CELEX: 62008CJ0022
Unionsborgerskab
fri bevægelighed for personer
artikel 12 EF og 39 EF
direktiv 2004/38/EF
artikel 24, stk. 2
prøvelse af gyldigheden
statsborgere i en medlemsstat
beskæftigelse i en anden medlemsstat
lønniveauet og beskæftigelsens varighed
bevarelse af status som »arbejdstager«
ret til at modtage bistandsydelse

Anmodningerne om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 12 EF og 39 EF samt gyldigheden af artikel 24, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EØF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (
EUT L 158, s. 77
, og berigtigelser
EUT 2004 L 229, s. 35
, og
EUT 2004 L 197, s. 34
, samt
EUT 2007 L 204, s. 28
).
Anmodningerne er blevet forelagt under sager anlagt af Athanasios Vatsouras og Josif Koupatantze mod Arbeitsgemeinschaft (ARGE) Nürnberg 900 (jobcenteret i Nürnberg 900, herefter »ARGE«) angående ophævelse af de bistandsydelser, som de havde modtaget som arbejdssøgende.
Retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelser
Første og niende betragtning til direktiv 2004/38 har følgende ordlyd:
»(1)
Unionsborgerskabet giver med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i traktaten og i gennemførelsesbestemmelserne hertil, alle unionsborgere en primær og individuel ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område.
[…]
(9)
Unionsborgere bør have ret til ophold i indtil tre måneder i værtsmedlemsstaten, uden at der stilles andre betingelser eller kræves andre formaliteter end besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas, og uden at dette i øvrigt berører den gunstigere behandling af arbejdssøgende som anerkendt i EF-Domstolens praksis.«
Artikel 6 i direktiv 2004/38 bestemmer:
»1.   Unionsborgere har ret til frit at tage ophold på en anden medlemsstats område for en periode på højst tre måneder uden andre betingelser eller formaliteter end kravet om at være i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas.
2.   Stk. 1 finder ligeledes anvendelse på familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, og som ledsager eller slutter sig til en unionsborger, hvis de er i besiddelse af et gyldigt pas.«
Artikel 7 i direktiv 2004/38 bestemmer:
»1.   Enhver unionsborger har ret til at opholde sig på en anden medlemsstats område i mere end tre måneder, hvis den pågældende:
a)
er arbejdstager eller selvstændig erhvervsdrivende i værtsmedlemsstaten […].
[…]
3.   Med henblik på anvendelsen af stk. 1, litra a), bevarer en unionsborger, der ikke længere er arbejdstager eller selvstændig erhvervsdrivende, sin status som arbejdstager eller selvstændig erhvervsdrivende, hvis den pågældende:
[…]
c)
er uforskyldt arbejdsløs efter udløbet af en tidsbegrænset ansættelseskontrakt af mindre end et års varighed eller uforskyldt har mistet sit arbejde i løbet af de første tolv måneder, og dette er behørigt konstateret, og den pågældende tilmelder sig arbejdsformidlingen som arbejdssøgende. I det tilfælde bevarer den pågældende sin status som arbejdstager i mindst seks måneder
[…]«
Direktivets artikel 14 bestemmer bl.a.:
»1.   Unionsborgere og deres familiemedlemmer har ret til ophold som omhandlet i artikel 6, så længe de ikke bliver en urimelig byrde for værtsmedlemsstatens sociale system.
2.   Unionsborgere og deres familiemedlemmer har ret til ophold som omhandlet i artikel 7, 12 og 13, såfremt de opfylder de i disse artikler opstillede betingelser.
[…]
4.   Uanset stk. 1 og 2 og med forbehold af kapitel VI må der under ingen omstændigheder iværksættes foranstaltninger til udsendelse af unionsborgere eller deres familiemedlemmer, hvis:
[…]
b)
unionsborgerne er rejst ind på værtslandets område for at søge beskæftigelse. I så fald må unionsborgerne og deres familiemedlemmer ikke udsendes, så længe det kan dokumenteres, at unionsborgerne fortsat søger arbejde og har reelle muligheder for at blive ansat.«
Artikel 24 i direktiv 2004/38 har følgende ordlyd:
»1.   Med forbehold af specifikke bestemmelser, der udtrykkeligt fremgår af traktaten og den afledte ret, anvendes traktatens bestemmelser uden forskelsbehandling på alle unionsborgere, der i henhold til dette direktiv opholder sig i værtsmedlemsstaten, og på værtsmedlemsstatens egne statsborgere. Denne ligebehandling gælder også familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, men som har ret til ophold eller ret til tidsubegrænset ophold.
2.   Uanset stk. 1 er værtsmedlemsstaten ikke forpligtet til at tillægge ret til sociale ydelser i de første tre måneder af et ophold eller eventuelt i den længere periode, der er omhandlet i artikel 14, stk. 4, litra b), eller til, forud for erhvervelse af ret til tidsubegrænset ophold, at yde studiestøtte, herunder støtte til erhvervsuddannelse, i form af stipendier eller lån, til andre personer end arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og personer, der har bevaret denne status, samt deres familiemedlemmer.«
Nationale bestemmelser
§ 7, stk. 1, i anden bog i den tyske sociallov — grundsikring af arbejdssøgende (Sozialgesetzbuch II, herefte SGB II), bestemmer:
»1.   Ret til ydelser i medfør af denne lov har personer, som
1)
er fyldt 15 år og endnu ikke er fyldt 65 år
2)
er arbejdsdygtige
3)
har behov for hjælp og
4)
har sædvanligt ophold i Forbundsrepublikken Tyskland […].
Undtaget er […]
2.   udlændinge, hvis opholdsret alene udspringer af status som arbejdssøgende, og deres familiemedlemmer samt personer, der er ydelsesberettigede i medfør af § 1 i lov om bistandsydelser til asylansøgere [Asylbewerberleistungsgesetz]. Bestemmelserne gælder med forbehold af bestemmelserne om opholdsret.«
I henhold til § 23, stk. 3, i tolvte bog i den tyske sociallov — social bistand til udlændinge (Sozialgesetzbuch XII), har udlændinge, der er indrejst med det formål at ansøge om sociale ydelser, eller hvis opholdsret alene udspringer af status som arbejdssøgende, ikke krav på sociale ydelser.
I § 1 i nævnte lov om bistandsydelser til asylansøgere bestemmes:
»1.   Ydelsesberettiget i medfør af denne lov er udlændinge, der faktisk opholder sig på Forbundsstatens område, og som
1)
har opholdstilladelse på grundlag af lov om asyl [Asylverfahrensgesetz]
[…]«
Tvisterne i hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål
Sag C-22/08
Athanasios Vatsouras, der er født den 10. december 1973 og græsk statsborger, ankom til Tyskland i marts 2006.
Den 10. juli 2006 ansøgte han ARGE om bistandsydelser på grundlag af SGB II. Ved ARGE’s afgørelse af blev han tildelt disse ydelser til og med den . Athanasios Vatsouras’ indtægt fra beskæftigelse blev fratrukket i den pågældende ydelse, således at ydelsen blev fastsat til 169 EUR pr. måned. Ved ARGE’s afgørelse af blev nævnte ydelse forlænget til den .
Athanasios Vatsouras’ beskæftigelse ophørte ved udløbet af januar 2007.
Ved afgørelse af 18. april 2007 besluttede ARGE, at udbetalingen af disse bistandsydelser skulle ophøre med virkning pr. . Den klage, som Athanasios Vatsouras indgav over denne afgørelse, blev afvist ved ARGE’s afgørelse af med den begrundelse, at han ikke havde ret til ydelser i henhold til § 7, stk. 1, andet punktum, nr. 2, i SGB II. Athanasios Vatsouras har anlagt sag til prøvelse af denne afgørelse ved Sozialgericht Nürnberg.
I mellemtiden har Athanasios Vatsouras den 4. juni 2007 på ny fået beskæftigelse, der gør ham uafhængig af sociale ydelser.
Sag C-23/08
Josif Koupatantze, der er født den 15. maj 1952, er græsk statsborger.
Han indrejste til Tyskland i oktober 2006 og påbegyndte arbejde den 1. november 2006. Arbejdsforholdet ophørte den , idet arbejdsgiveren henviste til ordreknaphed.
Den 22. december 2006 ansøgte Josif Koupatantze ARGE om bistandsydelser på grundlag af SGB II. Ved afgørelse af tildelte ARGE ham bistandsydelser til og med den på 670 EUR pr. måned. Ved afgørelse af besluttede ARGE imidlertid, at udbetalingen af ydelsen skulle ophøre med virkning pr. .
Den klage, som Josif Koupatantze indgav over denne afgørelse, blev afvist ved ARGE’s afgørelse af 11. maj 2007 med den begrundelse, at han ikke havde ret til ydelser i henhold til § 7, stk. 1, andet punktum, nr. 2, i SGB II. Josif Koupatantze har anlagt sag til prøvelse af denne afgørelse ved den forelæggende ret.
Fra den 1. juni 2007 har Josif Koupatantze på ny fået beskæftigelse, der gør ham uafhængig af sociale ydelser.
De præjudicielle spørgsmål
Den 18. december 2007 har Sozialgericht Nürnberg besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Er artikel 24, stk. 2, i […] direktiv 2004/38 […] forenelig med artikel 12 EF, sammenholdt med artikel 39 EF?
2)
Såfremt det første spørgsmål besvares benægtende, ønskes oplyst, om artikel 12 EF, sammenholdt med artikel 39 EF, er til hinder for nationale bestemmelser, der udelukker unionsborgere fra sociale ydelser, såfremt den i medfør af artikel 6 i […] direktiv 2004/38 […] fastsatte maksimale periode for ret til ophold er overskredet, og der ikke gælder nogen ret til ophold i medfør af andre bestemmelser?
3)
Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende, ønskes oplyst, om artikel 12 EF er til hinder for nationale bestemmelser, der udelukker statsborgere fra en medlemsstat i Den Europæiske Union fra adgangen til sociale bistandsydelser, der endog indrømmes illegale indvandrere?«
Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 7. april 2008 er sagerne C-22/08 og C-23/08 blevet forenet med henblik på den skriftlige og mundtlige forhandling samt dommen.
Om de præjudicielle spørgsmål
Indledende bemærkninger
Selv om det inden for rammerne af kompetencefordelingen mellem Fællesskabets retsinstanser og de nationale domstole principielt tilkommer den nationale ret at efterprøve, at de betingelser, der indebærer, at en fællesskabsbestemmelse finder anvendelse, er opfyldt i den sag, der verserer for den, kan Domstolen i en præjudiciel forelæggelsessag i givet fald give nærmere oplysninger med henblik på at vejlede den nationale ret i dens fortolkning (jf. i denne retning dom af 4.7.2000, sag
C-424/07, Haim, Sml. I, s. 5123
, præmis 58).
De forelagte spørgsmål bygger, således som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, på den forudsætning, at Athanasios Vatsouras og Josif Koupatantze på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagerne ikke var arbejdstagere i artikel 39 EF’s forstand.
Den forelæggende ret har konstateret, at Athanasios Vatsouras’ »korte ubetydelige beskæftigelse« var »ikke-eksistenssikrende«, og at Josif Koupatantzes beskæftigelse »kun lige varede i mere end en måned«.
Hertil bemærkes, at arbejdstagerbegrebet i artikel 39 EF ifølge fast retspraksis er et fællesskabsretligt begreb, som ikke må fortolkes indskrænkende. Enhver person, der udøver en reel og faktisk beskæftigelse, bortset fra beskæftigelse af så ringe omfang, at den fremtræder som et rent marginalt supplement, skal anses for »arbejdstager«. Kendetegnet ved et arbejdsforhold er ifølge denne praksis, at en person i en vis periode præsterer ydelser mod vederlag for en anden og efter dennes anvisninger (jf. bl.a. dom af 3.7.1986, sag
66/85, Lawrie-Blum, Sml. s. 2121
, præmis 16 og 17, og af , sag
C-228/07, Petersen, Sml. I, s. 6989
, præmis 45).
Hverken den begrænsede størrelse af vederlaget eller spørgsmålet om, hvorledes midlerne til at sikre vederlaget tilvejebringes, er afgørende for arbejdstagerbegrebet i fællesskabsretlig forstand (jf. dom af 31.5.1989, sag
344/87, Bettray, Sml. I, s. 1621
, præmis 15, og af , sag
C-10/05, Mattern og Cikotic, Sml. I, s. 3145
, præmis 22).
Den omstændighed, at indtægten ved lønnet beskæftigelse er mindre end eksistensminimum, udelukker ikke, at den person, der udøver den, anses for arbejdstager i henhold til artikel 39 EF (jf. dom af 23.3.1982, sag
53/81, Levin, Sml. s. 1035
, præmis 15 og 16, og af , sag
C-317/93, Nolte, Sml. I, s. 4625
, præmis 19), selv hvis han ønsker at supplere lønnen med andre midler, såsom offentlige ydelser udbetalt af bopælsmedlemsstaten (jf. dom af , sag
139/85, Kempf, Sml. s. 1741
, præmis 14).
Hvad angår beskæftigelsens varighed kan den omstændighed, at en lønnet beskæftigelse er kortvarig, desuden ikke i sig selv udelukke beskæftigelsen fra artikel 39 EF’s anvendelsesområde (jf. dom af 26.2.1992, sag
C-3/90, Bernini, Sml. I, s. 1071
, præmis 16, og af , sag
C-413/01, Ninni-Orasche, Sml. I, s. 13187
, præmis 25).
Heraf følger, at det uanset det begrænsede lønniveau og beskæftigelsens korte varighed ikke kan udelukkes, at de nationale myndigheder ud fra en samlet vurdering af det pågældende arbejdsforhold kan anse beskæftigelsen for en reel og faktisk beskæftigelse, hvorved vedkommende således kan anses for »arbejdstager« i artikel 39 EF’s forstand.
Såfremt den forelæggende ret når til denne konklusion med hensyn til den beskæftigelse, som Athanasios Vatsouras og Josif Koupatantze udøvede, har disse bevaret deres status som arbejdstagere i mindst seks måneder, for så vidt som betingelserne i artikel 7, stk. 3, litra c), i direktiv 2004/38 er opfyldt. En sådan vurdering af sagernes faktum skal foretages selvstændigt af den nationale ret.
Hvis Athanasios Vatsouras og Josif Koupatantze har bevaret deres status som arbejdstagere, havde de ret til ydelser som dem, der er omhandlet i SGB II, i medfør af artikel 24, stk. 1, i direktiv 2004/38 i nævnte periode på mindst seks måneder.
Det første spørgsmål
Med dette spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38 er forenelig med artikel 12 EF, sammenholdt med artikel 39 EF.
Artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38 fastsætter en undtagelse til det ligebehandlingsprincip, der gælder for andre unionsborgere end arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og personer, der har bevaret denne status, samt deres familiemedlemmer, der opholder sig i værtsmedlemsstaten.
I henhold til denne bestemmelse er værtsmedlemsstaten ikke forpligtet til at tillægge ret til sociale ydelser til navnlig arbejdssøgende i den længere periode, de har ret til at opholde sig dér.
Statsborgere fra en medlemsstat, der søger arbejde i en anden medlemsstat, er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 39 EF og dermed omfattet af retten til ligebehandling som fastsat i bestemmelsens stk. 2 (dom af 15.9.2005, sag
C-258/04, Ioannidis, Sml. I, s. 8275
, præmis 21).
Desuden kan artikel 39, stk. 2, EF, når henses til indførelsen af unionsborgerskabet og den anlagte fortolkning af unionsborgernes ret til ligebehandling, ikke længere fortolkes således, at en økonomisk ydelse, som har til formål at lette adgangen til beskæftigelse på en medlemsstats arbejdsmarked, ikke er omfattet af bestemmelsens anvendelsesområde (dom af 23.3.2004, sag
C-138/02, Collins, Sml. I, s. 2703
, præmis 63, og Ioannidis-dommen, præmis 22).
Det er imidlertid legitimt, at en medlemsstat ikke udbetaler en sådan ydelse, før det er fastslået, at der består en reel forbindelse mellem den arbejdssøgende og arbejdsmarkedet i denne stat (dom af 11.7.2002, sag
C-224/98, D’Hoop, Sml. I, s. 6191
, præmis 38, og Ioannidis-dommen, præmis 30).
Hvorvidt der består en sådan forbindelse, afhænger bl.a. af, om det kan fastslås, at den omhandlede person i et rimeligt tidsrum faktisk og reelt har søgt arbejde i den pågældende medlemsstat (Collins-dommen, præmis 70).
Heraf følger, at statsborgere i medlemsstaterne, der søger beskæftigelse i en anden medlemsstat, og som har godtgjort en reel forbindelse til arbejdsmarkedet i denne stat, kan påberåbe sig artikel 39, stk. 2, EF med henblik på at modtage en økonomisk ydelse, som har til formål at lette adgangen til arbejdsmarkedet.
Det tilkommer de kompetente nationale myndigheder og i givet fald de nationale retter ikke blot at fastslå, om der består en reel forbindelse til arbejdsmarkedet, men også at undersøge de forhold, der ligger til grund for ydelsen, navnlig ydelsens formål og betingelserne for dens tildeling.
Formålet med ydelsen skal, således som generaladvokaten har anført i punkt 57 i forslaget til afgørelse, analyseres i forhold til resultaterne og ikke til ydelsens formelle struktur.
En betingelse som den, der er omhandlet i § 7, stk. 1, i SGB II, hvorefter den pågældende skal være arbejdsdygtig, vil kunne udgøre et indicium for, at ydelsen har til formål at lette adgangen til beskæftigelse.
Under alle omstændigheder skal undtagelsen i artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38 fortolkes i overensstemmelse med artikel 39, stk. 2, EF.
Økonomiske ydelser, der, uanset hvorledes de betegnes i den nationale lovgivning, har til formål at lette adgangen til arbejdsmarkedet, kan ikke anses for »sociale ydelser« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38.
Herefter skal gives det svar, at hvad angår statsborgere i medlemsstaterne, der søger beskæftigelse i en anden medlemsstat, har gennemgangen af det første spørgsmål intet frembragt, som kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38.
Det andet spørgsmål
Under hensyn til besvarelsen af det første spørgsmål er det ufornødent at besvare det andet spørgsmål.
Det tredje spørgsmål
Med dette spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 12 EF er til hinder for nationale bestemmelser, der udelukker statsborgere fra en medlemsstat i Den Europæiske Union fra adgangen til sociale bistandsydelser, der indrømmes illegale indvandrere.
Med hensyn til dette spørgsmål henviser den forelæggende ret til bestemmelserne i loven om bistandsydelser til asylansøgere, der i § 1, stk. 1, nr. 1, bestemmer, at ydelsesberettiget er udlændinge, der faktisk opholder sig på Forbundsrepublikken Tysklands område, og som har opholdstilladelse på grundlag af lov om asyl.
Derfor bør det forelagte spørgsmål forstås således, at den forelæggende ret nærmere bestemt ønsker oplyst, om artikel 12 EF er til hinder for nationale bestemmelser, der udelukker statsborgere i medlemsstaterne fra adgangen til sociale bistandsydelser, hvorimod disse indrømmes statsborgere i tredjelande.
Artikel 12, stk. 1, EF forbyder inden for EF-traktatens anvendelsesområde og med forbehold af dennes bestemmelser al forskelsbehandling på grundlag af nationalitet.
Denne bestemmelse vedrører situationer, der henhører under fællesskabsrettens anvendelsesområde, hvori en statsborger i en medlemsstat udsættes for forskelsbehandling i forhold til statsborgerne i en anden medlemsstat alene på grundlag af sin nationalitet, og kan ikke finde anvendelse i tilfælde af en eventuel forskellig behandling af statsborgere i medlemsstater og statsborgere i tredjelande.
Det tredje spørgsmål skal derfor besvares med, at artikel 12 EF ikke er til hinder for nationale bestemmelser, der udelukker statsborgere i medlemsstaterne fra adgangen til sociale bistandsydelser, der indrømmes statsborgere i tredjelande.
Sagsomkostningerne
Da sagernes behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:

1)
Hvad angår statsborgere i medlemsstaterne, der søger beskæftigelse i en anden medlemsstat, har gennemgangen af det første spørgsmål intet frembragt, som kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 24, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EØF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF.

2)
Artikel 12 EF er ikke til hinder for nationale bestemmelser, der udelukker statsborgere i medlemsstaterne fra adgangen til sociale bistandsydelser, der indrømmes statsborgere i tredjelande.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tysk.