CELEX: 61990CJ0355
Beskyttelse af vilde fugle
særligt beskyttede områder

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 30. november 1990 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i henhold til EOEF-traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 3 og 4 i Raadets direktiv 79/409/EOEF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle (EFT L 103, s. 1, herefter benaevnt "direktivet"), idet det ikke har truffet vedligeholdelses- og beskyttelsesforanstaltninger i overensstemmelse med de oekologiske krav til levestederne, ikke har truffet foranstaltninger for at genskabe oedelagte biotoper i Santoña-omraadet i den selvstyrende region Cantabrien, ikke har udlagt dette som et saerligt beskyttet omraade og ikke har truffet egnede foranstaltninger med henblik paa at undgaa forurening eller forringelse af levestederne i omraadet.
2 Direktivets artikel 3, stk. 1, bestemmer, at medlemsstaterne traeffer alle de noedvendige foranstaltninger for at beskytte, opretholde eller genskabe tilstraekkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder for alle de i artikel 1 omhandlede fuglearter og samtidig tilgodeser oekonomiske og rekreative hensyn.
3 Direktivets artikel 4, stk. 1, bestemmer, at der for arter, som er anfoert i bilag I, traeffes saerlige beskyttelsesforanstaltninger med hensyn til deres levesteder for at sikre, at de kan overleve og formere sig i deres udbredelsesomraade. Medlemsstaterne er forpligtet til at udlaegge som saerligt beskyttede omraader navnlig saadanne omraader, som med hensyn til antal og udstraekning er bedst egnede til beskyttelse af disse fuglearter.
4 Direktivets artikel 4, stk. 2, bestemmer, at medlemsstaterne traeffer tilsvarende foranstaltninger med hensyn til regelmaessigt tilbagevendende traekfuglearter, der ikke er anfoert i bilag I, for saa vidt angaar de paagaeldende arters yngle-, fjerskifte- og overvintringsomraader samt rasteomraaderne inden for deres traekruter. Med henblik herpaa er medlemsstaterne i saerlig grad opmaerksomme paa, at vaadomraaderne, og isaer vaadomraader af international betydning, beskyttes.
5 Endelig traeffer medlemsstaterne i overensstemmelse med direktivets artikel 4, stk. 4, egnede foranstaltninger med henblik paa i de i samme artikels stk. 1 og 2 naevnte beskyttede omraader at undgaa forurening eller forringelse af levestederne samt forstyrrelse af fuglene, i det omfang en saadan forurening, forringelse eller forstyrrelse har vaesentlig betydning for formaalet med denne artikel.
6 Kommissionen er af den opfattelse, at Kongeriget Spanien som foelge af en raekke indgreb paa Santoña-omraadet har tilsidesat beskyttelsesforpligtelserne i henhold til direktivets artikel 3 og 4.
7 Den spanske regering afviser Kommissionens anbringender saavel retligt som faktisk.
8 Hvad naermere angaar sagens faktiske omstaendigheder, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.
I ° Fortolkningen af direktivets artikel 3 og 4
9 Kommissionen har foerst og fremmest gjort gaeldende, at Kongeriget Spanien fra den 1. januar 1986 var forpligtet til at gennemfoere direktivets bestemmelser.
10 Den spanske regering har anfoert, at de i direktivets artikel 3 og 4 fastsatte forpligtelser er af en saadan art, at de kun kan opfyldes paa en gradvis og ikke umiddelbar maade.
11 Dette argument skal afvises. For det maa fastslaas foerst, at akten vedroerende vilkaarene for Kongeriget Spaniens tiltraedelse af De Europaeiske Faellesskaber ikke indeholder saerlige bestemmelser med hensyn til direktivets anvendelse i denne medlemsstat, som i henhold til aktens artikel 395 skulle ivaerksaette de forholdsregler, der er noedvendige for at overholde saadanne forpligtelser fra tiltraedelsen, og dernaest at der ikke i selve direktivet findes bestemmelser om en konkret frist for de nationale myndigheder til at opfylde de forpligtelser, der er fastsat i direktivets artikel 3 og 4, der ligesom direktivets bestemmelser i oevrigt skulle have vaeret inkorporeret i national ret inden for den frist paa to aar, der er fastsat i direktivets artikel 18.
12 Det skal i oevrigt bemaerkes, at Kommissionen gav den spanske regering en meget lang frist til at opfylde disse forpligtelser. Kommissionen har faktisk foerst anlagt sagen mere end to aar efter aabningsskrivelsen og naesten fem aar efter Kongeriget Spaniens tiltraedelse af De Europaeiske Faellesskaber.
13 For det andet goer Kommissionen gaeldende, at de forpligtelser, der foelger af direktivets artikel 3 og 4, forudsaetter, at der traeffes konkrete foranstaltninger med henblik paa at beskytte de vilde fugles levesteder.
14 Heroverfor anfoerer den spanske regering, at de naevnte bestemmelser kun paalaegger en forpligtelse til at opnaa et bestemt resultat, nemlig at sikre beskyttelsen af vilde fugle.
15 Paa dette punkt maa der gives Kommissionen medhold. Direktivets artikel 3 og 4 forpligter medlemsstaterne til at beskytte, opretholde og genskabe levestederne som saadanne paa grund af deres oekologiske vaerdi. Det fremgaar i oevrigt af den niende betragtning til direktivet, at det er absolut noedvendigt at beskytte, opretholde eller genskabe tilstraekkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder, hvis samtlige fuglearter skal bevares. De forpligtelser, der i henhold til direktivets artikel 3 og 4 paahviler medlemsstaterne, bestaar saaledes allerede inden, der er konstateret en formindskelse af fuglebestanden, eller der konkret er opstaaet fare for, at en beskyttet art uddoer.
16 Kommissionen har for det tredje henvist til, at forpligtelserne ifoelge direktivets artikel 4 har en absolut karakter.
17 Ifoelge den spanske regering maa de oekologiske krav, som opstilles i denne bestemmelse, vige for andre hensyn, som f.eks. sociale og oekonomiske hensyn, eller de boer i det mindste afvejes i forhold til saadanne hensyn.
18 Dette argument skal forkastes. Det fremgaar saaledes af dom af 28. februar 1991 (sag C-57/89, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 883), at medlemsstaterne ved gennemfoerelsen af direktivet ikke efter forgodtbefindende kan paaberaabe sig begrundelser for at goere undtagelse, som stoettes paa andre hensyn.
19 Hvad naermere angaar direktivets artikel 4 har Domstolen i ovennaevnte dom praeciseret, at der, for at disse begrundelser kan tages i betragtning, maa vaere tale om et alment hensyn, som har forrang for det oekologiske formaal, der forfoelges med direktivet. I denne sammenhaeng kan de interesser, der er naevnt i direktivets artikel 2 ° nemlig oekonomiske og rekreative hensyn ° ikke komme i betragtning. Som Domstolen har fastslaaet i dommene af 8. juli 1987 (sag 247/85, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 3029, og sag 262/85, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 3073), udgoer denne bestemmelse ikke en selvstaendig fravigelse fra den ved direktivet indfoerte beskyttelsesordning.
20 For det fjerde goer Kommissionen gaeldende, at en medlemsstat samtidigt kan overtraede artikel 4, stk. 1 og 2, vedroerende udlaeggelsen af et omraade som saerligt beskyttet omraade, og artikel 4, stk. 4, vedroerende beskyttelsesforanstaltningerne for dette omraade.
21 Ifoelge den spanske regering kan man ikke samtidigt over for en medlemsstat goere gaeldende, at den har overtraadt disse to bestemmelser, eftersom beskyttelsesforanstaltningerne kun kan gennemfoeres, efter at man har truffet beslutningen om at udlaegge et omraade som saerligt beskyttet omraade.
22 Denne argumentation maa afvises. Det skal understreges, at de beskyttelsesformaal, der er opstillet i direktivet, jf. niende betragtning til direktivet, ikke kunne opnaas, hvis medlemsstaterne kun i de tilfaelde, hvor man paa forhaand havde udlagt et saerligt beskyttet omraade, skulle opfylde de forpligtelser, som fremgaar af direktivets artikel 4, stk. 4.
23 Endelig skal der for saa vidt angaar forholdet mellem direktivets artikel 3 og 4 henvises til, at artikel 3 foreskriver forpligtelser af almindelig beskaffenhed, dvs. forpligtelsen til at garantere tilstraekkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder for alle de i artikel 1 omhandlede fuglearter, medens artikel 4 angiver naermere bestemte forpligtelser for saa vidt angaar de arter, som er anfoert i bilag I, og for saa vidt angaar regelmaessigt tilbagevendende traekfuglearter, der ikke er anfoert i dette bilag. Eftersom det er en kendsgerning, at disse to kategorier af fugle findes i Santoña-omraadet, er det tilstraekkeligt at undersoege Kommissionens klagepunkter i lyset af bestemmelserne i direktivets artikel 4.
II ° Forpligtelsen til i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1 og 2, at udlaegge Santoña-omraadet som et saerligt beskyttet omraade
24 Kommissionen understreger, at Santoña-omraadet ikke kun udgoer et vaesentligt levested, naar det gaelder den fortsatte bestaaen for adskillige fuglearter, der trues af udslettelse i direktivets artikel 4, stk. 1' s forstand, men ogsaa er et vaadomraade af international betydning for regelmaessigt tilbagevendende traekfuglearter, jf. samme artikels stk. 2.
25 Den spanske regering er helt klar over omraadets oekologiske vaerdi og fremfoerer, at Santoña-omraadet og Noja-omraadet ved lov nr. 6 af 27. marts 1992 blev klassificeret som naturreservat paa grund af disse vaadomraaders betydning som levesteder for talrige dyrearter. Alligevel mener den spanske regering, at de nationale myndigheder har et skoen ved udvaelgelsen og afgraensningen af saerligt beskyttede omraader og tidspunktet for deres udlaegning.
26 Denne argumentation kan ikke laegges til grund. Ganske vist er det sandt, at medlemsstaterne har et vist skoen, naar de skal fastlaegge saerligt beskyttede omraader, men udlaeggelsen af disse omraader er ikke desto mindre underkastet visse ornitologiske kriterier, der er fastlagt i direktivet, nemlig paa den ene side at der skal forefindes fugle, som er anfoert i bilag I, og paa den anden side, at levestedet skal have status som vaadomraade.
27 Det bemaerkes i den forbindelse, at Santoña-omraadet udgoer et af de vigtigste oekosystemer paa Den Iberiske Halvoe for talrige vadefugle. Vaadomraadet er overvintringssted og rastested for talrige fugle paa traek fra de europaeiske lande mod de sydlige breddegrader i Afrika og mod selve Den Iberiske Halvoe. Blandt de fugle, som opholder sig paa dette omraade, findes forskellige arter, der trues af udslettelse, navnlig skestorken, som tager naering til sig og hviler i Santoña-omraadet paa sit traek. Endvidere fremgaar det af sagen og af retsforhandlingerne for Domstolen, at Santoña-omraadet regelmaessigt huser 19 arter, der er anfoert i direktivets bilag I, og mindst 14 traekfuglearter.
28 Hvad angaar klassificeringen af Santoña-omraadet som naturreservat ved lov nr. 6 af 27. marts 1992, kan de krav, som er fastsat i direktivet, ikke anses for opfyldt hermed, hverken hvad angaar omfanget af dette omraades areal eller dets retlige status med hensyn til beskyttelse.
29 I denne henseende maa man konstatere, at naturreservatets areal ikke omfatter hele vaadomraadet, da et areal paa 40 000 m2 er holdt udenfor. Disse arealer har imidlertid en saerlig betydning for de vadefugle, der trues af udslettelse i direktivets artikel 4, stk. 1, litra a)' s forstand, idet man har konstateret en gradvis tilbagegang i antallet af steder, der er til raadighed for redebygning, i de andre vaadomraader i naerheden af kysten.
30 Endvidere skal det bemaerkes, at de noedvendige beskyttelsesforanstaltninger ikke er blevet naermere praeciseret, ikke engang for de vaadomraader, der er beliggende i det klassificerede omraade. Det fremgaar af sagen, at de kompetente myndigheder ikke har godkendt den plan for indretning af naturreservaterne, der er forudsat ved artikel 4 i foernaevnte lov. Imidlertid har denne plan vaesentlig betydning for beskyttelsen af vilde fugle, fordi den tjener til at klargoere, hvilke aktiviteter der er med til at forringe omraadets oekosystemer.
31 Da saa vaesentlige foranstaltninger som indretningen af dette omraade eller reguleringen af udnyttelsen af vaadomraadet og de aktiviteter, der udoeves i det, ikke er blevet truffet, kan kravene ifoelge direktivet ikke anses for opfyldt.
32 Det maa saaledes fastslaas, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1 og 2, idet det ikke har udlagt Santoña-omraadet som et saerligt beskyttet omraade.
III ° Forpligtelsen til at beskytte Santoña-omraadet i henhold til direktivets artikel 4, stk. 4
A ° Omlaegningen af landevejens linjefoering mellem Argoños og Santoña
33 Kommissionen har gjort gaeldende, at den nye linjefoering for landevejen C-629 mellem Argoños og Santoña foraarsager ikke blot en betydelig formindskelse af arealet i Santoña-omraadet, men ogsaa forstyrrelser, der paavirker omraadets fred og ro, og som saaledes ogsaa gaar ud over de vilde fugle, som er beskyttet af direktivets bestemmelser.
34 Den spanske regering anfoerer, at den nye vej er noedvendig for at forbedre tilkoerselsforholdene ved byen Santoña. Endvidere udgoer den nye linjefoering den bedste af flere mulige loesninger, isaer fordi et forholdsvis ubetydeligt areal i forhold til vaadomraadets samlede areal herved beroeres af denne landevej.
35 Disse forklaringer kan ikke anerkendes. Som fastslaaet af Domstolen i foernaevnte dom i sagen Kommissionen mod Tyskland, er det ganske vist rigtigt, at medlemsstaterne har et vist skoen, naar de skal fastlaegge de omraader, der er bedst egnet til udlaegning som saerligt beskyttede omraader, men de kan derimod ikke raade over samme skoen i henhold til direktivets artikel 4, stk. 4, naar de aendrer eller formindsker saadanne omraaders areal.
36 I saa henseende maa det konstateres, at anlaeggelsen af den nye landevej C-629 mellem Argoños og Santoña medfoerer en formindskelse af vaadomraadets areal, som tilmed forvaerres ved opfoerelsen af forskellige bygninger taet ved den nye landevej. Disse anlaeg har medfoert, at omraader, hvor fuglene kan soege tilflugt, hvile og bygge reder, er forsvundet. Ud over de forstyrrelser, som vejbyggeriet har foraarsaget, aendrer det omhandlede indgreb tidevandsstroemmen og foraarsager hermed tilsanding af denne del af vaadomraadet.
37 Da et saadant indgreb efter de ovenfor fremstillede principielle overvejelser ikke kan begrundes ud fra noedvendigheden af at forbedre tilgangsvejene til Santoña kommune, skal Kommissionens anbringende laegges til grund.
B ° Industriomraaderne ved Laredo og Colindres
38 Kommissionen er af den opfattelse, at opfoerelsen af industrikvartererne i Laredo og Colindres medfoerer, at en betydelig del af vaadomraadets areal og navnlig det omraade, der stoeder op til udmundingen af floden Asón ogsaa kaldet Ría del Asón eller Ría de Treto, forsvinder. Ifoelge Kommissionen paavirker opfyldningen af de arealer, som ligger i udkanten af naevnte lokalitet, ligeledes tidevandsstroemmen i bugten.
39 Den spanske regering har anfoert, at de lokale myndigheder har opgivet at anlaegge de naevnte industrikvarterer saaledes, som de oprindeligt var planlagt.
40 Domstolen tager den spanske regerings skriftlige og mundtlige erklaeringer om, at man ikke har opfoert industrikvartererne i Laredo og Colindres, og at de beroerte kommuner har opgivet at gennemfoere disse to projekter i deres oprindelige udformning, til efterretning.
41 Selv om det er rigtigt, at man har opgivet at gennemfoere disse projekter, har de lokale myndigheder efter Kongeriget Spaniens tiltraedelse af De Europaeiske Faellesskaber alligevel fortsat opfyldningen bag de diger, som tidligere var blevet opfoert omkring de grunde, der var beregnet til industrianlaeggene. Ligeledes skal det paapeges, at man indtil nu ikke har truffet nogen foranstaltning til at fjerne digerne, til trods for at de spanske myndigheder selv har erkendt digernes uheldige indvirkning paa vandmiljoeet og har forpligtet sig til at fjerne dem. Under disse omstaendigheder skal det fastslaas, at der hermed foreligger et traktatbrud.
C ° Akvakulturanlaeg
42 Kommissionen har kritiseret det forhold, at de spanske myndigheder har givet tilladelse til en fiskersammenslutning til at opdraette venusmuslinger i den midterste del af vaadomraadet og ligeledes projekterne med hensyn til akvakulturaktiviteter i flodmundingen.
43 Den spanske regering fremhaever disse aktiviteters oekonomiske betydning og deres ringe indflydelse paa vaadomraadets oekologiske tilstand.
44 I den forbindelse bemaerkes det, at opfoerelsen af akvakulturanlaeg, som ikke kun medfoerer en formindskelse af vaadomraadets areal og aendringer i de naturlige aflejringsprocesser i vaadomraadet, men ogsaa aendrer den eksisterende jordbundsstruktur, medfoerer en oedelaeggelse af disse lokaliteters saeregne flora, som udgoer en vigtig ernaeringskilde for fuglene.
45 Som tidligere naevnt kan overvejelserne med hensyn til de oekonomiske problemer som foelge af tilbagegangen i industri- og fiskerisektorerne i regionen ° der i oevrigt i nogen grad savner konsekvens, eftersom man har opgivet andre projekter, fordi de ikke var rentable ° ikke begrunde en undtagelse fra de krav til beskyttelse, som foelger af direktivets artikel 4, stk. 4.
46 Da stoerrelsen af det areal, der beroeres af den paagaeldende aktivitet, absolut ikke er ubetydelig, og da denne aktivitet har medfoert en betydelig forringelse af levestedet og kvaliteten af livsvilkaarene for fuglene i den midterste del af Santoña-omraadet, skal Kommissionens paastand paa dette punkt tages til foelge.
D ° Deponeringen af fast affald
47 Kommissionen har fremfoert, at deponeringen af fast affald paavirker de stroemme, som opstaar af vekselvirkningen mellem tidevandet og flodaflejringen, og derfor fremkalder en betydelig aendring i vaadomraadets fysiske og kemiske parametre.
48 Den spanske regering forklarer, at dette problem blev loest i 1988. I virkeligheden blev der truffet foranstaltninger inden for rammerne af planen for behandling af byaffald i Santoña-bugtens kommuner. Siden da er der kun sket nogle faa ulovlige deponeringer af affald, og disse stoppede helt i 1990.
49 Af retsforhandlingerne for Domstolen fremgaar, at den lovlige deponering af affald ophoerte i 1988, dvs. inden Kommissionens begrundede udtalelse. Foelgelig skal dette klagepunkt afvises fra realitetsbehandling.
E ° Udledningen af spildevand
50 Kommissionen anfoerer, at udledningen af urenset spildevand har haft skadelige virkninger paa vandets kvalitet i Santoña-bugten.
51 Den spanske regering benaegter ikke, at der i Santoña-omraadet er blevet udledt urenset spildevand fra kommunerne i Santoña-bugten. Men den spanske regering er af den opfattelse, at direktivet ikke indeholder bestemmelser om, at medlemsstaterne skal bygge rensningsanlaeg for at opretholde vandets kvalitet i et saerligt beskyttet omraade.
52 Denne argumentation kan ikke laegges til grund. Udledning af spildevand, som indeholder giftige og farlige stoffer, skader i hoej grad de oekologiske forhold i Santoña-omraadet og medfoerer en betydelig forringelse af vandkvaliteten i dette omraade.
53 Da dette vand har afgoerende betydning for vaadomraadet, er Kongeriget Spanien forpligtet til i givet fald at bygge rensningsanlaeg for at undgaa forurening af levestederne her. Det staar herefter fast, at der paa dette punkt foreligger et traktatbrud.
F ° Opfyldningsarbejderne i Escalante og aktiviteterne i Montehano-stenbruddet
54 Kommissionen goer gaeldende, at de opfyldningsarbejder, som er foretaget af Escalante kommune i dele af vaadomraadet, samt stenbruddets drift og deponeringen af ikke-udnyttede materialer i disse dele har foert til en formindskelse af det beskyttede omraades areal.
55 Den spanske regering anfoerer, at denne kritik refererer sig til begivenheder fra tiden foer Spaniens tiltraedelse af Faellesskabet. Deponeringen af disse materialer i vaadomraadet blev forbudt i 1986 og har hermed vaeret ulovlig siden da.
56 Det maa fastslaas, at hverken tidspunktet for eller omfanget af de omtvistede arbejder i udkanten af vaadomraadet er blevet klarlagt under retsforhandlingerne for Domstolen. Derfor er det ikke muligt at fastslaa, om der er blevet foretaget opfyldningsarbejder efter 1986 eller deponering af materialer fra det foernaevnte stenbrud i vaadomraadet, ligesom det heller ikke er muligt at afgoere omfanget af disse aktiviteter. Derimod staar det fast, dels at de anlaegsarbejder, der blev udfoert af Escalante kommune, blev bragt til ende i 1986, og at der ikke er givet tilladelse til at udfoere andre anlaegsarbejder, og dels at Montehano-stenbruddets aktiviteter bliver kontrolleret, og at deponeringen af affaldsmaterialer i vaadomraadet er blevet endeligt forbudt. Foelgelig maa dette klagepunkt afvises.
G ° Samtlige under III anfoerte klagepunkter
57 Som det fremgaar af det anfoerte, har Kongeriget Spanien som foelge af de naevnte foranstaltninger, bortset fra de med klagepunkterne under III, D og F kritiserede foranstaltninger, tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 4, stk. 4, idet det ikke har truffet passende forholdsregler for at undgaa forurening eller forringelse af levestederne i Santoña-omraadet.
58 Det maa saaledes fastslaas, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktaten, idet det ikke har udlagt Santoña-omraadet som et saerligt beskyttet omraade, og idet det ikke har truffet egnede foranstaltninger med henblik paa at undgaa forurening eller forringelse af levestederne i omraadet, hvilket er i strid med bestemmelserne i direktivets artikel 4.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
59 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, doemmes den tabende part til at afholde sagens omkostninger. Kongeriget Spanien har i alt vaesentligt tabt sagen og skal derfor betale sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1) Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EOEF-traktaten, idet det ikke har udlagt Santoña-omraadet som et saerligt beskyttet omraade og ikke har truffet egnede foranstaltninger med henblik paa at undgaa forurening og forringelse af levestederne i omraadet, hvilket er i strid med bestemmelserne i artikel 4 i Raadets direktiv 79/409/EOEF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle.
2) Kongeriget Spanien betaler sagens omkostninger.