CELEX: 61990CJ0282
Regime de mercadorias de retorno
Invalidade de acto da Comissão devida a incompetência
Acção de indemnização

Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 17 de Setembro de 1990, a sociedade de responsabilidade limitada Industrie- en Handelsonderneming Vreugdenhil BV (a seguir «Vreugdenhil»), com sede em Voorthuizen (Países Baixos), intentou uma acção ao abrigo dos artigos 178.° e 215.°, segundo parágrafo, do Tratado CEE, que tem por objectivo obter a reparação pelos prejuízos que sofreu na sequência da adopção pela Comissão do artigo 13.°A do seu Regulamento (CEE) n.° 1687/76, de 30 de Junho de 1976, que estabelece as modalidades comuns de controlo da utilização e/ou do destino de produtos provenientes da intervenção (
JO L 190, p. 1
; EE 03 F10 p. 196), com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 45/84 da Comissão, de 6 de Janeiro de 1984 (
JO L 7, p. 5
; EE 03 F29 p. 214).
O artigo 13.°-A insere-se no âmbito do regime das mercadorias ditas «de retorno» ao território aduaneiro da Comunidade. Este regime, instituído pelo Regulamento (CEE) n.° 754/76 do Conselho, de 25 de Março de 1976, relativo ao tratamento pautal aplicável às mercadorias de retorno ao território aduaneiro da Comunidade (
JO L 89, p. 1
; EE 02 F3 p. 52), permite a reintrodução na Comunidade, com franquia dos direitos de importação, de mercadorias que daqui foram previamente exportadas. Por força do artigo 2.°, n.° 1, deste último regulamento, não podem ser consideradas como mercadorias de retorno, designadamente, aquelas que, por ocasião da sua exportação do território aduaneiro da Comunidade, tenham sido objecto de formalidades aduaneiras de exportação com vista à concessão de restituições ou de outros montantes estabelecidos para a exportação no âmbito da política agrícola comum.
Por outro lado, o Regulamento n.° 1687/76 estabelece medidas destinadas a controlar a utilização e destino dos produtos provenientes da intervenção. Por força do artigo 13.°-A deste regulamento, alterado, as mercadorias provenientes da intervenção, relativamente às quais foi constituída uma caução são consideradas como tendo dado origem ao cumprimento das formalidades aduaneiras de exportação tendo em vista a concessão de restituições à exportação. Por esta razão, tais mercadorias foram excluídas do regime dos retornos, na acepção do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 754/76.
Em aplicação destas disposições, a administração neerlandesa impôs à Vreugdenhil o pagamento do imposto sobre um lote de leite em pó que, com origem nos
stocks
do organismo de intervenção alemão, fora inicialmente exportado para a Jordânia, depois reexpedido para a Alemanha e finalmente para os Países Baixos. A administração considerou, com efeito, que, em aplicação do artigo 13.°-A do citado regulamento, aquele lote só poderia ser considerado como mercadoria de retorno caso fosse pago o montante equivalente à caução libertada aquando da anterior exportação, o que não foi o caso.
Em acórdão de 29 de Junho de 1989, Vreugdenhil e o. (
22/88, Colect., p. 2049
), o Tribunal de Justiça, ao decidir sobre uma questão prejudicial submetida pelo College van Beroep voor het Bedrijfsleven (a seguir «College»), declarou que o artigo 13.°-A do Regulamento n.° 1687/76 era inválido.
Em 29 de Maio de 1990, o presidente do College ordenou que a administração reembolsasse o montante do imposto sobre a importação à Vreugdenhil. Em 21 de Dezembro de 1990, o College anulou as decisões litigiosas do ministro da Agricultura e da Pesca e condehou-o nas despesas do processo. Uma vez que as partes requerentes nos autos principais, em duas cartas de 12 de Junho de 1990, tinham feito saber que o ministro se propunha pagar uma importância a título de indemnização e que, por tal motivo, pediam que a decisão recaísse apenas sobre as despesas, o College não se pronunciou sobre os pedidos indemnizatórios.
A Vreugdenhil afirma que a decisão do presidente do College só em parte restabeleceu a sua situação patrimonial. A este respeito, afirma que sofreu um prejuízo suplementar pelo facto de ser obrigada a pagar indevidamente o citado imposto. Este prejuízo inclui, por um lado, as despesas com a constituição de uma garantia bancária e os respectivos juros, exigidos pela administração neerlandesa até à decisão do processo judicial e, consequentemente, do pagamento do imposto; por outro lado, os juros que teria recebido se o valor correspondente ao imposto estivesse à sua disposição durante o período compreendido entre 7 de Julho de 1988, data em que optou por pagar o imposto, tendo em conta os custos da garantia bancária, e 25 de Junho de 1990, data em que esta última quantia lhe foi restituída. A estes dois elementos que integram o prejuízo, há que acrescentar as despesas efectuadas por ocasião das negociações com as autoridades aduaneiras alemãs e neerlandesas e os custos de deslocação para defesa dos seus interesses no College e no Tribunal de Justiça.
Para mais ampla exposição da matéria de facto, tramitação e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
Quanto à admissibilidade
A Comissão entende que a acção é inadmissível. Considera, desde logo, que uma acção indemnizatória, ao abrigo dos artigos 178.° e 215.°, parágrafo segundo, do Tratado CEE, só pode ser proposta desde que o demandante tenha esgotado as possibilidades que lhe são conferidas pelos órgãos jurisdicionais nacionais de obter a reparação do prejuízo alegadamente sofrido. Na sua tréplica, a Comissão deduz uma segunda excepção de inadmissibilidade, consistente na falta de prova de que a Vreugdenhil não pudesse fazer repercutir o prejuízo alegado sobre o seu cliente, a sua seguradora ou o organismo de intervenção.
Apreciando esta segunda excepção, convém recordar que, em conformidade com o artigo 42.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a dedução de novos fundamentos no decurso da instância é proibida, a menos que estes fundamentos se fundem em elementos de direito e de facto que se tenham revelado no decurso da fase escrita do processo. Não sendo essa a hipótese no caso vertente, não pode proceder esta excepção de inadmissibilidade.
No que respeita à primeira excepção de inadmissibilidade, a Vreugdenhil afirma que os meios processuais internos não lhe conferem uma protecção eficaz. Realça que, nos termos da jurisprudência do College, a responsabilidade do Estado neerlandês só se verifica se a autoridade nacional competente se limitar à aplicação da regulamentação comunitária em vigor. A partir daí, qualquer pedido de indemnização pelo prejuízo alegado formulado junto dos órgãos jurisdicionais nacionais estaria destinado ao fracasso.
A este respeito, deve salientar-se que os órgãos jurisdicionais nacionais são os únicos competentes para apreciar uma acção de repetição dos montantes indevidamente recebidos por um organismo nacional com base numa regulamentação comunitária posteriormente declarada inválida (v. neste sentido o acórdão de 30 de Maio de 1989, Roquette frères/Comissão, n.° 14,
20/88, Colect., p. 1553
). Ora, no termo da acção que propôs nó College, a Vreugdenhil obteve efectivamente o reembolso dos valores indevidamente recebidos pelo organismo de intervenção neerlandês, acrescidos dos juros à taxa legal e das despesas do processo.
Através da presente acção, a Vreugdenhil pretende ser indemnizada pelos prejuízos, atrás mencionados (n.° 7), resultantes da adopção pela Comissão do artigo 13.°-A do Regulamento n.° 1687/76, declarado inválido.
A esse respeito, é de realçar que as disposições conjugadas dos artigos 178.° e 215.° do Tratado CEE conferem ao Tribunal de Justiça competência exclusiva para decidir sobre as acções indemnizatórias relativas a um prejuízo imputável à Comunidade, a qual é obrigada pelo artigo 215.°, segundo parágrafo, do Tratado CEE a reparar, em conformidade com os princípios gerais comuns aos direitos dos Estados-membros, os danos causados pelas suas instituições ou pelos seus agentes no exercício das suas funções (acórdão de 27 de Setembro de 1988, Asteris, n.° 14,
106/87, 120/87, Colect., p. 5515
).
Ora, está demonstrado que a Comissão foi autora da disposição que, uma vez declarada inválida, e segundo a demandante, está na origem do prejuízo alegado. Consequentemente, carece de fundamento a primeira excepção de inadmissibilidade e deve, assim, a acção ser julgada admissível.
Quanto à questão de fundo
A Vreugdenhil afirma que estão reunidas no presente caso as condições para que se verifique a responsabilidade da Comunidade, na acepção do artigo 215.°, parágrafo segundo, do Tratado CEE, ou seja, a ilegalidade do comportamento censurado à Comissão, a veracidade do dano e a existência de um nexo de causalidade entre aquele comportamento e o prejuízo alegado.
No que toca à ilegalidade do comportamento da Comissão, a Vreugdenhil salienta que, no citado acórdão Vreugdenhil e o., o Tribunal de Justiça considerou que o artigo 13.°-A do Regulamento n.° 1687/76 não era válido dado que, ao adoptar esta disposição, a Comissão excedeu os limites da sua competência. Nestas condições, a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça (acórdãos de 2 de Dezembro de 1971, Aktien-Zuckerfabrik Schöppenstedt/Conselho,
5/71, Recueil, p. 975
, e 25 de Maio de 1978, Bayerische HNL/Conselho e Comissão,
83/76 e 94/76, 4/77, 15/77 e 40/77, Recueil, p. 1209
), nos termos da qual a responsabilidade da Comunidade por um acto normativo que implique opções de política económica apenas pode verificar-se perante violação suficientemente caracterizada de uma regra superior de direito que proteja os particulares, não é aplicável ao caso vertente.
No entender da Comissão, a responsabilidade da Comunidade só se verificará se estivermos em presença de uma manifesta e grave ignorância dos limites impostos ao exercício dos seus poderes. Não é essa a hipótese do presente caso, dado que o Tribunal de Justiça, no citado acórdão Vreugdenhil e o., declarou simplesmente ter existido actuação fora da respectiva competência, sem a qualificar de grave. Por outro lado, acrescenta a Comissão que a Vreugdenhil não especificou por que motivo a norma de distribuição de competências entre as instituições comunitárias, ignorada pela Comissão ao adoptar o artigo 13.°-A do Regulamento n.° 1687/76, constitui norma superior de direito que proteja os particulares. Consequentemente, o pedido indemnizatório não pode proceder.
Sob este aspecto, deverá realçar-se que a simples declaração de que um acto normativo não é válido, como o artigo 13.°-A do Regulamento n.° 1687/86, não basta por si mesmo para acarretar a responsabilidade extracontratual da Comunidade pelos prejuízos que os particulares possam sofrer, nos termos do artigo 215.°, parágrafo segundo, do Tratado CEE. Efectivamente, essa responsabilidade só pode verificar-se no caso de violação suficientemente caracterizada de uma norma superior de direito que proteja os particulares (acórdão de 25 de Maio de 1978, Bayerische HNL/Conselho e Comissão, já referido, n.° 4).
Nestas circunstâncias, bastará verificar que o sistema de distribuição de competências entre diferentes instituições da Comunidade visa garantir o respeito pelo equilíbrio institucional previsto no Tratado CEE e não a protecção dos particulares.
Consequentemente, o desrespeito pelo equilíbrio institucional não basta, por si só, para ocasionar a responsabilidade da Comunidade perante os operadores económicos interessados.
O mesmo não sucederia caso uma medida comunitária fosse adoptada com ignorância não apenas da divisão de competências entre as instituições, mas também das disposições materiais de uma norma superior de direito que proteje os particulares.
Ora, no n.° 18 do acórdão Vreugdenhil e o., já referido, o Tribunal de Justiça declarou que o artigo 13.°-A do Regulamento n.° 1687/76 tinha por fim impedir que o regime das mercadorias de retorno fosse utilizado para a prática de fraudes em prejuízo dos fundos comunitários.
Sobre
esse
ponto, não foi alegado que, no seu conteúdo material, uma disposição desse tipo, promulgada no interesse geral da Comunidade, contivesse alguma ofensa a uma norma superior de direito que proteja os particulares.
Nestas condições, e sem necessidade de verificar se estão reunidas as demais condições exigidas para a existência da responsabilidade da Comunidade, deve a acção ser julgada improcedente.
Quanto às despesas
Por força do disposto no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo a Vreugdenhil sido vencida, há que condená-la nas despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:

1)
É julgada improcedente a acção.

2)
A demandante é condenada nas despesas.

Due
Joliet
Kapteyn
Mancini
Kakouris
Rodríguez Iglesias
Diez de Velasco
Proferido em audiencia pública no Luxemburgo, em 13 de Março de 1992.
O secretário
J.-G. Giraud
O presidente
O. Due
(
*1
)	Língua do processo: neerlandês.