CELEX: 62009CJ0322
Hogere voorziening
Staatssteun
Klacht van concurrent
Ontvankelijkheid
Verordening (EG) nr. 659/1999
Artikelen 4, 10, 13 en 20
Beschikking van Commissie om onderzoek van klacht niet voort te zetten
Kwalificatie van maatregelen door Commissie deels als maatregelen die geen staatssteun vormen en deels als met gemeenschappelijke markt verenigbare bestaande steunmaatregelen
Artikel 230 EG
Begrip ‚voor beroep vatbare handeling’

NDSHT Nya Destination Stockholm Hotell & Teaterpaket AB (hierna: „NDSHT”) vordert vernietiging van het arrest van het Gerecht
van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen van 9 juni 2009, NDSHT/Commissie (T‑152/06, Jurispr. blz. II‑1517; hierna:
„bestreden arrest”), waarbij haar beroep tot nietigverklaring van de beschikking die zou zijn vervat in de brieven van de
Commissie van de Europese Gemeenschappen aan NDSHT van 24 maart en 28 april 2006 inzake een klacht betreffende onrechtmatige
staatssteun die door de stad Stockholm zou zijn verleend aan Stockholm Visitors Board AB (hierna: „litigieuze handeling”),
niet-ontvankelijk is verklaard.

Toepasselijke bepalingen
Zoals blijkt uit punt 2 van de considerans ervan, codificeert en versterkt verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart
1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [88 EG] (PB L 83, blz. 1), zoals gewijzigd bij
de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de
Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië
en de Slowaakse Republiek en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (PB 2003, L 236, blz. 33; hierna:
„verordening nr. 659/1999”), de door de Commissie in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof ontwikkelde praktijk op
het gebied van het onderzoek van staatssteun.
Volgens artikel 1, sub b‑i, van die verordening moet onder „bestaande steun” worden verstaan, „onverminderd de artikelen 144
en 172 van de Akte van Toetreding van Oostenrijk, Finland en Zweden, en bijlage IV, punt 3 en het aanhangsel bij die bijlage
van de Akte van Toetreding van Tsjechië, Estland, Cyprus, Letland, Litouwen, Hongarije, Malta, Polen, Slovenië en Slowakije,
alle steun die voor de inwerkingtreding van het [EG-]Verdrag in de respectieve lidstaat bestond, dat wil zeggen steunregelingen
en individuele steun die vóór de inwerkingtreding van het Verdrag tot uitvoering zijn gebracht en die na de inwerkingtreding
nog steeds van toepassing zijn”.
Artikel 1, sub h, van die verordening definieert „belanghebbende” als „een lidstaat en een persoon, onderneming of ondernemersvereniging
waarvan de belangen door de toekenning van steun kunnen worden getroffen, in het bijzonder de begunstigde van de steun, concurrerende
ondernemingen en beroepsverenigingen”.
Artikel 4, leden 1 tot en met 4, van verordening nr. 659/1999, dat deel uitmaakt van hoofdstuk II, „Procedure betreffende
aangemelde steun”, luidt als volgt:
„1.      De Commissie onderzoekt de aanmelding onverwijld na ontvangst. Onverminderd artikel 8 geeft de Commissie een beschikking overeenkomstig
de leden 2, 3 of 4.
2.      Indien de Commissie na een eerste onderzoek tot de bevinding komt dat de aangemelde maatregel geen steun vormt, stelt zij
dat bij beschikking vast.
3.      Indien de Commissie na een eerste onderzoek tot de bevinding komt dat de aangemelde maatregel, in zoverre deze binnen het
toepassingsgebied van artikel [87, lid l, EG] valt, geen twijfel doet rijzen over de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke
markt, geeft zij een beschikking houdende dat de maatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt (‚beschikking om
geen bezwaar te maken’). In de beschikking wordt nader aangegeven welke uitzondering uit hoofde van het Verdrag is toegepast.
4.      Indien de Commissie na een eerste onderzoek tot de bevinding komt dat de aangemelde maatregel twijfel doet rijzen over de
verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt, geeft zij een beschikking welke ertoe strekt de procedure overeenkomstig
artikel [88, lid 2, EG] in te leiden (‚beschikking tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure’).”
Hoofdstuk III van die verordening regelt de procedure betreffende onrechtmatige steun. Artikel 10, lid 1, maakt deel uit van
dit hoofdstuk en bepaalt:
„Indien de Commissie, uit welke bron ook, over informatie beschikt met betrekking tot beweerdelijk onrechtmatige steun, onderwerpt
zij die informatie onverwijld aan een onderzoek.”
In dit hoofdstuk III bepaalt artikel 13, „Beschikkingen van de Commissie”, in lid 1:
„Het onderzoek naar mogelijke onrechtmatige steun resulteert in een beschikking overeenkomstig artikel 4, leden 2, 3 of 4.
[...]”
In hoofdstuk VI van verordening nr. 659/1999, met als opschrift „Belanghebbenden”, bepaalt artikel 20, leden 2 en 3:
„2.      Elke belanghebbende kan de Commissie in kennis stellen van beweerdelijk onrechtmatige steun en van beweerd misbruik van steun.
Indien de Commissie op basis van de informatie waarover zij beschikt meent dat er onvoldoende gronden zijn om in de zaak een
standpunt in te nemen, stelt zij de belanghebbende daarvan op de hoogte. Indien de Commissie een beschikking geeft in een
geval dat betrekking heeft op het onderwerp van de verstrekte informatie, zendt zij de belanghebbende een afschrift van die
beschikking.
3.      Desgewenst ontvangt elke belanghebbende een afschrift van krachtens artikel 4, artikel 7, artikel 10, lid 3, en artikel 11
gegeven beschikkingen.”
Artikel 25 van verordening nr. 659/1999 luidt:
„De overeenkomstig de hoofdstukken II, III, IV, V en VII gegeven beschikkingen worden tot de betrokken lidstaat gericht. [...]”

Aan het geding ten grondslag liggende feiten
NDSHT is een vennootschap naar Zweeds recht die in Stockholm via haar internetpagina werkzaam is als touroperator. Zij biedt
een pakket diensten aan dat bestaat in de reservering van hotelkamers en een toeristenkaart, „Stockholm à la carte”, die de
houders ervan toegang verleent tot verschillende diensten en faciliteiten in de stad Stockholm, zoals musea en openbaar vervoer.
Stockholm Visitors Board AB (hierna: „SVB”) is een vennootschap die via verschillende dochterondernemingen in handen is van
de stad Stockholm. Zij is belast met het verstrekken van toeristische informatie en het promoten van de regio Stockholm. In
verband met dit soort activiteiten oefent zij ook commerciële activiteiten uit, met name het reserveren van hotelkamers in
Stockholm tegen gereduceerde prijzen en de verkoop van een pakket toeristische diensten, via de zogeheten „Stockholm Card”,
die gratis toegang geeft tot bezienswaardigheden en faciliteiten in de stad Stockholm.
In september 2004 heeft NDSHT de Commissie informatie doen toekomen over de jaarlijkse subsidies die de stad Stockholm voor
de jaren 2003 tot en met 2005 aan SVB heeft verstrekt, waarbij het volgens haar ging om in strijd met artikel 88, lid 3, EG
toegekende staatssteun. Volgens haar klacht bestond die vermeende staatssteun uit jaarlijkse kredieten die uit de begroting
van de stad Stockholm naar SVB vloeien, de regelmatige aanzuivering door de moedermaatschappij van SVB van haar verliezen
vóór belasting en de preferentiële toegang tot openbare faciliteiten, zoals een door die stad beheerde betaalde parking. Volgens
NDSHT zou SVB die steun kunnen gebruiken om haar commerciële activiteiten te financieren, die zij evenwel verricht in concurrentie
met die van andere nationale en internationale ondernemingen, wat aldus een verstoring van de mededinging zou opleveren.
De Commissie heeft de klacht van NDSHT onderzocht tegen de achtergrond van de aanvullende inlichtingen die NDSHT en de Zweedse
autoriteiten hebben doen toekomen na daartoe strekkende verzoeken van de Commissie.
Op 24 maart 2006 heeft de directeur van de directie „Staatssteun 1: Cohesie en concurrentie” van het directoraat-generaal
Concurrentie van de Commissie, die is belast met het dossier (hierna: „directeur van de met het dossier belaste dienst van
de Commissie”), NDSHT de volgende brief gezonden:
„[...]
Ik deel u mee dat de bevoegde diensten van het directoraat-generaal Concurrentie op basis van de beschikbare informatie tot
de conclusie zijn gekomen dat er onvoldoende gronden zijn om het onderzoek van uw klacht voort te zetten. [...]
Volgens onze analyse worden de ‚Stockholm Card’ en de hotelreserveringen (met uitzondering van de parkeerplaatsen waarop de
‚Stockholm Card’ recht geeft) uitgevoerd tegen marktvoorwaarden. Deze activiteiten worden derhalve niet gefinancierd met staatssteun
in de zin van artikel 87, lid 1, EG. Wat het gratis gebruik van bepaalde parkeerplaatsen betreft, is er stellig geen sprake
van ongunstige beïnvloeding van de handel, en ook al was dit wel zo, dan maakte die steun reeds deel uit van de ‚Stockholm
Card’ geruime tijd voordat Zweden in 1995 tot de Europese Unie is toegetreden, en zou er dus sprake zijn van bestaande steun.
Bovendien maakt die dienst sinds 1 januari 2006 niet langer deel uit van de ‚Stockholm Card’.
De overige activiteiten (verstrekking van toeristische informatie etc.) lijken te vallen onder de voorschriften inzake diensten
van algemeen economisch belang (DAEB). Er lijkt geen sprake te zijn van kruissubsidiëring ten gunste van economische activiteiten.
Mocht de compensatie voor DAEB als staatssteun worden gekwalificeerd, dan werd die steun al geruime tijd vóór 1995 onder dezelfde
voorwaarden toegekend en zou er dus sprake zijn van bestaande steun.
Samenvattend toont het grondige onderzoek dat met betrekking tot deze klacht is verricht, aan dat wij te maken hebben met
bestaande steun, en niet met onrechtmatige steun, die hoe dan ook verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. Aangezien
er geen reden is om de in artikel 88, lid 1, EG bedoelde procedure van dienstige maatregelen in te leiden, zijn wij niet voornemens
om verdere actie in deze zaak te ondernemen.
[...]”
Bij brief van 5 april 2006 heeft NDSHT de Commissie laten weten dat zij uit de brief van 24 maart 2006 opmaakte dat haar klacht
was afgewezen en dat op grond van artikel 13 en artikel 4, leden 2 en 3, van verordening nr. 659/1999 een beschikking van
geen bezwaar was gegeven met betrekking tot de litigieuze financiële maatregelen. NDSHT heeft de Commissie overeenkomstig
artikel 20 van die verordening eveneens verzocht om een afschrift van die beschikking.
Bij brief van 28 april 2006 heeft de directeur van de met het dossier belaste dienst van de Commissie NDSHT geantwoord door
erop te wijzen dat blijkens de verschafte informatie de bekritiseerde maatregelen geen onrechtmatige staatssteun vormden en
dat haar derhalve geen beschikking van de Commissie op grond van artikel 20 van verordening nr. 659/1999 kon worden verstrekt.

Procesverloop voor het Gerecht en bestreden arrest
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 6 juni 2006, heeft NDSHT nietigverklaring van de litigieuze
handeling gevorderd alsmede inleiding van de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG.
Bij afzonderlijke akte heeft de Commissie krachtens artikel 114, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht
een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen, waarop NDSHT op 9 november 2006 heeft geantwoord.
NDSHT heeft in haar opmerkingen met betrekking tot de exceptie van niet-ontvankelijkheid verklaard dat in de litigieuze handeling
zowel een uiteindelijke weigering van de Commissie om de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden
tot uiting kwam als een besluit om de zaak ad acta te leggen. De litigieuze handeling moet dus worden aangemerkt als een beschikking
die gevolgen heeft voor de rechtspositie van NDSHT. Zij vormt derhalve een voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 230
EG.
Bij het bestreden arrest heeft het Gerecht het beroep van NDSHT niet-ontvankelijk verklaard en haar verwezen in de kosten.
Het Gerecht heeft geoordeeld dat om uit te maken of de litigieuze handeling een voor beroep vatbare handeling vormt, aan de
hand van de wezenlijke inhoud daarvan moet worden bepaald of het gaat om een beschikking in de zin van artikel 4 van verordening
nr. 659/1999 dan wel enkel om een informele kennisgeving overeenkomstig artikel 20, lid 2, tweede volzin, van die verordening.
In punt 44 van het bestreden arrest heeft het Gerecht verklaard dat de Commissie niet verplicht is in antwoord op elke klacht
een beschikking in de zin van artikel 4 van verordening nr. 659/1999 te geven. Zij is daartoe enkel verplicht wanneer artikel 13
van de verordening van toepassing is. Dit is evenwel niet het geval wanneer de klacht bestaande steun betreft. In punt 64
van hetzelfde arrest heeft het Gerecht zich op het standpunt gesteld dat de verplichting om een beschikking in de zin van
artikel 4 van die verordening te geven op een klacht betreffende bestaande steun, indruiste tegen de opzet van de procedure
van toezicht op staatssteun.
Uit de kern van de brieven van 24 maart en 28 april 2006 (hierna tezamen: „litigieuze brieven”) komt naar voren dat de Commissie
had besloten om geen gevolg aan de klacht te geven op grond dat het bij de betrokken steun ging om bestaande steun waarvoor
de procedure van artikel 88, lid 1, EG gold. In punt 57 van het bestreden arrest heeft het Gerecht geoordeeld dat in dat geval,
gelet op vaste rechtspraak, de Commissie door middel van een klacht niet kan worden gedwongen om een aanbeveling te geven
waarbij de betrokken lidstaat dienstige maatregelen worden voorgesteld overeenkomstig artikel 18 van verordening nr. 659/1999.
Bovendien voorziet geen van de inzake bestaande steun toepasselijke bepalingen van de verordening in de mogelijkheid voor
de Commissie om na afloop van de eerste fase van het onderzoek van die steun een handeling vast te stellen met het karakter
van een beschikking.
Ten slotte heeft het Gerecht in punt 63 van het bestreden arrest verduidelijkt dat aangezien de Commissie na afloop van het
eerste onderzoek van de litigieuze financiële maatregelen van mening was dat deze als bestaande steun moesten worden beschouwd,
de litigieuze brieven geen weigering konden vormen om de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden.
Het Gerecht heeft derhalve vastgesteld dat de litigieuze brieven niet moeten worden aangemerkt als een beschikking in de zin
van artikel 4 van verordening nr. 659/1999, maar als een informele kennisgeving in de zin van artikel 20 daarvan. Zij vormen
dan ook geen voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 230 EG.

Conclusies van partijen voor het Hof
NDSHT, die opkomt tegen de kwalificatie van de litigieuze maatregelen door de Commissie, vordert in hogere voorziening vernietiging
van het bestreden arrest in zijn geheel, vervolgens primaire toewijzing van haar conclusies in eerste aanleg en verwijzing
van de Commissie in de kosten, of, subsidiair, ontvankelijkverklaring van haar beroep, verwijzing van de zaak naar het Gerecht
en aanhouding van de beslissing omtrent de kosten van beide instanties.
De Commissie concludeert tot afwijzing van de hogere voorziening en tot verwijzing van NDSHT in de kosten.

Hogere voorziening
NDSHT steunt haar hogere voorziening op vier middelen.
Het eerste middel betreft een kennelijk verkeerde voorstelling van de inhoud van de litigieuze brieven. Volgens het tweede
middel heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door de litigieuze handeling te beschouwen als een
voorbereidende handeling die geen voor beroep tot nietigverklaring vatbare definitieve beschikking vormt. Het derde middel
verwijt het Gerecht blijk te hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door ervan uit te gaan dat de standpuntbepaling
van de Commissie moest worden beschouwd als een afwijzing van een verzoek om dienstige maatregelen in de zin van artikel 88,
lid 1, EG. Het vierde middel ten slotte houdt in dat het Gerecht eveneens blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting
door te oordelen dat de kwalificatie van de litigieuze financiële maatregelen door de Commissie als bestaande steun verhinderde
dat werd opgekomen tegen de afwijzing van de klacht. Een dergelijke oplossing is gebaseerd op een onjuiste uitlegging van
de artikelen 4, 10, 13 en 20 van verordening nr. 659/1999.
Het tweede, het derde en het vierde middel in hogere voorziening zijn nauw verwant, zodat zij samen dienen te worden onderzocht.

Tweede, derde en vierde middel
Argumenten van partijen
Onder verwijzing naar met name het arrest van 17 juli 2008, Athinaïki Techniki/Commissie (C‑521/06 P, Jurispr. blz. I‑5829),
verwijt NDSHT het Gerecht schending van de artikelen 4, 10, 13 en 20, lid 2, van verordening nr. 659/1999 doordat het heeft
geoordeeld dat de afwijzing van haar klacht door de Commissie niet de kenmerken vertoont van een beschikking die bindende
rechtsgevolgen in het leven roept die haar belangen kunnen aantasten en derhalve niet de kenmerken van een voor beroep vatbare
handeling in de zin van artikel 230 EG.
Volgens haar tweede middel heeft het Gerecht immers blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te verklaren dat de
litigieuze handeling geen definitieve beschikking vormde, maar een voorbereidende handeling. De Commissie had integendeel
haar onderzoek afgesloten en een beschikking vastgesteld, maar niet geformaliseerd, houdende afwijzing van de klacht op grond
dat de verleende financiële steun verenigbaar was met de gemeenschappelijke markt.
In dit verband stelt het derde middel dat het Gerecht in de punten 57 en volgende van het bestreden arrest blijk heeft gegeven
van een onjuiste rechtsopvatting door de standpuntbepaling van de Commissie te kwalificeren als afwijzing van een verzoek
om dienstige maatregelen in de zin van artikel 88, lid 1, EG en niet als weigering om de formele onderzoeksprocedure krachtens
lid 2 van dat artikel in te leiden. Evenzo heeft het Gerecht ten onrechte geoordeeld dat de Commissie door een klager niet
kan worden gedwongen om aan het einde van de inleidende fase van het onderzoek een beschikking te geven.
Voorts dient volgens het vierde middel de Commissie, wanneer zij een klacht wegens vermeende onrechtmatige steun onderzoekt,
ingevolge de artikelen 4, 10 en 13 van verordening nr. 659/1999 de inleidende fase van het onderzoek af te sluiten met een
beschikking, zoals wordt verklaard in punt 40 van voormeld arrest Athinaïki Techniki/Commissie.
Die verplichting om zich bij wijze van beschikking uit te spreken geldt eveneens wanneer de inleidende fase van het onderzoek
bij de Commissie het vermoeden wekt dat er sprake is van bestaande steun. De mogelijkheid om op te komen tegen een brief van
de Commissie houdende weigering om een formele onderzoeksprocedure in te leiden op grond dat het bij de betwiste steun om
bestaande steun ging, is namelijk door het Hof bevestigd in zijn arrest van 24 maart 1993, CIRFS e.a./Commissie (C‑313/90,
Jurispr. blz. I‑1125). De door het Gerecht in de punten 64 en volgende van het bestreden arrest gegeven uitlegging dat het
indruist tegen de opzet van de procedure van toezicht op staatssteun om ervan uit te gaan dat de Commissie noodzakelijkerwijs
een beschikking in de zin van artikel 4 van verordening nr. 659/1999 geeft wanneer zij een klager laat weten dat zijn klacht
bestaande steun betreft, getuigt derhalve van een volstrekt onjuiste opvatting van dit procedurele stelsel. Deze uitlegging
zou betekenen dat de Commissie met de kwalificatie van de betwiste financiële maatregelen als bestaande steun elk toezicht
door de rechter van de Unie kon omzeilen, wat duidelijk onaanvaardbaar zou zijn.
De Commissie erkent om te beginnen dat de litigieuze brieven niet over alle litigieuze financiële maatregelen handelen en
dat zij met deze brieven geen besluit over bestaande steun heeft genomen. Integendeel, die brieven bevatten een aantal hypothetische,
en daarom niet-definitieve, conclusies, die bovendien niet resulteren in eenzelfde kwalificatie van deze verschillende maatregelen.
In die brieven heeft zij hooguit het standpunt samengevat van de dienst die is belast met de klacht, volgens hetwelk deze
op dat moment niet voornemens was om daaraan gevolg te geven.
Voorts is het argument van NDSHT dat de Commissie een beschikking heeft gegeven, ook al heeft zij deze niet geformaliseerd,
niet-ontvankelijk, nu het niet is aangevoerd tijdens de procedure in eerste aanleg.
Zij heeft hoe dan ook geen beschikking gegeven en zich beperkt tot een voorlopige beoordeling; de klacht is pas in december
2006 ad acta gelegd. Overigens kan zij wat bestaande steun betreft niet onmiddellijk een beschikking geven, maar moet zij
eerst, wanneer zij de maatregelen onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt acht, de betrokken lidstaat informeren alvorens
eventueel dienstige maatregelen voor te stellen. Verordening nr. 659/1999 voorziet niet in een in een dergelijk geval te volgen
specifieke procedure, zodat de enige denkbare oplossing om tegen de litigieuze handeling op te komen een beroep wegens nalaten
zou zijn geweest.
Ten slotte doen de verwijzingen naar voormelde arresten CIRFS e.a./Commissie en Athinaïki Techniki/Commissie niet ter zake,
omdat zij, wanneer zij heeft vastgesteld dat er sprake is van bestaande steun, niet langer in de gelegenheid is om de formele
onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden.
Beoordeling door het Hof
–       Ontvankelijkheid van het argument van NDSHT inzake het ontbreken van formalisering van de Commissiebeschikking
Volgens de Commissie is rekwirantes argument dat zij haar onderzoek van de litigieuze financiële maatregelen zou hebben afgesloten
met een niet-geformaliseerde beschikking, niet voor het Gerecht aangevoerd en derhalve niet-ontvankelijk.
Dienaangaande moet worden opgemerkt dat uit artikel 58 van het Statuut van het Hof van Justitie in samenhang met artikel 113,
lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof volgt dat het in het kader van een hogere voorziening de rekwirant
vrijstaat, elk relevant argument aan te voeren onder het enkele voorbehoud dat in hogere voorziening het voorwerp van het
geding voor het Gerecht niet wordt gewijzigd (arresten van 18 januari 2007, PKK en KNK/Raad, C‑229/05 P, Jurispr. blz. I‑439,
punt 66, en 29 november 2007, Herrero Romeu/Commissie, C‑8/06 P, Jurispr. blz. I‑10333, punt 32).
Vastgesteld moet evenwel worden dat dit argument, anders dan de Commissie stelt, wel degelijk was vervat in het door NDSHT
bij het Gerecht ingediende verzoekschrift, waarin in punt 29 wordt verklaard dat „volgens vaste rechtspraak de vorm waarin
handelingen of besluiten worden genomen, niet van invloed is op het recht om daartegen op te komen”. Gesteld al dat dit argument
in hogere voorziening niet in dezelfde bewoordingen is voorgedragen als in dat verzoekschrift, wijzigt het dus niet het voorwerp
van het geding voor het Gerecht.
Bijgevolg is dit argument ontvankelijk.
–       Ten gronde
Rekwirante wil in wezen met haar tweede, derde en vierde middel aantonen dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste
rechtsopvatting waar het heeft vastgesteld dat de litigieuze brieven niet de kenmerken van een voor beroep vatbare handeling
in de zin van artikel 230 EG vertoonden.
In dit verband heeft het Hof bij herhaling geoordeeld dat beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 230 EG openstaat tegen
alle handelingen van de instellingen, ongeacht hun aard of vorm, die beogen bindende rechtsgevolgen in het leven te roepen
welke de belangen van de verzoeker kunnen aantasten doordat zij diens rechtspositie aanmerkelijk wijzigen (zie onder meer
arrest Athinaïki Techniki/Commissie, reeds aangehaald, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en arrest van 26 januari
2010, Internationaler Hilfsfonds/Commissie, C‑362/08 P, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 51).
Tevens volgt uit vaste rechtspraak inzake de ontvankelijkheid van beroepen tot nietigverklaring dat voor de kwalificatie van
aangevochten handelingen moet worden gekeken naar de wezenlijke inhoud van die handelingen (zie onder meer arresten van 11 november
1981, IBM/Commissie, 60/81, Jurispr. blz. 2639, punt 9, en 22 juni 2000, Nederland/Commissie, C‑147/96, Jurispr. blz. I‑4723,
punt 27).
Daarentegen is de vorm waarin een handeling of besluit is gegoten in principe van geen belang voor de ontvankelijkheid van
een beroep tot nietigverklaring. Het is dus in beginsel niet van invloed op de kwalificatie van de betrokken handeling of
deze al dan niet aan bepaalde formele vereisten voldoet, te weten of daaraan door haar auteur de juiste benaming is gegeven
en of zij de bepalingen noemt die haar wettelijke grondslag vormen. Zo is het irrelevant dat deze handeling niet als „beschikking”
is aangeduid of dat zij niet verwijst naar artikel 4, leden 2, 3 of 4, van verordening nr. 659/1999. Evenmin is van belang
dat de betrokken handeling, in strijd met artikel 25 van deze verordening, niet officieel door de Commissie ter kennis is
gebracht aan de betrokken lidstaat, aangezien een dergelijk gebrek niet kan afdoen aan de wezenlijke inhoud van deze handeling
(zie arrest Athinaïki Techniki/Commissie, reeds aangehaald, punten 43 en 44 alsmede aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bovendien vormen maatregelen die het standpunt van de Commissie definitief vastleggen na afloop van een administratieve procedure
en die beogen bindende rechtsgevolgen in het leven te roepen welke de belangen van de verzoeker kunnen aantasten, met uitsluiting
van tussentijdse maatregelen die de voorbereiding van de eindbeschikking tot doel hebben en die niet dergelijke gevolgen hebben,
in beginsel voor beroep vatbare handelingen in de zin van artikel 230 EG (zie arrest Athinaïki Techniki/Commissie, reeds aangehaald,
punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Met betrekking tot de kwestie of de door de Commissie in het kader van de procedure van toezicht op staatssteun getroffen
maatregelen mogelijkerwijs definitief en vatbaar voor beroep zijn, moet om te beginnen worden opgemerkt dat de Commissie op
grond van artikel 10, lid 1, van verordening nr. 659/1999 een onderzoek moet verrichten wanneer zij uit welke bron ook over
informatie beschikt met betrekking tot beweerdelijk onrechtmatige steun. Het onderzoek van een klacht op de grondslag van
deze bepaling brengt de inleiding mee van de in artikel 88, lid 3, EG bedoelde inleidende fase van het onderzoek en verplicht
de Commissie om het eventuele bestaan van een steunmaatregel en de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt onverwijld
te onderzoeken (zie in die zin arrest Athinaïki Techniki/Commissie, reeds aangehaald, punt 37).
Ingevolge artikel 13, lid 1, van verordening nr. 659/1999, dat van toepassing is in het kader van het onderzoek van een klacht
wegens beweerdelijk onrechtmatige steun, dient de Commissie deze inleidende fase van het onderzoek af te sluiten met een beschikking
overeenkomstig artikel 4, leden 2, 3 of 4, van deze verordening, te weten een beschikking waarin wordt vastgesteld dat van
staatssteun geen sprake is, een beschikking om geen bezwaar te maken, of een beschikking om de formele onderzoeksprocedure
in te leiden, waarbij het deze instelling niet vrijstaat om tijdens de inleidende fase van het onderzoek in haar passieve
houding te volharden. Uiteindelijk moet zij bijgevolg hetzij de in artikel 88, lid 2, EG bedoelde volgende onderzoeksfase
inleiden, hetzij besluiten de zaak niet verder te behandelen door een beschikking in die zin te geven (zie in die zin arrest
Athinaïki Techniki/Commissie, reeds aangehaald, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Waar de Commissie, na een klacht te hebben onderzocht, vaststelt dat op basis van een onderzoek niet tot het bestaan van staatssteun
in de zin van artikel 87 EG kan worden geconcludeerd, weigert zij impliciet de procedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden
(zie in die zin arrest van 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink’s France, C‑367/95 P, Jurispr. blz. I‑1719, punt 47).
Wat de vaststelling van de Commissie betreft dat de bekritiseerde maatregelen bestaande steun vormen, moet worden opgemerkt
dat bestaande steun weliswaar is onderworpen aan het voortdurend onderzoek als bedoeld in artikel 88, lid 1, EG en rechtmatig
moet worden geacht zolang de Commissie niet heeft vastgesteld dat hij onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt (zie
arresten van 9 augustus 1994, Namur-Les assurances du crédit, C‑44/93, Jurispr. blz. I‑3829, punt 34, en 9 oktober 2001, Italië/Commissie,
C‑400/99, Jurispr. blz. I‑7303, punt 48). Ontvangt de Commissie echter een klacht wegens beweerdelijk onrechtmatige steun,
dan onderwerpt zij deze met de kwalificatie van de maatregel als bestaande steun aan de procedure van artikel 88, lid 1, EG
en weigert zij aldus impliciet om de procedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden (zie in die zin arrest CIRFS e.a./Commissie,
reeds aangehaald, punten 25 en 26, en arrest van 16 mei 2002, ARAP e.a./Commissie, C‑321/99 P, Jurispr. blz. I‑4287, punt 61).
Een dergelijke weigering om de procedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden, heeft een definitief karakter en kan niet
als een eenvoudige voorlopige maatregel worden aangemerkt (reeds aangehaalde arresten CIRFS e.a./Commissie, punt 26, en, in
die zin, Athinaïki Techniki/Commissie, punten 54 en 58).
In een dergelijk geval kunnen degenen die door de in deze bepaling neergelegde procedurele waarborgen worden beschermd, de
eerbiediging daarvan slechts afdwingen indien zij de mogelijkheid hebben die beschikking overeenkomstig artikel 230, vierde
alinea, EG aan te vechten voor de rechter van de Unie. Dat beginsel geldt zowel wanneer de Commissie de beschikking geeft
omdat zij van oordeel is dat de steun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, als wanneer zij meent dat van steun
in het geheel geen sprake is (arrest Commissie/Sytraval en Brink’s France, reeds aangehaald, punt 47) of zij van mening is
dat het om bestaande steun gaat (zie in die zin reeds aangehaalde arresten CIRFS e.a./Commissie, punt 27, en ARAP e.a./Commissie,
punt 62).
Deze vaststelling wordt bevestigd door artikel 20 van verordening nr. 659/1999, dat de rechten van de belanghebbenden regelt.
Lid 2, tweede en derde volzin, van dit artikel bepaalt dat wanneer de Commissie door een dergelijke belanghebbende in kennis
is gesteld van beweerdelijk onrechtmatige steun of van beweerd misbruik van steun, zij ofwel meent dat er onvoldoende gronden
zijn om in de zaak een standpunt in te nemen en die belanghebbende daarvan op de hoogte stelt, ofwel een beschikking geeft
in het geval dat betrekking heeft op het onderwerp van de verstrekte informatie. Hieruit volgt dat de Commissie, wanneer zij
dergelijke informatie heeft onderzocht en daarover een standpunt heeft ingenomen, een beschikking geeft.
Derhalve moet een door een belanghebbende in de zin van artikel 88, lid 2, EG ingesteld beroep tot nietigverklaring van een
beschikking houdende weigering om de procedure van dat artikel in te leiden, ontvankelijk worden geacht, wanneer degene die
het beroep instelt, daarmee de procedurele rechten wil doen eerbiedigen die hij aan deze laatste bepaling ontleent (zie arrest
Athinaïki Techniki/Commissie, reeds aangehaald, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu staat vast dat de Commissie rekwirantes klacht heeft onderzocht in het licht van de aanvullende inlichtingen die deze
laatste heeft verstrekt en van die welke de Zweedse autoriteiten hebben toegestuurd in antwoord op de verzoeken om inlichtingen
die de Commissie hun had doen toekomen. Na het onderzoek van de klacht heeft de Commissie in haar brief van 24 maart 2006
geconcludeerd dat er onvoldoende gronden waren om dat onderzoek voort te zetten en bovendien laten weten niet voornemens te
zijn om verdere actie in deze zaak te ondernemen. Voorts heeft zij bij brief van 28 april 2006 erop gewezen dat de litigieuze
financiële maatregelen geen onrechtmatige steun vormden.
Aangezien de Commissie heeft geconcludeerd dat er onvoldoende gronden waren om het onderzoek van de klacht voort te zetten,
volgt uit de wezenlijke inhoud van de litigieuze handeling dat deze instelling een definitief standpunt over de onderzochte
maatregelen heeft ingenomen en aldus haar wil tot uitdrukking heeft gebracht om haar inleidend onderzoek af te sluiten. Met
deze vaststelling heeft zij, zoals volgt uit de in punt 52 van dit arrest aangehaalde rechtspraak, impliciet geweigerd de
formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden.
Als onderneming die concurreert met de door de bekritiseerde maatregelen begunstigde vennootschap maakt rekwirante onbetwistbaar
deel uit van de belanghebbenden in de zin van artikel 88, lid 2, EG (zie arrest Commissie/Sytraval en Brink’s France, reeds
aangehaald, punt 41, en arrest van 9 juli 2009, 3F/Commissie, C‑319/07 P, Jurispr. blz. I‑5963, punt 32), gelet op de definitie
van dit begrip in artikel 1, sub h, van verordening nr. 659/1999.
Vastgesteld moet dus worden dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting waar het heeft geoordeeld
dat de litigieuze handeling niet de kenmerken vertoonde van een beschikking die bindende rechtsgevolgen in het leven roept
welke de belangen van rekwirante kunnen aantasten, en inzonderheid dat zij geen beschikking vormde in de zin van artikel 4
van verordening nr. 659/1999. Bijgevolg moet de litigieuze handeling worden beschouwd als een voor beroep vatbare handeling
in de zin van artikel 230 EG.
Uit het vorenstaande volgt dat het tweede, het derde en het vierde middel van de hogere voorziening van NDSHT moeten worden
aanvaard.
Aangezien het Hof in de punten 52 en 60 van dit arrest heeft uiteengezet dat een beschikking als de litigieuze handeling zelfs
een voor beroep vatbare handeling vormt wanneer daarin wordt vastgesteld dat het bij de door een klager bekritiseerde maatregelen
om bestaande steun gaat, hoeft er bovendien niet meer te worden beslist op het eerste middel van rekwirante betreffende de
verkeerde voorstelling van de litigieuze brieven.
In deze omstandigheden dient het bestreden arrest te worden vernietigd.

Verwijzing van de zaak naar het Gerecht
Overeenkomstig artikel 61, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie kan het Hof in geval
van vernietiging van de beslissing van het Gerecht zelf de zaak afdoen wanneer deze in staat van wijzen is, dan wel haar voor
afdoening verwijzen naar het Gerecht.
Het Hof is echter niet in staat om ten gronde op het door NDSHT ingestelde beroep te beslissen. Dit aspect van het beroep,
in het bijzonder de vraag of de Commissie ten onrechte heeft besloten om de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2,
EG niet in te leiden op grond dat de betrokken maatregelen bestaande steun vormden die in alle gevallen met de gemeenschappelijke
markt verenigbaar was, vereist feitelijke vaststellingen op basis van gegevens die door het Gerecht niet zijn beoordeeld en
voor het Hof niet zijn besproken. Daarentegen beschikt het Hof wel over de gegevens die nodig zijn om definitief uitspraak
te doen over de door de Commissie tijdens de procedure in eerste aanleg opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid.
Om de redenen die zijn uiteengezet in de punten 44 tot en met 62 van dit arrest moet die exceptie van niet-ontvankelijkheid,
waarmee wordt betoogd dat de litigieuze handeling niet vatbaar is voor beroep tot nietigverklaring, worden verworpen.
Mitsdien moet de zaak worden verwezen naar het Gerecht voor een uitspraak over de conclusies van NDSHT strekkende tot nietigverklaring
van de in de litigieuze brieven vervatte beschikking van de Commissie om het onderzoek van de door rekwirante ingediende klacht
betreffende onrechtmatige staatssteun die door de stad Stockholm aan SVB zou zijn verleend, niet voort te zetten.

Kosten
Daar de zaak naar het Gerecht wordt verwezen, dient de beslissing omtrent de kosten van de onderhavige hogere voorziening
te worden aangehouden.
Het Hof (Derde kamer) verklaart:
1)
Het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen van 9 juni 2009, NDSHT/Commissie (T‑152/06), wordt
vernietigd.
2)
De door de Commissie van de Europese Gemeenschappen voor het Gerecht opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid wordt verworpen.
3)
De zaak wordt verwezen naar het Gerecht van de Europese Unie voor een uitspraak over de conclusies van NDSHT Nya Destination
Stockholm Hotell & Teaterpaket AB strekkende tot nietigverklaring van de in de brieven van de Commissie van de Europese Gemeenschappen
van 24 maart en 28 april 2006 vervatte beschikking om het onderzoek van de door deze vennootschap ingediende klacht betreffende
onrechtmatige staatssteun die door de stad Stockholm aan Stockholm Visitors Board AB zou zijn verleend, niet voort te zetten.
4)
De beslissing omtrent de kosten wordt aangehouden.
ondertekeningen
*
Procestaal: Engels.