CELEX: 62008TJ0246
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik
Restriktiva åtgärder mot Islamiska republiken Iran i syfte att hindra kärnvapenspridning
Frysning av tillgångar
Talan om ogiltigförklaring
Domstolsprövning
Proportionalitet
Likabehandling
Motiveringsskyldighet
Invändning om rättsstridighet
Artikel 7.2 d i förordning (EG) nr 423/2007

Bakgrund till tvisten
Sökanden, Melli Bank plc, är ett aktiebolag som är registrerat och har sitt säte i Förenade kungariket och som fått auktorisation och regleras av Financial Services Authority (brittisk kontrollmyndighet för finansiella tjänster) (nedan kallad FSA). Melli Bank plc inledde sin bankverksamhet i Förenade kungariket den 1 januari 2002 till följd av en omvandling av Bank Melli Irans filial i Förenade kungariket (nedan kallad BMI). Sökanden är ett helägt dotterbolag till BMI, som är en iransk bank som kontrolleras av den iranska staten.
De restriktiva åtgärderna mot Islamiska republiken Iran
De nu aktuella målen är hänförliga till de restriktiva åtgärder som införts för att utöva påtryckningar mot Islamiska republiken Iran för att denna ska upphöra med sin spridningskänsliga kärntekniska verksamhet och med att utveckla kärnvapenbärare (nedan kallad kärnvapenspridning).
Bakgrunden till de ifrågavarande bestämmelserna finns hos Förenta nationernas organisation. Den 23 december 2006 antog Förenta nationernas säkerhetsråd (nedan kallat säkerhetsrådet) resolution 1737 (2006). I bilagan till denna resolution har en rad personer och enheter angetts som är involverade i kärnvapenspridning och vars tillgångar och ekonomiska resurser (nedan kallade tillgångarna) skulle frysas. Förteckningen i bilagan till resolution 1737 (2006) har uppdaterats genom flera senare resolutioner, bland annat genom säkerhetsrådets resolution 1747 (2007), genom vilken tillgångarna i den iranska banken Bank Sepah och i dess dotterbolag i Förenade kungariket, Bank Sepah International plc, har frysts. Varken BMI eller sökanden har omfattats av åtgärder för frysning av tillgångar som antagits av säkerhetsrådet.
Vidare har säkerhetsrådet i punkt 10 i säkerhetsrådets resolution 1803 (2008) av den 3 mars 2008 uppmanat ”alla stater att vara vaksamma när det gäller finansinstituts verksamhet på deras territorier med alla banker med hemvist i Iran, särskilt Bank Melli och Bank Saderat, samt [deras] filialer och dotterbolag utomlands, för att undvika att denna verksamhet bidrar till [kärnvapenspridning]”.
Vad avser Europeiska unionen genomfördes resolution 1737 (2006) genom gemensam ståndpunkt 2007/140/GUSP av den 27 februari 2007 om restriktiva åtgärder mot Iran (
EUT L 61, s. 49
). I artikel 5.1 a i denna föreskrivs att alla de penningmedel som tillhör de personer och enheter som anges i säkerhetsrådets resolution 1737 (2006) ska spärras, på samma sätt som alla penningmedel och ekonomiska resurser som dessa personer eller enheter direkt eller indirekt äger, innehar eller kontrollerar. I artikel 5.1 b i gemensamma ståndpunkten föreskrivs dessutom att samma åtgärder ska gälla bland annat de personer eller enheter som ägs eller kontrolleras av personer eller enheter som är engagerade i, är direkt knutna till eller ger stöd till kärnvapenspridningen. Enligt artikel 7.2 i gemensamma ståndpunkten 2007/140 ska rådet genom enhälligt beslut upprätta förteckningen över de personer eller enheter som avses med åtgärderna om spärrande av penningmedel enligt artikel 5.1 b i samma ståndpunkt och anta ändringar av förteckningen.
Såvitt gemenskapens befogenheter berörs genomfördes resolution 1737 (2006) genom rådets förordning (EG) nr 423/2007 av den 19 april 2007 om restriktiva åtgärder mot Iran (
EUT L 103, s. 1
), vars innehåll i huvudsak är identiskt med innehållet i den gemensamma ståndpunkten 2007/140. Enligt artikel 7.1 i förordning nr 423/2007 ska sålunda tillgångarna hos de personer, enheter eller organ (nedan kallade enheterna) som uppgetts av säkerhetsrådet frysas. I artikel 7.2 i förordningen föreskrivs samma åtgärder med avseende på de enheter som Europeiska unionens råd har funnit vara engagerade i kärnvapenspridning enligt artikel 5.1 b i den gemensamma ståndpunkten 2007/140. I artikel 7.2 d i förordningen föreskrivs det särskilt att tillgångarna hos enheter om vilka det har fastställts att de deltar i, är direkt knutna till eller stöder kärnvapenspridning i den mening som avses i artikel 7.2 a eller b i förordningen ska frysas. De enheter som omfattas av en åtgärd för frysning av tillgångar enligt artikel 7.2 i förordning nr 423/2007 anges i bilaga V till förordningen.
Med avvikelse från artikel 7 i förordning nr 423/2007 får, enligt artiklarna 9 och 10 i denna, medlemsstaternas behöriga myndigheter i huvudsak ge tillstånd till att frigöra frysta tillgångar för att bland annat tillåta de enheter som anges i bilaga V att uppfylla förpliktelser som följer av avtal som ingåtts innan åtgärden om frysning vidtogs och för att täcka grundläggande utgifter.
I artikel 15.2 i förordning nr 423/2007 föreskrivs för det första att rådet med kvalificerad majoritet och i full överensstämmelse med de beslut som rådet fattat med stöd av artikel 5.1 b i den gemensamma ståndpunkten 2007/140 ska fastställa, se över och ändra förteckningen i bilaga V och för det andra att denna förteckning ska ses över regelbundet och minst en gång var tolfte månad.
Enligt artikel 15.3 i förordning nr 423/2007 ska rådet ange individuella och specifika skäl för de beslut som antagits enligt artikel 15.2 i förordningen och underrätta berörda enheter om dessa.
Det angripna beslutet
Rådet antog den 23 juni 2008 beslut 2008/475/EG om genomförande av artikel 7.2 i förordning nr 423/2007 (
EUT L 163, s. 29
) (nedan kallat det angripna beslutet). Enligt punkt 4 i tabell B i bilagan till det angripna beslutet har såväl BMI som dess dotterbolag, däribland sökanden, uppförts i förteckningen i bilaga V till förordningen, med följd att deras tillgångar har frysts.
Rådet angav följande skäl:
”Lämnar eller försöker lämna finansiellt stöd till företag som medverkar i eller upphandlar varor till Irans kärn- och robotprogram (AIO, SHIG, SBIG, AEOI, Novin Energy Company, Mesbah Energy Company, Kalaye Electric Company och DIO). Bank Melli fungerar som underlättare av Irans känsliga verksamhet. Den har underlättat otaliga uppköp av känsligt materiel till Irans kärn- och robotprogram. Banken har tillhandahållit ett antal finansiella tjänster på uppdrag av enheter som har nära koppling till Irans kärn- och robotindustrier, inbegripet att öppna remburser och hålla konton. Många av företagen ovan har pekats ut i säkerhetsrådets resolutioner 1737 och 1747.”
Förfarandet och parternas yrkanden
Sökanden väckte talan i mål T-246/08 genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 25 juni 2008. Genom särskild handling som inkom till förstainstansrättens kansli samma dag begärde sökanden att målet skulle handläggas skyndsamt i enlighet med artikel 76a i förstainstansrättens rättegångsregler och ansökte även om interimistiska åtgärder för uppskov med tillämpningen av punkt 4 i tabell B i bilagan till det angripna beslutet.
Sökanden väckte genom en ny ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 15 augusti 2008 talan i mål T-332/08. Genom särskild handling som inkom till förstainstansrättens kansli samma dag begärde sökanden att även detta mål skulle handläggas skyndsamt i enlighet med artikel 76a i förstainstansrättens rättegångsregler. Sökanden ansökte samtidigt om uppskov med tillämpningen av punkt 4 i tabell B i bilagan till det angripna beslutet samt begärde att målen T-246/08 och T-332/08 skulle förenas.
Genom handlingar som inkom till förstainstansrättens kansli den 10 juli, den 6 augusti och den 8 augusti 2008 ansökte Republiken Frankrike, Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland och Europeiska kommissionen om att få intervenera i mål T-246/08 till stöd för rådet. Genom beslut av den 5 och den 17 september 2008 tillät ordföranden på förstainstansrättens andra avdelning dem att intervenera.
Genom beslut av den 18 juli och den 16 september 2008 biföll förstainstansrätten (andra avdelningen) yrkandena om att målen skulle handläggas skyndsamt i enlighet med artikel 76a i rättegångsreglerna och gav de medlemsstater som intervenerade i målen tillstånd att inkomma med interventionsinlagor.
Genom handlingar som inkom till förstainstansrättens kansli den 15 september, den 21 oktober respektive den 7 november 2008 ansökte Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, Republiken Frankrike och Europeiska kommissionen om att få intervenera i mål T-332/08 till stöd för rådet. Genom beslut av den 10 oktober, den 17 november och den 1 december 2008 tillät ordföranden på förstainstansrättens andra avdelning dem att intervenera.
Förstainstansrättens ordförande beslutade den 27 augusti och den 17 september 2008 att sökandens yrkanden om interimistiska åtgärder skulle ogillas och förordnade att beslut om rättegångskostnader skulle meddelas senare.
I mål T-246/08 ingavs svaromålet den 30 juli 2008 och interventionsinlagorna från Republiken Frankrike och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland den 2 oktober 2008.
I mål T-332/08 ingavs svaromålet den 6 oktober 2008. Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland samt Republiken Frankrike ingav sina interventionsinlagor den 28 oktober respektive den 8 december 2008.
Ordföranden på förstainstansrättens andra avdelning beslutade den 15 december 2008 att förena målen T-246/08 och T-332/08 vad gäller det muntliga förfarandet och domen, i enlighet med artikel 50 i förstainstansrättens rättegångsregler.
Den 12 januari 2009 ingav sökanden till förstainstansrätten en skrivelse från BMI som avsåg detta bolags förbindelser med de enheter som angetts i det angripna beslutet. Förstainstansrätten beslutade den 14 januari 2009 att inte tillåta att den ifrågavarande handlingen lades till akten.
Parterna utvecklade sin talan och svarade på förstainstansrättens frågor vid förhandlingen den 20 januari 2009.
Sökanden har yrkat att förstainstansrätten ska
—
i mål T-246/08
—
ogiltigförklara punkt 4 i tabell B i bilagan till det angripna beslutet till den del denna berör sökanden,
—
förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna,
—
i mål T-332/08
—
ogiltigförklara punkt 4 i tabell B i bilagan till det angripna beslutet till den del denna berör sökanden,
—
om förstainstansrätten anser att artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007, är tvingande, fastställa att den enligt artikel 241 EG inte ska tillämpas,
—
förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
Rådet har yrkat att förstainstansrätten ska
—
ogilla talan i båda målen, och
—
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland samt kommissionen har yrkat att förstainstansrätten ska ogilla talan i båda målen.
Republiken Frankrike har yrkat att förstainstansrätten ska ogilla talan i båda målen och förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Upptagande till sakprövning
Upptagande till sakprövning av sökandens påståenden att BMI inte deltar i finansieringen av kärnvapenspridningen
Förstainstansrätten påpekar för det första att sökanden i sina ansökningar endast har påstått att BMI inte har deltagit i finansieringen av kärnvapenspridning. Ett sådant påstående uppfyller emellertid inte villkoret i artikel 44.1 c i förstainstansrättens rättegångsregler, enligt vilken en ansökan ska innehålla en kortfattad framställning av de grunder som åberopas. Talan kan således inte tas upp till sakprövning i den mån den avser denna grund.
För det andra har sökanden som svar på en fråga som förstainstansrätten ställt vid förhandlingen gjort gällande att om den handling som den överlämnade till förstainstansrätten den 12 januari 2009 hade tagits in i akten skulle sökanden ha anfört en grund avseende att BMI inte har deltagit i finansieringen av kärnvapenspridning. Även om det antogs att en sådan grund hade anförts skulle den emellertid under alla förhållanden ändå inte ha kunnat tas upp till sakprövning.
Sökanden har nämligen inte, vare sig i den skrivelse som åtföljde den handling som överlämnades till förstainstansrätten den 12 januari 2009 eller vid förhandlingen, anfört något skäl till att den inte kunde anföra den ifrågavarande grunden under det skriftliga förfarandet, trots att det klart framgår av de skäl som återgetts ovan i punkt 11 att rådet grundade sig på BMI:s påstådda deltagande i finansiering av kärnvapenspridning när det antog det angripna beslutet. Även om det antas att den ifrågavarande grunden anfördes i sökandens skrivelse av den 12 januari 2009 eller också vid förhandlingen ska talan såvitt avser denna grund under dessa förhållanden i vilket fall som helst avvisas med stöd av artikel 48.2 i förstainstansrättens rättegångsregler. Enligt denna artikel får nya grunder inte åberopas under rättegången, såvida de inte föranleds av rättsliga eller faktiska omständigheter som framkommit först under förfarandet.
Eftersom sökanden inte har anfört någon grund om att rådet saknade godtagbara skäl för sitt konstaterande att BMI har deltagit i finansiering av kärnvapenspridning som kan prövas i sak ska denna fråga mot bakgrund av ovanstående inte anses omfattas av förevarande tvisters föremål.
Upptagande till sakprövning av sökandens invändning om rättsstridighet
Kommissionen ifrågasatte vid förhandlingen huruvida sökandens invändning om rättsstridighet i mål T-332/08 kunde tas upp till sakprövning och påpekade att invändningen hade framställts som svar på argument som framförts av Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland i mål T-246/08. Kommissionen anser att en sådan ”processuell teknik” kan ha negativa konsekvenser för en god rättskipning, särskilt i samband med skyndsam handläggning.
Förstainstansrätten påpekar dock att varken rättegångsreglerna eller rättspraxis i princip utesluter att en andra talan om ogiltigförklaring av en rättsakt som väckts av samma sökande kan upptas till sakprövning. För upptagandet till sakprövning uppställs två villkor, nämligen att tidsfristen för att väcka talan måste iakttas och att det inte får föreligga litispendens.
Det har i detta avseende för det första inte bestritts att talan i mål T-332/08 väcktes i rätt tid.
För det andra framgår det av rättspraxis att för att det ska kunna fastställas att en talan ska avvisas på grund av litispendens måste tre villkor vara uppfyllda. Talan måste röra samma parter som den tidigare talan, ha samma föremål och ha väckts på samma grunder (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 19 september 1985 i de förenade målen 172/83 och 226/83, Hoogovens Groep mot kommissionen, REG 1985, s. 2831, punkt 9, domstolens beslut av den 1 april 1987 i de förenade målen
159/84, 267/84, 12/85 och 264/85, Ainsworth m.fl. mot kommissionen, REG 1987, s. 1579
, punkterna 3 och 4, och domstolens dom av den 22 september 1988 i de förenade målen 358/85 och 51/86, Frankrike mot parlamentet, REG 1988, s. 4821, punkt 12; svensk specialutgåva, volym 9, s. 607).
Även om parterna i de tvister som gett upphov till talan i målen T-246/08 och T-332/08 i förevarande fall är desamma, syftar den första talan endast till att det angripna beslutet ska ogiltigförklaras, medan den andra talan även syftar till ett fastställande av att artikel 7.2 i förordning nr 423/2007 inte ska tillämpas. På samma sätt liknar den första grund som anförts i mål T-332/08 visserligen den första grund som anförts i mål T-246/08, eftersom den avser ett påstått åsidosättande av proportionalitetsprincipen, men den är inte identisk, bland annat på grund av den nya frågan om tolkningen av artikel 7.2 i förordning nr 423/2007. Den andra grund som anförts i mål T-332/08 avseende ett påstått åsidosättande av motiveringsskyldigheten skiljer sig dessutom från grunderna för talan i mål T-246/08. Det kan under dessa förhållanden inte anses att de villkor som uppställts i rättspraxis för att det ska fastställas att talan i mål T-332/08 ska avvisas på grund av litispendens är uppfyllda.
Det ska slutligen noteras att de eventuella negativa konsekvenserna för en god rättskipning inom ramen för ett förfarande som handläggs skyndsamt i huvudsak påverkar intressena hos den part som har begärt att denna typ av förfarande ska tillämpas, på grund av de längre handläggningstider som följer av att talan har väckts i två mål. I förevarande fall är det sökanden som har väckt talan i de två målen och begärt skyndsam handläggning. Sökanden var dessutom, såsom framgår av dess skrivelser, medveten om de eventuella negativa konsekvenserna.
Mot bakgrund av det ovanstående finner förstainstansrätten att sökandens invändning om rättsstridighet ska tas upp till prövning.
Prövning i sak
I mål T-246/08 har sökanden inkommit med inledande synpunkter på omfattningen av den prövning som förstainstansrätten ska göra i förevarande fall samt anfört två grunder, den första avseende ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen och den andra avseende ett åsidosättande av icke-diskrimineringsprincipen.
I mål T-332/08 har sökanden anfört två grunder. Sökanden har med den första grunden gjort gällande att det inte föreligger någon skyldighet att tillämpa artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007, eftersom rådet har utrymme för skönsmässig bedömning vid genomförandet av denna. Sökanden har, för det fall förstainstansrätten anser att det föreligger en skyldighet att tillämpa ovannämnda bestämmelse, gjort gällande att den strider mot proportionalitetsprincipen och således inte kan tillämpas enligt artikel 241 EG. Genom den andra grunden har sökanden åberopat ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten.
Rådet och intervenienterna har bestritt att de grunder som sökanden har åberopat är välgrundade.
Förstainstansrätten anser att sökandens inledande anmärkning ska prövas innan den behandlar frågan om tolkningen av artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007, vilken är avgörande för det sätt på vilket invändningarna avseende åsidosättandet av proportionalitetsprincipen ska prövas.
Prövningens omfattning
— Parternas argument
Sökanden har hävdat att förstainstansrätten borde företa en fördjupad prövning av det angripna beslutets lagenlighet, med hänsyn särskilt till de allvarliga konsekvenser som detta beslut får för sökanden.
Rådet har med stöd av Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland påpekat att institutionen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vad avser de omständigheter som ska beaktas när det avser att vidta ekonomiska eller finansiella restriktiva åtgärder.
— Förstainstansrättens bedömning
Vad gäller omfattningen av domstolsprövningen ska två slags omständigheter särskiljas inom ramen för förordning nr 423/2007. Dels fastställs det i förordningens artiklar allmänna bestämmelser för de restriktiva åtgärder som införts genom denna, dels utgör bilaga V i nämnda förordning, i vilken de enheter förtecknas som omfattas av de åtgärder för frysning av tillgångar som antagits enligt artikel 7.2 i förordningen, en samling åtgärder genom vilka de ovannämnda allmänna bestämmelserna tillämpas på specifika enheter.
Vad avser den första typen av omständigheter ska det beaktas att rådet har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller frågan vilka omständigheter som ska beaktas när det antar ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder enligt artiklarna 60 EG och 301 EG med stöd av en gemensam ståndpunkt som antagits på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP). Gemenskapsdomstolen kan inte ersätta rådets bedömning av den bevisning och av de fakta och andra omständigheter som föranlett en sådan åtgärd med sin egen bedömning. Förstainstansrättens prövning i detta avseende är således begränsad till att avse en kontroll av att reglerna för handläggning och för motivering har följts, att uppgifterna om de faktiska omständigheterna är materiellt riktiga, att bedömningen inte är uppenbart oriktig och att det inte har förekommit maktmissbruk. Denna begränsade prövning är i synnerhet tillämplig beträffande de lämplighetsöverväganden som ligger till grund för dessa beslut (se, analogt, förstainstansrättens dom av den 12 december 2006 i mål
T-228/02, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran mot rådet, REG 2006, s. II-4665
, punkt 159).
När det gäller kontrollen av lagenligheten av ett beslut genom vilket en enhet har tagits upp i förteckningen i bilaga V till förordning nr 423/2007 i enlighet med artikel 7.2 i densamma, ska förstainstansrätten kontrollera, med hänsyn till de grunder för yrkandet om ogiltigförklaring som anförts av den berörda enheten eller som rätten beaktat ex officio, bland annat att omständigheterna i det enskilda fallet överensstämmer med dem som avses i artikel 7.2 a–d i förordning nr 423/2007. Detta innebär att domstolsprövningen av det aktuella beslutets lagenlighet omfattar dels en bedömning av de fakta och omständigheter som åberopats som grund för beslutet, dels en prövning av den bevisning och de uppgifter som ligger till grund för nämnda bedömning. Förstainstansrätten ska även försäkra sig om att rätten till försvar och motiveringsskyldigheten iakttagits liksom i förekommande fall att de tvingande hänsyn som rådet undantagsvis åberopat för att inte behöva iaktta dessa skyldigheter är välgrundade (se, analogt, domen i det ovannämnda målet Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran mot rådet, punkt 154).
Tolkningen av artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007
— Parternas argument
Sökanden har gjort gällande att artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 inte måste tillämpas, det vill säga att den inte systematiskt ska tillämpas på alla de juridiska personer som ägs eller kontrolleras av enheter vars tillgångar har frysts enligt artikel 7.2 a eller b i samma förordning, eftersom rådet har ett utrymme för skönsmässig bedömning i detta hänseende och således är skyldigt att beakta var och en av de ifrågavarande enheternas särskilda situation.
Sökanden har i detta avseende för det första gjort gällande att en motsatt tolkning är oförenlig med förstainstansrättens rättspraxis. Enligt denna är den behöriga institutionen i fråga om åtgärder för frysning av tillgångar skyldig att omsorgsfullt och opartiskt pröva alla omständigheter som är relevanta i det enskilda fallet och att tillräckligt motivera sitt beslut (förstainstansrättens dom av den 23 oktober 2008 i mål
T-256/07, People’s Mojahedin Organization of Iran mot rådet, REG 2008, s. II-3019
, punkt 139).
Den systematiska frysningen av tillgångar innebär enligt sökanden nämligen att det inte tas hänsyn till den ägda eller kontrollerade enhetens särskilda karaktär, såsom dess grad av operationellt oberoende, den övervakning den är underställd eller att det saknas samband mellan dess verksamhet och kärnvapenspridning. Det är på samma sätt oförenligt med domstolens rättspraxis, enligt vilken de restriktiva åtgärder som antagits enligt artiklarna 60 EG och 301 EG endast kan avse tredje länder, vilket begrepp kan inbegripa ledningen i ett sådant land samt enskilda och enheter som är associerade med ledningen eller som direkt eller indirekt kontrolleras av denna (domstolens dom av den 3 september 2008 i de förenade målen
C-402/05 P och C-415/05 P, Kadi och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen, REG 2008, s. I-6351
, punkt 166).
Kravet på en prövning från fall till fall bekräftas även dels av generaladvokaten M. Poiares Maduros förslag till avgörande i de ovannämnda förenade målen Kadi och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen, dels av artikel 15.3 i förordning nr 423/2007, enligt vilken det krävs att specifika skäl ska anges i förhållande till varje enhet och följaktligen i förhållande till varje ägd eller kontrollerad enhet.
För det andra är, mot bakgrund av innehållet i förordning nr 423/2007, en systematisk frysning av tillgångarna i alla de dotterbolag som ägs eller kontrolleras inte nödvändig för att säkerställa att de åtgärder som vidtas gentemot moderbolaget blir effektiva. Bestämmelserna i artiklarna 5.1, 7.3, 7.4, 13.1 och 16 i den ovannämnda förordningen får nämligen till följd att ett i Europeiska unionen hemmahörande dotterbolag hindras från att direkt eller indirekt handla på moderbolagets instruktioner.
För det tredje har sökanden åberopat sin särskilda situation. Sökanden har i detta avseende gjort gällande att den följer alla sanktionsbestämmelser, restriktiva åtgärder och gällande lagstiftning samt att BMI, eftersom sökanden i såväl rättsligt som funktionellt hänseende är fristående från sitt moderbolag och övervakas av FSA, inte har möjlighet att kontrollera sökanden på ett oegentligt sätt.
För det fjärde och sista har sökanden hävdat att rådet normalt inte systematiskt fryser tillgångarna för alla dotterbolagen till de enheter som anses delta i kärnvapenspridning i den mening som avses i artikel 7.2 a eller b i förordning nr 423/2007. BMI är således den enda enhet som anges i det angripna beslutet vars dotterbolag har fått sina tillgångar frysta, i motsats till exempelvis Iran Electronic Industries, trots att detta har sex dotterbolag. Trots att BMI har omkring tjugo dotterbolag i olika industrisektorer är det på samma sätt endast två av dem, däribland sökanden, som har blivit föremål för en åtgärd för frysning av tillgångar.
Sökanden har slutligen anfört att även om det förelåg en skyldighet att tillämpa artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 strider denna artikel mot proportionalitetsprincipen. När ”sekundärrättens lydelse ger upphov till mer än en tolkning” ska nämligen den tolkning ges företräde som är förenlig med gemenskapsrättens allmänna principer. Den ovannämnda bestämmelsen ska enligt sökanden följaktligen anses ge rådet ett utrymme för skönsmässig bedömning såvitt avser frysning av tillgångar i dotterbolaget till en enhet som deltar i kärnvapenspridning.
Rådet har med stöd av intervenienterna gjort gällande att det i artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007”otvetydigt” föreskrivs att frysning av en enhets tillgångar ”ovillkorligen” medför frysning av tillgångarna i alla de enheter som ägs eller kontrolleras av denna enhet, utan att något som helst utrymme för skönsmässig bedömning finns i detta avseende.
Rådet har i detta avseende tillagt att även om argumentet att frysningen av BMI:s tillgångar var tillräckligt för att hindra att tillgångar överfördes till BMI var riktigt, kan frysning av tillgångar aldrig motiveras i den mån som det räcker med ett förbud att delta i kärnvapenspridning, utan att det är nödvändigt att vidta åtgärder gentemot enheter beträffande vilka det föreligger en risk att de inte iakttar detta förbud.
Rådet har dessutom påpekat att BMI och dess dotterbolag, däribland sökanden, utgör en ekonomisk enhet, vilket innebär att det är nödvändigt att vidta åtgärden att frysa dotterbolagens tillgångar för att säkerställa att de åtgärder som vidtagits med avseende på BMI och till sist med avseende på Islamiska republiken Iran är effektiva och har en tvingande verkan. Rådet har i detta sammanhang anfört att på grund av att gemenskapen inte har någon extraterritoriell behörighet kommer effekterna av det angripna beslutet i huvudsak att bero på om det tillämpas på i Europeiska unionen hemmahörande dotterbolag och filialer till BMI.
För att besvara sökandens argument, enligt vilket rådet inte systematiskt fryser tillgångarna i alla dotterbolag till de enheter som åtgärderna för frysning gäller, har rådet dessutom gjort gällande att sådana dotterbolag kan bildas när som helst, vilket innebär att det inte alltid är möjligt att identifiera dem.
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland delar rådets uppfattning. Förutom de argument som framförts av rådet har Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland för det första grundat sig på formuleringen av artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007, enligt vilken tillgångarna i vissa enheter ”ska frysas”. Medlemsstaten anser för det andra att det skulle vara ologiskt att i förordningen föreskriva en åtskillnad i behandling beroende på huruvida tillgångarna tillhör moderbolaget eller en enhet som detta äger eller kontrollerar, trots moderbolagets faktiska kontroll av enheten. För det tredje innebär argumentet avseende artikel 15.3 i förordning nr 423/2007 endast att frågan ställs huruvida rådet kan nöja sig med att ange specifika och individuella skäl för att frysa tillgångarna i moderbolaget och sedan ange den enhet som moderbolaget äger eller kontrollerar som sådan i bilaga V till nämnda förordning utan att ange ytterligare skäl.
Samtidigt som Republiken Frankrike delar rådets uppfattning anser den i fråga om argumentet avseende artikel 15.3 i förordning nr 423/2007 att rådet inte är skyldigt att ange specifika och individuella skäl rörande dotterbolagen till en enhet som omfattas av en åtgärd om frysning.
— Förstainstansrättens bedömning
Förstainstansrätten erinrar inledningsvis om att vid tolkningen av en gemenskapsrättslig bestämmelse ska inte bara dess lydelse beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som den ingår i (domstolens dom av den 17 november 1983 i mål
292/82, Merck, REG 1983, s. 3781
, punkt 12).
Såvitt avser lydelsen av artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 föreskrivs däri att ”[a]lla tillgångar … som tillhör [enheter] … skall frysas. [E]nheter … om vilka det i enlighet med artikel 5.1 b i gemensam ståndpunkt 2007/140 … har fastställts att dessa är en [enhet] som ägs eller kontrolleras av en [enhet om vilken det har fastställts att den deltar i kärnvapenspridning]”. Denna formulering föranleder två kommentarer.
För det första måste, på grund av att formuleringen ”skall frysas” används, åtgärden för frysning av tillgångar tillämpas även på enheter som ägs eller kontrolleras, i vilket avseende rådet inte har något utrymme för skönsmässig bedömning. Om lagstiftaren hade velat ge rådet ett sådant utrymme för skönsmässig bedömning skulle den nämligen ha uttryckt sin avsikt genom att använda en uttrycklig formulering med denna innebörd, såsom ”kan frysas”.
För det andra ska rådet när det antar ett beslut med stöd av artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 göra en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet för att fastställa vilka enheter som ska anses utgöra enheter som ägs eller kontrolleras.
Det sammanhang som artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 är hänförligt till, särskilt den allmänna systematiken i artikel 7.2 i nämnda förordning, är till stöd för analysen av bestämmelsens ordalydelse. Eftersom orden ”om vilka det... har fastställts” förekommer i den inledande delen av den ovannämnda bestämmelsen anser förstainstansrätten att rådet ska vidta, i likhet med vad som gäller för vart och ett av de fyra fallen i a–d i nämnda bestämmelse, en bedömning från fall till fall av vilka enheter som ska anses utgöra enheter ”som ägs eller kontrolleras”.
Slutligen är den tolkning som framgått av analysen av lydelsen och sammanhanget förenlig med det mål som eftersträvas med förordning nr 423/2007, det vill säga avsikten att hindra kärnvapenspridning och mer allmänt att upprätthålla fred och internationell säkerhet, mot bakgrund av hur allvarlig den risk är som kärnvapenspridningen innebär.
Mot bakgrund av det ovanstående finner förstainstansrätten att artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 innebär att rådet måste frysa tillgångarna hos en enhet ”som ägs eller kontrolleras” av en enhet om vilken det har fastställts att den deltar i kärnvapenspridning i den mening som avses i artikel 7.2 a eller b i samma förordning. Rådet ska bedöma från fall till fall huruvida enheter ”ägs eller kontrolleras” av berörda enheter.
De argument som sökanden har anfört påverkar inte denna slutsats.
För det första ska rådet, när det ska bedöma huruvida en enhet ”ägs eller kontrolleras”, beakta alla relevanta omständigheter i det aktuella fallet, såsom den ifrågavarande enhetens grad av operationellt oberoende eller hur den övervakning av en offentlig myndighet som den omfattas av eventuellt påverkar den. Däremot är karaktären av den berörda enhetens verksamhet och det förhållandet att det eventuellt saknas samband mellan denna verksamhet och kärnvapenspridning inte relevanta kriterier i detta sammanhang. Det framgår nämligen nedan av punkt 103 att en åtgärd för frysning av tillgångar som avser den enhet som ägs eller kontrolleras inte motiveras av att denna enhet själv deltar i kärnvapenspridning. På samma sätt innebär den omständigheten att de restriktiva åtgärder som vidtagits med stöd av förordning nr 423/2007 har till syfte att hindra all sådan finansiell och teknisk hjälp till kärnenergiverksamhet och utveckling av missiler i Islamiska republiken Iran som innebär en risk för spridning med nödvändighet att dessa åtgärder har vidtagits gentemot ett tredjeland, så att de ska anses vara förenliga med tolkningen av artiklarna 60 EG och 301 EG enligt domen i de ovannämnda förenade målen Kadi och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen.
Vad avser den motiveringsskyldighet som åläggs rådet genom artikel 15.3 i förordning nr 423/2007 framgår det av punkterna 143–146 nedan att rådet är skyldigt att ange skälen till att det anser att en enhet ”ägs eller kontrolleras” av en enhet om vilken det har fastställts att den deltar i kärnvapenspridningen och att dess tillgångar följaktligen ska frysas enligt artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007. Denna skyldighet påverkar dock inte den omständigheten att rådet, efter det att det har funnit att villkoren enligt den ovannämnda bestämmelsen är uppfyllda, är skyldigt att vidta en åtgärd för frysning av tillgångar gentemot den aktuella enheten.
För det andra föreskrivs det i de bestämmelser i förordning nr 423/2007 som sökanden har åberopat först ett förbud mot att genomföra transaktioner med enheter om vilka det har fastställts att de deltar i kärnvapenspridning eller mot att delta i dessa, därefter en skyldighet till öppenhet och samarbete med de behöriga myndigheterna och slutligen en skyldighet för medlemsstaterna att föreskriva sanktioner som kan tillämpas vid åsidosättande av den ovannämnda förordningen. Dessa bestämmelser har visserligen antagits för att de mål som rådet eftersträvar ska uppnås. Enbart det förhållandet att det finns bestämmelser enligt vilka det är förbjudet att genomföra transaktioner med enheter om vilka det har fastställts att de deltar i kärnvapenspridning och i vilka det föreskrivs skyldigheter som är förenade med sanktioner garanterar dock inte att sådana transaktioner i förekommande fall inte genomförs av en enhet som ägs eller kontrolleras av en enhet om vilken det har fastställts att den deltar i kärnvapenspridning. Denna omständighet ger därför inte utrymme för att anse att alla ytterligare åtgärder, som exempelvis frysning av tillgångar hos enheter som ägs eller kontrolleras av enheter om vilka det har fastställts att de deltar i kärnvapenspridning, är överflödiga.
För det tredje rör argumentationen avseende sökandens särskilda situation inte vilken tolkning som ska göras av artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007, utan i huvudsak ett fel som rådet ska ha gjort sig skyldigt till genom att tillämpa denna bestämmelse på sökanden. Dessa argument är därför inte relevanta i detta skede av bedömningen. De ska i stället prövas, som en självständig grund, senare i förevarande dom (se nedan punkterna 119–129).
För det fjärde noterar förstainstansrätten vad avser argumentet att rådet inte systematiskt fryser tillgångarna i alla de dotterbolag till enheter om vilka det har fastställts att de deltar i kärnvapenspridning i den mening som avses enligt artikel 7.2 a eller b i förordning nr 423/2007 att, såsom framgår nedan av punkt 123, rådet har rätt att inte tillämpa artikel 7.2 d i den ovannämnda förordningen på enheter som enligt dess mening inte uppfyller kriterierna för att tillämpa denna bestämmelse, även om de är dotterbolag till enheter om vilka det har fastställts att de deltar i kärnvapenspridning.
Vidare är det, i likhet med vad rådet och Republiken Frankrike har anfört, inte möjligt att alltid identifiera alla enheter som ägs eller kontrolleras av en enhet om vilken det har fastställts att den deltar i kärnvapenspridning.
Slutligen påpekar förstainstansrätten att även om det antas att rådet faktiskt har underlåtit att vidta åtgärder för frysning av tillgångar med avseende på vissa enheter som ägs eller kontrolleras av enheter om vilka det har fastställts att de deltar i kärnvapenspridning, i den mening som avses i artikel 7.2 a eller b i förordning nr 423/2007, kan rådets eventuella praxis, eftersom rådet är skyldigt att följa denna förordning, inte med rätta avvika därifrån och kan således
a fortiori
inte skapa berättigade förväntningar hos de berörda enheterna. Vidare är det lämpligt att erinra om att även om det ifrågavarande argumentet har gjorts gällande med avseende på likabehandlingsprincipen ska denna princip tillämpas mot bakgrund av legalitetsprincipen, enligt vilken ingen till sin egen förmån kan åberopa en rättsstridig åtgärd som gynnat någon annan (förstainstansrättens dom av den 14 maj 1998 i mål
T-327/94, SCA Holding mot kommissionen, REG 1998, s. II-1373
, punkt 160, av den 14 maj 1998 i mål
T-347/94, Mayr-Melnhof mot kommissionen, REG 1998, s. II-1751
, punkt 334, och av den 20 mars 2002 i mål
T-23/99, LR AF 1998 mot kommissionen, REG 2002, s. II-1705
, punkt 367). Följaktligen kan rådets eventuellt rättsstridiga uppträdande i andra fall, även om det antas att det kan styrkas, inte med framgång åberopas till stöd för sökandens ståndpunkt.
Under dessa förhållanden är den rättspraxis enligt vilken, när en bestämmelse i gemenskapens sekundärrätt kan tolkas på flera sätt, den tolkning som leder till att bestämmelsen är förenlig med fördraget ska ges företräde framför den tolkning som leder till att den måste anses vara oförenlig med detta fördrag inte relevant (domstolens dom av den 13 december 1983 i mål
218/82, kommissionen mot rådet, REG 1983, s. 4063
, punkt 15). I förevarande fall råder det nämligen inget tvivel om tolkningen av artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007.
För övrigt ska sökandens argument avseende påståendet att den tolkning som angetts ovan i punkt 67 inte är förenlig med proportionalitetsprincipen bedömas i nästa del av denna dom, i samband med prövningen av den invändning om rättsstridighet som sökanden i mål T-332/08 har framställt mot artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007.
Invändningen om rättsstridighet avseende artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007
— Parternas argument
Sökanden har gjort gällande att artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 strider mot proportionalitetsprincipen och att det följaktligen ska fastställas att den enligt artikel 241 EG inte ska tillämpas i förevarande fall. Enligt sökanden ska det angripna beslutet följaktligen ogiltigförklaras med hänsyn till att det saknar rättslig grund.
Sökanden har till stöd för sin ståndpunkt anfört för det första att det av de argument som framförts ovan i punkterna 48–54 framgår att artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 är oförenlig med proportionalitetsprincipen.
För det andra har frysningen av tillgångarna hos alla enheter som ägs eller kontrolleras av en enhet om vilken det har fastställts att den deltar i kärnvapenspridning i den mening som avses i artikel 7.2 a eller b i förordning nr 423/2007 inte något ”rationellt samband” med målet att hindra kärnvapenspridning och dess finansiering.
Sökanden har härvidlag först och främst erinrat om att den är en brittisk bank som är fristående från sitt moderbolag och att den följer alla tillämpliga bestämmelser. Sökanden har preciserat att den omfattas av samma skyldigheter som andra banker i gemenskapen vad avser restriktiva åtgärder mot Islamiska republiken Iran och att den har efterkommit dem. Med hänsyn till att det varken har fastställts eller hävdats att sökanden deltagit i finansieringen av kärnvapenspridning, att det i skälen i det angripna beslutet inte uttryckligen hänvisas till sökanden och att varken sökanden eller BMI i säkerhetsrådets resolution 1803 (2008) har betecknats som enheter som stöder kärnvapenspridning ingår inte en automatisk tillämpning av frysningsåtgärden enligt artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 som ett led i målet att hindra kärnvapenspridningen.
Vidare påverkar inte frysningen av sökandens tillgångar kärnvapenspridningen, eftersom sökanden inte deltar i finansieringen av denna och de vidtagna åtgärderna inte kan tänkas ändra de iranska myndigheternas synsätt. Sökanden har härvid dessutom påstått att den under alla förhållanden ska efterkomma det angripna beslutet i den del det berör BMI och de andra enheter som de restriktiva åtgärderna gäller. Detta innebär att den enda konsekvensen av frysningen av dess tillgångar är att den hindras från att genomföra transaktioner med enheter som inte deltar i kärnvapenspridning. Förbudet för sökanden att genomföra transaktioner innebär inte heller att det utövas någon ekonomisk påtryckning på finansieringen av kärnvapenspridningen, eftersom dess verksamhet till övervägande del består i att investera kapital från Iran i tillgångar utanför detta land.
Slutligen anser sökanden att Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands argument att frysningen av tillgångar hos enheter som ägs eller kontrolleras också syftar till att utöva ekonomisk påtryckning på BMI och Islamiska republiken Iran är inkorrekt, eftersom en sådan tolkning inte är motiverad mot bakgrund av ordalydelsen av och tillämpningsområdet för förordning nr 423/2007.
För det tredje är frysningen av tillgångar hos alla enheter som ägs eller kontrolleras av en enhet om vilken det har fastställts att den deltar i kärnvapenspridning i den mening som avses i artikel 7.2 a eller b i förordning nr 423/2007 inte den minst restriktiva åtgärd som gör det möjligt att uppnå målet att hindra kärnvapenspridning eller finansieringen av den eller att vara vaksam med avseende på sökanden.
Sökanden har i detta sammanhang först och främst gjort gällande att frysningen av dess tillgångar innebär att den berövas möjligheten att genomföra transaktioner och därmed vållar allvarlig skada på dess finanser och dess anseende. Tillämpningen av artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 utgör därför ett oproportionerligt intrång i sökandens rätt att ostört nyttja sin egendom, i dess frihet att tillhandahålla finansiella tjänster i Europeiska unionen och i den fria rörligheten för kapital och betalningar.
Vidare är artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 enligt sökanden oproportionerlig i förhållande till resolution 1803 (2008), som den avser att genomföra. Verkningarna av denna bestämmelse går nämligen utöver det krav som uppställts i punkt 10 i denna resolution, i vilken staterna endast uppmanas att vara vaksamma när det gäller BMI:s och dess dotterbolags verksamhet.
Slutligen har sökanden, samtidigt som den betonat att de befintliga åtgärderna för övervakning och kontroll är lämpliga, gjort gällande att andra mindre restriktiva åtgärder än frysning av dess tillgångar skulle kunna tillämpas antingen alternativt eller kumulativt för att uppnå det eftersträvade målet. Sökanden har i sina skriftliga yttranden därvidlag nämnt förstärkning av övervakningen av att den efterkommer de restriktiva åtgärderna, krav på större insyn i dess verksamhet, särskilt vad avser detaljer i berörda räkenskaper och transaktioner, vidtagande av åtgärder för att säkerställa att dess situation prövas regelbundet och förstärkning av samarbetet med FSA och den brittiska arbetsgruppen för finansiella åtgärder. Vid förhandlingen hänvisade sökanden även till förhandsgodkännande av transaktioner och övervakning av transaktionerna genom en oberoende förvaltare, samt till ett totalt förbud för transaktioner med Iran.
Rådet har med stöd av intervenienterna gjort gällande att frysningen av sökandens tillgångar är knuten till målet att hindra kärnvapenspridning, eftersom denna frysning är nödvändig för att säkerställa att de åtgärder som i detta avseende vidtagits mot dess moderbolag, BMI, är effektiva och inte kringgås. Rådet har i detta sammanhang betonat att BMI har den faktiska kontrollen över sökanden. Enligt rådet kan sökandens tillgångar därför användas direkt eller indirekt för att lämna stöd till kärnvapenspridning, och frysningen av dessa tillgångar är således nödvändig bland annat för att hindra att åtgärder avseende BMI kringgås genom att sökanden gör överföringar till BMI eller till dess andra dotterbolag eller filialer, i förekommande fall genom tredje man vars anknytning till BMI inte är känd.
Rådet har även påpekat att på grund av att gemenskapen inte har någon extraterritoriell behörighet kommer verkan av det angripna beslutet att i huvudsak vara avhängig av att det tillämpas på de i Europeiska unionen hemmahörande filialerna och dotterbolagen till BMI, däribland sökanden.
Rådet har tillagt att de alternativa åtgärder som sökanden har föreslagit inte garanterar att det eftersträvade målet uppnås. Sålunda skulle ett obligatoriskt tillkännagivande av detaljer om räkenskaper och berörda transaktioner sakna verkan i förhållande till redan genomförda transaktioner. En förstärkning av samarbetet med de nationella myndigheterna skulle inte heller hindra att transaktioner genomfördes med hjälp av tredje man vars deltagande i kärnvapenspridningen inte är känt.
Rådet har även hävdat att även om sökanden lider viss skada till följd av det angripna beslutet kommer dess existens inte att äventyras under den period då dess tillgångar förblir frysta. Rådet har därvidlag åberopat undantagen enligt artiklarna 9 och 10 i förordning nr 423/2007 och BMI:s betydande finansiella reserver samt den omständigheten att många affärsbanker har genomgått perioder under vilka de inte har genererat någon vinst. När det gäller skadan på sökandens anseende anser rådet att denna följde redan av resolution 1803 (2008), i vilken såväl BMI som dess filialer och dotterbolag uttryckligen nämndes.
Rådet har dragit slutsatsen att frysningen av sökandens tillgångar inte är oproportionerlig och har därvid tagit hänsyn till vikten av att bevara fred och internationell säkerhet, Islamiska republiken Irans vägran att upphöra med kärnvapenspridning och den omständigheten att sökanden kontrolleras av en enhet som deltar däri.
Förutom de argument som framförts av rådet har Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland gjort gällande att frysningen av tillgångar hos enheter som ägs eller kontrolleras av en enhet om vilken det har fastställts att den deltar i kärnvapenspridning i den mening som avses i artikel 7.2 a eller b i förordning nr 423/2007 också syftar till målet att utöva ekonomisk påtryckning på BMI och i slutändan på Islamiska republiken Iran. Om sökanden ostört får fortsätta sin ekonomiska verksamhet kommer den emellertid att fortsätta gynna BMI såväl i finansiellt hänseende som genom sökandens anseende och närvaro på marknaden.
Enligt Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland har det angripna beslutet inte heller antagits för att genomföra resolution 1803 (2008), utan för att genomföra artikel 7.2 i förordning nr 423/2007, som i sig själv syftar till att uppnå målen med resolution 1737 (2006). Den omständigheten att det inte i resolution 1803 (2008) krävdes att sökandens och BMI:s tillgångar skulle frysas innebär inte heller att rådet inte kan besluta om en sådan åtgärd.
Vad avser det angripna beslutets påverkan på sökanden har Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland angett att sökanden redan har beviljats mer än ett hundratal tillstånd enligt artiklarna 9 och 10 i förordning nr 423/2007. Sökandens existens är följaktligen inte äventyrad.
Republiken Frankrike har tillagt att verkan av de mindre restriktiva åtgärder som sökanden har föreslagit förutsätter en förtroenderelation med sökanden. En sådan relation är omöjlig med ett företag som kontrolleras av BMI.
Enligt Republiken Frankrike är vidare den omständigheten att sökanden ska följa de restriktiva åtgärderna och att ett åsidosättande av tillämpliga bestämmelser kan bli föremål för straffrättsliga påföljder inte relevant. De restriktiva åtgärderna har nämligen ett förebyggande syfte, medan straffrättsliga påföljder träder i kraft först i efterhand. Vidare skulle sökanden, även om de restriktiva åtgärderna avsåg sökanden, inte bli inblandad om ett straffrättsligt förfarande inleddes mot en av dess anställda.
— Förstainstansrättens bedömning
Det ska inledningsvis påpekas att den aktuella invändningen om rättsstridighet rör frågan huruvida en av de allmänna bestämmelser i vilka anges sättet för att genomföra de restriktiva åtgärder som fastställts genom förordning nr 423/2007 – det vill säga artikel 7.2 d i denna, enligt vilken rådet, såsom framgår ovan av punkterna 61–67, är skyldigt att frysa tillgångarna hos enheter som ägs eller kontrolleras av en enhet om vilken det har fastställts att den deltar i kärnvapenspridning i den mening som avses i artikel 7.2 a eller b i förordningen – är förenlig med proportionalitetsprincipen. Härav följer för det första att de synpunkter som angetts ovan i punkt 45 är tillämpliga såvitt avser omfattningen av förstainstansrättens prövning och för det andra, i analogi med vad som konstaterats ovan i punkt 72, att argumenten avseende förhållandet mellan sökanden och BMI och avseende sökandens särskilda ställning i egenskap av brittisk bank inte är relevanta inom ramen för prövningen av invändningen om rättsstridighet. De ska däremot beaktas vid prövningen av invändningen att det inte var motiverat att tillämpa artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 på sökanden. Dessa argument ska således prövas nedan i punkterna 119–129.
Förstainstansrätten konstaterar även att hänvisningen till säkerhetsrådets resolution 1803 (2008) saknar verkan. Till skillnad från artikel 7.1 i förordning nr 423/2007 är tillämpningen av bestämmelserna i artikel 7.2 i denna nämligen oberoende av om säkerhetsrådet har antagit åtgärder för frysning. Själva syftet med sistnämnda bestämmelse är att ge rådet möjlighet att, om det anser det vara motiverat inom ramen för dess behörighet enligt artiklarna 60 EG och 301 EG, vidta åtgärder för frysning av tillgångar som avser enheter som inte omfattas av motsvarande åtgärder beslutade av säkerhetsrådet. Följaktligen innebär inte, i motsats till vad sökanden har påstått, artikel 7.2 i förordning nr 423/2007 ett genomförande av resolution 1803 (2008), vilket innebär att innehållet i denna resolution inte är ett kriterium som ska användas vid bedömningen av huruvida artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 är förenlig med proportionalitetsprincipen.
Enligt rättspraxis är, enligt proportionalitetsprincipen, som är en av de allmänna principerna i gemenskapsrätten, lagenligheten av ett förbud mot en ekonomisk verksamhet underställd villkoret att förbudsåtgärderna är ändamålsenliga och nödvändiga för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med bestämmelserna i fråga, varvid gäller att man när det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska använda sig av den åtgärd som är minst betungande och att vållade olägenheter inte får vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (domstolens dom av den 13 november 1990 i mål
C-331/88, Fedesa m.fl., REG 1990, s. I-4023
, punkt 13). Det är således mot bakgrund av dessa kriterier som sökandens övriga argument ska prövas.
För det första kan sökandens argumentation avseende tolkningen av artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007, som sammanfattats ovan i punkterna 48–54, såvitt den är relevant för prövningen av huruvida denna bestämmelse är förenlig med proportionalitetsprincipen, inte godtas av de skäl som anförts ovan i punkterna 69–76.
För det andra påpekar förstainstansrätten, med hänsyn till frågan huruvida det föreligger ett samband mellan artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 och det eftersträvade målet, att målet med förordning nr 423/2007 är att hindra kärnvapenspridning och dess finansiering och att på så sätt utöva påtryckningar på Islamiska republiken Iran för att den ska upphöra med den berörda verksamheten. Detta mål ingår som en del i de mer allmänna ansträngningarna för att upprätthålla fred och internationell säkerhet och är följaktligen legitimt, vilket sökanden för övrigt inte har ifrågasatt.
Tvärtemot vad sökanden har påstått föreligger det ett samband mellan frysningen av tillgångar hos enheter som ägs eller kontrolleras av en enhet om vilken det har fastställts att den deltar i kärnvapenspridning i den mening som avses i artikel 7.2 a eller b i förordning nr 423/2007 och det i föregående punkt angivna målet. När tillgångarna hos en enhet om vilken det har fastställts att den deltar i kärnvapenspridning fryses föreligger det en icke försumbar risk att denna enhet utövar påtryckningar på de enheter som den äger eller kontrollerar för att kringgå verkan av de åtgärder som vidtagits mot den, genom att dessa enheter uppmanas antingen att direkt eller indirekt överföra sina tillgångar till den eller att genomföra transaktioner som denna enhet inte själv kan utföra på grund av att dess tillgångar är frysta. Under dessa förhållanden anser förstainstansrätten att frysningen av tillgångarna hos enheter som ägs eller kontrolleras av en enhet om vilken det har fastställts att den deltar i kärnvapenspridning är nödvändig och ändamålsenlig när det gäller att säkerställa att de åtgärder som vidtagits gentemot denna enhet är effektiva och att de inte kringgås.
Den risk som just beskrivits förklarar dessutom den omständighet som diskuterats vid förhandlingen, nämligen att förordning nr 423/2007 gäller de ägda eller kontrollerade enheterna, trots att de inte uttryckligen omnämns i skälen 2 och 6 i förordningen, vari de olika restriktiva åtgärderna i fråga anges. Denna risk innebär vidare att frågan huruvida den ägda eller kontrollerade enheten själv deltar i kärnvapenspridningen inte är relevant.
De övriga omständigheter som sökanden har åberopat kan inte påverka denna slutsats. Den omständigheten att den ägda eller kontrollerade enheten tidigare inte har varit föremål för disciplinära åtgärder eller lagstiftningsåtgärder och att den har följt sanktionsbestämmelser och gällande restriktiva åtgärder är sålunda inte relevant i detta avseende. Moderbolaget kunde nämligen, så länge som det inte omfattades av en åtgärd för frysning av tillgångar, med förbehåll för iakttagandet av andra tillämpliga bestämmelser få tillgångarna i de enheter som den äger eller kontrollerar överförda till sig och genomföra transaktioner som framdeles är oförenliga med de antagna restriktiva åtgärderna. Moderbolaget hade därför inget skäl att utöva påtryckningar på dessa enheter. En deklaration av den ägda eller kontrollerade enheten enligt vilken den fogar sig efter konsekvenserna av att tillgångarna hos dess moderbolag har frysts medför inte heller några tillräckliga garantier för att eventuella påtryckningar från moderbolaget inte skulle vara effektiva.
Däremot kan Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands uppfattning att frysningen av tillgångar hos enheter som ägs och kontrolleras också syftar till att utöva ekonomiska påtryckningar på Islamiska republiken Iran genom BMI och därmed hindra BMI från att få del av sökandens vinst, anseende och ställning på marknaden inte godtas. Sådana ekonomiska påtryckningar omfattas inte av syftet med de restriktiva åtgärder som införts genom förordning nr 423/2007. Det ska härvid påpekas att dessa åtgärder, som anges i skälen 2 och 6 i den ovannämnda förordningen, visserligen syftar till att utöva påtryckning på Islamiska republiken Iran, men det handlar uteslutande om säkerhetsåtgärder i syfte att hindra kärnvapenspridningen och dess finansiering. Däremot finns det ingenting i förordning nr 423/2007 som ger utrymme för att anse att syftet med dessa åtgärder är att påverka de berörda enheternas ekonomiska ställning utöver vad som är nödvändigt för att hindra kärnvapenspridningen och dess finansiering.
För det tredje påpekar förstainstansrätten, vad avser frågan huruvida det finns mindre restriktiva åtgärder än frysning av tillgångar som kan tillämpas alternativt eller kumulativt för att uppnå det eftersträvade målet, först och främst att det inte har visats att de åtgärder för övervakning och kontroll som förelåg när det angripna beslutet antogs är lämpliga i förhållande till den risk som beskrivits ovan i punkt 103.
Vidare är de behöriga myndigheternas förstärkta övervakning av att de restriktiva åtgärderna följs och det ökade samarbetet med dem, kravet på en särskild öppenhet i förhållande till sökandens verksamhet och vidtagandet av åtgärder för att regelbundet pröva sökandens situation åtgärder som vidtas i efterhand avseende redan genomförda transaktioner och kan således inte förhindra eventuella transaktioner som är oförenliga med de antagna restriktiva åtgärderna. Detta gäller desto mer som förutsättningen för åtgärdernas effektivitet är att de behöriga myndigheterna har möjlighet att fastställa huruvida den andra parten i en transaktion är knuten till BMI eller till en annan enhet om vilken det har fastställts att den deltar i kärnvapenspridning.
Slutligen kan de åtgärder som åberopades för första gången vid förhandlingen inte beaktas av två skäl. I strid med artiklarna 48.2 och 76a.3 i rättegångsreglerna har dessa åtgärder åberopats under rättegången utan att någon som helst motivering har lämnats. Sökanden har under alla förhållanden inte fastställt att systemet med ett föregående godkännande och övervakning av en oberoende förvaltare är genomförbart. Ett totalt förbud mot att genomföra transaktioner med Iran är under alla förhållanden inte effektivt när det gäller att förhindra transaktioner med mellanhänder som inte är belägna i detta land och vars anknytning till BMI inte är känd.
Förstainstansrätten drar därför slutsatsen att de alternativa åtgärder som sökanden har föreslagit inte är ändamålsenliga när det gäller att uppnå det eftersträvade målet.
Vad för det fjärde avser de olägenheter som sökanden vållats framgår det av rättspraxis att de grundläggande rättigheter som sökanden har åberopat, det vill säga rätten till egendom och rätten att bedriva ekonomisk verksamhet, inte är absoluta rättigheter. Utövandet av dessa kan vara föremål för inskränkningar som är berättigade utifrån mål av allmänintresse som gemenskapen eftersträvar. Alla ekonomiska eller finansiella restriktiva åtgärder medför sålunda per definition verkningar som berör rätten till egendom och friheten att bedriva yrkesverksamhet, vilka således inverkar menligt på de parter vars ansvar för den situation som ledde till att sanktionsåtgärderna vidtogs inte har styrkts. Vikten av de mål som eftersträvas genom de omtvistade bestämmelserna är av sådant slag att det kan vara motiverat att vissa aktörer drabbas av negativa följder, även betydande sådana (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 30 juli 1996 i mål
C-84/95, Bosphorus, REG 1996, s. I-3953
, punkterna 21–23, och domen i de ovannämnda förenade målen Kadi och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen, punkterna 354–361).
Förstainstansrätten påpekar att friheten att utöva ekonomisk verksamhet samt rätten till egendom för en på gemenskapens territorium hemmahörande bank begränsas i väsentlig grad genom frysningen av dess tillgångar. Den ifrågavarande enheten kan nämligen inte avtala om nya transaktioner med sina kunder och kan inte, förutom med särskilda tillstånd, verkställa någon överföring av sina tillgångar. Förstainstansrätten anser dock med hänsyn till den väsentliga vikten av att upprätthålla internationell fred och säkerhet att de vållade olägenheterna inte är orimliga i förhållande till de eftersträvade målen.
Såvitt slutligen avser sökandens argument angående den fria rörligheten för kapital och betalningar, ska det påpekas att enligt artikel 60 EG, som ingår bland de bestämmelser som reglerar detta område, ges rådet uttryckligen tillstånd att vidta brådskande åtgärder gentemot berörda tredjeländer när det gäller kapitalrörelser och betalningar, i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 301 EG. Det är just på grundval av dessa två bestämmelser i EG-fördraget som förordning nr 423/2007 har antagits, vilket innebär att de restriktioner som följer av denna förordning ingår bland de bestämmelser som begränsar den fria rörligheten för kapital och betalningar som garanteras genom fördraget, och de kan således inte vara oförenliga med detta.
Mot bakgrund av det ovanstående konstaterar förstainstansrätten att det inte har styrkts att artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 är oförenlig med proportionalitetsprincipen. Invändningen om rättsstridighet som sökanden har framställt mot denna bestämmelse ska följaktligen ogillas.
Frågan huruvida sökanden är en enhet som ”ägs eller kontrolleras” i den mening som avses i artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007
— Parternas argument
Sökanden har hävdat att dess särskilda situation väsentligt begränsar BMI:s kontroll över sökanden. Artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 ska därför inte tillämpas på sökanden.
Sökanden har i detta avseende för det första gjort gällande att den är en rättslig enhet som är fristående från och självständig i förhållande till BMI, vilken i all synnerhet inte ingriper i sökandens löpande förvaltning. För det andra omfattas såväl sökanden som dess direktörer och anställda av förordning nr 423/2007 och av andra restriktiva åtgärder, sanktionsbestämmelser och tillämplig lagstiftning och följer dem. För det tredje har bolagsdirektörer enligt engelsk rätt skyldigheter gentemot bolaget, och inte gentemot dess aktieägare, och ett oberättigat avskedande av en direktör är rättsstridigt. För det fjärde övervakas sökanden i egenskap av brittisk bank av FSA, särskilt vad avser dess relationer med BMI och utnämning och sammansättning av dess arbetsledning. Varken sökanden eller dess avlönade direktörer har varit föremål för några lagstiftningsåtgärder eller disciplinära åtgärder som vidtagits av FSA, vars syfte är att bekämpa ekonomisk brottslighet, inbegripet finansiering av terrorism och kärnvapenspridning. För det femte är sökanden beredd att i förekommande fall ingå ett avtal enligt vilket ingen av dess direktörer ska kunna ersättas utan de behöriga myndigheternas medgivande.
Rådet har med stöd av intervenienterna åberopat rättspraxis på området för konkurrensrätt för att hävda att BMI äger samtliga andelar i sökanden, varför BMI har den faktiska kontrollen över sökanden, som på grund härav inte besitter någon verklig självständighet vid bestämmandet av sin inriktning. Rådet har härvidlag anfört att sökandens direktörer med all sannolikhet har utsetts av BMI, är ansvariga inför nämnda bank och kan avskedas av den.
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland har tillagt att det åtagande som sökanden har föreslagit inte är tillräckligt för att hindra att BMI i betydande utsträckning kontrollerar sökanden, med hänsyn till att det är osannolikt att åtagandet kan verkställas, att det när som helst kan dras tillbaka och att det inte kan ha företräde framför tillämpliga bestämmelser i engelsk bolagsrätt.
— Förstainstansrättens bedömning
Förstainstansrätten påpekar inledningsvis att den aktuella grunden avser lagenligheten av ett beslut genom vilket de restriktiva åtgärder som införts genom förordning nr 423/2007 har tillämpats på en viss enhet. Denna omständighet innebär att villkoren för förstainstansrättens prövning är de som angetts ovan i punkt 46.
I förevarande fall framgår det både av motiveringen till det angripna beslutet och rådets synpunkter vid förhandlingen att rådet beslutade att tillämpa artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 på sökanden, eftersom den är en enhet som ”ägs” av BMI. Innebörden av detta begrepp förefaller vid en första anblick vara precis, eftersom det hänvisar till BMI:s andel i sökandens kapital. Det ska dock påpekas att enligt den rättspraxis som citerats ovan i punkt 61 ska analysen av det ifrågavarande begreppet inte enbart grunda sig på dess semantiska innehåll. Därutöver ska nämligen särskilt sambandet mellan artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 och det mål som eftersträvas med förordning nr 423/2007, såsom det angetts ovan i punkterna 102 och 103, beaktas.
Det finns följaktligen anledning att undersöka huruvida det på grund av att sökanden ägs av BMI inte är helt osannolikt att sökanden kan förmås att kringgå verkan av de åtgärder som vidtagits gentemot dess moderbolag. Det är i detta sammanhang lämpligt att använda sig av den rättspraxis på området för konkurrensrätt som avser frågan huruvida ett dotterbolags rättsstridiga handlande kan tillskrivas dess moderbolag. I båda fallen handlar det om att bedöma huruvida dotterbolaget på grund av att moderbolaget har ett avgörande inflytande kan förmås att tillämpa moderbolagets instruktioner i stället för att självständigt bestämma sitt uppträdande (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 14 juli 1972 i mål
48/69, Imperial Chemical Industries mot kommissionen, REG 1972, s. 619
, punkt 133, svensk specialutgåva, volym 2, s. 25, och av den 24 oktober 1996 i mål C-73/95 P, Viho mot kommissionen, REG 1996, s. I-5457, punkt 16), även om det uppträdande som moderbolaget dikterar inte är av samma slag i de olika fallen.
Denna skillnad innebär dessutom att vid tolkningen av förordning nr 423/2007 måste omständigheter avseende utnämningen av personal prioriteras i förhållande till andra omständigheter som beaktas i konkurrensrätten. För att på ett relevant sätt kunna påverka uppträdandet hos den enhet som ägs av moderbolaget måste de påtryckningar som detta utövar och som angetts ovan i punkt 103 nämligen i huvudsak riktas mot direktörer och/eller anställda hos denna enhet.
Det förhållandet att en enhet helt ägs av en annan enhet betyder i allmänhet att den sistnämnda enheten har rätt att utnämna direktörer i den förstnämnda enheten och således kan utöva en faktisk kontroll över sammansättningen av dess arbetsledning och i slutändan hela dess personal. Det kan dock inte uteslutas att det i undantagsfall inte är motiverat att tillämpa artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 på en enhet som ägs, även helt, av moderbolaget mot bakgrund av förekomsten av faktorer som motverkar moderbolagets inflytande över denna enhet.
Det har i förevarande fall inte ifrågasatts att BMI äger sökandens hela kapital och på grund härav kan utnämna och ersätta direktörer i sökandebolaget. BMI kan sålunda utöva inflytande över sökandens personal. Förstainstansrätten konstaterar under dessa förhållanden att det föreligger en icke försumbar risk att BMI kan förmå sökanden att genomföra transaktioner som är förbjudna enligt förordning nr 423/2007 genom att utöva påtryckningar antingen på dess direktörer eller på andra medlemmar av dess personal genom direktörerna. Det ska därför kontrolleras huruvida de omständigheter som sökanden har åberopat kan motverka detta inflytande.
För det första saknar härvidlag den omständigheten att sökanden är en juridisk person och att BMI inte ingriper i dess löpande förvaltning relevans. Dessa omständigheter påverkar nämligen inte det inflytande som BMI direkt eller indirekt utövar på sökandens personal.
För det andra är även den omständigheten att sökanden och dess personal har följt de restriktiva åtgärderna, sanktionsbestämmelserna och andra gällande bestämmelser och inte har omfattats av disciplinära åtgärder eller lagstiftningsåtgärder irrelevant av de skäl som anförts ovan i punkt 105. Förstainstansrätten anser på samma sätt att de sanktioner som sökandens personal är utsatta för inte är tillräckligt avskräckande, särskilt som åtgärder kan vidtas för att dölja att de berörda transaktionerna är rättsstridiga, bland annat genom att mellanhänder används vars anknytning till BMI inte är känd.
För det tredje, och analogt med vad som anförts ovan i punkt 71, garanterar inte förekomsten av vissa skyldigheter för direktörer enligt engelsk bolagsrätt i sig att dessa skyldigheter iakttas. Eftersom ett eventuellt åsidosättande kan avslöjas först i efterhand kan förekomsten av dessa skyldigheter inte säkerställa en förebyggande verkan som kan jämställas med verkan av restriktiva åtgärder. Såvitt sökanden i detta sammanhang har föreslagit att utnämningen av dess framtida direktörer ska ske efter medgivande av de behöriga myndigheterna ska det påpekas dels att det inte har styrkts att ett sådant förfarande är genomförbart och förenligt med engelsk rätt, dels att det under alla förhållanden inte löser situationen för sökandens aktuella direktörer, vilka BMI har utnämnt.
För det fjärde påpekar förstainstansrätten slutligen att det huvudsakliga målet med FSA:s övervakning av bankerna inte är att de restriktiva åtgärder som gäller vissa enheter ska följas, utan att ett stabilt, effektivt och rättvist finansiellt system ska upprätthållas. Även om detta mål inbegriper vissa aspekter avseende finansiell brottslighet är de framför allt inriktade på penningtvätt, bedrägeri och insiderbrott. Genomförandet av restriktiva åtgärder och övervakning av att de följs, ingripet åtgärder som införts genom förordning nr 423/2007, faller däremot direkt under HM Treasury (brittiska finansministeriet), som har inrättat en särskild avdelning i detta syfte och som även är behörig att ge tillstånd enligt artiklarna 9 och 10 i den ovannämnda förordningen. Under dessa förhållanden kan den övervakning som FSA utövar på sökanden, på dess förbindelser med BMI och på utnämningen av direktörer och vissa andra medlemmar i sökandens personal inte motverka det inflytande som dess moderbolag utövar på sökanden.
Mot bakgrund av det ovanstående drar förstainstansrätten slutsatsen att rådet gjorde en riktig bedömning när det ansåg att artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 skulle tillämpas på sökanden. Talan kan således inte vinna bifall på denna grund.
Grunden avseende åsidosättande av icke-diskrimineringsprincipen
— Parternas argument
Sökanden har hävdat att det angripna beslutet innebär ett åsidosättande av icke-diskrimineringsprincipen, eftersom det innebär att sökanden behandlas annorlunda än banker som befinner sig i en situation som i materiellt hänseende är densamma och att sökanden behandlas på samma sätt som banker som befinner sig i en situation som i materiellt hänseende skiljer sig från sökandens situation.
Sökanden befinner sig således i en situation som är jämförbar med situationen för andra brittiska banker, särskilt Persia International Bank plc (nedan kallad PIB) och Bank Saderat plc (nedan kallad Saderat), som också är brittiska dotterbolag till iranska banker tillhörande den iranska staten. Staterna ska enligt resolution 1803 (2008) vara vaksamma med avseende på de tre bankerna. Saderat har för övrigt, i likhet med sökanden, uttryckligen angetts i denna. På samma sätt förekommer de alla på förteckningen från United States Department of the Treasury (Förenta staternas finansministerium), i vilken de banker anges som misstänks genomföra transaktioner i strid med gällande restriktiva åtgärder och sanktionssystem. Sökanden är den enda bank vars tillgångar har frysts.
Däremot har sökanden på grund av frysningen behandlats på samma sätt som Bank Sepah International, vilken dock befinner sig i en i materiellt hänseende annorlunda situation. Trots att säkerhetsrådet specifikt har angett den sistnämnda banken i resolution 1747 (2007) som en enhet som deltar i kärnvapenspridningen har det endast uppmanat staterna att vara vaksamma med avseende på sökanden, enligt resolution 1803 (2008).
Rådet har med stöd av intervenienterna gjort gällande att det inte har utsett sökanden på grund av att den är ett dotterbolag till en statlig iransk bank, anges i resolution 1803 (2008) eller förekommer på den förteckning som upprättats av Unites States Department of the Treasury. Rådet har anfört att den vid sin oberoende utvärdering har grundat sig på den omständigheten att BMI har lämnat finansiellt stöd till de företag som deltar i kärnvapenspridningen. Jämförelsen med PIB och Saderat saknar därför relevans.
Rådet har vidare anfört att sökanden befinner sig i en situation som är jämförbar med situationen för Bank Sepah International, eftersom både moderbolaget till den sistnämnda banken, Bank Sepah, och BMI deltar i kärnvapenspridning. Det är därför motiverat att frysa deras tillgångar samt tillgångarna hos deras dotterbolag och filialer. Rådet har härvidlag betonat att det har friheten att anta självständiga åtgärder för frysning av tillgångar som går utöver de åtgärder som föreskrivs i säkerhetsrådets resolutioner och att sålunda genomföra sin egen politik i fråga om icke-spridningsåtgärder.
— Förstainstansrättens bedömning
Enligt rättspraxis förbjuder principen om likabehandling, som utgör en grundläggande rättsprincip, att lika situationer behandlas olika och att olika situationer behandlas lika såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (förstainstansrättens dom av den 2 oktober 2001 i de förenade målen
T-222/99, T-327/99 och T-329/99, Martinez m.fl. mot parlamentet, REG 2001, s. II-2823
, punkt 150).
Det framgår av prövningen av de föregående grunderna att det avgörande kriteriet för att genomföra artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007, och således det jämförelsekriterium som är tillämpligt vid bestämmandet av huruvida principen om likabehandling eventuellt har åsidosatts, är huruvida den ifrågavarande enheten ägs eller kontrolleras av en enhet om vilken det har fastställts att den deltar i kärnvapenspridning enligt artikel 7.2 a eller b i samma förordning.
I förevarande fall har BMI i det angripna beslutet fastställts vara en enhet som deltar i kärnvapenspridning, och förstainstansrätten har ovan i punkt 30 dragit slutsatsen att frågan huruvida rådet hade godtagbara skäl för detta konstaterande inte omfattas av förevarande tvisters föremål. På samma sätt framgår det av övervägandena i punkterna 119–129 ovan att sökanden är en enhet som ”ägs eller kontrolleras” i den mening som avses i artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007. Även om det antas att rådet faktiskt har underlåtit att anta åtgärder för frysning av tillgångar med avseende på vissa enheter som ägs eller kontrolleras av enheter om vilka det har fastställs att de deltar i kärnvapenspridning, såsom Persia International Bank eller Saderat, kan sökanden under dessa förhållanden, av de skäl som anförts ovan i punkt 75, inte med framgång åberopa denna omständighet. Sökandens första invändning kan således inte godtas.
Förstainstansrätten påpekar vad avser den andra invändningen att, till skillnad från sökanden, vars tillgångar har frysts enligt artikel 7.2 i förordning nr 423/2007, vidtogs den åtgärd som avser Bank Sepah International med tillämpning av artikel 7.1 i samma förordning. Denna omständighet innebär att sökandens invändning saknar verkan i förhållande till påståendet att artikel 7.2 d i den ovannämnda förordningen har tillämpats i strid med principen om likabehandling, eftersom den ifrågavarande bestämmelsen endast har tillämpats i ett av de två fall som sökanden har hänvisat till. För övrigt har sökanden inte ens påstått att moderbolaget till Bank Sepah International inte deltar i kärnvapenspridning. Sökanden har följaktligen inte visat att den i detta avseende befinner sig i en faktisk situation som skiljer sig från Bank Sepah Internationals situation.
Talan kan således inte vinna bifall på denna grund.
Grunden avseende åsidosättande av motiveringsskyldigheten
— Parternas argument
Sökanden har erinrat om att det i artikel 15.3 i förordning nr 423/2007 föreskrivs en motiveringsskyldighet, liksom de villkor som motiveringen av ett beslut om frysning av tillgångar enligt rättspraxis måste uppfylla. Sökanden har vidare anfört att det i förevarande fall var först i yttrandet över ansökan om interimistiska åtgärder i mål T-246/08 R som rådet angav skälet till att sökandens tillgångar frysts, närmare bestämt att sökanden kontrolleras av BMI, som har deltagit i finansieringen av kärnvapenspridning, och att denna frysning följaktligen var nödvändig för att säkerställa att de åtgärder som vidtagits med avseende på BMI var effektiva. Enligt sökanden är det angripna beslutet sålunda inte motiverat såvitt det avser den.
Såvitt avser det argument som Republiken Frankrike har anfört i detta sammanhang, nämligen att det inte är nödvändigt att i bilaga V till förordning nr 423/2007 ange de ägda eller kontrollerade enheter som är föremål för frysning av tillgångar, har sökanden gjort gällande att ett sådant synsätt skulle medföra att utomstående inte kunde kontrollera att de inte står i begrepp att förhandla med sådana enheter och således att genomföra transaktioner som är förbjudna enligt nämnda förordning.
Rådet har med stöd av intervenienterna gjort gällande att det i den mån som frysningen av en enhets tillgångar även avser de dotterbolag som ägs eller kontrolleras av denna inte är nödvändigt att ange specifika skäl för frysningen av tillgångar hos vart och ett av dessa dotterbolag. Rådet anser följaktligen att det i det angripna beslutet var tillräckligt att ange individuella och specifika skäl vad avser BMI. Republiken Frankrike har i detta avseende tillagt att det inte ens är nödvändigt att namnen på samtliga dotterbolag anges i beslutet om frysning av tillgångar enligt förordning nr 423/2007, eftersom det berörda beslutet per automatik är tillämpligt på dem.
— Förstainstansrättens bedömning
Den skyldighet att motivera en rättsakt som går någon emot som föreskrivs i artikel 253 EG och, i förevarande fall mer specifikt i artikel 15.3 i förordning nr 423/2007, syftar dels till att ge den som berörs av en sådan rättsakt tillräckliga upplysningar för att kunna bedöma om den är välgrundad, eller om den eventuellt är behäftad med ett fel som gör att dess giltighet kan ifrågasättas vid gemenskapsdomstolen, dels till att göra det möjligt för gemenskapsdomstolen att pröva rättsaktens lagenlighet. Denna motiveringsskyldighet utgör en grundläggande gemenskapsrättslig princip från vilken undantag endast får göras på grund av tvingande hänsyn. Den berörde ska därför i princip underrättas om skälen för beslutet samtidigt som den underrättas om antagandet av rättsakten som går vederbörande emot. En bristfällig motivering kan inte rättas till genom att den berörde underrättas om skälen för rättsakten under förfarandet vid gemenskapsdomstolen. Det är extra viktigt att motiveringsskyldigheten iakttas vid ett första beslut genom vilket en enhets tillgångar fryses med hänsyn till att det utgör dennes enda garanti för att på ett ändamålsenligt sätt kunna använda de rättsmedel som står till hans förfogande för att bestrida beslutets lagenlighet, eftersom den berörde inte har rätt att bli hörd innan beslutet antas (se, för ett liknande resonemang och analogt, domen i det ovannämnda målet Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran mot rådet, punkterna 138–140 och där angiven rättspraxis).
Om inte tvingande hänsyn till gemenskapens eller dess medlemsstaters säkerhet eller till upprätthållandet av deras internationella relationer utgör hinder därför, är rådet, enligt artikel 15.3 i förordning nr 423/2007, följaktligen skyldigt att underrätta den berörda enheten om de specifika och konkreta skälen när det antar ett sådant beslut om frysning av tillgångar som det angripna beslutet. Rådet ska sålunda ange de faktiska och rättsliga omständigheter som utgör den rättsliga grunden för åtgärden samt de överväganden som fått rådet att vidta denna. I den utsträckning det är möjligt ska denna motivering tillkännages antingen samtidigt som enheten underrättas om den ifrågavarande åtgärden eller så snart som möjligt därefter (se, för ett liknande resonemang och analogt, domen i det ovannämnda målet Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran mot rådet, punkterna 143–148 och där angiven rättspraxis).
Motiveringen ska emellertid vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och till det sammanhang i vilket den antagits. Kravet på motivering ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälens karaktär och det intresse som de vilka rättsakten är riktad till eller andra personer som direkt och personligen berörs av den kan ha av att få förklaringar. Det krävs inte att samtliga faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av huruvida en motivering är tillräcklig inte ska ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse, utan även utifrån sammanhanget och reglerna på det ifrågavarande området. En rättsakt som går någon emot ska anses vara tillräckligt motiverad om den har tillkommit i ett sammanhang som är känt för den berörde, så att han har möjlighet att förstå innebörden av den åtgärd som vidtas gentemot honom (domen i det ovannämnda målet Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran mot rådet, punkt 141 och där angiven rättspraxis).
Det framgår ovan av punkterna 61–67 att tillämpningen av artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007, som är i fråga i förevarande fall, kräver att den berörda enheten ägs eller kontrolleras av en enhet om vilken det har fastställts att den deltar i kärnvapenspridning i den mening som avses i artikel 7.2 a eller b i samma förordning, och rådet ska härvid i det enskilda fallet bedöma huruvida det är fråga om en enhet ”som ägs eller kontrolleras”. Förutom upplysningen om den rättsliga grunden för den antagna åtgärden omfattar rådets motiveringsskyldighet följaktligen just denna omständighet. I detta sammanhang är det inte möjligt att godta Republiken Frankrikes uppfattning, enligt vilken det inte finns anledning att i beslut om tillämpning av artikel 7.2 i förordning nr 423/2007 ange namnen på de enheter som ägs eller kontrolleras och som åtgärderna för frysning av tillgångar gäller. En sådan tolkning skulle nämligen innebära att de berörda enheterna inte genom officiella kanaler vare sig skulle kunna fastställa huruvida åtgärder för frysning av tillgångar gäller dem eller få kunskap om skälen till varför rådet anser att de utgör en enhet som ”ägs eller kontrolleras”. Inte heller skulle tredje man kunna kontrollera vilken personkrets som omfattas av tillämpningsområdet för de vidtagna åtgärderna. En sådan situation skulle vara oförenlig med såväl rådets motiveringsskyldighet som rättssäkerhetsprincipen och principen om insyn.
Rådet har i förevarande fall både i rubriken till det angripna beslutet och i skäl 2 i detta angett att de vidtagna åtgärderna grundade sig på artikel 7.2 i förordning nr 423/2007. Rådet konstaterade i punkt 4 i tabell B i bilagan till det angripna beslutet, med stöd av de ovan i punkt 11 anförda skälen, att BMI deltog i kärnvapenspridning. Rådet angav till sist, i punkt 4 i tabell B i bilagan till det angripna beslutet, sökanden bland ”filialer och dotterbolag” till BMI.
Förstainstansrätten anser under dessa förhållanden att motiveringen av det angripna beslutet till den del denna rör sökanden, trots att den är synnerligen kortfattad, är tillräcklig med hänsyn till den rättspraxis till vilken det har hänvisats ovan i punkterna 143–145. Sökanden kunde för det första i det angripna beslutet identifiera att artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 var den rättsliga grunden för åtgärden att frysa dess tillgångar. Dels angavs att artikel 7.2 i samma förordning var den bestämmelse som hade genomförts genom det angripna beslutet, dels nämndes sökanden bland ”filialer och dotterbolag” till BMI, vilket innebar att artikel 7.2 d i förordningen, som specifikt ska tillämpas på ägda eller kontrollerade enheter, och således särskilt på dotterbolag, genomfördes med avseende på sökanden.
För det andra förklarade rådet i det angripna beslutet skälen till att det anser att BMI deltar i kärnvapenspridning i den mening som avses i artikel 7.2 a eller b i förordning nr 423/2007.
För det tredje innebär den omständigheten att sökanden nämndes bland ”filialer och dotterbolag” i det angripna beslutet att rådet ansåg att sökanden på grund av att dess kapital i sin helhet innehades av BMI ”ägdes” av det sistnämnda bolaget i den mening som avses i artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007.
Slutsatsen att motiveringen i det angripna beslutet är tillräcklig bekräftas i övrigt av innehållet i ansökan i mål T-246/08. Sökanden har i denna inlaga gjort gällande att den i rättsligt avseende och vad gäller dess uppgifter är fristående från BMI och inte kan tillskrivas BMI:s påstådda deltagande i kärnvapenspridning. Sökanden har även anfört att frysningen av dess tillgångar inte inverkar på kärnvapenspridningen, bland annat eftersom sökanden under alla förhållanden avsåg att efterkomma det angripna beslutet genom att frysa alla de tillgångar i BMI som den innehar och genom att upphöra med alla transaktioner med BMI. Denna argumentation tyder på att sökanden vid den tidpunkt då den ingav sin första talan var medveten om sambandet mellan frysningen av dess tillgångar och moderbolaget BMI:s påstådda deltagande i kärnvapenspridning.
Mot bakgrund av det ovanstående kan talan inte vinna bifall på denna grund och följaktligen ska talan ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 87.2 i förstainstansrättens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Rådet har yrkat att sökanden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, inbegripet kostnaderna för de interimistiska förfarandena. Eftersom sökanden har tappat målet ska rådets yrkande bifallas.
Enligt artikel 87.4 första stycket i rättegångsreglerna ska medlemsstater och institutioner som har intervenerat i ett mål bära sina rättegångskostnader. Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, Republiken Frankrike och kommissionen ska följaktligen bära sina rättegångskostnader, inbegripet kostnaderna för de interimistiska förfarandena.

Mot denna bakgrund beslutar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN (andra avdelningen)
följande:

1)
Talan ogillas i båda målen.

2)
Melli Bank plc ska förutom sin rättegångskostnad bära Europeiska unionens råds rättegångskostnad, inbegripet kostnaderna för de interimistiska förfarandena.

3)
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, Republiken Frankrike och Europeiska gemenskapernas kommission ska bära sina rättegångskostnader, inbegripet kostnaderna för de interimistiska förfarandena.

Pelikánová
Jürimäe
Soldevila Fragoso
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 9 juli 2009.
Underskrifter
Innehållsförteckning

Bakgrund till tvisten

De restriktiva åtgärderna mot Islamiska republiken Iran

Det angripna beslutet

Förfarandet och parternas yrkanden

Rättslig bedömning

Upptagande till sakprövning

Upptagande till sakprövning av sökandens påståenden att BMI inte deltar i finansieringen av kärnvapenspridningen

Upptagande till sakprövning av sökandens invändning om rättsstridighet

Prövning i sak

Prövningens omfattning

— Parternas argument

— Förstainstansrättens bedömning

Tolkningen av artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007

— Parternas argument

— Förstainstansrättens bedömning

Invändningen om rättsstridighet avseende artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007

— Parternas argument

— Förstainstansrättens bedömning

Frågan huruvida sökanden är en enhet som ”ägs eller kontrolleras” i den mening som avses i artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007

— Parternas argument

— Förstainstansrättens bedömning

Grunden avseende åsidosättande av icke-diskrimineringsprincipen

— Parternas argument

— Förstainstansrättens bedömning

Grunden avseende åsidosättande av motiveringsskyldigheten

— Parternas argument

— Förstainstansrättens bedömning

Rättegångskostnader
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.