CELEX: 62007CJ0118
Nesplnění povinnosti státem
Článek 307 druhý pododstavec ES
Nepřijetí vhodných opatření k odstranění neslučitelností mezi dvoustrannými dohodami uzavřenými s třetími státy před přistoupením členského státu k Evropské unii a Smlouvou o ES
Dvoustranné dohody uzavřené Finskou republikou s Ruskou federací, Běloruskou republikou, Čínskou lidovou republikou, Malajsií, Srílanskou demokratickou socialistickou republikou a Republikou Uzbekistán v oblasti investic

Svou žalobou se Komise Evropských společenství domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Finská republika tím, že nepoužila vhodných prostředků k odstranění neslučitelností se Smlouvou o ES v oblasti převodu kapitálu týkajících se ustanovení obsažených v dvoustranných investičních dohodách o podpoře a vzájemné ochraně investic uzavřených Finskou republikou s bývalým Svazem sovětských socialistických republik, jehož nástupnickým státem se stala Ruská federace (dohoda podepsaná dne 8. února 1989, SopS 58/1991), Běloruskou republikou (dohoda podepsaná dne , SopS 89/1994), Čínskou lidovou republikou (dohoda podepsaná dne , SopS 4/1986), Malajsií (dohoda podepsaná dne , SopS 79/1987), Srílanskou demokratickou socialistickou republikou (dohoda podepsaná dne , SopS 54/1987) a Republikou Uzbekistán (dohoda podepsaná dne , SopS 74/1993, dále jen společně „sporné dvoustranné dohody“), nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 307 druhého pododstavce ES.
Právní rámec
Finská republika před svým přistoupením k Evropské unii uzavřela sporné dvoustranné dohody.
Tyto dohody vstoupily v platnost s ohledem na Ruskou federaci dne 15. srpna 1991, Běloruskou republiku dne , Čínskou lidovou republiku dne , Malajsii dne , Srílanskou demokratickou socialistickou republiku dne a konečně Republiku Uzbekistán dne .
Uvedené dohody zaručují investorům každé ze smluvních stran bez zbytečného odkladu volný převod plateb souvisejících s investicí ve volně směnitelných měnách.
Všechny tyto dohody, s výjimkou dohody uzavřené s Ruskou federací, obsahují smluvní ustanovení, které zaručuje ochranu investic v mezích právních předpisů smluvní strany. Například dohoda uzavřená se Srílanskou demokratickou socialistickou republikou obsahuje následující smluvní ustanovení: „Smluvní strany za všech okolností zaručí, v mezích vlastních zákonných a podzákonných předpisů a v souladu s mezinárodním právem, přiměřené a vhodné zacházení s investicemi ze strany občanů či společností druhé smluvní strany“.
Postup před zahájením soudního řízení
Jelikož se Komise domnívala, že sporné dvoustranné dohody mohou znemožnit uplatnění omezení pohybu kapitálu a plateb, která může Rada Evropské unie přijmout na základě čl. 57 odst. 2 ES, článku 59 ES a čl. 60 odst. 1 ES, zaslala dne 7. května 2004 Finské republice výzvu dopisem.
Tento členský stát předal Komisi dopisem ze dne 7. července 2004 své vyjádření k uvedené výzvě dopisem. Tvrdil, že sporná ustanovení těchto dohod nebrání dodržování jeho povinností vyplývajících z čl. 57 odst. 2 ES, článku 59 ES a čl. 60 odst. 1 ES.
Jelikož se Komise domnívala, že argumenty předložené Finskou republikou jsou nedostatečné, zaslala jí dne 16. března 2005 odůvodněné stanovisko.
Dopisem ze dne 19. května 2005 předala Finská republika Komisi své vyjádření v odpověď na uvedené odůvodněné stanovisko. Trvala na svých dřívějších argumentech.
Jelikož se Komise domnívala, že tyto argumenty neumožňují vyvrátit výtky uvedené v odůvodněném stanovisku, rozhodla se podat projednávanou žalobu.
Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 9. července 2007 bylo povoleno vedlejší účastenství Spolkové republiky Německo, Litevské republiky, Maďarské republiky a Rakouské republiky na podporu návrhových žádání Finské republiky.
K žalobě
Úvodem je třeba poznamenat, že jedna z dvoustranných dohod neobsahuje zvláštní smluvní ustanovení, jako je ustanovení uvedené v bodě 5 tohoto rozsudku, které by podle Finské republiky v každém případě umožnilo plnit povinnosti, které pro ni vyplývají z práva Společenství. Pět dalších dohod takové smluvní ustanovení obsahuje.
Za těchto okolností je třeba přezkoumat žalobu Komise zaprvé s ohledem na dohodu, která neobsahuje takové smluvní ustanovení, a dále zadruhé s ohledem na dohody, které takové ustanovení obsahují.
Zatřetí je třeba přezkoumat obecnou argumentaci účastníků řízení týkající se zásady zákazu diskriminace a působnosti čl. 307 druhého pododstavce ES.
Co se týče dohody uzavřené s Ruskou federací
Argumentace účastníků řízení
Skutečnost, že zejména v dotčené dohodě chybí jakékoli ustanovení, jež by Finské republice umožnilo uplatnit omezení pohybu kapitálu a plateb, o kterých může být případně Radou rozhodnuto na základě čl. 57 odst. 2 ES, článku 59 ES a čl. 60 odst. 1 ES, může vést podle Komise k tomu, že tento členský stát neplní povinnosti, které pro něj vyplývají z práva Společenství. Komise má rovněž za to, že uvedený stát tím, že nepoužil vhodných prostředků k odstranění všech situací, které nejsou slučitelné se Smlouvou, nesplnil povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 307 druhého pododstavce ES.
Finská republika a členské státy, které ji podporují tvrdí, že nepřijala-li Rada žádné omezující opatření vůči třetímu státu se kterým Finská republika uzavřela investiční dohody, nevyvstává otázka slučitelnosti dotčené dohody s ustanovením Smlouvy, které nebylo nijak uplatněno, jelikož nemůže jít o „zjištěné neslučitelnosti“ ve smyslu čl. 307 druhého pododstavce ES. V důsledku toho je nesplnění povinnosti tvrzené Komisí čistě hypotetické. Za těchto podmínek by povinnost členských států použít všech vhodných prostředků k odstranění uvedených „zjištěných neslučitelností“ existovala pouze od okamžiku, kdy Soudní dvůr předem určil, že takové neslučitelnosti nastaly.
Krom toho členské státy, jež vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci tvrdí, že ochranná opatření uvedená v čl. 57 odst. 2 ES, článku 59 ES a čl. 60 odst. 1 ES mohou být provedena pouze ve výjimečných případech, které při uzavírání dotčené dohody nebylo možné předvídat. Z toho vyplývá, že by Finská republika za předpokladu, že by Společenství přijalo ochranná opatření, mohla uplatnit zásadu
rebus sic stantibus
a dočasně pozastavit platnost sporných ustanovení týkajících se volného převodu.
Závěry Soudního dvora
Dotčená dvoustranná investiční dohoda uzavřená Finskou republikou obsahuje ustanovení, která zajišťují volný převod plateb souvisejících s investicí ve volně směnitelných měnách bez zbytečného odkladu.
Jsou tak zaručeny zejména volný převod prostředků pro účely provedení investice a její správy a rozšiřování, volná repatriace příjmů plynoucích z této investice, jakož i volný převod prostředků nezbytných pro splácení půjček a prostředků pocházejících z likvidace nebo postoupení uvedené investice.
Tato dohoda je v tomto ohledu v souladu se zněním čl. 56 odst. 1 ES, podle kterého „[…] jsou zakázána všechna omezení pohybu kapitálu mezi členskými státy a mezi členskými státy a třetími zeměmi“, a se zněním čl. 56 odst. 2 ES, podle kterého „[…] jsou zakázána všechna omezení plateb mezi členskými státy a mezi členskými státy a třetími zeměmi“.
Je pravda, že ustanovení Smlouvy, kterých se týká projednávaná žaloba Komise, přiznávají Radě pravomoc za určitých okolností omezit pohyby kapitálu a platby mezi členskými státy a třetími státy, mezi něž patří i pohyby, které se týkají dotčeného smluvního ustanovení o převodu.
Dotčená ustanovení, uvedená v čl. 57 odst. 2 ES, článku 59 ES a čl. 60 odst. 1 ES, za účelem ochrany obecného zájmu Společenství a proto, aby Společenství umožnila případné plnění jeho mezinárodních závazků a závazků členských států, zavádějí výjimky ze zásady volného pohybu kapitálu a plateb mezi členskými státy a třetími státy.
Článek 57 odst. 2 ES umožňuje Radě na návrh Komise kvalifikovanou většinou přijímat určitá omezující opatření týkající se pohybu kapitálu, zejména pokud jde o přímé investice do a ze třetích států. Představují-li tato opatření v právu Společenství „krok zpět“, pokud jde o liberalizaci pohybu kapitálu do třetích států či z nich, je vyžadována jednomyslnost.
Článek 59 ES opravňuje Radu na návrh Komise a po konzultaci s Evropskou centrální bankou přijmout ochranná opatření, pokud pohyb kapitálu do či ze třetích států „způsobuje nebo hrozí způsobit vážné poruchy fungování hospodářské a měnové unie“, za podmínky, že tato opatření jsou naprosto nezbytná a že se vztahují na dobu „nepřekračující šest měsíců“.
Článek 60 odst. 1 ES umožňuje Radě na návrh Komise za účelem provádění společných postojů nebo společných akcí v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky přijmout „nezbytná okamžitá opatření“ v oblasti pohybu kapitálu a plateb. Taková činnost se může ukázat nezbytnou například pro provedení rezoluce Rady bezpečnosti Organizace spojených národů.
Je nesporné, že uvedená dvoustranná dohoda neobsahuje žádné ustanovení, které by vyhrazovalo tyto možnosti omezení pohybu prostředků souvisejících s investicemi Společenstvím. Je tedy třeba přezkoumat, zda Finská republika byla z tohoto důvodu povinna použít vhodných prostředků, na které odkazuje čl. 307 druhý pododstavec ES.
Podle čl. 307 prvního pododstavce ES práva a povinnosti vyplývající ze smlouvy uzavřené přede dnem přistoupení členského státu mezi tímto členským státem a třetím státem nejsou Smlouvou dotčeny. Účelem tohoto ustanovení je v souladu se zásadami mezinárodního práva upřesnit, že uplatňování Smlouvy se nedotýká závazku dotyčného členského státu dodržovat práva třetích států vyplývající z dřívější smlouvy a plnit své povinnosti (viz rozsudky ze dne 14. října 1980, Burgoa, 812/79, Recueil, s. 2787, bod 8; ze dne , Komise v. Portugalsko,
C-84/98, Recueil, s. I-5215
, bod 53, jakož i ze dne , Budějovický Budvar,
C-216/01, Recueil, s. I-13617
, body 144 a 145).
Článek 307 druhý pododstavec ES nicméně ukládá členským státům povinnost použít všech vhodných prostředků k odstranění zjištěných neslučitelností mezi smlouvami uzavřenými před jejich přistoupením a právem Společenství. Podle tohoto ustanovení si členské státy v případě potřeby poskytnou vzájemnou pomoc k dosažení tohoto cíle a zaujmou případně společný postoj.
Ustanovení čl. 57 odst. 2 ES, článku 59 ES a čl. 60 odst. 1 ES přiznávají Radě pravomoc k tomu, aby v určitých přesně stanovených případech omezila pohyb kapitálu a platby mezi členskými státy a třetími státy.
Pro zajištění užitečného účinku uvedených ustanovení je nezbytné, aby opatření omezující volný pohyb kapitálu mohla být v případě, že budou Radou přijata, okamžitě uplatňována vůči státům, jichž se týkají.
V důsledku toho, jak rozhodl Soudní dvůr v rozsudcích ze dne 3. března 2009, Komise v. Rakousko (
C-205/06, Sb. rozh. s. I-1301
, bod 37) a Komise v. Švédsko (C-249/06, Sb. rozh. s. I-1335, bod 38), z těchto pravomocí Rady, spočívajících v jednostranném přijetí omezujících opatření vůči třetím státům v oblasti totožné nebo související s oblastí upravenou dřívější dohodou uzavřenou mezi členským státem a třetím státem, vyplývá neslučitelnost s uvedenou dohodou tehdy, jestliže na jedné straně tato dohoda neobsahuje žádné ustanovení umožňující dotyčnému členskému státu vykonávat svá práva a plnit své povinnosti jakožto člen Společenství a jestliže to na straně druhé neumožňuje ani žádný mechanismus mezinárodního práva.
Finská republika se přitom ohledně výše uvedené dohody neodvolává na žádný mechanismus, který by jí umožnil plnit její povinnosti vyplývající z práva Společenství. Krom toho v každém případě možnost uplatňovaná státy, jež vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, která spočívá v použití jiných prostředků nabízených mezinárodním právem, jako je pozastavení, případně vypovězení dotčené dohody nebo určitých jejích ustanovení, má příliš nejisté účinky k tomu, aby zaručila, že opatření přijatá Radou budou moci být uplatňována užitečně a ve stanovených lhůtách.
Je nesporné, že v uvedeném případě Finská republika ve lhůtě stanovené tímto orgánem v jeho odůvodněném stanovisku nepodnikla žádné kroky vůči dotyčnému třetímu státu, aby odstranila nebezpečí kolize s opatřeními, jež může Rada přijmout na základě čl. 57 odst. 2 ES, článku 59 ES a čl. 60 odst. 1 ES, která může vzniknout při uplatňování dotčené dohody.
Je třeba doplnit, že jak bylo konstatováno ve věcech, ve kterých byly vydány výše uvedené rozsudky Komise v. Rakousko a Komise v. Švédsko, neslučitelnosti se Smlouvou, ke kterým vedou investiční dohody uzavřené s třetími státy, jež brání uplatňování omezení pohybu kapitálu a plateb, která může Rada přijmout na základě čl. 57 odst. 2 ES, článku 59 ES a čl. 60 odst. 1 ES, se neomezují na členský stát žalovaný v projednávané věci.
Proto je třeba uvést, že podle čl. 307 druhého pododstavce ES si členské státy v případě potřeby poskytnou vzájemnou pomoc k odstranění zjištěných neslučitelností mezi smlouvami uzavřenými členskými státy před jejich přistoupením a právem Společenství a zaujmou případně společný postoj. V rámci odpovědnosti dbát na provádění Smlouvy, která Komisi přísluší podle článku 211 ES, jí náleží přijmout veškerou iniciativu umožňující usnadnit vzájemnou pomoc mezi dotyčnými členskými státy, jakož i zaujetí společného postoje uvedenými členskými státy.
Co se týče dohod uzavřených s Běloruskou republikou, Čínskou lidovou republikou, Malajsií, Srílanskou demokratickou socialistickou republikou a Republikou Uzbekistán
Argumentace účastníků řízení
Komise tvrdí, že zvláštní smluvní ustanovení jako je ustanovení uvedené v bodě 5 tohoto rozsudku, jichž se dovolává Finská republika, pokud jde o výše uvedené dohody, odkazují na právní a správní předpisy států, jež jsou smluvními stranami těchto dohod, platné v okamžiku, kdy uvedené dohody byly uzavřeny, tedy v projednávaném případě před přistoupením Finské republiky k Unii. Komise má v důsledku toho za to, že tato smluvní ustanovení sama o sobě neposkytují tomuto členskému státu možnost bezodkladně provést omezující opatření, která by Společenství mohlo přijmout.
Finská republika a Litevská republika naopak tvrdí, že se tato smluvní ustanovení mohou uplatnit, neboť omezující opatření přijatá Radou jsou na základě přímého účinku práva Společenství součástí finských právních předpisů ve smyslu těchto smluvních ustanovení. Nejedná se proto podle nich o neslučitelnost se Smlouvou ve smyslu čl. 307 druhého pododstavce ES.
Závěry Soudního dvora
Je třeba poznamenat, že jak správně tvrdí Finská republika, omezující opatření, která může Rada přijmout na základě čl. 57 odst. 2 ES, článku 59 ES a článku 60 ES, jsou součástí finského právního řádu. Není nicméně jasné, zda taková opatření mohou být s ohledem na dotčené dvoustranné investiční dohody považována za součást finských právních předpisů.
Podle ustálené judikatury musí být totiž mezinárodní smlouva vykládána podle svého znění a ve světle svých cílů. Články 31 Vídeňské úmluvy o smluvním právu ze dne 23. května 1969 a Vídeňské úmluvy o smluvním právu mezi státy a mezinárodními organizacemi nebo mezi různými mezinárodními organizacemi ze dne , které v tomto směru vyjadřují obecné mezinárodní obyčejové právo, v tomto ohledu upřesňují, že smlouva musí být vykládána v dobré víře, v souladu s obvyklým významem, který je dáván výrazům ve smlouvě v jejich celkové souvislosti, a rovněž s přihlédnutím ke svému předmětu a účelu (viz rozsudky ze dne , Jany a další,
C-268/99, Recueil, s. I-8615
, bod 35, jakož i ze dne , IATA a ELFAA, C-344/04, Sb. rozh. s. I-403, bod 40).
Z tohoto hlediska je třeba uvést, že samotným předmětem ustanovení dotčených dvoustranných dohod, jež Komise zpochybňuje ve své žalobě pro nesplnění povinnosti, je zajistit volný pohyb plateb souvisejících s investicemi, a to v nejkratší možné lhůtě.
Otázka, zda smluvní ustanovení, které zaručuje ochranu investic v mezích právních předpisů smluvní strany, obsažené v dotčených dvoustranných dohodách umožňuje jedné či druhé smluvní straně omezit platby na základě rozhodnutí – národních či jiných – přijatých po vstupu dohod v platnost, je v této souvislosti přinejmenším diskutabilní, zvláště, když některé dohody upřesňují rovněž, že každá smluvní strana musí jednat „v souladu s mezinárodním právem“.
Nezdá se tak, že by ustanovení dotčených dvoustranných dohod, o která se opírá Finská republika, když uvádí, že je případně, na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, schopna zcela splnit své povinnosti vyplývající z práva Společenství, které mohou vyplynout z přijetí opatření Rady omezujících volný pohyb kapitálu, zaručovala, že tomu tak skutečně bude, jelikož výklad uvedených ustanovení je příliš neurčitý, a v důsledku toho totéž platí i o jejich působnosti a účincích.
Z toho vyplývá, že ustanovení dotčených dvoustranných dohod, kterých se dovolává Finská republika nedostačují k zajištění slučitelnosti dohod zpochybňovaných Komisí s článkem 307 ES.
K zásadě zákazu diskriminace a rozsahu působnosti čl. 307 druhého pododstavce ES
Argumentace účastníků řízení
Spolková republika Německo a Maďarská republika tvrdí, že zjištění neslučitelnosti sporných dvoustranných dohod se Smlouvou ve smyslu čl. 307 druhého pododstavce ES by bylo v rozporu se „zásadou hospodářské soutěže na vnitřním trhu a zásadou zákazu diskriminace“, neboť Finská republika, jakož i občané a podniky Unie, na něž se vztahují dohody uzavřené tímto členským státem, by byli znevýhodněni oproti jiným členským státům, jakož i občanům a podnikům, na které se vztahují investiční dohody Komisí nekritizované.
Komise tvrdí, že srovnání s investičními dohodami uzavřenými jinými členskými státy není relevantní, jelikož podle ustálené judikatury Soudního dvora členský stát nemůže odůvodnit nesplnění povinností, které pro něj vyplývají ze Smlouvy, tím, že jiné členské státy rovněž nesplnily své povinnosti.
Finská republika podporovaná Maďarskou republikou konečně zdůrazňuje negativní důsledky, které by mohlo mít stanovisko Komise, jestliže by umožňovalo určit nesplnění povinnosti na základě čl. 307 druhého pododstavce ES pokaždé, kdy smlouva – uzavřená s třetím státem před vstupem Smlouvy v platnost nebo před přistoupením členského státu – upravuje oblast, ve které Společenství ještě nevykonalo pravomoc, kterou má na základě Smlouvy. Takový výklad by čl. 307 druhému pododstavci ES přiznal neomezený rozsah působnosti, což je sporné jak z hlediska právní jistoty, tak z hlediska dělby pravomocí mezi Společenstvím a členskými státy, a narušuje rovnováhu vytvořenou čl. 307 prvním a druhým pododstavcem ES.
Komise uvádí, že nikdy netvrdila, že jsou členské státy povinny použít opatření podle článku 307 ES ve všech oblastech, v nichž Společenství v budoucnu může přijmout legislativní opatření. Připouští, že takový požadavek z její strany je ostatně nemožný, jelikož obsah legislativních aktů, které mohou být přijaty v různých oblastech nelze z podstaty věci předvídat. Tvrdí nicméně, že jinak je tomu, co se týče čl. 57 odst. 2 ES, článku 59 a čl. 60 odst. 1 ES, které přiznávají Radě velice přesně vymezenou pravomoc v oblasti omezení pohybu kapitálu a platebních operací ve vztahu ke třetím státům a které ukládají členským státům povinnost, pokud jsou taková opatření přijata, aby je okamžitě použily.
Závěry Soudního dvora
Zaprvé je třeba uvést, že členské státy za účelem odůvodnění nesplnění povinností, které pro ně vyplývají ze Smlouvy, nemohou uplatňovat skutečnost, že jiné členské státy rovněž nesplnily své povinnosti. V právním řádu Společenství vycházejícím ze Smlouvy totiž nelze provedení práva Společenství ze strany členského státu podřídit podmínce vzájemnosti. Články 226 a 227 ES stanoví vhodné procesní prostředky k řešení neplnění povinností vyplývajících ze Smlouvy členskými státy (viz rozsudky ze dne 11. ledna 1990, Blanguernon,
C-38/89, Recueil, s. I-83
, bod 7, a ze dne , Portugalsko v. Komise,
C-163/99, Recueil, s. I-2613
, bod 22).
Co se týče zadruhé argumentu, podle kterého by vyhovění žalobě Komise mělo za následek přiznat čl. 307 druhému pododstavci ES příliš širokou působnost, postačí konstatovat, že tímto rozsudkem nejsou nijak dotčeny povinnosti členských států za jiných okolností a že se omezuje na konstatování, jak bylo uvedeno výše, že výkonu pravomocí přiznaných Radě v oblasti pohybu kapitálu může být na překážku samotná existence předmětných dvoustranných dohod a jejich znění.
S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba určit, že Finská republika tím, že nepoužila vhodných prostředků k odstranění neslučitelností se Smlouvou týkajících se ustanovení v oblasti převodu kapitálu obsažených ve sporných dvoustranných dohodách, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 307 druhého pododstavce ES.
K nákladům řízení
Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Finská republika neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
Podle čl. 69 odst. 4 prvního pododstavce ponesou Spolková republika Německo, Litevská republika, Maďarská republika a Rakouská republika, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastnice, vlastní náklady řízení.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:

1)
Finská republika tím, že nepoužila vhodných prostředků k odstranění neslučitelností se Smlouvou týkajících se ustanovení v oblasti převodu kapitálu obsažených v dvoustranných investičních dohodách o podpoře a vzájemné ochraně investic uzavřených Finskou republikou s bývalým Svazem sovětských socialistických republik, jehož nástupnickým státem se stala Ruská federace (dohoda podepsaná dne 8. února 1989), Běloruskou republikou (dohoda podepsaná dne ), Čínskou lidovou republikou (dohoda podepsaná dne ), Malajsií (dohoda podepsaná dne ), Srílanskou demokratickou socialistickou republikou (dohoda podepsaná dne ) a Republikou Uzbekistán (dohoda podepsaná dne ), nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 307 druhého pododstavce ES.

2)
Finské republice se ukládá náhrada nákladů řízení.

3)
Spolková republika Německo, Litevská republika, Maďarská republika a Rakouská republika ponesou vlastní náklady řízení.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: finština.