CELEX: 61987CJ0360
Niet-nakoming
Niet-omzetting van een richtlijn
Grondwater

Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 2 december 1987, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 169 EEG-Verdrag beroep ingesteld tot vaststelling dat de Italiaanse Republiek de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen, door niet binnen de gestelde termijn de wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen te hebben genomen die nodig zijn om richtlijn 80/68/EEG van de Raad van 17 december 1979 betreffende de bescherming van het grondwater tegen verontreiniging veroorzaakt door de lozing van bepaalde gevaarlijke stoffen ( PB 1980, L 20, blz . 43, hierna : de richtlijn ) integraal en correct in haar interne rechtsorde om te zetten .
2 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten van het geding, de relevante communautaire en nationale bepalingen, het procesverloop alsmede de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting . Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof .
Het voorwerp van het geding
3 Tijdens de precontentieuze procedure en de schriftelijke behandeling voor het Hof heeft de Italiaanse Republiek onder andere gesteld, dat de Italiaanse wateren beschermd worden tegen verontreiniging door de wet van 10 mei 1976, nr . 319, getiteld "Norme per la tutela delle acque dall' inquinamento" ( de zogenoemde "wet Merli I", GURI 29.5.1976, nr . 141, blz . 4125 ) en de wet van 24 december 1979, nr . 650, getiteld "Integrazioni e modifiche delle leggi 16 aprile 1973 n . 171, e 10 maggio 1976, n . 319, in materia di tutela delle acque dall' inquinamento" ( de zogenoemde "wet Merli II", GURI 29.12.1979, nr . 352, blz . 10533 ) evenals door het besluit van 4 februari 1977 van het interministerieel comité voor het water ( GURI, Supplemento ordinario, 21.2.1977, nr . 48, blz . 2 ). Tijdens de mondelinge behandeling heeft de Italiaanse Republiek echter toegegeven, dat haar wetgeving op bepaalde punten niet helemaal conform de richtlijn is, en heeft zij erop gewezen dat de procedure om de regelingen volledig in overeenstemming te brengen, aan de gang is .
4 Tijdens de precontentieuze procedure had de Italiaanse Republiek gesteld, dat volgens de in Italië van kracht zijnde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen elke directe lozing van afvalwater in het grondwater verboden is . De Italiaanse wetgeving zou bijgevolg beantwoorden aan de voorschriften van de artikelen 4, lid 1, eerste streepje, en 5, lid 1, eerste streepje, van de richtlijn .
5 De Commissie heeft in haar verzoekschrift akte genomen van de verklaringen van de Italiaanse Republiek inzake het verbod op directe lozingen . Tijdens de mondelinge behandeling heeft zij verklaard, dat is aangetoond dat de Italiaanse wetgeving een indirect verbod op elke directe lozing kent en dat in zoverre het absolute verbod op directe lozingen conform de richtlijn is .
6 Gelet op deze verschillende verklaringen moet nog worden ingegaan op de door de Commissie naar voren gebrachte concrete grieven inzake de overeenstemming van de Italiaanse wetgeving met de richtlijn .
7 Vooraf moet worden opgemerkt, dat voor de omzetting van gemeenschapsrechtelijke bepalingen in nationaal recht niet noodzakelijkerwijs vereist is, dat die bepalingen formeel en letterlijk in een uitdrukkelijke, specifieke bepaling worden overgenomen, en dat een algemene juridische context daartoe voldoende kan zijn, wanneer deze daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn op voldoende bepaalde en duidelijke wijze verzekert ( zie het arrest van 27 april 1988, zaak 252/85, Commissie/Frankrijk, Jurispr . 1988, blz . 2243 ). De grieven van de Commissie moeten derhalve vanuit dit oogpunt worden onderzocht .
Het onderscheid tussen de stoffen van lijst I en van lijst II
8 De Commissie voert in de eerste plaats aan, dat de Italiaanse wetgeving bij de lozingen geen enkel onderscheid maakt tussen de stoffen van lijst I en die van lijst II . Dit onderscheid zou gelet op het doel van de richtlijn, het grondwater op een doeltreffende manier te beschermen tegen verontreiniging, nochtans belangrijk zijn, omdat volgens de Commissie de lozing van stoffen van lijst I moet worden verhinderd, terwijl de lozing van stoffen van lijst II enkel moet worden beperkt .
9 De Italiaanse Republiek, die in haar verweerschrift en in haar dupliek geen standpunt over deze grief heeft ingenomen, heeft in antwoord op een schriftelijke vraag van het Hof verwezen naar bijlage 5, punt 1, bij het besluit van 4 februari 1977 van het interministerieel comité en daarbij benadrukt, dat ingevolge dat besluit directe lozing van stoffen van lijst I volstrekt verboden is en dat het gevaar voor een indirecte lozing praktisch is geëlimineerd .
10 Tijdens de mondelinge behandeling heeft de Italiaanse Republiek erkend, dat de Italiaanse wetgeving geen onderscheid maakt tussen directe en indirecte lozingen; zij stelt evenwel, dat het besluit van 4 februari 1977 garandeert dat de lozingen het grondwater niet kunnen bereiken, omdat dat besluit de lozing op de bodem slechts toelaat indien er een natuurlijke zuivering is, en lozing in de ondergrond slechts indien dit gebeurt in diepe en ondoordringbare aardlagen . De Italiaanse Republiek beklemtoont, dat door onderscheid te maken tussen de stoffen van lijst I en II, de richtlijn een zekere mate van verontreiniging door de stoffen van lijst II toestaat, dit in tegenstelling tot de in Italië geldende wetgeving, die op dit punt strenger is .
11 Blijkens de verklaringen van de Italiaanse Republiek erkent zij, dat haar wetgeving geen onderscheid maakt tussen de stoffen van lijst I en II . Nu voorziet artikel 3 van de richtlijn in een verschillende regeling voor de lozing van stoffen van lijst I, die altijd verboden moet zijn wanneer het een directe lozing betreft en die in geval van een indirecte lozing is gebonden aan een vergunning, na voorafgaand onderzoek, en voor de lozing van stoffen van lijst II, die aan andere regels onderworpen is . Bijgevolg is, gezien het doel van de richtlijn, het onderscheid tussen de twee soorten stoffen van dwingende aard en moet het daarom in de nationale wetgeving worden overgenomen met de precisie en duidelijkheid die nodig zijn om volledig aan het beginsel van rechtszekerheid te voldoen .
12 Hierbij dient eraan te worden herinnerd, dat een wetgeving die de betrokken rechtssubjecten in onzekerheid laat over hun mogelijkheden om zich op het gemeenschapsrecht te beroepen, niet voldoet aan de verplichting om een richtlijn in nationaal recht om te zetten ( zie arrest van 3 maart 1988, zaak 116/86, Commissie/Italië, Jurispr . 1988, blz . 1323 ).
13 Aangaande het argument van de Italiaanse Republiek, dat haar wetgeving het gevaar van een indirecte lozing praktisch elimineert, dient eraan te worden herinnerd dat, zoals het Hof in het arrest van 15 maart 1990 ( zaak C-339/87, Commissie/Nederland, Jurispr . 1990, blz . I-851, r.o . 25 ) heeft gezegd, de Lid-Staten voor een duidelijk wettelijk kader op het betrokken gebied moeten zorgen ten einde de volledige toepassing van richtlijnen rechtens en niet alleen feitelijk te verzekeren .
14 Deze grief van de Commissie moet derhalve worden aanvaard .
De in de Italiaanse wetgeving ontbrekende stoffen
15 De Commissie stelt, dat de Italiaanse wetgeving verschillende stoffen van lijst I en II van de richtlijn niet vermeldt .
16 Inzake lijst I stelt de Commissie, dat in de Italiaanse wetgeving de categorie "organische tinverbindingen" ( lijst I, punt 3 ) evenals de meeste stoffen die "in of via het water een kankerverwekkende, mutagene of teratogene werking hebben" ( lijst I, punt 4 ) niet zijn terug te vinden, en dat van de organische halogeenverbindingen en stoffen waaruit in water dergelijke verbindingen kunnen ontstaan en van de organische fosforverbindingen ( lijst I, punt 1 en 2 ) enkel de "pesticidi clorurati", "solventi clorurati" en "pesticidi fosforati" worden genoemd .
17 Wat de stoffen van lijst II betreft, stelt de Commissie, dat de Italiaanse wetgeving geen rekening houdt met de volgende chemische parameters : antimoon, molybdeen, titaan, beryllium, uranium, vanadium, kobalt, thallium, tellurium en zilver, en evenmin met verschillende van de verbindingen die kunnen worden gerekend tot de "biociden en derivaten daarvan die niet in lijst I genoemd zijn ". In dit verband vermeldt zij als voorbeeld de carbamaten, de dithiocarbamaten, de organische zwavelfungiciden, de quaternaire ammoniumderivaten en andere, evenals de groep "organische siliciumverbindingen die toxisch of persistent zijn en stoffen waaruit dergelijke verbindingen in het water kunnen ontstaan, met uitzondering van die welke biologisch onschadelijk zijn of die in het water snel worden omgezet in onschadelijke stoffen" ( punt 1, 2 en 4 van lijst II ).
18 De Italiaanse Republiek heeft in antwoord op een desbetreffende vraag van het Hof de juistheid van de grief betreffende al deze stoffen erkend en heeft dit tijdens de mondelinge behandeling bevestigd . Zij merkt echter op, dat zij in het bijzonder wat de stoffen van punt 4 van lijst I van de richtlijn betreft, te weten die welke een kankerverwekkende, mutagene of teratogene werking hebben, moeilijkheden heeft ondervonden als gevolg van het feit dat de richtlijn niet vermeldt, welke deze stoffen zijn, en dat zij op haar verzoek om opheldering daarover, geen antwoord van de Commissie heeft gekregen .
19 Vastgesteld moet worden dat de richtlijn inderdaad geen nadere omschrijving geeft van de stoffen die een kankerverwekkende, mutagene of teratogene werking hebben en dat, zoals de Commissie terecht heeft gesteld, dit stilzwijgen samenhangt met de voortdurende ontwikkeling van de wetenschappelijke kennis ter zake . De gesignaleerde moeilijkheid rechtvaardigt het ontbreken van een algemene vermelding van die stoffen in de nationale wetgeving echter niet .
20 Deze grief van de Commissie moet derhalve worden aanvaard .
De afgifteprocedure voor lozingsvergunningen
21 De Commissie stelt, dat de Italiaanse Republiek noch artikel 7 van de richtlijn, dat de inhoud van het specifieke voorafgaande onderzoek regelt, noch artikel 8, dat als voorwaarde voor de afgifte van een lozingsvergunning vereist dat het grondwater, en met name de kwaliteit ervan, onder controle staat, in nationaal recht heeft omgezet .
22 De Italiaanse Republiek betoogt, dat aan artikel 7 van de richtlijn wordt voldaan door wet nr . 62 van 5 maart 1982 ( GURI van 5.3.1982, nr . 63, blz . 1713 ), volgens welke de regioni aan de hand van een passend plan en met inachtneming van de criteria van bijlage 5 bij het besluit van 4 februari 1977, waarin de voorafgaande onderzoeken zeer gedetailleerd worden geregeld, de gebieden moeten aanwijzen die geschikt zijn voor de lozing van afvalwater en slib . Volgens de Italiaanse Republiek geeft deze reglementering een voorafgaande omschrijving van de lozingsvoorwaarden .
23 Deze argumentatie kan niet worden aanvaard . Artikel 7 van de richtlijn eist immers, wegens de specifieke aard van het voorwerp van het onderzoek, te weten het ontvangende milieu, dat ook het onderzoek een specifiek doel heeft, namelijk bestudering van de hydrogeologische omstandigheden in het betrokken gebied, van het eventuele zuiveringsvermogen van bodem en ondergrond en van andere factoren; juist daarom overigens geeft dit artikel nauwkeurig de elementen aan waarop het voorafgaand onderzoek dient te zijn gericht . Aldus is de afgifte van vergunningen gebonden aan nauwkeurige en gedetailleerde voorwaarden die als dwingend moeten worden beschouwd, wil het doel van de richtlijn kunnen worden verwezenlijkt . Een nationale wetgeving die aan bepaalde criteria en technische normen voor het gebruik van water een vage en algemene omschrijving geeft, kan derhalve niet in overeenstemming zijn met de voorschriften van de richtlijn .
24 In verband met de omzetting van artikel 8 van de richtlijn stelt de Italiaanse Republiek, dat het door deze tekst voorgeschreven toezicht op het water is verzekerd op grond van het bepaalde in bijlage 5, punt 2.8, bij het besluit van het interministerieel comité van 4 februari 1977, dat in alle nodige verificaties moet worden voorzien om de gevolgen van de lozing voor het milieu te beoordelen, waarbij als voorbeeld een aantal te verrichten verificaties zijn vermeld .
25 Deze stelling kan evenmin slagen . Artikel 8 van de richtlijn maakt de afgifte van de in de artikelen 4, 5 en 6 bedoelde vergunningen immers strikt afhankelijk van een specifiek en voorafgaand onderzoek met een welbepaalde inhoud .
26 De door de Italiaanse Republiek aangehaalde bepalingen voorzien echter slechts in vage en algemene maatregelen, die niet kunnen worden geacht aan het bovenbedoelde artikel uitvoering te geven met de nauwkeurigheid en duidelijkheid die nodig zijn om volledig te voldoen aan het vereiste van rechtszekerheid ( zie arrest van 17 september 1987, zaak 291/84, Commissie/Nederland, Jurispr . 1987, blz . 3483, r.o . 15 ).
27 Deze grief van de Commissie moet derhalve eveneens worden aanvaard .
De stilzwijgend verleende "voorlopige vergunning"
28 De Commissie stelt voorts, dat de Italiaanse Republiek noch de artikelen 9 en 10 van de richtlijn, die de in de vergunningen op te nemen elementen bepalen, noch artikel 12 van de richtlijn, dat de voorwaarden vastlegt waaronder een vergunning wordt geweigerd of ingetrokken, heeft omgezet . De Commissie betoogt, dat artikel 15 van wet nr . 319 van 1976 voor de afgifte van een vergunning slechts één vereiste stelt, namelijk dat de aanvrager een aanvraag indient vergezeld van een nauwkeurige beschrijving van de bijzonderheden van de lozing . Bovendien wordt volgens dit artikel een voorlopige vergunning geacht te zijn verleend, indien de vergunningaanvraag niet binnen een termijn van zes maanden is afgewezen . Naar de mening van de Commissie houdt dit een systeem van vergunningverlening op enkele aanvraag en een procedure van "stilzwijgende toestemming" in, wat gevolgen heeft voor zowel de vergunning als de controle, aangezien het bij een stilzwijgende vergunning niet zeker is, dat de controle is verricht, en, indien dat niet het geval is, een vergunning wordt verleend zonder dat de voorwaarden van de artikelen 9, 10 en 12 van de richtlijn vervuld zijn .
29 De Italiaanse Republiek vestigt er de aandacht op, dat het feit dat de Italiaanse wetgeving in een stilzwijgende vergunning voorziet, niet betekent dat het stelsel als zodanig onverenigbaar is met het door de richtlijn nagestreefde doel, aangezien de Lid-Staten de bevoegdheid hebben om de manier te kiezen waarop zij de richtlijn uitvoeren . Volgens de Italiaanse Republiek moet wat de stilzwijgende vergunningen betreft, de bevoegde overheid in elk geval nagaan, of het voor de lozing gekozen gebied overeenstemt met het door de gewestelijke overheid daarvoor tevoren aangewezen gebied . Bijgevolg waarborgt het Italiaanse recht een preventieve, doeltreffende en richtlijnconforme controle .
30 Hieromtrent moet worden opgemerkt, dat volgens de richtlijn de weigering, verlening of intrekking van vergunningen moet geschieden bij een uitdrukkelijke handeling en met inachtneming van nauwkeurige procedureregels, die aan een aantal noodzakelijke voorwaarden voldoen waarvan de rechten en verplichtingen van de particulieren afhangen .
31 Bijgevolg kan een stilzwijgende vergunning niet in overeenstemming zijn met de voorschriften van de richtlijn, te meer niet daar, zoals de Commissie heeft opgemerkt, een dergelijke vergunning noch voorafgaande, noch latere onderzoekingen en evenmin controles mogelijk maakt . Daaruit volgt, dat de richtlijn door de nationale wetgeving niet zo nauwkeurig en duidelijk wordt uitgevoerd als nodig is om volledig te voldoen aan het vereiste van rechtszekerheid .
32 Deze grief van de Commissie moet derhalve eveneens worden aanvaard .
De duur van de vergunning
33 Volgens de Commissie voorziet de Italiaanse wetgeving, en met name artikel 15 van wet nr . 319 van 1976 in een vergunning van onbepaalde duur; hoewel zij steeds kan worden herroepen of gewijzigd, is deze figuur in strijd met artikel 11 van de richtlijn, dat de Lid-Staten de verplichting oplegt om in de tijd beperkte vergunningen af te geven die ten minste om de vier jaar aan een heronderzoek moeten worden onderworpen .
34 De Italiaanse Republiek, die in haar memories geen standpunt over deze kwestie had ingenomen, heeft in antwoord op een desbetreffende vraag van het Hof erkend, dat de duur van de vergunning in de vigerende Italiaanse wetgeving niet is geregeld .
35 Deze grief van de Commissie moet derhalve worden aanvaard .
Het toezicht op de naleving van de in de vergunningen vastgestelde voorwaarden en de controle van de gevolgen van de lozingen
36 De Commissie stelt dat artikel 13 van de richtlijn, dat de Lid-Staten verplicht om de naleving van de in elke vergunning vastgestelde voorwaarden en de gevolgen van de lozingen voor het grondwater te controleren, niet correct is omgezet, aangezien artikel 15, zesde alinea, van wet nr . 319 van 1976, zoals gewijzigd bij wet nr . 650/79, de Italiaanse autoriteiten toezichthoudende en controlerende bevoegdheden geeft die vaag zijn en beperkt blijven tot de controle op de naleving van de bij de wet bepaalde aanvaardbaarheidsgrenzen .
37 Aangaande de grief betreffende het toezicht op de naleving van de vergunningvoorwaarden preciseert de Italiaanse Republiek in antwoord op een schriftelijke vraag van het Hof, dat aan de eisen van de richtlijn is voldaan, aangezien ingevolge artikel 9 van wet nr . 650 van 1979 de gemeenten en de berggemeenschappen toezicht moeten uitoefenen op de lozingen, en dat artikel 22 van wet nr . 319 van 1976 in dit verband voorziet in strafrechtelijke sancties voor personen die de in de vergunning vastgestelde voorwaarden niet naleven . Zij wijst erop, dat bij artikel 8, lid 4, van wet nr . 349 van 8 juli 1986 ( GURI 15.7.1986, nr . 162 ) een in milieuzaken gespecialiseerde operationele groep carabinieri is opgericht . Het feit dat niet-naleving van de in de vergunning aangegeven voorschriften een strafrechtelijk delict vormt, brengt volgens de Italiaanse Republiek voor de met de opsporing van strafbare feiten belaste instanties, automatisch een toezichts - en controleplicht mee .
38 Inzake de grief betreffende de controle van de gevolgen van de lozingen preciseert de Italiaanse Republiek in antwoord op een door het Hof gestelde vraag, dat die controle wordt verzekerd door punt 2.8 van het besluit van het interministerieel comité van 4 februari 1977 .
39 De Commissie stelt hiertegenover, dat de Italiaanse wetgeving vaag is en dat de in artikel 22 van wet nr . 319 van 1976 voorziene strafrechtelijke sancties onvoldoende zijn om de toepassing van de richtlijn te verzekeren, aangezien de wet zelf geen rekening houdt met de nauwkeurige en gedetailleerde bepalingen van de richtlijn . Bovendien meent de Commissie dat de groep carabinieri, die uit een twintig man bestaat, niet doeltreffend kan zijn voor de bescherming van het milieu tegen alle mogelijke inbreuken .
40 In de eerste plaats dient te worden opgemerkt, dat artikel 13 van de richtlijn de bevoegde instanties van de Lid-Staten de verplichting oplegt, alle in de afgegeven vergunningen gestelde voorwaarden evenals alle gevolgen van de lozingen voor het grondwater specifiek te controleren .
41 Door de niet-naleving van de voorwaarden van de afgegeven vergunningen in het algemeen strafbaar te stellen, voert de Italiaanse wetgeving echter geen specifieke controle in op de naleving van die voorwaarden . Evenmin voorziet zij in controle van de gevolgen van de lozingen voor het grondwater .
42 Bijgevolg zijn de door de Italiaanse Republiek genomen maatregelen ontoereikend om te voldoen aan de specifieke vereisten van de richtlijn, zowel wat de controle op de naleving van de in de afgegeven vergunningen gestelde voorwaarden als wat de controle van de gevolgen van de lozingen voor het grondwater betreft .
43 Deze grief van de Commissie moet derhalve eveneens worden aanvaard .
De verplichting een inventaris van de vergunningen bij te houden
44 De Commissie stelt, dat de Italiaanse wetgeving niet voldoet aan artikel 15 van de richtlijn, volgens hetwelk de Lid-Staten een inventaris van de vergunningen moeten bijhouden . Momenteel bestaat een dergelijke inventaris in Italië niet en zelfs als er een zou bestaan, dan vertoont deze noodzakelijkerwijs hiaten, in ieder geval wat de stilzwijgende vergunningen betreft .
45 De Italiaanse Republiek stelt daartegenover, dat de door nationale wetgeving toegestane stilzwijgende verlening van vergunningen het opstellen van de door de richtlijn vereiste inventaris niet uitsluit, aangezien elke bij de bevoegde instantie ingediende vergunningaanvraag vergezeld gaat van documentatie die alle gegevens bevat die kenmerkend zijn voor de lozing .
46 Dit argument kan evenmin worden aanvaard, daar de aangehaalde documentatie niet beantwoordt aan de verplichting van de richtlijn om een inventaris van de vergunningen bij te houden .
47 Deze grief van de Commissie dient derhalve eveneens te slagen .
48 Gelet op bovenstaande overwegingen moet worden vastgesteld dat de Italiaanse Republiek, door niet binnen de gestelde termijn alle maatregelen te treffen die nodig zijn om te voldoen aan richtlijn 80/68/EEG van de Raad van 17 december 1979 betreffende de bescherming van het grondwater tegen verontreiniging veroorzaakt door de lozing van bepaalde gevaarlijke stoffen, de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen .
Beslissing inzake de kosten
Kosten
49 Ingevolge artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen . Aangezien de Italiaanse Republiek in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen .
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende, verstaat :
1 ) Door niet binnen de gestelde termijn alle maatregelen te treffen die nodig zijn om te voldoen aan richtlijn 80/68/EEG van de Raad van 17 december 1979 betreffende de bescherming van het grondwater tegen verontreiniging veroorzaakt door de lozing van bepaalde gevaarlijke stoffen, is de Italiaanse Republiek de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet nagekomen .
2 ) De Italiaanse Republiek wordt verwezen in de kosten van de procedure .