CELEX: 61999CJ0132
EUGFJ
Avslut av räkenskaper
Räkenskapsåret 1995
Produktionsstöd för hampa

Domskäl
1 Konungariket Nederländerna har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 17 april 1999, med stöd av artikel 173 första stycket i EG-fördraget (nu artikel 230 EG i ändrad lydelse) väckt talan om delvis ogiltigförklaring av kommissionens beslut 1999/187/EG av den 3 februari 1999 om avslut av medlemsstaternas räkenskaper avseende utgifter som finansieras genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruk för räkenskapsåret 1995 (EGT L 61, s. 37, nedan kallat det ifrågasatta beslutet), i den del däri föreskrivs en korrigering på 50 procent av de utgifter som Konungariket Nederländerna deklarerat inom ramen för produktionsstödet för hampa, det vill säga en korrigering på 117 277 NLG.
2 Genom beslut av domstolens ordförande av den 26 januari 2000 tilläts Konungariket Spanien att intervenera till stöd för Konungariket Nederländernas yrkanden.
Tillämpliga bestämmelser
3 I rådets förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT L 94, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 3, s. 23) fastställs vilka av medlemsstaternas utgifter som skall ersättas av garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruk (EUGFJ) och villkoren för denna finansiering. Artikel 8.1 i denna förordning har följande lydelse:
"Medlemsstaterna skall i enlighet med nationella bestämmelser i lagar och andra författningar vidta de åtgärder som är nödvändiga för att
- försäkra sig om att transaktioner som finansieras av fonden verkligen äger rum och att de genomförs korrekt,
- förhindra och beivra oegentligheter,
- indriva belopp som förlorats till följd av oegentligheter eller försumlighet.
Medlemsstaterna skall underrätta kommissionen om de åtgärder som vidtagits i dessa syften, särskilt i vilket stadium de förvaltningsmässiga och rättsliga förfarandena befinner sig."
4 I artikel 5.2 i förordning nr 729/70 föreskrivs följande:
"Efter att ha hört den fondkommitté som avses i artikel 11
a) skall kommissionen
- vid årets början och på grundval av de handlingar som avses i punkt 1 a, besluta om myndigheterna och organen skall få en förskottsbetalning som inte överstiger en tredjedel av de anslag som inskrivits i budgeten,
- under årets lopp besluta, om ytterligare betalningar skall göras för att täcka utgifter som skall bäras av en myndighet eller ett organ,
b) före utgången av påföljande år och på grundval av de handlingar som avses i punkt 1 b, granska och godkänna årsredovisningen för myndigheterna och organen."
5 Den gemensamma organisationen av marknaden för hampa regleras genom rådets förordning (EEG) nr 1308/70 av den 29 juni 1970 om den gemensamma organisationen av marknaden för lin och hampa (EGT L 146, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 3, s. 35). Ett stödsystem skall enligt artikel 4 i denna förordning införas för lin och hampa som odlats inom gemenskapen. Stödbeloppet skall fastställas per hektar sådd och skördad areal.
6 Artikel 4 i kommissionens förordning (EEG) nr 1164/89 av den 28 april 1989 om närmare bestämmelser för stödet för spånadslin och hampa (EGT L 121, s. 4; svensk specialutgåva, område 3, volym 29, s. 33) hade ursprungligen följande lydelse:
"Stöd skall enbart beviljas för arealer
a) som helt och hållet har blivit sådda och skördade och på vilka normalbrukning har utförts, och
b) för vilka en deklaration om sådd har lämnats i enlighet med artikel 5."
7 Följande text har lagts till i artikel 4 a i förordning nr 1164/89 genom kommissionens förordning (EG) nr 1469/94 av den 27 juni 1994 om ändring av förordning (EEG) nr 1164/89 (EGT L 159, s. 12; svensk specialutgåva, område 3, volym 58, s. 166), som trädde i kraft den 5 juli 1994,
- i den svenska versionen:
"För att anses vara skördade måste arealerna ha genomgått en hantering
- som genomförts efter fröbildningen,
- som är inriktad på att avsluta växtens växtperiod, och
- som genomförts i syfte att nyttja stjälken, med eller utan fröer.
Nyttjandet som avses i tredje strecksatsen skall betraktas som eftersträvat om växten har ryckts upp eller om den har skurits av med ett skärblad som i fråga om lin och hampa skär på en höjd av högst 10 cm respektive 20 cm ovanför marken.
..."
- i den nederländska versionen:
"Het vlas op een bepaalde oppervlakte wordt als geoogst beschouwd wanneer op die oppervlakte een bewerking is geschied die:
- na de zaadvorming is uitgevoerd,
- op beëindiging van de groeicyclus van de plant was gericht, en
- ten doel had te bereiken dat de bruikbaarheid van de vlasstengel, in voorkomend geval zonder het zaad, wordt vergroot.
De in het derde streepje bedoelde voorwaarde wordt geacht te zijn vervuld indien de plant uit de grond is getrokken of is gemaaid met een voor vlas op maximaal 10 cm en voor hennep op maximaal 20 cm boven de grond afgestelde maaibalk.
..."
8 Genom kommissionens förordning (EG) nr 466/96 av den 14 mars 1996 om ändring av förordning nr 1164/89 (EGT L 65, s. 6), vilken trädde i kraft den 22 mars 1996, har följande text lagts till efter artikel 4 a tredje strecksatsen:
"Den sädesgrodd som avses i första strecksatsen skall anses vara avslutad om antalet hampafrön eller linfrökapslar som har uppnått sin fullmogna form och volym överstiger antalet andra hampafrön eller linfrökapslar."
Förfarandet för avslut av räkenskaperna
9 Tjänstemännen vid EUGFJ genomförde i september 1995 en kontroll i Nederländerna för att undersöka om reglerna för gemenskapens produktionsstöd för lin och hampa efterlevdes. De konstaterade därvid att de arealer där det odlades hampa inte var berättigade till det stöd som beviljats på grund av att växten hade skördats före fröbildningen i strid med artikel 4 a i förordning nr 1164/89 i dess lydelse enligt förordning nr 1469/94 (nedan kallad förordning nr 1164/89 i dess ändrade lydelse). Växten hade skördats under blomningen eller omedelbart efter denna då fröna fortfarande befann sig i sitt mjölkaktiga stadium. Med hänsyn till risken att en hampaskörd kommer på avvägar i syfte att användas vid drogtillverkning, är det viktigt att gällande regler noggrant iakttas. Tjänstemännen vid EUGFJ ansåg för övrigt att de nederländska myndigheterna inte hade uppfyllt sina skyldigheter att kontrollera importen av hampafrön från tredje land.
10 Ett samråd mellan den nederländska regeringen och kommissionen ägde senare rum. Den nederländska regeringen bestred inte att hampan skördats innan fröbildningen var avslutad, medan fröna fortfarande befann sig i sitt mjölkaktiga stadium. Den framhöll emellertid att, eftersom hampan odlats i syfte att nyttja fibrerna, vars kvalitet är bäst innan blomningen är över, är det ekonomiskt mest fördelaktigt att skörda växten innan den har nått sin fulla mognad.
11 Eftersom kommissionen inte fann dessa förklaringar tillfredsställande, meddelade den genom skrivelse av den 29 oktober 1997 den nederländska regeringen att den avsåg att tillämpa en schablonmässig korrigering motsvarande 50 procent av de utgifter som deklarerats i budgetposten 1402 (hampa) för räkenskapsåret 1995 med motiveringen att hampan hade skördats före fröbildningen.
12 Konungariket Nederländerna ansökte därefter om förlikning. Förlikningsorganet konstaterade i sin rapport av den 15 maj 1998 att den inte hade kunnat fastställa om det fanns någon vedertagen definition av vad som verkligen är ett "färdigbildat" frö.
13 Kommissionen antog den 12 januari 1999 den sammanfattande rapporten om resultaten av kontrollerna inför räkenskapsavslutet vid garantisektionen vid EUGFJ för räkenskapsåret 1995 (nedan kallad den sammanfattande rapporten). Kommissionen påpekade där återigen att de arealer i Nederländerna där det odlas hampa inte hade rätt till produktionsstöd. Kommissionen beslutade om en korrigering motsvarande 50 procent av de utgifter som deklarerats med hänsyn till att stödet normalt avsåg två aktiviteter, nämligen framställning av fibrer och fröproduktion, att samtliga arealer hade skördats för tidigt och att fröbildningen skall anses avslutad när ungefär 50 procent av fröna nått sin mognad.
Den första grunden: åsidosättande av förordning nr 1308/70
Den första grundens första del: felaktig tolkning av förordning nr 1308/70
14 Genom den första grundens första del har den nederländska regeringen gjort gällande, och har därvid fått stöd av den spanska regeringen, att kommissionen har tolkat förordning nr 1308/70 felaktigt när den anser att en korrigering motsvarande 50 procent är berättigad på grund av att produktionsstödet för hampa avser två aktiviteter, nämligen framställning av fibrer respektive frön. Enligt den nederländska regeringen föreligger enligt denna förordning ingen skyldighet att skörda fibrer och frön från samma planta, och det hänvisas inte särskilt till produktion av hampafrön. Kommissionen har således ställt krav som inte förekommer i förordningen och har därigenom åsidosatt gemenskapsrätten.
15 Kommissionen har genmält att den nederländska regeringen förväxlar de krav som skall uppfyllas för att stödet skall beviljas med utformningen av den ekonomiska sanktionsåtgärden när alla dessa villkor inte har uppfyllts. I själva verket kunde kommissionen helt ha underkänt samtliga utgifter. Med hänsyn till att det ovedersägligen förelåg en viss produktion av fibrer, sökte kommissionen emellertid ett kriterium som gjorde det möjligt att mildra sanktionsåtgärden och kom till slutsatsen att det var lämpligt med en korrigering motsvarande 50 procent av utgifterna. Denna sänkning utgör emellertid inte en tolkning eller en tillämpning av förordning nr 1308/70.
16 Det räcker i detta hänseende att konstatera att kommissionen varken i det överklagade beslutet eller i den sammanfattande rapporten har hävdat att det i de aktuella reglerna föreskrivs en skyldighet att skörda fibrer och frön från samma planta. Kommissionen fann att den kunde tillämpa en korrigering motsvarande 100 procent, men eftersom den ansåg denna sanktionsåtgärd alltför svår, sökte kommissionen ett kriterium som möjliggjorde en anpassning av sanktionsåtgärden. Den nederländska regeringens kritik är således ogrundad.
17 Talan kan följaktligen inte bifallas på den första grundens första del.
Den första grundens andra del: åsidosättande av artikel 8 i förordning nr 1308/70
18 Den nederländska regeringen har genom den första grundens andra del gjort gällande att kommissionen i den sammanfattande rapporten felaktigt har konstaterat att importen av hampafrö till Nederländerna från tredje land inte hade kontrollerats i enlighet med reglerna i förordning nr 1308/70. Dessa kontroller har i själva verket alltid ägt rum på ett korrekt sätt.
19 Kommissionen har i detta hänseende anfört att den bristande kontroll som uppmärksammats i den sammanfattande rapporten inte har haft någon inverkan på det ifrågasatta beslutet. Kommissionen har inte knutit någon ekonomisk sanktionsåtgärd till den bristfälliga kontrollen, vilket för övrigt inte var möjligt, eftersom denna kontroll inte utgjorde ett villkor för stödets beviljande. Att denna brist uppmärksammades var endast ett av flera konstateranden som emellertid inte på något sätt inverkade på den omtvistade korrigeringen.
20 Domstolen konstaterar i detta hänseende endast att det följer av det ifrågasatta beslutet och av den sammanfattande rapporten att den omtvistade korrigeringen har utförts på grund av att villkoren för stödets beviljande har åsidosatts, det vill säga att hampan skördats innan fröna bildats, och inte på grund av bristande kontroll av importen från tredje land. Domstolen finner därför att oberoende av om kommissionens kritik är välgrundad, har den inte haft några negativa följder för Konungariket Nederländerna och utgör inte ett beslut som går Konungariket Nederländerna emot.
21 Av detta följer att den första grundens andra del inte kan tas upp till sakprövning.
Den andra grunden: åsidosättande av förordning nr 1164/89 i dess ändrade lydelse
Den andra grundens första del: åsidosättande av den nederländska versionen av artikel 4 a i förordning nr 1164/89 i dess ändrade lydelse
22 Den nederländska regeringen har genom den andra grundens första del gjort gällande att kommissionens anmärkning att hampan skördats innan fröna nått ett tillräckligt mognadsstadium skall bedömas mot bakgrund av den nederländska versionen av artikel 4 a i förordning nr 1164/89 i dess ändrade lydelse. Enligt den nederländska regeringen gällde kravet att skörda efter fröbildningen endast lin. Kommissionen har således åsidosatt denna förordning genom att ställa motsvarande krav beträffande hampa.
23 Enligt kommissionen finns det inget stöd för detta argument. Den nederländska versionen är uppenbart felaktig och den nederländska regeringen kan således inte stödja sig på denna. Kommissionen har medgivit att, även om det i den första meningen och den tredje strecksatsen i artikel 4 a i förordning nr 1164/89 i dess ändrade lydelse uttryckligen hänvisas till lin, nämns både lin och hampa senare i den bestämmelsen. En normalt uppmärksam läsare borde således inse att det föreligger ett problem som skall lösas.
24 De nederländska myndigheterna medverkade vid utarbetandet av förordning nr 1469/94. De borde således vid en jämförelse av den nederländska versionen med andra språkversioner genast ha funnit att det förelåg en felaktighet. De borde under alla omständigheter ha kontaktat kommissionen i syfte att finna en lösning på detta problem.
25 I detta hänseende skall det konstateras att den nederländska versionen av artikel 4 a i förordning nr 1164/89 i dess ändrade lydelse skiljer sig från de andra språkversionerna i så måtto att det i början av den första meningen hänvisas enbart till lin och inte till hampa, medan de andra språkversionerna är mer allmänt utformade och inte uttryckligen nämner vare sig den ena eller den andra växten. Detta gäller även beträffande den tredje strecksatsen utom i den tyska versionen. Däremot anges i den nederländska versionen av meningen som följer omedelbart efter den tredje strecksatsen i denna bestämmelse, liksom i alla de andra språkversionerna, olika högsta skärhöjder beträffande lin och hampa.
26 Det skall även fastställas att det i rubriken till förordning nr 1164/89 och även i flertalet av dess bestämmelser hänvisas till båda växterna utan åtskillnad och att det föreskrivs en i stort sett likartad behandling beträffande båda växterna. Om de skall behandlas olika framgår det uttryckligen av förordningens text, såsom i artiklarna 2 och 3.
27 Under dessa omständigheter utgör, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 33 i sitt förslag till avgörande, hänvisningen endast till lin i den första meningen och i den tredje strecksatsen i artikel 4 a i den nederländska versionen av förordning nr 1164/89 i dess ändrade lydelse en felaktighet som lätt hade kunnat upptäckas. Den nederländska regeringen kan således inte åberopa en tolkning som bygger på endast denna version.
28 Talan kan följaktligen inte bifallas på den andra grundens första del.
Den andra grundens andra del: felaktig tolkning av begreppet fröbildning i artikel 4 a i förordning nr 1164/89 i dess ändrade lydelse
29 Genom den andra grundens andra del har den nederländska regeringen med stöd av den spanska regeringen anfört att kommissionen har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att tolka artikel 4 a i förordning nr 1164/89 i dess ändrade lydelse så att fröbildningen inte skall anses avslutad förrän åtminstone 50 procent av fröna är mogna. Detta krav infördes först genom en senare ändring av denna bestämmelse, nämligen genom förordning nr 466/96, vilken emellertid inte är tillämplig i det aktuella fallet.
30 Enligt den nederländska regeringen är artikel 4 a i förordning nr 1164/89 i dess ändrade lydelse tillämplig på det aktuella räkenskapsåret och där föreskrivs endast allmänt att skörden skall äga rum efter fröbildningen, vilket hade skett i förevarande fall. Även om fröna befann sig i sitt mjölkaktiga stadium vid skörden var de i alla fall färdigbildade. Hampafrön bildas nämligen redan under blomningen, utan att för den skull vara mogna. Eftersom fibrernas kvalitet blir sämre efter blomningen är det lämpligt att skörda under eller omedelbart efter blomningen. Detta tillvägagångssätt är enligt den nederländska regeringen helt i överensstämmelse med artikel 4 a i förordning nr 1164/89 i dess ändrade lydelse.
31 Kommissionen har framhållit att hampa rent allmänt är ett något känsligt ämne, eftersom denna växt utgör en risk för folkhälsan på grund av sina narkotiska egenskaper. Det är därför lämpligt att finna en jämvikt mellan strävan att undanröja denna risk och den stora nytta som hampaproduktionen har i vissa av gemenskapens regioner. Eftersom gemenskapsbestämmelserna medger produktionsstöd för hampa, skall villkoren för stödets beviljande tillämpas mycket strikt i syfte att undvika missbruk.
32 Ett av dessa villkor är att skörden äger rum efter fröbildningen. Även vid tillämpningen av artikel 4 a i förordning nr 1164/89 i dess ändrade lydelse innebär detta att fröna vid skörden skall vara helt färdigbildade och inte befinna sig i sitt mjölkaktiga stadium. Detta krav är i synnerhet motiverat av risken att hampan rättsstridigt används på grund av sina narkotiska egenskaper. Växtens halt av tetrahydrocannabinol är nämligen som högst vid slutet av blomningen, det vill säga just den period då hampan skördades i det aktuella fallet, och minskar under fröbildningen.
33 Det är i detta hänseende ostridigt att hampa är en växt som kan utgöra en risk för folkhälsan. Det är även ostridigt att bestämmelserna angående produktionsstöd för hampa beaktar denna risk genom att uppställa mycket stränga villkor vid beviljandet av stödet och i fråga om de kontroller som skall göras. Det anges sålunda i tredje skälet i förordning nr 1164/89 att bedrägeri skall förhindras.
34 Av detta följer att de villkor som anges i artikel 4 a i förordning nr 1164/89 i dess ändrade lydelse skall tolkas mycket restriktivt. Begreppet skörd efter fröbildningen skall, av de skäl som generaladvokaten har anfört i punkterna 39-42 i sitt förslag till avgörande, anses innebära att växten skall skördas när dess tetrahydrocannabinolhalt inte längre utgör en risk för folkhälsan. Kravet att skörden skall äga rum efter fröbildningen i enlighet med artikel 4 a i förordning nr 1164/89 i dess ändrade lydelse är följaktligen inte uppfyllt om hampafröna skördas medan de är i sitt mjölkaktiga stadium, vid slutet av eller omedelbart efter blomningen.
35 Talan kan följaktligen inte vinna bifall på den andra delen av den andra grunden.
Den tredje grunden: åsidosättande av motiveringsskyldigheten
36 Genom den tredje grunden har den nederländska regeringen anfört att det ifrågasatta beslutet inte är tillräckligt motiverat och att artikel 190 i EG-fördraget (nu artikel 253 EG) således har åsidosatts. Det är inte möjligt att genom motiveringen till det ifrågasatta beslutet förstå de överväganden som har lett till att kommissionen tillämpade den omtvistade korrigeringen på 50 procent. För att förstå dessa överväganden är det lämpligt att hänvisa till den sammanfattande rapporten som i sin tur hänvisar till förordning nr 1308/70 och kommissionens riktlinjer från juni 1993 om ekonomiska korrigeringar vid räkenskapsavslutet för EUGFJ (nedan kallade riktlinjerna). Det föreskrivs emellertid inte någon ekonomisk korrigering på 50 procent vare sig i denna förordning eller i riktlinjerna. Det anges uttryckligen och uttömmande i riktlinjerna i vilka fall en schablonmässig korrigering kan beslutas, och de angivna procentsatserna är 2, 5 och 10 procent. Det anges ingen korrigering på 50 procent.
37 Kommissionen har anfört att det överklagade beslutet är tillräckligt motiverat i sig och genom den sammanfattande rapporten. Kommissionen har även hävdat att Konungariket Nederländerna medverkade vid utarbetandet av det ifrågasatta beslutet och att det därför, tack vare en intensiv skriftväxling, mycket väl kände till skälen till att en korrigering på 50 procent hade beslutats.
38 Kommissionen har vidare anfört att det varken i den sammanfattande rapporten eller i någon annan handling har hänvisats till riktlinjerna för att motivera den aktuella korrigeringen. Riktlinjerna behandlar nämligen frågan om följderna av medlemsstaternas bristande kontroller, ett problem som inte är aktuellt i detta fall.
39 Det framgår i detta hänseende av domstolens rättspraxis, såsom generaladvokaten har sammanfattat denna i punkt 48 i sitt förslag till avgörande, att det i fråga om kommissionens beslut om avslut av räkenskaperna för EUGFJ inte krävs någon detaljerad motivering, eftersom dessa beslut fattas på grundval av en sammanfattande rapport och en skriftväxling mellan den berörda medlemsstaten och kommissionen.
40 I det här fallet klargörs det tydligt i punkt 4.7.4.1.2, som upptar flera sidor i den sammanfattande rapporten, att skälen till att den omtvistade korrigeringen beslutades var att det efter undersökningar på odlingarna och hos de företag som bearbetade hampan framkom att samtliga arealer i Nederländerna där det odlats hampa hade skördats före fröbildningen. Det framgår även av den sammanfattande rapporten och av parternas inlagor att den nederländska regeringen medverkade vid utarbetandet av det ifrågasatta beslutet och att den kände till skälen till att kommissionen ansåg att EUGFJ inte skulle påföras samtliga utgifter som Konungariket Nederländerna deklarerat inom ramen för produktionsstödet för hampa. Anledningen till att den nederländska regeringen vände sig till förlikningsorganet var just att den inte godtog dessa skäl.
41 Domstolen finner mot bakgrund av dessa omständigheter att Konungariket Nederländerna inte inom ramen för detta förfarande kan åberopa att motiveringsskyldigheten åsidosatts i det ifrågasatta beslutet. Talan kan följaktligen inte bifallas på den tredje grunden.
Den fjärde grunden: åsidosättande av likabehandlingsprincipen
42 Den nederländska regeringen har genom den fjärde grunden, som inte utvecklats i detalj, gjort gällande att kommissionen genom att, utan närmare förklaring, frångå sina riktlinjer har åsidosatt likabehandlingsprincipen.
43 Enligt kommissionen saknar denna grund relevans. Såsom kommissionen redan har visat ovan var riktlinjerna inte tillämpliga i förevarande fall och kommissionen har följaktligen varken tillämpat eller frångått dem.
44 Domstolen konstaterar i detta hänseende endast att, eftersom kommissionen inte var skyldig att tillämpa riktlinjerna i ett ärende som inte omfattas av dem är anmärkningen om åsidosättande av likabehandlingsprincipen uppenbart ogrundad. Talan kan följaktligen inte bifallas på den fjärde grunden.
45 Av det ovan anförda följer att Konungariket Nederländernas talan skall ogillas.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
46 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Nederländerna skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Nederländerna har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas. I enlighet med artikel 69.4 första stycket i rättegångsreglerna skall Konungariket Spanien, som har intervenerat i målet, bära sina kostnader.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN (femte avdelningen)
följande dom:
1) Talan ogillas.
2) Konungariket Nederländerna skall ersätta rättegångskostnaderna.
3) Konungariket Spanien skall bära sina kostnader.