CELEX: 61983CJ0252
Etableringsret og fri udveksling af tjenesteydelser
coassurance

Ved stævning, indleveret på Domstolens justitskontor den 11. november 1983, har Kommissionen for De europæiske Fællesskaber i medfør af EØF-traktatens artikel 169 anlagt sag mod kongeriget Danmark med følgende påstande, det statueres, at kongeriget Danmark:
a)
ved at udstede bekendtgørelse nr. 459 af 10. september 1981, der forpligter EF-forsikringsvirksomheder til at etablere sig i Danmark for at kunne udføre tjenesteydelser i form af coassurance i Danmark som ledende forsikringsgiver, har overtrådt de forpligtelser, som påhviler det i medfør af EØF-traktatens artikler 59 og 60;
b)
ved at udstede bekendtgørelse nr. 459 af 10. september 1981, som forhindrer EF-forsikringsvirksomheder, der ikke er etableret i Danmark, i at deltage i coassuranceaktivitet, der, som følge af dens art eller størrelse eller forsikringstagerens virksomhedsomsætning, ikke er omfattet af nævnte bekendtgørelse, har overtrådt de forpligtelser, som påhviler det i medfør af EØF-traktatens artikler 59 og 60;
c)
ved i den danske forsikringstilsynslovgivning og i de i medfør heraf udstedte bekendtgørelser at stille krav om, at såvel forsikringsselskaber med vedtægtsmæssigt hovedsæde i Danmark som danske forretningsafdelinger af forsikringsselskaber med vedtægtsmæssigt hovedsæde i andre medlemsstater i EF skal have særlig tilladelse til at udføre tjenesteydelser inden for forsikringsvirksomhed, herunder som coassurandør, i andre medlemsstater i EF, samt ved at betingelserne for at opnå nævnte tilladelse over for selskaber med vedtægtsmæssigt hovedsæde i Danmark ikke er de samme som betingelserne over for danske forretningsafdelinger af forsikringsselskaber med vedtægtsmæssigt hovedsæde i de andre medlemsstater i EF, har overtrådt artiklerne 52, 59 og 60 i EØF-traktaten samt artikel 6 i første samordningsdirektiv 73/239/EØF af 24. juli 1973;
d)
ved at anvende de under a), b) og c) nævnte bestemmelser via beslutninger truffet af de nationale myndigheder i stedet for bestemmelserne i artiklerne 59 og 60 i EØF-traktaten har overtrådt de forpligtelser, som følger af den umiddelbare anvendelighed af de nævnte bestemmelser i EØF-traktaten og af reglen om fællesskabsrettens forrang.
Kommissionen har ligeledes anlagt traktatbrudssager mod Den franske Republik (sag 220/83) og mod Irland (sag 206/84), begge vedrørende den fri udveksling af tjenesteydelser inden for coassuranceområdet. Kommissionens påstande i disse to sager er i det væsentlige de samme som i den foreliggende sag. Endelig har Kommissionen anlagt sag mod Forbundsrepublikken Tyskland (sag 205/84) med tilsvarende påstande, men denne sidste sag vedrører tillige de krav om koncession og etablering, som er pålagt samtlige tjenesteydere inden for forsikringssektoren som helhed.
I den foreliggende sag er Det forenede Kongerige og kongeriget Nederlandene indtrådt som intervenienter til støtte for Kommissionens påstande, mens kongeriget Belgien og Irland har interveneret til støtte for sagsøgtes påstande.
Vedrørende bestemmelserne i den danske lovgivning, EF's samordningsdirektiver på forsikringsområdet samt parternes og intervenienternes anbringender og argumenter henvises til retsmøderapporten. Disse omstændigheder omtales derfor kun i det følgende, såfremt det på de enkelte punkter er nødvendigt for forståelsen af Domstolens argumentation.
I — Formaliteten
Domstolen skal først behandle visse formalitetsspørgsmål, som har været omtvistet under sagen.
Den irske regering har gjort gældende, at Kommissionen med de foreliggende sagsanlæg reelt forsøger at foregribe den beslutningsprocedure, som Rådet allerede har indledt i medfør af traktatens artikel 57, stk. 2. Sagerne angår nemlig nøjagtig de samme problemer om den nærmere afgrænsning af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser, som behandles i det forslag til det andet direktiv vedrørende anden direkte forsikringsvirksomhed end livsforsikring (
EFT 1976, C 32, s. 2
, i det følgende kaldt »forslaget til andet direktiv«), der for øjeblikket drøftes i Rådet. Faktisk anmoder Kommissionen herved Domstolen om at varetage en opgave, som efter traktaten tilkommer Rådet.
Ifølge traktatens artikel 155 påhviler det Kommissionen at drage omsorg for gennemførelsen af traktatens bestemmelser. Ved udførelsen af denne opgave kan Kommissionen, såfremt den mener, at en medlemsstat har tilsidesat en af sine traktatmæssige forpligtelser, anlægge sag i henhold til artikel 169. Det forhold, at Rådet behandler et forslag til en generel retsakt, der, såfremt det vedtages og omsættes til national ret, vil kunne bringe det af Kommissionen påståede traktatbrud til ophør, kan ikke i sig selv afskære Kommissionen fra at anlægge en sådan traktatbrudssag.
Den belgiske og irske regering har endvidere anført, at Kommissionen reelt gør gældende, at Rådets direktiv 78/473 af 30. maj 1978 om samordning af administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser vedrørende coassurancevirksomhed inden for Fællesskabet (
EFT L 151, s. 25
) er i strid med traktaten, og således er ugyldigt. Kommissionen har imidlertid ikke rettidigt anlagt sag om annullation af direktivet. De to regeringer finder det derfor særdeles tvivlsomt, om sagen kan fremmes til realitetsbehandling, når Kommissionen reelt søger en ellers endelig retsakt tilsidesat.
Det fremgår af denne argumentation, at de to regeringer fortolker direktivet anderledes end Kommissionen; i stævningen fortolker Kommissionen direktivet på en måde, der stemmer overens med dens egen fortolkning af traktatens artikler 59 og 60, mens de to regeringer opfatter direktivet således, at det kommer i modstrid med Kommissionens fortolkning af artiklerne 59 og 60. Disse fortolkningsproblemer kan imidlertid først afgøres i forbindelse med gennemgangen af sagens realitet.
Under disse omstændigheder er der intet til hinder for at fremme sagen til realitetsbehandling.
II — Realiteten
A — Kommissionens første påstand
Til støtte for sin første påstand har Kommissionen i det væsentlige gjort gældende, at det principielt er i strid med traktatens artikler 59 og 60 at kræve, at et forsikringsselskab, som i forvejen er etableret i én medlemsstat, og som i en anden medlemsstat ønsker at udøve virksomhed, udelukkende i form af tjenesteydelser, skal være fast etableret i denne sidste medlemsstat. På dette punkt er der efter Kommissionens opfattelse ikke grundlag for at sondre mellem assurandører i almindelighed og ledende assurandører i særdeleshed.
Kommissionen har erkendt, at direktiv 78/473 er tvetydigt på dette punkt, men fastholder, at direktivet bør fortolkes således, at det er i overensstemmelse med traktatens bestemmelser, hvilket medlemsstaterne da også selv har erkendt i den fælleserklæring, der er optaget i protokollen fra Rådets møde den 23. maj 1978. Direktivet kan derfor under ingen omstændigheder forstås på den måde, at det tvinger den ledende assurandør til at etablere sig i den medlemsstat, hvor risikoen befinder sig. Følgelig har kongeriget Danmark overtrådt traktatens artikler 59 og 60, idet man i sin gennemførelse af direktivet 78/473 til national ret kun har fritaget de øvrige coassurandører — men ikke den ledende assurandør — fra etableringskravet.
Den danske regering har bestridt rigtigheden af Kommissionens principielle opfattelse. Den anfører, at det på ingen måde er i strid med traktatens artikler 59 og 60 at rejse krav om, at ethvert forsikringsselskab, som udøver virksomhed på dansk område, skal være etableret i Danmark. Ifølge direktiv 78/473 er det kun coassurandørerne i almindelighed, men ikke den ledende assurandør, der er blevet fritaget for dette krav. Direktivet tillader endog udtrykkeligt, at kravet opretholdes over for den ledende assurandør, jfr. henvisningen i direktivets artikel 2, stk. 1, litra c), til Rådets direktiv 73/239 af 24. juli 1973 om samordning af de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om adgang til udøvelse af direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring (
EFT L 228, s. 3
). Den danske lovgivning er følgelig ikke i strid med traktatens artikler 59 og 60.
Det er korrekt, at den ledende assurandør efter nævnte bestemmelse i direktivet skal »have tilladelse på de i første samordningsdirektiv fastsatte betingelser, dvs. at han skal behandles som den assurandør, der selv ville kunne dække hele risikoen«. Direktivet angiver imidlertid ikke, i hvilken medlemsstat den ledende assurandør skal have koncession, og som Domstolen har fastslået i dommen af dags dato i sag 205/84 (Kommissionen mod Forbundsrepublikken Tyskland), skal en forsikringsgiver, som i forvejen har fået koncession og er etableret i én medlemsstat, ikke nødvendigvis være etableret i en anden medlemsstat for at kunne dække hele den risiko, som befinder sig på sidstnævnte medlemsstats område.
Det er endvidere fastslået af Domstolen i dommen af 13. december 1983 (Kommissionen mod Rådet,
218/82, Sml. s. 4063
), at når en bestemmelse i den afledte fællesskabsret kan fortolkes på flere måder, bør den fortolkning, der bringer bestemmelsen i overensstemmelse med traktaten, lægges til grund fremfor den, som medfører, at bestemmelsen må anses for uforenelig med traktaten. Under disse omstændigheder bør direktivet ikke fortolkes isoleret, men det bør undersøges, om de omtvistede krav er i strid med de angivne bestemmelser i traktaten, og resultatet af denne undersøgelse bør herefter lægges til grund for fortolkningen af direktivet.
Efter Domstolens faste praksis har traktatens artikler 59 og 60 haft direkte virkning siden overgangsperiodens udløb, uden at dette er betinget af, at der er foretaget en harmonisering eller samordning af medlemsstaternes lovgivninger. Disse traktatbestemmelser forudsætter ikke blot afskaffelse af enhver form for forskelsbehandling af tjenesteydere, som er begrundet i disses nationalitet, men også enhver form for begrænsning af den fri udveksling af tjenesteydelser, som begrundes med, at tjenesteyderen er etableret i en anden medlemsstat end den, hvor tjenesteydelsen skal præsteres.
Som Domstolen imidlertid har anerkendt — blandt andet i dommene af 18. januar 1979 (Van Wesemael,
110 og 111/78, Sml. s. 35
) og 17. december 1981 (Webb,
279/80, Sml. s. 3305
), kan det under hensyn til visse tjenesteydelsers specielle karakter ikke anses for uforeneligt med traktaten, at der stilles særlige krav til tjenesteyderne, der er begrundet i anvendelsen af regler vedrørende disse former for ydelser. Den frie udveksling af tjenesteydelser, der er et grundlæggende princip i traktaten, kan dog kun begrænses ved regler, der er begrundet i almene hensyn, og som påhviler enhver person eller enhver virksomhed, der driver virksomhed på modtagerstatens område, og kun i det omfang disse hensyn ikke tilgodeses i kraft af de bestemmelser, som tjenesteyderen er undergivet i den medlemsstat, hvor han er etableret. Det er desuden en betingelse, at kravene er objektivt nødvendige for at sikre overholdelsen af de regler, der gælder for det pågældende erhverv, og for at beskytte de hensyn, som varetages med reglerne.
Et krav om, at en forsikringsvirksomhed, som i forvejen er etableret og har koncession i en anden medlemsstat, og som ønsker at præstere tjenesteydelser udelukkende som ledende assurandør, også skal være etableret i den stat, hvor tjenesteydelsen skal præsteres, udgør en væsentlig begrænsning af denne assurandørs ret til fri udveksling af tjenesteydelser. Dette gælder så meget mere som forsikringselskaber normalt kun lejlighedsvis udøver virksomhed som ledende assurandør.
Et sådant krav kan derfor kun anses for foreneligt med traktatens artikler 59 og 60, såfremt det godtgøres, at der inden for det pågældende erhvervsområde består visse ufravigelige almene hensyn, som gør det berettiget at begrænse den fri udveksling af tjenesteydelser, at disse hensyn ikke i forvejen er varetaget af reglerne i etableringsstaten, og at det er umuligt at nå til samme resultat ved mindre restriktive regler.
I dommen af dags dato i sag
205/84 (Kommissionen mod Forbundsrepublikken Tyskland, Sml. s. 3793)
har Domstolen fastslået, at der inden for forsikringssektoren som helhed består et ufravieeliet hensvn til beskvttelsen af forbrugerne — i disses egenskab af forsikringstagere og forsikrede — som kan begrunde begrænsninger i den fri udveksling af tjenesteydelser. Domstolen har endvidere anerkendt, at på fællesskabsrettens nuværende stade, navnlig hvad angår samordningen af de nationale regler, er disse hensyn ikke nødvendigvis beskyttet af etableringslandets lovgivning. Domstolen har heraf draget den konklusion, at kravet om, at der skal indhentes særskilt koncession hos myndighederne i den stat, hvor tjenesteydelsen skal præsteres, under visse omstændigheder kan være berettiget, for så vidt der er tale om direkte forsikring i almindelighed. Derimod har Domstolen fundet, at kravet om etablering, som direkte udelukker den fri udveksling af tjenesteydelser, går videre end nødvendigt for at opfylde det tilstræbte formål og følgelig strider mod traktatens artikler 59 og 60.
Specielt vedrørende coassurance har Domstolen i samme dom fastslået, at traktatens artikler 59 og 60 heller ikke indeholder grundlag for et krav om, at den ledende assurandør skal være etableret i den stat, hvor tjenesteydelsen præsteres.
Under disse omstændigheder er det således uberettiget og i strid med traktatens artikler 59 og 60, når det i den danske lovgivning kræves, at et forsikringsselskab, som er etableret og har koncession i en anden medlemsstat, skal være etableret i den stat, hvor tjenesteydelsen præsteres (den eneste betingelse, der er omhandlet i Kommissionens første påstand), såfremt selskabet udelukkende ønsker at drive virksomhed i form af tjenesteydelser i egenskab af ledende assurandør inden for rammerne af direktiv 78/473.
Det må herefter fastslås, at kongeriget Danmark har tilsidesat sine forpligtelser efter traktatens artikler 59 og 60 ved at stille krav om, at EF-forsikringsvirksomheder skal være etableret i Danmark for at kunne udføre tjenesteydelser som ledende assurandør for så vidt angår EF-coassurance.
B — Kommissionens anden pastand
Kommissionen har under sagen ved Domstolen præciseret, at den anden påstand ikke vedrører selve størrelsen af de beløb, der er fastsat i Danmark for visse af de risici, der kan dækkes ved EF-coassurancevirksomhed, og heller ikke vedrører den omstændighed, at Danmark ensidigt har fastsat disse beløb, men derimod det forhold, at der overhovedet er fastsat beløbsgrænser. Påstanden er således baseret på Kommissionens principielle opfattelse, hvorefter ethvert krav om koncession og etablering, der stilles som betingelse for udøvelse af retten til fri udveksling af tjenesteydelser inden for forsikringsområdet, er i strid med traktatens artikler 59 og 60. Da der efter Kommissionens opfattelse ikke i disse to henseender bør være nogen forskel mellem den coassurance, som er omfattet af direktiv 78/473 og den, som falder uden for, kan medlemsstaterne ved direktivets gennemførelse til national ret ikke begrænse fritagelsen for etablerings- og koncessionskravet til de coassurandører, som deltager i den form for forsikringsvirksomhed, der efter hver enkelt medlemsstats egen opfattelse er omfattet af direktivet.
I dommen af dags dato i sag
205/84 (Kommissionen mod Forbundsrepublikken Tyskland, Sml. s. 3793)
har Domstolen fastslået, at for så vidt angår coassurancevirksomhed inden for Fællesskabet, der er omfattet af direktiv 78/473, er såvel koncessions- som etableringskravet i strid med fællesskabsretten, mens man uden for denne sektor — på fællesskabsrettens nuværende stade — ikke kan anse et krav om koncession for uberettiget. Man må derfor anerkende nødvendigheden af et præcist kriterium for sondringen mellem EF-coassurancevirksomhed og andre former for forsikringsvirksomhed, og de anfægtede beløbsgrænser udgør netop et sådant kriterium. Da eksistensen af sådanne beløbsgrænser følgelig er berettiget, kan Kommissionens påstand ikke tages til følge.
Sagsøgte må derfor frifindes for Kommissionens anden påstand.
C — Kommissionens tredje påstand
Den tredje påstand indeholder to led. For det første synes Kommissionen at være af den opfattelse, at det i sig selv er traktatstridigt, at den danske lovgivning stiller krav om, at forsikringsselskaber, som er etableret i Danmark, og danske forretningsafdelinger af forsikringsselskaber, som er etableret i en anden medlemsstat, skal have særlig tilladelse til at udføre tjenesteydelser i andre medlemsstater. For det andet hævder Kommissionen, at danske forretningsafdelinger af forsikringsselskaber, der er etableret i en anden medlemsstat, skal opfylde strengere betingelser for at opnå tilladelsen end forsikringsselskaber, der er etableret på dansk område, og at denne forskelsbehandling er i strid med fællesskabsretten.
Vedrørende påstandens første led bemærkes, at ingen bestemmelse i fællesskabsretten er til hinder for, at medlemsstaterne stiller krav om, at forsikringsselskaber og forretningsafdelinger af forsikringsselskaber, der er etableret på dens område, skal indhente koncession ikke blot for deres virksomhed på medlemsstatens eget område, men også for den virksomhed, som de udøver i andre medlemsstater i form af tjenesteydelser. Et sådant krav er tværtimod i overensstemmelse med principperne i direktiv 73/239, jfr. direktivets artikel 7, stk. 1, hvorefter et forsikringsselskab kan ansøge om og få administrativ tilladelse til kun at udøve forsikringsvirksomhed på en vis del af den pågældende medlemsstats område. Såfremt selskabet i dette tilfælde ønsker at udstrække sin virksomhed ud over dette område, må det i medfør af direktivets artikel 6, stk. 2, litra d), indgive fornyet ansøgning herom, som efter artikel 8, stk. 2, skal være vedlagt en ny driftsplan.
Det fremgår af disse bestemmelser, når de læses i sammenhæng med reglerne om tilsyn med selskabernes økonomiske forhold og reglerne om tilbagekaldelse af koncessioner, at direktivet er baseret på det princip, at myndighederne i etableringsstaten kan tage hensyn til den samlede virksomhed, som udøves af de selskaber, der er stiftet på dens område, for effektivt at kunne kontrollere, at de herfor fastsatte betingelser overholdes. Endvidere fremgår det udtrykkeligt af artikel 8, stk. 1, i forslaget til det andet direktiv, at enhver virksomhed, der i henhold til reglerne om den frie udveksling af tjenesteydelser ønsker at udstrække sin virksomhed til en anden medlemsstats område, med henblik herpå skal ansøge om en tilladelse hos tilsynsmyndigheden i koncessionsstaten.
Sagsøgte må derfor frifindes for denne del af påstanden.
For så vidt angår den påståede forskelsbehandling mellem de forsikringsselskaber, der er etableret i Danmark, og danske forretningsafdelinger af forsikringsselskaber, som er etableret i en anden medlemsstat, er det korrekt, at som de danske bekendtgørelser er opbygget, meddeles koncessionen til at udstrække forsikringsvirksomheden udover det nationale område i henhold til forskellige regelsæt, et for selskaber, som har hjemsted i Danmark, et andet for selskaber, som kun har etableret en afdeling dér.
Den danske regering har imidlertid bestridt, at bestemmelserne medfører en ulovlig forskelsbehandling. Den anfører herved, at de anfægtede bekendtgørelser i praksis tværtimod medfører, at forretningsafdelinger af selskaber, som er etableret i andre medlemsstater, behandles lempeligere end selskaber etableret i Danmark, idet de førstnævnte i forvejen er undergivet bestemmelserne i deres hjemstat. Kommissionen har end ikke gjort et forsøg på at tilbagevise dette anbringende, men har begrænset sig til at hævde, at betingelserne for at opnå koncession tilsyneladende er mindre strenge for de danske selskaber end for afdelinger af udenlandske selskaber, og at det påhviler kongeriget Danmark at føre bevis for det modsatte. Kommissionen har imidlertid ikke anført nogen som helst konkrete holdepunkter til støtte for sit anbringende.
Under disse omstændigheder må det konstateres, at Kommissionen ikke har godtgjort, at der foreligger en ulovlig forskelsbehandling. Sagsøgte må derfor også frifindes for denne del af påstanden.
Følgelig vil sagsøgte i det hele være at frifinde for Kommissionens tredje påstand.
D — Kommissionens Jjerde påstand
Ifølge Kommissionens fjerde påstand har kongeriget Danmark gennem anvendelsen af de retsforskrifter, som er omhandlet i de første tre påstande, tilsidesat sin forpligtelse til at sikre den direkte virkning af traktatens artikler 59 og 60 og dermed til at respektere fællesskabsrettens forrang.
For så vidt angår denne indvending er det tilstrækkeligt at fastslå, at den vedrører anvendelsen af de anfægtede retsforskrifter og derfor ikke kan betragtes som en selvstændig påstand. Det er herefter overflødigt at behandle den særskilt.
III — Sagens omkostninger
I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, dømmes den part, der taber sagen, til at afholde sagens omkostninger. Ifølge artikel 69, stk. 3, 1. afsnit, kan Domstolen dog ophæve sagsomkostningerne helt eller delvis, såfremt parterne henholdsvis taber eller vinder sagen på et eller flere punkter. Da hver af parterne har fået medhold i nogle af deres påstande, ophæves sagens omkostninger.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN

1)
Kongeriget Danmark har tilsidesat sine forpligtelser efter traktatens artikler 59 og 60 ved at stille krav om, at EF-forsikringsvirksomheder skal være etableret i Danmark for at kunne udføre tjenesteydelser dér som ledende assurandør inden for området for EF-coassurance.

2)
I øvrigt frifindes kongeriget Danmark.

3)
Hver part, herunder intervenienterne, bærer sine omkostninger.

Mackenzie Stuart
Galmot
Kakouris
O'Higgins
Schockweiler
Bosco
Koopmans
Due
Everling
Bahlmann
Joliét
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 4. december 1986.
P. Heim
Justitssekretær
A. J. Mackenzie Stuart
Præsident
(
*1
) – Processprog: Dansk.