CELEX: 61988CJ0022
Industrie- en Handelsonderneming Vreugdenhil BV en Gijs van der Kolk
Douane Expediteur BV tegen Minister van Landbouw en Visserij

Overwegingen van het arrest
1 . Bij uitspraak van 15 januari 1988, bij het Hof ingekomen op 20 januari daaraanvolgend, heeft het College van Beroep voor het Bedrijfsleven krachtens artikel 177 EEG-Verdrag een prejudiciële vraag gesteld over de geldigheid van artikel 13 bis van verordening nr . 1687/76 van de Commissie van 30 juni 1976 tot vaststelling van gemeenschappelijke bepalingen inzake de controle op het gebruik en/of de bestemming van produkten uit interventie ( PB 1976, L 190, blz . 1 ), ingevoegd bij verordening nr . 45/84 van de Commissie van 6 januari 1984 houdende wijziging van verordening nr . 1687/76 ( PB 1984, L 7, blz . 5 ).
2 . Die vraag is gerezen in een geschil tussen, enerzijds, Industrie - en Handelsonderneming Vreugdenhil BV ( hierna : Vreugdenhil ) en Gijs van der Kolk - Douane Expediteur BV ( hierna : Van der Kolk ) en, anderzijds, de minister van Landbouw en Visserij ( hierna : de minister ) over de wederinvoer van een partij van 211 275 kg melkpoeder met vrijstelling van invoerrechten krachtens de zogenoemde regeling "terugkerende goederen ".
3 . Deze regeling is ingesteld bij verordening nr . 754/76 van de Raad van 25 maart 1976 betreffende de tariefbehandeling die van toepassing is op naar het douanegebied van de Gemeenschap "terugkerende goederen" ( PB 1976, L 89, blz . 1 ), die het mogelijk maakt om goederen die eerst zijn uitgevoerd, met vrijstelling van invoerrechten weer in de Gemeenschap binnen te brengen .
4 . Volgens artikel 2, lid 1, van die verordening, in de versie die ten tijde van de feiten van de zaak gold, konden onder meer niet als terugkerende goederen worden aangemerkt goederen waarvoor, bij hun uitvoer uit het douanegebied van de Gemeenschap, douaneformaliteiten zijn vervuld ter verkrijging van restituties of andere in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid voor de uitvoer ingestelde bedragen .
5 . Daarnaast is er verordening nr . 1687/76, door de Commissie vastgesteld krachtens de machtigingsbepalingen van de basisverordeningen houdende invoering van gemeenschappelijke landbouwmarktordeningen, die bepalingen bevat inzake de controle op het gebruik en/of de bestemming van produkten uit interventie . Deze verordening is door verordening nr . 45/84 van de Commissie aangevuld met een artikel 13 bis, bepalende dat produkten uit interventievoorraden waarvoor een waarborg is gesteld, worden behandeld als produkten waarvoor douaneformaliteiten ter verkrijging van uitvoerrestituties zijn vervuld . Daardoor vallen die produkten in beginsel buiten de regeling "terugkerende goederen" in de zin van artikel 2, lid 1, van verordening nr . 754/76 van de Raad; in bijzondere omstandigheden kunnen zij evenwel onder die regeling worden gebracht, mits de gestelde waarborg verbeurd wordt verklaard of, indien hij reeds is vrijgegeven, een bedrag gelijk aan de waarborg wordt betaald .
6 . De partij melkpoeder waarom het in het hoofdgeding gaat, is afkomstig uit de voorraden van het Duitse interventiebureau . In het kader van verordening nr . 3295/84 van de Commissie van 23 november 1984 met betrekking tot de levering van verschillende partijen magere-melkpoeder in het kader van de voedselhulp ( PB 1984, L 309, blz . 16 ), was het melkpoeder uitgevoerd naar Jordanië, maar bij aankomst in Akaba bleek het door schimmelvorming en beschadiging van de verpakking onbruikbaar te zijn geworden als voedselhulp .
7 . De partij werd daarop aangekocht door Vreugdenhil, die ze eerst terugverscheepte naar de Bondsrepubliek Duitsland en vervolgens naar Nederland vervoerde, waar zij werd opgeslagen bij Van der Kolk . De twee ondernemingen vroegen de Nederlandse douane te Amersfoort toestemming om de partij weer in te voeren onder de regeling "terugkerende goederen ".
8 . Bij twee namens de bevoegde minister vastgestelde beschikkingen, van 5 en 8 januari 1987, wees de inspecteur der invoerrechten en accijnzen te Amersfoort die aanvraag af en legde hij Van der Kolk een invoerheffing op van 848 347,80 HFL . In beide beschikkingen werd als redengeving onder meer opgegeven, dat de uit interventievoorraden afkomstige goederen ingevolge artikel 13 bis van verordening nr . 1687/76 alleen dan als terugkerende goederen in de zin van artikel 2 konden worden aangemerkt, indien een bedrag was betaald gelijk aan de ter zake van de vroegere uitvoer vrijgegeven waarborg . Aangezien dit niet was geschied, kon de vrijstelling voor terugkerende goederen niet worden toegestaan .
9 . Vreugdenhil en Van der Kolk stelden beroep tot nietigverklaring van die beschikkingen in bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven . Zij voerden met name aan, dat het bij verordening nr . 45/84 in verordening nr . 1687/76 ingevoegde artikel 13 bis ongeldig was op grond dat de Commissie niet bevoegd was geweest af te wijken van het bepaalde in verordening nr . 754/76 van de Raad .
10 . De nationale rechterlijke instantie heeft besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vraag voor te leggen :
"Is artikel 13 bis van verordening ( EEG ) nr . 1687/76 van de Commissie, als ingevoegd bij verordening ( EEG ) nr . 45/84 van de Commissie, geldig?"
11 . Voor een nadere uiteenzetting van de feiten van het hoofdgeding, de betrokken gemeenschapsbepalingen, het procesverloop en de bij het Hof ingediende opmerkingen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting . Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof .
12 . Vreugdenhil en Van der Kolk betogen, dat artikel 13 bis in feite een wijziging behelst van verordening nr . 754/76 van de Raad, die gebaseerd is op de artikelen 28, 43 en 235 EEG-Verdrag, welke bepalingen uitsluitend de Raad regelgevende bevoegdheid toekennen . Bij de vaststelling van verordening nr . 45/84 zou de Commissie inbreuk op die bevoegdheid hebben gemaakt .
13 . De beide Nederlandse ondernemingen geven toe, dat artikel 15, lid 2, van verordening nr . 754/76 van de Raad de Commissie machtigt tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van de in sommige artikelen van die verordening vervatte voorschriften; zij wijzen er echter op, dat artikel 2, lid 1, niet behoort tot de voorschriften waarvoor dergelijke uitvoeringsbepalingen kunnen worden vastgesteld . Bovendien zou de aan de Commissie verleende machtiging niet de bevoegdheid omvatten om voorschriften vast te stellen die indruisen tegen de regelgeving van de Raad . Ten slotte zou de omstreden verordening niet gebaseerd zijn op artikel 15, lid 2, van verordening nr . 754/76, maar betrekking hebben op een terrein dat met de regeling "terugkerende goederen" slechts zijdelings verband houdt, te weten het toezicht op het gebruik en de bestemming van produkten uit interventie .
14 . De Commissie wijst er om te beginnen op, dat produkten uit interventie in de regel voor een lagere prijs dan de marktprijs worden geleverd . Daarom zou gewaarborgd moeten worden dat het niet komt tot speculatie of tot misbruiken, die met name hierin zouden kunnen bestaan dat de betrokken produkten worden uitgevoerd om vervolgens weer te worden ingevoerd onder de regeling "terugkerende goederen ".
15 . Artikel 13 bis is volgens de Commissie geen douanerechtelijke maatregel en brengt bijgevolg geen wijziging in verordening nr . 754/76 van de Raad . Het artikel zou juist tot doel hebben, de goede werking van de interventieregeling te verzekeren in het kader van de in de landbouwbasisverordeningen aan de Commissie gegeven opdracht . In dat verband zou zijn te bedenken, dat het begrip "uitvoering" in de zin van artikel 155 EEG-Verdrag ruim moeten worden uitgelegd wanneer het om het gemeenschappelijk landbouwbeleid gaat .
16 . Dienaangaande zij opgemerkt, dat volgens de rechtspraak van het Hof ( zie laatstelijk de arresten van 11 maart 1987, gevoegde zaken 279, 280, 285 en 286/84, Walter Rau Lebensmittelwerke, Jurispr . 1987, blz . 1069, r.o . 14, en 8 juni 1989, zaak 167/88, Association générale des producteurs de blé et autres céréales, Jurispr . 1989, blz . 1653, r.o . 15 ) uit het stelsel van het Verdrag, in het kader waarvan artikel 155 moet worden gezien, en uit de eisen van de praktijk volgt dat het begrip uitvoering ruim moet worden uitgelegd . Aangezien de Commissie als enige in staat is, de ontwikkeling van de landbouwmarkten voortdurend en oplettend te volgen en de spoedmaatregelen te treffen die de situatie vereist, kan de Raad genoopt zijn, de Commissie op dit gebied een ruime beoordelings - en handelingsbevoegdheid te laten . De grenzen van die bevoegdheid moeten dan met name worden bepaald aan de hand van de algemene hoofddoelen van de marktordening .
17 . Daarbij moet er echter op worden gewezen, dat zulk een ruime opvatting van de bevoegdheden der Commissie alleen geldt binnen het kader van de regelingen der landbouwmarkten . Er kan geen beroep op worden gedaan met betrekking tot bepalingen die, hoewel vastgesteld krachtens de uitvoerende bevoegdheid van de Commissie op landbouwgebied, een onderwerp betreffen dat buiten dat gebied valt, maar binnen een sector waarvoor de Raad een uitputtende regeling heeft gegeven die bovendien geen enkele machtigingsbepaling ten gunste van de Commissie bevat . De vraag is dus, of dat het geval is met artikel 13 bis van verordening nr . 1687/76 .
18 . Met dit artikel heeft de Commissie willen verhinderen, dat ten laste van de gemeenschapskas een frauduleus gebruik wordt gemaakt van de regeling "terugkerende goederen", in het bijzonder doordat produkten uit interventievoorraden, die voor een prijs beneden de marktprijs zijn verkocht, met vrijstelling van invoerrechten weer in de Gemeenschap worden binnengebracht .
19 . Daartoe heeft zij bepaald, dat produkten uit interventie worden behandeld als goederen waarvoor douaneformaliteiten bij uitvoer met het oog op toekenning van uitvoerrestituties of van andere bedragen zijn vervuld, welke goederen ingevolge artikel 2, lid 1, van verordening nr . 754/76 in beginsel buiten de regeling "terugkerende goederen" vallen . De door de Commissie getroffen maatregel heeft dus tot gevolg, dat het toepassingsgebied van genoemde verordening wordt ingeperkt .
20 . In het licht van deze vaststelling moet erop worden gewezen, dat de Commissie ingevolge artikel 15, lid 2, van verordening nr . 754/76 weliswaar bevoegd is, de voor de toepassing van sommige artikelen van die verordening noodzakelijke uitvoeringsbepalingen vast te stellen, maar dat artikel 2, lid 1, waarin de buiten de regeling "terugkerende goederen" vallende produkten worden opgesomd, niet tot die artikelen behoort . Nu de Commissie niet bevoegd was nadere regels te stellen voor de toepassing van die bepaling, mocht zij zeker de werkingssfeer ervan niet uitbreiden .
21 . Bovendien heeft de Commissie zelf zich niet op artikel 15 van verordening nr . 754/76 gebaseerd toen zij het voorschrift vaststelde dat produkten uit interventie buiten de regeling "terugkerende goederen" vallen . Zij stelt integendeel dat haar bevoegdheid voortvloeit uit de basisverordeningen inzake de gemeenschappelijke landbouwmarktordeningen, waarin zij wordt gemachtigd uitvoeringsbepalingen betreffende produkten uit interventie vast te stellen .
22 . Deze stelling van de Commissie kan niet worden aanvaard . In de eerste plaats heeft de Raad, die de bevoegdheid heeft invoerrechten en andere heffingen bij invoer in te stellen of te wijzigen, ook de - van het gewone douanerecht afwijkende - regeling "terugkerende goederen" vastgesteld, inclusief een volledige lijst van uitzonderingen op die regeling .
23 . Verder sluit artikel 2, lid 1, van verordening nr . 754/76 van de Raad de produkten waarvoor restituties bij uitvoer worden toegekend, uitdrukkelijk uit van de regeling "terugkerende goederen", terwijl de Commissie ingevolge de landbouwverordeningen waarop zij zich beroept, ook bevoegd is tot vaststelling van de noodzakelijke uitvoeringsbepalingen van het stelsel van uitvoerrestituties .
24 . Hoe dit ook zij, de invloed die de toepassing van de regeling "terugkerende goederen" kan hebben op de goede werking van de interventievoorzieningen, en de noodzaak om eventuele fraudes waartoe die regeling kan leiden, te verhinderen, kunnen de Commissie niet in staat stellen om, nu iedere machtiging in die zin ontbreekt, wijziging te brengen in het toepassingsgebied van een verordening van de Raad, dat door deze volledig is bepaald .
25 . Het in geding zijnde artikel 13 bis grijpt echter niet slechts in binnen het toepassingsgebied van verordening nr . 754/76 van de Raad, het wijzigt ook de regeling zoals door die verordening ingevoerd . Hoezeer men kan betreuren dat de Raad bepaalde situaties die zich in de praktijk kunnen voordoen, niet heeft voorzien, men ontkomt niet aan de conclusie, dat de Commissie, door genoemd artikel 13 bis vast te stellen, de grenzen van haar bevoegdheid heeft overschreden .
26 . Op de vraag van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven moet mitsdien worden geantwoord, dat artikel 13 bis van verordening nr . 1687/76 van de Commissie van 30 juni 1976 tot vaststelling van gemeenschappelijke bepalingen inzake de controle op het gebruik en/of de bestemming van produkten uit interventie, ingevoegd bij verordening nr . 45/84 van de Commissie van 6 januari 1984 houdende wijziging van verordening nr . 1687/76, ongeldig is .
Beslissing inzake de kosten
Kosten
27 . De kosten door de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van haar opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen . Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen .
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE ( Zesde kamer ),
uitspraak doende op de vraag, door het College van Beroep voor het Bedrijfsleven bij uitspraak van 15 januari 1988 gesteld, verklaart voor recht :
Artikel 13 bis van verordening nr . 1687/76 van de Commissie van 30 juni 1976 tot vaststelling van gemeenschappelijke bepalingen inzake de controle op het gebruik en/of de bestemming van produkten uit interventie, ingevoegd bij verordening nr . 45/84 van de Commissie van 6 januari 1984 houdende wijziging van verordening nr . 1687/76, is ongeldig .