CELEX: 62005CJ0456
Niet-nakoming
Artikel 43 EG
Ziekenfondspsychotherapeuten
Quotastelsel
Afwijkende overgangsbepalingen
Evenredigheid
Ontvankelijkheid

1       De Commissie van de Europese Gemeenschappen verzoekt het Hof vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland de krachtens
artikel 43 EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door de overgangsbepalingen of „verworven rechten”, op grond
waarvan psychotherapeuten een toelating of een erkenning kunnen krijgen zonder dat rekening wordt gehouden met de geldende
bepalingen inzake de erkenning door het ziekenfonds, voor te behouden aan psychotherapeuten die hun beroepsactiviteit in het
kader van de Duitse ziektekostenverzekering hebben uitgeoefend, en vergelijkbare of verwante beroepsactiviteiten van psychotherapeuten
in andere lidstaten niet in aanmerking te nemen.

Toepasselijke bepalingen
2       De wet van 16 juni 1998 betreffende de beroepen psycholoog-psychotherapeut en kinder‑ en jeugdpsychotherapeut, houdende wijziging
van boek V van het sociaal wetboek (hierna: „SGB V”) en van overige wetten (Gesetz über die Berufe des Psychologischen Psychotherapeuten
und des Kinder‑ und Jugendlichenpsychotherapeuten, zur Änderung des Fünften Buches Sozialgesetzbuch und anderer Gesetze) (BGBl.
1998 I, blz. 1311; hierna: „psychotherapeutenwet”), regelt de toegang tot de uitoefening van de beroepen in de gezondheidszorg
„psycholoog-psychotherapeut” en „kinder‑ en jeugdpsychotherapeut” (deel betreffende de beroepsuitoefening, artikel 1, getiteld
„wet betreffende de psychotherapeuten”), evenals de opname van de nieuwe beroepen in de gezondheidszorg in het stelsel van
de verplichte ziektekostenverzekering (deel betreffende de ziektekostenverzekering, artikel 2, getiteld „wijziging van [SGB
V]”).
3       De psychotherapeutenwet bepaalt dat psychotherapeuten die als ziekenfondstherapeut wensen te praktiseren, vanaf 1 januari
1999 aan een quotasysteem per regio zijn onderworpen. De psychotherapeut die zich in een regio vestigt kan zijn beroep slechts
als door het ziekenfonds erkend therapeut uitoefenen, indien het aantal psychotherapeuten dat in die regio hun beroep uitoefent,
niet groter is dan het aantal therapeuten waaraan die regio behoefte heeft.
4       De psychotherapeutenwet bepaalt evenwel dat zelfs wanneer het aantal psychotherapeuten waaraan een bepaalde regio behoefte
heeft is overschreden, de psychotherapeuten die reeds in de betreffende regio zijn gevestigd en als ziekenfondstherapeut praktiseren,
van hun toelating door het ziekenfonds gebruik kunnen blijven maken indien zij de in § 95, leden 10 en 11, SGB V vastgestelde
voorwaarden vervullen (hierna: „overgangsbepalingen”).
5       Voormelde § 95, lid 10, inzake de aan de psychotherapeuten verleende toelatingen, luidt als volgt:
„Worden toegelaten om door de verplichte ziektekostenverzekering gedekte zorg te verstrekken, de psychotherapeuten die:
1.      tot 31 december 1998 de voorwaarde van erkenning overeenkomstig § 12 van de psychotherapeutenwet en van vakbekwaamheid overeenkomstig
§ 95 c, lid 2, sub 3, SGB V hebben vervuld en een verzoek om toelating hebben ingediend;
2.      vóór 31 maart 1999 de toelatingsakte hebben neergelegd;
3.      in de periode tussen 25 juni 1994 en 24 juni 1997 hebben deelgenomen aan ambulante psychotherapeutische behandeling van verzekerden
in de verplichte ziektekostenverzekering.
De toelatingscommissie moet vóór 30 april 1999 over de verzoeken om toelating beslissen.”
6       § 95, lid 11, inzake de machtiging van psychotherapeuten, bepaalt:
„Worden gemachtigd om door de verplichte ziektekostenverzekering gedekte zorg te verstrekken, de psychotherapeuten die:
1.       tot 31 december 1998 de voorwaarde van erkenning overeenkomstig § 12 van de psychotherapeutenwet hebben vervuld [...] en een
verzoek om aanvullende kwalificatie hebben ingediend;
2.      vóór 31 maart 1999 de toelatingsakte hebben neergelegd;
3.      in de periode tussen 25 juni 1994 en 24 juni 1997 hebben deelgenomen aan ambulante psychotherapeutische behandeling van verzekerden
in de verplichte ziektekostenverzekering.
De toelatingscommissie moet vóór 30 april 1999 over de verzoeken beslissen.”
7       De uitdrukking in de periode tussen 25 juni 1994 en 24 juni 1997 (hierna: „referentieperiode”) „hebben deelgenomen” aan ambulante
psychotherapeutische behandeling van verzekerden in de verplichte ziektekostenverzekering, in de zin van § 95, leden 10, punt 3,
en 11, punt 3, SGB V, heeft het Bundessozialgericht uitgelegd in een arrest van 8 november 2000 (B 6 KA 52/00 R; hierna: „arrest
van 8 november 2000”). Volgens dit arrest vervult een psychotherapeut het in deze bepalingen vastgestelde criterium wanneer
hij in de loop van de referentieperiode in totaal 250 uren behandeling heeft verricht binnen een ononderbroken periode van
zes tot twaalf maanden. Daarenboven dient de plaats waar deze behandelingen zijn verricht, overeen te stemmen met de plaats
waarvoor het verzoek om toelating is ingediend.

De precontentieuze procedure
8       De Commissie heeft de in artikel 226 EG bedoelde niet-nakomingsprocedure ingeleid met een aanmaningsbrief van 30 oktober 2000
aan de Bondsrepubliek Duitsland, waarin zij verklaart dat de overgangsbepalingen in strijd zijn met artikel 43 EG. Volgens
de Commissie heeft deze lidstaat de verplichtingen die krachtens dit artikel op haar rusten, geschonden doordat zij enkel
de beroepsactiviteit die ten laste van de Duitse verplichte ziektekostenverzekering is uitgeoefend, als een beschermenswaardige
voorafgaande activiteit aanvaardt, met uitsluiting van alle vergelijkbare of verwante beroepsactiviteiten die in een andere
lidstaat zijn uitgeoefend.
9       De Bondsrepubliek Duitsland heeft in antwoord op deze aanmaning opmerkingen ingediend bij brief van 12 januari 2001.
10     Aangezien dit antwoord haar geen voldoening schonk, heeft de Commissie deze lidstaat op 21 december 2001 een met redenen omkleed
advies gezonden, met het verzoek binnen een termijn van twee maanden na kennisgeving van dit advies de nodige maatregelen
te nemen om daaraan te voldoen.
11     Bij brief van 20 maart 2002 heeft de Bondsrepubliek Duitsland op dit met redenen omkleed advies opnieuw geantwoord dat zij
niet akkoord ging met het standpunt van de Commissie.
12     Daar de Commissie geen genoegen kon nemen met dit antwoord, heeft zij het onderhavige beroep ingesteld.

Het beroep

Ontvankelijkheid
13     De Bondsrepubliek Duitsland heeft een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen, die is gebaseerd op vier gronden:
–       geen actuele schending van het EG-Verdrag;
–       de gewraakte niet-nakoming is marginaal;
–       ontbreken van procesbelang, en
–       uitbreiding van het voorwerp van het geschil.
Geen actuele schending van het EG-Verdrag
14     De Bondsrepubliek Duitsland stelt dat het beroep niet is gericht tegen een actuele schending van bepalingen van het Verdrag
en dat het enkel slaat op feiten uit het verleden, die zich hebben voorgedaan tussen 1 januari 1997 en 31 december 1998. Zij
beklemtoont dat al bijna zeven jaar geen enkele toelatings‑ of machtigingsbeslissing meer kan worden genomen op basis van
de overgangsbepalingen. Er is dus geen niet-nakoming meer die het voorwerp zou kunnen uitmaken van een beroep krachtens artikel 226
EG.
15     Er zij aan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak het bestaan van een niet-nakoming moet worden beoordeeld op basis van de
situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn (zie in het
bijzonder arrest van 27 oktober 2005, Commissie/Italië, C‑525/03, Jurispr. blz. I‑9405, punt 14).
16     Derhalve moet worden nagegaan of de in geding zijnde regeling op dat tijdstip nog steeds gevolgen sorteerde (zie in die zin
arresten van 10 april 2003, Commissie/Duitsland, C‑20/01 en C‑28/01, Jurispr. blz. I‑3609, punten 34 en 37, en 9 september
2004, Commissie/Duitsland C‑125/03, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 12 en 13, en arrest Commissie/Italië, reeds
aangehaald, punt 16).
17     In dat verband moet erop worden gewezen dat het beroep van de Commissie is gericht tegen de overgangsbepalingen of „verworven
rechten” voor zover deze de mogelijkheid om als door het ziekenfonds erkend therapeut te praktiseren, voorbehouden aan psychotherapeuten
die hun beroep tijdens de referentieperiode in een Duitse regio in het kader van de Duitse ziektekostenverzekering hebben
uitgeoefend, en deze mogelijkheid niet toekennen aan psychotherapeuten die hun beroep tijdens dezelfde periode buiten Duitsland
hebben uitgeoefend in het kader van de ziektekostenverzekering van een andere lidstaat.
18     Vaststaat dat de onmogelijkheid voor deze laatsten om zich op de overgangsbepalingen te beroepen, niet beperkt is in de tijd.
Zij heeft veeleer een duurzaam karakter en bestond nog steeds aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde
termijn.
19     Deze situatie verschilt van die welke aan de orde was in de zaak die tot het reeds aangehaalde arrest Commissie/Italië heeft
geleid. Zoals blijkt uit punt 16 van dat arrest, had het beroep wegens niet-nakoming in die zaak betrekking op één enkele
beschikking, welke geen gevolgen meer sorteerde bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn.
Het was niet gericht tegen de overeenkomsten die eventueel op basis van deze beschikking waren gesloten. Het onderhavige beroep
is daarentegen gericht tegen het feit dat de overgangsbepalingen enkel gelden voor psychotherapeuten die hun beroep in een
Duitse regio hebben uitgeoefend in het kader van de Duitse ziektekostenverzekering en dat geen rekening wordt gehouden met
de vergelijkbare of verwante beroepsactiviteiten die psychotherapeuten in andere lidstaten hebben uitgeoefend.
20     Daaruit volgt dat de in geding zijnde overgangsbepalingen nog steeds gevolgen sorteerden op de voor de beoordeling van de
ontvankelijkheid van het beroep relevante datum, zodat de eerste exceptie van niet-ontvankelijkheid moet worden verworpen.
De gewraakte niet-nakoming is marginaal
21     De Bondsrepubliek Duitsland stelt dat, zelfs indien een schending van de bepalingen van het Verdrag zou worden vastgesteld,
deze in ieder geval marginaal is en dus geen niet-nakomingsprocedure kan rechtvaardigen.
22     In dit verband zij eraan herinnerd dat de Commissie volgens de procedure van artikel 226 EG een zaak bij het Hof aanhangig
kan maken indien zij meent dat een lidstaat een van de krachtens het Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Dit artikel stelt geen enkele voorwaarde aangaande de ernst van de niet-nakoming. Zo staat het volgens vaste rechtspraak aan
de Commissie om te beoordelen of het opportuun is tegen een lidstaat op te treden, vast te stellen welke bepalingen zouden
zijn geschonden en te bepalen op welk tijdstip de niet-nakomingsprocedure wordt ingeleid. De overwegingen die haar daarbij
leiden, zijn niet van invloed op de ontvankelijkheid van het beroep (zie arrest van 8 december 2005, Commissie/Luxemburg,
C‑33/04, Jurispr. blz. I‑10629, punt 66). Daaruit volgt dat elke schending van het Verdrag, ongeacht de ernst ervan, het voorwerp
kan uitmaken van een beroep op grond van genoemd artikel.
23     De exceptie van niet-ontvankelijkheid wegens de beweerde marginale betekenis van de niet-nakoming moet dus worden verworpen.
Ontbreken van procesbelang
24     De Bondsrepubliek Duitsland stelt dat de Commissie geen procesbelang heeft in de onderhavige zaak. Het beroep van de Commissie
zou in feite strekken ter bescherming van de belangen van twee Oostenrijkse psychotherapeuten – wier situatie zij schetst
– die zijn opgekomen tegen de maatregelen van de nationale autoriteiten en procedures hebben ingeleid die nog steeds aanhangig
zijn bij de nationale rechterlijke instanties. De Commissie zou derhalve de belangen van particulieren verdedigen tegenover
een lidstaat. Deze particulieren kunnen evenwel een beroep doen op de rechtsmiddelen die hun ter beschikking staan voor de
nationale rechterlijke instanties.
25     In dit verband volstaat het eraan te herinneren dat de Commissie bij de uitoefening  van de bevoegdheden die zij aan artikel 226
EG ontleent geen procesbelang hoeft aan te tonen. De Commissie moet immers in het algemeen belang ambtshalve erop toezien
dat de lidstaten het gemeenschapsrecht toepassen en een eventuele niet-nakoming van de daaruit voortvloeiende verplichtingen
doen vaststellen met het oog op de beëindiging ervan (zie arrest Commissie/Luxemburg, reeds aangehaald, punt 65). Daarenboven
staat het, zoals uiteengezet in punt 22 van het onderhavige arrest, aan de Commissie om te beoordelen of het opportuun is
tegen een lidstaat op te treden.
26     De exceptie van niet-ontvankelijkheid wegens ontbreken van procesbelang moet dus worden verworpen.
Uitbreiding van het voorwerp van het geschil
27     De Bondsrepubliek Duitsland stelt eveneens dat de Commissie pas in de fase van het verzoekschrift voor de eerste keer heeft
opgeworpen dat de overgangsbepalingen de vrijheid van vestiging van de in Duitsland gevestigde psychotherapeuten kunnen aantasten,
daar zij voor laatstgenoemden een hindernis vormen om zich gedurende de referentieperiode naar een andere lidstaat te verplaatsen.
Dit argument van de Commissie vormt een uitbreiding van het voorwerp van het geschil zoals afgebakend in de fase van de precontentieuze
procedure en is dus niet-ontvankelijk.
28     Dienaangaande zij opgemerkt dat de bevoegde diensten van de Commissie reeds in een brief aan de Bondsrepubliek Duitsland van
10 november 1999, waarnaar de aanmaningsbrief verwijst, deze lidstaat hun twijfels kenbaar hadden gemaakt betreffende de verenigbaarheid
van de overgangsbepalingen met de verdragsbepalingen inzake de vrijheid van vestiging voor zover de overgangsbepalingen niet
bepaalden dat de bevoegde Duitse autoriteiten rekening moesten houden met de beroepsactiviteiten die psychotherapeuten hadden
uitgeoefend in het kader van de verplichte ziektekostenverzekering van andere lidstaten. In de aanmaningsbrief wordt eveneens
in het algemeen verwezen naar de omstandigheid dat geen rekening wordt gehouden met de buiten het kader van de verplichte
ziektekostenverzekering in Duitsland uitgeoefende activiteiten. Deze grief kon zowel betrekking hebben op psychotherapeuten
afkomstig uit andere lidstaten, als op uit Duitsland afkomstige psychotherapeuten die zich in andere lidstaten hebben gevestigd.
29     Zelfs indien de argumenten die de Commissie in de loop van de precontentieuze procedure heeft uiteengezet, alleen betrekking
zouden hebben op de beperking van de vrijheid van vestiging van uit andere lidstaten afkomstige psychotherapeuten, maakt de
uitdrukkelijke vermelding in de fase van het verzoekschrift van een aantasting van de vrijheid van vestiging van bepaalde
uit Duitsland afkomstige psychotherapeuten, derhalve geen nieuwe grief uit die te onderscheiden is van de oorspronkelijke
grief, maar enkel een nadere uitwerking van deze laatste.
30     De exceptie van niet-ontvankelijkheid wegens uitbreiding van het voorwerp van het geschil moet dus worden verworpen.
31     Daar alle excepties van niet-ontvankelijkheid zijn verworpen, dient het beroep ten gronde te worden onderzocht.

Ten gronde
Argumenten van partijen
32     De Commissie stelt dat de overgangsbepalingen een belemmering van de vrijheid van vestiging uitmaken.
33     Deze bepalingen vormen een uitzondering op het quotasysteem, die enkel kan worden ingeroepen door psychotherapeuten die tijdens
de referentieperiode patiënten hebben behandeld in het kader van de Duitse verplichte ziektekostenverzekering. De psychotherapeuten
die daarentegen tijdens deze periode zorg hebben verstrekt in het kader van de verplichte ziektekostenverzekering van een
andere lidstaat, kunnen geen beroep doen op deze uitzondering.
34     Uitgesloten van het voordeel van de overgangsbepalingen zijn dus alle psychotherapeuten die zich in Duitsland hebben gevestigd
tussen 1 januari 1997 en het einde van de overgangsperiode, te weten 31 december 1998, daar deze psychotherapeuten vanaf 1 januari
1997 niet meer konden voldoen aan de voorwaarde betreffende de 250 werkuren in het kader van de Duitse verplichte ziektekostenverzekering
tijdens een ononderbroken periode van ten minste zes maanden gedurende de referentieperiode. De Commissie merkt op dat er
vanaf 1 januari 1997 immers minder dan zes maanden overbleven tot het einde van de referentieperiode, die op 24 juni 1997
afliep.
35     Deze uitsluiting raakt hoofdzakelijk de psychotherapeuten die in andere lidstaten waren gevestigd en die hun vrijheid van
vestiging hebben uitgeoefend door zich tussen 1 januari 1997 en 31 december 1998 in Duitsland te vestigen. Zij raakt eveneens
de in Duitsland gevestigde psychotherapeuten die hun vrijheid van vestiging hebben uitgeoefend door zich in de loop van de
referentieperiode in een andere lidstaat te vestigen en die vóór 1 januari 1999 naar Duitsland zijn teruggekeerd.
36     De Commissie illustreert deze uitsluiting met een verwijzing naar de situatie van twee Oostenrijkse psychotherapeuten die
zich respectievelijk op 1 januari en 1 oktober 1998 in Duitsland hebben gevestigd, in regio’s waarvoor nadien op basis van
de psychotherapeutenwet een overcapaciteit op het vlak van de zorgverlening is vastgesteld. Vanaf die data hebben de betrokkenen
voor de Duitse verplichte ziektekostenverzekering gewerkt, maar zij hebben niet de vergunning gekregen om in de regio’s van
hun keuze te praktiseren als ziekenfondstherapeuten in de zin van § 95, lid 10, SGB V. Volgens de Commissie hebben de Duitse
autoriteiten geen rekening gehouden met de beroepservaring van deze psychotherapeuten als ziekenfondstherapeuten in Oostenrijk
tijdens de referentieperiode, alhoewel deze beroepservaring op het vlak van de gepresteerde behandelingsuren beantwoordde
aan de ervaring die door de Duitse rechtspraak wordt vereist.
37     Volgens de Commissie volgt uit de rechtspraak van het Hof, in het bijzonder het arrest van 7 mei 1991, Vlassopoulou (C‑340/89,
Jurispr. blz. I‑2357), dat de activiteit die deze psychotherapeuten in andere lidstaten in het kader van de sociale zekerheid
van deze lidstaten hebben uitgeoefend, in aanmerking moet worden genomen bij de beoordeling of zij zich kunnen beroepen op
de overgangsbepalingen.
38     De omstandigheid dat de bepalingen die het voorwerp van het onderhavige beroep wegens niet-nakoming uitmaken, overgangsmaatregelen
zijn die de bescherming van verworven rechten beogen, ontslaat de Bondsrepubliek Duitsland niet van de verplichting de verdragsbepalingen
betreffende de vrijheid van vestiging te eerbiedigen. In casu brengt de toepassing van de overgangsbepalingen op bepaalde
psychotherapeuten die in andere lidstaten waren gevestigd, het hiermee nagestreefde doel niet in gevaar. De beperking van
de werkingssfeer van deze bepalingen tot de psychotherapeuten die in Duitsland waren gevestigd, is dus onevenredig.
39     Ten overvloede voegt de Commissie hieraan toe dat de discriminerende gevolgen van de overgangsbepalingen voor in andere lidstaten
gevestigde psychotherapeuten bijzonder flagrant zijn voor zover de in Duitsland gevestigde psychotherapeut in de praktijk
niet reeds hoeft te hebben gewerkt in de regio waar hij zich wenst te vestigen. De in Duitsland gevestigde psychotherapeut
kan met andere woorden een erkenning als ziekenfondstherapeut aanvragen wanneer hij in de loop van de relevante jaren in het
kader van de Duitse sociale zekerheid heeft gewerkt en het vereiste aantal uren heeft gepresteerd, zelfs indien hij zich in
een andere regio vestigt.
40     De Bondsrepubliek Duitsland stelt dat de overgangsbepalingen niet discriminatoir zijn. Zij beogen de bescherming van bestaande
situaties die beschermenswaardig worden geacht, te weten de situatie van psychotherapeuten die waren gevestigd in een Duitse
regio waar zij hun praktijk gedurende zekere tijd als ziekenfondstherapeut hebben uitgeoefend. De wetgever wenste te voorkomen
dat deze personen zouden worden gedwongen te verhuizen en hun patiënten zouden verliezen. Uit de aard van de betrokken situaties
volgt dat deze enkel op het Duitse grondgebied konden zijn verworven.
41     Deze lidstaat merkt op dat het Bundessozialgericht in zijn arrest van 8 november 2000 de overgangsbepalingen aldus heeft uitgelegd,
dat zij enkel van toepassing zijn op personen die als ziekenfondstherapeut willen blijven praktiseren in de Duitse regio waar
zij reeds waren gevestigd, en niet op personen die van regio wensen te veranderen. De Commissie zou dus ten onrechte beweren
dat deze bepalingen van toepassing zijn ongeacht de regio waarin de Duitse psychotherapeut zich wenst te vestigen, en daaruit
verkeerdelijk afleiden dat de plaats, in het bijzonder de lidstaat waarin een dergelijke, door de ziekenfondsen erkende beroepsactiviteit
wordt uitgeoefend, niet bepalend mag zijn.
42     Volgens de Bondsrepubliek Duitsland is het reeds aangehaalde arrest Vlassopoulou niet relevant. De zaak die tot dat arrest
heeft geleid, had betrekking op de omstandigheid dat geen rekening werd gehouden met de beroepservaring van advocaten in andere
lidstaten. In casu wordt voor de uitoefening van het beroep van psychotherapeut in Duitsland daarentegen in elk opzicht rekening
gehouden met de in een andere lidstaat verworven beroepservaring, zodat de rechtspraak die vervat is in het reeds aangehaalde
arrest Vlassopoulou volkomen wordt geëerbiedigd. De vraag die centraal staat, is of een psychotherapeut zich in het kader
van de psychotherapeutenwet in een verworven positie bevindt die beschermenswaardig is, met andere woorden of hij al dan niet
zijn beroep heeft uitgeoefend op een welbepaalde plaats gedurende een zekere periode. In voornoemd arrest Vlassopoulou is
deze situatie niet aan de orde.
43     Deze lidstaat merkt op dat er bij de opstelling van de overgangsbepalingen geen rekening hoefde te worden gehouden met de
ervaring die psychotherapeuten hadden opgedaan in een andere lidstaat, daar een voorafgaande activiteit die niet in Duitsland
was verricht, juist niet relevant was voor de bescherming van de verworven rechten. Voor de beoordeling van de evenredigheid
van de overgangsbepalingen mag de situatie van dergelijke psychotherapeuten dus niet bepalend zijn.
44     De Bondsrepubliek Duitsland voegt daaraan toe dat, indien het voordeel van de uitzondering tot psychotherapeuten afkomstig
uit andere landen zou worden uitgebreid door rekening te houden met de uren die zij als ziekenfondstherapeut hebben gepraktiseerd
in hun lidstaat van herkomst, zoals de Commissie verlangt, deze psychotherapeuten uiteindelijk zouden worden bevoordeeld tegenover
de in Duitsland gevestigde psychotherapeuten, die zich niet kunnen beroepen op de uren die zij als ziekenfondstherapeut hebben
gepraktiseerd buiten de regio waarvoor zij een toelating aanvragen.
Beoordeling door het Hof
–       Voorafgaande opmerking
45     Teneinde de verenigbaarheid van de overgangsbepalingen met artikel 43 EG te onderzoeken, moeten deze bepalingen worden geanalyseerd
in het licht van de uitlegging ervan door het Bundessozialgericht in zijn arrest van 8 november 2000.
46     De omstandigheid dat die bepalingen vóór de uitspraak van dit arrest eventueel verkeerd zijn toegepast door de Duitse autoriteiten,
is voor de beoordeling van de rechtsgeldigheid van deze bepalingen irrelevant.
47     Derhalve dient als uitgangspunt te worden genomen de uitlegging van deze overgangsbepalingen door het Bundessozialgericht,
volgens welke slechts een beroep op deze bepalingen kan worden gedaan indien de plaats waar de psychotherapeut gedurende de
referentieperiode heeft gewerkt, overeenstemt met de plaats waar hij vanaf 1 januari 1999 wenst te praktiseren.
De gestelde niet-nakoming
48     Bij gebreke van harmonisatie van de activiteiten van psychotherapeuten blijven de lidstaten in beginsel bevoegd om de voorwaarden
voor de uitoefening van deze activiteiten vast te stellen. Zij moeten hun bevoegdheden ter zake evenwel uitoefenen met inachtneming
van de fundamentele vrijheden, in het bijzonder de door artikel 43 EG gewaarborgde vrijheid van vestiging (zie in die zin
arrest van 3 oktober 2000, Corsten, C‑58/98, Jurispr. blz. I‑7919, punt 31, en arrest Vlassopoulou, reeds aangehaald, punt 9).
49     Volgens vaste rechtspraak staat dit artikel in de weg aan elke nationale regeling die, zelfs wanneer zij zonder discriminatie
op grond van nationaliteit van toepassing is, toch de uitoefening van de in het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden
door gemeenschapsonderdanen, met inbegrip van de onderdanen van de lidstaat die de regeling heeft getroffen, kan belemmeren
of minder aantrekkelijk maken. Dit is slechts anders wanneer een dergelijke maatregel kan worden gerechtvaardigd door dwingende
redenen van algemeen belang, op voorwaarde dat zij geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen
en niet verder gaat dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken (zie onder meer arresten van 31 maart 1993, Kraus, C‑19/92,
Jurispr. blz. I‑1663, punt 32; 17 oktober 2002, Payroll e.a., C‑79/01, Jurispr. blz. I‑8923, punten 26 en 28, en 21 april
2005, Commissie/Griekenland, C‑140/03, Jurispr. blz. I‑3177, punten 27 en 34).
50     Nagegaan moet dus worden of de overgangsbepalingen een belemmering vormen van de vrijheid van vestiging en, in voorkomend
geval, of deze belemmering gerechtvaardigd kan zijn.
–       Bestaan van een belemmering van de vrijheid van vestiging
51     Onder verwijzing naar het arrest Vlassopoulou, reeds aangehaald, stelt de Commissie dat de overgangsbepalingen de vrijheid
van vestiging schenden voor zover zij geen rekening houden met de beroepservaring die in andere lidstaten gevestigde psychotherapeuten
gedurende de referentieperiode als ziekenfondstherapeut in deze lidstaten hebben opgedaan.
52     In dit verband staat vast dat de psychotherapeuten die niet op Duits grondgebied waren gevestigd, hun beroepsactiviteit in
het kader van een andere dan de Duitse ziektekostenverzekering hebben verricht en hun praktijk tussen 1 januari 1997 en 31 december
1998 naar Duitsland hebben verplaatst, geen beroep kunnen doen op de uitzondering waarin de overgangsbepalingen voorzien.
Daarenboven staan de in Duitsland gevestigde psychotherapeuten die hun beroepsactiviteit in het kader van de ziektekostenverzekering
van een andere lidstaat hebben uitgeoefend alvorens in de periode tussen 1 januari 1997 en 31 december 1998 naar Duitsland
terug te keren, ook voor deze onmogelijkheid. In beide situaties wordt geen rekening gehouden met de ervaring opgedaan in
het kader van de ziektekostenverzekering van een andere lidstaat.
53     Indien deze psychotherapeuten, net als de twee Oostenrijkse psychotherapeuten die door de Commissie zijn aangehaald, hebben
besloten zich te vestigen in een Duitse regio waar de maximumquota vastgelegd in de psychotherapeutenwet zijn overschreden,
kunnen zij hun praktijk niet voortzetten als ziekenfondstherapeut. Zonder deze dekking door de verplichte ziektekostenverzekering
kunnen zij enkel rekenen op patiënten met een particuliere ziektekostenverzekering en verzorging aanbieden die de verplichte
ziektekostenverzekering niet vergoedt, wat hun beroepsuitoefening op significante wijze kan belemmeren en hen zelfs kan dwingen
tot sluiting van hun praktijk.
54     De overgangsbepalingen zijn stellig van toepassing op alle psychotherapeuten, ongeacht hun nationaliteit, zodat deze bepalingen
in Duitsland gevestigde psychotherapeuten op dezelfde wijze raken als in andere lidstaten gevestigde psychotherapeuten, wanneer
eerstgenoemden naar een andere regio zijn verhuisd en zich tussen 1 januari 1997 en 31 december 1998 hebben gevestigd in een
Duitse regio waarin de quota´s zijn overschreden. Vastgesteld moet evenwel worden dat het dubbele vereiste dat de betrokkenen
enerzijds tijdens de referentieperiode in een Duitse regio als ziekenfondstherapeut moeten hebben gepraktiseerd, en anderzijds
een toelatingsaanvraag voor deze regio moeten voorleggen, naar zijn aard voordeliger is voor in Duitsland gevestigde psychotherapeuten
dan voor diegenen die in deze periode in andere lidstaten waren gevestigd.
55     Bijgevolg benadeelt het door de overgangsbepalingen opgelegde vereiste de personen die hun vrijheid van vestiging hebben uitgeoefend,
en bevoordeelt het diegenen die de plaats van hun beroepsuitoefening niet of binnen eenzelfde Duitse regio hebben verlegd.
In de eerste plaats sorteert dit vereiste gevolgen ten nadele van psychotherapeuten die in een andere lidstaat dan de Bondsrepubliek
Duitsland waren gevestigd wier ervaring als ziekenfondstherapeut in hun lidstaat van oorsprong, uitgedrukt in aantal uren
en tijdsduur, beantwoordt aan de krachtens de overgangsbepalingen vereiste ervaring, en die zich in de periode tussen 1 januari
1997 en 31 december 1998 in Duitsland hebben gevestigd. In de tweede plaats heeft dit vereiste nadelige gevolgen voor in Duitsland
gevestigde psychotherapeuten die hun activiteit tijdens de referentieperiode in een andere lidstaat hebben uitgeoefend en
zich in de periode tussen deze twee data opnieuw in Duitsland hebben gevestigd.
56     Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, is een wet die de toekenning van een recht afhankelijk stelt van het vereiste van een
woonplaats in een regio van een lidstaat, en daardoor eigen onderdanen bevoordeelt tegenover onderdanen van andere lidstaten,
in strijd met het non-discriminatiebeginsel van artikel 12 EG, zelfs indien deze wet zonder onderscheid toepasselijk is (zie
in die zin betreffende het recht in zijn moedertaal te procederen, arrest van 24 november 1998, Bickel en Franz, C‑274/96,
Jurispr. blz. I‑7637, punt 26).
57     In het licht van dit arrest moet worden geconstateerd dat het vereiste op grond waarvan een psychotherapeut zijn beroep in
een Duitse regio in het kader van de Duitse verplichte ziektekostenverzekering moet hebben uitgeoefend, hetgeen impliceert
dat hij in een Duitse regio gevestigd moet zijn geweest, de vrijheid van vestiging van de in een andere lidstaat gevestigde
psychotherapeuten belemmert.
58     Wat in het bijzonder de tweede categorie van de in punt 55 van het onderhavige arrest vermelde personen betreft, te weten
de in Duitsland gevestigde psychotherapeuten die gedurende de referentieperiode hun vrijheid van vestiging hebben uitgeoefend
door zich in een andere lidstaat te vestigen, zij eraan herinnerd dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat het in strijd zou
zijn met het beginsel van het vrije verkeer indien een burger van de Europese Unie in de lidstaat waarvan hij onderdaan is
minder gunstig kan worden behandeld op grond dat hij gebruik heeft gemaakt van de door het Verdrag verleende verkeersvrijheden
(arrest van 11 juli 2002, D’Hoop, C‑224/98, Jurispr. blz. I‑6191, punt 330, en in die zin arrest van 29 april 2004, Pusa,
C‑224/02, Jurispr. blz. I‑5763, punt 20).
59     Deze argumentatie geldt naar analogie voor personen die hun vrijheid van vestiging hebben uitgeoefend. Voor zover de overgangsbepalingen
tot gevolg hebben dat in Duitsland gevestigde psychotherapeuten die zich tijdens de referentieperiode buiten deze lidstaat
hebben gevestigd en vervolgens vóór 1 januari 1999 naar deze laatste zijn teruggekeerd, minder gunstig worden behandeld dan
diegenen die gedurende dezelfde periode in deze lidstaat zijn gebleven, moet worden vastgesteld dat deze bepalingen onverenigbaar
zijn met de verdragsbepalingen betreffende de vrijheid van vestiging, tenzij zij kunnen worden gerechtvaardigd.
60     De Commissie heeft dus terecht het standpunt ingenomen dat de overgangsbepalingen de vrijheid van vestiging van psychotherapeuten
in de Gemeenschap, Duitse psychotherapeuten daaronder begrepen, beperken.
61     Onderzocht moet worden of deze bepalingen niettemin gerechtvaardigd kunnen zijn.
–       Bestaan van een rechtvaardigingsgrond
62     Volgens de Bondsrepubliek Duitsland verdienen psychotherapeuten die tijdens de referentieperiode in een Duitse regio waren
gevestigd en een patiëntenbestand hebben opgebouwd dat ten laste wordt genomen door de Duitse verplichte ziektekostenverzekering,
bijzondere bescherming. Dat patiëntenbestand vormt een verworven recht. Voorkomen moet worden dat deze psychotherapeuten hun
praktijk per 1 januari 1999 moeten sluiten en daardoor hun patiënten verliezen.
63     De bescherming van een verworven recht, te weten het bezit van een patiëntenbestand na verschillende jaren beroepsuitoefening,
vormt een dwingende reden van algemeen belang. Een lidstaat kan het noodzakelijk achten in een dergelijke situatie het patiëntenbestand,
en daardoor ook de activiteit van de betrokken beroepsbeoefenaren, te beschermen door de gepaste maatregelen vast te stellen.
64     De overgangsbepalingen, die een afwijking van de psychotherapeutenwet invoeren ter bescherming van psychotherapeuten die gedurende
de referentieperiode in Duitsland waren gevestigd en in het kader van de Duitse ziektekostenverzekering hebben gepraktiseerd,
zijn geschikt om de verworven rechten van deze personen te beschermen en tegelijkertijd het aantal psychotherapeuten dat onafhankelijk
van de zorgbehoefte wordt toegelaten, te beperken.
65     Deze bepalingen mogen evenwel niet verder gaan dan noodzakelijk is voor het bereiken van dat doel (arrest van 30 november
1995, Gebhard, C‑55/94, Jurispr. blz. I‑4165, punt 37).
66     Om te beoordelen of de overgangsbepalingen evenredig zijn, moet worden nagegaan of het voor het bereiken van dat doel noodzakelijk
was dat deze bepalingen enkel golden voor psychotherapeuten die hun beroep gedurende de referentieperiode in het kader van
de Duitse ziektekostenverzekering hebben uitgeoefend, en dat een gelijksoortige beroepsactiviteit van psychotherapeuten in
het kader van de ziektekostenverzekering van andere lidstaten, niet in aanmerking werd genomen.
67     Met andere woorden, nagegaan moet worden of het doel van de overgangsbepalingen in gevaar zou worden gebracht indien de beroepsactiviteit
van laatstgenoemde psychotherapeuten in aanmerking werd genomen.
68     Eerst en vooral dient te worden vastgesteld dat dit geen gevolgen zou hebben gehad voor de bescherming van de verworven rechten
van psychotherapeuten die tijdens de referentieperiode in Duitsland waren gevestigd. Het zou immers tot bescherming van andere
psychotherapeuten hebben geleid en zou geen enkel gevolg hebben gesorteerd met betrekking tot de situatie van eerstgenoemde
psychotherapeuten.
69     Vervolgens rijst de vraag of deze bescherming zou hebben afgedaan aan de doelstelling om het aantal psychotherapeuten dat
onafhankelijk van de zorgbehoefte wordt toegelaten, te beperken.
70     In dat verband wordt niet betwist dat voornoemde bescherming had kunnen leiden tot een stijging van het aantal onafhankelijk
van de zorgbehoefte toegelaten psychotherapeuten. Aangezien de afwijking van de psychotherapeutenwet evenwel werd ingevoerd
ter bescherming van de psychotherapeuten die vóór de inwerkingtreding van de wet in Duitsland waren gevestigd, had de Bondsrepubliek
Duitsland moeten onderzoeken of het noodzakelijk was, enkel psychotherapeuten die gedurende de referentieperiode op haar grondgebied
waren gevestigd voor deze afwijking in aanmerking te doen komen en alle therapeuten die gedurende die periode in een andere
lidstaat waren gevestigd, ervan uit te sluiten. Voor zover laatstgenoemden enkel een fundamentele vrijheid hadden uitgeoefend,
verdienden zij immers, in beginsel, in Duitsland eveneens bescherming van hun activiteit als ziekenfondstherapeut. Dit zou
enkel anders kunnen zijn indien deze bescherming zou indruisen tegen het doel van de overgangsbepalingen, te weten een beperking
van het aantal onafhankelijk van de zorgbehoefte toegelaten ziekenfondspsychotherapeuten.
71     Zoals de Commissie heeft opgemerkt en in tegenstelling tot de verklaringen van de Bondsrepubliek Duitsland, ging het slechts
om een beperkt aantal psychotherapeuten. Het ging om de psychotherapeuten die zich in de periode tussen 1 januari 1997 en
31 december 1998 in Duitsland hebben gevestigd en, binnen deze groep, om degenen die in het kader van de ziektekostenverzekering
van een andere lidstaat een activiteit hebben uitgeoefend die vergelijkbaar is met de activiteit die krachtens § 95 SGB V
is vereist.
72     Eveneens moet worden vastgesteld dat de Duitse wetgever in de overgangsbepalingen geen numerieke bovengrens heeft vastgelegd.
Door te bepalen dat enkel psychotherapeuten die gedurende de driejarige referentieperiode hun beroep in het kader van de Duitse
ziektekostenverzekering hadden uitgeoefend, zich op de overgangsbepalingen konden beroepen, heeft deze wetgever slechts een
kader afgebakend, zonder het aantal psychotherapeuten nauwkeurig te bepalen. De Bondsrepubliek Duitsland heeft geen enkel
element aangevoerd waaruit zou kunnen blijken dat indien ook psychotherapeuten in aanmerking waren gekomen die tijdens dezelfde
periode hun beroepsactiviteit in het kader van de verplichte ziektekostenverzekering van andere lidstaten hadden uitgeoefend,
daardoor gezien hun grote aantal het doel van de overgangsbepalingen in gevaar zou zijn gebracht.
73     Vastgesteld moet dus worden dat de uitsluiting van alle psychotherapeuten die gedurende de referentieperiode hun beroepsactiviteit
buiten het kader van de Duitse verplichte ziektekostenverzekering hebben uitgeoefend, onevenredig is.
74     De Bondsrepubliek Duitsland stelt bovendien dat toepassing van de overgangsbepalingen op deze psychotherapeuten zou leiden
tot begunstiging van in andere lidstaten gevestigde therapeuten ten opzichte van in andere Duitse regio’s gevestigde therapeuten.
75     Dit argument is evenwel niet doorslaggevend. De toepassing van andere voorwaarden op ingezetenen van andere lidstaten die
een beroep doen op de vrijheid van vestiging kan noodzakelijk zijn om de eerbiediging van de regels betreffende de vrijheid
van vestiging te verzekeren. Zelfs wanneer psychotherapeuten die gedurende de referentieperiode buiten het Duitse grondgebied
waren gevestigd, een voordeel zouden genieten vergeleken met psychotherapeuten die gedurende deze periode in een Duitse regio
waren gevestigd en die vervolgens van regio zijn veranderd, doet dit niet af aan de vaststelling dat de overgangsbepalingen
onevenredig zijn.
76     Uit het voorgaande volgt dat de Bondsrepubliek Duitsland de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens
artikel 43 EG, door de overgangsbepalingen of „verworven rechten”, op grond waarvan psychotherapeuten een toelating of een
erkenning kunnen krijgen zonder dat rekening wordt gehouden met de geldende bepalingen inzake de erkenning door het ziekenfonds,
voor te behouden aan psychotherapeuten die hun beroepsactiviteit in een Duitse regio in het kader van de Duitse ziektekostenverzekering
hebben uitgeoefend, en vergelijkbare of verwante beroepsactiviteiten van psychotherapeuten in andere lidstaten niet in aanmerking
te nemen.

Kosten
77     Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen,
voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Bondsrepubliek Duitsland in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de
vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
Het Hof van Justitie (Derde kamer) verklaart:
1)
Door de overgangsbepalingen of „verworven rechten”, op grond waarvan psychotherapeuten een toelating of een erkenning kunnen
krijgen zonder dat rekening wordt gehouden met de geldende bepalingen inzake de erkenning door het ziekenfonds, voor te behouden
aan psychotherapeuten die hun beroepsactiviteit in een Duitse regio in het kader van de Duitse ziektekostenverzekering hebben
uitgeoefend, en vergelijkbare of verwante beroepsactiviteiten van psychotherapeuten in andere lidstaten niet in aanmerking
te nemen, is de Bondsrepubliek Duitsland de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 43 EG.
2)
De Bondsrepubliek Duitsland wordt verwezen in de kosten.
ondertekeningen
*
Procestaal: Duits.