CELEX: 61995CJ0261
Socialpolitik
Skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens
Direktiv 80/987/EEG
Medlemsstats skadeståndsansvar när ett direktiv har införlivats för sent
Adekvat ersättning
Preklusionsfrist

Domskäl
1 Pretura circondariale di Frosinone har genom beslut av den 27 juni 1995, som inkom till domstolens kansli den 3 augusti 1995, begärt att domstolen enligt artikel 177 i EG-fördraget skall meddela ett förhandsavgörande avseende en fråga om tolkningen av artikel 5 i EG-fördraget och av principen om statens ansvar för skada som har vållats enskilda genom en sådan överträdelse av gemenskapsrätten som kan tillskrivas staten.
2 Denna fråga har uppkommit i en tvist mellan Rosalba Palmisani och Istituto nazionale della previdenza sociale (nedan kallat INPS) om villkoren för ersättning av den skada som den förstnämnda har vållats genom att rådets direktiv 80/987/EEG av den 20 oktober 1980 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens (EGT L 283, s. 23, nedan kallat direktivet) har införlivats för sent.
3 Direktivet har till syfte att tillförsäkra arbetstagare ett gemenskapsrättsligt minimiskydd vid arbetsgivarens insolvens och påverkar inte befintliga förmånligare bestämmelser i medlemsstaterna. I detta syfte föreskrivs bland annat särskilda garantier för betalning av arbetstagarnas utestående löner.
4 Enligt artikel 11.1 i detta direktiv var medlemsstaterna skyldiga att sätta i kraft de lagar och andra författningar som var nödvändiga för att följa direktivet före den 23 oktober 1983.
5 Då Republiken Italien inte iakttog denna skyldighet fastställde domstolen dess fördragsbrott i dom av den 2 februari 1989, kommissionen mot Italien (22/87, Rec. 1989, s. 143).
6 Dessutom har domstolen i dom av den 19 november 1991, Francovich m.fl. (C-6/90 och C-9/90, Rec. 1991, s. I-5357) förklarat att de direktivbestämmelser som definierar arbetstagarnas rättigheter borde tolkas på så sätt att berörda personer inte, vid nationella domstolar, mot medlemsstaten kunde göra gällande de rättigheter som följer av direktivet på grund av att tillämpningsåtgärder inte hade vidtagits inom de föreskrivna fristerna, och att medlemsstaten var skyldig att ersätta de skador som hade vållats enskilda genom underlåtenheten att införliva direktivet.
7 Den 27 januari 1992 antog den italienska regeringen, med stöd av lagen om bemyndigande nr 428 av den 29 december 1990, förordning [decreto legislativo] nr 80 för att införliva direktivet med italiensk rätt (GURI nr 36, av den 13 februari 1992, nedan kallad förordningen).
8 I artikel 2.7 i förordningen fastställs förutsättningarna för ersättning för skada som vållats genom att direktivet har införlivats för sent, varvid det hänvisas till de tillämpningsföreskrifter som för att genomföra direktivet har fastställts i fråga om garantiinstitutionernas betalningsansvar gentemot arbetstagare som är offer för sin arbetsgivares insolvens. Denna bestämmelse har följande lydelse:
"Den ersättning som eventuellt skall utbetalas i samband med de förfaranden som föreskrivs i artikel 1.1 (nämligen konkurs, ackord, tvångslikvidation och tvångsförvaltning av större företag som befinner sig i kris), såsom gottgörelse av skada som vållats genom underlåtenhet att införliva direktiv 80/987/EEG, skall bestämmas i enlighet med de frister, åtgärder och tillämpningsföreskrifter som anges i punkterna 1, 2 och 4. Skadeståndstalan skall väckas inom ett år från den dag då denna förordning träder i kraft."
9 Rosalba Palmisani var anställd vid företaget Vamar mellan den 10 september 1979 och den 17 april 1985. Den sistnämnda dagen försattes företaget i konkurs vid Tribunale di Frosinone. Rosalba Palmisanis fordringar på lön gottgjordes endast till en mycket liten del under slututdelningen i konkursen.
10 Den 13 oktober 1994, det vill säga efter utgången av den preklusionsfrist på ett år som föreskrivs i förordningen, väckte Rosalba Palmisani vid Pretura circondariale di Frosinone, med stöd av artikel 2.7 i förordningen, en skadeståndstalan mot INPS, som förvaltade garantifonderna.
11 Rosalba Palmisani motiverade att talan väckts för sent med att det med utgångspunkt från den ovannämnda bestämmelsen var osäkert vilken offentlig myndighet som var skyldig att gottgöra skadan och vilken domstol som var behörig vid denna typ av talan. Rosalba Palmisani åberopade även den uppenbara skillnaden mellan det system som tillskapats genom förordningen och det allmänna systemet för gottgörelse vid ansvar utanför avtalsförhållanden, särskilt avseende frister för talans väckande.
12 Den hänskjutande domstolen delar endast delvis de betänkligheter som sökanden vid den nationella domstolen har. Den vill ha klarhet i om det, med hänsyn till de principer som har fastslagits av domstolen, var möjligt för den italienska staten att i nationell rätt på annat - och i vissa avseenden mindre fördelaktigt - sätt, i förhållande till det vanliga ersättningssystemet vid ansvar utanför avtalsförhållanden enligt artikel 2043 i den italienska civillagen, besluta om förfarandet för ersättning för skada som vållats genom att direktivet hade införlivats för sent. Den hänskjutande domstolen har i det avseendet anmärkt att enligt artikel 2.7 i förordningen skall skadeståndstalan väckas inom ett år från dagen för ikraftträdandet av förordningen, medan skadeståndstalan enligt artikel 2043 i civillagen skall väckas inom fem år enligt artikel 2947 i civillagen, med möjlighet till både avbrott, bland annat genom åtgärder utanför domstol, och uppskov med stöd av artikel 2941 och flera följande i civillagen.
13 Den hänskjutande domstolen hänvisar även, i jämförande syfte, dels till den preklusionsfrist på ett år som föreskrivs i artikel 2.5 i förordningen för ansökan om att få del av de förmåner som avses i direktivet och som börjar löpa den dag då ansökan inges till garantifonden, dels till den preklusionsfrist på ett år utan möjlighet till avbrott eller uppskov som föreskrivs i artikel 4 i lag nr 438 av den 14 november 1992 för ansökan om att få del av sociala trygghetsförmåner (som inte är pensioner).
14 Med hänsyn till vad som har anförts ovan har den hänskjutande domstolen beslutat att ställa följande tolkningsfråga till domstolen:
"Är en lag i en medlemsstat, i vilken fastställs förfaranderegler som är tillämpliga på de medborgare som enligt gemenskapsrätten har rätt till skadestånd på grund av att direktiv som inte är direkt tillämpliga inte har genomförts och i vilken krävs att den skadelidande skall föra talan inom en frist av ett år från den dag då denna nationella lagstiftning trädde i kraft, medan det däremot vid en talan om skadestånd utanför avtalsförhållanden enligt den nationella lagstiftningen i denna medlemsstat gäller en preklusionsfrist på fem år och talan om att få sociala trygghetsförmåner enligt det normsystem som följer av en fullständig tillämpning av direktivet måste väckas inom en tidsfrist på ett år, vid äventyr av preskription, förenlig med en riktig tolkning av artikel 5 i fördraget, såsom denna skall förstås i ljuset av de principer som domstolen har fastställt i den rättspraxis som följer av de domar som nämns i skälen till denna begäran? [Se domstolens dom av den 25 juli 1991 i mål C-208/90, Emmott, Rec. 1991, s. I-4269; av den 25 februari 1988 i de förenade målen 331/85, 376/85 och 378/85, Bianco och Girard, Rec. 1988, s. 1099; av den 9 november 1983 i mål 199/82, San Giorgio, Rec. 1983, s. 3595; av den 21 september 1983 i de förenade målen 205/82-215/82, Deutsche Milchkontor m.fl., Rec. 1983, s. 2633; av den 10 juli 1980 i mål 826/79, Mireco, Rec. 1980, s. 2559; av den 10 juli 1980 i mål 811/79, Ariete, Rec. 1980, s. 2545; av den 27 mars 1980 i de förenade målen 66/79, 127/79 och 128/79, Salumi m.fl., Rec. 1980, s. 1237; av den 27 februari 1980 i mål 68/79, Just, Rec. 1980, s. 501; av den 16 december 1976 i mål 33/76, Rewe, Rec. 1976, s. 1989; och senast av den 19 november 1991 i de ovannämnda förenade målen C-6/90 och C-9/90, Francovich m.fl.] Därigenom införs för skyddet av rättigheter som grundas på gemenskapsrätten andra processuella villkor som på ovannämnda punkter skiljer sig från 'liknande' talan och överklaganden som föreskrivs i den nationella rätten i medlemsstaten i fråga. (Det bör dock understrykas att en ettårsfrist i vilket fall som helst för närvarande gäller för alla anspråk på att erhålla förmåner som utbetalas av det organ som enligt lag är skyldigt att ersätta den skada som lidits enligt den nationella rätten i medlemsstaten i fråga.) Är den nationella domstolen skyldig att underlåta att tillämpa denna frist och därigenom göra det möjligt för de personer som lidit en skada att föra talan efter ettårsfristen och i förekommande fall under den preklusionsfrist på fem år som föreskrivs för allmän skadeståndstalan eller under den preklusionsfrist på ett år som föreskrivs för att få sociala trygghetsförmåner inom det 'normala' systemet?"
Huruvida begäran om förhandsavgörande skall avvisas
15 INPS hävdar att gemenskapsrätten inte innehåller något som kan vara till hjälp för den nationella domstolen när den skall avgöra tvisten vid den nationella domstolen utöver vad EG-domstolen redan har haft tillfälle att fastslå i domen i det ovannämnda målet Francovich m.fl.
16 INPS har tillagt att domstolen inte är behörig att tolka direktivbestämmelser som inte har direkt effekt, att alla konflikter mellan gemenskapsrätten och inhemsk rätt skall avgöras av Corte costituzionale, som redan har uttalat sig om giltigheten hos artikel 2.7 i förordningen, och att om några tvivel skulle kvarstå hos den nationella domstolen avseende giltigheten av den omtvistade nationella bestämmelsen ankommer det på den sistnämnda att på nytt vända sig till EG-domstolen.
17 INPS anser slutligen att prövningen av om det ersättningssystem som tillskapats genom förordningen är förenligt med de principer som har fastslagits av EG-domstolen helt ankommer på den nationella domstolen.
18 Enligt fast rättspraxis ankommer det endast på de nationella domstolar vid vilka talan väckts och som skall ta ansvar för det kommande rättsliga avgörandet att med hänsyn till de särskilda omständigheterna i varje mål bedöma både behovet av ett förhandsavgörande för att kunna avgöra målet och relevansen av de frågor som de ställer till domstolen (se bland annat dom av den 21 mars 1996 i mål C-297/94, Bruyère m.fl., REG 1996, s. I-1551, punkt 19). Det är endast när det på ett uppenbart sätt framgår att den tolkning eller bedömning av en gemenskapsrättslig regels giltighet som den nationella domstolen har begärt saknar allt samband med realiteten av eller syftet med tvisten vid den nationella domstolen som begäran om förhandsavgörande kan avvisas (se bland annat dom av den 15 december 1995 i mål C-415/93, Bosman, REG 1995, s. I-4921, punkt 61).
19 I det förevarande fallet är det tillräckligt att konstatera att den hänskjutande domstolen har ansett det nödvändigt att av EG-domstolen begära gemenskapsrättsliga tolkningsdata för att kunna bedöma om de olika processuella villkoren för talan om ersättning för skada som vållats genom att direktivet har införlivats för sent är förenliga med gemenskapsrätten.
20 Dessutom finns det skäl att erinra om att de nationella domstolarna genom artikel 177 i fördraget ges en möjlighet, och i förekommande fall en skyldighet, att föra en fråga vidare så snart dessa, antingen ex officio eller på begäran av parterna i målet, finner att saken i målet rör någon fråga som avses i första stycket i artikel 177. Härav följer att en nationell domstol har en mycket vittgående möjlighet att hänskjuta en fråga till EG-domstolen om den bedömer att det i ett mål som pågår inför den uppkommit frågor om tolkningen eller giltigheten av de gemenskapsbestämmelser som kräver ett avgörande (dom av den 16 januari 1974 i mål 166/73, Rheinmühlen, Rec. 1974, s. 33, punkt 3).
21 Slutligen är enligt artikel 177 domstolen behörig att döma i frågor om förhandsavgörande avseende tolkningen av rättsakter som antagits av gemenskapens institutioner oavsett om de är direkt tillämpliga eller ej (dom av den 20 maj 1976 i mål 111/75, Mazzalai, Rec. 1976, s. 657, punkt 7).
22 INPS:s invändningar avseende upptagande till sakprövning av tolkningsfrågan och domstolens behörighet kan följaktligen inte godtas. Den ställda frågan skall alltså besvaras.
Tolkningsfrågan
23 Genom sin tolkningsfråga önskar den nationella domstolen i huvudsak få veta om det strider mot gemenskapsrätten att en medlemsstat föreskriver en preklusionsfrist på ett år räknat från införlivandet med den nationella rättsordningen för väckande av talan om ersättning för skada som vållats genom att direktivet har införlivats för sent.
24 I detta hänseende kan erinras om att domstolen upprepade gånger har fastslagit att principen om statens ansvar för skada som har vållats enskilda genom sådana överträdelser av gemenskapsrätten som kan tillskrivas medlemsstaterna utgör en väsentlig del av fördragets system (domen i det ovannämnda målet Francovich m.fl., punkt 35, och dom av den 5 mars 1996 i de förenade målen C-46/93 och C-48/93, Brasserie du pêcheur och Factortame, REG 1996, s. I-1029, punkt 31, av den 26 mars 1996 i mål C-392/93, British Telecommunications, REG 1996, s. I-1631, punkt 38, av den 23 maj 1996 i mål C-5/94, Hedley Lomas, REG 1996, s. I-2553, punkt 24, samt av den 8 oktober 1996 i de förenade målen C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 och C-190/94, Dillenkofer m.fl., REG. 1996, s. I-4845, punkt 20).
25 Vad beträffar förutsättningarna för att en medlemsstat skall vara skyldig att ersätta de vållade skadorna framgår av ovannämnda rättspraxis att de är tre till antalet, nämligen att syftet med den gemenskapsrättsliga norm som har överträtts är att tillförsäkra enskilda rättigheter, att överträdelsen är tillräckligt klar och att det finns ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och den skada som de drabbade personerna har lidit (domarna i de ovannämnda målen Brasserie du pêcheur och Factortame, punkt 51, British Telecommunications, punkt 39, Hedley Lomas, punkt 25, och Dillenkofer m.fl., punkt 21). Bedömningen av dessa förutsättningar är beroende av vilken situation som det är fråga om (domen i det ovannämnda målet Dillenkofer m.fl., punkt 24).
26 Beträffande omfattningen av det skadestånd som medlemsstaterna har att utge vid fördragsbrott, följer det av ovannämnda dom i målet Brasserie du pêcheur och Factortame, punkt 82, att ersättningen skall vara adekvat i förhållande till den lidna skadan, det vill säga av sådant slag att den säkerställer ett effektivt skydd för de skadelidandes rättigheter.
27 Det framgår slutligen av fast rättspraxis sedan domen i det ovannämnda målet Francovich m.fl., punkt 41-43, att det - med förbehåll för ovanstående - är inom ramen för nationell skadeståndsrätt som det ankommer på staten att gottgöra följderna av den vållade skadan, på villkor att de förutsättningar, bland annat avseende tidsfrister, som fastställs i nationell lagstiftning i fråga om skadestånd inte får vara mindre förmånliga än de som avser liknande nationella ersättningsanspråk (likvärdighetsprincipen) eller utformas på ett sådant sätt att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att få skadestånd (effektivitetsprincipen).
28 Vad beträffar frågan huruvida en sådan förutsättning avseende tidsfrister som föreskrivs i förordningen är förenlig med gemenskapsrättens effektivitetsprincip, finns det skäl att konstatera att fastställande av skäliga tidsfrister vid äventyr av preskription i princip uppfyller detta krav, i den mån som det utgör en tillämpning av den grundläggande principen om rättssäkerhet (se bland annat domen i det ovannämnda målet Rewe, punkt 5).
29 Dessutom kan en frist på ett år som börjar löpa vid ikraftträdandet av den rättsakt genom vilken direktivet införlivas med den nationella rättsordningen, vilken inte endast ger de berättigade möjlighet att få kännedom om den fulla omfattningen av sina rättigheter, utan även fastställer förutsättningarna för ersättning för skada som vållats genom att direktivet har införlivats för sent, inte anses göra att det blir särskilt svårt eller, ännu mindre, i praktiken omöjligt att väcka talan om skadestånd.
30 I det avseendet har emellertid Rosalba Palmisani gjort gällande att artikel 2.7 i förordningen har lämnat en osäkerhet avseende vilken offentligrättslig person som är skyldig att gottgöra skadan och avseende vilken domstol som är behörig att pröva skadeståndstalan. Det var först genom en rundskrivelse från INPS av den 18 februari 1993, det vill säga sex dagar innan preklusionsfristen löpte ut, som denna osäkerhet upphörde.
31 Såsom generaladvokaten har framhållit i punkt 30 i sitt förslag till avgörande framgår det av fast rättspraxis att det genom artikel 177 har inrättats ett direkt samarbete mellan domstolen och de nationella domstolarna, genom ett förfarande som inte är avsett att avgöra en tvist och som inte medger några initiativ av parterna och under vilket dessa enbart anmodas att yttra sig inom det rättsliga sammanhang som den nationella domstolen har angett (se bland annat dom av den 1 mars 1973 i mål 62/72, Bollmann, Rec. 1973, s. 269, punkt 4). I det förevarande fallet har emellertid den hänskjutande domstolen i sitt beslut uttryckligen sagt sig inte godta sökandens påståenden. Hänsyn kan därför inte tas till dessa inom ramen för hänskjutandet för förhandsavgörande.
32 När det gäller att få klarhet i huruvida en sådan förutsättning avseende tidsfrister som den som föreskrivs i förordningen är förenlig med principen om att förutsättningarna skall motsvara dem som gäller liknande krav av inhemsk karaktär, skall det erinras om att den nationella domstolen närmare bestämt hänvisar till förfarandet för dels ansökningar om förmåner som inges till garantiinstitutionen enligt förordningen, dels talan om att få del av sociala trygghetsförmåner (som inte är pensioner) enligt lag nr 438 av den 14 november 1992, dels skadeståndstalan enligt allmän skadeståndsrätt, vilken regleras i artikel 2043 och följande artiklar i den italienska civillagen.
33 Även om det i princip ankommer på den nationella domstolen att kontrollera om de processuella villkor som i den nationella rätten är avsedda att säkerställa skyddet av de rättigheter som skapas för medborgarna genom gemenskapsrätten, och i synnerhet gottgörelse för skada som har vållats enskilda genom sådana överträdelser av gemenskapsrätten som kan tillskrivas en medlemsstat, är förenliga med likvärdighetsprincipen, gör vissa uppgifter i akten i målet vid den nationella domstolen det möjligt för domstolen att yttra sig på följande sätt.
34 För det första finns det, vilket Rosalba Palmisani och kommissionen har framhållit, ett annat syfte med de åtgärder för genomförande av direktivet som ingår i förordningen än det system för skadestånd som införs genom samma förordning. Medan avsikten med de förstnämnda är att genom särskilda garantier för betalning av utestående löner genomföra det gemenskapsrättsliga skyddet för arbetstagare vid arbetsgivarens insolvens, är avsikten med det sistnämnda definitionsmässigt att ersätta skada som vållats de berättigade enligt direktivet genom att detta har införlivats för sent.
35 I det avseendet har för övrigt domstolen i domarna denna dag, Bonifaci m.fl. och Berto m.fl. (förenade målen C-94/95 och C-95/95, ännu inte publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 53) och Maso m.fl. (C-373/95, ännu inte publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 41) funnit att ersättningen inte under alla omständigheter är helt säkerställd genom en retroaktiv, riktig och fullständig tillämpning av åtgärderna för genomförande av direktivet. Det ankommer nämligen på den nationella domstolen att övervaka att ersättningen för den skada som de berättigade har lidit är adekvat. En retroaktiv, riktig och fullständig tillämpning av åtgärderna för genomförande av direktivet är tillräckligt för detta ändamål, såvida inte de berättigade visar att de har lidit ytterligare förluster på grund av att de inte i rätt tid har kunnat åtnjuta de ekonomiska förmåner som garanteras genom direktivet, varvid även dessa förluster skall ersättas.
36 Eftersom de ansökningar som har ingetts inom ramen för systemet för genomförande av direktivet respektive dess system för skadestånd har olika syften, saknas skäl att jämföra de olika slagen av förfaranden för dessa.
37 Det måste, av samma skäl, förhålla sig på samma sätt med talan enligt nationell rätt om att få del av sociala trygghetsförmåner som inte är pensioner.
38 Vad beträffar det allmänna systemet för ansvar utanför avtalsförhållanden finns det skäl att anmärka att det, till skillnad från de förfaranden som behandlas i punkt 34-37 i förevarande dom, till sitt syfte motsvarar det som har inrättats genom artikel 2.7 i förordningen i och med att det är avsett att säkerställa gottgörelse för skada som har vållats av den skadegörandes handlande. För att kontrollera om de två systemen i fråga är jämförbara är det emellertid lämpligt att även granska de grundläggande delar som kännetecknar det nationella system som vi jämför med. I det avseendet har domstolen inte tillgång till alla de uppgifter som är nödvändiga för att mera specifikt bedöma om en enskild, med stöd av artikel 2043 i den italienska civillagen, kan väcka skadeståndstalan mot offentliga myndigheter för underlåtenhet eller för en olaglig handling, som kan tillskrivas dem inom ramen för offentlig maktutövning. Det ankommer följaktligen på den hänskjutande domstolen att företa denna undersökning.
39 För det fall att det skulle visa sig att det italienska allmänna systemet för ansvar utanför avtalsförhållanden inte kan tjäna som grundval för en talan mot offentliga myndigheter avseende en olaglig handling som kan tillskrivas dem inom ramen för offentlig maktutövning, och den hänskjutande domstolen inte kunde göra någon annan relevant jämförelse mellan den omtvistade förutsättningen avseende frister och förutsättningarna för liknande ersättningsanspråk av inhemsk karaktär, skulle det, med hänsyn till vad som har anförts ovan, inte strida mot gemenskapsrätten att en medlemsstat, för väckande av talan om ersättning för skada som vållats genom att direktivet har införlivats för sent, föreskriver en preklusionsfrist om ett år räknat från införlivandet med dess nationella rättsordning.
40 Med hänsyn till vad som har anförts ovan skall tolkningsfrågan besvaras så, att gemenskapsrätten på sitt nuvarande stadium inte hindrar att en medlemsstat, för väckande av talan om ersättning för skada som vållats genom att direktivet har införlivats för sent, föreskriver en preklusionsfrist på ett år räknat från införlivandet med dess nationella rättsordning, under förutsättning att detta processuella villkor inte är mindre fördelaktigt än de som gäller för liknande talan av inhemsk karaktär.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
41 De kostnader som har förorsakats den italienska och den brittiska regeringen samt Europeiska gemenskapernas kommission, vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
(femte avdelningen)
- angående den fråga som genom beslut av den 27 juni 1995 förts vidare av Pretura circondariale di Frosinone - följande dom:
Gemenskapsrätten hindrar på sitt nuvarande stadium inte att en medlemsstat, för att talan skall kunna föras om ersättning för skada som vållats genom att rådets direktiv 80/987/EEG av den 20 oktober 1980 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens har införlivats för sent, föreskriver en preklusionsfrist på ett år räknat från införlivandet med dess nationella rättsordning, under förutsättning att detta processuella villkor inte är mindre fördelaktigt än de som gäller liknande talan av inhemsk karaktär.