CELEX: 62007CJ0336
Richtlinie 2002/22/EG
Art. 31 Abs. 1
Zumutbare Übertragungspflichten (‚must carry‘)
Nationale Regelung, die die Betreiber von analogen Kabelnetzen verpflichtet, alle Fernsehprogramme, die zur terrestrischen Ausstrahlung zugelassen sind, in ihre Kabelnetze einzuspeisen
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 31 Abs. 1 der Richtlinie 2002/22/EG des Europäischen Parlaments
und des Rates vom 7. März 2002 über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und -diensten
(Universaldienstrichtlinie) (ABl. L 108, S. 51).
Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Kabel Deutschland Vertrieb und Service GmbH & Co. KG (im
Folgenden: Kabel Deutschland) und der Niedersächsischen Landesmedienanstalt für privaten Rundfunk (im Folgenden: NLM) über
die der Kabel Deutschland von der NLM auferlegte Verpflichtung, im analogen Kabelnetz die Fernsehkanäle bestimmter von der
NLM bezeichneter Rundfunkveranstalter auszustrahlen.

Rechtlicher Rahmen

Gemeinschaftsrecht
Die Richtlinie 2002/21/EG
In den Erwägungsgründen 5 und 6 der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über
einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste (Rahmenrichtlinie) (ABl. L 108, S. 33, im
Folgenden: Rahmenrichtlinie) heißt es:
„(5)      Angesichts der Verschmelzung von Telekommunikation, Medien und Informationstechnologien sollte für alle Übertragungsnetze
und -dienste ein einheitlicher Rechtsrahmen gelten. Dieser Rechtsrahmen besteht aus der vorliegenden Richtlinie und … der
… Universaldienstrichtlinie … (nachfolgend ‚Einzelrichtlinien‘ genannt). Es ist notwendig, die Regulierung der Übertragung
von der Regulierung von Inhalten zu trennen. Dieser Rahmen betrifft daher nicht die Inhalte von Diensten, die über elektronische
Kommunikationsnetze und -dienste bereitgestellt werden, wie Rundfunkinhalte oder Finanzdienste und bestimmte Dienste der Informationsgesellschaft;
er lässt folglich alle Maßnahmen unberührt, die auf Gemeinschaftsebene oder im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht auf der
Ebene der Mitgliedstaaten in Bezug auf diese Dienste getroffen werden, um die kulturelle und sprachliche Vielfalt zu fördern
und die Wahrung des Pluralismus der Medien sicherzustellen. … Bei der Trennung der Regulierung von Übertragung und Inhalten
sind dennoch die Verbindungen zwischen beiden zu berücksichtigen, insbesondere zur Gewährleistung des Pluralismus der Medien,
der kulturellen Vielfalt und des Verbraucherschutzes.
(6)      Die audiovisuelle Politik und die Regulierung von Inhalten erfolgen mit Blick auf bestimmte Allgemeininteressen wie freie
Meinungsäußerung, Pluralismus der Medien, Unparteilichkeit, kulturelle und sprachliche Vielfalt, soziale Einbeziehung, Verbraucherschutz
und Schutz von Minderjährigen. …“
Art. 1 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie bestimmt:
„Die von der Gemeinschaft oder den Mitgliedstaaten im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht getroffenen Maßnahmen zur Verfolgung
von Zielen, die im Interesse der Allgemeinheit liegen, insbesondere in Bezug auf die Regulierung von Inhalten und die audiovisuelle
Politik, bleiben von dieser Richtlinie und den Einzelrichtlinien unberührt.“
Die Universaldienstrichtlinie
Dem 43. Erwägungsgrund der Universaldienstrichtlinie zufolge sollten die „Mitgliedstaaten … in der Lage sein, in Verfolgung
legitimer öffentlicher Interessen den unter ihre Gerichtsbarkeit fallenden Unternehmen angemessene Übertragungspflichten aufzuerlegen;
diese sollten jedoch nur auferlegt werden, soweit sie zur Erreichung der von den Mitgliedstaaten im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht
klar umrissenen Ziele von allgemeinem Interesse erforderlich sind; sie sollten verhältnismäßig und transparent sein und regelmäßig
überprüft werden. …“
Art. 31 der Universaldienstrichtlinie, der in ihrem Kapitel IV („Interessen und Rechte der Endnutzer“) steht und die Übertragungspflichten
betrifft, lautet:
„(1)      Die Mitgliedstaaten können zur Übertragung bestimmter Hör- und Fernsehrundfunkkanäle und -dienste den unter ihre Gerichtsbarkeit
fallenden Unternehmen, die für die öffentliche Verbreitung von Hör- und Fernsehrundfunkdiensten genutzte elektronische Kommunikationsnetze
betreiben, zumutbare Übertragungspflichten auferlegen, wenn eine erhebliche Zahl von Endnutzern diese Netze als Hauptmittel
zum Empfang von Hörfunk- und Fernsehsendungen nutzen. Solche Verpflichtungen dürfen jedoch nur auferlegt werden, soweit sie
zur Erreichung klar umrissener Ziele von allgemeinem Interesse erforderlich sind; sie müssen verhältnismäßig und transparent
sein. Sie werden regelmäßig überprüft.
(2)      Weder Absatz 1 dieses Artikels noch Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie 2002/19/EG (Zugangsrichtlinie) beeinträchtigt die Möglichkeit
der Mitgliedstaaten, in Bezug auf die nach diesem Artikel auferlegten Verpflichtungen gegebenenfalls ein angemessenes Entgelt
festzulegen; dabei ist zu gewährleisten, dass bei vergleichbaren Gegebenheiten keine Diskriminierung hinsichtlich der Behandlung
der Unternehmen erfolgt, die elektronische Kommunikationsnetze betreiben. Sofern ein Entgelt vorgesehen ist, stellen die Mitgliedstaaten
sicher, dass die Erhebung nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und in transparenter Weise erfolgt.“

Nationales Recht
Mit den §§ 52 und 53 des Rundfunkstaatsvertrags vom 31. August 1991 in der Fassung des Achten Rundfunkänderungsstaatsvertrags
vom 8./15. Oktober 2004 (im Folgenden: RStV) wurde Art. 31 Abs. 1 der Universaldienstrichtlinie in das nationale Recht der
Bundesrepublik Deutschland umgesetzt.
Zur Weiterverbreitung der Fernsehkanäle im analogen Kabelnetz bestimmt § 52 Abs. 1 RStV:
„Die zeitgleiche und unveränderte Weiterverbreitung von bundesweit empfangbaren Fernsehprogrammen, die in Europa in rechtlich
zulässiger Weise und entsprechend den Bestimmungen des Europäischen Übereinkommens über das grenzüberschreitende Fernsehen
veranstaltet werden, ist durch Landesrecht im Rahmen der vorhandenen technischen Möglichkeiten zu gestatten. Die Weiterverbreitung
von Fernsehprogrammen kann unter Beachtung europäischer rundfunkrechtlicher Regelungen ausgesetzt werden. Landesrechtliche
Regelungen zur analogen Kanalbelegung sind zulässig, soweit sie zur Erreichung klar umrissener Ziele von allgemeinem Interesse
erforderlich sind. Sie können insbesondere zur Sicherung einer pluralistischen, am Gebot der Meinungsvielfalt orientierten
Medienordnung getroffen werden. Einzelheiten, insbesondere die Rangfolge bei der Belegung der Kabelkanäle, regelt das Landesrecht.“
§ 53a RStV sieht vor:
„Die §§ 52 und 53 werden regelmäßig alle drei Jahre, erstmals zum 31. März 2007[,] entsprechend Art. 31 Abs. 1 der [Universaldienstrichtlinie]
überprüft.“
Im Land Niedersachsen regelt das Niedersächsische Mediengesetz vom 1. November 2001 in seiner auf den Ausgangsrechtsstreit
anwendbaren Fassung vom 6. September 2005 (im Folgenden: NMedienG) die Weiterverbreitung von Rundfunk und Mediendiensten im
analogen Kabelnetz.
Für die Belegung analoger Kabelkanäle gilt § 37 Abs. 1, 2 und 7 NMedienG. Dort heißt es:
„(1)      Die Kabelanlagen, über die Fernsehprogramme analog empfangen werden sollen, sind so einzurichten, dass zumindest die Fernsehprogramme
empfangen werden können, die nach diesem Gesetz zur terrestrischen Verbreitung oder zur Verbreitung in Kabelanlagen zugelassen
worden sind oder nach einem anderen niedersächsischen Gesetz für Niedersachsen veranstaltet werden. Haben die Kanäle der Kabelanlage
unterschiedliche technische Reichweiten, so sind die in Satz 1 genannten Programme den Kanälen mit der größten Reichweite
zuzuführen. Auf die Verbreitung von Bürgerrundfunk sind die Sätze 1 und 2 nur in dem nach § 28 Abs. 1 festgelegten Versorgungsgebiet
anzuwenden. …
(2)      Stehen für weitere Fernsehprogramme Kabelkanäle nicht in ausreichender Zahl zur Verfügung, so legt die Landesmedienanstalt
die Rangfolge fest, nach der die nicht nach Absatz 1 berücksichtigten Fernsehprogramme einen Kabelkanal erhalten. Sie bezieht
dabei auch Mediendienste nach dem Staatsvertrag über Mediendienste angemessen ein. Für diese Festlegung ist der Beitrag des
jeweiligen Programms oder Dienstes zur Vielfalt des Angebots in der Kabelanlage maßgeblich; regionale und länderübergreifende
Informationsbedürfnisse sind zu berücksichtigen.
…
(7)      Betreiber von Kabelanlagen in einem nach § 28 Abs. 1 festgelegten Verbreitungsgebiet sind verpflichtet, zur Verbreitung der
Sendungen dort zugelassener Veranstalter von Bürgerrundfunk auf deren Verlangen bis zu einen Kanal für Fernsehen und einen
Kanal für Hörfunk unentgeltlich zur Verfügung zu stellen.“

Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
Im Land Niedersachsen betreibt Kabel Deutschland in ihrem Eigentum stehende Kabelnetze. In diesen Kabelnetzen stehen ihr 32
dauerhaft analog nutzbare Kanäle zur Verfügung.
Die 37 Beigeladenen im Ausgangsverfahren sind Fernsehveranstalter oder Anbieter von Mediendiensten („Telemedien“), von denen
einige Tele-Shopping-Dienste anbieten (im Folgenden für alle: Rundfunkveranstalter). Alle diese Rundfunkveranstalter speisen
ihre Fernsehkanäle oder Telemediendienste in die Kabelnetze von Kabel Deutschland ein. Einige von ihnen werden in Teilen des
Landes Niedersachsen auch digital terrestrisch nach dem DVB-T Standard (Digital Video Broadcasting Terrestrial, im Folgenden:
DVB-T) ausgestrahlt.
Mit Bescheid vom 19. September 2005 regelte die NLM als im Land Niedersachsen zuständige Behörde die Belegung der 32 im analogen
Kabelnetz von Kabel Deutschland verfügbaren Kanäle wie folgt: 18 Kanäle wurden Rundfunkveranstaltern zugeteilt, deren Kanäle
nach dem NMedienG als „gesetzlich bestimmte Kanäle“ eingestuft wurden, weil sie bereits über DVB‑T verbreitet wurden; die
Nutzung eines weiteren Kanals wurde teilweise dem Bürgerfernsehen ebenfalls als Veranstalter eines gesetzlich bestimmten Programms
in festgelegten Versorgungsgebieten zugeteilt; da es mehr Bewerber gab, als Kanäle zur Verfügung standen, legte die NLM hinsichtlich
der 13 übrigen Kanäle gemäß § 37 Abs. 2 NMedienG eine Rangfolge der verschiedenen Rundfunkveranstalter fest.
Dieses Kabelbelegungsregime führte zu einer Vollbelegung des analogen Kabelnetzes von Kabel Deutschland.
Kabel Deutschland erhob beim Verwaltungsgericht Hannover eine Klage gegen den Bescheid vom 19. September 2005, in der sie
die Unvereinbarkeit der Bestimmungen des NMedienG mit Art. 31 Abs. 1 der Universaldienstrichtlinie rügte. Unzulässig sei die
ihr von der NLM auferlegte Verpflichtung, Fernsehkanäle bestimmter Rundfunkveranstalter nur deshalb in ihr analoges Kabelnetz
einzuspeisen, weil diese bereits nach DVB‑T in weiten Teilen Niedersachsens ausgestrahlt würden und deshalb auch denselben
Endnutzern zugänglich gemacht werden müssten. Unzulässig sei zudem die Verpflichtung zur Vollbelegung ihres analogen Kabelnetzes,
sobald, wie im vorliegenden Fall, mehr Bewerber als analoge Kanäle zur Verfügung stünden.
Die NLM ersetzte den Bescheid vom 19. September 2005 am 19. April 2007 durch eine entsprechende Entscheidung über die analoge
Kabelbelegung, die ebenfalls zur Vollbelegung des analogen Kabelnetzes von Kabel Deutschland führte. Mit Ausnahme des Austauschs
einiger Rundfunkveranstalter ist diese zuletzt ergangene Entscheidung mit dem Inhalt des Bescheids, an dessen Stelle sie getreten
ist, identisch; sie ist von Kabel Deutschland in einem weiteren, auf Antrag der Parteien des Ausgangsverfahrens gegenwärtig
ruhenden Klageverfahren ebenfalls angefochten worden.
Wegen seiner Zweifel, ob die der Kabel Deutschland gemäß § 37 NMedienG auferlegte Verpflichtung insbesondere hinsichtlich
ihrer Verhältnismäßigkeit und Zumutbarkeit mit Art. 31 Abs. 1 der Universaldienstrichtlinie vereinbar ist, hat das Verwaltungsgericht
Hannover beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.      Ist eine Vorschrift wie § 37 Abs. 1 NMedienG mit Art. 31 Abs. 1 der Universaldienstrichtlinie vereinbar, wenn ein Kabelnetzbetreiber
gezwungen wird, in mehr als die Hälfte der in seinen Netzen vorhandenen dauerhaft analog nutzbaren Kanäle Programme einzuspeisen,
die – allerdings bezogen auf das Bundesland Niedersachsen nicht flächendeckend – bereits nach dem DVB-T‑Standard terrestrisch
ausgestrahlt werden?
2.      Ist eine Vorschrift wie § 37 Abs. 1 NMedienG mit Art. 31 Abs. 1 der Universaldienstrichtlinie vereinbar, wenn ein Kabelnetzbetreiber
gezwungen wird, auch in den Teilgebieten des Bundeslandes Fernsehprogramme in seine analogen Kabelnetze einzuspeisen, in denen
der Kabelendnutzer jedenfalls mittels einer terrestrischen Antenne und eines Decoders in der Lage wäre, die gleichen Fernsehprogramme
auch terrestrisch nach DVB‑T‑Standard zu empfangen?
3.      Sind unter „Fernsehdienste“ im Sinne von Art. 31 Abs. 1 Satz 1 der Universaldienstrichtlinie auch Anbieter von Mediendiensten
bzw. Telemedien, z. B. Teleshopping, zu verstehen?
4.      Ist eine Vorschrift wie § 37 Abs. 2 NMedienG mit Art. 31 Abs. 1 der Universaldienstrichtlinie vereinbar, wenn im Fall der
Kanalknappheit die national zuständige Behörde eine Rangfolge der Bewerber festlegen muss, die zur Vollbelegung der dem Kabelnetzbetreiber
zur Verfügung stehenden Kanäle führt?

Zu den Vorlagefragen

Zu den Fragen 1, 2 und 4
Mit seinen Fragen 1, 2 und 4, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 31
Abs. 1 der Universaldienstrichtlinie dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren
streitigen entgegensteht, die den Kabelnetzbetreiber verpflichtet, die bereits terrestrisch ausgestrahlten Fernsehkanäle und
‑dienste in sein analoges Kabelnetz einzuspeisen und dadurch mehr als die Hälfte der in diesem Netz verfügbaren Kanäle zu
belegen, und im Fall der Kanalknappheit die Festlegung einer Rangfolge der Bewerber vorschreibt, die zur Vollbelegung der
zur Verfügung stehenden Kanäle des betreffenden Netzes führt.
Vorab ist festzustellen, dass die Universaldienstrichtlinie Teil des gemeinsamen Rechtsrahmens für die Sektoren Telekommunikation,
Medien und Informationstechnologien ist, der mit der Rahmenrichtlinie und den Einzelrichtlinien geschaffen wurde, zu denen
die Universaldienstrichtlinie gehört, wie sich aus dem fünften Erwägungsgrund der Rahmenrichtlinie ergibt. Folglich ist dieser
Rechtsrahmen bei der Auslegung der Bestimmungen der Universaldienstrichtlinie zu berücksichtigen.
Nach Art. 31 Abs. 1 der Universaldienstrichtlinie können die Mitgliedstaaten zur Übertragung bestimmter Fernsehrundfunkkanäle
und -dienste den Unternehmen, die für die öffentliche Verbreitung von Fernsehrundfunkdiensten genutzte elektronische Kommunikationsnetze
betreiben, zumutbare Übertragungspflichten („must carry“) auferlegen, wenn eine erhebliche Zahl von Endnutzern diese Netze
als Hauptmittel zum Empfang solcher Sendungen nutzt. Er sieht außerdem vor, dass diese Verpflichtungen nur auferlegt werden
dürfen, soweit sie zur Erreichung klar umrissener Ziele von allgemeinem Interesse erforderlich sind, und dass sie verhältnismäßig
und transparent sein müssen.
Voraussetzung dafür, dass die Mitgliedstaaten Übertragungspflichten auferlegen können, ist gemäß Art. 31 Abs. 1 Satz 1 der
Universaldienstrichtlinie, dass die Fernsehkanäle bestimmt worden sind und dass eine erhebliche Zahl von Endnutzern die elektronischen
Kommunikationsnetze als Hauptmittel zum Empfang von Fernsehsendungen nutzt.
Der Vorlageentscheidung ist zu entnehmen, dass das im Ausgangsverfahren betroffene analoge Kabelnetz die zuletzt genannte
Voraussetzung erfüllt, da in Deutschland diese Art der Übertragung rund 57 % der Haushalte erreiche und damit das meistgenutzte
Übertragungsmedium darstelle.
Zur Bestimmtheit der Kanäle, für die die Übertragungspflicht gilt, geht aus dem Wortlaut von Art. 31 Abs. 1 der Universaldienstrichtlinie
hervor, dass die Mitgliedstaaten diejenigen Kanäle, die unter die Übertragungspflicht fallen, spezifisch bezeichnen müssen.
In dieser Hinsicht ist festzustellen, dass gemäß § 37 Abs. 1 NMedienG die Kabelanlagen, über die Programme der Fernsehkanäle
analog empfangen werden sollen, so einzurichten sind, dass zumindest diejenigen empfangen werden können, die zur terrestrischen
Verbreitung zugelassen sind. Nach § 37 Abs. 2 werden in der Entscheidung, die die zuständige Behörde erlassen muss, durch
Festlegung einer Rangfolge der Bewerber die Kanäle bestimmt, die der Kabelnetzbetreiber auszustrahlen hat. In solchen Vorschriften
werden daher die Kanäle, für die die Übertragungspflicht gilt, spezifisch bezeichnet.
Der Umstand allein, dass die Anwendung der nationalen Regelung dazu führt, dass der Kabelnetzbetreiber auf mehr als der Hälfte
seiner verfügbaren Kanäle terrestrisch ausgestrahlte Programme in sein Angebot aufnehmen und auf allen noch verfügbaren Kanälen
nach einer von der zuständigen Behörde festgelegten Reihenfolge ausgewählte Programme übertragen muss, hindert nicht daran,
die betreffenden Pflichten als auf die Übertragung „bestimmter“ Fernsehkanäle im Sinne von Art. 31 Abs. 1 der Universaldienstrichtlinie
gerichtet anzusehen. Mit dem Erfordernis, dass die zu übertragenden Fernsehkanäle „bestimmt“ sind, soll nämlich keine quantitative
Voraussetzung aufgestellt werden.
Daher ist festzustellen, dass § 37 NMedienG mit den Voraussetzungen nach Art. 31 Abs. 1 Satz 1 der Universaldienstrichtlinie,
wie sie in Randnr. 22 des vorliegenden Urteils angeführt werden, im Einklang steht.
Was die vom vorlegenden Gericht aufgeworfene Frage nach der Verhältnismäßigkeit der auferlegten Pflichten angeht, so müssen
diese nach Art. 31 Abs. 1 der Universaldienstrichtlinie zumutbar, verhältnismäßig, transparent und zur Erreichung klar umrissener
Ziele von allgemeinem Interesse erforderlich sein.
Nach dem 43. Erwägungsgrund der Universaldienstrichtlinie sollten die Mitgliedstaaten nämlich in der Lage sein, in Verfolgung
legitimer öffentlicher Interessen den unter ihre Gerichtsbarkeit fallenden Unternehmen angemessene Übertragungspflichten aufzuerlegen;
diese sollten jedoch nur auferlegt werden, soweit sie zur Erreichung der von den Mitgliedstaaten im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht
klar umrissenen Ziele von allgemeinem Interesse erforderlich sind; sie sollten verhältnismäßig und transparent sein und regelmäßig
überprüft werden.
Da Art. 31 Abs. 1 der Universaldienstrichtlinie die Ziele von allgemeinem Interesse, die mit der Pflicht zur Übertragung von
Fernsehkanälen verfolgt werden, nicht definiert, obliegt es den Mitgliedstaaten, diese Ziele im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht
zu definieren.
Um die von den Mitgliedstaaten vorgenommene Definition dieser Ziele von allgemeinem Interesse und die Verhältnismäßigkeit
der zur Umsetzung solcher Ziele erlassenen Maßnahmen zu beurteilen, ist, wie in Randnr. 20 des vorliegenden Urteils ausgeführt,
der gemeinsame Rechtsrahmen für die Sektoren Telekommunikation, Medien und Informationstechnologien zu berücksichtigen.
Wie aus dem fünften Erwägungsgrund der Rahmenrichtlinie hervorgeht, muss die Regulierung der Übertragung von der Regulierung
von Inhalten unterschieden werden. Danach betrifft der gemeinschaftliche Rechtsrahmen nicht die Rundfunkinhalte. Folgerichtig
bestimmt Art. 1 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie, dass die von den Mitgliedstaaten im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht getroffenen
Maßnahmen zur Verfolgung von Zielen, die im Interesse der Allgemeinheit liegen, insbesondere in Bezug auf die Regulierung
von Inhalten und die audiovisuelle Politik, von dieser Richtlinie und der Universaldienstrichtlinie unberührt bleiben. Nach
dem sechsten Erwägungsgrund der Rahmenrichtlinie orientieren sich die audiovisuelle Politik und die Regulierung von Inhalten
an bestimmten Allgemeininteressen wie freier Meinungsäußerung, Pluralismus der Medien, Unparteilichkeit, kultureller und sprachlicher
Vielfalt, sozialer Einbeziehung, Verbraucherschutz und Schutz von Minderjährigen.
Zu betonen ist inbesondere die Bedeutung der Grundfreiheit zum Empfang von Nachrichten, deren Adressaten die Endnutzer und
deren Garanten gemäß Art. 10 der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte
und Grundfreiheiten die Mitgliedstaaten sind.
Daraus folgt, dass die Auslegung von Art. 31 Abs. 1 der Universaldienstrichtlinie nicht die nationalen Regelungen beeinträchtigen
darf, die unter Beachtung des Gemeinschaftsrechts Ziele von allgemeinem Interesse verfolgen, insbesondere in Bezug auf die
Regulierung von Inhalten und die audiovisuelle Politik. Entsprechend dieser Aufteilung der Zuständigkeiten begründet Art. 31
Abs. 1 der Universaldienstrichtlinie, der sich in deren Kapitel IV („Interessen und Rechte der Endnutzer“) einfügt, kein Recht
des Kabelnetzbetreibers, die auszustrahlenden Kanäle zu wählen, sondern schränkt dieses Recht ein, soweit es nach dem anwendbaren
nationalen Recht besteht.
Für die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der Übertragungspflichten aus Art. 31 Abs. 1 ist festzustellen, dass in Bezug
auf die Ziele von allgemeinem Interesse, die mit der im Ausgangsverfahren streitigen nationalen Regelung verfolgt werden,
§ 37 NMedienG in Verbindung mit § 52 Abs. 1 RStV zu entnehmen ist, dass diese Regelung den Pluralismus in den Medien und die
Vielfalt des Angebots im analogen Kabelnetz gewährleisten soll.
Wie aus der Vorlageentscheidung hervorgeht, soll § 52 Abs. 1 RStV ein möglichst breites Angebot im analogen Kabelnetz und
die Vielfalt der Meinungen in einer pluralistischen Gesellschaft unter Berücksichtigung der regionalen Besonderheiten und
Themenstellungen sicherstellen. § 37 NMedienG nimmt dieses Ziel auf, und insbesondere sieht sein Abs. 2 vor, dass für die
Festlegung der Rangfolge der Kanäle ihr Beitrag zur Vielfalt des Angebots in der Kabelanlage maßgeblich ist und dass in diesem
Zusammenhang regionale und über das Gebiet des Landes Niedersachsen hinausgreifende Informationsbedürfnisse zu berücksichtigen
sind.
In dieser Hinsicht ist daran zu erinnern, dass die Aufrechterhaltung eines pluralistischen Rundfunkwesens, die die im Ausgangsverfahren
streitige Regelung gewährleisten soll, im Zusammenhang steht mit der durch Art. 10 der Europäischen Konvention zum Schutze
der Menschenrechte und Grundfreiheiten garantierten Meinungsfreiheit, die zu den von der Gemeinschaftsrechtsordnung geschützten
Grundrechten gehört (vgl. Urteile vom 25. Juli 1991, Collectieve Antennevoorziening Gouda, C‑288/89, Slg. 1991, I‑4007, Randnr.
23, vom 3. Februar 1993, Veronica Omroep Organisatie, C‑148/91, Slg. 1993, I‑487, Randnr. 10, vom 5. Oktober 1994, TV10, C‑23/93,
Slg. 1994, I‑4795, Randnr. 19, und vom 13. Dezember 2007, United Pan-Europe Communications Belgium u. a., C‑250/06, Slg. 2007,
I‑11135, Randnr. 41).
Demnach ist festzustellen, dass die betreffende Regelung ein Ziel des Allgemeininteresses verfolgt, da sie den pluralistischen
Charakter des Fernsehkanalangebots im Land Niedersachsen erhalten soll und damit Teil einer Kulturpolitik ist, die die Meinungsfreiheit
der verschiedenen gesellschaftlichen, kulturellen und sprachlichen Strömungen im audiovisuellen Bereich in diesem Land schützen
soll (vgl. in diesem Sinne Urteil United Pan‑Europe Communications Belgium u. a., Randnr. 42).
In diesem Zusammenhang stellt sich das vorlegende Gericht erstens die Frage, ob die in § 37 NMedienG vorgesehene, Kabel Deutschland
auferlegte Verpflichtung, die bereits über DVB‑T ausgestrahlten Kanäle einzuspeisen, die zur Belegung von mehr als der Hälfte
ihres analogen Kabelnetzes führt, im Sinne von Art. 31 Abs. 1 Satz 2 der Universaldienstrichtlinie verhältnismäßig ist. So
fragt sich das Gericht, ob eine solche Bestimmung zur Erreichung des mit ihr verfolgten Ziels geeignet ist und nicht über
das dafür Erforderliche hinausgeht.
Das Ziel selbst, den Endnutzern ein identisches Angebot anzubieten, das über verschiedene Übertragungswege ausgestrahlt wird,
steht der Annahme entgegen, dass die Pflicht zur Übertragung der Kanäle im Hinblick darauf zu beschränken wäre, dass in einigen
Gebieten des Landes Niedersachsen die Endnutzer die betreffenden Fernsehkanäle auch terrestrisch empfangen können. Zudem gebietet
es dieses Ziel, dass die Zahl der Kanäle des analogen Kabelnetzes, für die die Übertragungspflicht gilt, der Zahl der Kanäle
entspricht, die terrestrisch ausgestrahlt werden. Deshalb kann sich im Ausgangsverfahren die streitige Verpflichtung angesichts
der Zahl der terrestrisch ausgestrahlten Kanäle und der zur Verfügung stehenden Kanäle des analogen Kabelnetzes, die zur Belegung
von mehr als der Hälfte der verfügbaren Kanäle führt, mangels anderer Mittel, mit denen das angestrebte Ziel ebenso wirksam
erreicht werden kann, als verhältnismäßig erweisen.
Um zu vermeiden, dass der Kabelnetzbetreiber unzumutbaren und willkürlichen Verpflichtungen ausgesetzt wird, sind jedoch zum
einen die Funktionsweise des mit der im Ausgangsverfahren streitigen Regelung eingeführten Mechanismus, der zur genaueren
Bestimmung der Übertragungspflicht auf die terrestrisch ausgestrahlten Kanäle verweist, und zum  anderen die wirtschaftlichen
Folgen zu prüfen, die sich daraus für den Kabelnetzbetreiber ergeben.
Was den mit der betreffenden Regelung eingeführten Verweisungsmechanismus angeht, ist festzustellen, dass der Gerichtshof
bei der Auslegung von Art. 49 EG entschieden hat, dass der „Must carry“-Status nicht automatisch allen Fernsehsendern gewährt
werden kann, die von einem privaten Rundfunkveranstalter ausgestrahlt werden, sondern strikt auf diejenigen zu beschränken
ist, deren gesamter Programminhalt geeignet ist, ein solches Ziel zu erreichen. Außerdem darf die Zahl der Kanäle, die für
private Rundfunkveranstalter mit diesem Status reserviert sind, nicht offensichtlich höher sein, als zur Erreichung dieses
Ziels notwendig ist (vgl. Urteil United Pan-Europe Communications Belgium u. a., Randnr. 47).
Daher ist zu prüfen, ob der Verweisungsmechanismus, der mit der im Ausgangsverfahren streitigen Regelung eingeführt worden
ist, einen solchen Automatismus schafft.
Für das analoge Kabelnetz gewährt § 37 Abs. 1 NMedienG den „Must carry“-Status den Fernsehkanälen, die bereits über DVB‑T
ausgestrahlt werden. Den Akten, die das vorlegende Gericht dem Gerichtshof übermittelt hat, ist zu entnehmen, dass die Auswahl
der über DVB‑T ausgestrahlten Kanäle für diesen Status im Einklang mit dem NMedienG nach den Kriterien des Pluralismus und
der Meinungsvielfalt erfolgt, da die Entscheidung über eine solche Auswahl auf der Grundlage dieser Kriterien von der staatsfernen
und überwiegend mit Vertretern der Zivilgesellschaft besetzten Versammlung der NLM getroffen wird.
Folglich schafft der Verweisungsmechanismus keinen Automatismus der Art, wie er in Randnr. 41 des vorliegenden Urteils angesprochen
wird, sondern stellt nur ein technisches Mittel dar, um sicherzustellen, dass die Kanäle, die terrestrisch ausgestrahlt werden
und aufgrund ihres Beitrags zum Pluralismus und zur Meinungsvielfalt zu diesem Übertragungsweg zugelassen worden sind, auch
über das analoge Kabelnetz ausgestrahlt werden.
Was die wirtschaftlichen Folgen der Pflichten betrifft, die dem Kabelnetzbetreiber auferlegt werden, ist zu prüfen, ob sie
sich als unzumutbar erweisen, weil sie solcher Art sind, dass der Betreiber sie – gegebenenfalls im Hinblick auf die Gesamtheit
seiner Tätigkeiten – nicht unter wirtschaftlich vertretbaren Bedingungen erfüllen kann.
Die Beurteilung dieser Frage ist zwar Sache des vorlegenden Gerichts, doch hat der Gerichtshof gleichwohl nach ständiger Rechtsprechung
dem nationalen Gericht, unabhängig davon, worauf dieses bei der Darlegung seiner Fragen Bezug genommen hat, alle Hinweise
zur Auslegung des Gemeinschaftsrechts zu geben, die ihm bei der Entscheidung des bei ihm anhängigen Verfahrens von Nutzen
sein können (vgl. u. a. Urteil vom 11. September 2007, Céline, C‑17/06, Slg. 2007, I‑7041, Randnr. 29).
Bei der Beurteilung, ob die dem Kabelnetzbetreiber mit der streitigen Regelung auferlegten Pflichten unzumutbar sind, muss
das vorlegende Gericht demnach zum einen berücksichtigen, dass es dem Kabelnetzbetreiber freisteht, die Kanäle seines Netzes
einer analogen oder einer digitalen Nutzung zuzuweisen, und die digitale Nutzung keiner vergleichbaren Regelung unterliegt,
und zum anderen, dass Art. 31 Abs. 2 der Universaldienstrichtlinie den Mitgliedstaaten die Möglichkeit einräumt, ein angemessenes
Entgelt festzulegen. Insoweit ist es Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob die auferlegten Pflichten die Gewährung
eines solchen Entgelts erforderlich machen.
Das vorlegende Gericht möchte zweitens wissen, ob Art. 31 Abs. 1 der Universaldienstrichtlinie § 37 Abs. 2 NMedienG deshalb
entgegensteht, weil dieser die zuständige Regulierungsbehörde zwingt, für die verbleibenden Kanäle im Fall der Kanalknappheit
eine Rangfolge der Bewerber festzulegen, die zur Vollbelegung der im analogen Kabelnetz zur Verfügung stehenden Kanäle führt.
Stehen für weitere Fernsehprogramme Kabelkanäle nicht in ausreichender Zahl zur Verfügung, legt gemäß § 37 Abs. 2 NMedienG
die NLM die Rangfolge fest, nach der die nicht nach Abs. 1 berücksichtigten Fernsehprogramme einen Kabelkanal erhalten. Für
diese Festlegung ist nach dieser Vorschrift der Beitrag des jeweiligen Programms oder Dienstes zur Vielfalt des Angebots in
der Kabelanlage maßgeblich.
In dieser Hinsicht ist festzustellen, dass die Festlegung einer Rangfolge, mit der die Zuteilung der verbleibenden Kanäle
des analogen Kabelnetzes auf der Grundlage des Beitrags der Bewerber zur Vielfalt des Angebots in diesem Netz geregelt wird,
geeignet ist, die Erreichung der mit dieser Bestimmung angestrebten Ziele von allgemeinem Interesse sicherzustellen. Denn
eine nationale Bestimmung wie § 37 Abs. 2 NMedienG stellt ein geeignetes Mittel zur Erreichung des verfolgten kulturellen
Ziels dar, da sie so geartet ist, dass sie in einer solchen Situation den Fernsehzuschauern den Empfang eines pluralistischen
und vielfältigen Angebots im analogen Kabelnetz ermöglicht.
In Bezug auf die Frage, ob die im Ausgangsverfahren streitige Regelung diese Ziele in zumutbarer und verhältnismäßiger Art
und Weise verwirklicht, ist daran zu erinnern, dass Art. 31 Abs. 1 der Universaldienstrichtlinie kein Recht des Kabelnetzbetreibers
begründet, die auszustrahlenden Kanäle zu wählen, sondern dieses Recht einschränkt, soweit es nach dem anwendbaren nationalen
Recht besteht.
Im Rahmen der audiovisuellen Politik überträgt diese Regelung im Fall der Knappheit der verfügbaren Kanäle im Vergleich zur
Nachfrage nach Übertragungskanälen der zuständigen Behörde die Aufgabe, die Kanäle der analogen Kabelanlage unter den Nachfragern
auszuwählen, und zwar je nach dem Beitrag ihrer Programme zur Vielfalt des Angebots und zu den Informationsbedürfnissen der
Zuschauer, anstatt dem Kabelnetzbetreiber selbst zu erlauben, seine eigene Wahl nach rein wirtschaftlichen Erwägungen zu treffen.
Im Interesse des betreffenden Ziels kann es also erforderlich sein, sämtliche verfügbaren Kanäle im Rahmen eines transparenten,
die Rechte des Kabelnetzbetreibers wahrenden Verfahrens für die Übertragung der Kanäle zu nutzen, um der größtmöglichen Zahl
von Nachfragern, die dies aufgrund der ausgestrahlten Kanäle verdienen, den Zugang zum analogen Kabelnetz zu ermöglichen.
Da die auferlegten Verpflichtungen im Rahmen der nationalen audiovisuellen Politik erforderlich sind, um die Ziele der Medienpluralität
und ‑vielfalt zu erreichen, kann demnach eine solche Regelung grundsätzlich nicht als unverhältnismäßig angesehen werden.
Was jedoch die Frage angeht, ob die wirtschaftlichen Folgen der Pflichten, die dem Kabelnetzbetreiber mit der nationalen Regelung
auferlegt werden, möglicherweise unzumutbar sind, ist es Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob diese Folgen solcher
Art sind, dass der Betreiber diese Pflichten – gegebenenfalls im Hinblick auf die Gesamtheit seiner Tätigkeiten – nicht unter
wirtschaftlich vertretbaren Bedingungen erfüllen kann.
Nach alledem ist auf die Fragen 1, 2 und 4 zu antworten, dass Art. 31 Abs. 1 der Universaldienstrichtlinie dahin auszulegen
ist, dass er einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren streitigen nicht entgegensteht, die den Kabelnetzbetreiber
verpflichtet, die bereits terrestrisch ausgestrahlten Fernsehkanäle und ‑dienste in sein analoges Kabelnetz einzuspeisen und
dadurch mehr als die Hälfte der in diesem Netz verfügbaren Kanäle zu belegen, und im Fall der Kanalknappheit die Festlegung
einer Rangfolge der Bewerber vorsieht, die zur Vollbelegung der zur Verfügung stehenden Kanäle des betreffenden Netzes führt,
sofern diese Verpflichtungen keine unzumutbaren wirtschaftlichen Folgen haben; Letzteres zu prüfen, ist Sache des vorlegenden
Gerichts.

Zur Frage 3
Mit dieser Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Telemedien, wie z. B. Teleshopping, unter den Begriff „Fernsehdienste“
im Sinne von Art. 31 Abs. 1 der Universaldienstrichtlinie fallen.
Zum einen ist festzustellen, dass diese Bestimmung keine Definition des Begriffs „Fernsehdienste“ enthält. Um ihn auszulegen,
sind daher Wortlaut und Zweck der Bestimmung im Licht der Zielsetzung der Universaldienstrichtlinie zu prüfen.
Gemäß Art. 31 Abs. 1 der Universaldienstrichtlinie können die Mitgliedstaaten zur Übertragung bestimmter Hör- und Fernsehrundfunkkanäle
und -dienste den Betreibern elektronischer Kommunikationsnetze zumutbare Übertragungspflichten auferlegen. Insoweit erfasst
der Wortlaut dieser Vorschrift allgemein Hör- und Fernsehrundfunkkanäle und ‑dienste, ohne zu bestimmen, für welche Arten
von Diensten solche Pflichten auferlegt werden können, und insbesondere ohne ausdrücklich anzugeben, ob auch Telemedien in
den Genuss des „Must carry“-Status kommen können.
Die betreffende Vorschrift bezieht sich nämlich nicht auf den Inhalt der Fernsehkanäle und ‑dienste, sondern regelt ihre Übertragung
mit Hilfe von Telekommunikationsnetzen.
Dieser Befund ergibt sich auch aus dem Wortlaut des 43. Erwägungsgrundes der Universaldienstrichtlinie, wonach die Mitgliedstaaten
bestimmte Übertragungspflichten für diese Netze zur öffentlichen Ausstrahlung von Hörfunk‑ und Fernsehsendungen auferlegen.
Aus Art. 31 Abs. 1 der Universaldienstrichtlinie und dem mit dieser Bestimmung verfolgten Ziel geht somit hervor, dass sich
der Gemeinschaftsgesetzgeber jeder Beschränkung der Übertragungspflichten auf der Ebene des Inhalts der Fernsehdienste enthalten
hat.
Zum anderen ist zu beachten, dass der Gerichtshof Gelegenheit hatte, den Begriff „Fernsehdienste“ im Sinne der Richtlinie
89/552/EWG des Rates vom 3. Oktober 1989 zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten
über die Ausübung der Fernsehtätigkeit (ABl. L 298, S. 23) in der durch die Richtlinie 97/36/EG des Europäischen Parlaments
und des Rates vom 30. Juni 1997 (ABl. L 202, S. 60) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 89/552) zu prüfen.
In seinem Urteil vom 2. Juni 2005, Mediakabel (C‑89/04, Slg. 2005, I‑4891), hat der Gerichtshof nämlich für Recht erkannt,
dass ein Dienst unter den Begriff „Fernsehsendung“ im Sinne von Art. 1 Buchst. a der Richtlinie 89/552 fällt, wenn er in der
Erstsendung von Fernsehprogrammen besteht, die zum Empfang durch die Allgemeinheit, d. h. eine unbestimmte Zahl möglicher
Fernsehzuschauer, bestimmt sind, an die dieselben Bilder gleichzeitig übertragen werden. Das maßgebliche Kriterium für diesen
Begriff ist insoweit die Sendung von Fernsehprogrammen, die „zum Empfang durch die Allgemeinheit bestimmt“ sind. Der Sicht
des Erbringers der Dienstleistung ist folglich bei der Prüfung Vorrang einzuräumen. Dementsprechend hat der Gerichtshof in
diesem Urteil außerdem für Recht erkannt, dass die Technik der Übertragung der Bilder bei dieser Beurteilung nicht maßgebend
ist.
Die über die verschiedenen elektronischen Kommunikationsnetze ausgestrahlten Telemedien, wie z. B. Teleshopping, sind unabhängig
von der von ihnen genutzten Übertragungstechnik „zum Empfang durch die Allgemeinheit bestimmt“. Folglich handelt es sich bei
ihnen um „Fernsehdienste“ im Sinne der Richtlinie 89/552.
Diese Analyse ist auf den Begriff der Fernsehdienste im Sinne von Art. 31 Abs. 1 der Universaldienstrichtlinie übertragbar.
Wie in den Randnrn. 52 und 53 des vorliegenden Urteils ausgeführt, hat diese Bestimmung nämlich nicht zum Ziel, die betreffenden
Dienste zu definieren, sondern ihre Übertragung durch Auferlegung von Übertragungspflichten zu regeln. Telemedien, wie z. B.
Teleshopping, sind deshalb Fernsehdienste im Sinne der genannten Vorschrift und fallen in deren Anwendungsbereich.
Allerdings gilt für Telemedien als Fernsehdienste die von den Mitgliedstaaten auferlegte Übertragungspflicht nur dann, wenn
sie die in Art. 31 Abs. 1 der Universaldienstrichtlinie vorgesehenen Voraussetzungen erfüllen, wie sie in den Randnrn. 22
und 26 des vorliegenden Urteils aufgeführt sind.
Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob die betreffenden Voraussetzungen unter Berücksichtigung aller Umstände
des Ausgangsverfahrens erfüllt sind.
Auf die dritte Frage ist zu antworten, dass der Begriff „Fernsehdienste“ im Sinne von Art. 31 Abs. 1 der Universaldienstrichtlinie
Telemedien, wie z. B. Teleshopping, umfasst, sofern die in dieser Bestimmung vorgesehenen Voraussetzungen erfüllt sind; es
ist Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob dies der Fall ist.

Kosten
Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen
Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von
Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Vierte Kammer) für Recht erkannt:
1.
Art. 31 Abs. 1 der Richtlinie 2002/22/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Universaldienst
und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und -diensten (Universaldienstrichtlinie) ist dahin auszulegen, dass
er einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren streitigen nicht entgegensteht, die den Kabelnetzbetreiber verpflichtet,
die bereits terrestrisch ausgestrahlten Fernsehkanäle und ‑dienste in sein analoges Kabelnetz einzuspeisen und dadurch mehr
als die Hälfte der in diesem Netz verfügbaren Kanäle zu belegen, und im Fall der Kanalknappheit die Festlegung einer Rangfolge
der Bewerber vorsieht, die zur Vollbelegung der zur Verfügung stehenden Kanäle des betreffenden Netzes führt, sofern diese
Verpflichtungen keine unzumutbaren wirtschaftlichen Folgen haben; Letzteres zu prüfen, ist Sache des vorlegenden Gerichts.
2.
Der Begriff „Fernsehdienste“ im Sinne von Art. 31 Abs. 1 der Richtlinie 2002/22 umfasst Telemedien, wie z. B. Teleshopping,
sofern die in dieser Bestimmung vorgesehenen Voraussetzungen erfüllt sind; es ist Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen,
ob dies der Fall ist.
Unterschriften
*
Verfahrenssprache: Deutsch.