CELEX: 62002CJ0309
Životní prostředí
Volný pohyb zboží
Obaly a obalové odpady
Směrnice 94/62/ES
Povinnosti zálohování a zpětného odběru obalů na jedno použití v závislosti na celkovém procentu opakovaně použitelných obalů

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu směrnice Evropského parlamentu a Rady 94/62/ES ze dne 20. prosince
1994 o obalech a obalových odpadech (Úř. věst. L 365, s. 10; Zvl. vyd. 13/13, s. 349) a článku 28 ES.
Tato žádost byla podána v rámci řízení zahájeného Radlberger Getränkegesellschaft mbH & Co. a S. Spitz KG, rakouskými společnostmi
vyrábějícími nápoje, proti Spolkové zemi Bádensko-Württembersko.

Právní rámec

Směrnice 94/62
Účelem směrnice 94/62 je podle jejího čl. 1 odst. 1 harmonizovat vnitrostátní opatření týkající se nakládání s obaly a obalovými
odpady, aby se jednak zabránilo jakýmkoli jejich vlivům na životní prostředí všech členských států i třetích zemí anebo aby
se tyto účinky zmenšily, a tím se dosáhlo vysoké úrovně ochrany životního prostředí, a jednak aby se zabezpečilo fungování
vnitřního trhu, zabránilo se překážkám obchodu a omezování a narušování hospodářské soutěže v rámci Společenství.
Ve svém čl. 1 odst. 2 tato směrnice stanoví „opatření, jejichž první prioritou je prevence vzniku obalových odpadů a dalšími
doplňujícími hlavními zásadami je opakované používání obalů, recyklace a další formy využití obalových odpadů, jimiž se omezí
množství těchto odpadů určených ke konečnému odstranění“.
Článek 5 uvedené směrnice stanoví:
„Členské státy mohou v souladu se Smlouvou podporovat systémy opakovaného použití těch obalů, které lze opakovaně použít způsobem
příznivým pro životní prostředí.“
Článek 7 směrnice 94/62 stanoví:
„1.      Za účelem plnění cílů stanovených touto směrnicí přijmou členské státy nezbytná opatření, aby zajistily vytvoření systémů
pro:
a)      zpětný odběr nebo sběr použitých obalů nebo obalových odpadů od spotřebitelů a jiných konečných uživatelů nebo z toků odpadů
za účelem jejich usměrnění do nejvhodnějších alternativ nakládání s odpady;
b)      opakované použití nebo využití, včetně recyklace obalů nebo sebraných obalových odpadů.
Tyto systémy musí být otevřeny účasti hospodářských subjektů ze zúčastněných odvětví a příslušných orgánů veřejné moci. Rovněž
se musí vztahovat na dovážené výrobky za nediskriminačních podmínek, včetně podrobných provozních podmínek a veškerých tarifů
stanovených pro přístup k těmto systémům, a musí být navrženy tak, aby v souladu se Smlouvou nezpůsobovaly překážky obchodu
nebo narušování hospodářské soutěže.
2.      Opatření podle odstavce 1 se stanou součástí politiky týkající se veškerých obalů a obalových odpadů a musí zejména brát v
úvahu požadavky, které se týkají ochrany zdravého životního prostředí a zdraví spotřebitelů, bezpečnosti a hygieny, ochrany
jakosti, pravosti a technických charakteristik zabaleného zboží a použitých materiálů, jakož i ochrany práv průmyslového a
komerčního vlastnictví.“
Článek 18 téže směrnice zní následovně:
„Členské státy nesmějí na svém území bránit uvádění takových obalů, které vyhovují ustanovením této směrnice, na trh.“

Vnitrostátní právní úprava
Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (nařízení o prevenci vzniku obalových odpadů a o jejich
využití) ze dne 21. srpna 1998 (BGBl. 1998 I, s. 2379, dále jen „VerpackV“) stanoví různá opatření k prevenci vlivu obalových
odpadů a snížení dopadu obalových odpadů na životní prostředí. VerpackV mělo za cíl zejména provést směrnici 94/62 a nahradilo
Verordnung über die Vermeidung von Verpackungsabfällen (nařízení o prevenci vzniku obalových odpadů) ze dne 12. června 1991
(BGBl. 1991 I, s. 1234).
Článek 6 odst. 1 a 2 VerpackV stanoví následující povinnosti:
„1. Distributor je povinen bezplatně zpětně odebírat prázdné prodejní obaly použité konečným spotřebitelem na místě jejich
skutečného předání nebo v bezprostřední blízkosti, využívat je podle požadavků stanovených v bodě 1 přílohy I a splňovat požadavky
stanovené v bodě 2 přílohy I. Požadavky na využití mohou být rovněž splněny opakovaným použitím nebo vrácením obalů distributorovi
nebo výrobci podle odst. 2. Distributor musí upozornit soukromého spotřebitele na možnost zpětného odběru podle věty první
zřetelně viditelnými a čitelnými vývěskami. Povinnost stanovená větou první se omezuje na druhy, tvary a velikosti obalů,
jakož i na obaly od výrobků, které jsou v sortimentu distributora. Pro distributory s prodejní plochou menší než 200 m
se povinnost zpětného odběru omezuje na obaly ochranných známek prodávaných distributorem. Při obchodování formou zásilkového
prodeje musí být zpětný odběr zaručen vhodnými možnostmi zpětného odběru v dostatečné blízkosti konečného spotřebitele. Na
možnost zpětného odběru musí být upozorněno při zaslání zboží a v katalozích. Pokud prodejní obaly nepocházejí od soukromých
spotřebitelů, lze uzavřít dohody o výjimkách, pokud jde o místo zpětného odběru a úpravu hrazení nákladů. Pokud distributoři
nesplňují povinnosti stanovené větou první tím, že odebírají obaly na místě jejich vydání, musí zajistit jejich plnění systémem
stanoveným v odstavci 3. Pro distributory obalů, pro které je vyloučena účast v systému stanoveném v odstavci 3, obdobně se
použijí požadavky na využití stanovené v čl. 4 odst. 2, odchylně od věty první.
2. Výrobci a distributoři jsou povinni bezplatně zpětně odebírat na místě skutečného vydání obaly zpětně odebrané distributory
na základě odstavce 1, využívat je podle požadavků stanovených v bodě 1 přílohy I a splňovat podmínky stanovené v bodě 2 přílohy
I. Požadavky na využití mohou být rovněž splněny opakovaným použitím obalů. Povinnosti stanovené větou první se omezují na
druhy, tvary a velikosti obalů, jakož i obaly od výrobků, které výrobce, respektive distributor prodávají. Odstavec 1 věta
osmá až desátá se použijí obdobně.“
Podle odst. 3 téhož článku tyto povinnosti zpětného odběru a využití mohou v zásadě také být splněny účastí výrobce nebo distributora
v hromadném systému sběru použitých prodejních obalů. Zjištění, zda tento systém splňuje podmínky stanovené v VerpackV, pokud
jde o míru pokrytí, je věcí příslušného orgánu spolkové země.
Podle čl. 8 odst. 1 VerpackV jsou distributoři, kteří obchodují s tekutými potravinářskými výrobky balenými v  nápojových
obalech nepoužívaných opakovaně, povinni vybírat od kupujícího zálohu ve výši alespoň 0,25 eur za obal, včetně daně z přidané
hodnoty. Minimální výše zálohy se zvyšuje na 0,50 eur, včetně daně z přidané hodnoty, pokud má balení objem větší než 1,5 litru.
Záloha musí být vybrána každým následným distributorem, ve všech fázích uvedení na trh, až do okamžiku prodeje konečnému spotřebiteli.
Záloha je vrácena při zpětném odběru obalů podle čl. 6 odst. 1 a 2 VerpackV.
Podle čl. 9 odst. 1 VerpackV se toto povinné zálohování nepoužije na obaly, pro které je výrobce nebo distributor zproštěn
povinnosti zpětného odběru z důvodu své účasti v hromadném systému sběru, tak jak je upraven v čl. 6 odst. 3.
VerpackV nicméně ve svém čl. 9 odst. 2 stanoví okolnosti, za kterých pro některé nápoje nelze použít ustanovení čl. 6 odst.
3. Znění tohoto ustanovení je následující:
„Pokud v oblasti použití tohoto nařízení podíl nápojů balených v opakovaně použitelných obalech, ať již jde o pivo, minerální
vody (včetně pramenitých vod, stolních vod a minerálních vod), osvěžující šumivé nápoje, ovocné šťávy […], nebo víno […],
klesne celkově pod 72 % v průběhu kalendářního roku, je namístě provést nové posouzení relevantních sazeb opakovaně použitelných
obalů pro období dvanácti měsíců následujících po oznámení, že podílu opakovaně použitelných obalů nebylo dosaženo. Pokud
je podíl opakovaně použitelných obalů na spolkovém území nižší než podíl stanovený ve větě první, rozhodnutí podle čl. 6 odst.
3 se má za zrušené na celém spolkovém území od prvního dne šestého měsíce kalendářního roku následujícího po oznámení podle
odstavce 3, pro nápoje, pro které podíl opakovaně použitelných obalů stanovený v roce 1991 není dosažen […]“
Podle čl. 9 odst. 3 VerpackV německá vláda každý rok zveřejní relevantní podíly, stanovené v  odstavci 2 uvedeného článku
9, pro nápoje balené v ekologicky prospěšných obalech. Podle odstavce 4 téhož článku příslušný orgán provede, na žádost nebo
z úřední povinnosti, nové posouzení podle čl. 6 odst. 3, pokud je relevantního podílu pro nápoje balené v takových obalech
znovu dosaženo po rozhodnutí o zrušení.

Spor v původním řízení a předběžné otázky
Žalobkyně v původním řízení vyvážejí do Německa ve využitelných obalech na jedno použití osvěžující šumivé nápoje, ovocné
šťávy a jiné nešumivé nápoje, jakož i stolní vody. Za účelem využití těchto obalů se připojily k hromadnému systému sběru
odpadů provozovanému společností „Der Grüne Punkt – Duales System Deutschland AG“, a byly tedy z tohoto důvodu vyjmuty z povinnosti
vybírat zálohu podle čl. 8 odst 1 VerpackV pro nápoje uváděné v Německu na trh v obalech na jedno použití.
Podle úředního sdělení německé vlády ze dne 28. ledna 1999 klesl podíl opakovaně použitelných nápojových obalů v roce 1997
poprvé pod 72 %, a sice na 71,33 %. Jelikož tento podíl zůstal v průběhu dvou po sobě následujících období, tedy mezi únorem
1999 a lednem 2000 a mezi květnem 2000 a dubnem 2001, na celém spolkovém území na úrovni pod 72 %, uvedená vláda dne 2. července
2002, podle čl. 9 odst. 3 VerpackV, oznámila vybírání, od 1. ledna 2003, povinné zálohy na minerální vody, piva a osvěžující
nápoje. Podle VerpackV jsou tedy žalobkyně v původním řízení od tohoto dne povinny vybírat zálohu požadovanou podle čl. 8
odst. 1 této právní úpravy pro většinu svých obalů, pokud jde o nápoje uváděné na trh v Německu, a poté zpětně odebírat a využívat
prázdné obaly.
Dne 23. května 2002 žalobkyně v původním řízení podaly u Verwaltungsgericht Stuttgart žalobu proti Spolkové zemi Bádensko-Württembersko,
ve které tvrdí, že režim kvót pro opakovaně použitelné obaly, stanovený v VerpackV, a povinnosti zálohování a zpětného odběru
s ním spojené jsou v rozporu s čl. 1 odst. 1 a 2 články 5, 7 a 18 směrnice 94/62, jakož i článkem 28 ES. Ve věci byla vyzvána
k vyjádření Spolková republika Německo.
Podle předkládajícího soudu na základě výkladu zastávaného žalobkyněmi v původním řízení, podle kterého čl. 1 odst. 2 směrnice
94/62 stanoví rovnocennost mezi opakovaným použitím obalů a jejich využitím, vyvstává otázka, zda je systém VerpackV slučitelný
s uvedenou směrnicí, jelikož tento systém činí obchodování s obaly na jedno použití obtížnější, pokud podíl opakovaně použitelných
obalů klesne pod určitou prahovou hodnotu. Tento soud podotýká, že výrobci se sídlem v jiném členském státě jsou vystaveni
vyšším nákladům než němečtí výrobci, pokud se rozhodnou uvádět své nápoje na trh v opakovaně použitelných obalech. Zdůrazňuje,
že podle žalobkyní v původním řízení, i po dobu, kdy je povinnost výběru zálohy pozastavena, dotýká se již německá právní
úprava situace výrobců se sídlem v jiném členském státě z důvodu skutečnosti, že němečtí distributoři mají sklon vylučovat
obaly na jedno použití ze svého sortimentu nápojů, aby podíl opakovaně použitelných obalů neklesl pod 72 %.
Za těchto okolností se Verwaltungsgericht Stuttgart rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné
otázky:
„1)      Je třeba vykládat čl. 1 odst. 2 směrnice 94/62 [...] v tom smyslu, že zakazuje členským státům upřednostňovat systémy opakovaného
použití nápojových obalů vůči využitelným obalům na jedno použití tím, že znemožní – pokud spolkový podíl opakovaně použitelných
obalů klesne pod 72 % – zprostit se stanovené povinnosti zpětného odběru, nakládání s prázdnými nápojovými obaly na jedno
použití a jejich zálohování, pokud jde o nápoje, pro které podíl opakovaně použitelných obalů klesl pod podíl zjištěný v roce
1991?
2)      Je třeba vykládat článek 18 směrnice [94/62] v tom smyslu, že zakazuje členským státům klást překážky uvádění nápojů balených
ve využitelných obalech na jedno použití na trh tím, že znemožní – pokud spolkový podíl opakovaně použitelných obalů klesne
pod 72 % – zprostit se stanovené povinnosti zpětného odběru, nakládání s prázdnými nápojovými obaly na jedno použití a jejich
zálohování, pokud jde o nápoje, pro které podíl opakovaně použitelných obalů klesl pod podíl zjištěný v roce 1991?
3)      Je třeba vykládat článek 7 směrnice [94/62] v tom smyslu, že přiznává výrobcům a distributorům nápojů balených ve využitelných
obalech na jedno použití právo účastnit se již zavedeného systému zpětného odběru a nakládání s využitelnými nápojovými obaly
na jedno použití, aby tak splnili zákonně stanovenou povinnost zálohování nápojových obalů na jedno použití a zpětného odběru
použitých nápojových obalů?
4)      Je třeba vykládat článek 28 ES v tom smyslu, že zakazuje členským státům přijmout právní úpravy, které, pokud spolkový podíl
opakovaně použitelných obalů klesne pod 72 %, znemožňují zproštění se stanovené povinnosti zpětného odběru, nakládání s prázdnými
nápojovými obaly na jedno použití a jejich zálohování, pokud jde o nápoje, pro které podíl opakovaně použitelných obalů klesl
pod podíl zjištěný v roce 1991?“

K návrhům na znovuotevření ústní části řízení
Dopisy došlými kanceláři Soudního dvora dne 14. a 17. června 2004 německá vláda a žalovaná v původním řízení navrhly, aby
Soudní dvůr nařídil znovuotevření ústní části řízení podle článku 61 jednacího řádu.
Na podporu svého návrhu německá vláda uplatňuje, že stanovisko generálního advokáta přednesené dne 6. května 2004 obsahuje
řadu prvků, které nebyly předmětem písemné a ústní části řízení a ze kterých vyplývá nesprávné posouzení argumentů, kterých
se dovolávala před Soudním dvorem. Žalovaná v původním řízení rovněž ve svém návrhu tvrdí, že uvedené stanovisko uvádí určité
prvky, které nebyly projednány a nebyly Soudnímu dvoru dostatečně objasněny.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že Soudní dvůr může podle článku 61 svého jednacího řádu bez návrhu nebo na návrh generálního
advokáta nebo na návrh účastníků řízení nařídit znovuotevření ústního řízení, pokud má za to, že věc není dostatečně objasněna
nebo že musí být rozhodnuta na základě argumentu, který nebyl mezi účastníky řízení projednán (viz rozsudky ze dne 10. února
2000, Deutsche Post, C-270/97 a C-271/97, Recueil, s. I‑929, bod 30; ze dne 19. února 2002, Wouters a další, C-309/99, Recueil,
s. I‑1577, bod 42 ; ze dne 18. června 2002, Philips, C-299/99, Recueil, s. I 5475, bod 20, a ze dne 12. prosince 2002, Sieckmann,
C-273/00, Recueil, s. I‑11737, bod 22).
V projednávaném případě má nicméně Soudní dvůr po vyslechnutí generálního advokáta za to, že disponuje všemi poznatky nezbytnými
k tomu, aby odpověděl na položené otázky a že tyto poznatky byly předmětem jednání před ním.
Vzhledem k tomu je třeba zamítnout návrhy německé vlády a žalované v původním řízení, kterými se domáhaly znovuotevření ústního
jednání.

K předběžným otázkám

K přípustnosti předběžných otázek
Žalovaná v původním řízení tvrdí, že Soudní dvůr musí odmítnout předběžné otázky jako nepřípustné vzhledem k tomu, že žaloba
v původním řízení je nepřípustná, protože směřuje proti Spolkové zemi Bádensko-Württembersko. Spolková země Bádensko-Württembersko
totiž nemá v dané oblasti žádnou vlastní legislativní pravomoc, neboť pouze provádí spolkovou právní úpravu. Podle žalované
měla žaloba směřovat proti spolkovému státu před soudním orgánem k tomu příslušným, tedy před Verwaltungsgericht Berlin. V souběžných
řízeních určitý počet německých soudních správních orgánů již konstatoval nepřípustnost obdobných žalob.
V tomto ohledu je namístě připomenout, že není věcí Soudního dvora, s ohledem na rozdělení úkolů mezi ním a vnitrostátními
soudy, ověřovat, zda rozhodnutí, kterým se zabývá, bylo přijato v souladu s pravidly vnitrostátního práva pro organizaci soudních
řízení (viz rozsudky ze dne 3. března 1994, Eurico Italia a další, C-332/92, C-333/92 a C-335/92, Recueil, s. I‑711, bod 13;
ze dne 16. září 1999, WWF a další, C-435/97, Recueil, s.. I‑5613, bod 33, a ze dne 3. října 2000, Gozza a další, C-371/97,
Recueil, s. I‑7881, bod 30). Soudní dvůr se musí držet předkládacího rozhodnutí soudu členského státu, pokud nebylo zrušeno
v rámci opravných prostředků stanovených případně vnitrostátním právem (rozsudek ze dne 14. ledna 1982, Reina, 65/81, Recueil,
s. 33, bod 7).
V projednávaném případě z předkládacího usnesení vyplývá, že Verwaltungsgericht Stuttgart má za to, že žaloba v původním řízení
je alespoň částečně přípustná.
Mimo to je nepochybné, že existuje přímá souvislost mezi jednak čtyřmi předběžnými otázkami, které se týkají výkladu článků
1, 7 a 18 směrnice 94/62 a článku 28 ES, které byly položeny za účelem umožnit předkládajícímu soudu posoudit slučitelnost
dotčené německé právní úpravy s těmito ustanoveními, a jednak předmětem žaloby v původním řízení, kterou se žalobkyně v původním
řízení domáhají určení, že nejsou povinny vyhovět povinnosti zálohování a individuálního zpětného odběru jejich obalů na jedno
použití.
Z toho vyplývá, že žádost o rozhodnutí o předběžných otázkách je přípustná.

K první otázce
Podstatou první předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 1 odst. 2 směrnice 94/62 brání tomu, aby členský stát podporoval
systémy opakovaného použití obalů, tím, že uplatňuje takový systém, jaký je ustanoven v čl. 8 odst. 1 a čl. 9 odst. 2 VerpackV.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že stanoví-li čl. 1 odst. 2 směrnice 94/62 coby „první prioritu“ opatření týkající se
prevence vzniku obalových odpadů, coby „další doplňující hlavní zásady“ vyjmenovává opakované používání obalů, recyklaci a
další formy využití obalových odpadů.
Osmý bod odůvodnění této směrnice stanoví, že „dokud nebude dosaženo dalšího vědeckotechnického pokroku v oblasti procesů
využití, je třeba z hlediska vlivu na životní prostředí pokládat za výhodnější opakované použití a recyklaci; že je tedy nezbytné,
aby byl v členských státech zaveden systém zabezpečující zpětný odběr použitých obalů nebo obalových odpadů; že je třeba co
nejdříve provést posouzení životního cyklu, aby bylo možné jednoznačně odůvodnit hierarchii mezi opakovaně použitelným, recyklovatelným
a využitelným obalem“.
Z výše uvedeného vyplývá, že směrnice 94/62 nezavádí hierarchii mezi jednak opakovaným použitím obalů a jednak využitím obalových
odpadů.
Je třeba nicméně poznamenat, že článek 5 směrnice 94/62 umožňuje členským státům přijmout opatření směřující k podpoře systémů
opakovaného použití těch obalů, které lze opakovaně použít způsobem příznivým pro životní prostředí.
Ze samotného znění tohoto článku 5 vyplývá, že taková politika podpory opakovaného použití obalů je povolena pouze v rozsahu,
v němž je v souladu se Smlouvou.
Tak musí opatření přijatá členským státem v souladu s článkem 5 uvedené směrnice respektovat nejen požadavky, které vyplývají
z ostatních ustanovení této směrnice, zejména článku 7, kterého se týká třetí předběžná otázka, ale rovněž povinnosti vyplývající
z ustanovení Smlouvy, zejména článku 28 ES, kterého se týká čtvrtá předběžná otázka.
V důsledku toho je třeba odpovědět na první otázku tak, že čl. 1 odst. 2 směrnice 94/62 nebrání tomu, aby členské státy zavedly
opatření směřující k podpoře systémů opakovaného použití obalů.
Vzhledem k tomu co bylo uvedeno výše je namístě nejprve odpovědět na třetí a čtvrtou předběžnou otázku.

K třetí předběžné otázce
Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zda článek 7 směrnice 94/62 přiznává výrobcům a distributorům nápojů balených
ve využitelných obalech na jedno použití, kterým je povoleno zprostit se povinností zálohování a zpětného odběru tím, že se
budou účastnit hromadného systému sběru obalů, právo pokračovat v účasti v takovém hromadném systému za účelem splnění svých
zákonných povinností.
Je třeba připomenout, že směrnice 94/62 ve svém čl. 7 odst. 1 členským státům ukládá, aby přijaly nezbytná opatření k zajištění
vytvoření systémů jednak pro zpětný odběr nebo sběr použitých obalů nebo obalových odpadů a jednak pro opakované použití nebo
využití sebraných obalů nebo obalových odpadů. V souladu s tímto ustanovením musí být tyto systémy otevřeny účasti hospodářských
subjektů ze zúčastněných odvětví a příslušných orgánů veřejné moci, musí se vztahovat na dovážené výrobky za nediskriminačních
podmínek a musí být navrženy tak, aby v souladu se Smlouvou nezpůsobovaly překážky obchodu nebo narušování hospodářské soutěže.
Článek 7 odst. 2 uvedené směrnice vyžaduje, aby se opatření uvedená v odstavci 1 téhož článku stala součástí politiky týkající
se veškerých obalů a obalových odpadů, a upřesňuje, že tato opatření musí zejména brát v úvahu požadavky, které se týkají
ochrany zdravého životního prostředí a zdraví spotřebitelů, bezpečnosti a hygieny, ochrany jakosti, pravosti a technických
charakteristik zabaleného zboží a použitých materiálů, jakož i ochrany práv průmyslového a komerčního vlastnictví.
Uvedený článek 7 ponechává na členských státech výběr, pokud jde o obaly na jedno použití, mezi jednak systémem zálohování
a individuálního zpětného odběru a jednak hromadným systémem sběru obalů, nebo kombinací obou těchto systémů podle druhu výrobku,
za předpokladu, že účelem zvolených systémů je usměrnit obaly do nejvhodnějších alternativ nakládání s odpady a že se stanou
součástí politiky týkající se veškerých obalů a obalových odpadů.
Toto ustanovení nepřiznává dotyčným výrobcům a distributorům žádné právo pokračovat v účasti v zavedeném systému nakládání
s obalovými odpady.
Směrnice 94/62 totiž nebrání tomu, aby členský stát stanovil změny v systémech nakládání s obalovými odpady zavedených na
jeho území tak, aby zajistil nejvhodnější alternativu nakládání s odpady.
Umožňuje-li však směrnice 94/62, aby členský stát stanovil v závislosti na okolnostech nahrazení systému sběru obalů v blízkosti
bydliště spotřebitelů nebo místa prodeje systémem zálohování a individuálního zpětného odběru, je nicméně třeba, aby takové
nahrazení splňovalo určité podmínky.
Jednak musí být nový systém rovněž způsobilý dosáhnout cílů směrnice 94/62. Konkrétněji, pokud je nový systém jako v projednávaném
případě systémem zálohování a individuálního zpětného odběru, musí dotyčný členský stát dbát na to, aby existovalo dostatečné
množství míst zpětného odběru, tak aby spotřebitelé, kteří si koupí výrobky balené v zálohovaných obalech na jedno použití,
měli možnost obdržet zpět částku zálohy, i když se nevrátí na místo původního nákupu.
V tomto ohledu je důležité uvést, že čl. 6 odst. 1 věta první VerpackV stanoví, že distributor je povinen bezplatně zpětně
odebírat prázdné prodejní obaly na místě jejich skutečného předání nebo v bezprostřední blízkosti („am Ort der tatsächlichen
Übergabe oder in dessen unmittelbarer Nähe“). Ačkoliv následující věty uvedeného odstavce dodávají určitá upřesnění, zejména
pokud jde o omezení této povinnosti v závislosti na prodejní ploše dotyčného distributora, zůstává rozsah povinnosti zpětného
odběru jednoznačný.
Kromě toho se musí přechod na nový systém uskutečnit bez přerušení a aniž by byla ohrožena možnost hospodářských subjektů
dotyčného odvětví skutečně se účastnit nového systému od jeho vstupu v platnost. V tomto ohledu je třeba konstatovat, že čl.
7 odst. 1 směrnice 94/62 zavazuje každý členský stát k tomu, aby vždy a bez diskriminace zajistil dotyčným výrobcům a distributorům
přístup k systému nakládání s obalovými odpady.
V důsledku toho je věcí členského státu, který přistoupí k nahrazení existujícího systému nakládání s obalovými odpady jiným
systémem, aby zajistil, že dotyční výrobci a distributoři budou mít přiměřenou lhůtu pro přechod na nový systém, aby mohli
přizpůsobit své metody výroby, jakož i distribuční řetězce, požadavkům nového systému.
Na třetí otázku je tedy třeba odpovědět tak, že článek 7 směrnice 94/62, i když nepřiznává dotyčným výrobcům a distributorům
právo pokračovat v účasti v zavedeném systému nakládání s obalovými odpady, brání nahrazení hromadného systému sběru takových
odpadů systémem zálohování a individuálního zpětného odběru, pokud nový systém není způsobilý dosáhnout cílů uvedené směrnice
nebo pokud se přechod na tento nový systém neuskuteční bez přerušení a je ohrožena možnost hospodářských subjektů dotyčných
odvětví skutečně se účastnit nového systému od jeho vstupu v platnost.

Ke čtvrté otázce
Podstatou čtvrté předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda článek 29 ES brání takové vnitrostátní právní úpravě, jaká
je stanovena v čl. 8 odst. 1 a čl. 9 odst. 2 VerpackV, která pro výrobce a distributory užívající obaly na jedno použití činí
možnost vyrovnat se se svými povinnostmi zálohování, zpětného odběru, jakož i využití, prostřednictvím účasti v hromadném
systému sběru závislou na podílu opakovaně použitelných obalů na dotyčném trhu.
K použitelnosti článku 28 ES
Podle německé vlády nemůže existovat rozpor mezi článkem 28 ES a dotčenou vnitrostátní právní úpravou vzhledem k tomu, že
co se týče opakovaného používání obalů, účelem směrnice 94/62 a zvláště jejích článků 4, 9 a 18 je provést úplnou harmonizaci
v dotyčné oblasti.
Vzhledem k okolnosti, že pokud je nějaká oblast předmětem úplné harmonizace na úrovni Společenství, musí být každé vnitrostátní
opatření, které se jí týká, posuzováno vzhledem k ustanovením harmonizačního opatření, a nikoliv vzhledem k primárnímu právu
(rozsudky ze dne 12. října 1993, Vanacker a Lesage, C-37/92, Recueil, s. I 4947, bod 9; ze dne 13. prosince 2001, DaimlerChrysler,
C-324/99, Recueil, s. I 9897, bod 32, a ze dne 11. prosince 2003, Deutscher Apothekerverband, C-322/01, dosud nezveřejněný
ve Sbírce rozhodnutí, bod 64), je tedy třeba určit, zda harmonizace provedená směrnicí 94/62 vylučuje zkoumání slučitelnosti
dotčené vnitrostátní právní úpravy s článkem 28 ES.
V tomto ohledu je namístě uvést, že, co se týče opakovaného používání obalů, článek 5 směrnice 94/62 se omezuje na to, že
umožňuje členským státům podporovat, v souladu se Smlouvou, systémy opakovaného použití těch obalů, které lze opakovaně použít
způsobem příznivým pro životní prostředí.
Kromě definice pojmu „opakovaného použití“ obalů, některých obecných ustanovení o opatřeních k prevenci vzniku obalových odpadů
a ustanovení týkajících se systémů zpětného odběru, sběru a využití, uvedených v jejím čl. 3 bodě 5, respektive článcích 4
a 7, neupravuje směrnice 94/62, pokud jde o členské státy, které zamýšlejí využít možnosti dané jejím článkem 5, organizaci
systémů podporujících opakovaně použitelné obaly.
Na rozdíl od značení a identifikace obalů a požadavků na jejich složení opakovanou použitelnost a využitelnost podle článků
8 až 11 a přílohy II tedy směrnice 94/62 není organizace vnitrostátních systémů určených k podpoře opakovaného použití obalů
předmětem úplné harmonizace.
Takové systémy mohou být v důsledku toho posuzovány podle ustanovení Smlouvy týkajících se volného pohybu zboží.
Článek 5 směrnice 94/62 mimoto neumožňuje členským státům podporovat systémy opakovaného použití obalů jinak než „v souladu
se Smlouvou“.
Co se týče článku 18 téže směrnice, je třeba uvést, že v rozsahu, v němž se toto ustanovení omezuje na zajištění volného pohybu
na území členských států pro obaly, které splňují požadavky týkající se jejich označování, složení, opakované použitelnosti
a využitelnosti, tak také není překážkou tomu, aby bylo ve světle článku 28 posouzeno, zda jsou vnitrostátní systémy nakládání
s obalovými odpady schopné ovlivnit podmínky obchodování s dotyčnými výrobky.
K existenci překážek obchodu
Je namístě posoudit, zda článek 28 ES brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená v původním řízení,
která umožňuje výrobcům a distributorům, kteří používají obaly na jedno použití, aby splnili své povinnosti zálohování a zpětného
odběru prostřednictvím účasti v hromadném systému sběru v závislosti na vývoji celkového podílu nápojů balených v obalech
na jedno použití na německém trhu, jakož i na podílu dotyčných nápojů, se kterými se obchoduje v takových obalech na témže
trhu.
V tomto ohledu je třeba zaprvé uvést, že taková právní úprava je bez rozdílu použitelná na vnitrostátní výrobky a na výrobky
pocházející z ostatních členských států a stanoví stejné požadavky v oblasti zálohování a zpětného odběru pro výrobce se sídlem
v jiných členských státech jako pro vnitrostátní výrobce.
Zadruhé na rozdíl od maximálního podílu nápojů, se kterými je možno obchodovat v neschválených obalech, který byl předmětem
rozsudku Soudního dvora ze dne 20. září 1988, Komise v. Dánsko (302/86, Recueil, s. 4607), ve  věci v původním řízení podíl
neomezuje množství výrobků, které mohou být dovezeny v určitém druhu obalu. VerpackV totiž nezakazuje obchodování s výrobky
balenými v obalech na jedno použití v podílu větším než je uvedený podíl, ale pouze stanoví, že překročení tohoto podílu způsobuje
změnu systému nakládání s obaly na jedno použití.
Je nicméně nutno konstatovat, že čl. 8 odst. 1 a čl. 9 odst. 2 VerpackV, i když se zajisté použijí na všechny výrobce a distributory
vykonávající svou činnost na vnitrostátním území, neovlivňují stejným způsobem obchodování s nápoji vyrobenými v Německu a
s nápoji, které pocházejí z jiných členských států.
Pokud totiž přechod z jednoho systému nakládání s obaly na druhý obecně způsobuje náklady, pokud jde o značení a štítkování
obalů, taková právní úprava jako je úprava dotčená v původním řízení, která zavazuje výrobce a distributory užívající obaly
na jedno použití nahradit svou účast v hromadném systému sběru přijetím systému zálohování a individuálního zpětného odběru,
způsobuje pro každého výrobce a distributora, který používá takové obaly, dodatečné náklady spojené s organizací zpětného
odběru obalů, vracení částek zálohy a případného vyrovnání uvedených částek mezi distributory.
Je přitom nepochybné, že výrobci se sídlem mimo Německo užívají obaly na jedno použití mnohem častěji než němečtí výrobci.
V tomto ohledu předkládající soud upozorňuje, že používání opakovaně použitelných obalů způsobuje zpravidla výrobci nápojů
se sídlem v jiném členském státě vyšší náklady než německému výrobci vzhledem k tomu, že náklady spojené s organizací systému
zálohování a přepravou jsou vyšší, pokud má výrobce sídlo v určité vzdálenosti od místa prodeje.
Z toho vyplývá, že nahrazení, pokud jde o obaly na jedno použití, hromadného systému systémem zálohování a individuálního
zpětného odběru může způsobit na německém trhu překážku obchodování s nápoji dováženými z ostatních členských států (viz v tomto
smyslu, pokud jde o opakovaně použitelné nápojové obaly, výše uvedený rozsudek Komise v. Dánsko, bod 13).
V tomto ohledu není relevantní, že dotčená ustanovení upravují povinnosti zálohování a individuálního zpětného odběru obalů
na jedno použití, aniž by zakazovaly dovoz nápojů balených v takových obalech, a že mimoto pro výrobce existuje možnost začít
používat opakovaně použitelné obaly. Opatření, které je způsobilé být překážkou dovozu, totiž musí být kvalifikováno jako
opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení, pokud je překážka malá a pokud existují jiné možnosti odbytu výrobků
(rozsudek ze dne 5. dubna 1984, Van de Haar a Kaveka de Meern, 177/82 a 178/82, Recueil, s.  1797, bod 14).
V tomto kontextu není relevantní tvrdit, jak to činí německá vláda, že zvýšení dovozů přírodních minerálních vod balených
v obalech na jedno použití do Německa v období předcházejícím zavedení povinnosti zálohování a individuálního zpětného odběru
dokazuje neexistenci diskriminace vůči výrobcům nápojů se sídlem v jiných členských státech. I když totiž takovou tendenci
na německém trhu lze pozorovat, není takové povahy, aby vyvrátila skutečnost, že články 8 a 9 VerpackV představují, pro výrobce
nápojů se sídlem v jiných členských státech, překážku obchodování s jejich výrobky v Německu.
Na rozdíl od toho, co tvrdí žalovaná v původním řízení a německá vláda, nelze články 8 a 9 VerpackV pokládat za vnitrostátní
ustanovení, která omezují nebo zakazují některé „způsoby prodeje“ ve smyslu rozsudku ze dne 24. listopadu 1993, Keck a Mithouard
(C-267/91 a C-268/91, Recueil, s.  I‑6097, body 16 a následující).
Soudní dvůr měl totiž za to, že nezbytnost změnit obal nebo štítek dovážených výrobků, vyplývající z dotčených opatření, vylučuje,
aby se tato opatření týkala způsobů prodeje těchto výrobků ve smyslu výše uvedeného rozsudku Keck a Mithouard (viz rozsudky
ze dne 3. června 1999, Colim, C-33/97, Recueil, s. I‑3175, bod 37; ze dne 16. ledna 2003, Komise v. Španělsko, C-12/00, Recueil,
s. I‑459, bod 76, a ze dne 18. září 2003, Morellato, C-416/00, Recueil, s. I-9343, bod 29).
Jak bylo přitom uvedeno v bodě 64 tohoto rozsudku, zavazuje nahrazení účasti v hromadném systému sběru zavedením systému zálohování
a individuálního zpětného odběru dotyčné výrobce, aby změnili některé údaje na svých obalech.
V každém případě nemohou být dotčená ustanovení VerpackV vzhledem k tomu, že neovlivňují stejným způsobem obchodování s nápoji
vyrobenými v Německu a s nápoji pocházejícími z ostatních členských států, vyjmuta z rozsahu působnosti článku 28 ES (viz
výše uvedený rozsudek Keck a Mithouard, body 16 a 17).
K odůvodnění vycházejícímu z ochrany životního prostředí
Dále je namístě zkoumat, zda může být taková právní úprava, jaká je stanovena v čl. 8 odst. 1 a čl. 9 odst. 2 VerpackV, odůvodněna
důvody spočívajícími v ochraně životního prostředí, jak tvrdí žalovaná v původním řízení a německá vláda.
Podle ustálené judikatury mohou být opatření, způsobilá být překážkou obchodu v rámci Společenství, odůvodněna kategorickými
požadavky spočívajícími v ochraně životního prostředí, jen když jsou přiměřená uvedenému cíli (výše uvedený rozsudek Komise
v. Dánsko, body 6 a 9, jakož i ze dne 14. července 1998, Aher-Waggon, C-389/96, Recueil, s. I 4473, bod 20).
V tomto ohledu je namístě konstatovat, že povinnost zavést systém zálohování a zpětného odběru prázdných obalů je nepostradatelným
prvkem systému, jehož cílem je zajistit opakované použití obalů (výše uvedený rozsudek Komise v. Dánsko, bod 13).
Co se týče opakovaně nepoužitelných obalů, je třeba uvést, že jak tvrdí žalovaná v původním řízení a německá vláda, zavedení
systému zálohování a individuálního zpětného odběru může zvýšit návratnost prázdných obalů a vede k třídění obalového odpadu,
čímž přispívá ke zlepšení jeho využití. Jelikož mimoto vybírání zálohy podněcuje spotřebitele k vracení prázdných obalů v
místě prodeje, přispívá k snížení vzniku odpadů v přírodě.
Nadto, činí-li právní úprava dotčená v původním řízení vstup nového systému nakládání s obalovými odpady v platnost závislým
na podílu opakovaně použitelných obalů na německém trhu, vytváří situaci, kdy jakékoliv zvýšení prodeje nápojů balených v
obalech na jedno použití na německém trhu zvyšuje pravděpodobnost, že dojde ke změně systému. Jelikož dotčená právní úprava
podněcuje jak výrobce, tak dotyčné distributory k používání opakovaně použitelných obalů, přispívá ke snížení odpadů, které
je třeba odstranit, což představuje jeden z obecných cílů politiky ochrany životního prostředí.
Nicméně aby taková právní úprava byla v souladu se zásadou proporcionality, je důležité ověřit nejen, zda prostředky, kterými
je prováděna, jsou způsobilé uskutečnit uvedené cíle, ale rovněž zda nepřekračují to, co je k dosažení těchto cílů nezbytné
(viz rozsudek ze dne 14. července 1998, Safety Hi-Tech, C-284/95, Recueil, s. I-4301, bod 57).
V tomto ohledu je třeba uvést, že aby vnitrostátní právní úprava splňovala toto posledně uvedené kritérium, musí umožnit dotyčným
výrobcům a distributorům, aby mohli před vstupem systému zálohování a individuálního zpětného odběru v platnost přizpůsobit
své metody výroby, jakož i nakládání s odpady z obalů na jedno použití požadavkům nového systému. Členský stát zajisté může
nechat na uvedených výrobcích a distributorech, aby zavedli tento systém tím, že budou organizovat zpětný odběr obalů, vracení
částek zálohy a jejich případné vyrovnání mezi distributory, musí však zajistit, že se v okamžiku změny systému nakládání
s obalovými odpady každý dotyčný výrobce nebo distributor bude moci skutečně účastnit fungujícího systému.
Je namístě konstatovat, že taková právní úprava jako VerpackV, která činí zavedení systému zálohování a individuálního zpětného
odběru závislým na podílu opakovaného používání obalů, je zajisté výhodná z ekologického hlediska, odpovídá však zásadě proporcionality
pouze v případě, že při podporování opakovaného použití obalů poskytuje dotyčným výrobcům a distributorům přiměřenou přechodnou
lhůtu, aby se mohli přizpůsobit, a zajišťuje, že se v okamžiku změny systému nakládání s obalovými odpady každý dotyčný výrobce
nebo distributor bude moci skutečně účastnit fungujícího systému.
Je věcí vnitrostátního soudce, aby rozhodl o tom, zda změna systému nakládání s obalovými odpady, jak je stanovena čl. 8 odst.
1 a čl. 9 odst. 2 VerpackV, umožňuje dotyčným výrobcům a distributorům, aby se účastnili fungujícího systému za podmínek uvedených
výše.
V důsledku toho je třeba odpovědět na čtvrtou otázku tak, že článek 28 ES brání takové vnitrostátní právní úpravě, jaká je
obsažena v  čl. 8 odst. 1 a čl. 9 odst. 2 VerpackV, která zavádí nahrazení hromadného systému sběru obalů systémem zálohování
a individuálního zpětného odběru, aniž by dotyčným výrobcům a distributorům byla poskytnuta přiměřená přechodná lhůta k přizpůsobení
a aniž by bylo zajištěno, že se v okamžiku změny systému nakládání s obalovými odpady budou moci skutečně účastnit fungujícího
systému.

K druhé otázce
S ohledem na odpověď na čtvrtou otázku není již dále nezbytné odpovědět na druhou otázku.

K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu
před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření
Soudnímu dvoru než vyjádření účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:
1)
Článek 1 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 94/62/ES ze dne 20. prosince 1994 o obalech a obalových odpadech nebrání
tomu, aby členské státy zavedly opatření směřující k podpoře systémů opakovaného použití obalů.
2)
Článek 7 směrnice 94/62, i když nepřiznává dotyčným výrobcům a distributorům právo pokračovat v účasti v zavedeném systému
nakládání s obalovými odpady, brání nahrazení hromadného systému sběru takových odpadů systémem zálohování a individuálního
zpětného odběru, pokud nový systém není způsobilý dosáhnout cílů uvedené směrnice nebo pokud se přechod na tento nový systém
neuskuteční bez přerušení a je ohrožena možnost hospodářských subjektů dotyčných odvětví skutečně se účastnit nového systému
od jeho vstupu v platnost.
3)
Článek 28 ES brání takové vnitrostátní právní úpravě, jaká je obsažena v čl. 8 odst. 1 a čl. 9 odst. 2 Verordnung über die
Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (nařízení o prevenci vzniku obalových odpadů a o jejich využití), která
zavádí nahrazení hromadného systému sběru obalů systémem zálohování a individuálního zpětného odběru, aniž by dotyčným výrobcům
a distributorům byla poskytnuta přiměřená přechodná lhůta k přizpůsobení a aniž by bylo zajištěno, že se v okamžiku změny
systému nakládání s obalovými odpady budou moci skutečně účastnit fungujícího systému.
Podpisy.
*
Jednací jazyk: němčina.