CELEX: 62000CJ0246
Incumplimiento de Estado
Directiva 91/439/CEE
Permiso de conducción
Reconocimiento recíproco
Registro obligatorio
Cálculo del período de validez

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 20 de junio de 2000, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso, con arreglo al artículo 226 CE, un recurso con el fin de que se declare que el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 1, apartado 2, y 6, apartado 1, letra c), así como del anexo III, punto 4, de la Directiva 91/439/CEE del Consejo, de 29 de julio de 1991, sobre el permiso de conducción (DO L 237, p. 1), en su versión modificada por la Directiva 96/47/CE del Consejo, de 23 de julio de 1996 (DO L 235, p. 1; en lo sucesivo, «Directiva 91/439»), al adoptar y mantener en vigor los artículos 107, apartado 1, 108, apartado 1, letra h), 109 y 111, apartado 1, letra a), de la Wegenverkeerswet (Ley sobre tráfico), de 21 de abril de 1994 (Stbl. 1994, nº 475), en su versión modificada (Stbl. 1996, nº 276; en lo sucesivo, «WVW 1994»), y el artículo 100 del Reglement Rijbewijzen (Reglamento sobre permisos de conducción), de 28 de mayo de 1996 (Stbl. 1996, nº 277), en su versión modificada por el Reglamento de 18 de junio de 1996 (Stbl. 1996, nº 326; en lo sucesivo, «RR»).
Marco jurídico
Normativa comunitaria
2 El primer considerando de la Directiva 91/439 está redactado del siguiente modo:
«[...] a los fines de la política común de transportes y para contribuir a la mejora de la seguridad de la circulación vial y facilitar la circulación de las personas que se establezcan en un Estado miembro distinto de aquel en el que hayan aprobado un examen de conducir, resulta conveniente que exista un permiso de conducción nacional de modelo comunitario reconocido recíprocamente por los Estados miembros sin obligación de canje.»
3 Los considerandos noveno y décimo de esta misma Directiva establecen lo siguiente:
«[...] las disposiciones previstas en el artículo 8 de la Directiva 80/1263/CEE, y principalmente la obligación de canjear el permiso de conducción en el plazo de un año en caso de cambio de residencia normal, constituyen un obstáculo a la libre circulación de personas y no pueden admitirse habida cuenta de los progresos alcanzados en el marco de la integración europea;
[...] por razones de seguridad y de circulación vial es conveniente que los Estados miembros puedan aplicar sus disposiciones nacionales en materia de retirada, de suspensión y de anulación del permiso de conducción a los titulares del mismo que hayan fijado su residencia normal en su territorio.»
4 El artículo 1 de la Directiva 91/439 dispone:
«1. Los Estados miembros establecerán el permiso de conducción nacional según el modelo comunitario que se describe en el Anexo I o I bis y de conformidad con lo dispuesto en la presente Directiva.
2. Los permisos de conducción expedidos por los Estados miembros serán reconocidos recíprocamente.
3. Cuando el titular de un permiso de conducción en período de validez establezca su residencia normal en un Estado miembro diferente de aquel que haya expedido el permiso, el Estado miembro de acogida podrá aplicar al titular del permiso sus disposiciones nacionales en materia de duración de validez del permiso [y] de control médico, así como en materia fiscal, y podrá indicar en el permiso las menciones indispensables para la gestión de éste.»
5 A tenor del artículo 2, apartado 2, de la Directiva 91/439:
«Los Estados miembros adoptarán todas las disposiciones pertinentes para evitar el peligro de falsificación de los permisos de conducción.»
6 En su artículo 3, la citada Directiva enumera las diferentes categorías de vehículos que autoriza para conducir el permiso de conducción previsto en su artículo 1.
7 El artículo 6 de la Directiva 91/439 prevé:
«1. Las condiciones de edad mínima para la expedición del permiso de conducción serán las siguientes:
a) [...]
b) 18 años:
- para la categoría A; no obstante, la autorización para conducir las motocicletas con una potencia superior a 25 kW o una relación potencia/peso superior a 0,16 kW/kg (o de motocicletas con sidecar con una relación potencia/peso superior a 0,16 kW/kg) estará supeditada a la adquisición de una experiencia mínima de 2 años en la conducción de motocicletas de características inferiores, a la que corresponde al permiso A. Dicha experiencia previa podrá no exigirse si el candidato tiene al menos 21 años, siempre que se supere una prueba específica de control de aptitud y comportamiento;
- para las categorías B y B + E;
- para las categorías C y C + E [...];
c) 21 años:
- para las categorías D y D + E [...].
2. Los Estados miembros podrán introducir excepciones a las condiciones de edad mínima establecidas para las categorías A, B y B+E y expedir los permisos correspondientes a partir de los 17 años, salvo por lo que respecta a las disposiciones para la categoría A contempladas en el apartado 1, letra b), guión primero, última frase.
3. Los Estados miembros podrán negarse a reconocer la validez en su territorio de cualquier permiso de conducción cuyo titular no tenga 18 años cumplidos.»
8 El artículo 7 de la Directiva 91/439 dispone:
«1. La expedición del permiso de conducción estará igualmente subordinada a las condiciones siguientes:
a) haber aprobado una prueba de control de aptitud y comportamiento, una prueba de control de conocimientos, así como cumplir determinadas normas médicas, con arreglo a lo dispuesto en los Anexos II y III;
b) tener la residencia normal o demostrar la calidad de estudiante durante un período mínimo de 6 meses en el territorio del Estado miembro que expida el permiso de conducción.
2. Sin perjuicio de las disposiciones que adopte el Consejo en esta materia, cada Estado miembro conservará el derecho de fijar, según criterios nacionales, el período de validez de los permisos de conducción por él expedidos.
3. Previo acuerdo de la Comisión, los Estados miembros podrán establecer excepciones a las disposiciones del Anexo III cuando dichas excepciones sean compatibles con los progresos de la ciencia médica y con los principios definidos en dicho Anexo.
4. Sin perjuicio de lo dispuesto en las leyes penales y de policía nacionales, los Estados miembros podrán aplicar al expedir el permiso de conducción, y previa consulta a la Comisión, las disposiciones de su reglamentación nacional relativas a las condiciones distintas de las contempladas en la presente Directiva.
5. Ninguna persona podrá ser titular de más de un permiso de conducción expedido por un Estado miembro.»
9 El artículo 8 de la Directiva 91/439 prevé:
«1. Cuando el titular de un permiso de conducción válido expedido por un Estado miembro haya establecido su residencia normal en otro Estado miembro, podrá solicitar el canje de su permiso por otro equivalente. Corresponderá al Estado miembro que proceda al canje comprobar, en su caso, si el permiso presentado sigue siendo válido.
2. Sin perjuicio del respeto del principio de territorialidad de las leyes penales y de policía, el Estado miembro de residencia normal podrá aplicar al titular de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro sus disposiciones nacionales relativas a la restricción, la suspensión, la retirada o la anulación del derecho a conducir y, si fuera necesario, proceder a tal efecto al canje de dicho permiso.
3. El Estado miembro que proceda al canje remitirá el antiguo permiso a las autoridades del Estado miembro que lo haya expedido, indicando los motivos de dicho proceder.
4. Un Estado miembro podrá denegar el reconocimiento de la validez de cualquier permiso de conducción elaborado por otro Estado miembro a una persona que, en su territorio, sea objeto de una de las medidas indicadas en el apartado 2.
Igualmente, un Estado miembro podrá negarse a expedir un permiso de conducción a un candidato que sea objeto de tal medida en otro Estado miembro.
[...]»
10 Conforme al artículo 9 de la Directiva 91/439, se entiende por «residencia normal» el lugar en el que permanezca una persona habitualmente, es decir, durante al menos 185 días por cada año natural, debido a vínculos personales y profesionales, o, en el caso de una persona sin vínculos profesionales, debido a vínculos personales que indiquen una relación estrecha entre dicha persona y el lugar en el que habite.
11 El artículo 12, apartado 1, de la Directiva 91/439 establece que, previa consulta a la Comisión y antes del 1 de julio de 1994, los Estados miembros han de adoptar las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en dicha Directiva a partir del 1 de julio de 1996.
12 Con arreglo al anexo I, punto 2, de la Directiva 91/439, el modelo comunitario de permiso de conducción estará compuesto de seis páginas.
13 Conforme al anexo I, punto 4, de la Directiva 91/439:
«Cuando el titular de un permiso de conducción expedido por un Estado miembro haya fijado su residencia normal en otro Estado miembro, dicho permiso podrá indicar:
- el (los) cambio(s) de residencia en la página 6,
- las indicaciones indispensables para la gestión del permiso tales como las infracciones graves cometidas en su territorio, en la página 5,
sin perjuicio de que consigne asimismo este tipo de indicaciones en los permisos que expida y siempre que disponga, a tal fin, del espacio necesario.
[...]»
14 El anexo III, punto 1, de la Directiva 91/439, titulado «Normas mínimas relativas a la aptitud física y mental para la conducción de vehículos de motor», prevé que los conductores se clasificarán en dos grupos: el grupo 1, integrado, en esencia, por los conductores de vehículos de las categorías A, B y B + E, y el grupo 2, constituido, en particular, por los conductores de vehículos de las categorías C, C + E, D y D + E.
15 Por lo que se refiere a los reconocimientos médicos que deben pasar estos dos grupos, el citado anexo III dispone:
«3. Grupo 1
Los candidatos deberán pasar un reconocimiento médico si, en el momento de cumplir las formalidades requeridas o en el transcurso de las pruebas que están obligados a realizar antes de obtener un permiso, se pone de manifiesto que padecen una o varias de las incapacidades mencionadas en el presente Anexo.
4. Grupo 2
Los candidatos deberán pasar un reconocimiento médico antes de la expedición inicial de un permiso; posteriormente, los conductores deberán pasar los reconocimientos periódicos que disponga la legislación nacional.»
16 Según la Declaración común del Consejo y la Comisión relativa al artículo 1, apartado 3, de la Directiva 91/439, ambas instituciones reconocen que la mencionada Directiva no impide a los Estados miembros registrar los datos de los permisos de conducción emitidos por otro Estado miembro cuando los titulares de los mismos adquieran una residencia normal en su territorio.
17 La Directiva 96/47, que entró en vigor el 18 de septiembre de 1996, añadió, en particular, un anexo I bis a la Directiva 91/439. Este anexo confiere a los Estados miembros la facultad de emitir permisos según el modelo que se define en el mismo, diferente del previsto en el anexo I de la Directiva 91/439. Este segundo modelo de permiso se presenta en forma de tarjeta de policarbonato del mismo tipo que el utilizado para las tarjetas bancarias y de crédito.
18 Conforme al punto 2 del citado anexo I bis, este modelo de permiso consta de dos caras y debe contener, en la segunda de ellas, un espacio reservado para que el Estado miembro de acogida pueda inscribir facultativamente menciones indispensables para la gestión del permiso, en el marco de la aplicación del punto 3, letra a), de dicho anexo.
19 El anexo I bis, punto 3, letra a), de la Directiva 91/439 dispone:
«Cuando el titular de un permiso de conducción emitido por un Estado miembro de conformidad con el presente Anexo haya tomado su residencia normal en otro Estado miembro, este último podrá inscribir sobre el permiso las menciones indispensables para su gestión, siempre que también inscriba este tipo de menciones en los permisos que emita y que disponga del sitio necesario para tal efecto.»
Normativa nacional
20 En los Países Bajos las disposiciones que regulan el permiso de conducción se recogen principalmente en la normativa general sobre la circulación por carretera de la que la WVW 1994 constituye el elemento fundamental.
21 Conforme al artículo 107, apartado 1, de la WVW 1994, el conductor de un vehículo de motor que circule por la vía pública deberá estar en posesión de un permiso de conducción expedido por la autoridad competente que lo autorice a conducir ese vehículo, teniendo en cuenta que la autoridad a la que se hace referencia es la competente en los Países Bajos. El apartado 2 de este mismo artículo precisa las diferentes características que ha de reunir el permiso y prevé, en particular, que debe estar en vigor.
22 El artículo 108, apartado 1, letra h), de la WVW 1994 dispone:
«1. El artículo 107 no será aplicable a los conductores de:
[...]
h) vehículos de motor cuando dichos conductores residan en los Países Bajos y la autoridad competente de otro Estado miembro de las Comunidades Europeas o de otro Estado que forme parte del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo les haya expedido un permiso de conducción válido para conducir un vehículo de motor como aquel con el que circulan, durante el período de validez fijado en los Países Bajos al inscribir el citado permiso en el registro de los permisos de conducción o, si el permiso no está inscrito en el registro de los permisos de conducción o el período de validez fijado en los Países Bajos al realizar el registro es inferior a un año, hasta que no haya transcurrido un año desde el día de su establecimiento en los Países Bajos.»
23 Según el artículo 109 de la WVW 1994:
«1. En los Países Bajos el período de validez fijado al realizar el registro, previsto en el artículo 108, apartado 1, letra h), es de:
a) 10 años a partir de la fecha de expedición, cuando el permiso de conducción se haya expedido a nombre de una persona que, en esa fecha, tuviera menos de 60 años;
b) el período que reste hasta la fecha en la que el titular cumplirá 70 años cuando el permiso de conducción se haya expedido a nombre de una persona que tuviera más de 60 años, pero menos de 65, en la fecha de expedición;
c) 5 años a partir de la fecha de expedición cuando el permiso de conducción se haya expedido a nombre de una persona que, en esa fecha, ya hubiera cumplido 65 años.
2. El registro se realizará a petición del titular.
3. La persona encargada del registro comprobará la identidad del solicitante. Estará facultada para exigir su comparecencia en el momento y lugar que fije y ante la persona que designe.
4. La persona encargada del registro comprobará que el permiso de conducción cuyo registro se solicita está en vigor y que cumple los requisitos para su registro.
5. Las modalidades de registro están reguladas por el Reglamento de Administración Pública. Podrán adoptarse disposiciones para la ejecución de estas normas mediante reglamento ministerial.»
24 El RR, aprobado para establecer las modalidades recogidas en el artículo 109, apartado 5, de la WVW 1994, prevé en su artículo 10:
«El permiso de conducción que haya de registrarse en virtud del artículo 108, apartado 1, letra h), de la [WVW 1994] deberá haber sido emitido al solicitante en un período comprendido dentro de un año en el que haya residido al menos 185 días en el país que emite dicho permiso o en un período en el que haya estado matriculado durante al menos seis meses en una universidad, una escuela de enseñanza profesional media, secundaria o superior o en cualquier otra escuela de enseñanza media, secundaria o superior del país que emite dicho permiso y deberá estar aún en vigor en la fecha de presentación de la solicitud.»
25 Con arreglo al artículo 11 del RR:
«Al solicitarse el registro, deberán presentarse los siguientes documentos:
a) un formulario de solicitud cumplimentado, conforme al modelo fijado en el reglamento ministerial;
b) una fotocopia compulsada del permiso de conducción cuyo registro se solicita;
c) una copia compulsada acerca del solicitante con los datos necesarios del padrón municipal en el que esté inscrito, emitido como máximo seis meses antes de la solicitud;
d) los documentos justificativos que acrediten que concurren los requisitos establecidos en el artículo 10 por lo que atañe al permiso que haya de registrarse.»
26 El artículo 13 del RR indica los datos que deben comunicarse al titular del permiso registrado. Entre estos datos figuran la fecha de registro y el período de validez del permiso registrado en los Países Bajos.
27 Como se deduce del artículo 28 del RR, el titular de un permiso de conducción extranjero podrá obtener, mediante canje, un permiso de conducción neerlandés previa entrega de su permiso extranjero. El canje tendrá lugar a petición del titular. Esta solicitud, que se presenta en un formulario, deberá ir acompañada, conforme al artículo 33 del RR, de un determinado número de documentos que, en esencia, son los mismos que los enumerados en el artículo 11 del RR, si bien debe también adjuntarse el permiso de conducción que se vaya a canjear. El artículo 109 del RR establece que el citado permiso será remitido a la autoridad que lo emitió.
28 El período de validez del permiso de conducción neerlandés obtenido gracias a un canje de este tipo se fija con arreglo al artículo 122 de la WVW 1994, norma que se corresponde, en lo esencial, con el artículo 109, apartado 1, de la WVW 1994.
29 El artículo 126, apartado 1, de la WVW 1994 prevé que se llevará un registro sobre los permisos de conducción. Este mismo artículo precisa, en su apartado 2, que este registro contendrá las informaciones relativas a los permisos emitidos y a las resoluciones judiciales de privación del derecho a conducir vehículos de motor, en la medida en que estas informaciones sean necesarias para garantizar la buena ejecución de la WVW 1994. En virtud del apartado 4 de este mismo artículo, es preciso, para la aplicación de lo dispuesto en el referido artículo, que por «permiso de conducción» se entienda también el permiso de conducción emitido por la autoridad competente de los demás Estados miembros de la Unión Europea o de un Estado que forme parte del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, de 2 de mayo de 1992 (DO 1994, L 1, p. 3), cuyo titular resida en los Países Bajos.
30 El artículo 177, apartado 1, de la WVW 1994 impone, por conducir sin permiso de conducción, con un permiso caducado o con un permiso que no se ajuste a las exigencias establecidas en la materia por la WVW 1994, o en virtud de ésta, una sanción penal, consistente en una pena de privación de libertad de dos meses como máximo o una multa.
31 El artículo 2, apartado 1, de la Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Ley sobre la aplicación administrativa de las normas de circulación), de 3 de julio de 1989 (Stbl. 1989, nº 300), en su versión modificada por última vez por la Ley de 28 de octubre de 1999 (Stbl. 1999, nº 469; en lo sucesivo, «WAHV»), prevé, por lo que respecta a determinados comportamientos contrarios a las normas establecidas por la WVW 1994, o en virtud de ésta, la aplicación de sanciones administrativas en lugar de las sanciones penales previstas por la WVW 1994.
32 Por lo que se refiere a los límites de edad para la obtención del permiso de conducción, el artículo 111, apartado 1, letra a), de la WVW 1994 dispone que no podrá expedirse un permiso de conducción a una persona que no haya cumplido los 18 años de edad. Esta norma es válida para todas las categorías de vehículos.
33 Con respecto a los reconocimientos médicos obligatorios, el artículo 100, apartado 3, del RR prevé que la solicitud del permiso de conducción debe acompañarse de un informe médico realizado como máximo dos semanas antes de la presentación de dicha solicitud cuando esta solicitud se refiera a:
«a) la expedición de un permiso de conducción a un solicitante de más de 70 años de edad;
b) la expedición de un permiso de conducción a un solicitante que haya cumplido los 65 años de edad y esté en posesión de un permiso de conducción que expire el día en que el solicitante cumpla 70 años de edad o con posterioridad;
c) la expedición de un permiso de conducción del tipo C, D o E.»
Procedimiento administrativo previo
34 Después de un intercambio de correspondencia entre el Reino de los Países Bajos y la Comisión, las disposiciones de la WVW 1994 y del RR fueron adoptadas y notificadas a la Comisión. Ésta consideró que la normativa adoptada contenía disposiciones que no se atenían a lo dispuesto en la Directiva 91/439, por lo que el 17 de junio de 1997 requirió al citado Estado miembro para que presentara sus observaciones en un plazo de dos meses.
35 Mediante escritos de 23 de octubre de 1997 y 22 de julio de 1998, el Gobierno neerlandés remitió a la Comisión informaciones suplementarias sobre las disposiciones a las que se refería el escrito de requerimiento.
36 Al no estar de acuerdo con las observaciones presentadas por el Reino de los Países Bajos, la Comisión emitió un dictamen motivado el 7 de diciembre de 1998, en el que instaba a dicho Estado miembro a dar cumplimiento a las obligaciones que se derivan de la Directiva 91/439 en un plazo de dos meses a partir de la notificación de dicho dictamen.
37 Mediante escrito de 19 de abril de 1999, el Gobierno neerlandés dio nuevas explicaciones a la Comisión acerca del sistema de registro de los permisos de conducción adoptado en los Países Bajos.
38 Al no considerar satisfactorias estas informaciones, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
39 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 6 de diciembre de 2002, el Gobierno neerlandés solicitó la reapertura de la fase oral, que había finalizado el 21 de noviembre de 2002, tras la presentación de las conclusiones del Abogado General. Esta petición fue desestimada mediante auto del Tribunal de Justicia de 10 de febrero de 2003.
40 Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 20 de febrero de 2001, se admitió la intervención del Reino de España en el presente asunto en apoyo de las pretensiones del Reino de los Países Bajos.
Sobre el recurso
41 En apoyo de su recurso la Comisión invoca cuatro motivos sobre el procedimiento de registro de los permisos de conducción expedidos por otro Estado miembro, sobre el cálculo del período de validez de dichos permisos, sobre la edad mínima fijada para la obtención de un permiso de conducción de la categoría D y sobre la obligación de someterse periódicamente a un reconocimiento médico que incumbe a los conductores de vehículos de las categorías C, C + E, D y D + E.
Sobre el motivo relativo al procedimiento de registro de los permisos de conducción expedidos por otro Estado miembro
Alegaciones de las partes
42 En su primer motivo, la Comisión imputa al Reino de los Países Bajos haber infringido el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 91/439, al haber establecido un sistema de registro obligatorio de los permisos de conducción expedidos por los demás Estados miembros al año siguiente de que el titular de un permiso de este tipo se haya establecido en los Países Bajos y al haber previsto un procedimiento de registro que, por su complejidad, apenas se diferencia de un procedimiento de canje del permiso de conducción.
43 Por lo que respecta, por una parte, a la obligación de registro que se deriva de los artículos 107 a 109 de la WVW 1994, la Comisión alega que, teniendo en cuenta los considerandos primero y noveno de la Directiva 91/439, el reconocimiento recíproco previsto en el artículo 1, apartado 2, de esta Directiva implica que los permisos de conducción expedidos por un Estado miembro deben ser reconocidos por los demás Estados miembros, sin que pueda exigirse el cumplimiento de una formalidad adicional a sus titulares. En el momento actual de la armonización de los requisitos para la obtención de los permisos de conducción, el Estado miembro de acogida no puede exigir que el titular de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro registre este permiso a fin de poder conducir un vehículo en su territorio.
44 La Comisión añade a este respecto que, dado que la conducción de un vehículo con un permiso no registrado constituye una infracción de la ley, poco importa que la sanción prevista en caso de incumplimiento de la obligación de registro sea de naturaleza administrativa o penal.
45 Además, de las sentencias de 29 de febrero de 1996, Skanavi y Chryssanthakopoulos (C-193/94, Rec. p. I-929), apartado 26, y de 29 de octubre de 1998, Awoyemi (C-230/97, Rec. p. I-6781), apartados 41 y 42, se deduce que cualquier formalidad que se requiera para que un permiso de conducción expedido en un Estado miembro sea reconocido en otro Estado miembro constituye un obstáculo a la libre circulación de personas.
46 Por otra parte, por lo que atañe al procedimiento de registro establecido por la WVW 1994 y el RR, la Comisión considera que las formalidades que deben realizarse en este procedimiento son de una dificultad excesiva y se asemejan a las previstas para el canje del permiso de conducción, mientras que la Directiva 91/439 ha prohibido expresamente a los Estados miembros establecer un procedimiento de canje de esta índole.
47 La Comisión añade que el procedimiento de registro de que se trata en el presente caso tampoco puede estar justificado por el hecho de que el Reino de los Países Bajos pretenda hacer uso de la facultad, prevista en el artículo 1, apartado 3, de la Directiva 91/439, de aplicar al titular de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro sus disposiciones nacionales en materia de duración de validez del permiso y de control médico, así como en materia fiscal, y de indicar en el permiso las menciones indispensables para su gestión.
48 Efectivamente, una postura semejante hace caso omiso, por una parte, del hecho de que el artículo 1, apartado 3, de la Directiva 91/439 no es más que una excepción al principio de reconocimiento recíproco de los permisos de conducción previsto en el apartado 2 del mismo artículo y es, como tal, de interpretación restrictiva. Por otra parte, permite garantizar la eficacia del apartado 3 del artículo 1 de la Directiva 91/439, en detrimento de la eficacia del apartado 2 del mismo artículo, lo que es inadmisible teniendo en cuenta la relación existente entre estos dos apartados. Por último, hay otros medios, menos restrictivos, para garantizar la aplicación de las normas nacionales mencionadas en el artículo 1, apartado 3, de la Directiva 91/439.
49 En sus observaciones acerca de la intervención del Reino de España, la Comisión indica que el incumplimiento que imputa al Reino de los Países Bajos no consiste en haber establecido un sistema de registro de los permisos de conducción, sino en su carácter obligatorio y en la complejidad del procedimiento de registro.
50 El Gobierno neerlandés alega que, a falta de un sistema europeo de registro centralizado o coordinado entre los Estados miembros, el establecimiento de un sistema de registro nacional de los permisos de conducción, como el adoptado en los Países Bajos, es indispensable para controlar de forma efectiva la validez de los mencionados permisos. Este sistema está justificado por imperativos de seguridad vial y de lucha contra el fraude, y permite a los agentes que realicen controles a los conductores verificar si los datos del permiso de conducción coinciden con los que figuran en el registro de los permisos de conducción.
51 El Gobierno neerlandés destaca que la propia Directiva 91/439 prevé la posibilidad de que los Estados miembros apliquen al titular de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro sus disposiciones nacionales relativas a la duración de la validez de los permisos de conducción y de que indiquen en los permisos de este tipo las menciones indispensables para su gestión. El legislador neerlandés ha utilizado esta facultad y se ha visto obligado, ante la imposibilidad material de consignar dichas menciones en determinados permisos de conducción, a adoptar un sistema que permita a las autoridades competentes indicar las referidas menciones en un lugar distinto del propio permiso. Además, dado que los permisos de conducción de los demás Estados miembros se caracterizan todavía por su gran diversidad, la apreciación de su validez exige tal pericia que su registro es indispensable.
52 El Gobierno neerlandés afirma que, si bien es verdad que la Directiva 91/439 prevé el reconocimiento recíproco de los permisos de conducción, no es menos cierto que no garantiza una armonización completa de los mismos y, en la medida en que sigue habiendo diferencias por lo que respecta, por ejemplo, a su período de validez, no puede plantearse un reconocimiento recíproco completo.
53 En la vista el Gobierno neerlandés añadió que no se trata, como afirma la Comisión, de un registro obligatorio del permiso de conducción, ya que el titular de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro que se instale en los Países Bajos puede optar entre el registro y el canje de dicho permiso. En respuesta a una pregunta que le formuló el Tribunal de Justicia, el Gobierno neerlandés indicó que el titular de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro, que lleve instalado en los Países Bajos más de un año y no haya realizado el canje ni registrado su permiso, puede ser sancionado por conducir un vehículo en territorio neerlandés. No obstante, dicha sanción es de naturaleza administrativa y no penal.
54 Por lo que se refiere al procedimiento de registro, el Gobierno neerlandés afirma que, contrariamente a lo alegado por la Comisión, este procedimiento se diferencia en varios aspectos del procedimiento de canje del permiso de conducción y no representa ninguna obligación desproporcionada con relación al objetivo perseguido.
55 El Reino de España, que interviene en apoyo de las pretensiones del Reino de los Países Bajos en lo que atañe al primer motivo invocado por la Comisión, considera que una disposición como el artículo 108, apartado 1, letra h), de la WVW 1994 no infringe el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 91/439 y está amparada por el apartado 3 de ese mismo artículo.
56 En efecto, para que el Estado miembro de acogida pueda hacer uso de las facultades que le atribuye el artículo 1, apartado 3, de la Directiva 91/439, es condición indispensable que se registren los permisos expedidos por los demás Estados miembros. Sin un registro de este tipo, un Estado miembro de acogida se vería ante la imposibilidad de aplicar las disposiciones de su propia legislación al titular de un permiso de conducción que se haya establecido en su territorio, ya que no dispondría de ninguna información precisa sobre el citado titular ni sobre los vehículos que está autorizado para conducir.
57 Por otra parte, el Gobierno español destaca que, para poder llevar a efecto lo dispuesto en el artículo 8, apartado 2, de la Directiva 91/439, es imprescindible también la existencia de un registro que recoja informaciones sobre el titular. En efecto, sólo un registro de este tipo permite a un Estado miembro adoptar medidas que establezcan, por ejemplo, la agravación de las sanciones cuando el conductor sea reincidente.
58 Manifiesta además que el sistema de registro neerlandés no es contrario al principio de reconocimiento recíproco de los permisos de conducción, ya que el titular de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro podrá continuar usando su permiso de origen y no está obligado a canjearlo por el equivalente neerlandés.
59 El citado Gobierno alega además que el artículo 1, apartado 3, de la Directiva 91/439 no es una excepción al principio de reconocimiento recíproco del apartado 2 del mismo artículo, sino que se trata de dos preceptos independientes.
Apreciación del Tribunal de Justicia
60 Por lo que respecta, en primer lugar, a la obligatoriedad del registro previsto por la legislación neerlandesa, hay que recordar que el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 91/439 enuncia el principio de reconocimiento recíproco de los permisos de conducción expedidos por otros Estados miembros y que el Tribunal de Justicia ha declarado que dicho reconocimiento debe realizarse sin ninguna formalidad (véanse las sentencias, antes citadas, Skanavi y Chryssanthakopoulos, apartado 26, y Awoyemi, apartado 41).
61 Es necesario añadir que, como se desprende del apartado 41 de la sentencia Awoyemi, antes citada, la obligación de reconocimiento recíproco de los permisos de conducción es una obligación clara e incondicional y que los Estados miembros no disponen de ningún margen de apreciación en lo relativo a las medidas que deben adoptar para dar cumplimiento a la misma.
62 Pues bien, debe afirmarse que, dado que el registro de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro se ha convertido en una obligación, por el hecho de que el titular de dicho permiso puede ser sancionado si, tras haberse establecido en el Estado miembro de acogida, conduce un vehículo sin haber registrado su permiso, el mencionado registro debe considerarse una formalidad en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 45 de la presente sentencia y es por ello contrario al artículo 1, apartado 2, de la Directiva 91/439.
63 En el presente caso, ha quedado acreditado que se considera que el titular de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro que lleve residiendo en los Países Bajos más de un año comete una infracción punible con una multa cuando conduzca un vehículo sin haber registrado su permiso de conducción en los Países Bajos. Por tanto, procede declarar que el registro de que se trata constituye una formalidad de esta índole y que, por consiguiente, es contrario al artículo 1, apartado 2, de la Directiva 91/439.
64 Esta conclusión no se ve desvirtuada por la alegación basada en la naturaleza administrativa, y no penal, de la sanción que puede imponerse en caso de incumplimiento de la obligación de registro, ni por la alegación según la cual el registro obligatorio de los permisos de conducción es indispensable para ejercer la facultad conferida por el artículo 1, apartado 3, de la Directiva 91/439.
65 En efecto, por una parte, la naturaleza de la multa que puede imponerse al conductor que no haya registrado su permiso de conducción en el plazo fijado carece de importancia, en la medida en que la existencia misma de una sanción, sea cual sea ésta, confiere necesariamente al registro de que se trata carácter obligatorio.
66 Por otra parte, por las razones indicadas por el Abogado General en los puntos 49 a 51 de sus conclusiones, las medidas adoptadas por un Estado miembro para hacer uso de la facultad, otorgada por el artículo 1, apartado 3, de la Directiva 91/439, de aplicar al titular de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro que se haya establecido en los Países Bajos sus disposiciones nacionales en materia de duración de la validez del permiso y de control médico, así como en materia fiscal, y de indicar en el permiso las menciones indispensables para su gestión, no deben entorpecer ni hacer menos atractivo el ejercicio por los nacionales comunitarios de la libre circulación de personas y de la libertad de establecimiento y, en caso de que así lo hicieran, estas medidas deben aplicarse de forma no discriminatoria, estar justificadas por razones imperiosas de interés general, ser adecuadas para garantizar la realización del objetivo que se persigue y no ir más allá de lo que sea necesario para alcanzarlo.
67 Pues bien, en el presente caso, debe destacarse que, si bien es verdad que la seguridad vial, cuya protección persigue el artículo 1, apartado 3, de la Directiva 91/439, figura entre las razones imperiosas de interés general que pueden justificar una restricción de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado CE y que la medida controvertida se aplica indistintamente a los nacionales neerlandeses y a los nacionales de los demás Estados miembros y parece adecuada para garantizar la consecución del objetivo perseguido, no es menos cierto que el registro obligatorio de los permisos de conducción va más allá de lo que es necesario para alcanzar el objetivo perseguido.
68 En primer lugar, el hecho de que un permiso expedido por otro Estado miembro no esté registrado en los Países Bajos no impide que, en los controles que se realicen en carretera, las autoridades neerlandesas puedan aplicar correctamente las disposiciones nacionales en materia de duración de la validez de los permisos de conducción añadiendo diez años a la fecha de expedición mencionada en el permiso.
69 Además, el registro controvertido tampoco resulta indispensable para permitir a las autoridades competentes verificar que se observan las disposiciones nacionales relativas a la renovación del permiso de conducción y a los controles médicos, toda vez que corresponde al titular de un permiso de conducción aportar la prueba de que ha cumplido las disposiciones de que se trate. Bastaría, por tanto, con informar a los titulares de permisos de conducción expedidos por otros Estados miembros de las obligaciones que les incumben en virtud de la legislación nacional cuando realicen las gestiones necesarias para establecerse en los Países Bajos e imponer las sanciones previstas en caso de incumplimiento de las disposiciones de que se trata.
70 Por último, la existencia, en determinados Estados miembros, de permisos de conducción de policarbonato tampoco hace indispensable un registro obligatorio de dichos permisos, ya que, contrariamente a lo que sostiene el Gobierno neerlandés, estos permisos deben, como se deduce del anexo I bis, punto 2, de la Directiva 91/439, contener un espacio reservado para la posible anotación, por el Estado miembro de acogida, de las menciones indispensables para su gestión.
71 En estas circunstancias, procede declarar fundada la primera parte del primer motivo de la Comisión.
72 En segundo lugar, por lo que atañe a la complejidad del procedimiento de registro, debe señalarse, por una parte, que del artículo 109, apartado 5, de la WVW 1994 y de los artículos 11, 28 y 33 del RR, adoptado para garantizar la aplicación de la WVW 1994, se desprende que los documentos que deben presentarse para el registro o para el canje de un permiso de conducción son casi idénticos. Dado que, como se deduce del apartado 53 de la presente sentencia, debe observarse necesariamente el procedimiento de registro si el titular de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro que se haya establecido en los Países Bajos quiere conducir un vehículo en territorio neerlandés sin ser objeto de sanción, es necesario declarar que el sistema de que se trata en el presente caso se asemeja al sistema de canje del permiso de conducción que la Directiva 91/439, a tenor de su noveno considerando, pretende expresamente suprimir.
73 Procede destacar, por una parte, que de la lectura del artículo 10 del RR, en relación con el artículo 11 de éste, se desprende que el titular de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro que quiera registrar dicho permiso en los Países Bajos deberá facilitar la prueba de que, durante el año en que obtuvo el citado permiso, residió al menos 185 días en el Estado miembro que lo expidió o estuvo matriculado durante al menos seis meses en una escuela o universidad de ese Estado.
74 Pues bien, esta exigencia no sólo obliga al titular del permiso que ha de registrarse a demostrar un hecho cuya prueba puede resultar muy difícil de aportar, teniendo en cuenta el tiempo que puede haber transcurrido entre la obtención del permiso y el establecimiento en los Países Bajos, así como la distancia que puede separar la localidad en la que el titular tenía su residencia en la fecha en que obtuvo su permiso de conducción y el municipio en el que haya decidido establecerse en los Países Bajos, sino que también constituye de hecho la negación misma del reconocimiento de los permisos de conducción expedidos por los demás Estados miembros, ya que supone controlar por segunda vez si el titular del citado permiso reúne los requisitos de obtención indicados en los artículos 7, apartado 1, letra b), y 9 de la Directiva 91/439.
75 Efectivamente, de la lectura del artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 91/439, en relación con el artículo 9 de ésta, se deduce que compete a las autoridades que expiden un permiso de conducción verificar que el solicitante tiene su residencia normal en el Estado que expide el permiso o que está inscrito, en ese país, en una escuela o en una universidad. Por ello debe considerarse que estar en posesión de un permiso de conducción expedido por un Estado miembro constituye la prueba de que el titular del citado permiso ha observado las condiciones de emisión previstas por la Directiva 91/439 y que el Estado miembro de acogida no puede, sin violar el principio de reconocimiento recíproco de los permisos de conducción, exigir al citado titular aportar de nuevo la prueba de que efectivamente ha cumplido los requisitos previstos en los artículos 7, apartado 1, letra b), y 9 de la Directiva 91/439.
76 En estas circunstancias, procede también declarar fundada la segunda parte del primer motivo.
Sobre el motivo relativo al cálculo del plazo de validez de los permisos de conducción expedidos por los demás Estados miembros
Alegaciones de las partes
77 En su segundo motivo, la Comisión imputa al Reino de los Países Bajos haber infringido el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 91/439, al prever que el período de validez de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro se calcule en función de la fecha de expedición del permiso en ese Estado y no en función de la fecha en la que el titular del permiso se haya establecido en los Países Bajos.
78 A este respecto, la Comisión alega, en primer lugar, que el sistema neerlandés tiene, en particular, como consecuencia que el titular de un permiso expedido por otro Estado miembro más de nueve años antes de que se haya establecido en los Países Bajos sólo verá reconocido su permiso un año, conforme al artículo 108, apartado 1, letra h), de la WVW 1994. Una vez transcurrido este período, deberá proceder obligatoriamente al registro del permiso. Pues bien, en la medida en que, en virtud del artículo 109, apartado 1, letra a), de la WVW 1994, el período máximo de validez de un permiso de conducción es de diez años, el titular estará obligado a canjear su permiso de conducción por un permiso de conducción neerlandés. La Comisión añade, sin que el Gobierno neerlandés rebata este punto, que el sistema neerlandés impide a aproximadamente un 54% de los nacionales comunitarios que pueden tener un permiso de conducción y beneficiarse del derecho a la libre circulación de personas invocar efectivamente el reconocimiento recíproco de los permisos de conducción previsto por la Directiva 91/439.
79 La Comisión sostiene, en segundo lugar, que el sistema neerlandés de registro constituye un obstáculo a la libre circulación de personas al obligar a un gran número de personas, que han hecho uso de su derecho a circular libremente, a canjear sus permisos de conducción por un permiso neerlandés. La excepción prevista en el artículo 1, apartado 3, de la Directiva 91/439 es de interpretación estricta y no puede tener como consecuencia privar de todo efecto al principio de reconocimiento recíproco de los permisos de conducción enunciado en el apartado 2 del mismo artículo. Además, el cálculo del período de validez de los permisos de conducción no puede depender de las «necesidades de la seguridad de la circulación por carretera», tal como se recogen en la sentencia de 28 de noviembre de 1978, Choquet (16/78, Rec. p. 2293).
80 Por otra parte, la sanción prevista en la WVW 1994 en caso de incumplimiento de la obligación de canjear un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro por un permiso neerlandés es desproporcionada y constituye un obstáculo a la libre circulación de personas.
81 La Comisión considera, en tercer lugar, que la alegación según la cual el hecho de que el período de validez de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro se calcule en función de su fecha de expedición y no de la fecha de establecimiento de su titular en los Países Bajos permite evitar, por razones de lucha contra el fraude, que puedan adquirirse derechos con base en documentos de más de diez años de antigüedad prueba que el Reino de los Países Bajos no tiene intención de reconocer gran parte de los permisos expedidos en los demás Estados miembros, ni los medios que estos Estados miembros emplean para luchar contra el fraude. Además, el sistema neerlandés es desproporcionado en relación con el objetivo perseguido, al poder alcanzarse igualmente este objetivo si el período de validez de un permiso extranjero se calcula en función de la fecha de establecimiento del titular del permiso en el territorio neerlandés.
82 El Gobierno neerlandés alega, por una parte, que la Directiva 91/439 no limita la facultad de los Estados miembros de aplicar su legislación en materia de duración de la validez de los permisos de conducción a los permisos expedidos por los demás Estados miembros. Pues bien, el régimen establecido por el artículo 109, apartado 1, de la WVW 1994 únicamente tiene como objetivo el ejercicio de esta facultad. El hecho de que la aplicación de este régimen implique, como afirma la Comisión, que el reconocimiento recíproco de los permisos de conducción sea letra muerta para un gran número de titulares de permisos de conducción es una consecuencia inherente a la facultad conferida por el artículo 1, apartado 3, de la Directiva 91/439. Asimismo, las disposiciones adoptadas por los demás Estados miembros para aplicar sus legislaciones respectivas tienen el mismo efecto.
83 El Gobierno neerlandés manifiesta, por un lado, que ha optado por calcular el período de validez de los permisos de conducción expedidos por los demás Estados miembros en función de su fecha de expedición y no en función de la fecha de establecimiento de los titulares en los Países Bajos por imperativos de eficacia en los controles, de seguridad vial y de lucha contra el fraude. Así, es necesario evitar que los particulares puedan obtener derechos sobre la base de documentos con más de diez años de antigüedad, ya que una fotografía de hace más de diez años no proporciona suficientes elementos para poder identificar claramente a una persona. Por otro lado, a fin de luchar eficazmente contra el fraude, es necesario, en la medida de lo posible, estar a la vanguardia en el ámbito de las técnicas de seguridad.
Apreciación del Tribunal de Justicia
84 En la medida en que ni del título del segundo motivo ni de las pretensiones que se derivan del mismo se desprende que la Comisión quisiera hacer referencia, con ese motivo, a la obligación de canje de los permisos de conducción que resulta de la normativa neerlandesa, debe entenderse que el segundo motivo se refiere exclusivamente al cálculo del período de validez de los permisos de conducción expedidos por los demás Estados miembros cuyos titulares se hayan establecido en los Países Bajos.
85 Sobre este particular, es preciso señalar que la Comisión no ha explicado en que medida el hecho de que el período de validez se calcule a partir de la fecha de expedición del permiso y no a partir de la fecha de establecimiento de su titular en los Países Bajos compromete la eficacia del artículo 1, apartado 2, de la Directiva 91/439 y del principio de reconocimiento recíproco de los permisos de conducción que se enuncia en el mismo.
86 En efecto, la forma de cálculo propuesta por la Comisión tiene como único efecto reconocer a los nacionales de los demás Estados miembros que quieran establecerse o se hayan establecido en los Países Bajos un lapso de tiempo más amplio a fin de cumplir los requisitos previstos por la legislación neerlandesa para obtener una prórroga del período de validez de su permiso de conducción en los Países Bajos. Pues bien, toda vez que las disposiciones del Estado miembro de acogida en materia de duración de la validez de los permisos de conducción o de control médico pueden aplicarse válidamente a los titulares de los permisos de conducción expedidos por los demás Estados miembros y no ponen en entredicho la eficacia del principio de reconocimiento recíproco enunciado por la Directiva 91/439, la forma elegida para fijar la fecha a partir de la cual los titulares deben cumplir los requisitos previstos por la normativa del Estado miembro de acogida no puede ser considerada, por si misma, constitutiva de una violación del principio de reconocimiento recíproco de los permisos de conducción.
87 De todo ello se deduce que debe desestimarse el segundo motivo.
Sobre los motivos relativos a la edad mínima requerida para la obtención del permiso de conducción de la categoría D y al reconocimiento médico periódico de los conductores de vehículos de las categorías C, C + E, D y D + E
Alegaciones de las partes
88 El tercer motivo de la Comisión se basa en la infracción del artículo 6, apartado 1, letra c), de la Directiva 91/439 por el artículo 111, apartado 1, letra a), de la WVW 1994, al prever esta disposición una edad mínima de 18 años en lugar de 21 años para la obtención del permiso de conducción de la categoría D.
89 Mediante su cuarto motivo, la Comisión imputa al Reino de los Países Bajos haber infringido el anexo III, punto 4, de la Directiva 91/439, al no prever en el artículo 100 de la WVW 1994 el reconocimiento médico periódico para los conductores de vehículos de las categorías C, C + E, D y D + E.
90 En lo que atañe a los motivos tercero y cuarto, el Reino de los Países Bajos reconoce que todavía no ha adoptado las medidas necesarias para cumplir con lo dispuesto en el artículo 6, apartado 1, letra c), y en el anexo III, punto 4, de la Directiva 91/439. No obstante, señala que las disposiciones legislativas nacionales que pondrán fin a estos incumplimientos están en trámite de adopción.
Apreciación del Tribunal de Justicia
91 Dado que ha quedado acreditado, en el presente caso, que el Reino de los Países Bajos no ha adoptado las medidas necesarias para garantizar la adaptación de su Derecho interno al artículo 6, apartado 1, letra c), y al anexo III, punto 4, de la Directiva 91/439, procede declarar fundados los motivos tercero y cuarto.
92 Teniendo en cuenta todo lo expuesto, procede declarar que el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 1, apartado 2, y 6, apartado 1, letra c), así como del anexo III, punto 4, de la Directiva 91/439, al adoptar y mantener en vigor los artículos 107, apartado 1, 108, apartado 1, letra h), y 111, apartado 1, letra a), de la WVW 1994; el artículo 100 del RR, y el artículo 109, apartado 5, de la WVW 1994, en relación con los artículos 11, 28 y 33 del RR.
Decisión sobre las costas
Costas
93 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado la Comisión que se condene en costas al Reino de los Países Bajos y haber sido desestimados, en lo esencial, los motivos formulados por éste, procede condenarlo en costas. Conforme al artículo 69, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento, el Reino de España cargará con sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta)
decide:
1) Declarar que el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 1, apartado 2, y 6, apartado 1, letra c), así como del anexo III, punto 4, de la Directiva 91/439/CEE del Consejo, de 29 de julio de 1991, sobre el permiso de conducción, en su versión modificada por la Directiva 96/47/CE del Consejo, de 23 de julio de 1996, al adoptar y mantener en vigor los artículos 107, apartado 1, 108, apartado 1, letra h), y 111, apartado 1, letra a), de la Wegenverkeerswet (Ley sobre tráfico), de 21 de abril de 1994, en su versión modificada; el artículo 100 del Reglement Rijbewijzen (Reglamento sobre permisos de conducción), de 28 de mayo de 1996, en su versión modificada por el Reglamento de 18 de junio de 1996, y el artículo 109, apartado 5, de la Wegenverkeerswet 1994, en relación con los artículos 11, 28 y 33 del Reglement Rijbewijzen.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) Condenar en costas al Reino de los Países Bajos.
4) El Reino de España cargará con sus propias costas.