CELEX: 62005CJ0382
Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru
Contracte de achiziții publice de servicii
Directiva 92/50/CEE
Convenții privind tratarea deșeurilor urbane
Calificare
Contract de achiziții publice
Concesiune de servicii
Măsuri de publicitate

Prin cererea introductivă, Comisia Comunităţilor Europene solicită Curţii să constate că, întrucât Presidenza del Consiglio
dei Ministri – Dipartimento per la protezione civile – Ufficio del Commissario delegato per l’emergenza rifiuti e la tutela
delle acque in Sicilia (Președinţia Consiliului de Miniștri, Departamentul de protecţie civilă, Serviciul comisarului delegat
pentru situaţiile de urgenţă în legătură cu deșeurile și pentru protecţia apelor în Sicilia) a iniţiat procedura de încheiere
a convenţiilor având ca obiect utilizarea fracţiunii reziduale a deșeurilor urbane, după colectarea selectivă, produsă în
comunele regiunii Sicilia și a încheiat aceste convenţii fără aplicarea procedurilor prevăzute prin Directiva 92/50/CEE a
Consiliului din 18 iunie 1992 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţii publice de servicii
(JO L 209, p. 1, Ediţie specială, 06/vol. 2, p. 50), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2001/78/CE a Comisiei din
13 septembrie 2001 (JO L 285, p. 1, denumită în continuare „Directiva 92/50”), și, în special, fără publicarea anunţului de
participare corespunzător în
Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene
, Republica Italiană nu și‑a îndeplinit obligaţiile care îi revin în temeiul directivei menţionate și mai ales al articolelor
11, 15 și 17 din aceasta.

Cadrul juridic

Reglementarea comunitară
Articolul 1 litera (a) din Directiva 92/50 prevede:
„(a)      «
Contractele de achiziţii publice de servicii
» sunt contracte cu titlu oneros, încheiate în scris între un prestator de servicii și o autoritate contractantă […]” [traducere
neoficială]
Articolul 8 din această directivă prevede:
„Contractele care au ca obiect servicii prevăzute în anexa I A se atribuie în conformitate cu dispoziţiile titlurilor III-VI.”
[traducere neoficială]
Articolul 15 alineatul (2) din Directiva 92/50, care figurează în titlul V din aceasta, prevede:
„Autorităţile contractante care doresc să atribuie un contract de achiziţii publice de servicii printr‑o procedură deschisă,
restrânsă sau, în condiţiile prevăzute la articolul 11, printr‑o procedură de negociere își fac cunoscută intenţia prin intermediul
unui anunţ.” [traducere neoficială]
Potrivit articolului 17 din Directiva 92/50:
„1.      Anunţurile sunt stabilite conform modelelor prevăzute în anexele III și IV și precizează informaţiile solicitate în cadrul
acestora.
[…]
4.      Anunţurile menţionate la articolul 15 alineatele (2) și (3) se publică integral în
Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene
și în banca de date TED, în limba originală. Un rezumat al elementelor importante din fiecare anunț se publică în celelalte
limbi oficiale ale Comunităţilor, versiunea în limba originală fiind singura autentică.
[…]”
Anexa I A la Directiva 92/50, intitulată „Servicii în sensul articolului 8”, conţine în special categoria 16, denumită „Servicii
de eliminare a deşeurilor menajere şi a apelor menajere: servicii de igienizare şi servicii similare” [traducere neoficială],
căreia îi corespunde numărul de referinţă CPC 94.
Anexa III la directiva menţionată conţine în special modelele de „anunţ de informare preliminară” și de „anunţ de licitaţie”.

Reglementarea naţională
Articolul 4 din Ordonanţa nr. 2983 a președintelui Consiliului de Miniștri din 31 mai 1999 (GURI nr. 132, din 8 iunie 1999),
astfel cum a fost modificată prin Ordonanţa nr. 3190 din 22 martie 2002 (denumită în continuare „Ordonanţa nr. 2983/99”),
prevede:
„Comisarul delegat, președinte al regiunii Sicilia, după ascultarea Ministerului Mediului și Protecţiei Teritoriului, încheie
convenţii cu o durată maximă de douăzeci de ani, având ca obiect utilizarea fracţiunii reziduale a deșeurilor urbane, după
colectarea selectivă, produsă în comunele din regiunea Sicilia […]. În acest scop, comisarul delegat, președinte al regiunii
Sicilia, desemnează operatorii industriali pe bază de proceduri publice transparente, prin derogare de la procedurile de cerere
de ofertă comunitare […]”.
Termenii „prin derogare de la procedurile de cerere de ofertă comunitare” care figurau în această dispoziţie au fost abrogaţi
prin Ordonanţa nr. 3334 a președintelui Consiliului de Miniștri din 23 ianuarie 2004 (GURI nr. 26, din 2 februarie 2004).

Istoricul cauzei și procedura precontencioasă
Prin Ordonanţa nr. 670 din 5 august 2002, președintele regiunii Sicilia, acţionând în calitatea sa de Commissario delegato
per l’emergenza rifiuti e la tutela delle acque in Sicilia (comisar delegat pentru situaţiile de urgenţă în legătură cu deșeurile
și pentru protecţia apelor în Sicilia, denumit în continuare „comisarul delegat”) și în temeiul articolului 4 din Ordonanţa
nr. 2983/99, a aprobat un document intitulat „Anunţ public referitor la încheierea de convenţii având ca obiect utilizarea
fracţiunii reziduale a deșeurilor urbane, după colectarea selectivă, produsă în regiunea Sicilia” (denumit în continuare „anunţul
contestat”). Anunţul contestat cuprinde trei anexe. Anexa A conţine „[l]inii directoare referitoare la utilizarea fracţiunii
reziduale a deșeurilor urbane, după colectarea selectivă, produsă în comunele din regiunea Sicilia”. Anexa B se intitulează
„Plan financiar recapitulativ”, iar anexa C cuprinde o convenţie tip care se încheie cu operatorii selectaţi (denumită în
continuare „convenţia tip”).
La 7 august 2002, un anunţ referitor la convenţiile menţionate mai sus, stabilit pe baza modelului de anunţ intitulat „Anunţ
de informare prealabilă” care figurează în anexa III la Directiva 92/50, a fost trimis la Oficiul Publicaţiilor. Acest anunţ
a făcut obiectul unei publicări în
Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene
la 16 august 2002 (JO S 158, versiunea electronică).
În ceea ce privește anunţul în litigiu, acesta a fost publicat la 9 august în
Gazzetta ufficiale della Regione Siciliana
.
Fiind sesizată cu o plângere privind această procedură, Comisia a adresat, la 15 noiembrie 2002, o scrisoare prin care solicita
informaţii autorităţilor italiene, la care acestea din urmă au răspuns prin scrisoarea din 2 mai 2003.
La 17 iunie 2003, patru convenţii, în esenţă reproduse după convenţia tip, au fost încheiate de către comisarul delegat cu
Tifeo Energia Ambiente Soc. coop. arl, Palermo Energia Ambiente Soc. coop. arl, Sicil Power SpA și, respectiv, Platani Energia
Ambiente Soc. coop. arl (denumite în continuare „convenţiile în litigiu”).
La 17 octombrie 2003, în conformitate cu articolul 226 CE, Comisia a adresat Republicii Italiene o scrisoare de punere în
întârziere, imputând acestui stat membru o încălcare a Directivei 92/50 și în special a articolelor 11, 15 și 17 din aceasta.
Întrucât răspunsul din 1 aprilie 2004 la această scrisoare de punere în întârziere nu a fost satisfăcător, la 9 iulie 2004,
Comisia a adresat un aviz motivat Republicii Italiene, invitând‑o ca în termen de două luni să pună capăt neîndeplinirii obligaţiilor
care i se imputa.
În răspunsul din 24 septembrie 2004 la acest aviz motivat, autorităţile italiene au contestat această neîndeplinire a obligaţiilor.
Întrucât răspunsul menţionat nu a fost satisfăcător, Comisia a decis să introducă prezenta acţiune.

Cu privire la acţiune

Argumentele părţilor
Conform susţinerilor Comisiei, convenţiile în litigiu constituie contracte de achiziţii publice de servicii în sensul articolului
1 din Directiva 92/50 și nu au fost încheiate cu respectarea cerinţelor de publicitate care decurg din această directivă.
Comisia arată în special că anunţul a fost publicat în
Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene
nu prin intermediul unui formular de anunţ de participare impus prin anexa III la această directivă în vederea atribuirii
contractelor de achiziţii publice, ci prin utilizarea formularului numit „de informare prealabilă” prevăzut în aceeași anexă.
Mai mult, prestatorii de servicii de altă naţionalitate ar fi făcut obiectul unei discriminări în raport cu operatorii naţionali
care au beneficiat de un anunţ de participare detaliat, publicat în
Gazetta ufficiale della Regione Siciliana
.
În opinia Comisiei, convenţiile în litigiu nu ar putea fi calificate drept concesiuni de servicii care, după cum susţine Republica
Italiană, nu intră în domeniul de aplicare al Directivei 92/50. Într‑adevăr, remuneraţia operatorilor nu ar consta într‑un
drept al acestora de a‑și valorifica propria prestaţie prin încasări de la utilizator, asumându‑și în același timp toate riscurile
legate de această valorificare.
Pe de o parte, remuneraţia operatorului ar consta în cazul de faţă într‑o redevenţă plătită acestuia în mod direct de către
comisarul delegat, redevenţă al cărei cuantum este stabilit, prin convenţiile în litigiu, în euro pe tona de deșeuri transferată
operatorului de către comune. Pe de altă parte, în ceea ce privește veniturile pe care operatorul ar fi în măsură să le dobândească
din vânzarea de energie electrică produsă cu ocazia tratării termice a deșeurilor, acestea nu ar constitui un element al remuneraţiei
acestui operator.
Pe de altă parte, operatorul nu ar suporta riscul legat de exploatare, mai ales întrucât convenţiile în litigiu îi garantează
transferul unei cantităţi anuale minime de deșeuri, prevăzând, în același timp, adaptarea anuală a cuantumului redevenţei,
pentru a ţine cont de evoluţia costurilor pe care acesta le suportă. Mai mult, aceste convenţii ar prevedea o adaptare a redevenţei
menţionate în ipoteza în care cantitatea anuală efectivă de deșeuri transferate este mai mică de 95 % sau depășește 115 %
din cantitatea minimă garantată, aceasta pentru a garanta echilibrul economic și financiar al operatorului.
Guvernul italian susţine, în mod contrar, că aceste convenţii în litigiu reprezintă, după cum reiese în special din jurisprudenţa
naţională, concesiuni de servicii care nu intră în domeniul de aplicare al Directivei 92/50.
În primul rând, astfel de convenţii ar avea ca obiect delegarea unui serviciu de interes general a cărui continuitate trebuie
asigurată de către operator.
În al doilea rând, serviciile în cauză ar fi furnizate direct utilizatorilor, și anume colectivităţii locuitorilor din comunele
ce produc deșeurile, care, întrucât trebuie să achite comunelor o taxă care acoperă atât ridicarea, cât și tratarea deșeurilor,
ar suporta, în definitiv, costul redevenţei plătite operatorului și ar remunera, prin urmare, aceste servicii. Comisarul delegat
ar avea doar un rol de intermediar în această privinţă.
În al treilea rând, obligaţia de a trata deșeurile cu producere de energie și, drept urmare, vânzarea acesteia din urmă ar
face, într‑adevăr, parte din obiectul convenţiilor în litigiu. De altfel, ar fi obișnuit ca remunerarea unei concesiuni să
provină nu numai din preţul plătit de către utilizator, ci și din alte activităţi conexe serviciului furnizat.
În al patrulea rând și având în vedere importanţa financiară a investiţiilor efectuate de către operator, care s‑ar apropia
de 1 miliard de euro, precum și durata lungă a convenţiilor în litigiu, respectiv 20 de ani, profiturile pe care le‑ar putea
realiza operatorul ar avea un caracter aleatoriu, mai ales că o parte a acestora ar proveni din vânzarea energiei produse.
În al cincilea rând, răspunderea pentru organizarea și gestionarea serviciilor astfel delegate ar aparţine în exclusivitate
operatorului, administraţia limitându‑se la un simplu rol de supraveghere.
În ceea ce privește concesiunile de servicii, transparenţa solicitată ar putea fi asigurată prin orice mijloace corespunzătoare,
printre care publicarea, ca și în cazul de faţă, a unui anunţ în cotidiane naţionale specializate.

Aprecierea Curţii
Potrivit jurisprudenţei constante, concesiunile de servicii nu intră în domeniul de aplicare al Directivei 92/50 (a se vedea
în special Hotărârea din 21 iulie 2005, Coname, C‑231/03, Rec., p. I‑7287, punctul 9, și Hotărârea din 13 octombrie 2005,
Parking Brixen, C‑458/03, Rec., p. I‑8585, punctul 42).
Întrucât guvernul italian a insistat, în repetate rânduri, asupra faptului că din jurisprudenţa naţională rezultă că anumite
convenţii precum convenţiile în litigiu trebuie calificate drept concesiuni de servicii, trebuie amintit, cu titlu prealabil,
că definiția contractului de achiziții publice de servicii ține de domeniul dreptului comunitar, astfel încât calificarea
în dreptul italian a convenţiilor în litigiu nu este relevantă pentru a stabili dacă acestea din urmă intră în domeniul de
aplicare al Directivei 92/50 (a se vedea în acest sens Hotărârea din 20 octombrie 2005, Comisia/Franţa, C‑264/03, Rec., p.
I‑8831, punctul 36, și Hotărârea din 18 ianuarie 2007, Auroux și alţii, C‑220/05, nepublicată încă în Repertoriu, punctul
40).
În consecinţă, problema dacă aceste convenţii în litigiu trebuie sau nu trebuie calificate drept concesiuni de servicii trebuie
analizată exclusiv în lumina dreptului comunitar.
În această privinţă, trebuie, pe de o parte, să se constate că respectivele convenţii prevăd plata către operator, de către
comisarul delegat, a unei redevenţe al cărei cuantum este stabilit în euro pe tona de deșeuri transferată acestui operator
de către comunele avute în vedere.
Or, astfel cum a hotărât anterior Curtea, din definiţia de la articolul 1 litera (a) din Directiva 92/50 rezultă că un contract
de achiziţii publice de servicii în sensul acestei directive presupune o contraprestaţie care este plătită direct de către
autoritatea contractantă prestatorului de servicii (Hotărârea Parking Brixen, citată anterior, punctul 39). Rezultă că o redevenţă
de tipul celei prevăzute în convenţiile în litigiu este susceptibilă să caracterizeze un contract ca fiind cu titlu oneros
în sensul articolului 1 litera (a) menţionat și, prin urmare, un contract de achiziţii publice (a se vedea, în ceea ce privește
plata unei sume fixe pe pubelă sau pe container achitate de către o municipalitate unei societăţi însărcinate exclusiv cu
colectarea și tratarea deșeurilor, Hotărârea din 10 noiembrie 2005, Comisia/Austria, C‑29/04, Rec., p. I‑9705, punctele 8
și 32).
Pe de altă parte, din jurisprudenţa Curţii reiese că ne aflăm în prezenţa unei concesiuni de servicii atunci când modalitatea
de remunerare convenită constă în dreptul prestatorului de a‑și valorifica propria prestaţie și presupune ca acesta să își
asume riscul legat de exploatarea serviciilor în cauză (a se vedea Hotărârea din 7 decembrie 2000, Telaustria și Telefonadress,
C‑324/98, Rec., p. I‑10745, punctul 58, și Ordonanţa din 30 mai 2002, Buchhändler‑Vereinigung, C‑358/00, Rec., p. I‑4685,
punctele 27 și 28, precum și Hotărârea Parking Brixen, citată anterior, punctul 40).
Or, trebuie constatat în această privinţă că modalitatea de remunerare prevăzută de convenţiile în litigiu nu constă în dreptul
de exploatare a serviciilor în cauză, nici nu implică o asumare de către operator a riscului legat de exploatare.
Într‑adevăr, nu numai că operatorul menţionat este, în esenţă, remunerat de către comisarul delegat, printr‑o redevenţă fixă
pe tona de deșeuri care îi este transferată, după cum s‑a amintit la punctul 32 din prezenta hotărâre, ci este stabilit că,
în temeiul convenţiilor în litigiu, comisarul delegat se angajează, pe de o parte, ca toate comunele vizate să transfere integralitatea
fracţiunii lor reziduale de deșeuri operatorului și, pe de altă parte, ca acestuia din urmă să îi fie transferată o cantitate
anuală minimă de deșeuri. Convenţiile menţionate prevăd totodată adaptarea cuantumului redevenţei în ipoteza în care cantitatea
anuală efectivă de deșeuri transferată este mai mică de 95 % sau depășește 115 % din această cantitate minimă garantată, aceasta
în scopul de a garanta echilibrul financiar și economic al operatorului. Convenţiile prevăd de asemenea că acest cuantum al
redevenţei face obiectul unei revalorizări anuale, în funcţie de evoluţia costurilor legate de personal, de materiile consumabile
și de lucrările de întreţinere, precum și în funcţie de un indicator financiar. Aceleași convenţii mai prevăd o renegociere
a redevenţei atunci când, pentru a se conforma unei modificări a cadrului legislativ, operatorul trebuie să facă faţă unor
investiţii care depășesc un anumit nivel.
Având în vedere cele de mai sus, convenţiile în litigiu trebuie considerate ca fiind contracte de achiziţii publice de servicii
cărora li se aplică Directiva 92/50, iar nu concesiuni de servicii care nu intră în domeniul de aplicare al acesteia.
Pe de altă parte, niciunul dintre argumentele invocate de guvernul italian pentru a contesta o astfel de calificare nu este
convingător.
În ceea ce privește, mai întâi, împrejurarea că, pe lângă perceperea redevenţei convenite, operatorii sunt în măsură să beneficieze
de venituri financiare legate de revânzarea electricităţii produse cu ocazia tratării deșeurilor, trebuie amintit că articolul
1 litera (a) din Directiva 92/50, care definește noţiunea de contract de achiziţii publice, se referă la un „contract cu titlu
oneros”, și că acest caracter oneros al unui contract privește contraprestaţia oferită prestatorului pentru furnizarea serviciilor
avută în vedere de autoritatea contractantă (a se vedea în acest sens Hotărârea Auroux și alţii, citată anterior, punctul
45).
În cauza de faţă, este evident că această contraprestaţie obţinută de către operator pentru prestarea de servicii avută în
vedere de comisarul delegat, respectiv tratarea deșeurilor transferate cu recuperare de energie, constă, în esenţă, în plata
cuantumului redevenţei de către comisarul delegat.
Chiar dacă se presupune că produsul vânzării de electricitate poate fi de asemenea analizat ca o contravaloare a serviciilor
avute în vedere de comisarul delegat, în special datorită faptului că acesta din urmă se angajează prin convenţiile în litigiu
să faciliteze această vânzare către terţi, simpla împrejurare că, pe lângă remuneraţia încasată cu titlu oneros de la comisarul
delegat menţionat, operatorul ar fi astfel în măsură să realizeze în mod accesoriu anumite încasări de la terţi drept contravaloare
la prestarea sa de servicii nu ar fi suficientă pentru a priva convenţiile în litigiu de calificarea drept contracte de achiziţii
publice (a se vedea, prin analogie, Hotărârea Auroux și alţii, citată anterior, punctul 45).
Apoi, durata lungă a convenţiilor în litigiu și împrejurarea că executarea lor este însoţită de investiţii iniţiale importante
în sarcina operatorului nu sunt nici ele determinante în scopul calificării acestor convenţii, astfel de caracteristici putându‑se
regăsi atât în contracte de achiziţii publice, cât și în concesiuni de servicii.
Acest lucru este valabil și în ceea ce privește faptul că tratarea deșeurilor este de interes general. În această privinţă,
trebuie, de altfel, amintit că, după cum reiese din anexa I A la Directiva 92/50, printre „[s]ervicii în sensul articolului
8”, cărora directiva menţionată este susceptibilă să li se aplice, figurează categoria „[s]ervicii de eliminare a deşeurilor
menajere şi a apelor menajere: servicii de igienizare şi servicii similare”, cu privire la care Curtea a hotărât anterior
că înglobează în special serviciile de colectare și de tratare a deșeurilor (a se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/Austria,
citată anterior, punctul 32).
În sfârșit, pentru a califica un contract ca fiind un contract de achiziţii publice sau o concesiune de servicii, nu este
determinantă nici împrejurarea că prestaţiile oferite de către operator sunt, după caz, de natură să necesite din partea acestuia
din urmă o importantă autonomie de executare.
Din moment ce convenţiile în litigiu constituie contracte de achiziţii publice de servicii în sensul articolului 1 litera
(a) din Directiva 92/50, atribuirea acestora putea să se facă numai cu respectarea dispoziţiilor directivei menţionate, mai
ales a articolelor 11, 15 și 17. Or, în temeiul acestora, revenea în special autorităţii contractante vizate obligaţia de
a publica un anunţ de participare conform modelului prevăzut în anexa III la directiva menţionată, ceea ce aceasta nu a făcut.
Rezultă că acţiunea Comisiei trebuie admisă și că este necesar să se constate că, întrucât Presidenza del Consiglio dei Ministri
– Dipartimento per la protezione civile – Ufficio del Commissario delegato per l’emergenza rifiuti e la tutela delle acque
in Sicilia a iniţiat procedura de încheiere a convenţiilor având ca obiect utilizarea fracţiunii reziduale a deșeurilor urbane,
după colectarea selectivă, produsă în comunele regiunii Sicilia și a încheiat aceste convenţii fără aplicarea procedurilor
prevăzute de Directiva 92/50/CEE și, în special, fără publicarea anunţului de participare corespunzător în
Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene
, Republica Italiană nu și‑a îndeplinit obligaţiile care îi revin în temeiul directivei menţionate și mai ales al articolelor
11, 15 și 17 din aceasta.

Cu privire la cheltuielile de judecată
Potrivit articolului 69 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenţii este obligată, la cerere,
la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat obligarea Republicii Italiene la plata cheltuielilor de judecată,
iar Republica Italiană a căzut în pretenţii, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a doua) declară şi hotărăşte:
1)
Întrucât Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per la protezione civile – Ufficio del Commissario delegato
per l’emergenza rifiuti e la tutela delle acque in Sicilia a iniţiat procedura de încheiere a convenţiilor având ca obiect
utilizarea fracţiunii reziduale a deșeurilor urbane, după colectarea selectivă, produsă în comunele regiunii Sicilia și a
încheiat aceste convenţii fără aplicarea procedurilor prevăzute de Directiva 92/50/CEE a Consiliului din 18 iunie 1992 privind
coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţii publice de servicii, astfel cum a fost modificată prin Directiva
2001/78/CE a Comisiei din 13 septembrie 2001, și, în special, fără publicarea anunţului de participare corespunzător în
Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene
, Republica Italiană nu și‑a îndeplinit obligaţiile care îi revin în temeiul directivei menţionate și mai ales al articolelor
11, 15 și 17 din aceasta.
2)
Obligă Republica Italiană la plata cheltuielilor de judecată.
Semnături
*
Limba de procedură: italiana.