CELEX: 62000TJ0254
Pomoc państwa
Obniżenie wysokości składek na zabezpieczenie społeczne na rzecz przedsiębiorstw z terenu miast Wenecji i Chioggii
Decyzja uznająca system pomocy za niezgodny ze wspólnym rynkiem i nakładająca obowiązek odzyskania wypłaconej pomocy
Dopuszczalność
Związek indywidualny
Istota sprawy
Warunki dotyczące wpływu na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową i na konkurencję
Odstępstwa z tytułu art. 87 ust. 3 lit. b) ? e) WE oraz art. 87 ust. 2 lit. b) WE
Uznanie za pomoc nową lub istniejącą
Zasady pewności prawa, ochrony uzasadnionych oczekiwań, równości traktowania i proporcjonalności
Obowiązek uzasadnienia

Okoliczności powstania sporu
A —
Rozpatrywany system obniżania wysokości składek na zabezpieczenie społeczne
W zgłoszonym Komisji zarządzeniu włoskiego ministra z dnia 5 sierpnia 1994 r. ustalone zostały kryteria obniżania wysokości składek na zabezpieczenie społeczne, które to obniżanie zostało przewidziane w przepisach art. 59 dekretu prezydenta Republiki Włoskiej z dnia 6 marca 1978 r. ustanawiającego specjalny system obniżania wysokości składek na zabezpieczenie społeczne, jakie pracodawcy w regionach Mezzogiorno byli zobowiązani uiszczać na rzecz Istituto Nazionale de la Previdenza Sociale (INPS, krajowego instytutu ubezpieczeń społecznych) w latach 1994–1996.
W decyzji 95/455/WE z dnia 1 marca 1995 r. w sprawie przepisów dotyczących obniżania w regionach Mezzogiorno wysokości ciążących na przedsiębiorstwach składek na zabezpieczenie społeczne oraz pokrywania ich części przez skarb państwa (
Dz.U. L 265, s. 23
) Komisja uznała, że system obniżania wysokości składek na zabezpieczenie społeczne, o którym mowa w poprzednim punkcie, jest zgodny ze wspólnym rynkiem, jeśli spełnione są pewne warunki. Z decyzji tej wynikało w szczególności, że władze włoskie powinny powiadamiać Komisję o przepisach wydawanych w celu nakazanego w tej decyzji stopniowego znoszenia systemu pomocy, którego ta decyzja dotyczy.
Rozpatrywany w niniejszym przypadku system obniżania wysokości składek na zabezpieczenie społeczne został ustanowiony włoską ustawą nr 206/1995, rozszerzającą na przedsiębiorstwa z obszaru wysp Wenecji i Chioggii obowiązywanie w latach 1995-1996 ustanowionego w ww. zarządzeniu ministra z dnia 5 sierpnia 1994 r. systemu pomocy. Włoska ustawa nr 30/1997 przedłużyła okres stosowania tego systemu na 1997 r., zarówno w odniesieniu do regionów Mezzogiorno, jak i obszaru wysp Wenecji i Chioggii.
Artykuł 1 zarządzenia ministra z dnia 5 sierpnia 1994 r. przewiduje mające ogólny charakter obniżenie wysokości składek na zabezpieczenie społeczne, jakie są zobowiązani uiszczać pracodawcy. Natomiast art. 2 tego zarządzenia ustanawia zwolnienie z obowiązku opłacania składek na zabezpieczenie społeczne (zwane dalej „zwolnieniem ze składek na zabezpieczenie społeczne”) w odniesieniu do nowoutworzonych miejsc pracy w przedsiębiorstwach; zwolnienie to trwa rok począwszy od dnia zatrudnienia bezrobotnego wcześniej pracownika.
Z decyzji Komisji 2000/394/WE z dnia 25 listopada 1999 r. w sprawie pomocy na rzecz przedsiębiorstw z terenu miast Wenecji i Chioggii w formie obniżenia wysokości składek na zabezpieczenie społeczne na mocy ustaw nr 30/1997 i 206/1995 (
Dz.U. 2000, L 150, s. 50
, zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”) wynika, że, zgodnie z dostarczonymi przez INPS w odniesieniu do lat 1995–1997 danymi, wysokość przyznanego przedsiębiorstwom znajdującym się na obszarze wysp Wenecji i Chioggii w zastosowaniu art. 1 zarządzenia ministerialnego z dnia 5 sierpnia 1994 r. obniżenia wysokości składek na zabezpieczenie społeczne wynosiło przeciętnie 73 miliardów lirów włoskich (ITL) (37,7 miliona EUR) rocznie i korzystało z niego 1645 przedsiębiorstw. Wysokość zwolnień przyznanych przedsiębiorstwom znajdującym się na obszarze wysp Wenecji i Chioggii w zastosowaniu art. 2 tego zarządzenia wynosiła 567 milionów ITL (292831 EUR) rocznie i korzystało z nich 165 przedsiębiorstw.
B —
Postępowanie administracyjne
Pismem z dnia 10 czerwca 1997 r. władze włoskie, zgodnie z przepisami decyzji 95/455 z dnia 1 marca 1995 r. (zob. pkt 2 powyżej), powiadomiły Komisję o ww. ustawie nr 30/1997. Pismem z dnia 1 lipca 1997 r. oraz ponagleniem z dnia 28 sierpnia 1997 r. Komisja zwróciła się o dodatkowe informacje dotyczące rozszerzenia zakresu stosowania ww. systemu obniżania wysokości składek na zabezpieczenie społeczne na przedsiębiorstwa z terenu miast Wenecji i Chioggii.
Z braku odpowiedzi Komisja pismem z dnia 17 grudnia 1997 r. powiadomiła Republikę Włoską o wydaniu decyzji o wszczęciu przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE postępowania w przedmiocie pomocy ustanowionej w ustawach nr 206/1995 i nr 30/1997, które to ustawy rozszerzały zakres stosowania przewidzianego dla regionów Mezzogiorno obniżenia wysokości składek na zabezpieczenie społeczne na obszar wysp Wenecji i Chioggii.
W dniu 1 grudnia 1997 r. władze włoskie zawiesiły rozpatrywany system obniżania wysokości składek na zabezpieczenie społeczne.
Decyzja o wszczęciu postępowania została opublikowana w dzienniku urzędowym Wspólnot Europejskich w dniu 18 lutego 1998 r. W dniu 17 marca 1998 r. skarżący, komitet „Venezia vuole vivere” (zwany dalej „komitetem”), stowarzyszenie, które skupia największe organizacje podmiotów gospodarczych prowadzących w Wenecji działalność w dziedzinach przemysłu i handlu i które zostało założone w następstwie wszczęcia ww. formalnego postępowania wyjaśniającego, aby koordynować działania mające na celu zaradzenie niekorzystnej sytuacji weneckich podmiotów gospodarczych, przedstawił swe uwagi na piśmie i przekazał sprawozdanie, do którego załączone zostały wyniki przeprowadzonego przez Consorzio per la ricerca e la formazione (COSEC, konsorcjum badawczo-edukacyjne) w marcu 1998 r. badania w przedmiocie trudności, jakim muszą stawić czoła przedsiębiorstwa prowadzące działalność na obszarze laguny, w porównaniu z przedsiębiorstwami znajdującymi się na stałym lądzie. W dniu 18 maja 1998 r. przedstawiła swe uwagi również gmina Wenecja, dołączając do nich wyniki pierwszego dokonanego przez COSEC w lutym 1998 r. badania na ten sam temat. W uwagach tych gmina Wenecja podkreśliła, że wśród beneficjentów pomocy znajdują się między innymi przedsiębiorstwa komunalne, na których spoczywa obowiązek świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym. Powołała się ona na zastosowanie w ich przypadku art. 86 ust. 2 WE. Wszystkie te uwagi zostały także przekazane Republice Włoskiej.
Władze włoskie przedstawiły swe uwagi w piśmie z dnia 23 stycznia 1999 r. Pismem z dnia 10 czerwca 1999 r. poinformowały one Komisję, że przedstawiają one jako swoje uwagi przekazane im wcześniej przez gminę Wenecja.
Decyzją z dnia 23 czerwca 1999 r. Komisja nakazała Republice Włoskiej dostarczenie jej wszelkich dokumentów i informacji koniecznych do wyjaśnienia, na czym polega rola przedsiębiorstw komunalnych, oraz do dokonania oceny zgodności ze wspólnym rynkiem środków polegających na rozpatrywanym obniżeniu wysokości składek na zabezpieczenie społeczne. Władze włoskie udzieliły odpowiedzi w piśmie z dnia 27 lipca 1999 r. W dniu 12 października 1999 r. w Brukseli odbyło się spotkanie tych władz i przedstawicieli Komisji.
C —
Zaskarżona decyzja
W zaskarżonej decyzji Komisja stwierdziła, że ustanowione w ww. ustawach, które odsyłają do art. 2 zarządzenia ministra z dnia 5 sierpnia 1994 r., obniżenie wysokości składek na zabezpieczenie społeczne stanowi pomoc zgodną ze wspólnym rynkiem, jeśli zostało przyznane przedsiębiorstwom z terenu Wenecji i Chioggii należącym do kategorii małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) w rozumieniu wspólnotowych wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz MŚP (
Dz.U. 1996, C 213, s. 4
) lub do przedsiębiorstw znajdujących się na obszarze kwalifikującym je do skorzystania z przewidzianego w art. 87 ust. 3 lit. c) WE odstępstwa lub też do przedsiębiorstw zatrudniających te kategorie pracowników, które doświadczają szczególnych trudności z wejściem i powrotem na rynek pracy, zgodnie ze wspólnotowymi wytycznymi dotyczącymi pomocy w zakresie zatrudnienia (
Dz.U. 1995, C 334, s. 4
, art. 1 akapit pierwszy oraz motyw 105 zaskarżonej decyzji).
W odniesieniu do uznania za pomoc państwa Komisja, we wnioskach, jakie wyciąga z dokonanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oceny rozpatrywanych środków (motyw 110), stwierdza, że środki, które spełniają przesłanki pomocy w ramach zasady de minimis, nie wchodzą w zakres stosowania art. 87 WE, z wyjątkiem sektorów, w odniesieniu do których znajduje zastosowanie traktat EWWiS, a także sektorów stoczniowego, transportowego, rolniczego i połowowego, zgodnie z jej komunikatem w sprawie pomocy w ramach zasady de minimis (
Dz. U. 1996 C 68, s. 9
).
Zgodnie z brzmieniem art. 1 akapit drugi zaskarżonej decyzji ustanowiona w art. 2 zarządzenia ministra z dnia 5 sierpnia 1994 r. pomoc jest niezgodna ze wspólnym rynkiem, jeśli została przyznana przedsiębiorstwom, które nie należą do MŚP i nie znajdują się na obszarach kwalifikujących te przedsiębiorstwa do objęcia ustanowionym w art. 87 ust. 3 lit. c) WE odstępstwem.
Zgodnie z art. 2 zaskarżonej decyzji niezgodną ze wspólnym rynkiem pomoc państwa stanowi przewidziane w art. 1 zarządzenia ministra z dnia 5 sierpnia 1994 r. obniżenie wysokości składek na zabezpieczenie społeczne, które zostało przyznane przedsiębiorstwom z terenu miast Wenecji i Chioggii.
Zgodnie z brzmieniem art. 3 zaskarżonej decyzji pomoc przyznana przez Republikę Włoską przedsiębiorstwu komunalnemu ASPIV (Azienda servizi publici idraulici e vari Venezia) oraz Consorzio Venezia nuova jest zgodna ze wspólnym rynkiem na podstawie, odpowiednio, odstępstwa ustanowionego w art. 86 ust. 2 WE oraz odstępstwa ustanowionego w art. 87 ust. 3 lit. d) WE.
Artykuł 4 zaskarżonej decyzji stanowi, że środki wdrożone przez Republikę Włoską na rzecz przedsiębiorstw komunalnych ACTV (Azienda del conzorzio trasporti veneziano) i AMAV (Azienda multiservizi ambientali Venezia) oraz przedsiębiorstwa Panfido SpA nie stanowią pomocy państwa w rozumieniu art. 87 WE.
W art. 5 zaskarżonej decyzji Komisja nakazuje Republice Włoskiej odzyskanie od beneficjentów niezgodnej ze wspólnym rynkiem bezprawnie przyznanej pomocy, o której mowa w art. 1 akapit pierwszy oraz w art. 2 tej decyzji.
Zaskarżona decyzja została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich w dniu 23 czerwca 2000 r.
Postępowanie i żądania stron
Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu odpowiednio w dniach 16 i 18 września 2000 r. skarżące wniosły niniejszą skargę
Ponadto inne skarżące wniosły w wyznaczonym terminie 56 skarg na zaskarżoną decyzję.
Odrębnymi pismami złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 19 stycznia 2001 r. Komisja podniosła, zgodnie z art. 114 § 1 regulaminu Sądu, zarzuty niedopuszczalności.
Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2001 r. Sąd, zgodnie z art. 51 § 1 regulaminu, przekazał sprawę do izby drugiej w składzie powiększonym.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 7 marca 2001 r. Republika Włoska wniosła o dopuszczenie jej do sprawy T-270/00 w charakterze interwenienta popierającego żądania Società italiana per il gas SpA (Italgas). Postanowieniem z dnia 19 czerwca 2001 r. prezes drugiej izby w składzie powiększonym przychylił się do tego wniosku.
W ramach przewidzianych w art. 64 swego regulaminu środków organizacji postępowania Sąd, biorąc pod uwagę złożoność określonych w zaskarżonej decyzji kryteriów zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem, wezwał Republikę Włoską między innymi do zajęcia stanowiska w sprawie tego, czy, w odniesieniu do stron skarżących w niniejszej oraz w 56 innych ww. sprawach, uważa się ona za zobowiązaną do odzyskania, w wykonaniu art. 5 zaskarżonej decyzji, przyznanej spornej pomocy.
W następstwie odpowiedzi udzielonych przez Republikę Włoską w dniach 25 września 2003 r. i 24 marca 2004 r. Sąd uznał 22 skargi za całkowicie niedopuszczalne, a 6 skarg — za częściowo niedopuszczalne w odniesieniu do przedsiębiorstw, które nie uzasadniły swego interesu prawnego ze względu na to, że władze krajowe w trakcie wykonywania zaskarżonej decyzji uznały, iż przedsiębiorstwa te nie korzystały z niezgodnej ze wspólnym rynkiem i objętej obowiązkiem odzyskania pomocy (postanowienia Sądu z dnia 10 marca 2005 r. w sprawach połączonych
T-228/00, T-229/00, T-242/00, T-243/00, od T-245/00 do T-248/00, T-250/00, T-252/00, od T-256/00 do T-259/00, T-265/00, T-267/00, T-268/00, T-271/00, od T-274/00 do T-276/00, T-281/00, T-287/00 i T-296/00 Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-787
, w sprawie T-266/00 Confartigianato Venezia i in. przeciwko Komisji, niepublikowane w Zbiorze, w sprawie T-269/00 Baglioni Hotels i Sagar przeciwko Komisji, niepublikowane w Zbiorze, w sprawie T-273/00 Unindustria i in. przeciwko Komisji, niepublikowane w Zbiorze, oraz w sprawie T-288/00 Principessa przeciwko Komisji, niepublikowane w Zbiorze).
W dniu 12 maja 2005 r. odbyło się przed sędzią sprawozdawcą nieformalne spotkanie, w którym uczestniczyli przedstawiciele stron w 37 sprawach, w których skargi nie zostały uznane za całkowicie niedopuszczalne. Reprezentowane strony przedstawiły swe uwagi i uzgodniły stanowisko w przedmiocie wyboru 4 spraw pilotażowych. W następstwie tego nieformalnego spotkania wskazano, jako pilotażowe, niniejsze sprawy T-254/00, T-270/00 i T-277/00 oraz sprawę T-221/00.
W 29 innych sprawach związanych Sąd zawiesił postępowanie na wspólny wniosek stron.
Postanowieniem z dnia 12 września 2005 r. przewodniczący drugiej izby w składzie powiększonym, po wysłuchaniu uczestników postępowania, połączył, na podstawie art. 50 regulaminu Sądu, sprawy T-254/00, T-270/00 i T-277/00 na potrzeby procedury pisemnej i ustnej oraz w celu wydania wyroku.
Postępowanie pisemne w przedmiocie zarzutów niedopuszczalności w tych trzech sprawach połączonych zostało zakończone przedstawieniem pomiędzy dniem 5 a 23 grudnia 2005 r. przez strony skarżące w tych sprawach uwag pisemnych; w sprawie T-270/00 uwagi te przedstawiła także Republika Włoska.
Postanowieniem z dnia 18 maja 2006 r. Sąd (druga izba w składzie powiększonym) zdecydował o rozpatrzeniu zarzutów niedopuszczalności w ramach badania istoty sprawy. Postępowanie pisemne zostało zakończone w dniu 23 lutego 2007 r. w przypadku spraw T-254/00 i T-277/00, oraz w dniu 26 listopada 2007 r. w przypadku sprawy T-270/00.
Wskutek zmiany składu izb Sądu sędzia sprawozdawca został przydzielony do szóstej izby w składzie powiększonym, której następnie przekazano niniejsze sprawy.
W następstwie wyboru nowych prezesów izb oraz zmian składu izb z dniem 25 września 2007 r. niniejsza sprawa została przydzielona szóstej izbie w składzie powiększonym.
Ze względu na to, że sędzia T. Tchipev nie mógł uczestniczyć posiedzeniach Sądu, prezes Sądu wyznaczył, w zastosowaniu art. 32 § 3 regulaminu, sędziego N. Wahla w celu uzupełnienia składu izby.
Postanowieniem z dnia 14 października 2008 r. sprawa T-221/00 została wykreślona z rejestru wskutek wycofania się skarżącej.
Skarżąca w sprawie T-254/00 wnosi do Sądu o:
—
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
—
tytułem ewentualnym, stwierdzenie nieważności art. 5 zaskarżonej decyzji;
—
tytułem w dalszej kolejności ewentualnym, stwierdzenie nieważności art. 5 zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim ustanowiony w nim obowiązek odzyskania obejmuje pomoc przyznaną w ramach zasady de minimis lub też stwierdzenie nieważności tego artykułu w zakresie, w jakim ustanawia on zapłatę odsetek o stopie wyższej od stopy odsetek rzeczywiście płaconych przez skarżącą w przypadku jej własnych długów;
—
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Skarżąca w sprawie T-270/00 wnosi do Sądu o:
—
stwierdzenie nieważności art. 1 i 2 zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Komisja uznała w nich pomoc w postaci zwolnień podatkowych przyznaną zarządzeniem ministra z dnia 5 sierpnia 1994 r. za niezgodną ze wspólnym rynkiem;
—
stwierdzenie nieważności art. 5 tej decyzji;
—
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Skarżące w sprawie T-277/00 wnoszą do Sądu o:
—
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie koniecznym do zapewnienia ochrony interesu skarżących;
—
tytułem ewentualnym, stwierdzenie nieważności art. 5 zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Komisja nakłada w nim obowiązek odzyskania kwot rozpatrywanych obniżek wysokości składek na zabezpieczenie społeczne oraz w zakresie, w jakim artykuł ten przewiduje zwiększenie tej kwoty o odsetki za okres, którego dotyczy zaskarżona decyzja;
—
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Sądu o:
—
odrzucenie skarg jako niedopuszczalnych lub oddalenie ich jako bezzasadnych;
—
obciążenie skarżących kosztami postępowania.
W przedmiocie dopuszczalności
Na poparcie swego zarzutu niedopuszczalności Komisja powołuje się na brak legitymacji procesowej zarówno po stronie skarżących spółek, jak i komitetu. Przede wszystkim podnosi ona przeciwko skardze wniesionej przez komitet w sprawie T-277/00 zarzut zawisłości sporu.
A —
W przedmiocie zawisłości sporu w sprawie T-277/00
1.
Argumenty stron
Na poparcie zarzutu niedopuszczalności skargi złożonej przez komitet i skarżące spółki w sprawie T-277/00 Komisja powołała się na identyczność wszystkich aspektów tej skargi i skargi wniesionej w sprawie T-274/00. Podniosła ona ponadto, że celem niniejszej skargi w sprawie T-277/00 jest stwierdzenie nieważności tej samej decyzji, i że została ona oparta w znacznej części na zarzutach analogicznych do tych, które zostały podniesione w sprawie T-231/00. Skargę w sprawie T-277/00 należy zatem uznać za niedopuszczalną w zakresie, w jakim została ona złożona przez komitet, częściowo ze względu na zawisłość sporu w odniesieniu do zarzutów identycznych, a częściowo ze względu na naruszenie art. 48 § 2 regulaminu Sądu, w odniesieniu do nowych zarzutów.
Komitet kwestionuje niedopuszczalność jego skargi.
2.
Ocena Sądu
Ponieważ komitet wycofał swą skargę w sprawie T-274/00 (postanowienie o wykreśleniu z dnia 12 września 2005 r. w sprawie T-274/00 Comitato „Venezia vuole vivere” przeciwko Komisji), oparty na zawisłości sporu zarzut niedopuszczalności jest zatem zasadny jedynie ze względu na skargę wniesioną przez ten komitet wspólnie ze spółką Adriatica di navigazione Spa w sprawie T-231/00. Należy jednak stwierdzić, że komitet wniósł skargę w sprawie T-277/00 wspólnie ze spółką Coopservice — Servizi di fiducia Soc. coop. rl, a zatem, nawet jeśli można dowieść zarzucanej zawisłości sporu, pozostanie ona bez wpływu na dopuszczalność tej skargi w zakresie, w jakim została ona wniesiona przez Coopservice, a w szczególności pozostanie ona bez wpływu na badane w niniejszym przypadku przez Sąd zarzuty merytoryczne, ponieważ zostały one podniesione wspólnie przez obie skarżące. W tych okolicznościach Sąd nie musi co do zasady badać podniesionego w niniejszym przypadku przez Komisję zarzutu zawisłości sporu.
W każdym razie należy podnieść, że skarga w sprawie T-277/00, wniesiona między innymi przez komitet i mająca na celu stwierdzenie nieważności tej samej decyzji, nie opiera się na zarzutach takich samych jak te, na których została oparta skarga, którą komitet ten wniósł poprzednio w sprawie T-231/00. Wynika z tego, że warunki, od których spełnienia orzecznictwo uzależnia istnienie zawisłości sporu, nie zostały w niniejszym przypadku spełnione (zob. podobnie ww. postanowienie w sprawie Gruppo Ormeggiatori del porto di Venezia i in. przeciwko Komisji, pkt 41, i przytoczone tam orzecznictwo). Należy bowiem stwierdzić, że wiele zarzutów opartych na naruszeniu art. 88 ust. 3 WE oraz art. 15 rozporządzenia (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 93 traktatu WE (
Dz.U. L 83, s. 1
), a także na naruszeniu art. 87 ust. 2 lit. b) WE, art. 87 ust. 3 lit. b) WE oraz art. 87 ust. 3 lit. e) WE zostało podniesionych jedynie w sprawie T-277/00.
W odniesieniu w szczególności do zarzutu opartego na ww. naruszeniu art. 88 ust. 3 WE oraz art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 podkreślić należy, że zarzut ten, którego celem jest stwierdzenie, iż rozpatrywany system pomocy stanowi pomoc istniejącą, opiera się na podnoszonym argumencie, zgodnie z którym ustanawiające tę pomoc ustawy nr 206/1995 i 330/1997 stanowią kontynuację wcześniejszego ustawodawstwa, które także ustanawiało, pod pewnymi warunkami, zwolnienia ze składek na zabezpieczenie społeczne na rzecz przedsiębiorstw prowadzących działalność w niektórych regionach Włoch. Powołany w sprawie T-231/00 zarzut oparty na argumencie, że rozpatrywany system pomocy stanowi pomoc istniejącą, opiera się natomiast na zupełnie innej koncepcji, zgodnie z którą rozpatrywany system pomocy został ustanowiony, w odniesieniu do wewnętrznych usług kabotażowych, dopiero po liberalizacji tego sektora przez prawo wspólnotowe (zob. wyrok Sądu z dnia 15 czerwca 2000 r. w sprawach połączonych
T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, od T-600/97 do T-607/97, T-1/98, od T-3/98 do T-6/98 i T-23/98 Alzetta i in. przeciwko Komisji, Rec. p. II-2319
, pkt 143 i 167). Wynika z tego, że podniesione przez komitet odpowiednio w sprawach T-231/00 i T-277/00 argumenty zmierzające do wykazania, że rozpatrywany system pomocy stanowi pomoc istniejącą, powinny być rozpatrywane jako dwa odrębne zarzuty.
Ponadto, wbrew interpretacji Komisji, z art. 48 § 2 regulaminu Sądu sprzeczne jest jedynie podnoszenie nowych zarzutów w toku postępowania, chyba, że ich podstawą są okoliczności prawne i faktyczne ujawnione dopiero w toku postępowania. Artykuł ten jest jednak bez znaczenia dla oceny dopuszczalności mającej ten sam przedmiot i zapoczątkowującej spór między tymi samymi stronami skargi opartej na zarzutach różniących od tych, które zostały podniesione we wcześniejszej skardze. Orzecznictwo (zob. pkt 44 powyżej) nie uzależnia dopuszczalności takiej skargi od pojawienia się nowych okoliczności prawnych lub faktycznych. Zawisłość sporu może bowiem stanąć na przeszkodzie dopuszczalności skargi zapoczątkowującej spór między tymi samymi stronami jedynie wtedy, gdy skarga ta ma za cel stwierdzenie nieważności tej samej decyzji i opiera się na tych samych zarzutach, co skarga wcześniejsza.
Zarzut niedopuszczalności oparty na zawisłości sporu należy zatem oddalić.
B —
W przedmiocie zarzucanego braku legitymacji procesowej skarżących przedsiębiorstw w sprawach T-254/00, T-270/00 i T-277/00
1.
Argumenty stron
Komisja twierdzi, że zaskarżona decyzja nie dotyczy skarżących indywidualnie w rozumieniu art. 230 akapit czwarty WE.
W opinii Komisji decyzja stwierdzająca niezgodność systemu pomocy ze wspólnym rynkiem i nakazująca odzyskanie pomocy wypłaconej beneficjentom tego systemu nie dotyczy tych beneficjentów indywidualnie ze względu na to, że ma ona charakter ogólny.
Komisja przypomina, że decyzja uznająca niezgodność systemu pomocy ze wspólnym rynkiem nie dotyczy jej potencjalnych beneficjentów indywidualnie. Ponadto sąd wspólnotowy rozstrzygnął, że niedopuszczalna jest skarga wniesiona przez beneficjenta bezprawnego systemu pomocy przeciwko decyzji, w której Komisja uznała ten system za niezgodny ze wspólnym rynkiem, lecz nie nałożyła obowiązku odzyskania wypłaconej pomocy (wyrok Trybunału z dnia 2 lutego 1988 r. w sprawach połączonych
67/85, 68/85 i 70/85 Kwekerij van der Kooy i in. przeciwko Komisji, Rec. s. 219
, pkt 15).
W opinii Komisji zaś nałożenie obowiązku odzyskania pomocy pozostaje bez wpływu na charakter jej decyzji i nie pozwala na wyciągnięcie wniosku, że decyzja ta dotyczy beneficjentów systemu pomocy indywidualnie.
Z tego względu interpretacji wyroku Trybunału z dnia 19 października 2000 r. w sprawach połączonych
C-15/98 i C-105/99 Włochy i Sardegna Lines przeciwko Komisji (Rec. s. I-8855
) należy dokonywać w świetle szczególnej sytuacji skarżącego przedsiębiorstwa Sardegna Lines — Servizi Marittimi della Sardegna SpA. Zdaniem Komisji przedsiębiorstwo to w rzeczywistości skorzystało z pomocy indywidualnej, przyznanej formalnie w ramach systemu pomocy. Rozpatrywany w tamtej sprawie system pomocy znajdował bowiem w praktyce zastosowanie do bardzo ograniczonej liczby przedsiębiorstw, a z większości wypłaconej pomocy skorzystało Sardegna Lines (co najmniej 9,6 miliardów lirów włoskich (ITL) na łączną kwotę 12697450000 ITL). Ponadto rozpatrywany system pomocy cechuje się szerokim zakresem uprawnień dyskrecjonalnych, jakim dysponują władze krajowe przy przyznawaniu, w ramach jego wykonywania, pomocy indywidualnej.
Tak samo w swym wyroku z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie
C-298/00 P Włochy przeciwko Komisji, Rec. s. I-4087
, pkt 39, Trybunał dopuścił możliwość, że dana decyzja dotyczy przedsiębiorstw będących beneficjentami systemu pomocy indywidualnie w zakresie, w jakim Komisja znała liczbę zatwierdzonych wniosków i kwotę przewidzianych na daną pomoc środków. Ponadto, zdaniem Komisji, ten system pomocy został wprowadzony w życie za pomocą decyzji indywidualnych.
Jeśli chodzi o powołane przez skarżącą, hotel Cipriani SpA, rozstrzygnięcie Trybunału EFTA z dnia 21 lipca 2005 r. w sprawach połączonych E-5/04, E-6/04 i E-7/04 Fesil i Finnfjord i in. przeciwko Urzędowi Nadzoru EFTA, nie można go zastosować do niniejszego przypadku ze względu na to, że normy regulujące stosunki między państwami członkowskimi Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA), Urzędem Nadzoru EFTA i Trybunałem EFTA nie zawierają podobnego do art. 234 WE przepisu ustanawiającego możliwość skierowania dotyczącego ważności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
Ponadto w ww. w pkt 26 postanowieniu w sprawie Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia i in. przeciwko Komisji, pkt 29 i nast., Sąd — zdaniem Komisji — uznał pewne skargi za niedopuszczalne, dopuszczając jednak możliwość zakwestionowania przez Komisję braku odzyskania przez państwo członkowskie, którego sprawa dotyczy, wypłaconej pomocy. Niedopuszczalność tych skarg nie jest zatem uzależniona od odzyskania pomocy od skarżących. Wreszcie, w swym wyroku z dnia 23 lutego 2006 r. w sprawach połączonych
C-346/03 i C-529/03 Atzeni i in., Rec. s. I-1875
, pkt 33 i 34, Trybunał zdaniem Komisji stanął na stanowisku, że nie jest oczywistym, iż dopuszczalna jest, skierowana przeciwko decyzji Komisji nakładającej obowiązek odzyskania wypłaconej pomocy, skarga wniesiona przez beneficjentów systemów pomocy przeznaczonych dla grupy osób oznaczonych w sposób ogólny.
Komisja stoi zatem na stanowisku, że ww. w pkt 52 wyrok w sprawach Włochy i Sardegna Lines przeciwko Komisji oraz ww. w pkt 53 wyrok w sprawie Włochy przeciwko Komisji pozostają bez wpływu na utrwalone orzecznictwo, zgodnie z którym złożone przez osoby prawne lub fizyczne skargi przeciwko decyzjom w sprawie systemów pomocy są niedopuszczalne.
W tym względzie Komisja przyznaje jednak, że w sytuacji, w której wdrożenie danego systemu pomocy wymaga przyjęcia — w ramach przysługującego właściwemu organowi administracyjnemu uznania — indywidualnych środków wykonawczych, rzeczywiści beneficjenci takiego systemu mogą zostać uznani za podmioty, których decyzja Komisji stwierdzająca niezgodność systemu ze wspólnym rynkiem i nakazująca odzyskanie wypłaconej pomocy dotyczy indywidualnie.
Zdaniem Komisji w niniejszym przypadku zaskarżona decyzja nie dotyczy skarżących indywidualnie z dwóch przyczyn. Po pierwsze, obniżenie wysokości składek na zabezpieczenie społeczne zostało przyznane wszystkim przedsiębiorstwom z terenu miast Wenecji i Chioggii automatycznie.
Po drugie, zaskarżona decyzja dotyczy, zdaniem Komisji, nieograniczonej i niedającej się określić liczby przedsiębiorstw, w zależności od ich obiektywnych cech takich jak to, czy zatrudniają one pracowników i prowadzą działalność na określonym obszarze geograficznym. Nawet jeśli przy wydawaniu zaskarżonej decyzji Komisja była, jak twierdzą skarżące, być może teoretycznie w stanie określić, z pomocą władz krajowych, przedsiębiorstwa będące beneficjentami pomocy, jej zadaniem było zbadanie systemu pomocy, a nie wszystkich poszczególnych przypadków jego zastosowania. Jedyny wyjątek został uczyniony dla przedsiębiorstw komunalnych, których sytuacja została w szczególny sposób przedstawiona w powtórzonych następnie przez rząd włoski uwagach gminy Wenecja. Komisja przeanalizowała zatem szczególną sytuację tych przedsiębiorstw, których zaskarżona decyzja, w odróżnieniu od skarżących, dotyczy z tego względu indywidualnie.
Ze względu na to, że Komisja nie była w stanie ustalić na podstawie informacji dostarczonych przez INPS wysokości obniżek, z których skorzystały poszczególne przedsiębiorstwa, nie mogła ona stwierdzić przyznania pomocy wszystkim jej beneficjentom. Do państwa członkowskiego, którego sprawa dotyczy, należy zatem ustalenie, które przedsiębiorstwa będą, w ramach wykonywania zaskarżonej decyzji, zobowiązane do zwrotu otrzymanej pomocy. To ustalenie tożsamości wymaga przeprowadzenia złożonej, opartej na szeregu kryteriów oceny, analizy. Do władz krajowych należy bowiem zastosowanie w każdym indywidualnym przypadku przesłanek istnienia pomocy państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, a także tego, czy spełnione zostały określone w zaskarżonej decyzji w ogólny i abstrakcyjny sposób kryteria.
Taką kontrolę powinny przeprowadzić, w ramach lojalnej współpracy z Komisją, odpowiednie władze krajowe. W przypadku zaistnienia rozbieżności Komisja może wnieść, w zastosowaniu art. 88 ust. 2 akapit drugi WE, skargę do Trybunału. Jeśli chodzi o beneficjentów rozpatrywanego środka, mogą oni zakwestionować przed sądem krajowym skierowane do nich decyzje w sprawie odzyskania pomocy, podnosząc zarzut niezgodności decyzji Komisji z prawem. Ich ochronę sądową zapewnia art. 234 WE.
Z tych wszystkich względów i w odróżnieniu od decyzji zbadanej w ww. w pkt 52 wyroku w sprawie Włochy przeciwko Komisji zaskarżona decyzja pozostawia otwartą możliwość, że niektóre obniżki wysokości składek na zabezpieczenie społeczne mogą uniknąć uznania za pomoc państwa lub stanowią pomoc zgodną ze wspólnym rynkiem. Komisja stoi bowiem na stanowisku, że w niniejszym przypadku nie stwierdziła przyznania pomocy państwa wszystkim beneficjentom, a zatem — nie określiła przedsiębiorstw zobowiązanych do zwrotu pomocy otrzymanej z tytułu rozpatrywanego systemu.
Komisja wyciąga z tego wniosek, że skarżące przedsiębiorstwa nie posiadają cech szczególnych, które zostałyby wskazane w zaskarżonej decyzji, i że nie mogą one powoływać się na szczególnego rodzaju szkodę. Nie można zatem uznać, że zaskarżona decyzja dotyczy ich indywidualnie.
Skarżące i Republika Włoska, która popiera żądania spółki Italgas i zgadza się z jej uwagami, przypominają, że skarżące przedsiębiorstwa stanowiły, w ramach wykonania zaskarżonej decyzji, przedmiot decyzji o odzyskaniu otrzymanej pomocy. Sąd wspólnotowy dopuścił w podobnych okolicznościach możliwość istnienia związku indywidualnego.
Po pierwsze, wszystkie skarżące i Republika Włoska podnoszą, że, wbrew temu, co twierdzi Komisja, zaskarżona decyzja nie ma ogólnego i abstrakcyjnego charakteru ze względu na to, iż rzeczywiści beneficjenci systemu pomocowego stanowią zamknięty krąg i można było ich zidentyfikować przy wydawaniu tej decyzji. Wydanie decyzji przewidującej odzyskanie niezgodnej ze wspólnym rynkiem pomocy w celu zniesienia jej skutków związane jest zaś z koniecznością wcześniejszego sprawdzenia przez Komisję skutków tej pomocy. Skarżące wyjaśniają w tym względzie, że wystarczy, aby odpowiednie władze krajowe mogły w ramach postępowania w sprawie odzyskania pomocy ustalić, które przedsiębiorstwa są jej beneficjentami. Rzeczywistych beneficjentów można zdaniem skarżących i Republiki Włoskiej uznać za podmioty, do których decyzja Komisji jest skierowana w sposób bezpośredni. Ponadto hotel Cipriani i Italgas kwestionują to, że przy wykonywaniu tej decyzji władze krajowe są uprawnione do sprawdzania w każdym indywidualnym przypadku, czy spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 87 ust. 1 WE (zob. pkt 121 i 135 poniżej).
Po drugie, hotel Cipriani i Coopservices podnoszą także, że decyzja Komisji w sprawie systemu pomocy, która jednocześnie nakazuje odzyskanie pomocy wypłaconej, wywiera indywidualny wpływ na aktualne interesy beneficjentów pomocy i stanowi dla nich akt niekorzystny.
Wszystkie skarżące odrzucają argument Komisji, zgodnie z którym jednostki korzystają ze skutecznej ochrony sądowej przed sądem krajowym. Toczące się przed Trybunałem postępowanie w sprawie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym daje im znacznie węższe możliwości podniesienia ich argumentów. Ponadto nie można w żaden sposób zagwarantować, że sąd krajowy zdecyduje się na skierowanie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym do Trybunału.
Republika Włoska podkreśla, że obniżenie wysokości składek na zabezpieczenie społeczne zostało przyznane przedsiębiorstwom pod tym jedynym warunkiem, że będą one znajdować się na obszarze wysp Wenecji i Chioggii. W tych okolicznościach, w momencie wydawania zaskarżonej decyzji nie istniały żadne wątpliwości co do tożsamości beneficjentów zobowiązanych do zwrotu otrzymanej pomocy.
2.
Ocena Sądu
Komisja słusznie przyznaje, że w niniejszym przypadku istnieje związek bezpośredni w rozumieniu art. 230 akapit czwarty WE. Podkreśla ona, że władze włoskie są na podstawie zaskarżonej decyzji zobowiązane do cofnięcia pomocy uznanej za niezgodną ze wspólnym rynkiem i odzyskania pomocy bezprawnie przyznanej. Komisja przyznaje, że władze krajowe nie dysponują przy wykonywaniu zaskarżonej decyzji żadnymi uprawnieniami dyskrecjonalnymi.
Komisja stoi natomiast na stanowisku, że, jeśli chodzi o ogólną zasadę, decyzja stwierdzająca niezgodność systemu bezprawnie przyznanej pomocy ze wspólnym rynkiem i nakazująca odzyskanie wypłaconej pomocy nie dotyczy rzeczywistych beneficjentów tego systemu w sposób indywidualny ze względu na to, że decyzja taka jest zwykle oparta na ogólnej i abstrakcyjnej analizie tego systemu. Komisja wyjaśnia brak związku indywidualnego tym, że niemożliwe jest, jej zdaniem, ustalenie liczby beneficjentów pomocy. To państwo członkowskie, którego sprawa dotyczy, jest przy wykonywaniu zaskarżonej decyzji nakazującej odzyskanie otrzymanej pomocy zobowiązane określić będące beneficjentami przedsiębiorstwa, które są zobowiązane do jej zwrotu.
W pierwszej kolejności Komisja kwestionuje zatem, po pierwsze, to, że orzecznictwo potwierdza istnienie po stronie rzeczywistych beneficjentów systemu pomocy legitymacji procesowej do działania przeciwko decyzji stwierdzającej niezgodność tego systemu ze wspólnym rynkiem i nakazującej odzyskanie pomocy uznanej za niezgodną. Komisja sugeruje zawężenie prawa do tej legitymacji procesowej do przypadków, w których system pomocy został wdrożony w drodze decyzji indywidualnych (zob. pkt 56 powyżej).
Po drugie, Komisja proponuje przyznanie władzom krajowym, w ramach wykonywania jej decyzji stwierdzającej niezgodność systemu bezprawnie przyznanej pomocy ze wspólnym rynkiem, uprawnienia do sprawdzania w każdym poszczególnym przypadku, czy spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 87 ust. 1 WE dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej oraz wywierania wpływu na wymianę handlową oraz na konkurencję.
Tytułem wstępnym należy podnieść, że decyzja Komisji w przedmiocie bezprawnego systemu pomocy nakazująca odzyskanie wypłaconej pomocy ma, jak twierdzi ta instytucja, w odniesieniu do rzeczywistych beneficjentów tego systemu charakter generalny ze względu na to, iż ma ona zastosowanie do określonych obiektywnie sytuacji i pociąga za sobą w odniesieniu do beneficjentów tego systemu określone w sposób generalny i abstrakcyjny skutki prawne. Sama bowiem okoliczność, że można zidentyfikować rzeczywistych beneficjentów takiego systemu, nie powoduje powstania po stronie Komisji obowiązku uwzględnienia ich sytuacji indywidualnej. Decyzja w przedmiocie systemu pomocy opiera się zatem co do zasady na ogólnej i abstrakcyjnej kontroli danego systemu, która to kontrola sama w sobie stanowi akt o charakterze generalnym (zob. pkt 83, 209, 229 i 230 poniżej). Decyzja ta ma, co do zasady, charakter odmienny niż decyzja wydana na podstawie art. 81 WE, którą można uznać za pakiet decyzji indywidualnych skierowanych do przedsiębiorstw, których sprawa dotyczy (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 14 września 1999 r. w sprawie
C-310/97 P Komisja przeciwko AssiDomän Kraft Products i in., Rec. s. I-5363
pkt 39, 49 i 63). W szczególności, okoliczność, że decyzja Komisji nakazuje w sposób ogólny i abstrakcyjny odzyskanie wypłaconej pomocy, nie ma takiego charakteru, by uczynić tę decyzję zespołem decyzji indywidualnych (zob. analogicznie wyrok Trybunału z dnia 8 kwietnia 2008 r. w sprawie
C-503/07 P Saint-Gobain Glass Deutschland przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-2217
, pkt 72). Natomiast w sytuacji gdy Komisja bada indywidualną sytuację niektórych rzeczywistych beneficjentów systemu pomocy, jej decyzja ma w odniesieniu do tych ostatnich charakter indywidualny.
Ponadto nie jest wykluczone, że w pewnych okolicznościach postanowienia aktu o charakterze generalnym mogą dotyczyć niektórych osób fizycznych i prawnych w sposób indywidualny, w sytuacji gdy mają one wpływ na ich sytuację ze względu na określone, właściwe im cechy lub na sytuację faktyczną, która odróżnia je od wszelkich innych osób (zob. wyrok Trybunału z dnia 18 maja 1994 r. w sprawie
C-309/89 Codorniu przeciwko Radzie, Rec. s. I-1853
, pkt 19-21, wyrok Sądu z dnia 7 listopada 1996 r. w sprawie
T-298/94 Roquette Frères przeciwko Radzie, Rec. s. II-1531
, pkt 37, oraz postanowienie Sądu z dnia 11 września 2007 r. w sprawie T-28/07 Fels-Werke i in. przeciwko Komisji, niepublikowane w Zbiorze, pkt 60).
Stanowisko Komisji należy zatem zbadać w tym kontekście prawnym, biorąc pod uwagę zarówno kryteria orzecznicze stosowane do oceny tego, czy istnieje związek indywidualny w rozumieniu art. 230 akapit czwarty WE, jak i ustanowiony w traktacie i zinterpretowany w orzecznictwie system wstępnej kontroli pomocy państwa. W tym celu należy w pierwszej kolejności dokonać oceny znaczenia dla niniejszej sprawy kryterium dotyczącego sposobów stosowania systemu pomocy w świetle zarówno orzecznictwa opartego na ww. w pkt 52 wyroku w sprawie Włochy przeciwko Komisji oraz ww. w pkt 53 wyroku w sprawach połączonych Włochy i Sardegna Lines przeciwko Komisji, jak i w świetle systemu kontroli pomocy państwa. Sąd zbada następnie argumentację Komisji dotyczącą zakresu uprawnień, jakie przysługują danemu państwu członkowskiemu przy wykonywaniu decyzji Komisji stwierdzającej niezgodność ze wspólnym rynkiem bezprawnego systemu pomocy i nakazującej odzyskanie wypłaconej pomocy.
a) Ocena kryterium dotyczącego sposobów stosowania systemu pomocy w świetle orzecznictwa
W odniesieniu do, w pierwszej kolejności, orzecznictwa należy na wstępie podnieść, że — wbrew temu, co twierdzi Komisja — Trybunał nie wykluczył istnienia po stronie rzeczywistych beneficjentów systemu bezprawnie przyznanej pomocy legitymacji procesowej do działania przeciwko decyzji uznającej ten system za niezgodny ze wspólnym rynkiem i nakazującej odzyskanie wypłaconej pomocy. Powołany przez Komisję w pkt 50 powyżej wyrok w sprawie Kwekerij Van der Kooy i in. przeciwko Komisji jest pozbawiony znaczenia dla niniejszej sprawy. Z opinii rzecznika generalnego Sir Gordona Slynna do tego wyroku (Rec. s. 240) wynika bowiem, że Komisja nie nałożyła w decyzji będącej przedmiotem sporu w tamtej sprawie obowiązku odzyskania pomocy. Choć w ostatnim motywie tej decyzji zastrzegła ona możliwość odzyskania pomocy na późniejszym etapie, na rozprawie poinformowała ona Trybunał, że nie podjęła w tym kierunku żadnych działań.
Z ww. w pkt 52 wyroku w sprawach połączonych Włochy i Sardegna Lines przeciwko Komisji oraz ww. w pkt 53 wyroku w sprawie Włochy przeciwko Komisji jasno natomiast wynika, że w sytuacji gdy Komisja stwierdza niezgodność systemu bezprawnie przyznanej pomocy ze wspólnym rynkiem i nakazuje zwrot wypłaconej pomocy, decyzja Komisji dotyczy wszystkich rzeczywistych beneficjentów tego systemu indywidualnie (zob. także wyroki Sądu z dnia 29 września 2000 r. w sprawie
T-55/99 CETM przeciwko Komisji, Rec. s. II-3207
, pkt 25; z dnia 12 września 2007 r. w sprawach połączonych
T-239/04 i T-329/04 Italie i Brandt Italia przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-3265
, pkt 44, oraz z dnia 20 września 2007 r. w sprawie
T-136/05 Salvat père & fils i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-4063
, pkt 69-73).
Wbrew bowiem temu, co twierdzi Komisja, z decyzji badanej w ww. w pkt 52 wyroku w sprawach połączonych Włochy i Sardegna Lines przeciwko Komisji nie wynika, że Komisja uwzględniła szczególną sytuację przedsiębiorstwa Sardegna Lines. W decyzji tej Komisja ograniczyła się do wskazania, w ramach przedstawienia okoliczności faktycznych, że „dowiedziała się o istnieniu spornego systemu pomocy dzięki skardze dotyczącej szczególnego przypadku zastosowania tego systemu”. Dopuszczając nawet możliwość, iż Komisja znała sytuację Sardegna Lines, należy stwierdzić, po pierwsze, że nie wymieniła ona tego przedsiębiorstwa w rozpatrywanej decyzji z nazwy oraz, po drugie, że nie przedstawiła ona żadnej cechy mogącej odróżniać szczególną sytuację tego przedsiębiorstwa. Przeciwnie, Komisja wskazała jedynie łączną kwotę pomocy przyznanej od momentu wejścia rozpatrywanego systemu pomocy w życie w celu udzielenia pożyczek zwykłych oraz na zasadzie leasingu. Komisja przeprowadziła następnie na tej podstawie ogólne i abstrakcyjne badanie rozpatrywanego systemu pomocy (zob. w szczególności pkt VII spornej decyzji). W tych okolicznościach nie można na podstawie ww. wyroku w sprawach połączonych Włochy i Sardegna Lines przeciwko Komisji wyciągnąć wniosku, że Trybunał uznał, iż Komisja uwzględniła indywidualną sytuację Sardegna Lines. Przeciwnie, przeciwstawiając potencjalnych beneficjentów abstrakcyjnie ujętego systemu pomocy rzeczywistym beneficjentom takiego bezprawnie wprowadzonego w życie systemu, Trybunał uznał, że zaskarżona decyzja dotyczyła Sardegna Lignes indywidualnie jako rzeczywistego beneficjenta pomocy indywidualnej przyznanej na podstawie [systemu pomocy sardyńskim armatorom], której to pomocy zwrot został nakazany przez Komisję (pkt 34 wyroku). Użyty zwrot „pomocy indywidualnej” dotyczy w oczywisty sposób pomocy przyznanej Sardegna Lines w ramach wykonania rozpatrywanego systemu pomocy. Wbrew wykładni sugerowanej przez Komisję, tego zwrotu nie można rozumieć jako odnoszącego się do uwzględnienia przez tę instytucję indywidualnej sytuacji Sardegna Lines z tego względu, że rozpatrywany system pomocy nie był stosowany w sposób automatyczny.
Taką analizę ww. w pkt 52 wyroku w sprawach połączonych Włochy i Sardegna Lines przeciwko Komisji potwierdza opinia adwokata generalnego S. Albera do ww. w pkt 53 wyroku w sprawie Włochy przeciwko Komisji. W opinii tej rzecznik generalny odrzucił argument Komisji, zgodnie z którym rozpatrywany w ww. w pkt 52 wyrok w sprawach połączonych Włochy i Sardegna Lines przeciwko Komisji system pomocy został wprowadzony w życie za pomocą dyskrecjonalnych decyzji wykonawczych władz krajowych. Rzecznik generalny podkreśla w tym względzie, że:
„Trybunał [w pkt 34 swego wyroku] oparł się jedynie na fakcie, że decyzja dotyczyła skarżącej Sardegna Lines jako beneficjenta pomocy, której odzyskanie zostało nakazane przez Komisję. Trybunał nie wspomniał o innych indywidualizujących skarżącą okolicznościach, takich jak uwzględnienie jej przypadku w ramach postępowania administracyjnego” (pkt 71 opinii).
W swym ww. w pkt 53 wyroku w sprawie Włochy przeciwko Komisji Trybunał wyraźnie potwierdził rozwiązanie, jakie zastosował w ww. w pkt 52 wyroku w sprawach połączonych Włochy i Sardegna Lines przeciwko Komisji. Należy podkreślić, że system pomocy sektorowej rozpatrywany w sprawie zakończonej wydaniem ww. w pkt 53 wyroku Włochy przeciwko Komisji dotyczył znacznej liczby drogowych przewoźników towarów. W odróżnieniu od przedsiębiorstwa Sardegna Lines żaden z tych przewoźników nie różnił się od innych beneficjentów danego systemu pomocy ze względu na wielkość otrzymanej pomocy lub szczególnej roli w postępowaniu administracyjnym. Trybunał, wykorzystując sformułowanie użyte już przezeń w wyroku w sprawach połączonych Włochy i Sardegna Lines przeciwko Komisji, rozstrzygnął, że skarżące przedsiębiorstwa znajdują się w sytuacji odmiennej od innych wnioskodawców, ze względu na to, iż decyzja ta dotyczy skarżących „jako rzeczywistych beneficjentów przyznanej na podstawie tego systemu pomocy indywidualnej, której odzyskanie zostało nakazane przez Komisję” (pkt 39 wyroku).
Ponadto ww. pkt 53 wyroku w sprawie Włochy przeciwko Komisji, choć lakoniczny, zawiera także istotne wyjaśnienia dotyczące uzasadnienia legitymacji procesowej przysługującej przedsiębiorstwom, które skorzystały z systemu bezprawnie przyznanej pomocy. Trybunał podkreśla bowiem w tym punkcie, że w spornej decyzji wspomniano o „szeregu otrzymanych wniosków i kwotach kredytów przewidzianych na rozpatrywaną pomoc” w danym okresie i wyciąga z tego wniosek, iż „Komisja nie mogła nie wiedzieć o istnieniu rzeczywistych beneficjentów”. W ten sposób Trybunał wprowadza wyraźne rozróżnienie pomiędzy sytuacją beneficjentów potencjalnych a sytuacją beneficjentów rzeczywistych, których można było zidentyfikować i których sytuacja została szczególnie zmieniona wskutek skierowania do państwa członkowskiego nakazu odzyskania pomocy.
W świetle w szczególności ww. w pkt 79 opinii rzecznika generalnego S. Albera do wyroku w sprawie Włochy przeciwko Komisji (pkt 74-85), pkt 39 ww. pkt 53 wyroku w sprawie Włochy przeciwko Komisja może zatem być rozumiany w taki sposób, iż Trybunał uznaje w nim, że przedsiębiorstwa skarżące odróżniają się od wszystkich innych podmiotów gospodarczych tym, iż stanowią one zamknięty krąg podmiotów, których nakaz odzyskania pomocy dotyczy w sposób szczególny. W szczególności, w odróżnieniu od potencjalnych beneficjentów systemu pomocy, rzeczywiści beneficjenci rozpatrywanego systemu stanowią ograniczoną grupę ze względu na to, że system ten przestał być wdrażany przed samym wydaniem zaskarżonej decyzji, w efekcie czego Komisja, wydając zaskarżoną decyzję była co do zasady w stanie ustalić z pomocą władz krajowych ich tożsamość. Wbrew temu, co twierdzi Komisja, Trybunał nie uzależnił uznania istnienia związku indywidualnego od konkretnego ustalenia tożsamości beneficjentów rozpatrywanego systemu pomocy ani też od tego, czy ich indywidualna sytuacja stanowiła przedmiot przeprowadzonej przez Komisję analizy.
Należy podkreślić, że choć decyzja w sprawie systemu pomocy ma charakter generalny ze względu na to, iż dokonane przez Komisję badanie tego systemu miało ogólny i abstrakcyjny charakter (zob. pkt 73 powyżej), decyzja taka dotyczy jedynie określonego systemu pomocy. Nie ma ona w takiej sytuacji charakteru normatywnego i pozostaje bez wpływu na kształtowanie polityki wspólnotowej, lecz wchodzi w zakres stosowania wspólnotowych przepisów prawa dotyczących, w niniejszym przypadku, pomocy państwa, w odróżnieniu od mających zastosowanie do ogółu podmiotów gospodarczych, których dotyczą, aktów o charakterze normatywnym (zob. przykładowo wyrok Trybunału z dnia 14 lutego 1989 r. w sprawie
206/87 Lefebvre przeciwko Komisji, Rec. s. 275
, ww. w pkt 74 wyrok w sprawie Roquette Frères przeciwko Radzie, pkt 42, oraz ww. w pkt 74 postanowienie w sprawie Fels-Werke i in. przeciwko Komisji, pkt 61 i 63).
W tym kontekście prawnym fakt należenia do zamkniętego kręgu rzeczywistych beneficjentów systemu pomocy, których obowiązek odzyskania wypłaconej pomocy dotyczy w sposób szczególny, zgodnie z orzecznictwem wystarczy do odróżnienia tych beneficjentów od wszelkich innych osób (zob. wyrok Trybunału z dnia 15 lipca 1963 r. w sprawie
25/62 Plaumann przeciwko Komisji, Rec. s. 197
, 223). Indywidualizacja ta wynika w danym przypadku z faktu, że nakaz odzyskania pomocy naruszył w szczególny sposób interesy członków tego zamkniętego kręgu, których można było bez żadnych przeszkód zidentyfikować.
Jeśli zbadanie indywidualnej sytuacji rzeczywistego beneficjenta systemu pomocy warunkowałoby jego legitymację procesową, istnienie tej legitymacji byłoby uzależnione od tego, czy Komisja w zaskarżonej decyzji zdecyduje się przeprowadzić to badanie indywidualnej sytuacji na podstawie informacji, jakie zostały jej przekazane w trakcie postępowania administracyjnego. Przyjęcie takiego rozwiązania prowadziłoby do braku pewności prawa ze względu na to, że wiedza Komisji o konkretnych indywidualnych sytuacjach jest często kwestią przypadku (zob. pkt 83 ww. w pkt 79 opinii rzecznika generalnego S. Albera do ww. wyroku w sprawie Włochy przeciwko Komisji). Ponadto w przypadku, w którym beneficjent podważyłby przed Sądem brak zbadania przez Komisję jego indywidualnej sytuacji, biorąc pod uwagę przykładowo dotyczące go informacje, jakie zostały dostarczone tej instytucji w trakcie postępowania administracyjnego, dopuszczalność jego skargi byłaby związana z przeprowadzeniem badania zarzutów merytorycznych. W tych okolicznościach złożoność i wysoka nieprzewidywalność wyniku badania dopuszczalności zwiększałyby brak pewności prawa.
Wreszcie należy przypomnieć, że kryterium zamkniętego kręgu podmiotów, których decyzja Komisji szczególnie dotyczy, zostało również przyjęte przez Trybunał w jego wyroku z dnia 22 czerwca 2006 r. w sprawach połączonych
C-182/03 i C-217/03 Belgia i Forum 187 przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-5479
, pkt 58–64. W odniesieniu w szczególności do centrów koordynacyjnych, których zatwierdzanie było w toku, Trybunał, zgodnie z ww. w pkt 52 wyrokiem w sprawach połączonych Włochy i Sardegna Lines przeciwko Komisji oraz ww. w pkt 53 wyrokiem w sprawie Włochy przeciwko Komisji, uznał, że zaskarżona decyzja dotyczyła tych centrów indywidualnie ze względu na to, iż „można [je] było dokładnie zidentyfikować w momencie wydania zaskarżonej decyzji [będącej przedmiotem skargi]” (zob. pkt 61 ww. wyroku w sprawach połączonych Belgia i Forum 187 przeciwko Komisji oraz pkt 196-197 opinii rzecznika generalnego P. Légera do tego wyroku, Rec. s. I-5485). W odniesieniu do centrów, których wnioski o przedłużenie zezwolenia nie zostały jeszcze rozpatrzone w dniu podania zaskarżonej decyzji do wiadomości, Trybunał rozstrzygnął, że w szczególnych okolicznościach tamtego przypadku tym potencjalnym beneficjentom przysługuje legitymacja procesowa, ponieważ należą oni do zamkniętego kręgu podmiotów, których sporna decyzja szczególnie dotyczy ze względu na to, iż ich zezwolenie nie będzie mogło zostać przedłużone (zob. pkt 62 i 63 ww. wyroku w sprawach połączonych Belgia i Forum 187 przeciwko Komisji oraz pkt 211 opinii rzecznika generalnego P. Légera do tego wyroku).
Biorąc pod uwagę całość tego orzecznictwa, zaproponowane przez Komisję kryterium dotyczące sposobów stosowania systemu pomocy jest pozbawione znaczenia dla niniejszej sprawy. W szczególności z ww. w pkt 52 wyroku w sprawach połączonych Włochy i Sardegna Lines przeciwko Komisji oraz ww. w pkt 53 wyroku w sprawie Włochy przeciwko Komisji nie można w żaden sposób wyciągnąć wniosku, że Trybunał uwzględnił podnoszoną w tych sprawach przez Komisję okoliczność, iż rozpatrywane systemy pomocy były w rzeczywistości stosowane za pomocą wydawanych w ramach uprawnień dyskrecjonalnych administracyjnych decyzji wykonawczych. Ponadto podkreślić należy, że ww. w pkt 77 wyrok w sprawie CETM przeciwko Komisji oraz ww. w pkt 54 wyrok Trybunału EFTA w sprawie Fesil and Finnfjord i in. przeciwko Urzędowi Nadzoru EFTA dotyczyły systemów pomocy, z których przedsiębiorstwa spełniające warunki stawiane przez te systemy korzystały automatycznie. Z wyroku Trybunału EFTA (pkt 46) wynika, że w swych uwagach Komisja podniosła już przeciwko dopuszczalności skargi argument, zgodnie z którym systemy pomocy rozpatrywane w ww. w pkt 52 wyroku w sprawach połączonych Włochy i Sardegna Lines przeciwko Komisji oraz ww. w pkt 53 wyroku w sprawie Włochy przeciwko Komisji nie były stosowane wobec przedsiębiorstw spełniających pewne warunki automatycznie, lecz w ramach tych systemów odpowiednie władze krajowe były uprawnione do przyznawania beneficjentom korzyści w drodze późniejszych aktów administracyjnych. Rozróżnienie to nie zostało uznane przez Trybunał EFTA za mające znaczenie dla zawisłej przed nim sprawy, o czym świadczy fakt, że podzielił on stanowisko, jakie zajął Trybunał w zwięzłym, lecz jasnym uzasadnieniu dwóch ww. wyroków.
W odniesieniu do ww. w pkt 26 postanowienia w sprawie Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia i in. przeciwko Komisji, powołanego przez tę instytucję w pkt 55 powyżej, skarżące słusznie podnoszą, że jest ono pozbawione znaczenia dla oceny legitymacji procesowej. W postanowieniu tym Sąd nie zbadał bowiem legitymacji procesowej danych przedsiębiorstw, lecz uznał za niedopuszczalne ze względu na brak interesu prawnego skargi wniesione przez przedsiębiorstwa, które zostały w międzyczasie wyłączone z wszczętego przez władze krajowe w wykonaniu zaskarżonej decyzji postępowania w sprawie odzyskania pomocy. W tym względzie należy przypomnieć, że, aby wykazać istnienie czynnej legitymacji procesowej w momencie wniesienia skargi wystarczy, iż dane przedsiębiorstwo wykaże w odpowiedni sposób, że skorzystało ze środków z tytułu rozpatrywanego systemu pomocy, które mogą zostać uznane przez Komisję w spornej decyzji za niezgodne ze wspólnym rynkiem. W ramach badania skargi przeciwko decyzji w sprawie systemu pomocy nie do Sądu należy rozstrzyganie w sprawie konkretnego zastosowania ustanowionych w tej decyzji kryteriów w celu ustalenia, czy sporne środki na rzecz danego przedsiębiorstwa powinny zostać uznane na podstawie tej decyzji za niezgodne ze wspólnym rynkiem. Do wykonujących taką decyzję właściwych władz krajowych należy bowiem zastosowanie, pod kontrolą Komisji, ww. kryteriów w każdym indywidualnym przypadku.
W tych okolicznościach ww. w pkt 26 postanowienie w sprawie Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia i in. przeciwko Komisji ogranicza się do wykluczenia jakiegokolwiek interesu prawnego skarżącego przedsiębiorstwa, w sytuacji gdy po wniesieniu skargi okaże się, że, zgodnie z dokonaną przez władze krajowe w wykonaniu decyzji Komisji oceną, środki, z których skorzystało to przedsiębiorstwo, nie są objęte nałożonym w tej decyzji obowiązkiem odzyskania, lub, że nie wchodzą one, na podstawie tej decyzji, w zakres stosowania art. 87 ust. 1 WE, lub też, że spełniają one ustalone w tej decyzji kryteria zgodności ze wspólnym rynkiem. W postanowieniu tym (pkt 26), Sąd w szczególności oddalił podniesiony przez zainteresowane przedsiębiorstwa argument dotyczący przysługującego Komisji w ramach kontroli wykonania decyzji przez państwo członkowskie uprawnienia do późniejszego nakazania temu ostatniemu odzyskania od tych przedsiębiorstw danej pomocy właśnie z tego względu, iż taka okoliczność ma tylko przyszły i niepewny charakter. W niniejszym przypadku wiadomo zresztą, że skarżące przedsiębiorstwa były przedmiotem wydanej przez władze krajowe decyzji o odzyskaniu pomocy, co potwierdza ich interes prawny.
W ww. pkt 55 i także powołanym przez Komisję wyroku w sprawach połączonych Atzeni i in. Trybunał ogranicza się do wyjaśnienia, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczący ważności nie jest niedopuszczalny, gdy dotyczy on decyzji Komisji w sprawie systemu pomocy, a to ze względu na to, iż legitymacja procesowa przedsiębiorstw, których ta decyzja dotyczy w rozumieniu art. 230 akapit czwarty WE, nie jest oczywista, a ustalenie tego, czy przysługuje, wymaga przeprowadzenia bardziej złożonej analizy. Wyrok ten należy do linii orzeczniczej zapoczątkowanej wyrokiem Trybunału z dnia 9 marca 1994 r. w sprawie
C-188/92 TWD Textilwerke Deggendorf, Rec. s. I-833
, zgodnie z którym zarzut niedopuszczalności może zostać powołany przeciwko podniesieniu przed sądem krajowym zarzutu na niezgodność z prawem decyzji Komisji jedynie wtedy, gdy będące beneficjentami pomocy przedsiębiorstwa miały niepodważalne prawo do zakwestionowania decyzji Komisji i były o tym prawie poinformowane (zob. ww. wyrok w sprawie TWD Textilwerke Deggendorf, pkt 24, wyroki Trybunału z dnia 12 grudnia 1996 r. w sprawie
C-241/95 Accrington Beef i in., Rec. s. I-6699
, pkt 15 i 16 oraz z dnia 11 listopada 1997 r. w sprawie
C-408/95 Eurotunnel i in., Rec. s. I-6315
, pkt 28). Ponadto należy podkreślić, że w ww. w pkt 53 wyroku w sprawie Włochy przeciwko Komisji, pkt 31, Sąd już wyraźnie oddalił argument Komisji, zgodnie z którym w sytuacji gdy rzeczywistym beneficjentom systemu pomocy przyznana została legitymacja procesowa do działania przeciwko decyzji Komisji uznającej ten system za niezgodny ze wspólnym rynkiem i nakazującej obowiązek odzyskania wypłaconej pomocy, jakikolwiek wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczący odzyskania takiej pomocy zostanie uznany za niedopuszczalny w zastosowaniu linii orzeczniczej zapoczątkowanej ww. wyrokiem TWD Textilwerke Deggendrof (zob. w tym względzie ww. w pkt 79 opinię rzecznika generalnego S. Albera do wyroku w sprawie Włochy przeciwko Komisji, pkt 86–89). Ponadto dodać należy, że tym rzeczywistym beneficjentom nie można w żadnym przypadku odmówić prawa do podniesienia przed sądem krajowym zarzutu bezprawności tej decyzji, w sytuacji gdy — uwzględniając szczególne okoliczności danego przypadku lub złożoność ustalonych w tej decyzji kryteriów uznawania podlegającej odzyskaniu pomocy za niezgodną ze wspólnym rynkiem — kwestia, czy owi beneficjenci są zobowiązani do zwrotu spornej pomocy, mogła na początku niewątpliwie wzbudzić pewne uzasadnione wątpliwości, wobec czego ich interes prawny nie wydawał się oczywisty (ww. w pkt 26 postanowienie w sprawie Gruppo ormeggiatori del porto de Venezia i in. przeciwko Komisji, pkt 31).
W niniejszym przypadku z zaskarżonej decyzji (motyw 13) wynika, a skarżące nie podważyły tego, że, podobnie jak w sprawie zakończonej wydaniem ww. w pkt 53 wyroku w sprawie Włochy przeciwko Komisji, instytucja ta znała dokładną liczbę będących beneficjentami przedsiębiorstw, a także łączną kwotę, po pierwsze, mających ogólny charakter obniżek składek na zabezpieczenie społeczne przyznanych na podstawie art. 1 zarządzenia ministra z dnia 5 sierpnia 1994 r. oraz, po drugie, zwolnień ze składek na zabezpieczenie społeczne przyznanych w odniesieniu do nowoutworzonych miejsc pracy na podstawie art. 2 tego zarządzenia ministra w rozpatrywanym okresie.
Wynika z tego, że w momencie wydania zaskarżonej decyzji można było dokładnie zidentyfikować beneficjentów rozpatrywanego systemu pomocy. W tych okolicznościach, z powyższego wynika, że skarżące przedsiębiorstwa uznać należy za podmioty, których zaskarżona decyzja dotyczy indywidualnie.
Orzecznictwo, na podstawie którego wyciągnięto ten wniosek (zob. pkt 74–85 powyżej), znajduje ponadto potwierdzenie w analizie wspólnotowego systemu kontroli pomocy państwa, który, jak wynika z następnych punktów, stoi w sprzeczności z przyjęciem przedstawionych przez Komisję kryteriów i argumentów.
b) Ocena kryterium dotyczącego sposobów stosowania systemu pomocy w świetle wspólnotowego systemu kontroli pomocy państwa
Analiza wspólnotowego systemu kontroli pomocy państwa potwierdza to, że powołane przez Komisję kryterium dotyczące sposobów stosowania systemu pomocy jest pozbawione znaczenia.
Kryterium to, gdyby zostało przyjęte, pociągałoby za sobą dla podmiotów prawnych brak pewności prawa ze względu na to, że ustalenie właściwego sądu byłoby uwarunkowane w pierwszej kolejności sposobami stosowania rozpatrywanego systemu pomocy oraz, następnie, jeśli system ten jest stosowany w sposób automatyczny, wynikami ewentualnego badania przez Komisję indywidualnej sytuacji niektórych jego beneficjentów (zob. pkt 85 powyżej). Kryterium takie jest zaś we wspólnotowym systemie kontroli pomocy państwa całkowicie pozbawione uzasadnienia z punktu widzenia przesłanki dotyczącej istnienia związku indywidualnego. Sposoby stosowania systemu pomocy pozostają bowiem bez wpływu zarówno na możliwość zidentyfikowania przez Komisję jego beneficjentów, jak i na zakres obowiązku odzyskania od nich pomocy.
Po pierwsze, z orzecznictwa wynika, że rzeczywiści beneficjenci systemu pomocy są zindywidualizowani ze względu na przynależność do zamkniętego kręgu podmiotów, których nakaz odzyskania pomocy dotyczy w sposób szczególny (zob. pkt 77–84 powyżej). W zakresie, w jakim w każdym razie ci rzeczywiści beneficjenci stanowią właśnie zamknięty krąg, Komisja może ich zawsze bez żadnych przeszkód zidentyfikować przy wydawaniu decyzji, niezależnie od tego, czy system pomocy jest stosowany automatycznie, czy też wymaga on przyjęcia indywidualnych środków wykonawczych.
Po drugie, biorąc pod uwagę ogólny charakter wszystkich systemów pomocy, nic nie uzasadnia przyjęcia a priori, że charakter i zakres sprawowanej przez Komisję kontroli są zróżnicowane w zależności od tego, czy zgodnie z tym systemem pomoc przyznawana jest automatycznie, czy też za pomocą środków wykonawczych. W przypadku bowiem istnienia systemu bezprawnie przyznawanej pomocy co do zasady jedynie do Komisji należy zbadanie ogólnych i abstrakcyjnych cech tego systemu (zob. pkt 73 powyżej). Jeśli zatem system pomocy został wdrożony za pomocą wydawanych w ramach uprawnień dyskrecjonalnych decyzji indywidualnych, Komisja nie jest zobowiązana do dokonywania badania poszczególnych przypadków przyznania pomocy oraz badania w szczególności tego, czy przesłanki zastosowania art. 87 ust. 1 WE zostały w każdym poszczególnym przypadku spełnione.
Po trzecie, w ramach krajowego postępowania w sprawie odzyskania pomocy okoliczność, czy system pomocy zostały wdrożony automatycznie, czy też za pomocą decyzji indywidualnych, pozostaje bez wpływu na charakter, jaki ma w odniesieniu do beneficjentów tego systemu decyzja Komisji. W obydwu tych przypadkach bowiem władze krajowe uprawnione są jedynie do wykonania tej mającej ogólny i abstrakcyjny charakter decyzji. Nie mają one obowiązku sprawdzać, czy spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 87 ust. 1 WE (zob. pkt 99–100 poniżej).
Ponadto okoliczność, że pomoc została przyznana w drodze wydanych w ramach wykonania systemu pomocy decyzji indywidualnych, nie musi upraszczać oceny, jakiej muszą dokonać władze krajowe wykonujące decyzję Komisji, która to decyzja zwykle nie uwzględnia tych decyzji indywidualnych (zob. pkt 97 powyżej). W każdym razie, skoro zadanie władz krajowych ogranicza się do wykonania decyzji Komisji, złożoność ocen dokonywanych przez nie przy odzyskiwaniu pomocy nie stanowi kryterium mającego znaczenie dla ustalenia, czy decyzja ta dotyczy rzeczywistych beneficjentów indywidualnie. Argument Komisji dotyczący złożoności takich ocen, powołany już przez tę instytucję w ramach jej odwołania, które doprowadziło do wydania ww. w pkt 53 wyroku w sprawie Włochy przeciwko Komisji, został zresztą przez Trybunał wyraźnie w tym wyroku oddalony.
c) W przedmiocie rzekomej właściwości władz krajowych do sprawdzania przy wykonywaniu nakazu odzyskania pomocy w każdym indywidualnym przypadku, czy miała miejsce pomoc
W celu wykazania, że decyzja Komisji stwierdzająca niezgodność systemu pomocy ze wspólnym rynkiem i nakazująca odzyskanie wypłaconej pomocy dotyczy rzeczywistych beneficjentów systemu pomocy indywidualnie, instytucja ta w każdym razie twierdzi, że państwo członkowskie, którego ta decyzja dotyczy, jest przy jej wykonywaniu właściwe nie tylko, aby zastosować określone w zaskarżonej decyzji kryteria, lecz także, aby sprawdzić w każdym indywidualnym przypadku, czy spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 87 ust. 1 WE, uwzględniając subiektywną sytuację danego przedsiębiorstwa.
Komisja uzasadnia jednak to twierdzenie tylko w taki sposób, że rozpatrywany system pomocy nie miał charakteru sektorowego, lecz znajdował zastosowanie do wszystkich przedsiębiorstw z obszaru wysp Wenecji i Chioggii, w efekcie czego Komisja nie była nawet w stanie ocenić, czy przesłanki zastosowania art. 87 ust.1 WE spełnione zostały w przypadku każdego z tych licznych objętych systemem pomocy sektorów gospodarki. Zdaniem Komisji przeprowadzenie tej kontroli należy zatem do państwa członkowskiego, którego decyzja dotyczy.
Tytułem wstępnym należy zaś stwierdzić, po pierwsze, że Komisja wydaje się w ten sposób sugerować, iż wykonując decyzję stwierdzającą niezgodność wielosektorowego systemu pomocy ze wspólnym rynkiem i nakazującą odzyskanie wypłaconej pomocy, władze krajowe są automatycznie uprawnione do sprawdzania, czy przesłanki zastosowania art. 87 ust. 1 WE zostały spełnione w tych sektorach gospodarki, w przypadku których Komisja nie zbadała wpływu, jaki rozpatrywane środki wywierają na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową i na konkurencję. Zakres wykonywania tego przysługującego władzom krajowym uprawnienia miałby zatem zależeć od zakresu dokonanego przez Komisję badania, przy czym instytucja ta sama jest uzależniona od informacji, które zostały jej przekazane w trakcie postępowania administracyjnego, w efekcie czego ww. wyznaczenie granic uprawnień władz krajowych pociągałoby za sobą braki pewności prawa (zob. pkt 85 powyżej oraz pkt 229–234 poniżej).
Z drugiej strony, w niniejszym przypadku z zaskarżonej decyzji wynika, że Komisja wyłączyła z kwalifikacji jako pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE jedynie te zwolnienia ze składek na zabezpieczenie społeczne, które spełniają przesłanki pomocy w ramach zasady de minimis (zob. pkt 13 powyżej). Choć bowiem sentencja zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wspomina o zasadzie de minimis, jest ona nierozerwalnie związana z uzasadnieniem tej decyzji i jej wykładni należy dokonywać w świetle i w kontekście całości uzasadnienia, które doprowadziło do jej wydania (zob. wyrok Trybunału z dnia 15 maja 1997 r. w sprawie
C-355/95 P TWD przeciwko Komisji, Rec. s. I-2549
, pkt 21, oraz ww. w pkt 45 wyrok w sprawach połączonych Alzetta i in. przeciwko Komisji, pkt 163). Zatem w zakresie, w jakim Komisja w motywie 110 zaskarżonej decyzji oświadcza, że środki spełniające przesłanki pomocy w ramach zasady de minimis nie są objęte art. 87 WE, środki te nie podlegają nałożonemu w art. 5 tej decyzji obowiązkowi odzyskania pomocy. Poza tym zaskarżona decyzja nie zawiera żadnej informacji pozwalającej na wyłączenie z obowiązku odzyskania pomocy innych rozpatrywanych zwolnień ze składek na zabezpieczenie społeczne ze względu na to, że nie stanowią one pomocy państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE.
W tym kontekście przedstawione przez Komisję twierdzenie, zgodnie z którym władze krajowe, wykonując zaskarżoną decyzję, są uprawnione do sprawdzenia w każdym indywidualnym przypadku czy spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 87 ust. 1 WE, nie znajduje żadnego potwierdzenia w orzecznictwie. W tym względzie Komisja powołuje się jedynie, w swej odpowiedzi na skargę, na wyrok Trybunału z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie
C-310/99 Włochy przeciwko Komisji, Rec. s. I-2289
, z którego wynika, że, w ramach badania zarzutu opartego na niewystarczającym charakterze uzasadnienia, Trybunał stwierdził, iż Komisja, badając cechy rozpatrywanego systemu pomocy i opatrując swą analizę przykładem jednego z objętych tym systemem sektorów gospodarki, w wystarczający pod względem prawnym sposób wykazała, że system ten zapewniał swym beneficjentom znaczącą przewagę w porównaniu z ich konkurentami i charakteryzował się tym, iż korzystały zeń przede wszystkim przedsiębiorstwa biorące udział w wymianie handlowej między państwami członkowskimi (pkt 88–90 wyroku). Podkreślając, że „zaskarżona decyzja nie powinna była zawierać analizy pomocy przyznanej na podstawie tego systemu w przypadkach indywidualnych”, Trybunał dodał, że „sprawdzenie indywidualnej sytuacji każdego z przedsiębiorstw, których ta pomoc dotyczy, będzie konieczne dopiero na etapie odzyskiwania pomocy” (pkt 91). W braku jakiejkolwiek odpowiedniej informacji na ten temat, nic nie uzasadnia dokonania wykładni tego ostatniego zdania w ten sposób, że dotyczy ona indywidualnego badania w trakcie postępowania w sprawie odzyskania pomocy tego, czy spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 87 ust. 1 WE. Przeciwnie, w kontekście tamtego sporu wydaje się raczej, że Trybunał ograniczył się do położenia akcentu na wystarczający charakter dokonanej przez Komisję ogólnej i abstrakcyjnej analizy systemu pomocy, podkreślając, iż badanie indywidualnej sytuacji beneficjentów potrzebne będzie dopiero do odzyskania tej pomocy w wykonaniu tej właśnie decyzji (zob. pkt 73 powyżej oraz pkt 209 poniżej).
Ponadto bronione przez Komisję w niniejszym przypadku rozwiązanie pozostaje w sprzeczności z utrwalonym orzecznictwem, które czuwa nad tym, aby pomoc przyznana bezprawnie nie była traktowana w sposób bardziej korzystny niż pomoc zgłoszona zgodnie z prawem. W szczególności rozstrzygnięto, że w sytuacji gdy nowa pomoc została przyznana bez uprzedniego zgłoszenia, Komisja nie ma jednak obowiązku wykazania rzeczywistego wpływu tej pomocy na wymianę handlową i konkurencję. Wymóg taki faworyzowałby bowiem państwa członkowskie, które wypłacają pomoc uchybiając obowiązkowi zgłoszenia, na niekorzyść tych państw, które zgłaszają pomoc na etapie projektu (zob. w szczególności ww. w pkt 45 wyrok Sądu w sprawach połączonych Alzetta i in. przeciwko Komisji, pkt 79).
Przyznanie zaś, że państwo członkowskie, którego decyzja dotyczy, może, przy wykonywaniu tej decyzji Komisji w sprawie systemu bezprawnie przyznawanej pomocy, sprawdzać w każdym poszczególnym przypadku, czy spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 87 ust. 1 WE, sprowadzałoby się do przyznania temu państwu członkowskiemu, w przypadku uchybienia ciążącemu na nim obowiązkowi zgłoszenia, uprawnienia, które nie było do tej pory uznane przez orzecznictwo nawet w sytuacji, gdy Komisja w swej decyzji uznała zgłoszony system pomocy za niezgodny ze wspólnym rynkiem. Jeśli zatem w niniejszym przypadku należy przyjąć twierdzenie Komisji, jedynie przyznanie podobnych uprawnień państwu członkowskiemu, do którego Komisja skierowała decyzję uznającą zgłoszony system pomocy za niezgodny ze wspólnym rynkiem, pozwoliłoby na uniknięcie niebezpieczeństwa bardziej korzystnego traktowania niezgłoszonej pomocy.
W tym względzie należy podnieść, że, kładąc kres pewnym wątpliwościom dotyczącym zakresu stosowania ustanowionego w art. 88 ust. 3 WE obowiązku zgłoszenia, Trybunał jasno rozstrzygnął, iż jedynie pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 3 WE podlega obowiązkowi zgłoszenia (zob. wyrok Trybunału z dnia 21 lipca 2005 r. w sprawie
C-71/04 Xunta de Galicia, Zb.Orz. s. I-7419
, pkt 32). Zgodnie z tą samą logiką, jeśli chodzi o środki przyznane w celu wyrównania kosztów poniesionych przy wykonywaniu zobowiązań z zakresu usług publicznych, z wyroku Trybunału z dnia 24 lipca 2003 r. w sprawie
C-280/00 Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg, zwany dalej „wyrokiem w sprawie Altmark” Rec. s. I-7747
, pkt 87 i 94, wynika, że środki takie nie są objęte art. 87 ust. 1 WE i nie należy dokonywać ich zgłoszenia, jeśli spełniają one ustanowione w tym wyroku przesłanki. Sąd wspólnotowy nie miał natomiast do tej pory okazji rozstrzygnąć kwestii, czy należałoby nie uznawać za pomoc państwa środków przyznanych w ramach systemu pomocy albo, przykładowo, przez podmiot, który nie jest przedsiębiorstwem w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, albo tytułem wyrównania kosztów poniesionych przez przedsiębiorstwo, na którym ciążą zobowiązania z zakresu usług publicznych w ustanowionych w ww. wyroku w sprawie Altmark warunkach, i, co za tym idzie, czy środki te mogłyby zostać wdrożone bez zezwolenia Komisji, nawet jeśli ta instytucja uznała poprzednio ten system pomocy za niezgodny ze wspólnym rynkiem.
Należy jednak podkreślić, że potwierdzone w ww. w pkt 107 wyroku w sprawie Xunta de Galicja uprawnienie państwa członkowskiego do określenia środka z punktu widzenia przesłanek zastosowania art. 87 ust. 1 WE w celu ustalenia, czy środek ten podlega ustanowionemu w art. 88 ust. 3 WE obowiązkowi zgłoszenia pomocy i uwzględniania jego zawieszającego skutku, nie może doprowadzić do sytuacji, w której ten środek uniknąłby sprawowanej przez tę instytucję na mocy traktatu kontroli, jeśli ta ostatnia zdecydowała się na wszczęcie przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE formalnego postępowania wyjaśniającego. Jeśli chodzi o uprzednią kontrolę zgłoszonej pomocy czy kontrolę a posteriori pomocy bezprawnie przyznanej, obydwie postaci tej kontroli dotyczą co do zasady tak uznania za pomoc, jak i, w odpowiednim przypadku, zgodności ze wspólnym rynkiem, i są one przeprowadzane przez Komisję jedynie na podstawie ogólnych cech systemu. Sugerowane przez Komisję w niniejszym przypadku rozwiązanie skutkowałoby zatem nie tylko przekazaniem danemu państwu członkowskiemu znacznych uprawnień, lecz także pociągałoby za sobą zmianę w samej istocie kontroli systemów pomocy ze względu na to, że państwo członkowskie mogłoby przy wykonywaniu decyzji Komisji systemowo uwzględniać indywidualną sytuację każdego z beneficjentów, niezależnie od stwierdzenia przez tę instytucję wywieranego przez ten system pomocy wpływu na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową i na konkurencję. Nawet zaś w przypadku wielosektorowego systemu pomocy uznanie istnienia po stronie państwa członkowskiego takiego uprawnienia nie jest uzasadnione celem polegającym na sprawniejszym stosowaniu ustanowionych w art. 87 ust. 1 WE przesłanek. W trakcie badania takiego systemu przez Komisję państwo członkowskie, którego pomoc dotyczy, ma bowiem możliwość, kierując w uzasadniony sposób uwagę tej instytucji na sytuację rynkową w odpowiednich sektorach gospodarki, spowodowania sprawdzenia przez Komisję w szczególności tego, czy w sektorach tych system pomocy może wywierać wpływ na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową i prowadzić do zakłócenia konkurencji (zob. pkt 231–233 poniżej). Ponadto do państwa członkowskiego, którego pomoc dotyczy, należy skierowanie uwagi Komisji na szczególną sytuację indywidualną niektórych przedsiębiorstw (zob. pkt 209 powyżej).
Ponadto proponowane przez Komisję rozwiązanie pociągnęłoby za sobą zmiany w zakresie wykorzystywanych przez nią narzędzi działania. Jeśli bowiem Komisja jest zdania, że państwo członkowskie, którego pomoc dotyczy popełniło w trakcie wykonywania decyzji nakładającej obowiązek odzyskania wypłaconej pomocy błąd przy stosowaniu art. 87 ust. 1 WE, nie może ona wszcząć ponownie przewidzianego w art. 88 ust. 2 akapit pierwszy postępowania, lecz musi wnieść bezpośrednio do Trybunału skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 88 ust. 2 akapit drugi WE.
Ze względu na swój zakres bronione przez Komisję rozwiązanie różni się zatem od zastosowanego w dziedzinie usług publicznych rozwiązania z ww. w pkt 107 wyroku w sprawie Altmark, który pozostawia państwom członkowskim zadanie dokonania oceny środków przyznanych jako świadczenie wzajemne za wykonywanie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, które w pewnych warunkach mogą uniknąć uznania za pomoc państwa, i, co za tym idzie, nie podlegają one obowiązkowi zgłoszenia. Środki takie mogą jednak stanowić przedmiot kontroli przeprowadzanej przez Komisję a posteriori w ramach ustanowionego w art. 88 ust. 2 akapit pierwszy WE formalnego postępowania wyjaśniającego.
Przyznanie państwu członkowskiemu, którego pomoc dotyczy, uprawnienia, aby przy wykonywaniu decyzji Komisji uznającej system pomocy za niezgodny ze wspólnym rynkiem i nakładającej obowiązek odzyskania wypłaconej pomocy, dokonywało ono w każdym indywidualnym przypadku oceny, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki zastosowania art. 87 ust. 1 WE, w obecnym stanie wspólnotowych reguł pomocy państwa i orzecznictwa zrewolucjonizowałoby zakres i skuteczność kontroli sprawowanej przez Komisję w ramach ustanowionego w art. 88 ust. 2 WE formalnego postępowania wyjaśniającego, w trakcie którego instytucja ta, zanim ewentualnie uzna środek za niezgodny ze wspólnym rynkiem, zwykle najpierw uznaje go za pomoc.
Z całości powyższych względów wynika, że skarżące przedsiębiorstwa mają legitymację procesową do działania przeciwko zaskarżonej decyzji.
C —
W przedmiocie zarzucanego braku legitymacji procesowej komitetu „Venezia vuole vivere” w sprawie T-277/00
Komisja twierdzi, że ten skupiający różne stowarzyszenia zawodowe komitet nie dostarczył dowodów umożliwiających wykazanie, że zaskarżona decyzja dotyczy indywidualnie bodaj jednego lub kilku z należących doń stowarzyszeń, w szczególności ze względu na to, że brały one udział, jako strony uczestniczące w negocjacjach, w przygotowaniu badanych w zaskarżonej decyzji systemów pomocy. Ponadto, zdaniem Komisji, zaskarżona decyzja nie dotyczy też indywidualnie należących do tych stowarzyszeń przedsiębiorstw.
W tym względzie należy podnieść, że zgodnie z dobrze utrwalonym orzecznictwem w zakresie, w jakim uznana została czynna legitymacja procesowa skarżącego przedsiębiorstwa Coopservice, nie ma potrzeby badać legitymacji procesowej komitetu (zob. wyrok Trybunału z dnia 24 marca 1993 r. w sprawie
C-313/90 CIRFS i in. przeciwko Komisji, Rec. s. I-1125
, pkt 31). Wniesiona przez Coopservice i przez komitet w sprawie T-277/00 skarga jest zatem dopuszczalna.
Ponadto należy w każdym razie dodać, że zaskarżona decyzja dotyczy komitetu jako podmiotu skupiającego stowarzyszenia zawodowe reprezentujące przedsiębiorstwa prowadzące działalność w Wenecji lub w Chioggii, który z tego już tylko tytułu korzystał z rozpatrywanego systemu pomocy, bezpośrednio i indywidualnie ze względu na to, iż działa on w miejsce swoich członków, którym przysługiwałaby legitymacja czynna do wniesienia własnej skargi (zob. wyrok Sądu z dnia 6 lipca 1995 r. w sprawach połączonych od
T-447/93 do T-449/93 AITEC i in. przeciwko Komisji, Rec. s. II-1971
, pkt 60).
Wynika z tego, że niniejsze skargi są dopuszczalne jako całość.
Co do istoty
Skarżące podważają zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim, po pierwsze, Komisja uznaje w niej rozpatrywane środki za niezgodną ze wspólnym rynkiem pomoc państwa i, po drugie, nakłada obowiązek odzyskania wypłaconej pomocy.
A —
W przedmiocie rzekomo błędnego uznania rozpatrywanych środków za niezgodną ze wspólnym rynkiem pomoc państwa
Skarżące podnoszą w pierwszej kolejności szereg zarzutów opartych na naruszeniu art. 87 ust. 1 WE, art. 86 ust. 2 WE oraz zasady równego traktowania, a także na braku uzasadnienia i jego sprzecznym charakterze. Po drugie, powołują się one na naruszenie art. 87 ust. 3 lit. c) WE, po trzecie, na naruszenie art. 87 ust. 3 lit. d) WE, po czwarte, na naruszenie art. 87 ust. 3 lit. e) WE oraz, po piąte, na naruszenie art. 87 ust. 3 lit. b) WE oraz art. 87 ust. 2 lit. b) WE.
1.
W przedmiocie zarzucanego naruszenia art. 87 ust. 1 oraz art. 86 ust. 2 WE, a także naruszenia zasady równego traktowania, oraz rzekomych braków uzasadnienia oraz sprzeczności w uzasadnieniu
a) Argumenty stron
Argumenty skarżących
— Sprawa T-254/00
Skarżąca, hotel Cipriani, powołuje się na naruszenie art. 87 ust. 1 WE oraz brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Po pierwsze, skarżąca podnosi, że zaskarżona decyzja (motywy 49, 50 i 58) jest uzasadniona w niewystarczający sposób, co wynika, jej zdaniem, z nieuwzględnienia lokalnego charakteru właściwego rynku.
Twierdzi ona, że na Komisji ciąży obowiązek przeprowadzenia analizy cech, sposobów stosowania i treści rozpatrywanych środków w taki sposób, aby była ona w stanie ocenić na podstawie badania sektorowego skutki, jakie ten system pociągnie za sobą dla wymiany handlowej i konkurencji.
Zmniejszenie znaczenia obowiązku uzasadnienia w zakresie dotyczącym systemów pomocy mogłoby zresztą pozostawać w sprzeczności ze sprawowaną przez sąd wspólnotowy pełną kontrolą uznania środka za pomoc z punktu widzenia art. 87 ust. 1 WE.
W niniejszym przypadku zaskarżona decyzja nie powołuje się w żaden sposób, nawet ogólnikowo, ani na dane rynki towarów i usług, ani na pozycję, jaką zajmują na nich przedsiębiorstwa, których ta decyzja dotyczy. W szczególności decyzja ta nie wspomina o sektorach usług hotelarskich i restauracyjnych.
Wbrew temu, co twierdzi Komisja, ustalenie i ocena, w trakcie postępowania w sprawie odzyskania pomocy, sytuacji każdego z beneficjentów systemu pomocy nie jest zadaniem władz włoskich. Władze te są bowiem, zdaniem skarżącej, zobowiązane do automatycznego przyjęcia wszystkich wniosków, do których doszła w zaskarżonej decyzji Komisja. Jednak w niniejszym przypadku władze włoskie przy wykonywaniu zaskarżonej decyzji musiały, właśnie ze względu na niedostateczne uzasadnienie tej decyzji, zwrócić się do Komisji o wyjaśnienia, dzięki którym mogły one ustalić, które przedsiębiorstwa skorzystały ze środków spełniających kryterium wywierania wpływu na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową (zob. odpowiedzi Komisji z dnia 29 sierpnia oraz z dnia 29 października 2001 r., dołączone do odpowiedzi, jakie na pytania Sądu udzielił rząd włoski w dniu 12 marca 2004 r.).
Po drugie, skarżąca twierdzi, że Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie i naruszyła w ten sposób art. 87 ust. 1 WE, opierając się na domniemaniu „ogólnym”, zamiast uwzględnić lokalny charakter rynku, którego dotyczy decyzja.
W trakcie rozprawy skarżąca podkreśliła, że Komisja nie może opierać się na takim domniemaniu ze względu na to, iż musiała ona wiedzieć, że rozpatrywane środki na rzecz niektórych kategorii przedsiębiorstw nie są w stanie wpłynąć ani na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową, ani na konkurencję.
Lokalny charakter działalności hotelowej i restauracyjnej potwierdzony został zaś ogólnie w szczególności przez wspólnotowe wytyczne w sprawie pomocy państwa dla przedsiębiorstw na obszarach miejskich, które znajdują się w niekorzystnej sytuacji (
Dz.U. 1997, C 146, s. 6
). Zdaniem skarżącej konsumenci wybierają bowiem hotel znajdujący się w miejscowości, w której przebywają lub też znajdujący się jak najbliżej tej miejscowości.
Ponadto, w każdym razie, rynek usług hotelowych w Wenecji ma, zdaniem skarżącej, szczególny charakter. Ze względu na atrakcyjność tego miasta weneckie przedsiębiorstwa hotelowe nie konkurują z należącymi do tego sektora przedsiębiorstwami znajdującymi się w innych miastach. Kryterium dokonywanego przez konsumentów wyboru nie jest cenowe, lecz opiera się na położeniu hotelu. Rozpatrywane środki nie mogą zatem wywierać wpływu, nawet potencjalnego, ani na wymianę handlową między państwami członkowskimi, ani na konkurencję.
W niniejszym przypadku Komisja posiadała, w szczególności dzięki udziałowi komitetu „Venezia vuole vivere” w postępowaniu administracyjnym, konieczne informacje dotyczące między innymi szczególnych cech weneckiego sektora usług hotelarskich. Ponadto informacje dotyczące sektorów, których pomoc dotyczy, oraz ilości przedsiębiorstw, które skorzystały z pomocy, zostały przekazane przez władze włoskie (zob. motywy 6 i 13 zaskarżonej decyzji). W każdym razie do Komisji należało zwrócenie się do tych władz o dodatkowe informacje o sytuacji poszczególnych beneficjentów, zgodnie z procedurami przewidzianymi w rozporządzeniu nr 659/1999, przy czym nie musiała ona koniecznie używać formy nakazu.
W tych okolicznościach zaskarżona decyzja jest ponadto, zdaniem skarżącej, niezrozumiała i wewnętrznie sprzeczna ze względu na to, że Komisja wzięła pod uwagę jedynie lokalny charakter pewnych usług komunalnych.
Po trzecie, skarżąca twierdzi, że Komisja, nie uwzględniając przy ocenie tego, czy rozpatrywane środki mogą skutkować przyznaniem ich beneficjentom rzeczywistej korzyści gospodarczej, ponoszonych przez przedsiębiorstwa prowadzące działalność w Wenecji kosztów dodatkowych, popełniła oczywisty błąd w ocenie i naruszyła art. 87 ust. 1 WE. Zaskarżona decyzja jest ponadto w tym względzie niewystarczająco uzasadniona.
Te ww. koszty dodatkowe stanowią, zgodnie z przedstawioną przez skarżącą ekspertyzą biura Grimani i Pesce z dnia 8 września 2000 r., między 8 a 12% obrotów osiąganych przez dane przedsiębiorstwa. Wbrew temu, co twierdzi Komisja, koszty te zostały oszacowane na podstawie konkretnych i obiektywnych punktów odniesienia.
Te koszty dodatkowe nie wynikają z czynników makroekonomicznych — związanych przykładowo z kosztami kredytów, opodatkowaniem lub też warunkami wymiany walut — lecz jedynie z faktu, że dana działalność gospodarcza jest prowadzona w Wenecji. Rozpatrywane środki wyrównują je jedynie częściowo, co wyjaśnia fakt, że stosowane przez hotel Cipriani są wyższe od tych stosowanych przez hotele znajdujące się w innym miejscu.
— Sprawa T-270/00
Skarżąca, spółka Italgas, podnosi, że władze włoskie dostarczyły Komisji danych dotyczących rozpatrywanych zwolnień podatkowych podzielonych według kryterium przynależności do poszczególnych sektorów. Instytucja ta powinna zatem była przeprowadzić całościowe, choćby pobieżne, badanie przewidywalnego wpływu rozpatrywanych środków na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową i na konkurencję w sektorach, których dotyczy pomoc.
Ponadto wytyczne z dnia 12 grudnia 1995 r. dotyczące pomocy w zakresie zatrudnienia (
Dz.U. C 334, s. 4
) stanowią wyraźnie, że środki przyjęte w ramach polityki zatrudnienia „dotyczące tych rodzajów działalności, które nie stanowią przedmiotu wymiany handlowej między państwami członkowskimi (jak, przykładowo, usługi lokalne lub inicjatywy lokalne w tworzeniu miejsc pracy)” [tłumaczenie nieoficjalne] nie wchodzą w zakres stosowania art. 87 ust. 1 WE.
W tych okolicznościach skarżąca twierdzi po pierwsze, że zaskarżona decyzja jest dotknięta brakiem uzasadnienia ze względu na to, iż nie przeprowadzono w niej wystarczającego badania okoliczności faktycznych.
Skarżąca kwestionuje to, że Komisja w decyzjach dotyczących systemów pomocy może się powoływać na „najgorszy scenariusz” („worst case scenario”). Jeśli w takiej decyzji badano by jedynie najgorszą z ewentualności i byłaby ona jednocześnie opatrzona mającym ogólny charakter obowiązkiem odzyskania pomocy, należałoby wyjaśnić, która władza, w jakich okolicznościach i na podstawie jakich warunków będzie mogła ustalić, czy przewidywana ewentualność zaszła, a jeśli tak, to w odniesieniu do jakich podmiotów gospodarczych i jakich ich kategorii.
W trakcie rozprawy skarżąca podkreśliła, że gdy Komisja bada dany system pomocy, posiada ona wyłączną właściwość do stosowania przepisów materialnych art. 87 WE. W aktualnie obowiązującym systemie wspólnotowej kontroli pomocy państwa Komisja nie ma bowiem możliwości delegowania na władze krajowe swych dyskrecjonalnych uprawnień do dokonywania oceny. Jej decyzja musi zatem zawierać konieczne uzasadnienie, aby umożliwić sądowi wspólnotowemu przeprowadzenie kontroli tej decyzji, a władzom krajowym — wykonanie nakazu odzyskania pomocy pod kontrolą sądu krajowego, do którego należałoby jedynie zapewnienie poszanowania decyzji Komisji.
W niniejszym przypadku zaskarżona decyzja nie zawierała zdaniem skarżącej elementów koniecznych do jej wykonania w odniesieniu do spółki Italgas. Aby zażądać zwrotu pomocy, władze krajowe musiały się oprzeć na ww. piśmie Komisji z dnia 29 października 2001 r. Ze względu to zaś, że ocena taka została dokonana już po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie może ona skutecznie stanowić podstawy skierowania do Trybunału pytania prejudycjalnego.
W tych okolicznościach przyznanie, że Komisja może w przypadku systemu pomocy oprzeć się na domniemaniach, prowadzi do zmniejszenia znaczenia ciążącego na tej instytucji obowiązku przeprowadzenia sumiennego i bezstronnego badania i, co za tym idzie, do ograniczenia możliwości podważenia decyzji Komisji.
Po drugie, zdaniem skarżącej Komisja, odmawiając uwzględnienia kompensacyjnego charakteru rozpatrywanych środków i nie przeprowadzając choćby pobieżnej analizy warunków rynkowych, popełniła oczywisty błąd w ocenie i naruszyła w ten sposób art. 87 ust. 1 WE.
W niniejszym przypadku władze włoskie w trakcie postępowania administracyjnego — opierając się na sprawozdaniu COSES — powołały się na ponoszone przez przedsiębiorstwa prowadzące działalność na wyspach laguny koszty dodatkowe. Władze te zajęły stanowisko, że rzeczone przedsiębiorstwa znajdują się w sytuacji porównywalnej, jeśli chodzi w szczególności o niestabilność pracy, z sytuacją przedsiębiorstw z regionów Mezzogiorno. Celem rozpatrywanych obniżek wysokości składek na zabezpieczenie społeczne jest bowiem jedynie częściowe wyrównanie niekorzystnych warunków pracy na obszarze laguny oraz zahamowanie w ten sposób odpływu przedsiębiorstw na ląd stały. Ze względu na to, że zgodnie z prawem celem tych środków jest wyrównanie kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwa, których dotyczy system, w porównaniu z kosztami ponoszonymi przez przedsiębiorstwa prowadzące działalność na lądzie stałym, wysokość tych kosztów dodatkowych należy szacować poprzez odniesienie do kosztów ponoszonych na lądzie stałym. Zaskarżona decyzja jest w każdym razie w tym zakresie pozbawiona uzasadnienia ze względu na to, że Komisja nie wykazała, iż koszty ponoszone przez przedsiębiorstwa na lagunie oscylują wokół średniej wspólnotowej.
Po trzecie, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niewystarczające, zawiera wewnętrzne sprzeczności i ma dyskryminacyjny charakter w zakresie, w jakim dotyczy stosowania art. 87 ust. 1 WE, w szczególności w związku z art. 86 WE.
W odniesieniu do przedsiębiorstw komunalnych Komisja sprawdziła bowiem w indywidualnych przypadkach, czy spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 87 ust. 1 WE.
Komisja nie przeanalizowała natomiast sytuacji wszystkich innych przedsiębiorstw, które znajdują się w istocie w sytuacji analogicznej do tej, w której znajdują się przedsiębiorstwa komunalne. Tego odmiennego traktowania nie może uzasadniać okoliczność, że w odniesieniu do przedsiębiorstw komunalnych powołano się na odstępstwo z tytułu art. 86 ust. 2 WE.
Niewystarczający charakter uzasadnienia, sprzeczność w uzasadnieniu i naruszenie zasady równego traktowania są szczególnie oczywiste w zakresie dotyczącym spółki Italgas. W rozpatrywanym okresie (lata 1995–1996) sektor dystrybucji gazu w sieci miejskiej, w którym prowadziła działalność wchłonięta następnie przez Italgas spółka Veneziana Gas, nie został bowiem jeszcze zliberalizowany. W sytuacji całkowitego braku wymiany handlowej i konkurencji uzyskane przez Veneziana Gas zwolnienia nie mogły zatem wpływać na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową i swobodną grę rynkową. Liberalizacja rynku gazu została bowiem zapoczątkowana na szczeblu wspólnoty dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 98/30/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. dotyczącą wspólnych zasad w odniesieniu do rynku wewnętrznego gazu ziemnego (
Dz.U. L 204, s. 1
). Ponadto w rozpatrywanym okresie Veneziana Gas korzystała na szczeblu komunalnym z monopolu prawnego w postaci systemu udzielania na zasadzie wyłączności koncesji na dystrybucję i dostawę gazu na obszarze gminy Wenecja.
Ponadto dystrybucja gazu na poziomie komunalnym stanowiła usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym. Odpowiedzialność za funkcjonowanie tej usługi spoczywała na spółce Veneziana Gas na podstawie wydanego przez administrację komunalną w latach 70. aktu, z którego wyraźnie wynikały charakter i czas trwania zobowiązania z zakresu usług publicznych oraz obszar, którego to zobowiązanie dotyczyło. Akt ten przewidywał ustalanie przez odpowiednie władze, zgodnie z jednolitymi w całych Włoszech parametrami, mających zastosowanie zestawień stawek opłat.
Aby oszacować koszty dodatkowe, jakie musiała ponieść Veneziana Gas, koszty dodatkowe tego przedsiębiorstwa musiałyby, logicznie rzecz ujmując, zostać porównane z kosztami przedsiębiorstw, w odniesieniu do których znajduje zastosowanie ten sam określony na poziomie krajowym system stawek opłat.
W niniejszym przypadku sytuacja Veneziana Gas w rozpatrywanym okresie była w szczególności porównywalna z sytuacją przedsiębiorstwa komunalnego ASPIV. Komisja w zaskarżonej decyzji stwierdziła zaś, że celem zwolnień przyznanych ASPIV, na którym to przedsiębiorstwie spoczywa obowiązek świadczenia usługi zarządzania zintegrowanym cyklem wodnym, jest wyłącznie wyrównanie kosztów dodatkowych, jakie wynikają z pełnienia przez to przedsiębiorstwo powierzonego mu zadania wykonywania misji publicznej.
Republika Włoska, popierająca żądania spółki Italgas, podnosi, że, biorąc pod uwagę względnie niską kwotę rozpatrywanych zwolnień, Komisja powinna była zidentyfikować rozpatrywane sektory i ustalić w uzasadniony sposób te z nich, które cechują się ożywioną konkurencją. W niniejszym przypadku Komisja nie zakwestionowała twierdzeń władz włoskich i zainteresowanych osób trzecich, zgodnie z którymi przedsiębiorstwa znajdujące się na obszarze laguny weneckiej prowadzą co do zasady albo działalność polegającą na świadczeniu lokalnych usług publicznych, albo ściśle ograniczoną do terytorium wyspy działalność rzemieślniczą lub handlową, w efekcie czego nie konkurują one z przedsiębiorstwami spoza tego obszaru.
Rząd włoski powołuje się ponadto na kompensacyjny charakter rozpatrywanych środków. Opiera się on w szczególności na wyroku z dnia 5 października 1999 r. w sprawie
C-251/97 Francja przeciwko Komisji, Rec. s. I-6639
, pkt 40–47, w którym Trybunał rozstrzygnął, że okoliczność, iż celem obniżenia wysokości składek na zabezpieczenie społeczne jest wyrównanie kosztów dodatkowych ponoszonych przez pewne przedsiębiorstwa w następstwie zawarcia układów zbiorowych, nie może spowodować tego, że unikną one uznania za pomoc państwa. A contrario wynika z tego, że jeśli ponoszenie kosztów dodatkowych nie jest wynikiem dokonanego przez dane przedsiębiorstwo swobodnego wyboru w przedmiocie uzyskiwanych w pewnych dziedzinach świadczeń wzajemnych za ustępstwa przyjęte w innych dziedzinach, środków wyrównujących te „niechciane” koszty dodatkowe nie można uznać za pomoc państwa. W niniejszym przypadku zaś powołane koszty dodatkowe muszą być ponoszone przez wszystkie przedsiębiorstwa prowadzące działalność na obszarze wyspowym. Ich częściowe wyrównanie przez rozpatrywane środki nie może więc zostać uznane za pomoc państwa.
— Sprawa T-277/00
Skarżące, spółka Coopservice i komitet, powołują się na naruszenie art. 87 ust. 1 WE oraz naruszenie obowiązku uzasadnienia.
Po pierwsze, rozpatrywane środki mają, zdaniem skarżących, charakter wyrównawczy w stosunku do wkładu wnoszonego przez przedsiębiorstwa znajdujące się na obszarze laguny w zachowanie dziedzictwa architektonicznego i kulturowego Wenecji. Zgodnie z ww. sprawozdaniem COSES stanowią one 2,9% obrotów osiągniętych przez przedsiębiorstwa będące beneficjentami pomocy, podczas gdy wynikające z położenia w Wenecji koszty dodatkowe dochodzą do 9,5% wielkości tych obrotów. Konieczność ponoszonych przez podmioty gospodarcze na obszarach wyspowych kosztów dodatkowych została zresztą dopuszczona w szczególności w załączonej do aktu końcowego traktatu amsterdamskiego i do art. 130 traktatu WE (obecnie art. 158 WE) deklaracji nr 30 w sprawie regionów wyspowych.
W niniejszym przypadku Komisja, zdaniem skarżących nie wykazała, że koszty ponoszone przez przedsiębiorstwa prowadzące działalność na lądzie stałym, na które powołały się, celem porównania, władze włoskie, odzwierciedlają realia o warunkach bardziej korzystnych od średniej wspólnotowej, oraz, że koszty ponoszone przez przedsiębiorstwa na lagunie, przeciwnie, odpowiadają średniej wspólnotowej.
Ponadto przy sprawdzaniu, czy rozpatrywane środki stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, Komisja nie uwzględniła pierwszeństwa reguł spójności gospodarczej i społecznej przed regułami konkurencji. Uznała ona nadrzędność tych drugich, naruszając w ten sposób art. 2 UE. Celem rozpatrywanych środków jest zaś zdaniem skarżących umożliwienie realizacji określonych w tym art. 2 celów.
Po drugie, skarżąca powołuje się na niską kwotę zwolnień ze składek na zabezpieczenie społeczne, z których przeciętnie skorzystał każdy z podmiotów gospodarczych, których system dotyczył. Twierdzi ona, że większość przedsiębiorstw, które skorzystały z rozpatrywanych środków, prowadziła działalność na szczeblu wyłącznie lokalnym. W tym względzie skarżąca wskazuje w szczególności na przedsiębiorstwa prowadzące działalność w sektorach usług hotelarskich, lokalnych usług transportowych oraz usług porządkowych. Wyłączenie przedsiębiorstw prowadzących działalność na szczeblu wyłącznie lokalnym z zakresu stosowania art. 87 ust. 1 WE zostało zresztą potwierdzone przez Komisję nie tylko, przykładowo, w ww. wytycznych dotyczących pomocy w zakresie zatrudnienia i w ww. wytycznych w sprawie pomocy państwa dla MŚP (Dz.U. C 213, s. 4), lecz także, w odniesieniu do niektórych przedsiębiorstw komunalnych, w samej zaskarżonej decyzji (motywy 90, 91 i 93).
W tym kontekście zaskarżona decyzja jest także uzasadniona w sposób wewnętrznie sprzeczny i narusza zasadę równego traktowania.
W tym względzie skarżące, opierając się na dokumentach przedstawionych przez Komisję na żądanie Sądu, powołały się na równoważność przekazanych Komisji w trakcie postępowania administracyjnego informacji i wniosków w przedmiocie niestosowania art. 87 ust. 1 WE w zakresie dotyczącym, z jednej strony, przedsiębiorstw komunalnych, i z drugiej strony, pewnych sektorów lokalnej działalności gospodarczej.
Gmina Wenecja nie wskazała bowiem przedsiębiorstw, w odniesieniu do których domagałaby się ona zastosowania odstępstwa z tytułu art. 86 ust. 2 WE, i nie powołała się na lokalny charakter rynku, na którym przedsiębiorstwa te prowadzą działalność. Komisja w zaskarżonej decyzji stwierdziła jednak, że zwolnienia ze składek na zabezpieczenie społeczne na rzecz przedsiębiorstw komunalnych ACTV i AMAV oraz przedsiębiorstwa Panfido nie stanowią pomocy państwa ze względu na lokalny charakter rynków, na których przedsiębiorstwa te prowadzą działalność. W swych datowanych na dzień 23 stycznia 1999 r. uwagach władze włoskie dostarczyły zaś listę sektorów, w ramach których przedsiębiorstwa nie mogły uczestniczyć w wymianie handlowej, obejmującą sektory usług budowlanych, handlowych i hotelarskich, a także sektor usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. Ponadto załączone do tych uwag tabele z ww. danymi INPS zawierały listę będących beneficjentami systemu pomocy przedsiębiorstw oraz liczbę pracowników, których ten system dotyczy, podzielonych wg sektorów, w których prowadzona jest działalność. Ponadto w swych uwagach z dnia 17 marca 1998 r. komitet „Venezia vuole vivere” podkreślił, że szczególny, przede wszystkim lokalny, charakter prowadzonej przez większość będących beneficjentami systemu pomocy przedsiębiorstw działalności, stoi na przeszkodzie wejściu tych przedsiębiorstw na rynek cechujący się dużą konkurencją, i skutkuje tym, iż nawet ewentualny wpływ tej działalności na wielkość wymiany handlowej między państwami członkowskimi byłby w każdym razie minimalny. Wreszcie, datowane na marzec 1998 r. sprawozdanie COSES zawiera w szczególności analizę sektorów usług handlowych, hotelarskich i rzemieślniczych, oraz działalności rzemieślniczej, takiej jak obróbka szkła z Murano, których rynki ograniczają się do centrum miasta, lub, co najwyżej, do obszaru gminy Wenecja.
W tych okolicznościach Komisja powinna była zwrócić się do największych przedsiębiorstw o dodatkowe informacje, na przykład za pomocą skierowanego do władz włoskich nakazu, tak jak zrobiła to w odniesieniu do przedsiębiorstw komunalnych.
W niniejszym przypadku skarżące stoją na stanowisku, że sytuacja przedsiębiorstwa Coopservice jest analogiczna do tej, w której znajduje się przedsiębiorstwo AMAV (motyw 93 zaskarżonej decyzji), ze względu na to, iż te dwa przedsiębiorstwa prowadzą ten sam rodzaj działalności polegającej na zarządzaniu na szczeblu wyłącznie lokalnym usługami porządkowymi i utrzymania terenu.
Zaskarżona decyzja jest ponadto pozbawiona uzasadnienia. Nie zawiera ona, zdaniem skarżących, żadnej analizy wpływu zaskarżonych środków na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową i na konkurencję, lecz opiera się wyłącznie na domniemaniach.
Po trzecie, skarżące powołują się na naruszenie art. 86 ust. 2 WE. Twierdzą one, że spółka Coopservice świadczy usługi porządkowe i utrzymania terenu znajdującym się na obszarze miasta Wenecji podmiotom publicznym i prywatnym, działając w ten sposób w interesie ogólnym.
Argumenty Komisji
Komisja przypomina, że przy badaniu systemu pomocy może ona ograniczyć się do zbadania ogólnych cech tego systemu. Komisja twierdzi, że powinna się oprzeć na najgorszym scenariuszu („worst case scenario”), w odniesieniu zarówno do uznania rozpatrywanego systemu za pomoc, jak i, w odpowiednim przypadku, do oceny jego zgodności ze wspólnym rynkiem.
W niniejszym przypadku okoliczność, że władze włoskie dostarczyły Komisji danych podzielonych według kryterium przynależności do poszczególnych sektorów, wskazując w szczególności liczbę przedsiębiorstw, których ten system dotyczy, nie zmienia zasadności zastosowania tego podejścia. Komisja nie mogła bowiem oprzeć swej opinii na szczególnych informacjach zebranych przez władze włoskie po bezprawnym wdrożeniu rozpatrywanego systemu, nie przyznając temu państwu członkowskiemu korzyści polegającej na przeprowadzeniu konkretnej analizy ex post.
Biorąc pod uwagę posiadane przez nią informacje, Komisja w wystarczający pod względem prawnym sposób sprawdziła w zaskarżonej decyzji (motyw 49), czy przestrzegano wszystkich przesłanek zastosowania art. 87 ust. 1 WE.
Zdaniem Komisji to do wykonujących zaskarżoną decyzję władz krajowych należy dokonanie oceny indywidualnej sytuacji każdego beneficjenta.
Komisja przypomina w tym względzie, że władze i sądy krajowe powinny uszanować dokonaną przez nią ocenę niezgodności systemu pomocy ze wspólnym rynkiem, z zastrzeżeniem możliwości przedstawienia przez sądy Trybunałowi na podstawie art. 234 WE kwestii dotyczącej ważności tego aktu. Przy odzyskiwaniu wypłaconej pomocy władze krajowe powinny natomiast upewnić się, że dany środek stanowi pomoc w przypadkach indywidualnych, że chodzi tu o nową pomoc, i że nie została ona uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem w rozporządzeniu o zwolnieniu lub w innej wydanej przez Komisję decyzji.
Komisja w każdym razie podważa to, że rozpatrywane zwolnienia ze składek na zabezpieczenie społeczne, z których skorzystali beneficjenci, pozostają bez wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Stanowiący przedmiot wymiany handlowej między państwami członkowskimi przepływ usług może w pewnych przypadkach dotyczyć działalności polegającej na oferowaniu zakwaterowania w Wenecji. Jeśli chodzi o rynek przemysłowych usług porządkowych, na którym prowadzi działalność Coopservice, może on też stanowić przedmiot zainteresowania przedsiębiorstw innych niż krajowe, szczególnie, jeśli wykonywane zadania posiadają znaczną wartość gospodarczą. Wreszcie nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że spółka Italgas, która prowadzi działalność na rynku energetycznym, konkuruje z podmiotami gospodarczymi z innych państw członkowskich.
Ponadto Komisja stoi na stanowisku, że rozpatrywane środki nie mają kompensacyjnego charakteru umożliwiającego wyłączenie ich z zakresu stosowania art. 87 ust. 1 WE.
b) Ocena Sądu
Skarżące twierdzą, że przesłanki zastosowania art. 87 ust. 1 WE dotyczące przyznania korzyści gospodarczej oraz wywierania wpływu na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową i na konkurencję nie zostały w niniejszym przypadku spełnione. Twierdzą one, że rozpatrywany system pomocy ma charakter kompensacyjny i, co za tym idzie, nie skutkuje on przyznaniem swym beneficjentom żadnej korzyści. Komisja nie dowiodła ponadto, że system ten może wywierać wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi i na konkurencję. Ponadto w zakresie dotyczącym ww. przesłanek zastosowania art. 87 ust. 1 WE, zaskarżona decyzja jest nieuzasadniona lub uzasadniona w niewystarczającym stopniu.
Ponadto spółki Italgas (sprawa T-270/00) oraz Coopservice i komitet (sprawa T-277/00) podnoszą, że zaskarżona decyzja ma dyskryminacyjny charakter i jest wewnętrznie sprzeczna ze względu na to, iż Komisja zbadała jedynie indywidualną sytuację przedsiębiorstw komunalnych. Zdaniem skarżących decyzja ta została wydana również z naruszeniem art. 86 ust. 2 WE.
Wszystkie te oparte na naruszeniu art. 87 ust. 1 WE, obowiązku uzasadnienia i zasady równego traktowania zarzuty należy pogrupować w taki sposób, aby najpierw zbadać je w kontekście podnoszonego braku przyznania korzyści, mającego wynikać z rzekomo kompensacyjnego charakteru rozpatrywanego środka, a następnie — w związku z podnoszonym brakiem wpływu na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową i na konkurencję.
W przedmiocie podnoszonego braku korzyści spowodowanego rzekomo kompensacyjnym charakterem rozpatrywanych środków
Dany środek, aby stanowił pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, powinien móc prowadzić do przyznania korzyści o charakterze selektywnym wyłącznie na rzecz niektórych przedsiębiorstw lub niektórych sektorów działalności. Postanowienie to dotyczy bowiem pomocy zakłócającej lub mogącej zakłócać konkurencję „przez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów”.
W niniejszym przypadku rozpatrywany środek polega na zwolnieniach ze składek na zabezpieczenie społeczne na rzecz wszystkich znajdujących się na obszarze Wenecji i Chioggii przedsiębiorstw. Skarżące nie kwestionują selektywnego charakteru tych zwolnień, który w niniejszym przypadku wynika ze szczególnych cech regionu (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 6 września 2006 r. w sprawie
C-88/03 Portugalia przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-7115
).
Nie można ponadto zaprzeczyć, że rozpatrywane zwolnienia ze składek na zabezpieczenie społeczne obniżają koszty, jakie zwykle obciążają budżet przedsiębiorstwa i prowadzą z tego względu do przyznania ich beneficjentom przewagi finansowej nad przedsiębiorstwami, które są zobowiązane do uiszczania tych składek (zob. wyrok Trybunału z dnia 15 marca 1994 r. w sprawie
C-387/92 Banco Exterior de España, Rec. s. I-877
, pkt 13 i 14).
Skarżące stoją jednak na stanowisku, że rozpatrywany system zwolnień ze składek na zabezpieczenie społeczne ze względu na swój kompensacyjny charakter nie prowadzi do przyznania swym beneficjentom żadnej korzyści.
W tym względzie wszystkie skarżące twierdzą, że rozpatrywane zwolnienia ze składek społecznych ograniczają się do częściowego wyrównania kosztów wynikających ze strukturalnie niekorzystnej sytuacji znajdującej odzwierciedlenie w ponoszonych przez prowadzące działalność na lagunie przedsiębiorstwa kosztach dodatkowych. Ponadto spółki Italgas (sprawa T-270/00) oraz Coopservice i komitet (sprawa T-277/00) podnoszą, że zwolnienia te stanowią częściowe wyrównanie kosztów zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym, które to zadanie zostało powierzone tym dwóm skarżącym przedsiębiorstwom.
W przedmiocie podnoszonego wyrównania kosztów wynikających ze strukturalnie niekorzystnej sytuacji (sprawy T-254/00, T-270/00 i T-277/00)
W opinii skarżącej i popierającej żądania Italgas Republiki Włoskiej rozpatrywane zwolnienia ze składek na zabezpieczenie społeczne nie zapewniają będącym ich beneficjentami przedsiębiorstwom żadnej przewagi nad konkurencją, lecz częściowo wyrównują koszty wynikające ze strukturalnie niekorzystnej z punktu widzenia konkurencji sytuacji. Znajdujące się na wyspach laguny przedsiębiorstwa ponoszą bowiem ich zdaniem dodatkowe koszty związane w szczególności z wynajmowaniem po wysokich cenach budynków i ich drogim utrzymaniem, z ograniczeniami wynikającymi z wilgotności i znacznych pływów morskich, ze zobowiązaniami wynikającymi z konieczności ochrony dziedzictwa historycznego i krajobrazowego, a także z dodatkowymi kosztami transportu i przeładunku towarów. Ponadto koszty towarów i usług są także wyższe ze względu na turystyczny charakter Wenecji.
Argumentację taką przedstawiły już w trakcie postępowania administracyjnego władze włoskie, a także gmina Wenecja i komitet, opierając się na wynikach dwóch przeprowadzonych przez COSEC badań (zob. pkt 9 powyżej).
Komisja w zaskarżonej decyzji (motywy 52–54) odrzuciła tę argumentację ze względu na to, że kompensacyjny charakter środka nie wyklucza tego, iż stanowi on pomoc państwa, lecz może w pewnych okolicznościach zostać wzięty pod uwagę przy ocenie zgodności tej pomocy ze wspólnym rynkiem. Wyjaśnia ona w istocie, że cel traktatu nie polega na zapewnieniu teoretycznej doskonałej równości między przedsiębiorstwami. Przedsiębiorstwa te prowadzą działalność na rynku prawdziwym, a nie doskonałym, na którym warunki, w których przedsiębiorstwa te działałyby, byłyby rzeczywiście identyczne. Ponadto podnoszone koszty dodatkowe nie zostały obliczone za pomocą przyjęcia za punkt odniesienia przeciętnych kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwa europejskie, lecz w stosunku do kosztów, jakie przedsiębiorstwa, których pomoc dotyczy, nie musiałyby ponosić, jeśli przeniosłyby się na ląd stały.
Ta dokonana przez Komisję analiza jest zgodna z orzecznictwem. W swym ww. w pkt 53 wyroku z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie Włochy przeciwko Komisji, pkt 61, Trybunał, potwierdzając ww. w pkt 45 wyrok w sprawach połączonych Alzetta i in. przeciwko Komisji przypomniał bowiem, iż okoliczność, że państwo członkowskie dąży przez zastosowanie jednostronnych działań do zbliżenia warunków konkurencji istniejących w danym sektorze gospodarczym do warunków panujących w innych państwach członkowskich, nie pozbawia tych działań charakteru pomocy. Podnoszona w tamtej sprawie niekorzystna z punktu widzenia konkurencji sytuacja była w szczególności związana z położeniem geograficznym narażającym zwłaszcza beneficjentów rozpatrywanego systemu pomocy regionalnej na konkurencję ze strony mających siedzibę w krajach trzecich podmiotów gospodarczych, które korzystały z pomocy państwa i mniejszych obciążeń podatkowych (zob. ww. w pkt 44 wyrok w sprawach połączonych Alzetta i in. przeciwko Komisji, pkt 64 i 101).
Wbrew temu, co twierdzi hotel Cipriani, orzecznictwo to nie dotyczy jedynie środków mających za cel wyrównanie kosztów wynikających z niekorzystnej z punktu widzenia konkurencji sytuacji związanej z czynnikami makroekonomicznymi takimi jak koszty kredytu, opodatkowanie czy też warunki wymiany walut.
W tym względzie należy przypomnieć, że, jak zresztą wynika z całokształtu wspólnotowego prawa konkurencji, celem traktatowych reguł rządzących pomocą państwa nie jest zapewnienie konkurencji doskonałej, lecz, jak podkreśla w zaskarżonej decyzji Komisja, konkurencji rzeczywistej i skutecznej (zob. pkt 181 powyżej).
W tych okolicznościach wyrównywanie kosztów wynikających ze strukturalnie niekorzystnej sytuacji pozwala na odstąpienie od uznania za pomoc państwa jedynie w pewnych szczególnych sytuacjach. Po pierwsze, zgodnie z dobrze utrwalonym orzecznictwem, korzyść przyznana przedsiębiorstwu w celu zmiany niekorzystnej z punktu widzenia konkurencji sytuacji nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, w sytuacji gdy jest ona uzasadniona względami gospodarczymi i nie wprowadza dyskryminacji między podmiotami gospodarczymi mającymi siedzibę w różnych państwach członkowskich. W tego rodzaju sytuacji sąd wspólnotowy stosuje w rzeczywistości kryterium prywatnego podmiotu gospodarczego działającego w warunkach gospodarki rynkowej (zob. ww. w pkt 45 wyrok w sprawach połączonych Alzetta i in. przeciwko Komisji, pkt 99). Miało to przykładowo miejsce w przypadku przyznanej przez kontrolowaną przez władze niderlandzkie spółkę Gasunie prowadzącym uprawy w szklarniach ogrodnikom preferencyjnych stawek opłat za gaz ziemny ze względu na to, że te stawki opłat były obiektywnie uzasadnione koniecznością stosowania cen, które w kontekście rozpatrywanego rynku byłyby konkurencyjne w stosunku do innych źródeł energii (zob. ww. w pkt 50 wyrok w sprawach połączonych Kwekerij van der Kooy i in. przeciwko Komisji, pkt 30).
Po drugie, z orzecznictwa wynika także, że pomocy państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE nie stanowi przyznana przedsiębiorstwu korzyść, która zmniejsza nałożone zwykle na jego budżet obciążenia, jeżeli celem tej korzyści jest zaradzenie temu, iż przedsiębiorstwo jest narażone na dodatkowe, wynikające z systemu odstępstw, obciążenia, których nałożenia unikają przedsiębiorstwa podlegające prawu powszechnemu w normalnych warunkach rynkowych. W swym wyroku z dnia 23 marca 2006 r. w sprawie
C-237/04 Enirisorse, Zb.Orz. s. I-2843
, pkt 32, Trybunał rozstrzygnął zatem, że włoska ustawa ograniczająca prawo do wynagrodzenia w przypadku nadzwyczajnego wystąpienia, z którego korzystają wspólnicy Sotacarbo SpA — zmniejszająca z tego względu obciążenie, jakie te spółka powinna była w normalnych warunkach ponieść — polega w rzeczywistości na zneutralizowaniu korzyści przyznanej spółce Enirisorse SpA w postaci stanowiącego odstępstwo od prawa powszechnego nadzwyczajnego uprawnienia do wystąpienia ze spółki. Trybunał wyciągnął z tego wniosek, że ustawa ta w żaden sposób nie pociąga za sobą powstania dla Sotacarbo korzyści gospodarczej w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE.
W ramach tej samej koncepcji w swym wyroku z dnia 16 marca 2004 r. w sprawie
T-157/01 Danske Busvognmænd przeciwko Komisji, Rec. s. II-917
, pkt 57, Sąd rozstrzygnął, że w przypadku prywatyzacji autobusowego przedsiębiorstwa transportowego Combus A/S nie stanowi pomocy państwa dokonana przez Królestwo Danii wypłata zatrudnionym przez to przedsiębiorstwo pracownikom mianowanym jednorazowego wynagrodzenia mającego zrekompensować im rezygnację z wynikających ze statusu pracownika mianowanego uprawnień, spowodowaną przejściem na stanowiska pracowników kontraktowych przedsiębiorstwa Combus. Sąd uznał bowiem w tym względzie, że celem rozpatrywanego środka jest zastąpienie uprzywilejowanego i pociągającego za sobą znaczne koszty statusu zatrudnionych przez Combus pracowników mianowanych statusem pracownika kontraktowego, porównywalnego ze statusem pracowników zatrudnionych przez inne autobusowe przedsiębiorstwa transportowe i, co za tym idzie, uwolnienie przedsiębiorstwa Combus ze strukturalnie niekorzystnej — w porównaniu z prywatnymi konkurentami — sytuacji, jaka wynika z uprzywilejowanego statusu pracowników. Natomiast w swym ww. w pkt 149 i powołanym przez Republikę Włoską wyroku w sprawie Francja przeciwko Komisji, pkt 46 i 47, Trybunał rozstrzygnął, że okoliczność, iż celem danych przepisów państwowych jest wyrównanie kosztów dodatkowych, jakie są ponoszone przez należące do pewnych sektorów przedsiębiorstwa wskutek zawarcia i wprowadzenia w życie branżowych układów zbiorowych, nie może spowodować tego, że unikną one uznania za pomoc państwa, a to ze względu na to, iż te zawarte przez partnerów społecznych układy tworzą całość, która jest owocem kompromisu, w ramach którego każda ze stron czyni ustępstwa w pewnych dziedzinach w zamian za korzyści w innych dziedzinach, w efekcie czego w okolicznościach rozpatrywanego przypadku niemożliwe jest dokładne oszacowanie kosztów, jakie te układy ostatecznie pociągną za sobą dla tych przedsiębiorstw. Wbrew temu, co twierdzi Republika Włoska, istota zawartego w tym wyroku rozstrzygnięcia nie polega na opartym na konsensusie charakterze rozpatrywanych układów zbiorowych, lecz na równowadze kosztów ponoszonych ostatecznie przez poszczególnych partnerów społecznych i braku możliwości dokładnego oszacowania kosztów, jakie te układy pociągną za sobą dla tych przedsiębiorstw.
W niniejszym przypadku z cech rozpatrywanych zwolnień ze składek na zabezpieczenie społeczne mających za cel częściowe wyrównanie kosztów wynikających ze strukturalnie niekorzystnej sytuacji związanej z ponoszeniem przez przedsiębiorstwa dodatkowych kosztów z tego względu, iż znajdują się one na wyspach laguny (zob. pkt 179 powyżej), w oczywisty sposób wynika, że zwolnienia te nie są uzasadnione ani obiektywnymi względami gospodarczymi, ani wymogami związanymi ze spójnością mającego zastosowanie systemu prawnego czy też z wyważeniem praw i obowiązków — z punktu widzenia prawa powszechnego, któremu podlegają konkurujące z nimi przedsiębiorstwa — takimi jak te, które zostały uwzględnione w zbadanym w poprzednich punktach orzecznictwie.
Ponadto w odróżnieniu od okoliczności rozpatrywanych w ww. w pkt 186 wyroku w sprawie Enirisorse oraz w ww. w pkt 187 wyroku w sprawie Danske Busvognmaend przeciwko Komisji, w niniejszym przypadku nie na bezpośredniego związku między rozpatrywanym systemem zwolnień ze składek na zabezpieczenie społeczne i podnoszonymi przez skarżące celami, mającymi polegać w niniejszym przypadku na wyrównaniu dodatkowych kosztów związanych z wynikającymi z położenia Wenecji i Chioggii na lagunie szczególnymi problemami strukturalnymi. W szczególności rozpatrywane zwolnienia ze składek na zabezpieczenie społeczne, ustanowione na rzecz wszystkich znajdujących się w Wenecji lub w Chioggii przedsiębiorstw i mające na celu ułatwienie zatrudniania poprzez zwolnienie pracodawców z części spoczywających na nich obciążeń, nie skutkują wyrównaniem w sposób szczególny ponoszonych kosztów wynikających ze strukturalnie niekorzystnej sytuacji, polegającej na ponoszeniu dodatkowych kosztów związanych przykładowo z nabywaniem i utrzymaniem budynków lub ograniczeniami wynikającymi z wilgotności i znacznych pływów morskich („aqua alta”; zob. pkt 179 powyżej). W tym zakresie nie zostało wykazane, że najbardziej narażonymi na tę podnoszoną strukturalnie niekorzystną sytuację sektorami są te, w których powstaje najwięcej miejsc pracy i które z tego powodu w największym stopniu korzystają z częściowego wyrównania ponoszonych kosztów dodatkowych. W tym względzie skarżące, opierając się na ww. przeprowadzonych przez COSEC badaniach, powołują się jednak na niestabilność pracy na obszarze wyspowym. Badanie COSES z lutego 1998 r. (pkt 1.2.4) rzeczywiście potwierdza, że, ze względu na wyspowe położenie, przedsiębiorstwa są często zmuszone do ponoszenia kosztów przenoszenia swych pracowników oraz odnawiania ich składu, a także są narażone na spowodowane mgłą lub zjawiskiem pływów morskich ich spóźnienia lub nieobecności. Przyjmując to wyjaśnienie, Sąd stoi jednak na stanowisku, że konieczne jest istnienie bezpośredniego związku między kwotą ponoszonych kosztów dodatkowych a kwotą wyrównania, nawet jeśli to ostatnie jest, jak podnoszą skarżące, tylko częściowe.
W niniejszym przypadku zaś przedstawione przez skarżące informacje nie pozwalają na założenie, iż istnieje bezpośredni związek między rzeczywiście ponoszonymi kosztami dodatkowymi a otrzymaną przez prowadzące działalność w największych sektorach gospodarki różne podmioty gospodarcze pomocą. W szczególności skarżące nie przedstawiły żadnego dowodu pozwalającego na założenie, że większość sektorów gospodarki jest w porównywalnym stopniu narażona na strukturalnie niekorzystną sytuację związaną z wyspowym położeniem. W tym względzie z badania COSES z lutego 1998 r. (pkt 1.1.3), przeciwnie, wynika, że w przypadku działalności gospodarczej związanej z turystyką i niektórymi podsektorami handlowymi niekorzystne położenie na wyspie może być równoważone atrakcyjnością wizerunku (il forte richiamo di immagine) Wenecji. Z badania COSES z marca 1998 r. (pkt 1.3) wynika w szczególności, że w przypadku hoteli położenie w centrum historycznym Wenecji lub na wyspach laguny może skutkować dużą swobodą w ustalaniu cen i może stanowić znaczną przewagę nad konkurencją. Przykładowo w sektorze usług hotelarskich ponoszone koszty dodatkowe są wyrównywane przez wysokie ceny, jak ma to zresztą miejsce w przypadku hotelu Cipriani.
A zatem, zakładając nawet, że, ogólnie rzecz ujmując, w sytuacji gdy celem danego środka jest wyrównanie kosztów wynikających ze strukturalnie niekorzystnej sytuacji, wyrównanie takie może w pewnych przypadkach zostać wzięte pod uwagę w celu wykazania, czy taki środek zapewnia jego beneficjentom korzyść gospodarczą, stwierdzić należy, że przesłanki takiego wyrównania nie zostały w niniejszym przypadku spełnione.
Ponadto w każdym razie należy stwierdzić, że — jak podkreśliła Komisja w zaskarżonej decyzji — w niniejszym przypadku władze włoskie i zainteresowane osoby trzecie zastosowały jako punkt odniesienia koszty ponoszone przez przedsiębiorstwa znajdujące się na lądzie stałym (zob. pkt 181 powyżej). Wbrew zaś temu, co twierdzą skarżące, a zgodnie z tym, co stwierdziła w zaskarżonej decyzji Komisja, przy ocenie tego, czy istnieje korzyść w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, uwzględnić można jedynie strukturalnie niekorzystną sytuację pociągającą za sobą powstanie kosztów dodatkowych w stosunku do tych, jakie powstałyby w sytuacji „typowej”, w jakiej zwykle mogą znajdować się podmioty gospodarcze na charakteryzującym się rzeczywistą konkurencją rynku (zob. pkt 184 powyżej). W niniejszym przypadku sama okoliczność, że przedsiębiorstwa z Wenecji czy Chioggii są narażone na koszty dodatkowe w stosunku do tych, jakie ponosiłyby, gdyby znajdowały się na lądzie stałym, nie pozwala na stwierdzenie, iż rozpatrywany system nie zapewnia jego beneficjentom żadnej korzyści gospodarczej i nie wprowadza swego rodzaju dyskryminacji w stosunku do ich konkurentów z Włoch i z innych państw członkowskich. Komisja nie przekroczyła więc w tym względzie granic przysługującego jej uznania, stwierdzając, że oceny podnoszonych kosztów dodatkowych należy dokonywać, przyjmując za punkt odniesienia przeciętne koszty ponoszone przez przedsiębiorstwa wspólnotowe.
Ponadto jeśli władze krajowe i zainteresowane osoby trzecie chcą wykazać istnienie strukturalnie niekorzystnej sytuacji uzasadniającej zastosowanie danego środka kompensacyjnego, to do nich należy przedstawienie w trakcie postępowania administracyjnego dowodu rzekomo ponoszonych dodatkowych w stosunku do przeciętnych kosztów przedsiębiorstw wspólnotowych. Zatem wbrew temu, co twierdzą skarżące, to nie do Komisji należy wykazanie, że powołane przez władze włoskie celem porównania koszty ponoszone przez przedsiębiorstwa prowadzące działalność na lądzie stałym składają się na sytuację bardziej korzystną niż ta, na którą składają się przeciętne koszty przedsiębiorstw wspólnotowych, które nie zostały podane do wiadomości w tracie postępowania administracyjnego.
Z powyższego wynika, że skarżące nie wykazały, iż Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie, uznając, że pomimo celu polegającego na częściowym wyrównaniu strukturalnie niekorzystnej sytuacji związanej z wyspowym położeniem, rozpatrywany system zwolnień ze składek na zabezpieczenie społeczne zapewnia swym beneficjentom przewagę nad konkurencją.
W tym kontekście należy oddalić podniesiony przez spółkę Coopservice i komitet argument, zgodnie z którym Komisja powinna była przy ocenie tego, czy istnieje przewaga nad konkurencją, uwzględnić załączoną do aktu końcowego traktatu amsterdamskiego deklarację nr 30 w sprawie regionów wyspowych oraz reguły spójności gospodarczej i społecznej (zob. pkt 153 i 155 powyżej). Wystarczy przypomnieć w tym względzie, że art. 87 ust. 1 WE nie wprowadza rozróżnienia według przyczyn lub celów środka zmniejszającego obciążenia spoczywające normalnie na przedsiębiorstwie, lecz definiuje ten środek ze względu na jego skutki (zob. wyrok Trybunału z dnia 2 lipca 1974 r. w sprawie
173/73 Włochy przeciwko Komisji, Rec. s. 709
, pkt 27, oraz z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie
C-75/97 Belgia przeciwko Komisji, zwany „Maribel bis/ter”, Rec. s. I-3671
, pkt 25). Środek, którego celem jest wyrównanie kosztów wynikających ze strukturalnie niekorzystnej sytuacji nie może więc, ze względu tylko na sam swój cel, uniknąć objęcia go zakresem stosowania art. 87 ust. 1 WE, jeśli przyznaje on swym beneficjentom korzyść w rozumieniu tego przepisu. W niniejszym przypadku zaś z przeprowadzonego powyżej badania wynika, że nawet jeśli cel rozpatrywanego systemu zwolnień ze składek na zabezpieczenie społeczne polega na częściowym wyrównaniu kosztów wynikających ze strukturalnie niekorzystnej sytuacji związanej z wyspowym położeniem Wenecji i Chioggii, skarżące nie wykazały, iż ze względu na swój kompensacyjny charakter system ten nie zapewnia swym beneficjentom żadnej przewagi nad konkurencją i, co za tym idzie, nie wprowadza dyskryminacji między podmiotami gospodarczymi. Ponadto zauważyć należy, że cele związane ze spójnością gospodarczą i społeczną mogą zostać uwzględnione przy uznawaniu zgodności systemu pomocy ze wspólnym rynkiem, jeśli spełnione zostały określone w traktacie i jego przepisach wykonawczych przesłanki takiego odstępstwa.
Z uwagi na całokształt powyższych względów Komisja nie naruszyła postanowień art. 87 ust. 1 WE uznając w zaskarżonej decyzji, że powoływane przez Republikę Włoską i uczestniczące w postępowaniu zainteresowane osoby trzecie wyrównanie kosztów wynikających ze strukturalnie niekorzystnej sytuacji nie może wykluczać tego, iż środki te stanowią pomoc państwa.
Ponadto zaskarżona decyzja jest wystarczająco w tym względzie uzasadniona (zob. pkt 181 powyżej). Wynika z niej bowiem, że Komisja uznała, iż wyrównanie za pomocą rozpatrywanego środka podnoszonych kosztów wynikających ze strukturalnie niekorzystnej sytuacji nie wyklucza przyznania korzyści w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, oraz iż, w każdym razie, w niniejszym przypadku nie wykazano istnienia kosztów dodatkowych w stosunku do tych, jakie powstałyby w sytuacji „typowej”, w warunkach rzeczywistej konkurencji.
Wynika z tego, że związane z podnoszonym wyrównaniem kosztów wynikających ze strukturalnie niekorzystnej sytuacji zarzuty oparte na naruszeniu art. 87 ust. 1 WE oraz braku uzasadnienia należy oddalić jako bezzasadne.
W przedmiocie podnoszonego wyrównania kosztów zarządzania usługami publicznymi (sprawy T-270/00 i T-277/00)
W sprawie T-270/00 spółka Italgas twierdzi, że w momencie przyznania rozpatrywanej pomocy spółka Veneziana Gas, która została następnie przejęta przez Italgas, została zobowiązana do świadczenia w ogólnym interesie gospodarczym usługi dystrybucji gazu w gminie Wenecja. Zdaniem skarżącej Veneziana Gas powinna była zatem zostać objęta ustanowionym w art. 86 ust. 2 WE odstępstwem.
Skarżąca zarzuca Komisji w istocie to, że ta ostatnia ograniczyła się w zaskarżonej decyzji do uwzględnienia indywidualnej sytuacji przedsiębiorstw komunalnych, w odniesieniu do których władze włoskie zażądały zastosowania odstępstwa z tytułu art. 86 ust. 2 WE. Nie przeprowadzając podobnego indywidualnego badania w zakresie dotyczącym przedsiębiorstw znajdujących się w analogicznej sytuacji Komisja naruszyła zasadę niedyskryminacji i uzasadniła zaskarżoną decyzję w wewnętrznie sprzeczny sposób. Skarżąca w szczególności podnosi, że skoro w motywie 92 zaskarżonej decyzji sama Komisja przyznała, iż zwolnienia ze składek na zabezpieczenie społeczne na rzecz spółki ASPIV, która była zobowiązana do świadczenia w ogólnym interesie gospodarczym usługi zarządzania zintegrowanym cyklem wodnym, mają kompensacyjny charakter, powinna ona była uwzględnić w tej decyzji koszty dodatkowe ponoszone przez Veneziana Gas przy pełnieniu jej misji publicznej na obszarze laguny.
W sprawie T-277/00 spółka Coopservice i komitet podnoszą również, że spółka ta została zobowiązana do świadczenia usługi w ogólnym interesie gospodarczym.
Komisja oponuje, że w trakcie postępowania administracyjnego nie dostarczono jej żadnej informacji dotyczącej indywidualnej sytuacji skarżących przedsiębiorstw.
W tym względzie na wstępie podnieść należy, że wyniki badania uwag władz włoskich i zainteresowanych osób trzecich, które przedstawiły swe — czyli komitetu i gminy Wenecja — stanowisko w sprawie skierowanych do Komisji w trakcie postępowania administracyjnego i przedstawionych przez tę instytucję na wniosek Sądu, a także badania dwóch sprawozdań COSEC potwierdza, że ponoszone przez Veneziana Gas czy przez przedsiębiorstwa zajmujące się świadczeniem usług porządkowymi i utrzymania terenu takie jak Coopservice koszty dodatkowe nie przyciągnęły uwagi Komisji. Choć jest prawdą, że w swych uwagach z dnia 23 stycznia 1999 r. władze włoskie powołały się, bez podawania szczegółów, na usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym w sektorach, w których zdaniem tych władz nie było możliwości uczestnictwa w wymianie handlowej, to jednak nie wymieniły one żadnego z tych przedsiębiorstw, ani nie dostarczyły żadnej wskazówki umożliwiającej ich identyfikację lub ustalenie rodzajów działalności polegającej na świadczeniu usług publicznych.
Strony są natomiast zgodne co do tego, że Republika Włoska i gmina Wenecja wniosły o zastosowanie w odniesieniu do przedsiębiorstw komunalnych odstępstwa na podstawie art. 86 ust. 2 WE. Wbrew temu, co twierdziły skarżące na rozprawie, te nieliczne przedsiębiorstwa komunalne zostały wyraźnie określone w przedstawionych Komisji uwagach przez sam ich status. W szczególności zostały one wskazane w uwagach rządu włoskiego z dnia 27 lipca 1999 r., w których wyjaśniono, w jakich sektorach prowadzą one działalność i na jakich warunkach.
W odróżnieniu od przedsiębiorstw komunalnych jedyne przekazane Komisji w trakcie postępowania administracyjnego informacje, które miałby stanowić argument na kompensacyjny charakter rozpatrywanego systemu pomocy, dotyczyły kosztów dodatkowych, jakie co do zasady ponoszą przedsiębiorstwa prowadzące działalność na wyspach laguny. W żaden sposób nie powołano się na szczególną sytuację spółki Veneziana Gas, czy przedsiębiorstw świadczących usługi porządkowe, takich jak Coopservice.
Niemniej jednak w opinii Italgas przy ocenie kompensacyjnego charakteru rozpatrywanych zwolnień ze składek na zabezpieczenie społeczne, jakie zostały przyznane Veneziana Gas Komisja powinna była uwzględnić ponoszone przez to przedsiębiorstwo koszty dodatkowe w stosunku do tych, które ponoszą inne zajmujące się dystrybucją gazu przedsiębiorstwa, wobec których znajduje zastosowanie ten sam określony na poziomie krajowym system stawek opłat.
Italgas twierdzi w tym względzie, że zastosowanie metody taryfowej prowadzi do ustalenia stawek opłat za dostawę gazu, które są zróżnicowane w zależności od strefy, na podstawie standardowych dla całych Włoch kosztów i parametrów, które nie uwzględniają faktycznych uwarunkowań dystrybucji gazu na obszarze laguny i kosztów dodatkowych, które są w rzeczywistości ponoszone przez Veneziana Gas.
W tym względzie należy przede wszystkim przypomnieć, że w sytuacji gdy Komisja postanawia wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające, zadaniem państwa członkowskiego i potencjalnego beneficjenta jest przytoczenie argumentów mających na celu wykazanie, że dany środek nie stanowi pomocy lub też, że jest to pomoc zgodna ze wspólnym rynkiem, zważywszy na to, iż celem formalnego postępowania jest dokładne wyjaśnienie Komisji wszelkich danych sprawy (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 18 listopada 2004 r. w sprawie
T-176/01 Ferriere Nord przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-3931
, pkt 93). W szczególności, że w celu uzyskania zatwierdzenia, w zastosowaniu odstępstwa od postanowień traktatowych zmienionej lub nowej pomocy na zasadzie odstępstwa od postanowień traktatu, do zainteresowanego państwa członkowskiego należy, zgodnie z jego obowiązkiem współpracy z Komisją, przedstawienie wszystkich dowodów, które mogłyby pozwolić tej instytucji na ustalenie, że zostały spełnione wszystkie przesłanki konieczne do zastosowania odstępstwa (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 28 kwietnia 1993 r. w sprawie
C-364/90 Włochy przeciwko Komisji, Rec. s. I-2097
, pkt 20, oraz wyroki Sądu z dnia 15 czerwca 2005 r. w sprawie
T-171/02 Regione autonoma della Sardegna przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-2123
, pkt 129, oraz z dnia 6 kwietnia 2006 r. w sprawie
T-17/03 Schmitz-Gotha Fahrzeugwerke przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-1139
, pkt 48).
Ponadto w przypadku istnienia systemu pomocy Komisja nie jest co do zasady zobowiązana do badania pomocy przyznanej w przypadkach indywidualnych (zob. pkt 73 powyżej). Może ona ograniczyć się do zbadania ogólnych cech rozpatrywanego systemu, bez obowiązku badania każdego szczególnego przypadku jego zastosowania (zob. ww. w pkt 52 wyrok w sprawach połączonych Włochy i Sardegna Lines, pkt 51, oraz wyroki Trybunału z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie
C-278/00 Grecja przeciwko Komisji, Rec. s. I-3997
, pkt 24, z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie
C-66/02 Włochy przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-10901
, pkt 91 i 92, oraz z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie
C-148/04 Unicredito Italiano, Zb.Orz. s. I-11137
, pkt 67 i 68).
Zgodnie z orzecznictwem Komisja powinna jednak, w interesie prawidłowego stosowania podstawowych postanowień traktatu dotyczących pomocy państwa, przeprowadzić w ramach stosowania art. 88 WE sumienne i bezstronne badanie rozpatrywanego środka pomocowego (zob. wyrok Trybunału z dnia 2 kwietnia 1998 r. w sprawach
C-367/95 P Komisja przeciwko Sytraval i Brink’s France, Rec. s. I-1719
, pkt 62, oraz wyrok Sądu z dnia 6 marca 2003 r. w sprawach połączonych
T-228/99 i T-233/99 Westdeutsche Landesbank Girozentrale i Land Nordrhein-Westfalen przeciwko Komisji, Rec. s. II-435
, pkt 167). W szczególności w ramach formalnego postępowania wyjaśniającego zasada dobrej administracji, należąca do zasad ogólnych państwa prawa, wspólnych tradycjom konstytucjonalnym państw członkowskich, nakłada na Komisję obowiązek przestrzegania zasady równego traktowania zainteresowanych stron (zob. postanowienie prezesa Sądu z dnia 4 kwietnia 2002 r. w sprawie
T-198/01 R Technische Glaswerke Ilmenau przeciwko Komisji, Rec. s. II-2153
, pkt 85).
W tym kontekście prawnym ewentualne uznanie, że przy badaniu systemu pomocy państwa na Komisji spoczywa obowiązek dokonania indywidualnej oceny niektórych jej beneficjentów, jest związane, po pierwsze, z wywiązaniem się z obowiązków proceduralnych ciążących odpowiednio na Komisji i państwie członkowskim, którego sprawa dotyczy, i po drugie, z treścią dotyczących tych beneficjentów szczególnych informacji, które zostały podane do wiadomości Komisji przez władze krajowe lub zainteresowane osoby trzecie.
Ponadto zgodnie z orzecznictwem Komisja jest upoważniona do wydania decyzji na podstawie dostępnych informacji, jeśli państwo członkowskie, naruszając swój wynikający z art. 10 WE obowiązek współpracy, nie dostarcza Komisji informacji, jakich zażądała ona od niego w celu zbadania kwalifikacji rozpatrywanego środka na podstawie art. 87 ust. 7 WE oraz, w odpowiednim przypadku, w celu dokonania oceny zgodności tej pomocy ze wspólnym rynkiem. Jednakże przed wydaniem takiej decyzji Komisja musi nakazać państwu członkowskiemu przedstawienie w wyznaczonym przez nią terminie wszelkich dokumentów i informacji niezbędnych do wykonania przez Komisję kontroli. Tylko w sytuacji gdy państwo członkowskie nie dostarczy żądanych informacji pomimo nakazu Komisji, jest ona uprawniona do zakończenia postępowania i na podstawie posiadanych informacji wydania decyzji, w zależności od przypadku, dotyczącej istnienia i zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 19 października 2005 r. w sprawie
T-318/00 Freistaat Thüringen przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-4179
, pkt 73, oraz z dnia 12 września 2007 r. w sprawie
T-68/03 Olympiaki Aeroporia Ypiresies przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-2911
, pkt 36, oraz przytoczone orzecznictwo).
Zasady te zostały potwierdzone w art. 5 ust. 2 i 3, art. 10 ust. 3 oraz w art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999. W szczególności zgodnie z tym ostatnim artykułem, w sytuacji gdy państwo członkowskie nie zastosuje się do nakazu udzielenia informacji, decyzja Komisji o zakończeniu formalnego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 7 tego samego rozporządzenia zostaje podjęta na podstawie dostępnych informacji.
W niniejszym przypadku Komisja w pełni wywiązała się z ciążących na niej obowiązków proceduralnych, zarówno w stosunku do państwa członkowskiego, którego sprawa dotyczy, jak i w stosunku do beneficjentów rozpatrywanego systemu pomocy oraz innych zainteresowanych osób trzecich. Zainteresowane osoby trzecie zostały bowiem, w zastosowaniu art. 88 ust. 2 WE, wezwane do przedstawienia swych uwag w przedmiocie rozpatrywanego systemu pomocy komunikatem opublikowanym w Dzienniku Urzędowym w dniu 18 lutego 1998 r. W komunikacie tym powtórzona została treść pisma, w którym Komisja poinformowała Republikę Włoską o swej decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego i w którym nakazała ona dostarczenie jej w szczególności wszelkich dokumentów, informacji i danych, jakie uzna za użyteczne w ocenie tej sprawy. Pismem z dnia 17 marca 1998 r. komitet przekazał Komisji sprawozdanie, do którego załączone zostały wyniki przeprowadzonego przez COSES badania datowanego na marzec 1998 r. Gmina Wenecja przedstawiła swe uwagi Komisji pismem z dnia 18 maja 1998 r. Poinformowała ona w tym piśmie, że na przedsiębiorstwach komunalnych spoczywa obowiązek świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym i powołała się na zastosowanie wobec nich art. 86 ust. 2 WE. Skarżące nie przedstawiły żadnych uwag. Wyżej wymienione uwagi komitetu i gminy Wenecja zostały przekazane rządowi włoskiemu, który w piśmie z dnia 23 stycznia 1999 r. przedstawił Komisji swój komentarz do tych uwag, a w piśmie z dnia 10 czerwca 1999 r. poparł wniosek o przyznanie przedsiębiorstwom komunalnym odstępstwa na podstawie art. 86 ust. 2 WE. Decyzją z dnia 23 czerwca 1999 r. Komisja, uznając, że Republika Włoska nie dostarczyła jej wszystkich informacji koniecznych do dokonania oceny przyznanych na rzecz przedsiębiorstw komunalnych środków, nakazała rządowi włoskiemu dostarczenie jej wszelkich dokumentów, informacji i danych koniecznych do dokonania oceny zgodności tych środków ze wspólnym rynkiem na podstawie art. 86 ust. 2 WE. Władze włoskie odpowiedziały na to żądanie ww. pismem z dnia 27 lipca 1999 r.
W tych okolicznościach, w braku w przedstawionych Komisji uwagach i dokumentach jakiejkolwiek informacji w sprawie skarżących przedsiębiorstw (zob. pkt 207 i 209 powyżej), nie można zarzucać tej instytucji tego, że nie zbadała ona ich indywidualnej sytuacji.
W szczególności, w braku jakiejkolwiek informacji w tym względzie, nie jest zadaniem Komisji sprawdzanie, czy rozpatrywane zwolnienia ze składek na zabezpieczenie społeczne, jakie zostały przyznane Veneziana Gas i Coopservice, stanowią finansowe wyrównanie ciężarów ponoszonych z tytułu wykonania zobowiązań z zakresu usług publicznych i czy nie przyznają one im one z tego względu żadnej korzyści w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE.
W tym względzie zauważyć należy, że zaskarżona decyzja jest wcześniejsza niż wyrok Trybunału z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie
C-53/00 Ferring, Rec. s. I-9067
, pkt 27, oraz ww. w pkt 107 wyrok w sprawie Altmark, co tłumaczy, dlaczego w motywie 92 tej decyzji Komisja zbadała wyrównywanie kosztów ponoszonych przy zarządzaniu usługami publicznymi przez przedsiębiorstwo komunalne ASPIV z punktu widzenia odstępstwa ustanowionego w art. 86 ust. 2 WE, a nie w ramach oceny przesłanek zastosowania art. 87 ust. 1 WE.
Jednak ustanowione w ww. w pkt 107 wyroku w sprawie Altmark kryteria mające za podstawę wykładnię art. 87 ust. 1 WE znajdują w pełni zastosowanie do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, jakie były znane Komisji w momencie wydawania zaskarżonej decyzji (zob. w tym względzie wyrok Sądu z dnia 12 lutego 2008 r. w sprawie
T-289/03 BUPA i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-741
, pkt 158). Ze względu na to jednak, że decyzja ta została wydana na wiele lat przed ogłoszeniem wyroku, zamiast dokonywać literalnego zastosowania ustanowionych w ww. wyroku w sprawie Altmark kryteriów, w odpowiednim przypadku należałoby raczej zbadać, czy całościowe podejście, jakim Komisja kierowała się w zaskarżonej decyzji, jest zgodne z istotą tych kryteriów (zob. podobnie opinia rzecznik generalnej E. Sharpston do wyroku Trybunału z dnia 1 lipca 2008 r. w sprawach połączonych
C-341/06 P i C-342/06 P Chronopost i La Poste przeciwko Ufex i in., Zb.Orz. s. I-4777
, pkt 94).
W niniejszym przypadku spółka Italgas powołuje się ponadto na wyrok Trybunału z dnia 27 listopada 2003 r. w sprawach połączonych od
C-34/01 do C-38/01 Enirisorse, Rec. s. I-14243
, pkt 31–40, który powtarza ustanowione w ww. wyroku w sprawie Altmark kryteria.
Ze względu na to jednak, że biorąc pod uwagę dostępne jej informacje, Komisja nie była zobowiązana do badania indywidualnej sytuacji Veneziana Gas i Coopservice (zob. pkt 215 powyżej), stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja nie narusza w tym względzie art. 87 ust. 1 WE i nie stanowi naruszenia zasady niedyskryminacji oraz nie jest uzasadniona w wewnętrznie sprzeczny sposób w zakresie, w jakim Komisja ogranicza się w niej do zbadania indywidualnej sytuacji przedsiębiorstw komunalnych.
Uwzględniając powyższe rozważania, należy oddalić jako bezzasadne wszystkie podniesione przez skarżące i Republikę Włoską zarzuty i argumenty w przedmiocie rzekomo kompensacyjnego charakteru rozpatrywanego środka.
W przedmiocie podnoszonego wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi i na konkurencję
W opinii skarżących i popierającej żądania Italgas Republiki Włoskiej Komisja miała obowiązek zbadania, czy rozpatrywany system pomocy może wywierać wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi i na konkurencję w największych rozpatrywanych sektorach działalności gospodarczej. Zarzucają one Komisji w szczególności, że ta nie uwzględniła lokalnego charakteru rynków, których dotyczy pomoc. Zaskarżona decyzja jest zatem ich zdaniem niedostatecznie uzasadniona i narusza art. 87 ust. 1 WE. Ponadto uwzględniając jedynie lokalny charakter działalności przedsiębiorstw komunalnych, Komisja naruszyła zasadę niedyskryminacji i uzasadniła zaskarżoną decyzję w wewnętrznie sprzeczny sposób.
Zgodnie z motywem 49 zaskarżonej decyzji:
„[…] konkurencja i wymiana handlowa między państwami członkowskimi są zakłócone z powodu obniżenia wysokości składek na zabezpieczenie społeczne, jakie zostało przyznane wszystkim przedsiębiorstwom, wśród których znajdują się przedsiębiorstwa prowadzące działalność gospodarczą stanowiącą przedmiot wymiany handlowej między tymi państwami. Na podstawie dostarczonych przez władze włoskie informacji Komisja stwierdza, że będące beneficjentami przedsiębiorstwa prowadzą działalność w sektorach będących przedmiotem intensywnej wymiany handlowej, takich jak na przykład sektory rękodzielniczy i usługowy” (motyw 49).
Biorąc pod uwagę zwięzłość tego uzasadnienia, stwierdzić należy, że — jak podnoszą skarżące — zgodnie z przekazanymi przez władze krajowe danymi dotyczącymi niektórych sektorów, Komisja oparła się w niniejszym przypadku na mającym ogólny charakter przypuszczeniu, ponieważ rozpatrywany system pomocy obejmował wszystkie sektory działalności gospodarczej na określonym obszarze geograficznym.
Sprawdzić należy, czy stanowisko takie można uznać za zgodne z postanowieniami art. 87 ust. 1 WE oraz wypełniające obowiązek uzasadnienia.
Aby wykazać, że Komisja była zobowiązana przeprowadzić analizę rynków, których dotyczy pomoc, skarżące powołują się w szczególności na wyroki Trybunału z dnia 14 października 1987 r. w sprawie
248/84 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. s. 4013
, z dnia 24 października 1996 r. w sprawach połączonych
C-329/93, C-62/95 i C-63/95 Niemcy i in. przeciwko Komisji zwanych „Bremer Wulkan przeciwko Komisji”, Rec. s. I-5151
, na ww. w pkt 195 wyrok w sprawie Maribel bis/ter, na ww. w pkt 52 wyrok w sprawach połączonych Włochy i Sardegna Lines przeciwko Komisji, na ww. w pkt 101 wyrok z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie Włochy przeciwko Komisji, na ww. w pkt 45 wyrok w w sprawach połączonych Alzetta i in. przeciwko Komisji, oraz na wyrok z dnia 6 września 2006 r. w sprawach połączonych
T-304/04 i T-316/04 Włochy i Wam przeciwko Komisji, odwołanie w toku, Zb.Orz. s. II-64
*.
Z orzecznictwa tego wynika, że wymogi dotyczące uzasadnienia i analizy przez Komisję wpływu danego środka na wymianę handlową między państwami członkowskimi i konkurencję są w bardzo logiczny sposób zróżnicowane w zależności od indywidualnego lub ogólnego charakteru tego środka.
W odniesieniu do pomocy indywidualnej sąd wspólnotowy sprawdza, czy uzasadnienie zaskarżonej decyzji opiera się na dowodach konkretnie wskazujących na to, że badany środek może wywierać wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi i na konkurencję, takich jak, w szczególności, wielkość będącego beneficjentem przedsiębiorstwa, jego działalność eksportowa czy wielkość pomocy (zob. przykładowo wyrok Trybunału z dnia 17 września 1980 r. w sprawie
730/79 Philip Morris Holland przeciwko Komisji, Rec. s. 2671
, pkt 10 i 11). Wymaga to przeprowadzenia przez Komisję konkretnej ekonomicznej analizy sytuacji rynkowej (zob. ww. w pkt 226 wyrok w sprawie Bremer Vulkan, pkt 53, oraz wyrok Sądu z dnia 22 lutego 2006 r. w sprawie
T-34/02 Le Levant 001 i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-267
, pkt 123 i 124, oraz ww. w pkt 226 wyrok w sprawach połączonych Włochy i Wam przeciwko Komisji, pkt 73).
Badając sektorowe systemy pomocy Komisja nie może też ograniczyć się do dokonania jedynie abstrakcyjnej ich analizy. Sąd wspólnotowy sprawdza także, czy oceniając wywarty przez pomoc wpływ Komisja oparła się na konkretnych dowodach, takich jak cechy systemu pomocy czy rozpatrywanego rynku (zob. przykładowo ww. w pkt 45 wyrok w sprawach połączonych Alzetta i in. przeciwko Komisji, pkt 87, oraz ww. w pkt 52 wyrok w sprawach połączonych Włochy i Sardegna Lines przeciwko Komisji pkt 69, w którym Trybunał stwierdził nieważność decyzji ze względu na niewystarczający charakter uzasadnienia, ponieważ Komisja nie wzięła w niej pod uwagę faktu, iż rozpatrywany sektor kabotażu z wyspami Morza Śródziemnego nie był w rozpatrywanym okresie zliberalizowany).
Natomiast z orzecznictwa wynika, że w przypadku wielosektorowych systemów pomocy Komisja może ograniczyć się do zbadania cech danego systemu, aby ocenić, czy ze względu na wysokie kwoty lub udziały procentowe pomocy, cechy wspomaganych inwestycji lub inne ustanowione przez ten system tryby postępowania zapewnia on swym beneficjentom, w porównaniu z ich konkurentami, znaczną korzyść i prowadzi zasadniczo do uprzywilejowania przedsiębiorstw uczestniczących w wymianie handlowej pomiędzy państwami członkowskimi (zob. podobnie ww. w pkt 226 wyroki z dnia 14 października 1987 r. Niemcy przeciwko Komisji, pkt 18, ww. w pkt 195 wyrok w sprawie Maribel bis/ter, pkt 48, oraz ww. w pkt 104 wyrok z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie Włochy przeciwko Komisji, pkt 89 i 91).
Wynika z tego, że w przypadku systemu pomocy mającego zastosowanie, tak jak w niniejszym przypadku, do wszystkich znajdujących się na danym obszarze przedsiębiorstw nie można wymagać od Komisji, aby na podstawie choćby pobieżnego badania sytuacji na rynkach wykazała przewidywalny wpływ tego systemu na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową i na konkurencję we wszystkich sektorach, których dotyczy pomoc.
W tym względzie należy bowiem przypomnieć, że w dziedzinie pomocy państwa podział ciężaru dowodu uzależniony jest od przestrzegania obowiązków proceduralnych ciążących odpowiednio na Komisji i danym państwie członkowskim w ramach wykonywania przez tę instytucję przysługującego jej uprawnienia do nakazania państwu członkowskiemu, aby dostarczyło ono wszelkich koniecznych informacji (zob. ww. w pkt 212 wyrok w sprawie Olympiaki Aeroporia Ypiresies przeciwko Komisji, pkt 35).
W szczególności do danego państwa członkowskiego, zgodnie z jego obowiązkiem współpracy z Komisją, oraz do zainteresowanych osób trzecich, należycie wezwanych do przedstawienia swych uwag zgodnie z art. 88 ust. 2 WE, należy podniesienie wszelkich argumentów i dostarczenie Komisji wszelkich informacji mogących wyjaśnić jej wszystkie aspekty sprawy (zob. pkt 208 powyżej).
Na podstawie tych właśnie przedstawionych jej argumentów i danych Komisja — przestrzegając swych obowiązków proceduralnych (zob. pkt 212 powyżej) — jest zobowiązana do sumiennego i bezstronnego sprawdzenia w szczególności tego, czy rozpatrywany środek może wywierać wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi i na konkurencję. Komisja nie ma bowiem obowiązku badania z urzędu i na podstawie przypuszczeń okoliczności prawnych i faktycznych, jakie mogłyby zostać jej przedstawione w trakcie postępowania administracyjnego (zob. podobnie ww. w pkt 210 wyrok Trybunału w sprawie Komisja przeciwko Sytraval i Brink’s France, Rec. s. I-1719, pkt 60, oraz wyrok Sądu z dnia 14 stycznia 2004 r. w sprawie
T-109/01 Fleuren Compost przeciwko Komisji, Rec. s. II-127
, pkt 49.
A zatem w przypadku wielosektorowego systemu pomocy Komisja jest zobowiązana jedynie do skontrolowania na podstawie konkretnych dowodów, czy w pewnych określonych sektorach rozpatrywany środek spełnia dwie ww. przesłanki zastosowania art. 87 ust. 1 WE — o ile w trakcie postępowania administracyjnego zostały jej dostarczone w tym celu wystarczające, mające znaczenie dla sprawy informacje. W przypadku braku wystarczających informacji Komisja zgodnie z orzecznictwem może posłużyć się domniemaniem opartym na analizie cech rozpatrywanego systemu pomocy (zob. pkt 230 powyżej).
Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pytanie, czy uzasadnienie decyzji spełnia wymogi ustanowione w art. 253 WE, powinno zostać ocenione nie tylko pod kątem jego zredagowania, ale również jego kontekstu oraz całości zasad prawnych regulujących daną dziedzinę. Choć Komisja nie jest zobowiązana w uzasadnieniu decyzji do odpowiedzi na wszystkie kwestie faktyczne i prawne wskazane przez państwo członkowskie w toku postępowania administracyjnego, to jednak powinna wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności i wszystkie istotne elementy niniejszej sprawy w celu umożliwienia sędziemu wspólnotowemu kontroli zgodności decyzji z prawem oraz zapoznania się przez państwa członkowskie i zainteresowanych obywateli z przesłankami zastosowania przez nią postanowień traktatu (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 25 czerwca 1998 r. w sprawach połączonych
T-371/94 i T-394/94 British Airways i in. przeciwko Komisji, Rec. s. II-2405
, pkt 94, i przytoczone orzecznictwo).
Wynika z tego, że zakres ciążącego na Komisji obowiązku uzasadnienia jest w przypadku wielosektorowego systemu pomocy uzależniony, w szczególności w odniesieniu do wpływu tego systemu na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową i na konkurencję, od danych i informacji, jakie zostały podane do wiadomości tej instytucji w kontekście postępowania administracyjnego.
Wreszcie zgodność z prawem decyzji Komisji należy oceniać jedynie pod kątem tych informacji, którymi dysponowała w chwili jej wydawania, a nie na podstawie nieznanych tej instytucji argumentów dotyczących stanu faktycznego, o których nie została ona powiadomiona w trakcie postępowania administracyjnego (zob. ww. w pkt 212 wyrok Sądu w sprawie Olympiaki Aeroporia Ypiresies przeciwko Komisji, pkt 72 i 73).
W niniejszym przypadku ocenę tego, czy Komisja wykazała w wystarczający pod względem prawnym sposób, że rozpatrywane zwolnienia ze składek na zabezpieczenie społeczne mogą wywierać wpływ na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową i na konkurencję, a także tego, czy zaskarżona decyzja jest wystarczająco w tym względzie uzasadniona, należy przeprowadzać w świetle dostarczonych Komisji przez władze włoskie, komitet i gminę Wenecja danych, którymi instytucja ta dysponowała w trakcie postępowania administracyjnego i które zostały przez nią przedstawione na żądanie Sądu.
W niniejszym przypadku, jak zostało podkreślone przez skarżące na rozprawie, władze włoskie w swym piśmie z dnia 23 stycznia 1999 r. podniosły, że przedsiębiorstwa prowadzące działalność w sektorach usług budowlanych, handlowych i hotelarskich, a także w sektorze usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym nie mogą uczestniczyć w wymianie handlowej. Twierdzenie to nie zostało jednak poparte żadnym argumentem natury prawnej lub faktycznej. W szczególności załączone do tego pisma i wspomniane w zaskarżonej decyzji (motyw 6) tabele INPS (Istituto Nazionale de la Previdenza Sociale; Krajowego Instytutu Ubezpieczeń Społecznych), zawierały jedynie rozbite na podstawie kryterium przynależności do poszczególnych sektorów, w których prowadzona jest działalność gospodarcza, oraz według lat, informacje w przedmiocie wprowadzenia w życie rozpatrywanego środka, dotyczące ilości i wielkości będących beneficjentami przedsiębiorstw oraz liczby pracowników, których dotyczy pomoc. Nie zawierały one żadnej informacji ani danej pozwalającej wykazać ściśle lokalny charakter tych rynków, w szczególności w sektorach wskazanych w ww. piśmie włoskich władz.
Wniosku o lokalnym charakterze w szczególności tych sektorów gospodarczych, w których prowadzą działalność skarżące przedsiębiorstwa, nie można bynajmniej wyciągnąć na podstawie uwag komitetu z dnia 17 marca 1998 r., ani na podstawie wyników badań COSES, a zwłaszcza badania z marca 1998 r., które zawierało analizę sytuacji konkurencyjnej w szczególności w związanych z turystyką sektorach usług handlowych, hotelarskich i restauracyjnych oraz w sektorze tradycyjnego rękodzieła, takiego jak szkło z Murano. W badaniu tym przeprowadzono bowiem, w odniesieniu do wszystkich badanych sektorów, analizę konkurencji jedynie z podmiotami gospodarczymi mającymi siedzibę na lądzie stałym. Nieporuszona natomiast została kwestia wpływu rozpatrywanego środka na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową i na pozycję konkurencyjną, jaką zajmują beneficjenci w stosunku do innych podmiotów gospodarczych mających siedzibę w innych państwach członkowskich bądź w innych regionach Włoch. Ponadto nie przeanalizowano ani sektorów usług porządkowych i utrzymania terenu, w których prowadzi działalność Coopservice, ani sektora dystrybucji gazu, w którym prowadziła działalność Veneziana Gas. Jeśli chodzi o usługi, w badaniu tym powoływano się jedynie ogólnie na „sektor usługowy” (pkt 1.4).
Wynika z tego, że przedstawione Komisji w trakcie postępowania administracyjnego uwagi i dokumenty nie zawierały żadnej konkretnej informacji ani żadnej konkretnej danej mogącej przyciągnąć uwagę tej instytucji na panującą w pewnych sektorach sytuację szczególną, oraz umożliwiającej jej wykazanie, iż w tych sektorach rozpatrywane zwolnienia ze składek na zabezpieczenie społeczne nie mogły wpływać na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową ani na konkurencję.
W tych okolicznościach nie jest zadaniem Komisji, która w pełni wywiązała się z ciążących na niej obowiązków proceduralnych (zob. pkt 214 powyżej), zbieranie od władz krajowych dodatkowych informacji celem sprawdzenia, czy dotyczące wpływu na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową i na konkurencję przesłanki zastosowania art. 87 ust. 1 WE zostały spełnione w tych różnych sektorach gospodarczych, których dotyczy pomoc, a w szczególności w sektorach usług hotelowych, usług dystrybucji gazu, usług porządkowych i utrzymania terenu, w których prowadzą działalność skarżące przedsiębiorstwa.
W tym względzie, wbrew temu, co stwierdziły na rozprawie skarżące przedsiębiorstwa, ich sytuacja, a także sytuacja innych beneficjentów rozpatrywanego systemu pomocy, różni się od sytuacji przedsiębiorstw komunalnych, które zostały zidentyfikowane, i o których dostarczono Komisji w trakcie postępowania administracyjnego dokładne informacje (zob. pkt 202 powyżej). Zarzuty oparte na naruszeniu zasady niedyskryminacji i na wewnętrznie sprzecznym uzasadnieniu należy zatem oddalić.
Ponadto w zakresie, w jakim z przekazanych Komisji dokumentów wynika, że instytucja ta nie dysponowała żadną konkretną informacją dotyczącą szczególnego charakteru sektorów, w których skarżące prowadzą działalność, nie mogą one powoływać się na ten szczególny charakter, aby wykazać, iż prowadzą one działalność na rynku o ściśle lokalnym charakterze lub — w odniesieniu do Italgas — że sektor usług dystrybucji gazu nie był w rozpatrywanym okresie otwarty na konkurencję.
Nie można ponadto przyjąć argumentów skarżących dotyczących niskiej kwoty rozpatrywanej pomocy, a także okoliczności, że większość będących beneficjentami tej pomocy przedsiębiorstw prowadzi działalność na szczeblu wyłącznie lokalnym.
Stosunkowo niewielkie znaczenie pomocy lub stosunkowo niewielki rozmiar przedsiębiorstwa będącego beneficjentem pomocy nie wykluczają bowiem a priori ewentualnego wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Pomoc o stosunkowo niewielkim znaczeniu może mieć wpływ na wymianę handlową, w szczególności, gdy w sektorze, w którym działają przedsiębiorstwa z niej korzystające, istnieje silna konkurencja. Tak więc gdy sektor charakteryzuje się dużą ilością małych przedsiębiorstw, pomoc — nawet jeżeli na płaszczyźnie indywidualnej jest stosunkowo nieznaczna, ale potencjalnie jest dostępna dla wszystkich lub dla znacznej części przedsiębiorstw w tym sektorze — może być przyczyną reperkusji dla wymiany handlowej między państwami członkowskimi (zob. przykładowo ww. w pkt 107 wyrok w sprawie Xunta de Galicia, pkt 41–43, i przytoczone orzecznictwo). Ponadto w niniejszym przypadku Komisja w zaskarżonej decyzji wyraźnie wykluczyła z zakresu stosowania art. 87 ust. 1 WE środki, które spełniają przesłanki pomocy w ramach zasady de minimis (zob. pkt 103 powyżej).
Tak samo, nawet jeśli założy się, że większość będących beneficjentami przedsiębiorstw prowadzi działalność wyłącznie na szczeblu lokalnym, co nie zostało dowiedzione, okoliczność ta jest w każdym razie pozbawiona znaczenia dla sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pomoc może wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi i zakłócać konkurencję, nawet jeśli konkurujące z producentami z innych państw członkowskich przedsiębiorstwa będące jej beneficjentami prowadzą swą działalność na szczeblu wyłącznie lokalnym. Gdy bowiem państwo członkowskie udziela pomocy przedsiębiorstwu, produkcja wewnątrzkrajowa może być utrzymywana na tym samym poziomie lub zwiększana, tak że przedsiębiorstwa mające siedzibę w innych państwach członkowskich mają mniejsze możliwości eksportu na rynek tego państwa członkowskiego (zob. podobnie ww. w pkt 104 wyrok z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie Włochy przeciwko Komisji, pkt 84, ww. w pkt 107 wyrok w sprawie Xunta de Galicia, pkt 40, ww. w pkt 209 wyrok z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie Włochy przeciwko Komisji, pkt 117 oraz ww. w pkt 45 wyrok w sprawach połączonych Alzetta i in. przeciwko Komisji, pkt 91).
Z wszystkich tych względów, biorąc pod uwagę, z jednej strony, cechy rozpatrywanego systemu pomocy, który ustanawia zwolnienia ze składek na zabezpieczenie społeczne na rzecz wszystkich przedsiębiorstw mających siedzibę w Wenecji i Chiogii oraz, z drugiej strony, informacje i dane, które zostały podane do wiadomości Komisji w trakcie postępowania administracyjnego, instytucja ta nie naruszyła art. 87 ust. 1 WE zakładając, że beneficjentami tego systemu są przedsiębiorstwa prowadzące działalność w sektorach będących przedmiotem intensywnej wymiany handlowej, takich jak na przykład sektory rękodzielniczy i usługowy, nie powołując się, choćby skrótowo, na konkretne rynki oraz nie opierając się na konkretnych cechach niektórych z tych rynków.
Ponadto Komisja, uzasadniając zaskarżoną decyzję w taki sposób (zob. pkt 223 powyżej), wskazała w tej decyzji zwięźle, lecz jasno przyczyny, dla których rozpatrywane zwolnienia ze składek na zabezpieczenie społeczne mogą wpływać na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową i na konkurencję.
Wbrew temu, co twierdzą skarżące, uzasadnienie to było wystarczające, aby umożliwić władzom włoskim określenie, w wykonaniu zaskarżonej decyzji, przedsiębiorstw zobowiązanych do zwrotu otrzymanej pomocy. Jak już rozstrzygnięto (zob. pkt 100–111 powyżej), sprawdzanie, w ramach wykonania zaskarżonej decyzji, czy przesłanki zastosowania art. 87 ust. 1 WE zostały spełnione w każdym indywidualnym przypadku, nie jest zadaniem tych władz.
Wynika z tego, że sama zaskarżona decyzja jest pod tym względem wystarczająca i nie potrzebuje dodatkowego uzasadnienia ani też nie jest jego przedmiotem. W tym względzie powołanie przez skarżące odpowiedzi Komisji z dnia 29 sierpnia i 29 października 2001 r., stanowiące reakcję tej instytucji na skierowane do niej przez władze krajowe żądania wyjaśnień dotyczących szczegółowych warunków wykonania tej decyzji, wpisują się jedynie w ramy lojalnej współpracy między tą instytucją a władzami krajowymi.
Z całości powyższych względów zarzuty oparte na naruszeniu art. 87 ust. 1 WE i braku uzasadnienia należy oddalić jako bezzasadne.
2.
W przedmiocie podnoszonego naruszenia art. 87 ust. 3 lit. c) WE i rzekomego podnoszonego braku uzasadnienia
a) Argumenty stron
Argumenty skarżących
— Sprawa T-254/00
Skarżąca, spółka Hotel Cipriani, zauważa, że wykładni art. 87 ust. 3 lit. c) WE należy dokonywać w kontekście celów związanych ze spójnością gospodarczą i społeczną, którym poświęcony został art. 2 WE i które są realizowane w szczególności przez art. 158 WE i następne. Realizacja wspólnego rynku i ochrona konkurencji nie stanowią bowiem celów samych w sobie, lecz zmierzają one do realizacji podstawowych celów traktatu. Pomoc regionalna stanowi ważny instrument do osiągnięcia tych celów, co nie jest cechą funduszy strukturalnych. Zadaniem Komisji jest zatem zastosowanie, w ramach przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych, przepisów w przedmiocie pomocy regionalnej w sposób elastyczny, przewidując w niektórych przypadkach zróżnicowane rozwiązania, uwzględniając w ten sposób obiektywnie szczególne cechy rozpatrywanych sytuacji w taki sposób, aby zagwarantować skuteczność (effet utile) tych postanowień i osiągnięcie ich celów.
W niniejszym przypadku spełnione zostały, zdaniem skarżącej, przesłanki zastosowania odstępstwa na podstawie art. 87 ust. 3 lit. c) WE. W szczególności w zakresie, w jakim Komisja wyłącza w zaskarżonej decyzji z zakresu stosowania tego odstępstwa cały obszar Wenecji, popełniła ona oczywisty błąd w ocenie oraz nie uzasadniła należycie decyzji.
Po pierwsze, skarżąca twierdzi, że rozpatrywane środki, zmierzające do zachowania społeczno-gospodarczej tkanki miasta Wenecji, są całkowicie zgodne z celami wspólnotowych zasad udzielania pomocy regionalnej. Część obszaru Wenecji, między innymi wyspy laguny — między innymi wyspa Giudecca, na której znajduje się hotel Cipriani — należy do włoskich regionów uprawnionych do korzystania z pomocy z tytułu celu 2 funduszy strukturalnych, a ponadto znajduje się on na mapie włoskich regionów uprawnionych do korzystania z ustanowionego w art. 87 ust. 3 lit. c) WE odstępstwa.
Ponadto, zdaniem skarżącej, całość obszaru Wenecji wchodzi w zakres stosowania ww. w pkt 127 wspólnotowych wytycznych dotyczących pomocy państwa dla przedsiębiorstw na obszarach miejskich (pkt 127 powyżej), które znajdują się w niekorzystnej sytuacji, ponieważ zostały one objęte wspólnotową inicjatywą podjętą wobec obszarów miejskich, zwaną URBAN (pkt 7 wytycznych). Obszar ten spełnia ponadto inne alternatywne kryteria uznania za kwalifikujący się do objęcia pomocą. Wbrew temu, co twierdzi Komisja (motyw 72 zaskarżonej decyzji), wytyczne te wydano jako instrument mający na celu uzupełnienie innych zmierzających do ochrony spójności gospodarczej i społecznej systemów wspólnotowych, w odniesieniu do których Komisja przyznała, że mają one fragmentaryczny i niewłaściwy charakter (pkt 1 wytycznych). Wytyczne te odpowiadają także konieczności uwzględnienia innych, charakterystycznych dla realiów miejskich, wskaźników społeczno-gospodarczych (pkt 7 wytycznych). W niniejszej sprawie zastosowanie w przypadku Wenecji specjalnych kryteriów, takich jak te, które zostały przewidziane w ww. wytycznych, jest obiektywnie uzasadnione związanymi z wyspowym charakterem miasta kosztami dodatkowymi oraz istnieniem niebezpieczeństwa przekształcenia Wenecji w pozbawione prawdziwej tkanki gospodarczej i społecznej „miasto-muzeum”. W swym komunikacie z dnia 22 maja 2002 r. w sprawie utraty mocy przez te wytyczne Komisja podkreśliła ponadto, że pomoc dla obszarów miejskich, które znajdują się w niekorzystnej sytuacji, może zostać uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem „w zależności od przypadku i od szczególnych okoliczności towarzyszących planom pomocy, bezpośrednio na podstawie art. 87 ust. 3 [lit.] c) [WE]”.
Zdaniem skarżącej sytuacja Wenecji charakteryzuje się zatem, ze względu na wyspowy charakter tego miasta, absolutnie szczególnym charakterem, który uzasadnia zajęcie przez Komisję bardziej elastycznego stanowiska w zakresie stosowania art. 87 ust. 3 lit. c) WE, do czego wyraźnie wezwał Parlament Europejski w rezolucji z dnia 16 kwietnia 1999 r. w sprawie kryzysowej sytuacji Wenecji (
Dz.U. C 219, s. 511
).
Po drugie, skarżąca podnosi, że rozpatrywane środki jedynie w ograniczonym zakresie wyrównały koszty dodatkowe, których istnienie nie zostało przez Komisję w zaskarżonej decyzji podważone (motyw 78). Są one zatem jej zdaniem proporcjonalne w stosunku do realizowanego celu rozwoju regionalnego i nie zmieniają one zatem warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem. Dotyczy to a fortiori sektorów usług hotelarskich i restauracyjnych.
— Sprawa T-270/00
Skarżąca, spółka Italgas, przypomina, że Komisja, aby uniknąć traktowania analogicznych sytuacji w dyskryminacyjny sposób, zobowiązana jest do stosowania art. 87 ust. 3 lit. c) WE zgodnie z obiektywnymi kryteriami, które co do zasady określa sama w poświęconych wykładni komunikatach, które nadają jej praktyce administracyjnej ciągłości i przewidywalności, czego wymaga zasada pewności prawa. Komunikaty te nie umożliwiają jednak sporządzenia wyczerpującej listy pomocy, która może zostać objęta odstępstwem regionalnym, o którym mowa w tym postanowieniu. Nie zwalniają one zatem Komisji z obowiązku sprawdzenia, czy inna pomoc, mająca za cel zaradzenie szczególnym problemom lokalnym, może zostać na podstawie tego postanowienia dozwolona. Sąd rozstrzygnął w tym względzie, że środki, które nie są objęte zakresem stosowania wytycznych w sprawie stosowania art. 87 ust. 3 lit. c) WE, mogą jednak zostać objęte odstępstwem, o którym mowa w tym postanowieniu, jeśli warunki wymiany handlowej nie są zmienione w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem (wyrok Sądu z dnia 4 kwietnia 2001 r. w sprawie
T-288/97 Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia przeciwko Komisji, Rec. s. II-1169
, pkt 72).
Wykładnia taka wynika także, zdaniem skarżącej, z ww. wspólnotowych wytycznych dotyczących pomocy państwa dla przedsiębiorstw na obszarach miejskich, które znajdują się w niekorzystnej sytuacji, w których Komisja przyznała, że pewne mające lokalny charakter okoliczności szczególne — które jednocześnie nie spełniają określonych w opublikowanych w 1998 r. wytycznych w sprawie pomocy regionalnej kryteriów strukturalnych (
Dz.U. 1998 C 74, s. 9
— zwane dalej wytycznymi z 1998 r.) — także uzasadniają zezwolenie na przyznanie pomocy państwa w zastosowaniu art. 87 ust. 3 lit. c) WE. W tych wytycznych (pkt I i III), Komisja położyła nacisk na to, że wytyczne z 1998 r. nie są właściwe, aby odpowiedzieć na trudności związane z dodatkowymi kosztami, jakie są ponoszone przez przedsiębiorstwa na obszarach miejskich, które znajdują się w niekorzystnej sytuacji.
W niniejszym przypadku Komisja nie uwzględniła tych samych kryteriów oceny tego, że zachodzi szczególna dla Wenecji sytuacja wyjątkowa, która to sytuacja, choć ww. wytyczne o niej nie wspominają, uzasadniła zezwolenie na interwencję państwową w zastosowaniu art. 87 ust. 3 lit. c) WE. Władze włoskie i gmina Wenecja powołały się zaś w trakcie postępowania administracyjnego na możliwość uzyskania takiego zezwolenia ze względu na szczególną sytuację obszaru laguny, w odniesieniu do której żądały one zastosowania rozwiązania ad hoc, niezależnie od danych wynikających ze zwykłych wskaźników strukturalnych i niezależnie od zasad udzielania pomocy regionalnej, o których zastosowanie czy zmianę nie wniesiono.
Jednak w zaskarżonej decyzji (motyw 74), Komisja ograniczyła się do powołania się na „nowe informacje” mogące uzasadniać żądane odstępstwo, nie wskazując jednak przyczyn, dla których uważała ona, iż informacje przedstawione przez władze włoskie nie są wystarczające, aby uzasadnić takie odstępstwo.
Skarżąca podnosi ponadto, że sporna pomoc została przyznana przed wprowadzoną przez wytyczne z 1998 r. reformą. W tym kontekście, Komisja nie wskazała prawnych i faktycznych przyczyn odmowy udzielenia zezwolenia na zastosowanie żądanego odstępstwa. Nie wyjaśnia ona, dlaczego określone w tych wytycznych, a zatem obowiązujące kryteria są sprzeczne z uwzględnieniem szczególnej sytuacji Wenecji na podstawie art. 87 ust. 3 lit. c) WE.
Zgodnie zaś z orzecznictwem Komisja, mając na celu ocenę zgodności pomocy państwa ze wspólnym rynkiem na podstawie art. 87 ust. 3 lit. c) WE, jest zobowiązana do uwzględnienia wszystkich mających znaczenie dla sprawy okoliczności (ww. w pkt 228 wyrok Trybunału z dnia 17 września 1980 r. w sprawie Philip Morris Holland przeciwko Komisji, pkt 17, wyrok Trybunału z dnia 21 marca 1990 r. w sprawie
C-142/87 Belgia przeciwko Komisji, zwanej „Tubemeuse”, Rec. s. I-959
, pkt 56, oraz wyrok Sądu z dnia 11 lipca 2002 r. w sprawie
T-152/99 HAMSA przeciwko Komisji, Rec. s. II-3049
, pkt 48). Zawarte w decyzji rozumowanie musi być zrozumiałe dla jej adresatów (zob. wyrok Trybunału z dnia 10 lipca 1986 r. w sprawie
40/85 Belgia przeciwko Komisji, Rec. s. 2321
, pkt 21).
W niniejszym przypadku zaskarżona decyzja jest zatem, ze względu na brak uwzględnienia w niej uwag rządu włoskiego i zainteresowanych stron, zdaniem skarżącej, dotknięta poważnym brakiem uzasadnienia. Ten brak uzasadnienia ma jeszcze bardziej oczywisty charakter w kontekście załączonej do aktu końcowego traktatu amsterdamskiego deklaracji nr 30 w sprawie regionów wyspowych, zgodnie z którą przepisy wspólnotowe muszą uwzględniać ich gorszą pod względem strukturalnym sytuację związaną z ich wyspowym charakterem, a także możliwe jest przyjmowanie na rzecz takich regionów środków szczególnych. W zaskarżonej decyzji (przypis nr 30 do motywu 78) Komisja ograniczyła się zaś do wskazania, że rzekome trudności strukturalne pozostają bez związku z wyspowym charakterem obszarów laguny i nie składają się zatem na niekorzystną pod względem strukturalnym sytuację, o której mowa w ww. deklaracji nr 30.
Skarżąca podkreśla ponadto, że sporne zwolnienia są środkami pomocowymi w zakresie zatrudnienia, które rozszerzają na obszar Wenecji i Chioggii zasady rządzące polityką zatrudnienia w Mezzogiorno. Okoliczność, że Wenecja nie spełnia kryteriów określonych w pkt 22 wytycznych w sprawie pomocy państwa w zakresie zatrudnienia (
Dz.U. C 334 z dnia 12 grudnia 1995 r., s. 4
), nie stoi na przeszkodzie w zastosowaniu w odniesieniu do niej odstępstwa regionalnego na podstawie art. 87 ust. 3 lit. c) WE. Komisja może bowiem swobodnie kształtować swą praktykę administracyjną, jeśli tylko będzie przestrzegać wyraźnie przewidzianych w ustanawiających je wytycznych kryteriów. W szczególności może ona stosować przez analogię do innych przypadków rządzące tymi wytycznymi zasady, niezależnie od wydania mającego konkretnie regulować dany przypadek komunikatu.
Wreszcie Komisja w każdym razie naruszyła w zaskarżonej decyzji prawo w zakresie, w jakim stanowi ona w art. 1 akapit drugi tej decyzji, że pomoc ustanowiona w art. 2 zarządzenia ministra z dnia 5 sierpnia 1994 r. stanowi pomoc niezgodną ze wspólnym rynkiem, jeśli została przyznana przedsiębiorstwom, które nie należą do MŚP i nie znajdują się na obszarach kwalifikujących te przedsiębiorstwa do objęcia ustanowionym w art. 87 ust. 3 lit. c) WE odstępstwem. Skoro bowiem celem tej pomocy jest utworzenie nowych miejsc pracy, powinna ona zostać objęta, w zastosowaniu pkt 20 wytycznych dotyczących pomocy w zakresie zatrudnienia, ustanowionym w art. 87 ust. 3 lit. c) WE odstępstwem, jeśli chodzi o pomoc „przeznaczoną na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych”. W tym kontekście, pomoc przeznaczona na tworzenie nowych miejsc pracy powinna zostać uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem, nawet jeśli została ona przyznana lokalnym przedsiębiorstwom znajdującym się poza obszarami, które mogą zostać objęte ustanowionym w ww. postanowieniu odstępstwem regionalnym.
Republika Włoska, występująca jako interwenient popierający żądania Italgas, podnosi, że sama Komisja w odpowiedzi na skargę (pkt 191) przyznała, iż ustanowiony w art. 87 ust. 3 lit. c) WE instrument polegający na odstępstwie regionalnym może we właściwy sposób spełniać wymogi takiego rodzaju, jak te, które zostały postawione przez Italgas w odniesieniu do Wenecji, bez konieczności tworzenia uregulowań ad hoc. Takiego stanowiska broniły zaś władze włoskie podczas postępowania administracyjnego. W każdym razie Komisja, nie podważając jednak podniesionych przez te władze argumentów dotyczących nieodwracalnego zniszczenia tkanki gospodarczej obszaru laguny, nie uwzględniła ich wniosku o zastosowanie odstępstwa z tytułu ww. postanowienia w odniesieniu do tej części Wenecji, która ma wyspowy i lagunowy charakter. Zaskarżona decyzja (motyw 74) jest zatem dotknięta brakiem uzasadnienia. Ponadto biorąc w szczególności pod uwagę cechy wyspowego i lagunowego obszaru Wenecji, bezzasadna jest obawa Komisji, że wywoła ona lawinę analogicznych wniosków o zastosowanie odstępstwa.
— Sprawa T-277/00
Skarżące, spółka Coopservice i komitet Venezia vuole vivere, twierdzą, że zaskarżona decyzja jest dotknięta brakiem uzasadnienia ze względu na to, iż Komisja — badając, czy rozpatrywany system może zostać objęty odstępstwem regionalnym z tytułu art. 87 ust. 3 lit. c) WE — wyspowego charakteru Wenecji i Chioggii, który, zdaniem skarżących, uzasadnia przyznanie rozpatrywanych środków. W szczególności Komisja w bezzasadny i błędny sposób pominęła załączoną do traktatu amsterdamskiego deklarację nr 30. Z tej deklaracji wynika zaś, że wyspowy charakter uzasadnia zezwolenie na pomoc na podstawie domniemania istnienia niekorzystnej pod względem strukturalnym sytuacji, która wywiera wpływ na regiony wyspowe jedynie ze względu na ich wyspowy charakter.
Argumenty Komisji
Komisja twierdzi, że ze względu na to, iż art. 87 ust. 3 lit. c) WE ustanawia odstępstwo, jego wykładni należy dokonywać w sposób zawężający. Zdaniem tej instytucji, wyjątkowy charakter odstępstw regionalnych wynika wyraźnie z wytycznych (pkt 1, akapit czwarty), które zastąpiły ww. komunikat Komisji z dnia 12 sierpnia 1988 r. dotyczący sposobu stosowania art. [87] ust. 3 pkt a) i c) [WE] do pomocy regionalnej (
Dz.U. 1988 C 212, s. 2
, zwany dalej „komunikatem z dnia 12 sierpnia 1988 r.”). Ustanowione w wytycznych reguły są dla Komisji wiążące.
Komisja przypomina w tym względzie, że obszary, w odniesieniu do których państwo członkowskie zezwala na objęcie ich odstępstwem regionalnym, znajdują się na mapie pomocy regionalnej zatwierdzonej przez tę instytucję na podstawie wspólnych kryteriów oraz zgłoszonego przez państwo członkowskie planu pomocy zgodnie z ustaloną w wytycznych z 1998 r. procedurą (w szczególności w pkt 3.10).
W niniejszym przypadku rozpatrywany system pomocy był przeznaczony również dla przedsiębiorstw, które mają siedzibę na obszarach, które nie są objęte w art. 87 ust. 3 lit. c) WE odstępstwem. Jak wskazała Komisja w zaskarżonej decyzji (motyw 68), okoliczność ta wystarczyła do uzasadnienia braku możliwości objęcia tego systemu odstępstwem regionalnym. Komisja, gdy bada system pomocy, nie jest bowiem zobowiązana do analizowania indywidualnej sytuacji każdego z będących beneficjentami pomocy przedsiębiorstw. A zatem wbrew temu, co twierdzi hotel Cipriani, zaskarżona decyzja nie jest dotknięta brakiem uzasadnienia ze względu na to, że Komisja nie uwzględniła okoliczności, iż ta skarżąca ma siedzibę na obszarze kwalifikującym ją do skorzystania z odstępstwa regionalnego.
Ponadto z tych samych względów Komisja słusznie odmówiła uwzględnienia skierowanego przez władze włoskie wniosku o udzielenie zezwolenia na rozpatrywany system pomocy na podstawie art. 87 ust. 3 lit. c) WE umotywowanego szczególną sytuacją lokalną Wenecji, charakteryzującą się koniecznością zapobiegania wyludnieniu miasta, załamaniu się prowadzonej w nim działalności przemysłowej i przekształceniu go w miasto-muzeum, oraz rzekomo kompensacyjnym charakterem rozpatrywanych środków (motyw 67 zaskarżonej decyzji).
Ponadto Komisja kwestionuje to, że Wenecja wchodzi w zakres stosowania wspólnotowych wytycznych dotyczących pomocy państwa dla przedsiębiorstw na obszarach miejskich, które znajdują się w niekorzystnej sytuacji.
Zauważa ona także, że dotyczące Wenecji uregulowanie ad hoc nie jest bynajmniej konieczne, aby spełnić wymogi, na które powołała się spółka Italgas. W niniejszym przypadku to Republika Włoska zdecydowała się na niezamieszczenie obszaru Wenecji w swym projekcie wykazu obszarów kwalifikujących się do objęcia ich ustanowionym w art. 87 ust. 3 lit. c) WE odstępstwem regionalnym.
Komisja podnosi również, że w zaskarżonej decyzji (motywy 73 i 74) przedstawiła ona przyczyny, dla których nie ma ona zamiaru zmieniać sposobu stosowania tego postanowienia w celu dostosowania go do przypadku Wenecji tak, jak uczyniła to w odniesieniu do rozszerzenia Wspólnoty o Szwecję i Finlandię.
Wreszcie Komisja podważa twierdzenie spółki Italgas, zgodnie z którym rozpatrywany system pomocy ustanawia przyjęte w ramach polityki zatrudnienia środki analogiczne do tych ustanowionych w przepisach dotyczących Mezzogiorno, których zakres obowiązywania został poszerzony o teren miast Wenecji i Chioggii.
W odniesieniu do podniesionego przez hotel Cipriani argumentu dotyczącego zgodności rozpatrywanych środków z zasadą proporcjonalności, argument ten dotyczy danej sytuacji indywidualnej oraz określonego sektora działalności gospodarczej, które, w trakcie oceny systemu pomocy, nie były przedmiotem badania przez Komisję.
b) Ocena Sądu
Tytułem wstępu należy przypomnieć, że w zaskarżonej decyzji (motywy 60-63 i art. 1 akapit pierwszy) Komisja, opierając się na pkt 20, 21 i 23 wytycznych dotyczących pomocy w zakresie zatrudnienia, które dotyczą jedynie pomocy w zakresie zatrudnienia niezwiązanej z inwestycjami (zob. pkt 10 wytycznych), uznała, na podstawie art. 87 ust. 3 lit. c) WE, za zgodne ze wspólnym rynkiem mające na celu tworzenie miejsc pracy zwolnienia ze składek na zabezpieczenie społeczne, które zostały ustanowione w art. 2 zarządzenia ministra z dnia 5 sierpnia 1994 r., jeśli te zwolnienia zostały przyznane przedsiębiorstwom należącym do kategorii MŚP lub do przedsiębiorstw znajdujących się na obszarze kwalifikującym je do skorzystania z przewidzianego w art. 87 ust. 3 lit. c) WE odstępstwa lub do przedsiębiorstw zatrudniających te kategorie pracowników, które doświadczają szczególnych trudności z wejściem i powrotem na rynek pracy.
W art. 1 akapit drugi oraz w art. 2 zaskarżonej decyzji Komisja uznała natomiast, że mające na celu tworzenie miejsc pracy zwolnienia ze składek na zabezpieczenie społeczne, które nie spełniają jednej z ww. przesłanek alternatywnych, a także ustanowione w art. 1 zarządzenia ministra z dnia 5 sierpnia 1994 r. mające ogólny charakter zwolnienia ze składek na zabezpieczenie społeczne, których celem jest utrzymanie poziomu zatrudnienia (zob. motywy 64 i 65 zaskarżonej decyzji), nie spełniają kryteriów ustanowionych w ww. wytycznych dotyczących pomocy w zakresie zatrudnienia (pkt 22), a zatem nie można na nie zezwolić na podstawie art. 87 ust. 3 lit. c) WE jako na przeznaczoną na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych pomoc sektorową, nie zmieniając jednocześnie warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem.
W motywach 67–78 zaskarżonej decyzji Komisja sprawdziła, czy zwolnienia, o których mowa w poprzednim punkcie — w braku możliwości objęcia ich, jako pomocy mającej na celu tworzenie miejsc pracy, odstępstwem sektorowym z tytułu art. 87 ust. 3 lit. c) WE — mogą zostać objęte odstępstwem regionalnym na podstawie art. 87 ust. 3 lit. a) lub lit. c) WE, jako pomoc na cele regionalne. Komisja wyraźnie oparła się w tym względzie na swym komunikacie z dnia 12 sierpnia 1998 r. dotyczącym sposobu stosowania art. [87] ust. 3 pkt a) i c) [WE] do pomocy regionalnej, który miał zastosowanie w rozpatrywanym okresie między 1995 r. a dniem 1 grudnia 1997 r., od którego to dnia począwszy stosowanie rozpatrywanego systemu pomocy zostało zawieszone (zob. motyw 69 zaskarżonej decyzji).
Komunikat ten został później, przed wydaniem zaskarżonej decyzji w dniu 25 listopada 1999 r., zastąpiony wytycznymi w sprawie pomocy państwa na cele regionalne z 1998 r., które zostały wydane w dniu 16 grudnia 1997 r. jako „środki konieczne”, o których mowa w art. 88 ust. 1 WE (zob. wyrok Trybunału z dnia 18 czerwca 2002 r. w sprawie
C-242/00 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. s. I-5603
, pkt 30), i opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich w dniu 10 marca 1998 r. (
Dz.U. C 74, s. 9
).
Należy zatem sprawdzić, czy te wytyczne znajdują zastosowanie w niniejszym przypadku. W tym względzie zauważyć należy, że wytyczne te w pkt 6.1 stanowią, iż Komisja ocenia zgodność pomocy regionalnej ze wspólnym rynkiem na podstawie tych wytycznych od momentu ich wydania. Wytyczne te zawierają jednak wyjaśnienie, że plany pomocy, które zostały zgłoszone przed podaniem tych wytycznych do wiadomości państw członkowskich, są oceniane na podstawie kryteriów obowiązujących w momencie zgłoszenia. Rozpatrywany zaś w niniejszym przypadku system pomocy został bezprawnie wprowadzony w życie począwszy od 1995 r. Ponadto przepisy ustawy nr 30/1997 przedłużającej okres stosowania tego systemu na 1997 r., zarówno w odniesieniu do terenu miast Wenecji i Chioggii, jak i regionów Mezzogiorno, zostały podane do wiadomości Komisji pismem z dnia 10 czerwca 1997 r., w zastosowaniu decyzji Komisji 95/155 zezwalającej pod pewnymi warunkami na obniżenie wysokości składek na zabezpieczenie społeczne w regionach Mezzogiorno, a nie jako formalne zgłoszenie planu pomocy na rzecz przedsiębiorstw w Wenecji i w Chioggii, zgodnie z art. 88 ust. 3 WE, ze względu na to, że rozpatrywany system został już wprowadzony w życie. Takiego podania do wiadomości nie można zatem uznać za zgłoszenie pozwalające na zastosowanie kryteriów obowiązujących w momencie tego zgłoszenia, zgodnie z ww. pkt 6.1 wytycznych z 1998 r. Jednak, zgodnie z ustanowionymi w pkt 6.2 i 6.3 tych wytycznych z 1998 r. przepisami przejściowymi, Komisja może, po pierwsze, pod pewnymi warunkami, wprowadzić odstępstwa od wytycznych w zakresie badania list regionów kwalifikujących się do otrzymania pomocy, i nadal opierać się w tym zakresie na sposobie określonym w jej ww. komunikacie z dnia 12 sierpnia 1988 r. Po drugie, Komisja także może, pod pewnymi warunkami, wprowadzić odstępstwa od tych wytycznych z 1998 r. w zakresie badania zgodności intensywności pomocy i pułapów jej kumulacji.
Wynika z tego, że Komisja miała prawo oprzeć się w zaskarżonej decyzji na mapie regionów kwalifikujących się do objęcia odstępstwem regionalnym, a także na pułapach intensywności pomocy oraz pułapów jej kumulacji, które zostały ustanowione zgodnie z ustanowionym w ww. komunikacie z dnia 12 sierpnia 1998 r. sposobem stosowania art. 87 ust. 3 pkt a) i c) WE. W odniesieniu do innych elementów zastosowanie miały wytyczne z 1998 r.
Ponadto, jak przypomniał Sąd w swym ww. w pkt 265 wyroku w sprawie HAMSA przeciwko Komisji, pkt 201 i 202, z ww. komunikatu z dnia 12 sierpnia 1988 r. (pkt 6, akapit pierwszy) wynika, i jest to zgodnie z wytycznymi w sprawie pomocy państwa na cele regionalne z 1998 r. (pkt 1, akapit 4, 4.1 i 4.2) i znajduje w tych wytycznych potwierdzenie, że celem pomocy regionalnej, która może zostać objęta odstępstwem na podstawie art. 87 ust. 3 lit. a) i c) WE, jest albo inwestycja produkcyjna, albo związane z realizacją inwestycji tworzenie miejsc pracy. Pomoc operacyjna może natomiast zostać dozwolona jedynie wyjątkowo, na podstawie art. 87 ust. 3 lit. a) lub c) WE (zob. pkt 6 akapit drugi ww. komunikatu z dnia 12 sierpnia 1988 r. oraz pkt 4.15-4.17 wytycznych z 1998 r.). Nawet jeśli należałoby uznać, że ustanowione w wytycznych z 1998 r. przepisy dotyczące pomocy na związane z realizacją inwestycji tworzenie miejsc pracy oraz przepisy dotyczące pomocy operacyjnej nie znajdują zastosowania ratione temporis — czemu zaprzecza ww. pkt 6.1, zgodnie z którym te wytyczne mają zastosowanie od momentu ich wydania, za wyjątkiem ww. ustanowionych w ich pkt 6.2 i 6.3 przepisów przejściowych — to jednak wniosek o znaczeniu związku z inwestycją i wyjątkowym charakterze pomocy operacyjnej można jednoznacznie wyciągnąć z ww. komunikatu z 12 sierpnia 1988 r. Ponadto dokonanie takiej wykładni komunikatu z 12 sierpnia 1998 r. jest oczywiste tym bardziej, że jest ona w pełni zgodna z zamierzonym celem odstępstw regionalnych z tytułu art. 87 ust. 3 lit. c) WE, który polega na ułatwianiu rozwoju niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia to warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem.
Komisja słusznie zatem przypomina w zaskarżonej decyzji (motywy 68 i 69), że kryteria możliwości objęcia danego obszaru ustanowionym w art. 87 ust. 3 lit. c) WE odstępstwem, rodzaje pomocy, jaka może zostać przyznana, a także intensywność tej pomocy zostały ustanowione w ww. komunikacie z 12 sierpnia 1988 r. W kontekście tym Komisja uznała, że rozpatrywane środki nie mogą zostać objęte tym odstępstwem z dwóch powodów. Podniosła ona w pierwszej kolejności, że na liście włoskich regionów, które mogą zostać objęte ustanowionym w art. 87 ust. 3 lit. c) WE odstępstwem, znajduje się tylko część obszaru miasta Wenecja. Po drugie, twierdzi ona, że zgodnie z komunikatem z 1998 r. celem pomocy na cele regionalne są albo inwestycje produkcyjne, albo związane z realizacją inwestycji tworzenie miejsc pracy. Ponieważ rozpatrywane zwolnienia przyznane w celu tworzenia nowych miejsc pracy stanowią pomoc operacyjną, mogłyby one zostać przyznane jedynie na postawie pkt 4.15–4.17 wytycznych z 1998 r., po spełnieniu bardzo rygorystycznych warunków, przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w regionach, które mogą zostać objęte ustanowionym w art. 87 ust. 3 lit. c) WE, a do których Wenecja i Chioggia nie należą. Komisja stwierdziła zatem, że nie można ich uznać za środki przeznaczone na cele regionalne (zob. motywy 68–70 zaskarżonej decyzji). Wreszcie, w odniesieniu do podnoszonego celu polegającego na rozwoju regionalnym, Komisja zauważyła, że biorąc pod uwagę cechy rozpatrywanego systemu pomocy, nie istnieje żaden związek między tym systemem a podnoszonymi trudnościami strukturalnymi (zob. motyw 78).
Komisja odrzuciła następnie w zaskarżonej decyzji (motywy 71–77) podniesione przez władze włoskie, komitet i gminę Wenecja argumenty przemawiające za zastosowaniem kryteriów bardziej elastycznych niż te, które zostały ustanowione w komunikacie z 12 sierpnia 1988 r. W szczególności zakwestionowała ona to, iż zastosowała zasady czyniące wyjątek od ustanowionych w tym komunikacie kryteriów, zwłaszcza w wytycznych z dnia 14 maja 1997 r. dotyczących pomocy państwa dla przedsiębiorstw na obszarach miejskich, które znajdują się w niekorzystnej sytuacji, w jej komunikacie w sprawie zmiany sposobu stosowania art. [87] ust. 3 pkt a) i c) [WE] do pomocy na cele regionalne w kontekście przystąpienia krajów nordyckich z dnia 20 grudnia 1994 r. (
Dz.U. C 364, s. 8
), oraz w jej decyzji 94/455 (zob. pkt 2 powyżej).
Przyłączając się do argumentacji podniesionej przed Komisją w trakcie postępowania administracyjnego skarżące i Republika Włoska występująca w charakterze interwenienta popierającego żądania spółki Italgas twierdzą, że Komisja pominęła w zaskarżonej decyzji art. 87 ust. 3 lit. c) WE oraz nie uzasadniła jej w wystarczający sposób ze względu na to, iż aby przyznać w odniesieniu do zwolnień ze składek na zabezpieczenie społeczne, które zostały uznane w zaskarżonej decyzji za niezgodne ze wspólnym rynkiem, odstępstwo regionalne, nie wzięła pod uwagę szczególnych trudności związanych zwłaszcza z charakteryzującą obszar Wenecji wyspowością.
Przypomnieć należy, że, zgodnie z orzecznictwem, przy stosowaniu art. 87 ust. 3 lit. c) WE Komisji przysługuje szeroki zakres uznania pociągający za sobą złożoną ocenę gospodarczą i społeczną, która musi być dokonana w kontekście wspólnotowym. Sprawowana przez sąd kontrola wykorzystania tego zakresu uznania ogranicza się do weryfikacji, czy przestrzegane były reguły proceduralne oraz zasady dotyczące obowiązku uzasadnienia aktu, a także, czy nie wystąpił błąd co do okoliczności faktycznych, czy nie naruszono prawa, oraz czy nie wystąpił oczywisty błąd w ocenie i czy nie doszło do nadużycia władzy (wyrok Trybunału z dnia 13 lutego 1997 r. w sprawie
C-409/00 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. s. I-1487
, pkt 93, oraz wyrok Sądu z dnia 14 października 2004 r. w sprawie
T-137/02 Pollmeier Malchow przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-3541
, pkt 52).
Ponadto, jak wynika expressis verbis z art. 87 ust. 3 lit. c) WE oraz z art. 88 WE, Komisja „może” uznać za zgodną ze wspólnym rynkiem pomoc przewidzianą przez pierwsze z tych dwóch postanowień. Stąd też nawet jeśli na Komisji zawsze spoczywa obowiązek zajęcia stanowiska co do zgodności ze wspólnym rynkiem pomocy państwa, nad którą sprawuje ona kontrolę, chociaż nie była ona przedmiotem zgłoszenia, to instytucja ta nie jest zobowiązana do uznania tego rodzaju pomocy za zgodną ze wspólnym rynkiem (zob. ww. w pkt 290 wyrok w sprawie Hiszpania przeciwko Komisji, pkt 94, oraz w sprawie Pollmeier Malchow przeciwko Komisji, pkt 53).
Komisja może narzucić sobie sposób wykonywania przysługującego jej uznania przez takie akty jak wytyczne czy komunikaty, o ile akty te zawierają reguły wskazujące kierunek postępowania tej instytucji oraz nie odbiegają od norm traktatu. W sytuacji gdy Komisja przyjęła wytyczne mające na celu doprecyzowanie, z poszanowaniem traktatu, kryteriów, które chce stosować w ramach przysługującego jej uznania, wynika z nich samoograniczenie jej władzy, polegające na tym, że winna ona stosować się do reguł, które sama sobie narzuciła. W tym kontekście do Sądu należy zbadanie, czy reguły te były przez Komisję przestrzegane (zob. wyrok Sądu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie
T-27/02 Kronofrance przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-4177
, pkt 79, oraz przytoczone orzecznictwo; zob. również ww. w pkt 290 wyroki w sprawie Hiszpania przeciwko Komisji, pkt 95, oraz w sprawie Pollmeier Malchow przeciwko Komisji, pkt 54).
W ramach korzystania przez Komisję, przy stosowaniu art. 87 ust. 3 WE, z przysługującego jej zakresu uznania, instytucja ta zachowuje prawo do uchylenia lub zmiany swoich wytycznych czy komunikatów, jeśli okoliczności tego wymagają. Ponadto akty te dotyczą wyodrębnionego zakresu, a u ich podstaw leży dążenie Komisji do postępowania zgodnie z polityką, którą wyznaczyła (zob. wyrok Sądu z dnia 30 kwietnia 1998 r. w sprawie Vlaamse Gewest przeciwko Komisji, Rec. s. II-717, pkt 89).
Z orzecznictwa wynika w szczególności, że Komisja nie może zostać uznana za pozbawioną uprawnienia do stwierdzenia zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem bezpośrednio na podstawie art. 87 ust. 3 WE, jeśli nie zajęła ona wyraźnego stanowiska w danej kwestii w odpowiednich wytycznych czy komunikatach. Ma to w szczególności miejsce wtedy, gdy mające zastosowanie wytyczne nie zakazują wyraźnie lub też nie mają za cel zakazania przyznanego w danym przypadku rodzaju pomocy (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 20 września 2007 r. w sprawie T-375/03 Fachvereinigung Mineralfaserindustrie przeciwko Komisji, niepublikowany w Zbiorze, pkt 143 i 144).
Z orzecznictwa wynika również, że nie można dokonywać jedynie literalnej wykładni takich wytycznych czy komunikatów. Należy je interpretować w świetle art. 87 WE oraz zamierzonego w tym postanowieniu celu polegającego na zapewnieniu niezakłóconej konkurencji na wspólnym rynku. W ww. w pkt 292 wyroku w sprawie Kronofrance przeciwko Komisji, pkt 89, Sąd podniósł, że wykładni wielosektorowych ram pomocy regionalnej na rzecz dużych projektów inwestycyjnych można dokonywać w taki, sugerowany przez Komisję, sposób, iż przy ocenie czynnika dotyczącego stanu konkurencji, rozpatrywanie kryterium dotyczącego rynku o tendencji zniżkowej dozwolone jest jedynie subsydiarnie, wyłącznie jeżeli dane dotyczące stopnia wykorzystania mocy produkcyjnych rozpatrywanego sektora są niewystarczające. Sąd uznał jednocześnie, iż wykładni tych wytycznych należy dokonywać w taki sposób, że w przypadku gdy dane dotyczące wykorzystania mocy produkcyjnych sektora nie pozwalają na wyciągnięcie wniosku, iż sektor ten cechuje nadmiar mocy produkcyjnych, Komisja powinna zbadać, czy rozpatrywany rynek ma tendencję zniżkową, ponieważ tylko taka wykładnia jest zgodna z celem, jakim jest zapewnienie niezakłóconej konkurencji.
Podobnie w ww. w pkt 290 wyroku w sprawie Pollmeier Malchow przeciwko Komisji Sąd rozstrzygnął, że wykładni zalecenia Komisji z dnia 3 kwietnia 1996 r. dotyczącego definicji MŚP należy dokonywać w świetle celu kryterium niezależności gospodarczej. Choć przepisy te stanowią w istocie, że nieodpowiadające definicji MŚP przedsiębiorstwa nienależące w części 25% lub większej do innego przedsiębiorstwa lub przedsiębiorstw należy uznać za niezależne, Sąd uznał, że pozostają one bez wpływu na zakres uznania przysługujący Komisji przy określaniu, czy spółki będące częścią grupy powinny być uważane, dla celów stosowania systemu pomocy, za jednostkę gospodarczą (zob. w szczególności pkt 58–63 tego wyroku).
Należy ponadto przypomnieć, że, zgodnie z brzmieniem art. 253 WE, Komisja ma obowiązek uzasadniania swych decyzji, w tym także tych w przedmiocie odmowy uznania pomocy za zgodną ze wspólnym rynkiem na postawie art. 87 ust. 3 lit. c) WE. Wymagane w art. 253 WE uzasadnienie powinno przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym na poznanie podstaw podjętej decyzji i, w odpowiednim przypadku, na obronę ich praw, a właściwemu sądowi — dokonać jej kontroli (zob. ww. w pkt 290 wyrok w sprawie Hiszpania przeciwko Komisji, pkt 95 i 98).
W niniejszym przypadku należy zatem sprawdzić w świetle przypomnianego orzecznictwa, czy uzasadnienie zaskarżonej decyzji (zob. 287 i 288 powyżej) może zostać uznane za wystarczające i czy, biorąc pod uwagę argumentację uczestników postępowania, Komisja nie przekroczyła granic przysługującego jej w kontekście wytycznych i komunikatów zakresu uznania.
W pierwszej kolejności, w odniesieniu do podniesionego przez spółkę Hotel Cipriani argumentu, zgodnie z którym wykładni przepisów dotyczących krajowej pomocy na cele regionalne należy dokonywać w sposób elastyczny, w świetle celów związanych ze spójnością gospodarczą i społeczną, Komisja słusznie podkreśla, że, z jednej strony, zapewnienie niezakłóconej konkurencji na wspólnym rynku (art. 3 ust. 1 lit. g) WE oraz art. 81–89 WE) oraz, z drugiej strony, wzmocnienie spójności gospodarczej i społecznej (art. 3 ust. 1 lit. k) WE oraz art. 158–162 WE), stanowią dwa odrębne i niezależne cele prowadzonej przez Wspólnotę polityki. Podstawowym narzędziem dla realizacji tego drugiego celu są Fundusze Strukturalne, podczas gdy ustanowione w art. 87 ust. 3 lit. a) i c) WE odstępstwa stanowią część wspólnotowej polityki konkurencji i są ograniczone koniecznością unikania wszelkich niepotrzebnych zakłóceń, które byłyby sprzeczne ze wspólnym interesem. To, że te dwie polityki uzupełniają się wzajemnie w dziedzinie pomocy regionalnej, co wynika już zresztą jednoznacznie z ww. komunikatu z dnia 12 sierpnia 1988 r. (akapit czwarty preambuły), oznacza jednak brak jakiejkolwiek hierarchii realizowanych przez nie odpowiednio celów. Podniesiona w motywie 3 powołanego przez hotel Cipriani rozporządzenia nr 1628/2006 Komisji (WE) z dnia 24 października 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 traktatu w odniesieniu do regionalnej pomocy inwestycyjnej (
Dz.U. L 302, s. 29
— rozporządzenia o wyłączeniach blokowych), okoliczność, polegająca na tym, że pomoc państwa na cele regionalne przyczynia się do poprawy spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej państw członkowskich oraz Wspólnoty jako całości, pozostaje zatem bez wpływu na wykładnię reguł rządzących pomocą państwa na cele regionalne. W szczególności Komisja, korzystając z przysługującego jej zakresu uznania, nie jest zobowiązana do stosowania tych reguł w sposób bardziej elastyczny tak, aby cele polityki spójności gospodarczej i społecznej przeważyły nad celami polityki konkurencji. W praktyce, opublikowane w 1998 r. wytyczne w sprawie pomocy państwa na cele regionalne zawierają ponadto szczególny przepis (pkt 3.10.5), którego celem jest sprzyjanie spójności pomocy państwa na cele regionalne z Funduszami Strukturalnymi, przy jednoczesnym zagwarantowaniu spełnienia pewnych, ustanowionych w tych wytycznych, warunków.
Należy następnie zbadać argumenty dotyczące wytycznych i komunikatów podniesione przez skarżące w celu wykazania, że Komisja była w niniejszym przypadku zobowiązana do uznania zwolnień ze składek na zabezpieczenie społeczne za zgodne ze wspólnym rynkiem na podstawie art. 87 ust. 3 lit. c) WE.
Po pierwsze, jak podniosła Komisja w zaskarżonej decyzji (motyw 72), przedmiotem wspólnotowych wytycznych dotyczących pomocy państwa dla przedsiębiorstw na obszarach miejskich, które znajdują się w niekorzystnej sytuacji, nie jest przyznawanie odstępstw regionalnych, lecz odstępstw „sektorowych” na podstawie art. 87 ust. 3 lit. c) WE. Choć jest bowiem prawdą, że w odniesieniu do intensywności trudności uzasadniających przyznawanie odstępstw z tytułu art. 87 ust. 3 lit. c) WE, pkt 13 tych wytycznych stanowi, iż obszary miejskie, które znajdują się w niekorzystnej sytuacji, muszą stawiać czoła, tak pod względem socjogospodarczym, jak i pod względem niedogodności oraz ponoszonych przez znajdujące się na nich przedsiębiorstwa kosztów dodatkowych, trudnościom o intensywności porównywalnej z regionami wspieranymi na podstawie ww. artykułu, to jednak w pkt 10 Komisja podkreśla, że problemy, jakie napotykają przedsiębiorstwa znajdujące się na obszarach miejskich, które znajdują się w niekorzystnej sytuacji, są problemami o zasadniczo lokalnym charakterze, co nie uzasadnia przyznania dostępnej wielkim przedsiębiorstwom pomocy regionalnej. Ponadto zgodnie z pkt 5 okoliczność, że reguły rządzące pomocą regionalną są niedostosowane, wynika w szczególności, po pierwsze, z charakteru kryteriów uznawania danych obszarów za kwalifikujące się do objęcia pomocą, i, po drugie, z niemożliwości skorzystania z pomocy regionalnej przez przedsiębiorstwa, które nie prowadzą działalności inwestycyjnej.
Ponadto jedno z określonych w pkt 7 tych wytycznych kryteriów alternatywnych — możliwość uznania danych obszarów za kwalifikujące się do objęcia pomocą państwa dla przedsiębiorstw na obszarach miejskich, które znajdują się w niekorzystnej sytuacji — polega na dokonaniu wyboru tych obszarów w ramach wspólnotowej inicjatywy dotyczącej obszarów miejskich, zwanej inicjatywą URBAN, ustanowionej w ramach Funduszy Strukturalnych w zastosowaniu art. 11 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2082/93 z dnia 20 lipca 1993 r. zmieniającego rozporządzenie (EWG) nr 4253/88 w sprawie przepisów wykonawczych rozporządzenia (EWG) nr 2052/88 w sprawie koordynacji działań różnych funduszy strukturalnych, po pierwsze, między sobą i, po drugie, z operacjami Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innymi istniejącymi instrumentami finansowymi (
Dz.U. L 193, s. 24
), oraz art. 3 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2083/93 z dnia 20 lipca 1993 r. zmieniającego rozporządzenie (EWG) nr 4254/88 w sprawie przepisów wykonawczych rozporządzenia (EWG) nr 2052/88 w sprawie Europejskich Funduszy Rozwoju Regionalnego (
Dz.U. L 193, s. 34
). Skierowany do państw członkowskich komunikat, określający wytyczne dla mających zostać opracowanymi przez państwa członkowskie w ramach inicjatywy URBAN programów operacyjnych (
Dz.U. 1994, C 180, s. 6
), stanowi w pkt 14, że pomoc wspólnotowa w postaci kredytów lub subwencji może być w ramach inicjatywy URBAN udostępniana zintegrowanym programom operacyjnym, które są opracowane dla ograniczonego geograficznie obszaru miejskiego przeżywającego trudności. W tym względzie z wytycznych dotyczących pomocy państwa dla przedsiębiorstw na obszarach miejskich (pkt 2.1) wynika, że dotyczy on w szczególności takiej pomocy państwa, której celem jest uzupełnianie działań finansowanych przez Fundusze Strukturalne.
Należy podnieść, że zgodnie z pkt 4 tych wytycznych niegodności natury gospodarczej, które sprawiają, iż przedsiębiorstwa unikają obszarów miejskich, które znajdują się w niekorzystnej sytuacji, polegają konkretnie na związanych z prowadzeniem działalności na takich obszarach „bezpośrednich lub pośrednich kosztach dodatkowych (kradzieżach, wysokości składek ubezpieczeniowych, wandalizmie…), a także na charakterystycznych dla tych obszarów miejskich niedogodnościach strukturalnych (trudnościach ze znalezieniem wykwalifikowanej siły roboczej gotowej do podjęcia pracy, ogólnym zmniejszeniu poziomu działalności gospodarczej, braku infrastruktury publicznej i zniszczeniu tej istniejącej, braku bezpieczeństwa, trudnościach finansowych władz lokalnych, problemach natury »wizerunkowej«)” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie poniższe cytaty z tych wytycznych]. Wytyczne te dotyczą jedynie pomocy dla małych przedsiębiorstw prowadzących działalność o charakterze lokalnym (pkt 11), i zawierają w swym załączniku nr 1 wykaz rodzajów działalności, która może zostać objęta pomocą, do których należą m.in. usługi hotelarskie i restauracyjne. Do wspomnianej w tym załączniku „działalności, której pomoc nie dotyczy” należy m. in. dystrybucja gazu.
W niniejszym przypadku należy podkreślić, że z rozpatrywanego systemu pomocy korzystają wszystkie przedsiębiorstwa z terenu miast Wenecji i Chioggii. Nie ustanawia on żadnego ograniczenia jego materialnego zakresu stosowania.
Ponadto, choć hotel Cipriani twierdzi, że obszar Wenecji wchodzi, m. in. na podstawie inicjatywy URBAN (zob. pkt 299 powyżej), w zakres stosowania ww. wytycznych, nie można skutecznie utrzymywać — czego żadna ze skarżących zresztą nie twierdzi — że rozpatrywany system pomocy spełnia określone w tych wytycznych szczególne kryteria. Wytyczne te są zatem zupełnie pozbawione znaczenia dla niniejszej sprawy. W tym względzie Komisja słusznie bowiem twierdzi, że ww. wytyczne nie stanowią przykładu interwencji stanowiącej odstępstwo od kryteriów stosowania art. 87 ust. 3 lit. c) WE, które byłoby uzasadnione jedynymi w swym rodzaju i wyjątkowymi okolicznościami. Przeciwnie, wytyczne te określają, dla celów przyznawania odstępstw „sektorowych”, mające ogólny charakter kryteria znajdujące zastosowanie do wszystkich znajdujących się w niekorzystnej sytuacji obszarów miejskich. W tych okolicznościach wbrew temu, co twierdzą skarżące, okoliczność, że Komisja uwzględniła w tych wytycznych trudności gospodarcze, które są szczególne dla znajdujących się w niekorzystnej sytuacji obszarów miejskich, nie pozwala dojść do wniosku, iż powinna ona była uwzględnić, w celu przyznania odstępstwa na podstawie art. 87 ust. 3 lit. c) WE, podnoszone przez skarżące istniejące w Wenecji problemy szczególne, które pozostają bez związku z trudnościami znajdujących się w niekorzystnej sytuacji obszarów miejskich.
Po drugie, skarżące i Republika Włoska bezzasadnie zarzucają Komisji, że ta nie wzięła pod uwagę szczególnego charakteru tych podnoszonych przez władze włoskie i zainteresowane strony w trakcie postępowania administracyjnego problemów strukturalnych, które są związane z wyspowym charakterem Wenecji i Chioggii, w celu przyznania odstępstwa regionalnego na podstawie art. 87 ust. 3 lit. c) WE ze względu na to, iż rozpatrywany system pomocy pozostaje w zgodzie z celami realizowanymi przez system pomocy regionalnej i jest proporcjonalny.
Nie ulega wątpliwości, iż z orzecznictwa wynika (zob. pkt 294–296 powyżej), że Komisja — jak twierdzą skarżące i Republika Włoska w niniejszej sprawie — jest uprawniona, przy korzystaniu z przysługującego jej zakresu uznania, do uwzględnienia na podstawie art. 87 ust. 3 lit. c) WE sytuacji szczególnych, bez konieczności wprowadzania w tym celu zmian w ustanowionym przez mające zastosowanie komunikaty i wytyczne systemie regulującym udzielanie pomocy regionalnej czy też konieczności tworzenia doraźnych regulacji. W takim przypadku zadaniem Komisji jest wyważenie między korzystnymi skutkami pomocy i skutkami negatywnymi, jakie może ona pociągać za sobą dla warunków wymiany handlowej i utrzymania stanu niezakłóconej konkurencji (zob. ww. w pkt 225 wyrok w sprawie Philip Morris Holland przeciwko Komisji, pkt 24 i 26, oraz ww. w pkt 45 wyrok w sprawach połączonych Alzetta i in. przeciwko Komisji, pkt 129).
Jednak w niniejszym przypadku podnoszone przez skarżące i Republikę Włoską argumenty nie pozwalają na uznanie, że Komisja przekroczyła przysługujący jej zakres uznania opierając się w motywach 68 i 69 zaskarżonej decyzji (motywy 68 i 69, zob. pkt 287 powyżej) na tych kryteriach oceny, które zostały określone w komunikacie z 1988 r. oraz opublikowanych w 1998 r. wytycznych.
W szczególności skarżące nie wykazały, że Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie uznając, iż na sytuację, w jakiej znajduje się Wenecja, nie składają się żadne nowe czynniki i, aby odmówić zatwierdzenia jej na podstawie odstępstwa regionalnego, opierając się wobec tego na okoliczności polegającej na tym, że rozpatrywana pomoc nie jest związana z inwestycją (zob. pkt 288 powyżej). Skarżące i Republika Włoska nie podważają ponadto tego, że tylko niektóre należące do Wenecji obszary zostały zamieszczone na liście regionów, które mogą zostać objęte ustanowionym w art. 87 ust. 3 lit. c) WE odstępstwem regionalnym. W tym ostatnim względzie należy jednak podnieść, że, wbrew temu, co twierdzi Komisja, okoliczność ta sama w sobie nie wyklucza możliwości objęcia całego obszaru Wenecji odstępstwem regionalnym. Jednak w obszarach, które mogą zostać objęte tą pomocą, fakt, że rozpatrywana pomoc ma charakter pomocy operacyjnej, wystarcza, aby uzasadnić odmowę zatwierdzenia ich przez Komisję jako pomocy regionalnej.
Należy ponadto oddalić zarzut spółki Italgas i Republiki Włoskiej, zgodnie z którym Komisja, ograniczając się w zaskarżonej decyzji (motyw 74) do powołania się na brak nowych czynników mogących uzasadnić przyznanie żądanego odstępstwa ad hoc, nie uzasadniła w wystarczający sposób odrzucenia podniesionych przez władze włoskie i zainteresowane osoby trzecie w trakcie postępowania administracyjnego argumentów opartych na jedynej w swym rodzaju sytuacji, w jakiej znajduje się obszar lagunowy Wenecji.
W motywie 74 zaskarżonej decyzji Komisja przedstawiła bowiem przyczyny, dla których nie zamierzała ona zmieniać w niniejszym przypadku sposobu stosowania art. 87 ust. 3 lit. c) WE z dnia 12 sierpnia 1988 r. tak, aby dostosować go do potrzeb niniejszego przypadku, tak jak uczyniła to w kontekście przystąpienia do Wspólnoty Szwecji i Finlandii. Wtedy bowiem Komisja zmieniła, w drodze decyzji z dnia 1 czerwca 1994 r., ww. sposób ustanawiając dodatkowe kryterium możliwości uznania obszarów za objęte odstępstwem regionalnym oraz możliwość dozwolenia pomocy przeznaczonej na wyrównanie dodatkowych kosztów transportu, aby w ten sposób uwzględnić stanowiące dla Wspólnoty Europejskiej novum szczególne cechy geograficzne, czyli położenie na dalekiej Północy, surowy klimat, bardzo duże odległości wewnętrzne, niska gęstość zaludnienia na części terytorium, które przy opracowywaniu tego sposobu nie zostały wzięte pod uwagę jako problemy podstawowe (zob. ww. skierowany do państw członkowskich i innych zainteresowanych stron komunikat z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie zmian wniesionych do tytułu II komunikatu z dnia12 sierpnia 1988 r. Wyjaśniając, że na sytuację Wenecji nie składają się żadne nowe czynniki, oraz, że rozpatrywany system pomocy będzie mógł zakłócać funkcjonowanie obowiązującego systemu regulującego udzielanie pomocy — ze względu na to, iż chodzi o pomoc operacyjną przyznaną w regionie, który nie ma palących problemów ze spójnością gospodarczą i społeczną — Komisja wystarczająco zatem uzasadniła swą odmowę odstąpienia w niniejszym przypadku od stosowania ustanowionych w mającym zastosowanie sposobie kryteriów.
Po trzecie, odrzucić należy także twierdzenie spółki Italgas, zgodnie z którym Komisja miała prawo odstąpić, jeśli chodzi o ustanowione w art. 1 zarządzenia ministra z dnia 5 sierpnia 1994 r. mające ogólny charakter zwolnienia ze składek na zabezpieczenie społeczne, których celem jest utrzymanie poziomu zatrudnienia, w szczególności od tych kryteriów, które zostały ustanowione w pkt 22 wytycznych dotyczących pomocy w zakresie zatrudnienia. Wytyczne te dotyczą bowiem przyznawanych na podstawie art. 87 ust. 3 lit. c) WE odstępstw „sektorowych”, podczas gdy skarżąca ogranicza się do powołania się na decyzję 95/455, w której Komisja przyznała odstępstwo regionalne w odniesieniu do zwolnień ze składek na zabezpieczenie społeczne znajdujących zastosowanie w regionach Mezzogiorno, w okolicznościach zupełnie odmiennych od tych rozpatrywanych w niniejszym przypadku, co zresztą zostało stwierdzone w zaskarżonej decyzji (motywy 75 i 76). W tej decyzji z 1995 r. (motyw 14) Komisja stwierdziła, że ustanowiona w art. 1 zarządzenia ministra z dnia 5 sierpnia 1994 r. pomoc operacyjna spełniała, w regionach innych niż Abruzy i Molisa, wszelkie przesłanki do objęcia jej ustanowionym w art. 87 ust. 3 lit. a) WE odstępstwem regionalnym. W odniesieniu natomiast do niespełniających już tych przesłanek Abruzów i Molisy Komisja uwzględniła okoliczność polegającą na tym, że regiony te były objęte odstępstwem ustanowionym w art. 87 ust. 3 lit. a) WE do dnia 31 grudnia 1993 r. Uznała ona zatem, że choć pomoc operacyjna nie jest objęta zakresem stosowania art. 87 ust. 3 lit. c) WE, zatwierdzenie tej pomocy jest słuszne i zgodne ze wspólnym rynkiem i nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem; do zgłoszenia tej pomocy został dołączony plan stopniowego jej wygaszania, a także środki towarzyszące o czasowym charakterze, mające na celu ułatwienie dostosowywania się przedsiębiorstw w tych regionach do mniej korzystnego dla nich systemu, jaki został ustanowiony w art. 87 ust. 3 lit. c) WE. W swej decyzji 95/455 (motyw 15) Komisja uzasadniła to odstępstwo od ustanowionych w komunikacie z 12 sierpnia 1988 r. kryteriów „ogólną zasadą uwzględniania obiektywnie istniejących szczególnych cech takich sytuacji, które są nieporównywalne z sytuacją, w jakiej znajdują się regiony, które mogą zostać objęte odstępstwem na podstawie art. [87] ust. 3 lit. c) [WE]”.
Po czwarte, wbrew temu, co twierdzi spółka Italgas, Komisja w pełni zastosowała kryteria, które ustanowiła w ww. wytycznych dotyczących pomocy w zakresie zatrudnienia, uznając przewidziane w art. 2 zarządzenia ministra z dnia 5 sierpnia 1994 r. zwolnienia ze składek na zabezpieczenie społeczne, których celem jest tworzenie miejsc pracy, za niezgodne ze wspólnym rynkiem, jeśli te zwolnienia nie zostały przyznane ani MŚP, ani przedsiębiorstwom znajdującym się na obszarze kwalifikującym je do skorzystania z pomocy regionalnej, ani przedsiębiorstwom zatrudniającym te kategorie pracowników, które doświadczają szczególnych trudności z wejściem i powrotem na rynek pracy. W pkt 21 tych wytycznych Komisja wskazała bowiem jasno kryteria, według których dokonuje ona oceny, czy dana pomoc, której celem jest tworzenie miejsc pracy, może zostać objęta ustanowionym w art. 87 ust. 3 lit. c) WE odstępstwem „sektorowym”. Do kryteriów tych zaś zaliczają się trzy ww. kryteria alternatywne, a w szczególności to dotyczące lokalizacji przedsiębiorstwa na obszarze kwalifikującym je do skorzystania z pomocy regionalnej. Ze względu na to, że spółka Italgas nie przedstawia żadnej informacji pozwalającej na zakwestionowanie spójności tych trzech kryteriów alternatywnych z ustanowionymi w art. 87 ust. 3 lit. c) WE odstępstwami „sektorowymi” mającymi na celu ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych, jeśli nie zmienia to warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem, należy uznać, iż Komisja miała prawo, zgodnie z dobrze utrwalonym orzecznictwem (zob. pkt 292 powyżej), zastosować się do ustanowionych przez nią samą orientacyjnych kryteriów. W każdym razie nie można zarzucać Komisji, że zastosowała ona te kryteria, skoro nie przedstawiono dokładnie powodów dla których nie są one zgodne z realizowanymi za pomocą odstępstw „sektorowych” celami, ani tego nie wykazano (zob. a contrario ww. w pkt 290 wyrok w sprawie Pollmeier Malchow przeciwko Komisji).
Biorąc pod uwagę całość powyższych rozważań, zarzuty oparte na naruszeniu art. 87 ust. 3 lit. c) WE i braku uzasadnienia należy oddalić jako bezzasadne.
3.
W przedmiocie podnoszonego naruszenia art. 87 ust. 3 lit. d) WE oraz zasady równego traktowania oraz rzekomego braku uzasadnienia i i jego wewnętrznej sprzeczności
a) Argumenty stron
Argumenty skarżących
— Sprawa T-254/00
Skarżąca, spółka Hotel Cipriani, kwestionuje sposób, w jaki Komisja uzasadniła odmowę przyznania odstępstwa dotyczącego wspierania kultury. Twierdzi ona, że przedstawione przez Komitet wyniki badania przeprowadzonego przez COSES potwierdzają ogólny charakter ograniczeń wynikających, w przypadku Wenecji, z włoskich przepisów dotyczących ochrony dóbr kultury oraz ochrony środowiska. Badanie to wskazuje dokładnie ponoszone w Wenecji wskutek tych ograniczeń koszty dodatkowe w stosunku do kosztów ponoszonych wskutek analogicznych ograniczeń w innych kontekstach środowiskowych. Skarżąca powołuje się w szczególności na ograniczenia nałożone we włoskiej ustawie nr 1089/39, która wprowadziła system ochrony dóbr o znaczeniu historycznym lub artystycznym oraz, w odniesieniu w szczególności do Wenecji, na wydany przez prezydenta Republiki dekret nr 791/73, ustanawiający szczególne przepisy dotyczące restauracji i renowacji budynków o znaczeniu architektonicznym, historycznym i artystycznym. Skarżąca dodaje, że komitet zaproponował ponadto dostarczenie wszelkich dodatkowych informacji, jakie Komisja uznałaby za konieczne. W tych okolicznościach, jeśli okazałoby się, że niektóre przedsiębiorstwa nie podlegały ww. dodatkowym ograniczeniom, Komisja byłaby jedynie zobowiązana do wyłączenia zastosowania odstępstwa dotyczącego wspierania kultury wobec przedsiębiorstw, które nie podlegają ograniczeniom, opierając się na wszelkich koniecznych informacjach.
Skarżąca podnosi następnie, że ograniczona kwota rozpatrywanych obniżek wysokości składek na zabezpieczenie społeczne, które były zresztą stopniowo obniżane, aż do ich całkowitego obniżenia włącznie, jest proporcjonalna do kwot ponoszonych kosztów dodatkowych. Zaskarżona decyzja narusza zatem w tym względzie zasadę proporcjonalności.
Skarżąca podnosi, że Komisja przyznała odstępstwo dotyczące wspierania kultury w odniesieniu do Consorzio Venezia Nuova, nie kontrolując bynajmniej związku między związanym ze wspieraniem kultury celem działalności tego podmiotu a kwotą przyznanej pomocy. W tym względzie zaskarżona decyzja jest zatem wewnętrznie sprzeczna i niezgodna z zasadą równego traktowania.
Po drugie, polegająca na świadczeniu usług hotelarskich działalność skarżącej, której nieruchomości są objęte mającym zastosowanie do historycznego centrum miasta niezwykle rygorystycznym systemem ograniczeń, jest jej zdaniem ściśle związana z charakterem budynków, w których prowadzi ona tę działalność i które muszą być wykorzystywane zgodnie z ich oryginalnym przeznaczeniem, w zastosowaniu ww. dekretu nr 791/1973. Zatrudnienie w tym celu odpowiedniej liczby pracowników odpowiada zatem potrzebie zachowania wizerunku i historycznej roli, jaką budynki te odgrywają w mieście.
— Sprawa T-277/00
Skarżące, Coopservice i komitet, zarzucają Komisji, że nie wzięła pod uwagę mających ogólny charakter ograniczeń, które dotyczą zwłaszcza obszaru laguny i których celem jest zachowanie dziedzictwa architektonicznego i przyrodniczego. W szczególności Komisja nie uwzględniła ograniczeń nałożonych w ww. dekrecie nr 962/1993 w celu „zapewnienia ochrony ram krajobrazowych, historycznych, archeologicznych i artystycznych miasta Wenecji i laguny, na której jest ono położone”, zgodnie z celami ustanowionymi we włoskiej ustawie nr 171/1973, a także we włoskiej ustawie nr 431/1985 zmierzającej do realizacji podstawowych celów ochrony środowiska. Komisja zbadała bowiem jedynie ustanowione w ustawie nr 1089/39 ograniczenia dotyczące bezpośrednio ochrony zabytków architektonicznych i budynków. Pominęła ona natomiast ograniczenia „pośrednie”, których celem jest ochrona warunków środowiska naturalnego, rozplanowania, usytuowania i oświetlenia budynków, które są poddane ograniczeniom „bezpośrednim”.
Zdaniem skarżących celem rozpatrywanych zwolnień ze składek na zabezpieczenie społeczne jest wspieranie kultury i zachowywanie dziedzictwa kulturowego. Są one ponadto proporcjonalne do ponoszonych w wyniku ww. ograniczeń kosztów dodatkowych i pozostają bez wpływu na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową i konkurencję. Pod tymi dwoma względami uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest błędne i niewystarczające.
Argumenty Komisji
Komisja odpiera, że ograniczyła się do zastosowania art. 87 ust. 3 lit. d) WE. Stwierdziła ona także brak rzeczywistego związku między przyznaną korzyścią a dodatkowymi kosztami ponoszonymi w związku z ochroną dziedzictwa kulturowego, które ta korzyść ma wyrównywać.
b) Ocena Sądu
Po pierwsze, Sąd stwierdza, że nie zostało dowiedzione, iż wszystkie korzystające z rozpatrywanych obniżek składek na zabezpieczenie społeczne przedsiębiorstwa ponoszą związane z zachowywaniem dziedzictwa kulturowego koszty dodatkowe. W szczególności powoływana przez hotel Cipriani okoliczność, że można określić względy architektoniczne, historyczne i artystyczne przemawiające za „ochroną zespołów budynków określonych zgodnie z parametrami związanymi z lokalizacją placów oraz przebiegiem ulic i kanałów”, jak wskazał komitet, nie świadczy o tym, iż te koszty dodatkowe są ponoszone w związku ze wszystkimi budynkami, w których przedsiębiorstwa będące beneficjentami rozpatrywanych obniżek wysokości składek na zabezpieczenie społeczne prowadzą swą działalność.
W tym względzie zauważyć należy, że Komisja nie miała informacji koniecznych, aby wprowadzić w zaskarżonej decyzji rozróżnienie między przedsiębiorstwami prowadzącymi działalność w budynkach poddanych ograniczeniom związanym z ochroną dziedzictwa kulturowego a tymi, które nie prowadzą działalności w takich budynkach.
Ogólnie rzecz ujmując, z uwag i dokumentów, które zostały przekazane w trakcie postępowania administracyjnego, wynika, że Komisja nie posiadała żadnej mającej znaczenie informacji, która umożliwiłaby jej ocenę zakresu powoływanych przez hotel Cipriani, Coopservice i komitet ewentualnych ograniczeń o charakterze architektonicznym czy związanym ze wspieraniem kultury, a także zbadanie możliwości przyznania, w odpowiednim przypadku, odstępstwa na podstawie art. 87 ust. 3 lit. d) WE. W szczególności z zaskarżonej decyzji (motyw 79) wynika, czego skarżące nie kwestionują, że rząd włoski nigdy nie domagał się zastosowania odstępstwa dotyczącego wspierania kultury, lecz jedynie bronił stanowiska, że rozpatrywane zwolnienia ze składek na zabezpieczenie społeczne stanowią pomoc o regionalnym charakterze. Ponadto wyniki ww. przeprowadzonego przez COSES badania z lutego 1998 r. (pkt 3.3), podane do wiadomości Komisji przez gminę Wenecja, ograniczają się do listy mających zastosowanie do Wenecji w dziedzinie środowiska, budownictwa i urbanistyki ustaw i innych przepisów prawnych. Choć nie ulega wątpliwości, że niektóre z tych przepisów prawnych nakładają ograniczenia „o charakterze historycznym i artystycznym”, jak twierdzą skarżące, nie wyszczególniono wagi i zakresu takich ograniczeń. Ponadto większość przytaczanych przepisów dotyczy bardziej ogólnie ograniczeń o charakterze urbanistycznym, środowiskowym i krajobrazowym, które co do zasady nie muszą być brane pod uwagę ze względu na wspieranie kultury i zachowywanie dziedzictwa kulturowego, o których mowa w art. 87 ust. 3 lit. d) WE. Jeśli chodzi o wyniki przeprowadzonego przez COSES badania z marca 1998 r. (pkt 1.2 i 1.5), podane do wiadomości Komisji przez komitet, nie zawierają one żadnej wskazówki dotyczącej ponoszonych przez przedsiębiorstwa z terenu Wenecji i Chioggii kosztów, które miałyby bezpośredni związek z ochroną dziedzictwa kulturowego.
Po drugie, zauważyć należy, że, jak podniosła w zaskarżonej decyzji (motyw 81) Komisja, szczegółowe zasady stosowania rozpatrywanych zwolnień ze składek na zabezpieczenie społeczne nie pozwalają na zagwarantowanie proporcjonalności tych środków względem realizowanego przez powoływane odstępstwo celu. Skarżące nie kwestionują bowiem tego, że z uwagi na szczegółowe zasady przyznawania pomocy nie istnieje, ogólnie rzecz biorąc, żaden związek między, z jednej strony, kwotą przyznanych danemu przedsiębiorstwu zwolnień podatkowych, związaną z ilością zatrudnionych przez nie pracowników, a, z drugiej strony, rodzajem czy wielkością budynków, w których przedsiębiorstwo to prowadzi działalność, i, co za tym idzie, ponoszonymi przez te przedsiębiorstwo w związku z ochroną dziedzictwa kulturowego kosztami dodatkowymi.
Jeśli chodzi o powoływaną w niniejszym przypadku sytuację hotelu Cipriani, stwierdzić należy, że nie jest dopuszczalne powoływanie przez skarżącą dotyczących jej szczególnej sytuacji faktycznej argumentów ze względu na to, iż argumenty te nie zostały przedstawione Komisji w trakcie postępowania administracyjnego.
Należy natomiast podkreślić, że indywidualne zbadanie w zaskarżonej decyzji pomocy, która została przyznana Consorzio Venezia Nova, można wytłumaczyć okolicznością, iż ta ostatnia należy do przedsiębiorstw komunalnych, w przedmiocie których władze włoskie dostarczyły szczegółowych informacji. Na podstawie tych właśnie informacji Komisja uznała, że celem pomocy przyznanej temu przedsiębiorstwu, którego statutowym celem jest przeprowadzanie zaplanowanych przez państwo działań mających zapewnić zachowywanie historycznego, artystycznego i architektonicznego dziedzictwa Wenecji, jest wspieranie kultury.
Z całości powyższych względów nie można uznać, że nie biorąc pod uwagę szczególnej sytuacji zwłaszcza hotelu Cipriani i uznając, co do zasady, że podnoszone ograniczenia nie uzasadniają przyznania odstępstwa dotyczącego wspierania kultury, Komisja naruszyła w niniejszym przypadku zasadę niedyskryminacji i przekroczyła granice przysługującego jej uznania.
Wynika z tego, że zarzuty oparte na naruszeniu art. 87 ust. 3 lit. d) WE oraz naruszeniu obowiązku uzasadnienia należy zatem oddalić jako bezzasadne.
4.
W przedmiocie naruszenia art. 87 ust. 3 lit. e) WE
a) Argumenty stron
W sprawie T-277/00 skarżące, Coopservice i komitet, stoją na stanowisku, że Komisja w zaskarżonej decyzji (motyw 84) narusza art. 87 ust. 3 lit. e) WE i że jej uzasadnienie jest niewystarczające i wewnętrznie sprzeczne ze względu na to, iż Komisja uznaje w niej, że nawet nie widzi możliwości zastosowania ustanowionego w tym postanowieniu odstępstwa. Zdaniem skarżących zastosowanie tego odstępstwa jest uzasadnione związanymi z zachowaniem weneckiego dziedzictwa kulturowego względami interesu ogólnego.
Komisja podważa te argumenty.
b) Ocena Sądu
Artykuł 87 ust. 3 lit. e) WE dotyczy „innych kategorii pomocy, jakie Rada może określić decyzją, stanowiąc większością kwalifikowaną na wniosek Komisji”. Wystarczy zatem stwierdzić, że, jak twierdzi Komisja, nie istnieje żadna wydana ad hoc przez Radę na podstawie tego postanowienia decyzja umożliwiająca zatwierdzenie rozpatrywanego systemu pomocy.
Niniejszy zarzut należy zatem oddalić jako bezzasadny.
5.
W sprawie podnoszonego naruszenia art. 87 ust. 3 lit. b) WE, art. 87 ust. 2 lit. b) WE oraz art. 253 WE, a także podnoszonego niewystarczającego charakteru uzasadnienia i jego wewnętrznej sprzeczności
a) Argumenty stron
W sprawie T-277/00 skarżące, Coopservice i komitet, zarzucają Komisji przede wszystkim, że w błędny i nieuzasadniony sposób wykluczyła, iż ochrona miasta Wenecja stanowi ważny projekt stanowiący przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania w rozumieniu art. 88 ust. 3 lit. b) WE. Ich zdaniem zaskarżona decyzja jest w tym względzie wewnętrznie sprzeczna ze względu na to, iż Komisja uznała poza tym nadzwyczajne znaczenie ochrony Wenecji i, co za tym idzie, przyznała, że pomoc udzielona na rzecz Consorzio Venezia Nuova jest zgodna ze wspólnym rynkiem (motyw 96).
Po drugie, Komisja także w błędny i nieuzasadniony sposób wykluczyła zastosowanie ustanowionego w art. 87 ust. 2 lit. b) WE odstępstwa w zakresie dotyczącym klęsk żywiołowych. Zdaniem skarżących zaś „acqua alta” (duże pływy morskie) stanowi klęskę żywiołową z powodu, po pierwsze, nadzwyczajnego znaczenia jej skutków dla miejskiej tkanki gospodarczej i społecznej, oraz, po drugie, jej niszczycielskich skutków, w sytuacji gdy zjawisko to zachodzi na wyjątkową skalę.
Komisja odrzuca te argumenty.
b) Ocena Sądu
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż Komisja ma słuszność twierdząc, że nie można uznać rozpatrywanego systemu pomocy za ściśle związany z ważnym projektem stanowiącym przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania. Nie został on bowiem ustanowiony jedynie w celu ochrony Wenecji, lecz zmierza on do obniżenia wysokości składek na zabezpieczenie społeczne, jakie w normalnych warunkach stanowiłyby koszty w budżecie znajdujących się na terenie Wenecji i Chioggii przedsiębiorstw. Celem tego systemu jest zatem przede wszystkim poprawa konkurencyjności tych przedsiębiorstw. Zgodnie zaś z orzecznictwem środek pomocowy może zostać objęty ustanowionym w art. 87 ust. 3 lit. b) WE odstępstwem jedynie wtedy, gdy nie sprzyja zasadniczo podmiotom gospodarczym jednego państwa członkowskiego, lecz przysparza korzyści Wspólnocie jako całości (zob. ww. w pkt 209 wyroki Trybunału w sprawie Unicredito Italiano, oraz z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie Włochy przeciwko Komisji, pkt 139–140).
Nie zgadzając się w zaskarżonej decyzji (motyw 97) na uznanie rozpatrywanego systemu pomocy za „projekt stanowiący przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania” w rozumieniu art. 87 ust. 3 lit. b) WE, Komisja nie przekroczyła zatem granic przysługującego jej zakresu uznania. Ponadto wbrew temu, co twierdzą skarżące, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest w tym względzie w żaden sposób wewnętrznie sprzeczne, ponieważ pomoc wypłacona Consorzio Venezia Nuova nie została dozwolona na podstawie art. 87 ust. 3 lit. b) (zob. pkt 327 powyżej).
Ponadto Komisja uzasadniła swą decyzję w wystarczający pod względem prawnym sposób wskazując, że rozpatrywany system pomocy nie jest związany z ważnym projektem stanowiącym przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania ani nie ma na celu zaradzenia poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego.
W drugiej kolejności należy stwierdzić, że rozpatrywane obniżki wysokości składek na zabezpieczenie społeczne są proporcjonalne do całości wynagrodzenia, a ich cel nie polega na naprawieniu szkód spowodowanych katastrofami naturalnymi czy innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi, który to wymóg stawia art. 87 ust. 2 lit. b) WE. Komisja przypomina ponadto, że zgodnie z utrwaloną w dziedzinie rolnictwa praktyką szkody związane ze złymi warunkami pogodowym nie są porównywalne z katastrofami naturalnymi w rozumieniu art. 87 ust. 2 lit. b) WE, jeśli nie przekraczają progów ustalonych w odniesieniu do normalnej produkcji. Kryteriów takich nie można zastosować w odniesieniu do występującego w Wenecji zjawiska znacznych pływów morskich.
W tych okolicznościach należy uznać, że Komisja nie przekroczyła granic przysługującego jej zakresu uznania stając w motywie 99 zaskarżonej decyzji na stanowisku, iż występujące w Wenecji zjawisko znacznych pływów morskich nie może zostać uznane za klęskę żywiołową lub nadzwyczajne zdarzenie w rozumieniu art. 87 ust. 2 lit. b) WE. Ponadto zaskarżona decyzja jest wystarczająco w tym względzie uzasadniona.
Wynika z tego, że należy oddalić niniejsze zarzuty jako bezzasadne.
B —
W przedmiocie podnoszonych nieprawidłowości dotyczących nałożonego w art. 5 zaskarżonej decyzji obowiązku odzyskania pomocy
Na poparcie ich żądania stwierdzenia nieważności art. 5 zaskarżonej decyzji, nakładającego obowiązek odzyskania pomocy, skarżące podnoszą dwie grupy zarzutów. Po pierwsze, w związku z rzekomo błędnym uznaniem rozpatrywanych środków za nową pomoc, powołują się one na naruszenie art. 15 rozporządzenia nr 659/1999, a także naruszenie zasad pewności prawa, ochrony uzasadnionych oczekiwań i równego traktowania. Po drugie, stoją one na stanowisku, że zaskarżona decyzja ze względu na to, iż nakazuje odzyskanie pomocy, narusza art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 oraz zasady proporcjonalności, pewności prawa, równego traktowania i ochrony uzasadnionych oczekiwań, a także przepisy przejściowe i obowiązek uzasadnienia.
6.
W przedmiocie podnoszonego w związku z rzekomo błędnym uznaniem rozpatrywanych środków za nową pomoc naruszenia art. 15 rozporządzenia nr 659/1999, a także zasad pewności prawa, ochrony uzasadnionych oczekiwań i równego traktowania
a) Argumenty stron
Argumenty skarżących
— Sprawa T-254/00
Skarżąca, hotel Cipriani, przypomina, że Komisja wszczęła dochodzenie w sprawie rozpatrywanych w niniejszej sprawie obniżek wysokości składek na zabezpieczenie społeczne w 1997 r. W tym kontekście art. 15 rozporządzenia nr 659/1999, którego celem jest zapewnienie przestrzegania zasady pewności prawa, ograniczył jej uprawnienia w zakresie badania i wydawania decyzji do pomocy, która została ustanowiona po 1987 r. i która może zostać odzyskana jedynie przed upływem określonego w tym przepisie okresu przedawnienia.
Hotel Cipriani korzystał zaś, co najmniej od 1972 r., z obniżek wysokości składek na zabezpieczenie społeczne ustanowionych w odniesieniu do całości terytorium kraju w drodze ustaw innych niż ustawy nr 206/1995 i nr 30/1997, na których opiera się Komisja. Skarżąca powołuje się w tym względzie na obniżki wysokości składek na zabezpieczenie społeczne przyznane na rzecz zatrudniających mniej niż 300 pracowników przedsiębiorstw rzemieślniczych i przemysłowych, które to obniżki zostały ustanowione w ustawie nr 590/1971 i których zakres stosowania został rozszerzony na przedsiębiorstwa świadczące usługi hotelowe ustawą nr 463/1972. Dodaje ona, że korzysta także z ustanowionych w ustawie nr 102/1977 obniżek wysokości niektórych składek na zabezpieczenie społeczne, które mają zastosowanie na całym terytorium kraju w odniesieniu do przedsiębiorstw rzemieślniczych i przemysłowych na podstawie ustawy nr 102/1977, i których zakres stosowania został rozszerzony na przedsiębiorstwa świadczące usługi hotelowe ustawą nr 573/1977.
Rozpatrywane w niniejszym przypadku obniżki wysokości składek na zabezpieczenie społeczne stanowią zatem, zdaniem skarżącej, pomoc istniejącą w rozumieniu art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 659/1999, a nie nową pomoc, która miałaby zostać ustanowiona w badanych przez Komisję w zaskarżonej decyzji ustawach nr 206/1995 i nr 30/1997. Sytuacja hotelu Cipriani, podobnie jak sytuacja, w której znajdują się inne hotele jest zatem jednoznaczna.
Przyznając nawet, że skarżąca skorzystała z rozpatrywanych obniżek wysokości składek na zabezpieczenie społeczne w zastosowaniu ustaw nr 206/1995 i nr 30/1997, co skarżąca kwestionuje, należy jej zdaniem uznać te środki za pomoc istniejącą, datującą się co najmniej od lat 1972 i 1978. Po pierwsze, ustawy te przewidują bowiem jedynie rozszerzenie w czasie i przestrzeni zakresu stosowania istniejącej pomocy ustanowionej przez ustawę nr 1089/1968 w sprawie obniżek wysokości składek na zabezpieczenie społeczne przyznanych przedsiębiorstwom z regionów Mezzogiorno, których zakres stosowania został rozszerzony na obszar Wenecji ustawą nr 171/1973, a na sektor usług hotelarskich — ustawą nr 502/1978 oraz ww. ustawą nr 463/1972. Po drugie, skarżąca korzystała od 1978 r. ze zwolnień podatkowych ustanowionych przez przepisy prawne w odniesieniu do obszarów, które znajdują się w niekorzystnej sytuacji [aree depresse].
Wbrew temu, co twierdzi Komisja, między rozpatrywanym systemem pomocy i ww. pomocą istniejącą występuje ciągłość prawna, ze względu na to, że pomoc ta nie była w istotny sposób zmieniana. Choć pomoc ta została ustanowiona w drodze różnych ustaw, jej przedmiotem było zawsze obniżanie wysokości składek na zabezpieczenie społeczne, którego zastosowanie w odniesieniu do obszarów Wenecji i Chioggii zostało przewidziane w ustawie nr 171/1973, zgodnie z wykładnią dokonaną w ustawie nr 502/1978. Wyniki tej analizy potwierdza też art. 5 bis ustawy nr 206/1995, zgodnie z którym wykładni przepisów, o których mowa w art. 23 ustawy nr 171/1973 oraz art. 3 ustawy nr 502/1978, należy dokonywać w taki sposób, że ustanowione w nich obniżki wysokości składek na zabezpieczenie społeczne są nadal przyznawane na podstawie kryteriów określonych w zarządzeniu ministra z dnia 5 sierpnia 1994 r. Zdaniem skarżącej wynika z tego, że ustawy nr 206/1995 i nr 30/1997 ograniczają się do potwierdzenia możliwości stosowania w odniesieniu do obszaru Wenecji i Chioggii, ustanowionych już uprzednio obniżek wysokości składek, nie zmieniając przy tym istotnych cech tego systemu, czyli jego beneficjentów, formy wsparcia oraz jego intensywności.
W tym kontekście prawnym i zważywszy na art. 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 659/1999, beneficjenci rozpatrywanego systemu zwolnień ze składek na zabezpieczenie społeczne mogli żywić uzasadnione oczekiwania co do zgodności tych zwolnień z prawem i wspólnym rynkiem. Okres przedawnienia rozpoczął bowiem swój bieg w 1973 r., jeśli nie wcześniej. Skarżąca twierdzi w tym względzie, że wykładni art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999, zgodnie z którym okres przedawnienia rozpoczyna bieg w dniu, w którym bezprawnie przyznano pomoc beneficjentowi, należy dokonywać w ten sposób, iż, w przypadku systemu pomocy, akt przyznania pomocy jest równoczesny do wydania ustanawiającej ten system ustawy. Comiesięczne płatności składek na zabezpieczenie społeczne są, zdaniem skarżącej, pozbawione znaczenia dla sprawy ze względu na to, że stanowią one jedynie wykonanie tej ustawy (zob. wyrok Sądu z dnia 30 kwietnia 2002 r. w sprawach połączonych
T-195/01 i T-207/01 Government of Gibraltar przeciwko Komisji, pkt 130, Rec. II-2309
).
Ponadto Komisja popełniła błąd, uznając w sposób dorozumiany rozpatrywane środki za nową pomoc, podlegającą, jako taka, obowiązkowi zgłoszenia zgodnie z art. 88 ust. 3 WE.
Wreszcie zaskarżona decyzja pociąga za sobą, zdaniem skarżącej, naruszenie w przypadku skarżącej zasady równego traktowania, przyjmując za punkt odniesienia hotele znajdujące się na pozostałej części terytorium Włoch, które nadal mogą korzystać z obniżek wysokości składek na zabezpieczenie społeczne.
— Sprawa T-277/00
Skarżące, Coopservice i komitet, twierdzą również, że rozpatrywane środki, przewidziane w ustawach nr 206/1995 i nr 30/1997, stanowią pomoc istniejącą w rozumieniu art. 1 i 15 rozporządzenia nr 659/1999, która nie jest objęta ustanowionym w art. 8 ust. 3 WE obowiązkiem zgłoszenia. Zgodnie z art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 pomoc ta nie może zostać odzyskana. Skarżące twierdzą, że ustawodawstwo dotyczące obniżek wysokości składek na zabezpieczenie społeczne zostało zapoczątkowane ustawą nr 1089/1968 ustanawiającą jedynie system zwolnień, których datę wygaśnięcia ustalono początkowo na dzień 31 grudnia 1972 r. Ustawa nr 171/1973 rozszerzyła zakres stosowania tego systemu na Wenecję i Chioggię. Przewidziany w ustawie nr 1089/1968 system pomocy obowiązywał do dnia 30 czerwca 1994 r. Został on częściowo zastąpiony zarządzeniem ministra z dnia 5 sierpnia 1994 r., ustanawiającym system „jednego zwolnienia”, obejmującego różnego rodzaju zwolnienia przewidziane w ustawie nr 1089/1968, a także łączne zwolnienie roczne przyznawane w związku z nowymi miejscami pracy. Nie zmieniła się jednak wyrażająca się w wydaniu ustawy nr 171/1973 wola ustawodawcy polegająca na przyznaniu przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w centrach historycznych Wenecji i Chioggii pewnych korzyści identycznych jak te, które zostały przyznane przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w centrum i na południu Włoch. Istotne cechy tego systemu nie uległy bowiem zmianie. Skierowany był on bowiem zawsze do tych samych adresatów, uzasadniony tymi samymi względami, dotyczącymi szczególnych uwarunkowań centrów historycznych Wenecji i Chioggii, i opierał się na tym samym mechanizmie określania pomocy, czyli odesłaniu do przepisów obowiązujących w odniesieniu do centrum i południa Włoch.
Zdaniem skarżących istniała zatem ciągłość w zakresie dotyczącym przesłanek i sposobów stosowania środków ustanowionych w szczególności w ustawie nr 171/1973 oraz w ustawach nr 206/1995 i nr 30/1997. Ze względu na to, że te dwie ostatnie ustawy nie zmieniły w istotny sposób środków ustanowionych w ustawie nr 171/1973, rozpatrywane w niniejszym przypadku obniżki wysokości składek na zabezpieczenie społeczne nie stanowią nowej pomocy. Jedyne wprowadzone przez ustawy nr 206/1995 i nr 30/1997 zmiany zredukowały wielkość przyznanej poprzednio beneficjentom spornej pomocy korzyści, a zatem nie mogą zostać uznane za istotne.
Ponadto skarżące kwestionują twierdzenie Komisji, zgodnie z którym data ustanowienia spornego systemu pomocy jest pozbawiona znaczenia dla ustalenia tego, kiedy rozpoczyna bieg określony w art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999 okres przedawnienia. Podnoszą one, że pomoc przyznana na podstawie systemu pomocy urzeczywistnia się w momencie, kiedy dane przedsiębiorstwo zostaje dopuszczone do korzystania z tego systemu, a nie poprzez comiesięczne wywiązywanie się z obowiązku dokonania wypłaty już przyznanej pomocy.
W niniejszym przypadku Komisja nie dokonała oceny związku, jaki istnieje między rozpatrywanym systemem pomocy, mającym zastosowanie od lipca 1994 r., a systemem, który został ustanowiony w ustawie nr 171/1973. Ze względu na to, że w zaskarżonej decyzji Komisja uznała w sposób dorozumiany rozpatrywany system pomocy za nową pomoc, naruszyła w niej art. 15 rozporządzenia nr 659/1999, a także obowiązek uzasadnienia.
Argumenty Komisji
Komisja podważa tę argumentację.
b) Ocena Sądu
Ze względu na to, że ustanawiający okres przedawnienia art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 należy uznać za mający charakter proceduralny, znajduje on bezpośrednie zastosowanie do wszystkich zawisłych przed Komisją w momencie jego wejścia w życie (w dniu 16 kwietnia 1999 r.) postępowań (zob. wyrok Sądu z dnia 10 kwietnia 2003 r. w sprawie
T-366/00 Scott przeciwko Komisji, Rec. s. II-1763
, pkt 51). Ponieważ zaskarżona decyzja została wydana w dniu 25 listopada 1999 r., należy zbadać, czy okres przedawnienia upłynął w niniejszym przypadku, w efekcie czego należałoby uznać rozpatrywany system pomocy, w zastosowaniu art. 15 ust. 3 tego rozporządzenia, za pomoc istniejącą.
Na wstępie należy przypomnieć, że środki mające na celu ustanowienie lub zmianę pomocy stanowią nową pomoc (zob. wyroki Trybunału z dnia 9 października 1984 r. w sprawach połączonych
91/83 i 127/83 Heineken Brouwerijen, Rec. s. 3435
, pkt 17 i 18, oraz z dnia 9 sierpnia 1994 r. w sprawie
C-44/93 Namur-Les assurances du crédit, Rec. s. I-3829
, pkt 13). W szczególności gdy zmiana ta ma wpływ na istotę systemu pierwotnego, system ten przekształca się w system nowej pomocy. Gdy natomiast zmiana ta nie jest istotna, tylko ona jako taka może zostać uznana za nową pomoc (zob. ww. w pkt 349 wyrok w sprawach połączonych Government of Gibraltar przeciwko Komisji, pkt 109 i 111).
W niniejszym przypadku należy stwierdzić, że w ustawie nr 206/1995, rozszerzającej na przedsiębiorstwa z obszaru Wenecji i Chioggia zwolnienia ze składek na zabezpieczenie społeczne ustanowione w odniesieniu do regionów Mezzogiorno w zarządzeniu ministra z dnia 5 sierpnia 1994 r., oraz w ustawie nr 30/1997, przedłużającej stosowanie tego systemu do 1997 r., ustanowiono nowy szczególny system pomocy mający zastosowanie właśnie do obszaru Wenecji i Chioggii.
W tym względzie nie mogą się utrzymać argumenty przedstawione przez skarżące w celu wykazania, że rozpatrywany system pomocy stanowi jedynie rozszerzenie w czasie i przestrzeni zakresu stosowania istniejącej pomocy. W pierwszej kolejności podnieść należy, że Komisja twierdzi, a skarżące tego nie kwestionują, że powołana przez hotel Cipriani ustawa nr 463/1972 przedłużała do dnia 30 czerwca 1973 r. stosowanie obniżek wysokości składek na zabezpieczenie społeczne ustanowionych w ustawie nr 590/1971 na rzecz przedsiębiorstw o charakterze rzemieślniczym, MŚP przemysłowych oraz przedsiębiorstw świadczących usługi hotelarskie. Począwszy od dnia 1 czerwca 1973 r. zaprzestano przyznawania tych obniżek, a zatem są one pozbawione związku z badaną w zaskarżonej decyzji pomocą, która była wypłacana w latach 1995–1997. To samo dotyczy obniżek wysokości składek na zabezpieczenie społeczne, które zostały ustanowione w ustawach nr 502/1978, nr 102/1977 i nr 573/1977, mających zastosowanie do dnia 31 grudnia 1981 r.
Po drugie, przedmiotem ww. zarządzenia ministra z dnia 5 sierpnia 1994 r., na które powołują się ustawy nr 30/1997 i nr 206/199 jest „nowy system obniżek wysokości składek na zabezpieczenie społeczne na obszarze Mezzogiorno”. Zarządzenie to ustanawiało zatem nowy system pomocy dla regionów Mezzogiorno. Ustawa nr 206/1995 rozszerzyła zakres stosowania tego systemu na przedsiębiorstwa z Wenecji i Chioggii, a ustawa nr 30/1997 zmieniła zasady przyznawania pomocy w ramach tego nowego systemu.
W tych okolicznościach, zakładając nawet, że ustanowiony początkowo w ustawie nr 206/1995 rozpatrywany system pomocy ograniczał się do rozszerzenia zakresu stosowania istniejącego systemu pomocy na nowych beneficjentów, nie wprowadzając istotnych zmian do istniejącego systemu, to dające się oderwać od pierwotnego systemu rozszerzenie stanowi nową pomoc, podlegającą obowiązkowi zgłoszenia (zob. podobnie ww. w pkt 349 wyrok w sprawach połączonych Government of Gibraltar przeciwko Komisji, pkt 109 i 110).
Wynika z tego, że zaskarżona decyzja, nakazują odzyskanie wypłaconej w zastosowaniu ustaw nr 206/1995 i nr 30/1997 i niezgodnej ze wspólnym rynkiem pomocy, została w każdym razie wydana przed upływem określonego w art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 okresu przedawnienia.
Ponadto w każdym razie wbrew temu, co twierdzą skarżące, określony w art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 okresu przedawnienia rozpoczął swój bieg w dniu wypłaty bezprawnie przyznanej pomocy. W przypadku zatem systemu pomocy, który został ustanowiony ponad dziesięć lat przed pierwszym przerwaniem biegu przedawnienia, bezprawna i niezgodna ze wspólnym rynkiem pomoc przyznana na podstawie tego systemu w ciągu ostatnich dziesięciu lat jest objęta obowiązkiem odzyskania (zob. ww. w pkt 349 wyrok w sprawach połączonych Government of Gibraltar przeciwko Komisji, pkt 130).
W niniejszym przypadku zatem, nawet przy założeniu, iż pomiędzy rozpatrywanym system pomocy i systemami wcześniejszymi istnieje ciągłość, czemu zaprzecza wynik badania stanu faktycznego, stwierdzić należy, że dziesięcioletni okres przedawnienia w zakresie dotyczącym pomocy, o której mowa w tej decyzji, a która była wypłacana w latach 1995–1997, nie upłynął w żadnym przypadku przed wydaniem zaskarżonej decyzji w 1999 r.
Wreszcie stwierdzić należy, że w trakcie postępowania administracyjnego rząd włoski nigdy nie twierdził, iż rozpatrywany system pomocy stanowi pomoc istniejącą, ani nie podważał też uznania jej przez Komisję w decyzji o wszczęciu postępowania wyjaśniającego za nową pomoc. Także zainteresowane osoby trzecie nie przedstawiły w tym względzie mających znaczenie dla sprawy argumentów. Nie można zatem zarzucać tej instytucji, że nie sprawdziła, czy rozpatrywany system pomocy należy uznać za pomoc nową czy też istniejącą (zob. wyrok Trybunału z dnia 10 maja 2005 r. w sprawie
C-400/99 Włochy przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-3657
, pkt 51).
Biorąc pod uwagę całość powyższych rozważań, należy oddalić niniejsze zarzuty jako bezzasadne.
7.
W przedmiocie podnoszonego naruszenia art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999, zasad proporcjonalności, pewności prawa, równego traktowania oraz ochrony uzasadnionych oczekiwań, a także przepisów przejściowych i obowiązku uzasadnienia
a) Argumenty stron
Argumenty skarżących
— Sprawa T-254/00
Skarżąca, hotel Cipriani, podnosi tytułem ewentualnym, że zakładając nawet, iż określony w art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 okres przedawnienia nie upłynął, co skarżąca kwestionuje, nałożony w zaskarżonej decyzji obowiązek odzyskania pomocy narusza zasady proporcjonalności i równego traktowania, a także, że jest ona również sprzeczna z art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 659/99, zgodnie z którym Komisja nie wymaga odzyskania pomocy, jeżeli byłoby to sprzeczne z ogólną zasadą prawa wspólnotowego. Nałożenie obowiązku odzyskania pomocy nie jest bowiem automatycznym następstwem uznania jej za niezgodną ze wspólnym rynkiem. Zadaniem Komisji jest zbadanie charakteryzujących dany przypadek wyjątkowych okoliczności, aby sprawdzić, czy nałożenie takiego obowiązku jest zgodne z zasadą proporcjonalności.
W niniejszym przypadku Komisja oddaliła argumenty, jakie władze włoskie wysunęły przeciwko rozpatrywanemu odzyskaniu pomocy, nie uzasadniając tego w wystarczający sposób.
Badana w niniejszym przypadku sytuacja charakteryzuje się wysokim stopniem niepewności prawnej. Prawdopodobne jest bowiem, że obniżki wysokości składek na zabezpieczenie społeczne przyznane przedsiębiorstwom prowadzącym działalność gospodarczą na rynku o czysto lokalnym charakterze nie mogą wpływać na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową i na konkurencję. Ponadto, zdaniem skarżącej, zniesienie rozpatrywanego systemu pomocy w dniu 30 listopada 1997 r. oraz okoliczność, że zainteresowane osoby trzecie nie wzięły udziału w postępowaniu administracyjnym, potwierdzają fakt, że system ten nie wpływa na funkcjonowanie rynku. Obowiązek odzyskania pomocy jest zatem nieproporcjonalny.
W replice skarżąca podnosi, że w ww. kontekście mogła ona mieć uzasadnione oczekiwania co do tego, iż jej sytuacja zostanie oceniona, zgodnie z ogólną zasadą równego traktowania, w sposób analogiczny do tego, w jaki potraktowano przedsiębiorstwa komunalne. Te uzasadnione oczekiwania stoją w niniejszym przypadku na przeszkodzie odzyskaniu rozpatrywanych składek na zabezpieczenie społeczne.
Wreszcie stopa referencyjna przyjęta w zaskarżonej decyzji celem obliczania odsetek od podlegających zwrotowi kwot jest niezgodna z prawem ze względu na to, że przekracza ona stopę odsetek płaconych przez to dane przedsiębiorstwo w okresie referencyjnym w odniesieniu do swych własnych długów. Jest to bowiem sprzeczne z celem odzyskania pomocy, który polega na przywróceniu sytuacji, w której przedsiębiorstwo znajdowałoby się, gdyby nie skorzystało z rozpatrywanej pomocy.
— Sprawa T-270/00
Skarżąca, spółka Italgas, twierdzi przede wszystkim, że ocena okoliczności podniesionych przez władze włoskie na poparcie wniosku o nieodzyskiwanie rozpatrywanej pomocy wchodzi w zakres uprawnień sądów krajowych.
Zarzuca ona następnie Komisji, że ta naruszyła zasadę niedziałania przepisów prawa materialnego wstecz opierając się w zaskarżonej decyzji na art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999. Rozporządzenie to weszło w życie w dniu 16 kwietnia 1999 r., podczas gdy rozpatrywana pomoc była przyznawana jedynie w 1997 r.. Wyżej wspomniany art. 14 ust. 1 zawiera, zdaniem skarżącej, przepis prawa materialnego zmieniający kryteria, na podstawie których Komisja może wydać ewentualną decyzję o nienakładaniu na państwo członkowskie obowiązku odzyskania danej pomocy. Zgodnie bowiem z poprzednio obowiązującymi przepisami Komisja korzystała z przysługującego jej zakresu uznania (zob. wyrok Trybunału z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie
C-75/97 Belgia przeciwko Komisji, Rec. s. I-3671
, pkt 82). Mogła ona więc wziąć pod uwagę gospodarcze i społeczne skutki ewentualnego nakazu odzyskania pomocy. Natomiast stosując art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 Komisja może zrezygnować z nakazania odzyskania pomocy tylko wtedy, gdy jest to sprzeczne z ogólną zasadą prawa wspólnotowego.
Zdaniem skarżącej w art. 5 zaskarżonej decyzji Komisja narusza zatem prawo.
Ponadto w braku, ratione temporis, ciążącego na Komisji obowiązku nakazania odzyskania pomocy na podstawie art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999, zaskarżona decyzja jest błędna i w niedostateczny sposób uzasadniona w zakresie, w jakim nakazuje ona odzyskanie wypłaconej pomocy w ogólny sposób i bez wprowadzania rozróżnienia, nie sprawdzając z wystarczającą pewnością, na podstawie pogłębionej analizy wszystkich mających znaczenie okoliczności sprawy, że rozpatrywany środek może wpływać na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową i na konkurencję.
Popierająca żądania Italgas Republika Włoska dołącza się do poczynionych przez tę spółkę uwag. Dodaje ona, że szczególny charakter sytuacji faktycznej niniejszego przypadku i wynikający zeń brak pewności prawa, a także fakt, iż zainteresowane osoby trzecie nie przedstawiły swych uwag, powinny były zachęcić Komisję do szczególnego sprawdzenia, czy odzyskanie rozpatrywanej pomocy jest konieczne do przywrócenia poprzedniej sytuacji konkurencyjnej. Ta szczegółowo dyskutowana w trakcie postępowania administracyjnego kwestia nie została zbadana w zaskarżonej decyzji.
— Sprawa T-277/00
Skarżące, Coopservice i komitet, twierdzą, że nałożony w zaskarżonej decyzji obowiązek odzyskania pomocy jest sprzeczny z zasadami ochrony uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa, a także z zasadą proporcjonalności.
W odniesieniu do, w pierwszej kolejności, zasad ochrony uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa okoliczność, że Komisja stanęła w odniesieniu do przedsiębiorstw komunalnych ACTV, Panfido S.p.A. i AMAV na stanowisku, iż przesłanki zastosowania art. 87 ust. 1 WE nie zostały spełnione, wskazuje na to, że, zdaniem tej instytucji, rozpatrywane środki same w sobie nie stanowią pomocy bezprawnie przyznanej. Ponadto Komisja określiła podlegające zastosowaniu przez dane państwo członkowskie kryteria zgodności ze wspólnym rynkiem. Odesłanie, w celu ustalenia na podstawie pogłębionego i złożonego badania indywidualnego, czy pomoc jest niezgodna z prawem, do krajowych przepisów proceduralnych, skutkuje, zdaniem skarżących, tym, że stwierdzenie niezgodności pomocy z prawem pociąga za sobą jedynie skutki ex nunc. Beneficjenci tych środków nie mogą zatem zostać pozbawieni ochrony swych uzasadnionych oczekiwań.
Ponadto rozpatrywane obniżki wysokości składek na zabezpieczenie społeczne zostały ustanowione w przepisach krajowych datujących się od 1973 r. W tym kontekście przesadą jest nakładanie na beneficjentów tych środków obowiązku zasięgania informacji na temat wspólnotowych przepisów proceduralnych, tym bardziej, że stanowią one liczną i nieostrą kategorię. Po trzydziestu latach funkcjonowania tego systemu pomocy należało domyślać się, że był on znany na szczeblu Wspólnoty, nawet jeśli nie został formalnie zgłoszony.
Po drugie, obowiązek odzyskania rozpatrywanej pomocy jest sprzeczny z zasadą proporcjonalności ze względu na to, że środki te wywarły bardzo nieznaczny wpływ na wymianę handlową, podczas gdy ich zwrot stanowi dla ich beneficjentów niezwykle duże obciążenie.
Z uwagi na całość powyższych względów Komisja, nie sprawdzając, czy odzyskanie rozpatrywanej pomocy nie jest sprzeczne z ogólną zasadą prawa wspólnotowego, naruszyła art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 oraz obowiązek uzasadnienia.
Wreszcie skarżące stoją na stanowisku, że zaskarżona decyzja jest także sprzeczna z zasadą ochrony uzasadnionych oczekiwań ze względu na to, iż stanowi ona, że kwota podlegającej zwrotowi pomocy powinna zostać zwiększona o odsetki obliczone na podstawie stopy referencyjnej wykorzystywanej w ramach pomocy na cele regionalne przy obliczaniu ekwiwalentu subwencji. Ponadto Komisja nie uzasadniła dokonanego przez siebie wyboru sposobu płatności tych odsetek.
Argumenty Komisji
Komisja kwestionuje tę argumentację.
b) Ocena Sądu
Na wstępie należy podnieść, że art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 nakłada jednak na Komisję obowiązek odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy, która została uznana za niezgodną ze wspólnym rynkiem. Zgodnie z tym przepisem Komisja nie może żądać odzyskania pomocy tylko wtedy, gdyby było to sprzeczne z ogólną zasadą prawa wspólnotowego. Ponadto należy również na wstępie przypomnieć, że, wbrew temu, co twierdzi Italgas (zob. pkt 376 powyżej), art. 87 WE i następne, art. 14 rozporządzenia nr 659/1999, a także zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, pewności prawa i proporcjonalności nie mogą stać na przeszkodzie przepisowi krajowemu nakazującemu zwrot pomocy w wykonaniu decyzji Komisji, która uznaje tę pomoc za niezgodną ze wspólnym rynkiem i której badanie w świetle tych samych przepisów i zasad ogólnych nie wykazało niczego, co mogłoby mieć wpływ na jej ważność (zob. ww. w pkt 209 wyrok w sprawie Unicredito Italiano, pkt 125).
W tym kontekście nie można uwzględnić zarzutu Italgas, zgodnie z którym Komisja narusza w zaskarżonej decyzji zasadę niedziałania przepisów prawa materialnego wstecz ze względu na to, że w celu nałożenia obowiązku odzyskania pomocy opiera się ona na ustanawiającym nową normę materialną art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999. W tym względzie należy podnieść, że Komisja nie powołała się w zaskarżonej decyzji (motywy 100-103) jedynie na obowiązek ustanowiony w art. 14 ust. 1 tego rozporządzenia. Oparła się ona również wyraźnie na wcześniejszym orzecznictwie, o którym jest zresztą formalnie mowa w ww. art. 14 ust. 1, który nie wprowadza żadnej nowej normy.
Nawet bowiem przed wejściem w życie rozporządzenia nr 659/1999 zniesienie bezprawnie przyznanej pomocy poprzez jej odzyskanie było, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, logicznym następstwem stwierdzenia jej niezgodności z prawem (zob. ww. w pkt 265 wyrok w sprawie Tubemeuse, pkt 66, oraz wyrok Trybunału z dnia 14 stycznia 1997 r. w sprawie
C-169/95 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. s. I-135
, pkt 47). W szczególności, Trybunał rozstrzygnął, że z wyjątkiem nadzwyczajnych okoliczności, Komisja nie może nie skorzystać z przysługującego jej zakresu uznania, gdy żąda ona od państwa członkowskiego odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy, jeśli celem tego odzyskania jest jedynie przywrócenie stanu poprzedniego (zob. ww. w pkt 226 wyrok w sprawie Maribel bis/ter, pkt 66).
A zatem nawet jeśli należy uznać, że co do zasady art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 nie znajduje formalnie w niniejszym przypadku zastosowania ze względu na to, iż zawiera on przepis prawa materialnego, okoliczność ta pozostaje bez wpływu na nałożony w zaskarżonej decyzji obowiązek odzyskania pomocy ze względu na to, że, zgodnie ze wskazanym w poprzednim punkcie orzecznictwem, Komisja uznała, iż konieczne jest odzyskanie pomocy do przywrócenia stanu poprzedniego poprzez zniesienie korzyści, z których dane przedsiębiorstwa skorzystały na podstawie rozpatrywanego systemu pomocy.
W szczególności, wbrew temu, co twierdzą skarżące, nie można uznać obowiązku odzyskania rozpatrywanej pomocy za nieproporcjonalny w stosunku do celów regulujących dziedzinę pomocy państwa postanowień traktatowych ze względu na to, że jest on logicznym następstwem braku zgodności z prawem i zmierza do przywrócenia stanu poprzedniego.
W tym względzie okoliczność, że większość będących beneficjentami pomocy przedsiębiorstw prowadziła swą działalność na szczeblu lokalnym, co nie zostało dowiedzione, nie mogłaby w każdym razie, jak już rozstrzygnięto (zob. pkt 246-248 powyżej), pozbawić rozpatrywanych zwolnień ze składek na zabezpieczenie społeczne wszelkiego wpływu na wymianę handlową i konkurencję. Tak samo fakt, że zainteresowane osoby trzecie nie wzięły udziału w postępowaniu administracyjnym, nie wskazuje na to, iż beneficjenci tych zwolnień nie skorzystali ze znacznej przewagi nad konkurencją, która powinna zostać zniesiona, aby przywrócić stan poprzedni.
W tym kontekście wbrew temu, co twierdzi hotel Cipriani, Komisja w zaskarżonej decyzji (motyw 103) we właściwy sposób uwzględniła uwagi przedstawione przez władze włoskie na poparcie ich wniosku o nieodzyskiwanie niezgodnej ze wspólnym rynkiem pomocy.
W odniesieniu do podniesionego przez hotel Cipriani, Coopservice i komitet zarzutu opartego na naruszeniu zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań należy przypomnieć, że, zgodnie z orzecznictwem, beneficjenci bezprawnie przyznanej pomocy państwa nie mogą powoływać się na uzasadnione oczekiwania co do jej zgodności z prawem (zob. ww. w pkt 209 wyrok w sprawie Unicredito Italiano, pkt 104 i 108–111, oraz z dnia 22 kwietnia 2008 r. w sprawie
C-408/04 P Komisja przeciwko Salzgitter, Zb.Orz. s. I-2767
, pkt 104). W niniejszym przypadku rozpatrywany system pomocy nie został zgłoszony, a zatem odzyskanie tej pomocy stanowiło możliwe do przewidzenia ryzyko. W tym względzie pozbawiona znaczenia dla sprawy jest powołana przez Coopservice i komitet okoliczność, że odzyskanie jest dokonywane w ramach krajowego postępowania mającego na celu wykonanie decyzji Komisji.
Ponadto skarżące nie powołują się na żadną obiektywnie wyjątkową okoliczność pozwalającą na wykazanie, że sporny obowiązek odzyskania jest sprzeczny z zasadą pewności prawa, który to wymóg został ustanowiony w orzecznictwie (zob. ww. w pkt 392 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Salzgitter, pkt 107). W szczególności, argumenty dotyczące ciągłości w czasie norm przyznających przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w Wenecji czy w Chioggii zwolnienia ze składek na zabezpieczenie społeczne zostały już przez Sąd oddalone jako bezzasadne (pkt 362 powyżej). Ponadto i przede wszystkim taka ciągłość sama w sobie nie może stanowić nadzwyczajnej okoliczności mogącej spowodować niezgodność z prawem decyzji Komisji nakładającej obowiązek odzyskania rozpatrywanej pomocy w wyniku upływu ustanowionego w art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 okresu przedawnienia.
W odniesieniu do podniesionego przez hotel Cipriani zarzutu opartego na naruszeniu zasady równego traktowania należy przypomnieć, że zaskarżona decyzja nie zawiera żadnego stwierdzenia o charakterze indywidualnym, za wyjątkiem oceny sytuacji, w której znajdują się przedsiębiorstwa komunalne, dokonanej na podstawie informacji, które zostały przekazane Komisji przez władze krajowe i gminę Wenecja. Ponieważ podczas postępowania administracyjnego Komisja nie otrzymała natomiast żadnej informacji dotyczącej indywidualnej sytuacji hotelu Cipriani, zaskarżona decyzja nie może dyskryminować skarżącej w porównaniu z przedsiębiorstwami komunalnymi.
Należy również oddalić podniesione odpowiednio przez hotel Cipriani, Coopservice i komitet argumenty mające na celu wykazanie bezprawności sposobu obliczania odsetek należnych od podlegających odzyskaniu kwot. W tym względzie należy na wstępie zauważyć, że wprawdzie art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999, zgodnie z którym Komisja ustala właściwą stopę odsetek, stanowi przepis prawa materialnego i z tego powodu nie znajdował formalnie zastosowania w niniejszym przypadku, ale przepis ten nie wprowadza żadnej nowej normy.
W niniejszym przypadku należy stwierdzić, że ustalona w zaskarżonej decyzji (art. 5 akapit drugi) stopa odsetek, która odsyła do stopy referencyjnej wykorzystywanej w ramach pomocy na cele regionalne przy obliczaniu ekwiwalentu subwencji, jest zgodna z celem odzyskania i nie może zatem zostać uznana za nieprzewidywalną.
Ponadto Komisja nie ma wcale obowiązku uzasadniania dokonanego przez siebie w zaskarżonej decyzji wyboru tej stopy referencyjnej. W szczególności sama tylko okoliczność, że stawka ta jest rzekomo wyższa od tej stosowanej do długów hotelu Cipriani nie pozwala na uznanie, iż nie jest ona reprezentatywna dla stóp odsetek stosowanych na rynku (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 24 września 2002 r. w sprawach połączonych
C-74/00 P i C-75/00 P Falck i Acciaierie di Bolzano przeciwko Komisji, Rec. s. I-7869
, pkt 159). Ponadto i w każdym razie, jak już rozstrzygnięto powyżej (zob. w szczególności pkt 211 i 215), nie jest dopuszczalne powoływanie się przez tę skarżącą na jej indywidualną sytuację w przypadku, gdy sytuacja ta nie została przedstawiona w trakcie postępowania administracyjnego Komisji.
Wynika z tego, że skarżące nie wykazały, iż ustalona w zaskarżonej decyzji stopa odsetek nie była właściwa ze względu na to, że przekraczała ona to, co jest konieczne, aby znieść korzyści, jakich przysporzyło beneficjentom rozpatrywane zwolnienie ze składek na zabezpieczenie społeczne.
Z całości powyższych względów należy oddalić jako bezzasadne zarzuty oparte na powoływanym naruszeniu art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999, zasad proporcjonalności, pewności prawa, równego traktowania i ochrony uzasadnionych oczekiwań, a także przepisów przejściowych i obowiązku uzasadnienia.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżące przegrały sprawę, należy — zgodnie z żądaniem Komisji — obciążyć je kosztami postępowania, w tym także, w odniesieniu do skarżących w sprawie T-277/00, kosztami związanymi z postępowaniem w przedmiocie środka tymczasowego.
Zgodnie z art. 87 § 4 akapit pierwszy regulaminu państwa członkowskie, które wstąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty. Republika Włoska pokrywa zatem koszty własne.

Z powyższych względów
SĄD (szósta izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:

1)
Skargi zostają oddalone.

2)
Hotel Cipriani SpA, Società italiana per il gas SpA (Italgas), Coopservice — Servizi di fiducia Soc. coop. rl i Comitato „Venezia vuole vivere” ponoszą, poza własnymi kosztami, koszty poniesione przez Komisję. Coopservice i Comitato „Venezia vuole vivere” ponoszą także koszty związane z postępowaniem w przedmiocie środka tymczasowego.

Meij
Vadapalas
Wahl
Prek
Ciucă
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 28 listopada 2008 r.
Podpisy
Spis treści

Okoliczności powstania sporu

A — Rozpatrywany system obniżania wysokości składek na zabezpieczenie społeczne

B — Postępowanie administracyjne

C — Zaskarżona decyzja

Postępowanie i żądania stron

W przedmiocie dopuszczalności

A — W przedmiocie zawisłości sporu w sprawie T-277/00

1. Argumenty stron

2. Ocena Sądu

B — W przedmiocie zarzucanego braku legitymacji procesowej skarżących przedsiębiorstw w sprawach T-254/00, T-270/00 i T-277/00

1. Argumenty stron

2. Ocena Sądu

a) Ocena kryterium dotyczącego sposobów stosowania systemu pomocy w świetle orzecznictwa

b) Ocena kryterium dotyczącego sposobów stosowania systemu pomocy w świetle wspólnotowego systemu kontroli pomocy państwa

c) W przedmiocie rzekomej właściwości władz krajowych do sprawdzania przy wykonywaniu nakazu odzyskania pomocy w każdym indywidualnym przypadku, czy miała miejsce pomoc

C — W przedmiocie zarzucanego braku legitymacji procesowej komitetu „Venezia vuole vivere” w sprawie T-277/00

Co do istoty

A — W przedmiocie rzekomo błędnego uznania rozpatrywanych środków za niezgodną ze wspólnym rynkiem pomoc państwa

1. W przedmiocie zarzucanego naruszenia art. 87 ust. 1 oraz art. 86 ust. 2 WE, a także naruszenia zasady równego traktowania, oraz rzekomych braków uzasadnienia oraz sprzeczności w uzasadnieniu

a) Argumenty stron

Argumenty skarżących

— Sprawa T-254/00

— Sprawa T-270/00

— Sprawa T-277/00

Argumenty Komisji

b) Ocena Sądu

W przedmiocie podnoszonego braku korzyści spowodowanego rzekomo kompensacyjnym charakterem rozpatrywanych środków

W przedmiocie podnoszonego wyrównania kosztów wynikających ze strukturalnie niekorzystnej sytuacji (sprawy T-254/00, T-270/00 i T-277/00)

W przedmiocie podnoszonego wyrównania kosztów zarządzania usługami publicznymi (sprawy T-270/00 i T-277/00)

W przedmiocie podnoszonego wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi i na konkurencję

2. W przedmiocie podnoszonego naruszenia art. 87 ust. 3 lit. c) WE i rzekomego podnoszonego braku uzasadnienia

a) Argumenty stron

Argumenty skarżących

— Sprawa T-254/00

— Sprawa T-270/00

— Sprawa T-277/00

Argumenty Komisji

b) Ocena Sądu

3. W przedmiocie podnoszonego naruszenia art. 87 ust. 3 lit. d) WE oraz zasady równego traktowania oraz rzekomego braku uzasadnienia i i jego wewnętrznej sprzeczności

a) Argumenty stron

Argumenty skarżących

— Sprawa T-254/00

— Sprawa T-277/00

Argumenty Komisji

b) Ocena Sądu

4. W przedmiocie naruszenia art. 87 ust. 3 lit. e) WE

a) Argumenty stron

b) Ocena Sądu

5. W sprawie podnoszonego naruszenia art. 87 ust. 3 lit. b) WE, art. 87 ust. 2 lit. b) WE oraz art. 253 WE, a także podnoszonego niewystarczającego charakteru uzasadnienia i jego wewnętrznej sprzeczności

a) Argumenty stron

b) Ocena Sądu

B — W przedmiocie podnoszonych nieprawidłowości dotyczących nałożonego w art. 5 zaskarżonej decyzji obowiązku odzyskania pomocy

6. W przedmiocie podnoszonego w związku z rzekomo błędnym uznaniem rozpatrywanych środków za nową pomoc naruszenia art. 15 rozporządzenia nr 659/1999, a także zasad pewności prawa, ochrony uzasadnionych oczekiwań i równego traktowania

a) Argumenty stron

Argumenty skarżących

— Sprawa T-254/00

— Sprawa T-277/00

Argumenty Komisji

b) Ocena Sądu

7. W przedmiocie podnoszonego naruszenia art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999, zasad proporcjonalności, pewności prawa, równego traktowania oraz ochrony uzasadnionych oczekiwań, a także przepisów przejściowych i obowiązku uzasadnienia

a) Argumenty stron

Argumenty skarżących

— Sprawa T-254/00

— Sprawa T-270/00

— Sprawa T-277/00

Argumenty Komisji

b) Ocena Sądu

W przedmiocie kosztów
(
*1
)	Język postępowania: włoski.