CELEX: 61999TJ0020
Decisione 94/90/CECA, CE, Euratom
Accesso del pubblico ai documenti della Commissione
Rapporto ispettivo
Eccezioni relative alla protezione dell'interesse pubblico (controlli e indagini) e del segreto commerciale

Motivazione della sentenza
Sfondo normativo
1 Il 6 dicembre 1993, la Commissione ed il Consiglio hanno approvato un codice di condotta comune relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Consiglio e della Commissione (GU L 340, pag. 41; in prosieguo: il «codice di condotta»).
2 Per assicurarne l'attuazione, la Commissione ha adottato l'8 febbraio 1994 la decisione 94/90/CECA, CE, Euratom, sull'accesso del pubblico ai documenti della Commissione (GU L 46, pag. 58). L'art. 1 di detta decisione adotta formalmente il codice di condotta il cui testo è ad essa allegato.
3 Il codice di condotta stabilisce il seguente principio generale:
«Il pubblico avrà il più ampio accesso possibile ai documenti di cui dispongono la Commissione e il Consiglio».
4 Le circostanze che possono essere invocate da una istituzione per giustificare il rigetto di una domanda di accesso ai documenti sono elencate nei seguenti termini nel codice di condotta sotto il titolo «Regime delle eccezioni»:
«Le istituzioni negano l'accesso a qualsiasi documento la cui divulgazione possa pregiudicare:
- la protezione dell'interesse pubblico (sicurezza pubblica, relazioni internazionali, stabilità monetaria, procedimenti giudiziari, controlli e indagini);
- la protezione dei singoli e della vita privata;
- la protezione del segreto commerciale e industriale;
- la protezione degli interessi finanziari della Comunità;
- la protezione della riservatezza chiesta dalla persona fisica o giuridica che ha fornito l'informazione o richiesta dalla legislazione dello Stato membro che ha fornito l'informazione.
Le istituzioni possono inoltre negare l'accesso per assicurare la tutela dell'interesse dell'istituzione relativo alla segretezza delle sue deliberazioni».
Fatti all'origine del ricorso
5 Nella prospettiva della realizzazione del mercato interno ed allo scopo di garantire la tutela della salute umana e animale, la Comunità ha adottato un insieme di misure, tra cui la decisione del Consiglio 26 giugno 1990, 90/424/CEE, relativa a talune spese nel settore veterinario (GU L 224, pag. 19), modificata dalla decisione del Consiglio 21 giugno 1994, 94/370/CE (GU L 168, pag. 31), che stabilisce in particolare le modalità della partecipazione finanziaria della Comunità a programmi per la eradicazione di talune malattie animali.
6 In forza dell'art. 3, n. 2, della decisione 90/424, lo Stato membro interessato deve beneficiare del contributo finanziario della Comunità per l'eradicazione delle malattie animali, a condizione che le misure immediatamente applicate comprendano almeno la messa sotto sequestro dell'azienda dal momento in cui si sospetta la presenza della malattia, e che, dal momento della conferma ufficiale della presenza della malattia, siano adottate talune misure definite da detto articolo.
7 L'art. 9 della decisione 90/424 prevede:
«1. La Commissione effettua controlli in loco in collaborazione con le competenti autorità nazionali, per verificare, sotto l'aspetto veterinario, l'applicazione delle misure previste.
2. Gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie per agevolare detti controlli e, in particolare, per garantire che gli esperti dispongano, a richiesta di tutte le informazioni e di tutti i documenti necessari per valutare la realizzazione delle azioni».
8 Nel 1997 in varie regioni di produzione dei Paesi Bassi sono stati segnalati casi di peste suina classica. Svariate centinaia di focolai d'infezione sono stati rapidamente recensiti.
9 Il 3 marzo 1997 la Commissione ha adottato il regolamento (CE) n. 413/97 che stabilisce misure eccezionali di sostegno del mercato nel settore delle carni suine nei Paesi Bassi (GU L 62, pag. 26), grazie al quale le autorità olandesi erano autorizzate ad accordare aiuti, il 70% del cui importo era a carico del bilancio comunitario.
10 A seguito di uno dei controlli effettuati dalla Commissione, nel mese di agosto 1997, i rilievi e le proposte dei membri del gruppo incaricato dell'ispezione hanno fatto oggetto di un documento intitolato «Rapporto di sopralluogo - La lotta contro la febbre suina classica nei Paesi Bassi nel 1997 - Verifica delle spese nell'ambito dei controlli relativi all'attuazione tecnica e finanziaria» (in prosieguo: il «rapporto» o il «rapporto ispettivo»).
11 Basandosi sulla decisione 90/424, in particolare sul suo art. 3, la Commissione ha adottato, il 15 dicembre 1997, la decisione 98/25/CE, concernente la partecipazione finanziaria della Comunità all'eradicazione della peste suina classica nei Paesi Bassi (GU L 8, pag. 28).
12 In forza della decisione 98/25, ai Paesi Bassi veniva concesso, previa presentazione dei documenti giustificativi, un primo anticipo di 31,3 milioni di ecu destinati ad indennizzare i proprietari delle prime 195 aziende colpite dalla malattia in questione. D'altra parte, ai sensi del quinto considerando di detta decisione, veniva «deciso il versamento di [tale] primo anticipo, con riserva della decisione definitiva quanto all'importo globale della partecipazione finanziaria e delle eventuali riduzioni». Il settimo considerando della decisione 98/25 prevede anche la possibilità di un ulteriore contributo finanziario a favore degli altri proprietari di animali contaminati dalla malattia, una volta effettuata da parte della Commissione la verifica relativa al rispetto delle norme comunitarie in materia veterinaria e delle condizioni per la concessione di un contributo finanziario da parte della Comunità.
13 Con lettera 7 agosto 1998 la ricorrente ha chiesto alla Commissione l'accesso al rapporto ispettivo.
14 Non avendo ricevuto risposta, la ricorrente, con lettera 5 ottobre 1998, ha presentato al segretario generale della Commissione una richiesta di conferma ai sensi dell'art. 2, n. 2, della decisione 94/90.
15 Con lettera 17 novembre 1998 (in prosieguo: la «decisione impugnata»), il segretario generale della Commissione ha respinto la domanda confermativa della ricorrente nel seguente modo:
«1. La diffusione di detto rapporto potrebbe pregiudicare la protezione dell'interesse pubblico (in particolare controlli e indagini).
Il lavoro d'ispezione della Commissione sulla peste suina classica nei Paesi Bassi non è terminato e sono in corso contatti tra la Commissione e lo Stato membro interessato. Tale lavoro deve essere condotto a buon fine in un clima di reciproca fiducia. Inoltre, il rapporto da voi richiesto riguarda presunte violazioni delle norme comunitarie. Tali affermazioni devono essere esaminate e la diffusione del rapporto rischierebbe di pregiudicare un'eventuale azione giudiziaria da intentare.
2. Inoltre, la diffusione potrebbe pregiudicare la protezione del segreto in materia commerciale, dal momento che il rapporto contiene dati dettagliati su aziende citate nominativamente».
16 Successivamente alla decisione impugnata, la Commissione ha adottato la decisione 22 dicembre 1998, 1999/18/CE, concernente la partecipazione finanziaria complementare della Comunità all'eradicazione della peste suina classica nei Paesi Bassi (GU L 6, pag. 18), con la quale i Paesi Bassi si vedevano accordare un contributo finanziario supplementare a titolo della partecipazione finanziaria della Comunità. In forza dell'art. 1 della decisione, tale concessione «non pregiudica la decisione finale circa l'importo totale dell'aiuto finanziario e le eventuali correzioni necessarie».
17 Ai sensi del terzo e quarto considerando di tale decisione, veniva anche sottolineato che «la Commissione [stava] ancora verificando, per tutti i casi in questione, se, da un lato, tutte le norme comunitarie in materia veterinaria [erano] state rispettate e, dall'altro, se tutte le condizioni per la concessione del contributo finanziario della Comunità [erano] soddisfatte», e che «i Paesi Bassi [dovevano sottoporre] le dichiarazioni che essi [avevano] presentato alla Commissione a controlli complementari volti a verificare se [erano] soddisfatte le condizioni indicate nella decisione 90/424/CEE, specificamente alla luce delle osservazioni formulate in questa fase dai servizi della Commissione».
Procedimento
18 Alla luce di tali circostanze, con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 21 gennaio 1999, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
19 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Prima Sezione) ha deciso di aprire la fase orale senza disporre previ mezzi istruttori.
20 Le difese delle parti e le loro risposte alle questioni scritte del Tribunale sono state sentite all'udienza del 14 aprile 2000.
Conclusioni delle parti
21 La ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
- annullare la decisione impugnata;
- condannare la Commissione alle spese.
22 La Commissione conclude che il Tribunale voglia:
- dichiarare il ricorso infondato;
- condannare la ricorrente alle spese.
Nel merito
Sul primo e secondo motivo, relativi alla violazione della decisione 94/90 e dell'art. 190 del Trattato CE (divenuto art. 253 CE)
Argomenti delle parti
- Sull'eccezione relativa alla protezione dell'interesse pubblico (controlli e indagini)
23 La ricorrente sostiene che la Commissione, nell'applicare l'eccezione relativa alla protezione dell'interesse pubblico, ha violato la decisione 94/90.
24 La prima ragione addotta dalla Commissione nella decisione impugnata, ossia la necessità di mantenere un clima di reciproca fiducia con i Paesi Bassi durante il periodo delle ispezioni, sarebbe errata in fatto. A questo proposito, la ricorrente fa valere che l'indagine era già terminata al momento dell'adozione della decisione impugnata e che non vi era più quindi alcuna concertazione con i Passi Bassi. Sin dal mese di novembre 1998, il portavoce della Commissione avrebbe d'altronde dichiarato che era stata decisa, a titolo di sanzione, una riduzione del 25% del contributo finanziario comunitario inizialmente previsto.
25 Non sarebbe pertinente il fatto che l'iter diretto all'adozione di una decisione riguardo all'importo finale del contributo finanziario da accordare ai Paesi Bassi non era terminato. Benché sia pacifico che una decisione su tale punto non è ancora stata adottata, sarebbe determinante solo il fatto che l'ispezione che ha dato luogo al rapporto era effettivamente conclusa.
26 Riguardo al secondo motivo di applicazione dell'eccezione, ossia il rischio di pregiudicare una eventuale azione giudiziaria, la ricorrente ritiene che anch'esso sia privo di fondamento nei limiti in cui lo Stato membro interessato disponeva già del rapporto ispettivo ed era notoria l'esistenza di divergenze tra tale Stato e la Commissione. Le autorità olandesi avrebbero (d'altronde) respinto la domanda di accesso al rapporto ispettivo presentata dalla ricorrente facendo valere un'istruzione della Commissione.
27 D'altra parte, dalla sentenza del Tribunale 5 marzo 1997, causa T-105/95, WWF UK/Commissione (Racc. pag. II-313, punto 64) risulterebbe che la Commissione non può limitarsi ad invocare l'eventuale avvio di un procedimento per inadempimento per giustificare un divieto di accesso a tutti i documenti oggetto della richiesta di un cittadino. Ora, l'ipotesi di un procedimento per inadempimento non potrebbe essere fatta valere in un caso relativo solamente al controllo delle spese comunitarie. Infatti, nella fattispecie, la sola conseguenza sfavorevole prospettabile per quanto riguarda i Paesi Bassi, a seguito di tale controllo, sarebbe l'eventuale mancata presa a carico di talune spese nell'ambito del procedimento di liquidazione definitiva dei conti presentati dagli Stati membri a titolo delle spese finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG).
28 Infine, sarebbe inesatto sostenere che il riferimento, nella decisione impugnata, a «presunte violazioni» significherebbe anche che violazioni potevano essere state commesse da singoli. La decisione farebbe ad essi riferimento solo nel contesto dell'asserita protezione dei loro dati commerciali.
29 La Commissione sottolinea, in via preliminare, che ognuna delle eccezioni obbligatorie invocate costituisce, di per sé, un motivo sufficiente per rifiutare l'accesso al rapporto. Di conseguenza, il ricorso potrebbe essere accolto solo se fosse dichiarato che la Commissione ha fatto valere a torto le due eccezioni.
30 Riguardo all'eccezione relativa alla protezione dell'interesse pubblico, la Commissione sostiene la necessità della sua applicazione nel caso di specie dal momento che il documento a cui si chiedeva l'accesso era direttamente connesso ad una attività di ispezione. Essa rileva, in particolare, che l'oggetto di tale ispezione era quello di verificare la corretta applicazione, da parte delle autorità olandesi, di misure sanitarie che sono in parte finanziate dal bilancio comunitario o per le quali era chiesto il contributo finanziario della Comunità. Di conseguenza, la protezione dell'interesse pubblico implicava, secondo la Commissione, il fatto di garantire il sereno svolgimento del procedimento diretto all'adozione di una decisione sulla presa a carico o meno delle spese da parte del bilancio comunitario, ovvero di una decisione di avvio di un procedimento per inadempimento.
31 A tale riguardo risulterebbe dalla giurisprudenza che gli Stati membri possono legittimamente attendersi dalla Commissione che essa tuteli la riservatezza dei documenti relativi alle attività ispettive che potrebbero eventualmente sfociare in un procedimento per inadempimento, persino qualora sia trascorso un certo lasso di tempo dopo la chiusura di tali indagini (sentenza WWF UK/Commissione, citata, punti 63 e 64). Lo stesso dicasi allorché l'ispezione in questione non è diretta primariamente ad accertare inadempimenti allo scopo di avviare un procedimento ai sensi dell'art. 169 del Trattato CE (divenuto art. 226 CE), ma a determinare se talune spese possano essere assunte a carico del bilancio delle Comunità. Infatti, esisterebbe uno stretto legame tra un procedimento per inadempimento ed il controllo delle spese sostenute dalla Commissione, essendo un tale controllo esercitabile al tempo stesso tramite l'avvio di un procedimento ai sensi dell'art. 169 del Trattato e in sede di liquidazione dei conti del FEAOG. Il principio stabilito nella sentenza WWF UK/Commissione, citata, sarebbe tanto più applicabile nella fattispecie in quanto l'iter decisionale relativo alle conseguenze che potevano derivare dall'ispezione non era ancora concluso al momento dell'adozione della decisione impugnata.
32 Infine, la Commissione fa valere che le «presunte violazioni» del diritto comunitario, di cui alla decisione impugnata, riguardano principalmente quelle imputabili ai Paesi Bassi, ma anche quelle riguardanti i singoli. Il rapporto conterrebbe infatti dati individuali ed osservazioni sulle misure adottate in varie aziende. Pertanto la sua diffusione rischierebbe di perturbare l'adozione, se del caso, di misure da parte delle autorità olandesi nonché lo svolgimento di procedimenti nazionali.
- Sull'eccezione relativa alla protezione del segreto in materia commerciale
33 Per quanto riguarda l'applicazione di tale eccezione, la ricorrente sostiene, anzitutto, che la decisione impugnata è insufficientemente motivata. Invece di affermare che il rapporto contiene informazioni dettagliate relative ad aziende, nominativamente indicate, dedite all'allevamento di suini, la decisione avrebbe dovuto precisare la natura di dette informazioni.
34 In ogni caso, la decisione impugnata violerebbe le disposizioni della decisione 94/90. La nozione di «segreto commerciale» riguarderebbe i dati relativi all'attività commerciale di una impresa. Ora, dati di questo genere non potrebbero figurare nel rapporto ispettivo. Essendo infatti lo scopo di tale ispezione quello di controllare l'efficacia delle misure adottate dalle autorità olandesi per lottare contro la peste suina, la sola informazione relativa alle imprese del settore interessato verterebbe unicamente sul modo in cui esse hanno accolto le dette misure.
35 Anche supponendo che la relazione comporti dati qualificati come segreto commerciale, un diniego di accesso al rapporto nel suo complesso non sarebbe giustificato. Sarebbe infatti sufficiente che i nomi delle aziende citate nella relazione venissero resi illeggibili. Il rischio di riconoscere le imprese interessate sarebbe allora inesistente tenuto conto del numero di aziende dedite all'allevamento di suini, stimato in 10 000 nei Paesi Bassi.
36 La ricorrente rileva che è vero che la Commissione non era tenuta ad esaminare se potesse o dovesse darle accesso ad una versione del rapporto contenente passaggi resi illeggibili, nei limiti in cui essa invocava un'altra eccezione, relativa alla protezione dell'interesse pubblico. Tuttavia, nel caso in cui il Tribunale ritenesse, da un lato, che la Commissione abbia a torto invocato l'eccezione relativa alla protezione dell'interesse pubblico e, dall'altro, che la relazione contenesse effettivamente segreti commerciali, esso sarebbe tenuto ad esaminare se la ricorrente dovesse avere un accesso parziale al rapporto.
37 La Commissione ritiene che la decisione esponga in maniera sufficientemente esplicita la ragione per cui le informazioni contenute nel rapporto non possono essere divulgate: si tratta di dati commerciali relativi ad aziende citate nominativamente. Tenuto conto dell'oggetto del rapporto, risulterebbe chiaramente che i dati in questione riguardano il numero di animali abbattuti, le indennità versate ed il mancato rispetto di taluni obblighi. L'applicazione, in via accessoria, dell'eccezione relativa alla tutela del segreto commerciale sarebbe quindi, nella fattispecie, giustificata.
38 Riguardo all'argomento secondo cui essa avrebbe dovuto fornire una versione non riservata del rapporto, la Commissione ribatte che, nelle circostanze del caso di specie, non era necessario esaminare se potesse essere accordato un accesso parziale, nei limiti in cui l'accesso all'insieme dei documenti doveva essere negato per altre ragioni.
Giudizio del Tribunale
39 Occorre ricordare in via preliminare che il codice di condotta adottato con la decisione 94/90 prevede due categorie di eccezioni al diritto di accesso ai documenti della Commisssione. La prima categoria, formulata in termini imperativi, riunisce le «eccezioni obbligatorie», dirette a proteggere gli interessi dei terzi e l'interesse del pubblico in generale. La seconda, redatta in termini facoltativi, riguarda le deliberazioni interne dell'istituzione le quali mettono in gioco unicamente gli interessi di quest'ultima (sentenza WWF UK/Commissione, citata, punto 60).
40 A questo proposito importa sottolineare che la Commissione, così come ha il diritto di richiamare simultaneamente un'eccezione della prima categoria e una della seconda per negare l'accesso ai documenti in suo possesso (sentenza WWF UK/Commissione, citata, punto 61; per quanto riguarda il Consiglio, v. sentenza del Tribunale 17 giugno 1998, causa T-174/95, Svenska Journalistförbundet/Consiglio, Racc. pag. II-2289, punto 114), può anche essere portata a far valere congiuntamente più eccezioni rientranti nella prima categoria. Infatti, non può essere escluso che la diffusione di taluni documenti rischi di pregiudicare tanto l'interesse pubblico quanto gli interessi particolari di terzi.
41 Nella fattispecie, la decisione impugnata, nel respingere la domanda di accesso della ricorrente ad un rapporto ispettivo della Commissione, si basa su una applicazione congiunta di due eccezioni obbligatorie relative, l'una alla protezione dell'interesse pubblico, l'altra alla protezione del segreto commerciale.
42 Trattandosi di una domanda di accesso ad un solo ed unico documento, occorre pertanto esaminare se la Commissione, per respingere detta domanda, avesse il diritto di sollevare l'una o l'altra delle eccezioni obbligatorie, ciascuna delle quali costituisce, in forza della decisione 94/90, un motivo sufficiente di diniego di accesso.
43 Per quanto riguarda la prima eccezione fatta valere, relativa alla protezione dell'interesse pubblico, occorre ricordare che, tra i casi rientranti in tale eccezione, il codice di condotta prevede espressamente l'ipotesi di documenti relativi a «controlli e indagini».
44 Ora, è giocoforza constatare che il documento a cui si domanda l'accesso è effettivamente relativo ad una tale attività. E' infatti pacifico tra le parti che tale documento è un rapporto ispettivo predisposto dai servizi della Commissione a seguito di uno dei controlli svolti nei Paesi Bassi, in applicazione dell'art. 9 della decisione 90/424, allo scopo di assicurarsi dell'attuazione delle misure per l'eradicazione della peste suina classica previste da detta decisione.
45 Tuttavia, la circostanza che il documento in questione riguardi una attività d'ispezione non basta di per sé a giustificare l'applicazione dell'eccezione invocata. Infatti, secondo la giurisprudenza, ogni eccezione al diritto di accesso ai documenti della Commissione rientranti nella sfera di applicazione della decisione 94/90 dev'essere interpretata ed applicata in senso restrittivo (sentenza della Corte 11 gennaio 2000, causa C-174/98 P, Paesi Bassi e van der Wal/Commissione, Racc. pag. I-1, punto 27).
46 Spetta quindi al Tribunale verificare se, nella fattispecie, la Commissione non abbia commesso errori di valutazione nel ritenere che la diffusione del rapporto potesse pregiudicare la protezione dell'interesse pubblico.
47 A questo proposito, occorre rilevare che la procedura nella quale si iscriveva la missione ispettiva oggetto del detto rapporto non era ancora terminata il 17 novembre 1998, data in cui la decisione impugnata è stata adottata. A tale data, la Commissione aveva preso una sola decisione relativa all'aiuto finanziario da concedere da parte della Comunità ai Paesi Bassi, decisione che autorizzava un primo anticipo a favore di tale paese, restando impregiudicati l'importo finale dell'aiuto da accordare nonché eventuali riduzioni successive, in relazione all'esito delle verifiche ancora da effettuare (v. sopra, punto 12).
48 Pertanto, se è vero che l'ispezione particolare che ha dato luogo al rapporto a cui si chiede l'accesso era terminata, ciò non toglie che, alla data del 17 novembre 1998, la Commissione proseguiva i suoi «controlli e indagini» allo scopo di accertarsi del rispetto delle norme comunitarie in materia veterinaria e delle condizioni necessarie alla concessione di un contributo finanziario. Ciò è confermato dalla decisione 1999/18 che attribuisce un secondo anticipo provvisorio ai Paesi Bassi, la quale, sebbene successiva alla decisione impugnata, evidenzia che la Commissione stava ancora procedendo a controlli (v. sopra, punto 17).
49 Ne consegue che la Commissione ha potuto legittimamente ritenere che la prosecuzione dell'attività ispettiva da svolgere nei Paesi Bassi comportasse la necessità di non divulgare il rapporto a cui si chiedeva di accedere, allo scopo di mantenere un clima di reciproca fiducia necessaria al sereno svolgimento di tale procedura.
50 Ne consegue che il ricorso dev'essere respinto, senza che sia necessario esaminare se il diniego di accesso al rapporto sia giustificato anche dall'altra eccezione obbligatoria fatta valere, relativa alla protezione del segreto commerciale.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
51 Ai sensi dell'art. 87, n. 2, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La ricorrente è rimasta soccombente e pertanto deve essere condannata alle spese sostenute dalla convenuta, in conformità alla domanda di quest'ultima.
Dispositivo
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La ricorrente sopporterà, oltre alle proprie, le spese della convenuta.