, pertinenti e concordanti,
risulta adottata per raggiungere scopi diversi da quelli dichiarati (v. sentenza Industrias Pesqueras Campos e a./Commissione,
cit., punto 168).
Orbene, nella fattispecie, come il Tribunale ha affermato in sede di esame del secondo motivo, la ricorrente non ha dimostrato
l'esistenza di errori attinenti alla constatazione di irregolarità nell'esecuzione del progetto. Essa inoltre non ha prodotto
elementi che permettano di dimostrare che la Commissione ha perseguito uno scopo diverso da quello di sanzionare tali irregolarità.
Nessun elemento del fascicolo corrobora l'affermazione della ricorrente secondo cui la Commissione ha inteso adottare una
punizione esemplare.
Del pari, dal passo della lettera di avvio del procedimento richiamato dalla ricorrente non si può dedurre che, adottando
la decisione impugnata, la Commissione abbia voluto punire la ricorrente. Come la Commissione sostanzialmente sottolinea,
infatti, con tale frase essa intendeva soltanto informare la ricorrente della possibilità che il procedimento aperto fosse
limitato o esteso qualora le contestazioni mosse si fossero rivelate sì infondate, ma tuttavia fossero emersi elementi nuovi
tali da far ulteriormente dubitare della regolarità del progetto.
Ne consegue che il quarto motivo dev'essere respinto.
5.Conclusione generale
Tenuto conto di tutto quanto precede, la decisione impugnata dev'essere annullata laddove la Commissione non ha limitato la
sua richiesta di restituzione alle somme corrispondenti alla parte del progetto che, ai sensi della decisione di concessione,
doveva essere realizzata dalla ricorrente medesima. Per il resto il ricorso dev'essere respinto.
Sulle spese
Ai sensi dell'art. 87, n. 3, del regolamento di procedura, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, il Tribunale
può ripartire le spese o decidere che ciascuna parte sopporti le proprie spese. Nella fattispecie occorre decidere che ciascuna
parte sopporti le proprie spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Terza Sezione)
dichiara e statuisce:
1)
La decisione della Commissione 14 agosto 2000, C (2000) 2388, che sopprime il contributo concesso alla Comunità montana Valnerina
(Norcia) con la decisione n. C (93) 3182 della Commissione del 10 novembre 1993, relativa alla concessione di un contributo
del FEAOG, sezione Orientamento, a titolo del regolamento (CEE) n. 4256/88 del Consiglio, nell'ambito del progetto n. 93.IT.06.016
dal titolo:
Progetto pilota e di dimostrazione di filiere silvo-agro-alimentari in zone collinari marginali (Francia, Italia), è annullata laddove la Commissione non ha limitato la sua domanda di restituzione del contributo alle somme corrispondenti
alla parte del progetto che, ai sensi della decisione di concessione, doveva essere realizzata dalla ricorrente medesima.
2)
Per il resto il ricorso è respinto.
3)
Ciascuna parte sopporterà le proprie spese.
Lenaerts
Azizi
Jaeger
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 13 marzo 2003.
Il cancelliere
Il presidente
H. Jung
K. Lenaerts
–
Lingua processuale: l'italiano.