CELEX: 62000CJ0001
Fördragsbrott
Underlåtenhet att upphäva embargot mot nötkött från Förenade kungariket

Domskäl
1 Europeiska gemenskapernas kommission har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 4 januari 2000, med stöd av artikel 226 EG väckt talan om fastställelse av att Republiken Frankrike, genom att underlåta att vidta de nödvändiga åtgärderna för att genomföra
- rådets beslut 98/256/EG av den 16 mars 1998 om nödåtgärder vad beträffar skydd mot bovin spongiform encefalopati, som ändrar beslut 94/474/EG och upphäver beslut 96/239/EG (EGT L 113, s. 32) i dess lydelse enligt kommissionens beslut 98/692/EG av den 25 november 1998 (EGT L 328, s. 28, nedan kallat beslut 98/256 i ändrad lydelse), och särskilt artikel 6 i och bilaga III till beslutet, och
- kommissionens beslut 1999/514/EG av den 23 juli 1999 om fastställande av det datum då sändningarna från Förenade kungariket av nötköttsprodukter som omfattas av det datumbaserade exportsystemet får påbörjas genom tillämpning av artikel 6.5 i rådets beslut 98/256 (EGT L 195, s. 42), och särskilt artikel 1 i beslutet,
i synnerhet genom att efter den 1 augusti 1999 inte tillåta försäljning inom sitt territorium av de produkter som omfattas av ovannämnda system, vilka avses i ovannämnda artikel 6 i och bilaga III till beslut 98/256, i ändrad lydelse, har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt dessa beslut, och särskilt de bestämmelser som angivits ovan, liksom enligt EG-fördraget, i synnerhet artiklarna 10 EG och 28 EG.
2 Genom beslut av domstolens ordförande av den 13 juni 2000 tilläts Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland att intervenera till stöd för kommissionens yrkanden.
Gemenskapsrättsliga bestämmelser
3 Till följd av upptäckten av ett möjligt samband mellan en variant av Creutzfeldt-Jacobs sjukdom, en sjukdom som drabbar människor, och bovin spongiform encefalopati (nedan kallad BSE), vilken vid denna tid var mycket utbredd i Förenade kungariket, antog kommissionen beslut 96/239/EG av den 27 mars 1996 om vissa nödåtgärder vad beträffar skydd mot bovin spongiform encefalopati (EGT L 78, s. 47, nedan kallat embargobeslutet), genom vilket kommissionen förbjöd Förenade kungariket att från sitt territorium till de andra medlemsstaterna eller till tredje länder sända bland annat levande nötkreatur, nötkött och produkter framställda av nötkött.
4 Detta beslut fattades med stöd av fördraget och rådets direktiv 90/425/EEG av den 26 juni 1990 om veterinära och avelstekniska kontroller i handeln med vissa levande djur och varor inom gemenskapen med sikte på att förverkliga den inre marknaden (EGT L 224, s. 29; svensk specialutgåva, område 3, volym 33, s. 146), senast ändrad genom rådets direktiv 92/118/EEG av den 17 december 1992 om djurhälso- och hygienkrav för handel inom gemenskapen med produkter, som inte omfattas av sådana krav i de särskilda gemenskapsbestämmelser som avses i bilaga A. I till direktiv 89/662/EEG och, i fråga om patogener, i bilaga A till direktiv 90/425 (EGT L 62, 1993, s. 49, svensk specialutgåva, område 3, volym 48, s. 194)(nedan kallat direktiv 90/425), och särskilt artikel 10.4 i direktiv 90/425, samt med stöd av rådets direktiv 89/662/EEG av den 11 december 1989 om veterinära kontroller vid handeln inom gemenskapen i syfte att fullborda den inre marknaden (EGT L 395, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 31, s. 216), senast ändrad genom direktiv 92/118 (nedan kallat direktiv 89/662), och särskilt dess artikel 9.
5 I artikel 3 i embargobeslutet föreskrevs att Förenade kungariket varannan vecka skulle sända kommissionen en rapport om tillämpningen av de åtgärder som vidtagits vad beträffar skydd mot BSE i enlighet med gemenskapsreglerna och de nationella bestämmelserna.
6 Enligt artikel 4 i detta beslut uppmanades Förenade kungariket att lägga fram nya förslag för att kontrollera BSE inom sitt territorium.
7 I sjunde övervägandet i embargobeslutet angavs att detta beslut skulle omprövas efter en noggrann undersökning av en rad omständigheter som nämns i beslutet.
8 Den 16 mars 1998 antog rådet beslut 98/256 genom vilket rådet på strikta villkor enligt ett program för djurbesättningar med exportintyg (Export Certified Herds Scheme - ECHS, nedan kallat ECHS-programmet) upphävde embargot för visst kött och vissa köttprodukter som härrörde från nötkreatur som slaktats i Nordirland.
9 Återupptagandet av exporten enligt denna ordning medgavs genom kommissionens beslut 98/351/EG av den 29 maj 1998 om fastställande, i enlighet med artikel 6.5 i beslut 98/256, av det datum då sändningarna av nötköttsprodukter från Nordirland enligt programmet för djurbesättningar med exportintyg får påbörjas (EGT L 157, s. 110).
10 Genom beslut 98/692 tilläts sändningar av produkter från nötkreatur enligt ett datumbaserat exportsystem (Date-Based Export Scheme - DBES, nedan kallat DBES-systemet) genom ändring av artikel 6 i beslut 98/256.
11 DBES-systemets närmare innehåll har angivits i bilaga III till beslut 98/256, till vilket den fogats genom beslut 98/692.
12 I punkt 3 i bilaga III till beslut 98/256 i dess ändrade lydelse beskrivs de djur som omfattas av DBES-systemet på följande sätt:
"Ett nötkreatur skall anses vara godkänt enligt DBES om det är fött och uppfött i Förenade kungariket och om följande villkor har visat sig vara uppfyllda vid tidpunkten för slakt:
a) Djuret har kunnat identifieras under hela sin livstid och går att spåra tillbaka till moderdjuret och ursprungsbesättningen. Det unika numret på öronmärket, födelsedatumet och den anläggning där djuret föddes samt alla förflyttningar efter födseln anges antingen i djurets officiella pass eller finns lagrade i ett officiellt elektroniskt system för identifiering och spårning. Djurets moderdjur är känt.
b) Djuret är äldre än 6 månader men yngre än 30 månader, vilket fastställts med hjälp av ett utdrag från ett officiellt dataregister rörande djurets födelsedatum eller, när det gäller Storbritannien, djurets officiella pass.
c) Den behöriga myndigheten har erhållit samt bekräftat officiella bevis på att djurets moder levde minst 6 månader efter det att det godkända djuret föddes.
d) Djurets moder har inte utvecklat BSE och misstänks inte vara BSE-smittad."
13 I punkt 4 i bilaga III till beslut 98/256 i dess ändrade lydelse föreskrivs följande:
"Om ett djur som skickas till slakt inte uppfyller alla villkor i detta beslut eller om omständigheterna kring slakten av djuret inte fullständigt uppfyller dessa villkor skall djuret automatiskt avvisas. Om nämnda information inte blir känd förrän efter det att slakten ägt rum skall den behöriga myndigheten omedelbart upphöra att utfärda intyg och ogiltigförklara intyg som redan utfärdats. Om leveransen redan har ägt rum skall den behöriga myndigheten underrätta den behöriga myndigheten på bestämmelseorten. Den behöriga myndigheten på bestämmelseorten skall vidta lämpliga åtgärder."
14 I punkt 5 i bilaga III till beslut 98/256 i dess ändrade lydelse föreskrivs att slakt av godkända djur skall utföras i specialiserade slakterier som inte används för slakt av nötkreatur som inte omfattas av DBES-systemet. Enligt punkt 7 skall spårbarheten säkerställas på följande sätt:
"Köttet skall, med hjälp av ett officiellt spårningssystem, gå att spåra tillbaka till det DBES-godkända djuret eller, efter styckning, till de djur som styckats i samma parti till och med tidpunkten för slakt. För att göra det möjligt att återkalla sändningen i fråga skall det efter slakt med hjälp av märkningen vara möjligt att spåra färskt kött och produkter som avses i artikel 6.1 b och 6.1 c tillbaka till det djur som uppfyller kraven. Foder avsett för köttätande husdjur skall gå att spåra genom åtföljande dokument och register."
15 I trettonde övervägandet i ingressen till beslut 98/692 anges följande:
"Djur som skickas till slakt enligt ECHS eller DBES måste uppfylla alla nödvändiga villkor som fastställs i detta beslut. Om det efter slakt upptäcks att ett djur som omfattas av ett av dessa system borde ha bedömts som icke godkänt skall den behöriga myndigheten vidta nödvändiga åtgärder för att förhindra avsändning av produkter från det djuret. Om någon produkt från ett djur som i efterhand befunnits vara icke godkänt har avsänts skall de åtgärder som avses i artikel 9 i direktiv 89/662/EEG tillämpas."
16 I artikel 6.5 i beslut 98/256 i ändrad lydelse föreskrevs att kommissionen, efter att ha kontrollerat tillämpningen av bestämmelserna i detta beslut genom gemenskapsinspektioner och efter att ha underrättat medlemsstaterna, skulle fastställa det datum då sändningar av de produkter som avses i bilaga III till detta beslut fick påbörjas.
17 Med stöd av denna bestämmelse fastställdes detta datum i beslut 1999/514 till den 1 augusti 1999.
Bakgrund och förfarande
18 I fransk rätt fastslogs förbudet mot import av nötkött från Förenade kungariket i arrêté établissant des mesures particulières applicables à certains produits d'origine bovine expédiés du Royaume-Uni av den 28 oktober 1998 (förordning om fastställande av särskilda åtgärder för vissa animaliska produkter från nötkreatur som avsänts från Förenade kungariket) (JORF av den 2 december 1998, s. 18169, nedan kallad förordningen av den 28 oktober 1998). Denna förordning har ändrats genom förordning av den 11 oktober 1999 (JORF av den 12 oktober 1999, s. 15220), i syfte att tillåta transitering av brittiskt nötkött.
19 Den 10 september 1999 sände kommissionen en skrivelse till Republiken Frankrike, i vilken den angav att den förvånades över att Republiken Frankrike hade låtit Agence française de sécurité sanitaire des aliments (Franska livsmedelsbyrån, nedan kallad AFSSA) yttra sig inom ramen för genomförandet av besluten 98/256 i ändrad lydelse och 1999/514 i det franska rättssystemet. Kommissionen uppmanade Republiken Frankrike att snarast uppfylla skyldigheterna enligt dessa beslut, vid äventyr av att kommissionen annars skulle föranledas inleda förfarandet enligt artikel 226 EG.
20 I skrivelse av den 1 oktober 1999 lämnade Republiken Frankrike ett yttrande som AFSSA avgivit den 30 september 1999 till kommissionen, och begärde att detta yttrande och de uppgifter som låg till grund för det skulle granskas av Vetenskapliga styrkommittén, inrättad genom kommissionens beslut 97/404/EG av den 10 juni 1997 (EGT L 169, s. 85).
21 Enligt detta yttrande medförde såväl de senaste vetenskapliga rönen som de aktuella faktiska omständigheterna att det ännu kvarstod vissa frågetecken beträffande ofarligheten av de produkter som omfattades av DBES-systemet. Det framhölls särskilt att det fanns en risk för att nötkreatur, utöver de två redan kända smittvägarna, via foder och genom överföring från modern även kunde smittas på ett tredje sätt. Med hänsyn till sjukdomens inkubationstid var det inte möjligt att på grundval av vetenskapliga rön bedöma huruvida förutsättningarna för att djur skulle komma att omfattas av DBES-systemet var uppfyllda. Riskerna skulle endast kunna minskas med hjälp av bättre diagnosmetoder. Dessutom var möjligheterna att identifiera och spåra djur grundläggande för det upprättade programmets tillförlitlighet, medan vissa produkters spårbarhet inte hade säkerställts genom gällande bestämmelser.
22 Kommissionen överlämnade detta yttrande till Vetenskapliga styrkommittén och bad den att besvara följande frågor:
"1) Innehåller de yttranden och handlingar som de franska myndigheterna tillhandahållit några vetenskapliga upplysningar, epidemiologiska uppgifter eller andra bevis som Vetenskapliga styrkommittén inte har beaktat?
2) Om dessa handlingar innehåller nya upplysningar, uppgifter eller bevis, eller om Vetenskapliga styrkommittén har tillgång till sådan ny information, skulle det då vara nödvändigt att ompröva något av Vetenskapliga styrkommitténs fyra yttranden som har ett direkt samband med DBES vetenskapliga berättigande?
3) Kan Vetenskapliga styrkommittén, mot bakgrund av svaren på ovanstående frågor, bekräfta sitt ställningstagande att villkoren för DBES, om de iakttas på ett ändamålsenligt sätt, är tillräckliga vad gäller säkerheten för kött eller köttprodukter?"
23 Dessa frågor granskades först av den grupp som är specialiserad på transmissibel spongiform encefalopati, nämligen ad hoc-gruppen TSE/BSE. Vid dess sammanträden den 14 och 25 oktober 1999 diskuterade den AFSSA:s yttrande men kunde inte komma fram till några enhälliga svar på de frågor som kommissionen ställt.
24 Vid dess sammanträden den 28 och 29 oktober 1999 diskuterade även Vetenskapliga styrkommittén detta yttrande och kommissionens frågor. Kommittén påpekade att nya rön fortlöpande blev tillgängliga och att dessa granskades dels av kommittén, dels av ad-hoc-gruppen TSE/BSE vid deras månatliga sammanträden. Kommittén konstaterade att möjligheten att använda snabba diagnosmetoder inte var ny, men att de senast utvecklade metoderna ännu inte hade varit föremål för utvärdering. Denna utvärdering var komplex, men kommittén bestämde att detta skulle prioriteras. Efter att ha granskat de epidemiologiska uppgifterna angående BSE i Förenade kungariket fram till mitten av oktober 1999, konstaterade kommittén att sjukdomens spridning fortsatte att minska och att det därmed inte fanns anledning att anta att det fanns en ny smittoväg. Kommittén drog slutsatsen att det inte fanns någon anledning att ompröva dess slutsatser avseende DBES-systemets berättigande. Kommittén betonade det förhållandet att dess riskutvärdering var beroende av kommissionens och medlemsstaternas agerande för att kunna åstadkomma en ytterst noggrann efterlevnad av de åtgärder som beslutats för att undanröja eller minimera risken. Kommittén påpekade att det brittiska DBES-systemets säkerhet i hög grad var beroende av att förbudet mot foder som baseras på djurmjöl och 30-månadersregeln bibehölls, och av att det även i fortsättningen förelåg ett klart bevis för att risken för överföring från modern var obetydlig. Sammanfattningsvis ansåg kommittén att de åtgärder som vidtagits av Förenade kungariket ledde till att den risk som det brittiska DBES-systemet utgjorde för människors hälsa i varje fall var jämförbar med den risk som förelåg i de andra medlemsstaterna.
25 Eftersom Republiken Frankrike inte upphävde sitt embargo, hölls flera sammanträden den 2, 5, 12 och 15 november 1999 mellan representanter för de franska och brittiska myndigheterna samt kommissionen.
26 Den 17 november 1999 lämnade kommissionen i enlighet med artikel 226 EG en formell underrättelse till Republiken Frankrike. Kommissionen angav i denna bland annat att Republiken Frankrike hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten genom sin vägran att tillåta att brittiskt nötkött som uppfyllde de gemenskapsrättsliga kraven fick säljas i Frankrike efter den 1 augusti 1999. Kommissionen uppmanade den franska regeringen att inom femton dagar inkomma med ett yttrande och förbehöll sig rätten att, efter att ha läst yttrandet, avge ett motiverat yttrande i enlighet med artikel 226 EG.
27 Den 24 november 1999 antog den franska och den brittiska regeringen samt kommissionen en samförståndsförklaring (nedan kallad samförståndsförklaringen). I denna förklarade sig den franska regeringen nöjd med de klargöranden som lämnats av den brittiska regeringen och kommissionen om möjligheterna att spåra produkter från Förenade kungariket och om kontroller på platsen där. Vidare angavs att ett projekt för epidemiövervakning skulle upprättas för grupper av djur som härstammar från besättningar där nötkreatur födda efter den 1 januari 1996 har drabbats av BSE, och att nya diagnosmetoder för avlidna djur skulle tas i bruk.
28 I punkt 5 i samförståndsförklaringen angavs beträffande möjligheterna att spåra produkter utanför Förenade kungariket följande:
"Sändningar direkt till Frankrike av nötkött som omfattas av DBES-systemet kan bli föremål för en specifik identifiering enligt fransk lagstiftning som ger bättre möjligheter att överblicka spårbarheten, vilket gör det möjligt att, om det skulle visa sig vara nödvändigt, återkalla produkterna så snart som möjligt.
I de aktuella bestämmelserna i gemenskapsrätten har spårbarheten redan säkerställts, men på ett sätt som är både svårt att överblicka och långsamt. En förbättring av systemets funktion så att det i synnerhet omfattar triangulära utbyten skall säkerställas genom en tolkningsförklaring från kommissionen och, vid behov, genom ett avtal grundat på ömsesidigt bistånd mellan medlemsstaterna."
29 Bilaga II till samförståndsförklaringen innehöll kommissionens tolkningsförklaring, vilken har följande lydelse:
"Kommissionen förklarar att varje medlemsstat, i enlighet med sina skyldigheter i fråga om spårbarhet och återkallande enligt beslut 98/256/EG i dess lydelse enligt beslut 98/692/EG och för att säkerställa att denna åtgärd grundad på försiktighetsprincipen får ändamålsenlig verkan, skall vidta bindande åtgärder för att upprätthålla maximal spårbarhet genom att säkerställa att allt kött eller varje produkt som avsänds från Förenade kungariket i enlighet med bilagorna II och III till detta beslut
- vid ankomsten till dess territorium stämplas eller märks med en särskild kontrollstämpel som inte kan förväxlas med gemenskapens kontrollstämpel, och
- förblir stämplat eller märkt på detta sätt när köttet eller produkten styckas, bearbetas eller omförpackas på dess territorium.
Varje medlemsstat uppmanas att underrätta kommissionen och de andra medlemsstaterna om den särskilda kontrollstämpel som den har valt. Mot bakgrund av gjorda erfarenheter skall kommissionen söka förtydliga och, vid behov, komplettera de befintliga bestämmelserna, exempelvis genom ett system för ömsesidigt bistånd eller genom ett beslut enligt artikel 6.1 f i direktiv 64/433/EEG, artikel 17 i direktiv 77/99/EEG eller artikel 7.5 i direktiv 94/65.
Kommissionen bekräftar dessutom att om dessa åtgärder för spårbarhet inte vidtagits skall en medlemsstat, i enlighet med gemenskapsrätten, och i synnerhet med artikel 7 i direktiv 89/662/EEG, ha möjlighet att vägra ta emot kött som inte klart uppfyller detta krav och varje annan produkt som innehåller sådant kött.
Denna förklaring riktar sig till samtliga medlemsstater."
30 I en skrivelse av den 1 december 1999 begärde den franska regeringen en veckas ytterligare frist för att besvara den formella underrättelsen, i syfte att låta AFSSA yttra sig över samförståndsförklaringen.
31 AFSSA lämnade sitt yttrande den 6 december 1999. I punkt 2 i yttrandet anfördes följande:
"I väntan på att vetenskapliga eller epidemiologiska rön skall göra det möjligt att klart bekräfta eller vederlägga de antaganden som ligger till grund för DBES-systemet skulle ytterligare preciseringar och kompletteringar av bestämmelserna om kontroller, spårbarhet och märkning kunna bidra till att, för det fall att den franska regeringen skulle besluta att upphäva embargot, minska de risker som en bristfällig tillämpning av DBES-systemet skulle kunna ge upphov till eller till att bättre kunna dra konsekvenserna av nya rön, och i synnerhet av eventuella varningssignaler."
32 Punkt 4 i yttrandet har följande lydelse:
"Vid varje beslut skall följande beaktas:
- De sannolika men för närvarande inte kvantifierbara risker som är förbundna med avsaknaden av säker kunskap dels om spridningen av BSE-infektionen i nötkreaturens organism över tiden, dels om samtliga överföringssätt för smittämnet bland djuren.
- Det faktum att de åtgärder som vidtagits för att förstärka kontrollerna och övervakningen av systemet i syfte att säkerställa att de antagna bestämmelserna verkligen efterlevs inte har någon direkt och omedelbar inverkan på dessa risker.
- Nödvändigheten av att säkerställa att de vidtagna åtgärderna kan återställas, så att de eventuella risker som konsumenterna utsätts för, vilka senare skulle kunna bekräftas, omedelbart kan stoppas."
33 Den 8 december 1999 offentliggjorde den franske premiärministerns presstjänst ett pressmeddelande, i vilket det meddelades att "Frankrike ... för närvarande inte [kan] upphäva embargot mot brittiskt nötkött". Efter att ha återgivit slutsatserna i AFSSA:s yttrande preciserades i pressmeddelandet att Republiken Frankrike inte kunde upphäva embargot "på grund av avsaknaden av tillräckliga garantier i följande avseenden:
- Definitionen och genomförandet av provförfarandena borde förbättras och utökas. I detta syfte bör kommissionen anordna arbetsmöten för vetenskapliga experter, i synnerhet från Frankrike och Förenade kungariket.
- Antagandet av en gemenskapsrättslig grund för att säkerställa spårbarhet och obligatorisk märkning i Europa av nötkött och nötköttsprodukter från Förenade kungariket."
34 I en skrivelse av den 9 december 1999 besvarade den franska regeringen kommissionens formella underrättelse. I allt väsentligt upprepades innehållet i pressmeddelandet av den 8 december 1999 i denna skrivelse.
35 Den 14 december 1999 lämnade kommissionen ett motiverat yttrande till Republiken Frankrike, i vilket den bemötte innehållet i pressmeddelandet av den 8 december 1999 och anmodade Republiken Frankrike att inom fem arbetsdagar vidta nödvändiga åtgärder för att uppfylla dess skyldigheter enligt gemenskapsrätten.
36 Detta motiverade yttrande ersattes den 16 december 1999 av ett andra motiverat yttrande, i vilket tidsfristen för dess efterlevnad också sattes till fem arbetsdagar. På begäran av den franska regeringen förlängdes denna frist till den 30 december 1999.
37 Den franska regeringen besvarade det motiverade yttrandet i en skrivelse av den 29 december 1999. Den framhöll att enligt fransk lagstiftning var det nödvändigt att inhämta AFSSA:s yttrande innan förordningen av den 28 oktober 1998 kunde ändras. Enligt AFSSA kvarstod emellertid allvarliga farhågor beträffande riskerna med produkter som omfattas av DBES-systemet.
38 Den franska regeringen anförde även att kommissionen varken tagit hänsyn till minoritetens uppfattning i ad hoc-gruppen TSE/BSE, och därigenom åsidosatt försiktighetsprincipen, eller till att Republiken Frankrike motsatt sig det datum som fastställts för upphävande av embargot, ett datum som den ansåg ligga alltför nära i tiden.
39 Beträffande de garantier som givits i samförståndsförklaringen gjorde den franska regeringen gällande att de inte skulle ge avsedd verkan, eftersom de förutsatte att det var möjligt att spåra produkter med ursprung i Förenade kungariket på medlemsstaternas territorium, vilket inte var fallet. De diskussioner som ägt rum vid Ständiga veterinärkommitténs möten den 23 och den 24 november och den 6 december 1999 visade att en majoritet av medlemsstaterna inte var redo att självmant rätta sig efter kommissionens tolkning och på så sätt säkerställa produkternas spårbarhet. I den situationen hade det ålegat kommissionen att föreskriva att dess tolkningsförklaring skulle tillämpas, eller åtminstone att föreslå ändringar i rådets förordning (EG) nr 820/97 av den 21 april 1997 om upprättande av ett system för identifiering och registrering av nötkreatur och om märkning av nötkött och nötköttsprodukter (EGT L 117 , s. 1). I stället föreslog kommissionen att genomförandet av den obligatoriska märkningen av nötkött skulle skjutas upp till den 31 december 2000.
40 Den franska regeringen har påmint om den stora vikt som den fäst vid att ett program för provtagning skyndsamt skulle genomföras, och att den ännu inte fått något gehör för sina önskemål.
41 De vetenskapliga rön som presenterades i yttrandet från AFSSA borde nämligen, enligt den franska regeringen, ha fått kommissionen att ändra beslutet om upphävande av embargot, eller att i vart fall skjuta upp dess tillämpning. Genom att underlåta detta har kommissionen åsidosatt försiktighetsprincipen.
42 Den franska regeringen underströk också att de mycket korta frister som den medgivits för att svara på den formella underrättelsen och det motiverade yttrandet visar att kommissionen velat ålägga Republiken Frankrike att genomföra ett beslut som inte uppfyllde alla krav på säkerställande av skydd för folkhälsan.
43 Den franska regeringen meddelade dessutom sin avsikt att väcka talan vid domstolen om kommissionens underlåtenhet att ändra beslut 1999/514.
44 Republiken Frankrike väckte den 29 december 1999 talan vid domstolen om ogiltigförklaring av det beslut genom vilket kommissionen har vägrat att ändra eller upphäva sitt beslut 1999/514. Enligt den franska regeringen framkom detta beslut genom kommissionsledamoten David Byrnes uttalande och genom kommissionens val den 17 november 1999 att förelägga Republiken Frankrike att följa beslut 1999/514.
45 På yrkande av kommissionen beslutade domstolen emellertid att talan uppenbart inte kunde prövas i sak, och avvisade därför talan i beslut av den 21 juni 2000 i mål C-514/99, Frankrike mot kommissionen (REG 2000, s. I-4705). I punkt 47 i beslutet framhöll domstolen att kommissionen inte hade tillställts någon uttrycklig begäran om att ändra beslut 1999/514 utan endast hade mottagit förment nya upplysningar, som kunde förändra det rättsliga och faktiska sammanhang som beaktats. I punkt 48 i beslutet uttalade domstolen att " [o]m sökanden ansåg att detta överlämnande medförde en skyldighet för kommissionen att anta ett nytt beslut, ålåg det sökanden att iaktta det förfarande rörande passivitet som föreskrivs i fördraget".
46 Mot bakgrund av Republiken Frankrikes svar på det motiverade yttrandet väckte kommissionen förevarande talan.
Invändningen om rättegångshinder
47 Republiken Frankrike har, enligt artikel 91.1 i rättegångsreglerna, i en särskild handling yrkat att kommissionens talan skall avvisas på grund av rättegångshinder.
48 Domstolen beslutade den 23 maj 2000 att enligt artikel 91.4 i rättegångsreglerna låta prövningen av invändningen anstå till den slutliga domen, och fastställde nya frister för målets fortsatta handläggning.
49 Till stöd för invändningen om rättegångshinder har två grunder anförts. Den första grunden avser oegentligheter i det administrativa förfarandet, och den andra grunden är att kommissionen har åsidosatt kollegialitetsprincipen.
Grunden om oegentligheter i det administrativa förfarandet
50 Denna grund är uppdelad i fyra invändningar.
51 Den franska regeringens första invändning är att kommissionens överlämnande av den formella underrättelsen innan det andra yttrandet från AFSSA förelåg innebär att principen om att föremålet för tvisten skall vara klart definierat har åsidosatts. Genom sitt agerande har kommissionen handlat i strid med syftet med det administrativa förfarandet, vilket är att ge den berörda medlemsstaten tillfälle att uppfylla sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten eller att förbereda sitt försvar.
52 Kommissionen har hävdat att denna invändning saknar relevans, eftersom kommissionen inte varit skyldig att invänta AFSSA:s yttrande. Överlämnandet av den formella underrättelsen påverkade i alla händelser inte möjligheterna till en fortsatt diskussion, utan syftade till att slå fast kommissionens anmärkningar. Republiken Frankrike har heller inte visat att den lidit skada av det förment alltför tidiga översändandet av den formella underrättelsen.
53 Domstolen framhåller att syftet med det administrativa förfarandet enligt artikel 226 EG är att ge den berörda medlemsstaten tillfälle att uppfylla sina gemenskapsrättsliga skyldigheter eller att förbereda sitt försvar mot kommissionens anmärkningar. Ett korrekt genomförande av det administrativa förfarandet är nödvändigt enligt fördraget, inte bara som en garanti för skyddet av den berörda medlemsstatens rättigheter, utan också för att säkerställa att ett eventuellt domstolsförfarande får ett klart avgränsat tvisteföremål (beslut av den 11 juli 1995 i mål C-266/94, kommissionen mot Spanien, REG 1995, s. I-1975, punkterna 16 och 17).
54 Det följer av detta syfte att en formell underrättelse å ena sidan skall avgränsa tvisteföremålet och förse den medlemsstat som ges tillfälle att yttra sig med de upplysningar som är nödvändiga för att denna skall kunna förbereda sitt försvar, och å andra sidan ge denna stat möjlighet att vidta rättelse innan talan väcks vid domstolen (dom av den 15 februari 2001 i mål C-230/99, kommissionen mot Frankrike, REG 2001, s. I-1169, punkt 31).
55 I förevarande mål har det föregivna fördragsbrottet klart definierats i den formella underrättelsen som Republiken Frankrikes underlåtenhet att vidta de nödvändiga åtgärderna för att från och med den 1 augusti 1999 uppfylla sina skyldigheter enligt besluten 98/256 i ändrad lydelse och 1999/514.
56 Genom att överlämna AFSSA:s andra yttrande sökte Republiken Frankrike utan tvekan övertyga kommissionen om att dess ståndpunkt, som framförts redan i en skrivelse av den 1 oktober 1999 och vid ett antal möten med kommissionen, var riktig. Kommissionen har emellertid haft rätt att inte förändra sin definition av det fördragsbrott som den menat att Republiken Frankrike gjort sig skyldig till, och att anse att AFSSA:s kompletterande yttrande inte tillförde något nytt till denna definition.
57 Invändningen att översändandet av den formella underrättelsen vid den aktuella tidpunkten innebär att det förekommit oegentligheter i det administrativa förfarandet saknar således grund.
58 Den franska regeringens andra invändning är att kommissionen genom att inte beakta de rättsliga argument som den franska regeringen anfört till stöd för att det varit omöjligt att tillämpa beslut 1999/514, har åsidosatt den grundläggande regeln enligt vilken kommissionen är skyldig att bevisa det föregivna fördragsbrottet.
59 Kommissionen har anfört att Republiken Frankrike har fört fram argument som inte är av juridiskt, utan av politiskt, slag och att denna invändning i alla händelser motsägs av omständigheterna i målet. Kommissionen har påmint om att den översänt AFSSA:s yttrande till Vetenskapliga styrkommittén och att den haft en lång rad möten med franska myndigheter.
60 Domstolen finner det i detta sammanhang vara tillräckligt att konstatera att invändningen att kommissionen inte visat att något fördragsbrott förelåg, det vill säga en invändning i sak, inte har någon betydelse för frågan huruvida talan skall tas upp till prövning.
61 Den franska regeringens tredje invändning är att kommissionen fastställt kortare tidsfrister för den franska regeringens besvarande av såväl den formella underrättelsen som det motiverade yttrandet än vad som varit motiverat av näringsidkarnas ekonomiska intressen och skyddet för konsumenternas hälsa. Kommissionen har sålunda åsidosatt den kontradiktoriska principen. Den har också missbrukat förfarandet genom att inte inleda ett interimistiskt förfarande utan istället tillämpa ett förkortat administrativt förfarande i syfte att sätta press på den franska regeringen, utan att iaktta de formella och materiella villkoren för ett interimistiskt förfarande.
62 Kommissionen har anfört att den tidsfrist som medges en medlemsstat för att besvara en formell underrättelse eller ett motiverat yttrande skall vara rimlig. Bedömningen av huruvida den fastställda fristen är rimlig skall grundas på samtliga omständigheter som utmärker den föreliggande situationen (dom av den 2 juli 1996 i mål C-473/93, kommissionen mot Luxemburg, REG 1996, s. I-3207, punkt 20). Den har hävdat att den franska regeringen i förevarande fall varit väl införstådd med kommissionens uppfattning innan den formella underrättelsen skickades, och att den gett uttryck för sin avsikt att inte följa de omtvistade besluten, bland annat genom att tillkännage denna avsikt för pressen innan den meddelades kommissionen. Kommissionen har vidare anfört att det inte rör sig om någon ny och grannlaga tolkning av en bestämmelse i fördraget eller sekundärrätten, utan endast om en underlåtenhet att tillämpa gemenskapens rättsakter, vilka skall presumeras vara giltiga och mot vilka ingen talan om ogiltighet väckts inom föreskrivna tidsfrister. Den har slutligen anfört att den medgett de uppskov som den franska regeringen begärt.
63 Kommissionen har vidare bestridit att den skulle vara skyldig att motivera de korta tidsfristerna och att den gjort sig skyldig till missbruk av förfarandet genom att inte inleda ett interimistiskt förfarande parallellt med det administrativa förfarandet.
64 Syftet med det administrativa förfarandet är att ge den berörda medlemsstaten tillfälle att uppfylla sina gemenskapsrättsliga skyldigheter eller att förbereda sitt försvar mot kommissionens anmärkningar.
65 Detta dubbla syfte med det administrativa förfarandet medför att kommissionen är skyldig att ge medlemsstaterna en rimlig tidsfrist för att svara på den formella underrättelsen och för att följa ett motiverat yttrande eller, i förekommande fall, för att förbereda sitt försvar. Vid bedömningen av vilken frist som är rimlig skall hänsyn tas till alla omständigheter som kännetecknar situationen i det förevarande fallet. Mycket korta frister kan därför vara berättigade i särskilda situationer, speciellt när det brådskar att avhjälpa ett fördragsbrott eller när den berörda medlemsstaten har full kännedom om kommissionens ståndpunkt redan en tid före förfarandets början (dom av den 28 oktober 1999 i mål C-328/96, kommissionen mot Österrike, REG 1999, s. I-7479, punkt 51).
66 Som domstolen angivit ovan i punkt 19 i denna dom har Republiken Frankrike den 10 september 1999 informerats om att kommissionen var angelägen om att besluten 98/256 i ändrad lydelse och 1999/514 skulle genomföras i Republiken Frankrike inom den närmaste framtiden, och att om så inte skedde skulle kommissionen väcka talan om fördragsbrott mot denna medlemsstat.
67 Kommissionen har dessutom beaktat vissa yttranden och krav från Republiken Frankrike genom att begära ett nytt yttrande från Vetenskapliga styrkommittén och genom att organisera förhandlingar med den brittiska regeringen för att åstadkomma en uppgörelse i godo för denna tvist. De ansträngningar som kommissionen gjort under dessa tre månader har emellertid varit förgäves.
68 Domstolen finner, med hänsyn till den bindande verkan av besluten 98/256 i ändrad lydelse och 1999/514, den tid som förflutit sedan importen av brittiskt nötkött skulle ha återupptagits, de ekonomiska intressen som stått på spel, kommissionens uttalande den 10 september 1999 och de förhandlingar som pågick under denna tid, att de frister som kommissionen meddelat för att svara på den formella underrättelsen och det motiverade yttrandet inte kan anses vara oskäliga.
69 Kommissionen har dessutom medgivit de framställningar om förlängning av dessa tidsfrister som den mottagit.
70 Vad avser det föregivna missbruket av förfarandet har kommissionen genom att väcka talan enligt artikel 226 EG tillämpat bestämmelserna i fördraget på ett riktigt sätt. Den har nämligen valt det förfarande som särskilt föreskrivs för det fall den anser att en medlemsstat inte har uppfyllt sina skyldigheter enligt fördraget.
71 Det finns inga bestämmelser i fördraget som förpliktar kommissionen att inleda ett interimistiskt förfarande. Den omständigheten att talan om fördragsbrott väckts skyndsamt innebär inte att kommissionen förfarit felaktigt, eftersom det administrativa förfarandet, såsom konstaterats ovan, har genomförts på ett riktigt sätt.
72 Den tredje invändningen, att de korta frister som givits för att svara på den formella underrättelsen och det motiverade yttrandet utgjort oegentligheter i det administrativa förfarandet, saknar således grund.
73 Den franska regeringens fjärde invändning om oegentligheter i förfarandet är att kommissionen inte inlett något rättsligt förfarande mot Republiken Tyskland, trots att inte heller den medlemsstaten har tillämpat besluten 98/256 i ändrad lydelse och 1999/514.
74 Kommissionen har anfört att den har genomfört ansträngningar för att förmå Republiken Tyskland att tillämpa besluten. Den staten befinner sig dock i en annan situation. Kommissionen har vidare påpekat att en medlemsstat inte kan motivera sin egen underlåtenhet att uppfylla sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten med hänvisning till att en annan medlemsstat åsidosätter gemenskapsrätten.
75 Domstolen konstaterar att den omständigheten att kommissionen inte väckt talan om fördragsbrott mot en medlemsstat saknar betydelse för frågan huruvida en talan om fördragsbrott mot en annan medlemsstat kan tas upp till sakprövning. Möjligheterna att pröva förevarande talan påverkas således inte av den omständigheten att motsvarande talan om fördragsbrott inte väckts mot en annan medlemsstat.
76 Avvisningsyrkandet kan följaktligen inte bifallas på den första grunden.
Åsidosättande av kollegialitetsprincipen
77 Den franska regeringen har gjort gällande att kommissionens beslut att bemyndiga dess ordförande Romano Prodi och ledamot Dennis Byrne att väcka talan vid domstolen fattades den 22 december 1999, när kollegiet ännu inte kände till Frankrikes svar på det motiverade yttrandet. Med hänsyn dels till att den franska regeringens svar innehöll en uttrycklig hänvisning till försiktighetsprincipen och till den franska regeringens avsikt att väcka talan vid domstolen mot kommissionens vägran att ändra besluten 98/692 och 1999/514, dels till att kommissionsledamöterna inte har kunnat beakta dessa argument i kollegium innan den väckte talan vid domstolen, har beslutet att väcka talan således inte fattats på ett kollegialt vis i strikt mening.
78 Kommissionen har anfört att kommissionsledamöternas kollegium har varit fullt införstått med kritiken mot Republiken Frankrike, med händelseförloppet, såsom möten, samförståndsförklaringen och yttrandet från Vetenskapliga styrkommittén, med de rättsliga grunderna för förfarandet och med AFSSA:s argument, på vilka den franska regeringen stött sitt åberopande av försiktighetsprincipen. Visserligen informerades kollegiet delvis om den franska regeringens avsikt med att väcka talan vid domstolen men detta var, vid denna tidpunkt, bara ett processuellt hot. Eftersom kollegiet varit fullt införstått med alla de omständigheter som legat till grund för beslutet att väcka talan har kollegialitetsprincipen samvetsgrant iakttagits.
79 Domstolen konstaterar att kollegialitetsprincipen enligt fast rättspraxis grundas på kommissionsledamöternas jämbördighet i beslutsfattandet och innebär särskilt dels att besluten skall fattas gemensamt, dels att alla ledamöterna i kollegiet, på ett politiskt plan, är kollektivt ansvariga för samtliga beslut som antas (dom av den 29 september 1998 i mål C-191/95, kommissionen mot Tyskland, REG 1998, s. I-5449, punkt 39).
80 Domstolen har närmare slagit fast att överläggningen om kommissionens beslut att väcka talan mot en medlemsstat skall ske gemensamt i kollegiet, och att underlaget för besluten således i sin helhet skall vara tillgängligt för kollegiets ledamöter (dom i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, punkt 48).
81 I den "förteckning över överträdelser" som bifogats kollegiets beslut har de rättsliga grunderna för den befarade talan om fördragsbrott, de omständigheter på vilka fördragsbrottet grundats och en redovisning av den senaste händelseutvecklingen i målet angivits. I denna redovisning sammanfattades kort AFSSA:s yttrande, yttrandet från Vetenskapliga styrkommittén, förhandlingarna med franska och brittiska myndigheter och den franska regeringens pressmeddelande den 8 december 1999.
82 Domstolen finner således att kollegiets ledamöter har haft tillgång till all information som varit nödvändig för att med full kännedom om saken fatta beslut om att väcka talan vid domstolen.
83 Enligt den franska regeringen har en uttrycklig hänvisning till försiktighetsprincipen gjorts först i svaret på det motiverade yttrandet, varför kollegiets ledamöter inte skulle ha haft kännedom om den när beslutet att väcka talan vid domstolen fattades. Denna hänvisning har emellertid inte påverkat innebörden av det material som lämnats till ledamöterna. Den franska regeringen hade nämligen sedan flera månader hänvisat till skyldigheten att skydda folkhälsan, till vetenskaplig osäkerhet i frågan och till riskhanteringsproblem. Den omständigheten att dessa skäl nu gavs namnet försiktighetsprincipen förändrade inte deras innehåll.
84 Detsamma gäller den franska regeringens avsikt att väcka talan vid domstolen. Denna utgjorde nämligen endast ett hot om vidtagande av en rättsligt osäker åtgärd, som, under alla omständigheter, inte skulle påverka vare sig det faktum att besluten 98/692 och 1999/514 skall presumeras vara lagliga eller att de är bindande (se dom av den 22 mars 2001 i mål C-261/99, kommissionen mot Frankrike, REG 2001, s. I-2537, punkt 26).
85 Med hänsyn till den inställning som den franska regeringen visat i pressmeddelandet den 8 december 1999 och i svaret på den formella underrättelsen den 9 december 1999 hade kommissionen rätt att anse att syftet med det administrativa förfarandet hade fullgjorts och att ärendet var i ett sådant skick att frågan huruvida talan om fördragsbrott skulle väckas, för det fall den franska regeringen stod fast vid sin inställning i svaret på det motiverade yttrandet, kunde underställas kollegiets prövning.
86 Av detta följer att den andra grunden om åsidosättande av kollegialitetsprincipen inte kan bifallas.
87 Invändningen om rättegångshinder skall således ogillas.
Prövning i sak
88 Kommissionen har gjort gällande att ett beslut enligt artikel 249 EG är bindande för dem som det är riktat till. I artikel 1 i beslut 1999/514, i vilken det datum då sändningarna av produkter som omfattas av DBES-systemet får påbörjas har fastställts till den 1 augusti 1999, lämnas inte något utrymme för medlemsstaterna att skönsmässigt bedöma datum och förfarande för återupptagande av dessa sändningar. En medlemsstat kan inte åberopa ett vetenskapligt yttrande från ett nationellt organ för att ersätta den riskbedömning som kommissionen utfört i enlighet med sina befogenheter, i förevarande fall i enlighet med artikel 10.4 i direktiv 90/425 och artikel 9.4 i direktiv 89/662.
89 Kommissionen har vidare anfört att försiktighetsprincipen, som den är skyldig att beakta i sitt handlande, inte innebär att kommissionen är skyldig att följa varje vetenskapligt yttrande och saknar allt utrymme för skönsmässig bedömning, oavsett om sådana yttranden har givits av en myndighet i en medlemsstat eller av en minoritet av medlemmarna i en gemenskapsrättslig arbetsgrupp. Den har understrukit att det i artikel 7 i beslut 97/404 har klargjorts att minoritetens åsikt alltid skall anges i Vetenskapliga styrkommitténs yttranden.
90 Enligt kommissionen kan en medlemsstat inte åberopa interna rättsliga skäl, eventuella tolkningsproblem eller tvivel rörande giltigheten av ett beslut av kommissionen för att motivera sin ensidiga underlåtenhet att tillämpa beslutet. Den kan heller inte göra sitt genomförande av beslut beroende av att vissa förändringar av beslutet kommer till stånd.
91 Såvitt avser beslut 1999/514 har kommissionen påtalat att den varit skyldig att fastställa det datum från vilket sändningarna av produkter som omfattas av DBES-systemet skulle återupptas så snart de förutsättningar som angivits i artikel 6 i och bilaga III till beslut 98/256 i ändrad lydelse var uppfyllda. Invändningen att den inte beaktat vissa lämplighetsaspekter saknar således betydelse.
92 Kommissionen har framhållit att restriktionerna för import av varor från andra medlemsstater, förutom det faktum att de innebär ett åsidosättande av besluten 98/256 i ändrad lydelse och 1999/514, utgör ett åsidosättande av artikel 28 EG. Med beaktande av att gemenskapsbestämmelserna för produkterna i fråga har harmoniserats, och att de utgör ett sammanhängande och uttömmande system vars syfte just är att garantera människors och djurs hälsa, kan Republiken Frankrike inte motivera sitt embargo med åberopande av artikel 30 EG.
93 Kommissionen har även gjort gällande att Republiken Frankrike genom att under flera månader underlåta att följa besluten 98/256 i ändrad lydelse och 1999/514 har åsidosatt sin skyldighet enligt artikel 10 EG att samarbeta vid förverkligandet av gemenskapens mål.
94 Den franska regeringen har i huvudsak gjort gällande att villkoren för upphävande av embargot inte varit uppfyllda, för det första därför att nya rön, såsom upptäckten av nya fall av misstänkt BSE-smitta, inte beaktats inom ramen för DBES-systemet, för det andra därför att brittiskt nötkött inte uppfyllt villkoren i DBES-systemet och för det tredje därför att det inte funnits något system för att spåra produkter som omfattas av systemet, vilket varit en viktig förutsättning för DBES-systemet, och medlemsstater har vägrat att upprätta ett sådant system. Den har hävdat att kommissionen inte kan föra talan om fördragsbrott mot Republiken Frankrike för dess underlåtenhet att genomföra ett olagligt beslut, samtidigt som den inte ser till att övriga medlemsstater genomför de väsentliga delarna av besluten. Mot denna bakgrund anser den franska regeringen att den har haft rätt att åberopa artikel 30 EG för att motsätta sig import av nötkött från Förenade kungariket. Den franska regeringen anser sig vidare ha uppfyllt sin samarbetsskyldighet enligt artikel 10 EG.
Ifrågasättande av DBES-systemet på grund av upptäckten av ett nytt fall av misstänkt BSE-smitta
95 Den franska regeringen har gjort gällande att dess oro för DBES-systemets bristande effektivitet har ökat på grund av händelser som inträffat efter det att förevarande talan väckts.
96 Upptäckten av ett fall av BSE-smitta hos ett nötkreatur i Förenade kungariket som fötts efter den 1 augusti 1996, som är det datum från vilket samtliga åtgärder till grund för DBES-systemet förmodades ha full verkan, var en särskilt allvarlig omständighet. Denna tyder på att det funnits en latent smitta långt innan de kliniska symptomen på sjukdomen visade sig, det vill säga att djur som slaktats före 30 månaders ålder skulle kunna vara smittade, samtidigt som de omfattas av möjligheterna till export enligt DBES-systemet. Den omständigheten att myndigheterna i Förenade kungariket inte kunnat förklara detta fall och precisera orsaken till att modern till det smittade djuret dött medför att hela det brittiska övervakningssystemets effektivitet, som är den grund på vilken DBES-systemet vilar, allvarligt kan ifrågasättas. I en sådan situation är det nödvändigt att vidta adekvata kontrollåtgärder, såsom tester.
97 Kommissionen har hävdat att den franska regeringen genom detta argument har ifrågasatt giltigheten hos de beslut vars genomförande skall prövas i förevarande mål. Enligt domstolens rättspraxis kan en medlemsstat inte framgångsrikt göra gällande att en rättsakt som är riktad till den är rättsstridigt för att försvara sig mot en talan om fördragsbrott som grundas på ett åsidosättande av nämnda rättsakt (dom av den 27 juni 2000 i mål C-404/97, kommissionen mot Portugal, REG 2000, s. I-4897, punkt 34).
98 För det fall den franska regeringens argument hänför sig till nya omständigheter, vilka den menar skulle motivera att ett nytt beslut skulle antas, har kommissionen hänvisat till domstolens beslut i det ovannämnda målet Frankrike mot kommissionen.
99 Vad mer precist avser det förhållandet att ett nötkreatur, fött efter den 1 augusti 1996, smittats av BSE har kommissionen anfört att detta i alla händelser inte kan medföra att DBES-systemet skall ifrågasättas. Till att börja med har, vilket framgått av Vetenskapliga styrkommitténs yttrande av den 14 och den 15 december 2000, enstaka fall av BSE-smitta hos djur alltid ansetts vara möjliga ur vetenskaplig synpunkt, på grund av överföring av smitta från modern. Detta har till dags dato inte inträffat mer än vid ett enda tillfälle. Vidare har det inte funnits någon risk för att detta djur skulle exporteras med tillämpning av DBES-systemet, eftersom förutsättningarna därför inte varit uppfyllda - för det första var djuret äldre än 30 månader, och för det andra hade modern inte levt minst 6 månader efter det att djuret föddes. Dessutom var, vilket också framgick av Vetenskapliga styrkommitténs yttrande av den 14 och den 15 april 2000, sannolikheten för att smittade nötkreatur skulle komma in i livsmedelsproduktionen vid en ålder understigande 30 månader under dess sista inkubationsår extremt liten. Slutligen har alla djur som omfattades av DBES-systemet styckats på lämpligt sätt, så att vissa stycken och vävnader avlägsnats, medan risken för att smittas genom konsumtion av kött från muskulaturen varit försumbar.
100 Domstolen konstaterar att den franska regeringens ifrågasättande av DBES-systemet skall anses utgöra en invändning om att det beslut genom vilket detta system införts, det vill säga beslut 98/692, vilket sålunda ändrade beslut 98/256, är rättsstridigt med hänsyn till försiktighetsprincipen.
101 Domstolen erinrar emellertid om att det inom fördragets rättsmedelssystem görs en åtskillnad mellan den talan som avses i artiklarna 226 EG och 227 EG, vars syfte är att fastställa att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter, och den talan som avses i artiklarna 230 EG och 232 EG, vars syfte är att pröva huruvida gemenskapsinstitutionernas rättsakter eller underlåtenhet att agera är rättsenliga. Dessa rättsmedel har olika ändamål och styrs av olika regler. En medlemsstat kan således - i avsaknad av en fördragsbestämmelse som ger den en uttrycklig rätt till detta - inte framgångsrikt göra gällande att beslut som är riktat till den är rättsstridiga för att försvara sig mot en talan om fördragsbrott som grundas på ett åsidosättande av nämnda beslut (dom av den 27 oktober 1992 i mål C-74/91, kommissionen mot Tyskland, REG 1992, s. I-5437, punkt 10, och i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, punkt 18).
Ifrågasättandet av DBES-systemet på grund av påståendet att brittiskt nötkött inte uppfyller gemenskapens bestämmelser
102 Den franska regeringen har hävdat att enligt punkt II.5.1 i rapporten från den inspektionsresa som Europeiska kommissionens kontor för livsmedels- och veterinärfrågor genomförde i Förenade kungariket den 20-24 mars 2000 uppfyllde mer än 20 procent av "registreringarna/djuren" inte villkoren i artikel 3 i förordning nr 820/97. Enligt punkt III.2 i denna rapport hade bland annat kommissionens förordning (EG) nr 494/98 av den 27 februari 1998 om närmare föreskrifter för genomförandet av rådets förordning (EG) nr 820/97 vad gäller tillämpningen av administrativa minimipåföljder inom ramen för systemet för identifiering och registrering av nötkreatur (EGT L 60, s. 78) inte fullständigt genomförts i Förenade kungariket. Enligt rapporten "visa[de] detta i praktiken att de djur avseende vilka inga anmärkningar gjorts, men vilka hållits tillsammans med djur varav mer än 20 procent inte uppfyllt villkoren, kan omfattas av det datumbaserade exportsystemet eftersom det inte finns någon rättslig grund för restriktioner avseende dessa djur".
103 Kommissionen har anfört att de brister som påtalats i rapporten inte förändrar det förhållandet att endast de djur som uppfyller kraven på identifiering och registrering omfattas av DBES-systemet, vilket grundas på varje djurs individuella status. Dessa brister medför helt enkelt att dessa djur kan härröra från djurbesättningar där 20 procent eller mer av djuren inte uppfyller villkoren. I alla händelser har denna fråga inte aktualiserats förrän efter det att de ifrågavarande besluten antagits, och medför inte så allvarliga betänkligheter att hela DBES-systemet kan ifrågasättas.
104 Domstolen konstaterar att den franska regeringen i sak har gjort gällande att det vid utformningen av villkoren för att omfattas av DBES-systemet inte tagits hänsyn till den bristfälliga tillämpningen av gemenskapsrättens bestämmelser i fråga om möjligheterna att spåra nötköttsprodukter från Förenade kungariket, och i synnerhet från sådana djur som uppfötts i besättningar där det både finns djur som uppfyller villkoren i DBES-systemet och sådana som inte uppfyller dessa villkor.
105 Genom denna invändning har den franska regeringen ånyo gjort gällande att de bestämmelser genom vilka DBES-systemet upprättats, det vill säga beslut 98/692, är rättsstridiga. I motsats till vad som gäller enligt ECHS-programmet enligt beslut 98/256, vilket bygger på certifiering av djurbesättningar, bygger DBES-systemet nämligen på att varje djur uppfyller de fastställda villkoren.
106 Domstolen erinrar, vilket också framhållits i punkt 101 ovan, om att en medlemsstat, i avsaknad av en fördragsbestämmelse som ger den en uttrycklig rätt till detta, inte framgångsrikt kan göra gällande att beslut som är riktade till den är rättsstridiga för att försvara sig mot en talan om fördragsbrott som grundas på ett åsidosättande av nämnda beslut.
107 Den franska regeringen kan således inte ifrågasätta DBES-systemet utifrån brister avseende identifieringen av andra djur än dem som omfattas av systemet för att försvara sig mot en talan om att den inte följt besluten 98/256 i ändrad lydelse och 1999/514.
Avsaknaden av spårbarhet för produkter som omfattas av DBES-systemet
108 Den franska regeringen har i huvudsak gjort gällande att spårbarheten för produkter som omfattas av DBES-systemet varit en väsentlig förutsättning för systemet, men att en sådan spårbarhet inte existerade utanför brittiska styckningsanläggningar. De övriga medlemsstaterna har vid mötena i Ständiga veterinärkommittén den 23 och den 24 november och den 6 december 1999 tillgännagivit sitt beslut att inte tillämpa bestämmelserna i beslut 98/256 i ändrad lydelse, och kommissionen har avstått ifrån att kräva att de skall tillämpas. Den franska regeringen har inte haft kännedom om dessa omständigheter förrän fristen för att föra ogiltighetstalan mot beslut 1999/514 om fastställande av datum för återupptagande av sändningar av nötkött enligt DBES-systemet löpt ut, vilket berättigar den att ifrågasätta det beslutets giltighet inom ramen för prövningen av förevarande mål.
109 Vad avser avsaknaden av harmonisering av bestämmelserna om märkning och spårbarhet har den franska regeringen hävdat att den hade rätt att åberopa artikel 30 EG för att motivera att den motsatt sig import av nötkött enligt DBES-systemet. Den åtgärden har uppfyllt proportionalitetsprincipen, då den franska regeringen inte har motsatt sig att produkter transiterats inom dess territorium. Kommissionen har intagit en alltför formalistisk hållning genom att kräva att underrättelsen avseende skyddsåtgärder uttryckligen skulle hänvisa till direktiven 89/662 och 90/425. För det första pågick förhandlingarna. För det andra framgår det av redovisningen av omständigheterna i dom av den 5 december 2000 i mål C-477/98, Eurostock (REG 2000, s. I-10695, punkt 24) att kommissionen visat större hänsyn till en annan medlemsstat som lämnat en felaktig underrättelse. Med åberopande av omständigheterna i förevarande mål, och i synnerhet att det är den franska regeringen som uppmärksammat kommissionen på problemen avseende spårbarhet, har den franska regeringen hävdat att den uppfyllt sin skyldighet att samarbeta i den mening som avses i artikel 10 EG.
110 Kommissionen har till att börja med vidgått att spårbarheten är ett av de grundläggande villkoren för DBES-systemet. Den har emellertid i tillräcklig grad säkerställts genom den gemenskapslagstiftning som gällde under den relevanta tidsperioden. Den har dessutom förbättrats genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1760/2000 av den 17 juli 2000 om upprättande av ett system för identifiering och registrering av nötkreatur samt märkning av nötkött och nötköttsprodukter och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 820/97 (EGT L 204, s. 1).
111 Vidare har kommissionen gjort gällande att Republiken Frankrike varken har rätt att ifrågasätta rättsenligheten av beslut 1999/514 eller åberopa andra medlemsstaters fördragsbrott till sitt försvar. I alla händelser har andra medlemsstaters bristande uppfyllelse av sina skyldigheter i fråga om att säkerställa spårbarheten endast påverkat triangulära utbyten, det vill säga när produkter från Förenade kungariket tar vägen via en annan medlemsstat innan den kommer till Frankrike. Däremot kan inte den franka regeringen åberopa att produkter som varit korrekt märkta när de lämnat styckningscentraler i Förenade kungariket inte kan spåras på dess eget territorium för att motsätta sig direkt import av sådana produkter från Förenade kungariket.
112 Kommissionen har slutligen anfört att artikel 30 EG inte kan tillämpas, eftersom en fullständig harmonisering kommit till stånd genom de aktuella besluten, och att det i direktiven 89/662 och 90/425 funnits bestämmelser om genomförandet av skyddsbestämmelser.
113 Domstolen konstaterar inledningsvis att möjligheterna att spåra produkter som omfattas av DBES-systemet är en grundläggande förutsättning för möjligheterna att med hjälp av detta system skydda folkhälsan.
114 Det framgår av trettonde övervägandet i ingressen till beslut 98/692 och av punkt 7 i bilaga III till beslut 98/256 i dess ändrade lydelse att produkter som omfattas av DBES-systemet skall gå att spåra tillbaka till försäljningsstället för att möjliggöra att partiet återkallas, i synnerhet när det upptäcks att ett djur som omfattas av DBES-systemet borde ha bedömts som icke godkänt.
115 Det framgår emellertid av vad som framkommit i målet att denna spårbarhet inte helt hade säkerställts av gemenskapsrätten när beslut 1999/514 antogs, i synnerhet inte avseende kött och produkter som omfattas av DBES-systemet som styckats, bearbetats eller omförpackats.
116 Kommissionen har vidgått denna brist i de gemenskapsrättsliga bestämmelserna. I punkt 5 i samförståndsförklaringen har det angivits att de möjligheter att spåra kött som förelåg vid undertecknandet av detta dokument var långsamma och svåra att överblicka.
117 I punkt 5 i samförståndsförklaringen angavs att för att åtgärda detta problem skulle sändningar enligt DBES-systemet till Frankrike omfattas av en specifik identifiering enligt fransk lagstiftning som skulle ge bättre möjligheter att överblicka spårbarheten, och därmed göra det möjligt att, om det skulle visa sig nödvändigt, återkalla produkterna så snart som möjligt.
118 Såvitt avser triangulära utbyten angavs i kommissionens tolkningsförklaring i bilaga II till samförståndsförklaringen att samtliga medlemsstater skulle vidta bindande åtgärder för att upprätthålla maximal spårbarhet genom att säkerställa att allt kött eller varje produkt som avsändes från Förenade kungariket inom ramen för ECHS-programmet eller DBES-systemet skulle stämplas eller märkas med en särskild kontrollstämpel, och förbli stämplat eller märkt på detta sätt när köttet eller produkten styckades, bearbetades eller omförpackades på medlemsstaternas territorium. I punkt 5 i samförståndsförklaringen angavs emellertid att en förbättrad funktion för systemet vid behov skulle säkerställas genom ett avtal grundat på "ömsesidigt bistånd mellan medlemsstaterna".
119 Det framgår av protokollet från Ständiga veterinärkommitténs möte den 6 december 1999 att de flesta av medlemsstaternas representanter under mötet uppgav att de inte hade för avsikt att införa en särskild kontrollstämpel för brittiskt nötkött. De var ändå positiva till att märkningsbestämmelserna harmoniserades på gemenskapsnivå.
120 Kommissionen påtalade i en skrivelse av den 16 oktober 2000 till veterinärmyndigheterna i medlemsstaterna att enligt trettonde övervägandet i ingressen till beslut 98/692 och punkt 4 i bilaga III till beslut 98/256 i ändrad lydelse kunde den behöriga myndigheten på bestämmelseorten vid behov vara skyldig att vidta lämpliga åtgärder, och att återkallande av nötkött eller nötköttsprodukter skulle underlättas om medlemsstaterna införde en särskild kontrollstämpel som också tillämpades vid styckning, bearbetning och omförpackning av nötkött eller nötköttsprodukter. Vissa medlemsstater svarade då att de ansåg att gemenskapslagstiftningen var tillräcklig eller att en kompletterande märkning inte kunde införas utan att de gemenskapsrättsliga bestämmelserna ändrades.
121 Förordning nr 820/97 medförde, sin titel till trots, endast en möjlighet för medlemsstaterna att införa ett system för märkning. Förordningen skulle endast gälla till och med den 31 december 1999. I artikel 19.1 i förordningen föreskrevs att "[e]tt system för obligatorisk märkning av nötkött skall inrättas och vara obligatoriskt i samtliga medlemsstater från och med den 1 januari 2000". Som domstolen denna dag slagit fast i sin dom i mål C-93/00, parlamentet mot rådet (REG 2001, s. I-10119), punkterna 8 och 10, var det emellertid inte förrän den 13 oktober 1999 som kommissionen lämnade ett förslag till Europaparlamentet och rådet till två förordningar i syfte att upprätta ett system för obligatorisk märkning som skulle gälla från den 1 januari 2003 och att tillfälligt förlänga giltighetstiden för förordning nr 820/97.
122 Den 21 december 1999 antogs rådets förordning (EG) nr 2772/1999 om allmänna bestämmelser för ett obligatoriskt system för märkning av nötkött (EGT L 334, s. 1). I enlighet med kommissionens andra förslag medförde den emellertid endast att giltigheten av det frivilliga systemet för märkning förlängdes.
123 Det var inte förrän den 17 juli 2000 som Europaparlamentet och rådet genom förordning nr 1760/2000 införde ett fullständigt system för spårbarhet och obligatorisk märkning. Enligt artikel 25 andra stycket i förordningen skall den tillämpas på nötkött från djur som slaktats från och med den 1 september 2000.
124 Det följer av ovan angivna omständigheter att det vid den tidpunkt då beslut 1999/514 antogs, det vill säga den 23 juli 1999, inte fanns några tvingande regler som gjorde det möjligt att genomföra DBES-systemet såvitt avser de villkor i fråga om spårbarhet som föreskrivs i detta system. Det ankom således på medlemsstaterna att på eget initiativ vidta nödvändiga åtgärder för att upprätta ett system för spårbarhet och särskild märkning av de produkter som omfattas av DBES-systemet.
125 Det är mot denna bakgrund som föremålet för talan om fördragsbrott och den franska regeringens grund för bestridande skall bedömas.
126 Domstolen konstaterar att de argument om avsaknad av spårbarhet som den franska regeringen anfört till sitt försvar är relevanta såvitt avser sådana produkter som omfattas av DBES-systemet och som har styckats, bearbetats eller omförpackats på en annan medlemsstats territorium och slutligen exporterats till Frankrike utan att någon särskild märkning genomförts som skulle göra det möjligt att vid behov återkalla ett parti.
127 Kommissionen har i alla händelser inte visat att den franska regeringen motsatt sig import av allt nötkött eller alla nötköttsprodukter från andra medlemsstater som inte varit försedda med en särskild märkning för produkter som omfattas av DBES-systemet med hänvisning till att vissa partier av nötkött eller produkter som styckats, bearbetats eller omförpackats har kunnat innehålla brittiskt nötkött eller nötköttsprodukter som inte skulle kunna identifieras som sådana.
128 Talan om fördragsbrott skall således ogillas såvitt avser denna produktkategori.
129 Beträffande produkter som omfattas av DBES-systemet och som varit korrekt stämplade eller märkta, oavsett om dessa kommit direkt från Förenade kungariket eller från en annan medlemsstat, har den franska regeringen inte anfört något som skulle ha kunnat befria den från skyldigheten att inte genomföra besluten 98/256 i ändrad lydelse och 1999/514.
130 Enligt domstolens fasta rättspraxis kan en medlemsstat inte hänvisa till bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin interna rättsordning som grund för att underlåta att fullgöra sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten (dom av den 10 juli 1990 i mål C-217/88, kommissionen mot Tyskland, REG 1990, s. I-2879, punkt 26; svensk specialutgåva, volym 10, s. 447).
131 Inte heller kan en medlemsstat som tillfälligt stöter på oöverstigliga problem som hindrar den från att uppfylla sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten åberopa force majeure för en längre period än den som varit nödvändig för att den skulle övervinna dessa (dom av den 11 juli 1985 i mål 101/84, kommissionen mot Italien, REG 1985, s. 2629, punkt 16).
132 I förevarande mål har den franska regeringen inte redovisat några särskilda omständigheter som skulle ha hindrat den från att anta de nödvändiga bestämmelserna för att säkerställa spårbarheten för de produkter som omfattas av DBES-systemet som styckats, bearbetats eller omförpackats på dess eget territorium, i vart fall inte efter utgången av den frist som gavs för att följa det motiverade yttrandet.
133 Domstolen påpekar att bestämmelserna om spårbarhet av nötkött och nötköttsprodukter från Förenade kungariket inte infördes genom beslut 1999/514, utan hade existerat sedan den 1 juni 1998 inom ramen för ECHS-programmet, vilket infördes genom beslut 98/256. Dessutom hade spårbarhetens betydelse för DBES-systemets funktion betonats i beslut 98/692.
134 Domstolen framhåller att det förelegat vissa tolkningssvårigheter, och att det följaktligen varit svårt att genomföra beslut 98/256 i ändrad lydelse eftersom de krav som ställts på medlemsstaterna varken varit klara eller precisa. Sändningarna av produkter enligt DBES-systemet skulle nämligen upptas vid en tidpunkt när det inte fanns något obligatoriskt gemenskapssystem som gjorde det möjligt att säkerställa dessa produkters spårbarhet. Enligt samförståndsförklaringen har den franska regeringen bemyndigats att organisera spårbarheten för produkter som anlänt direkt till Frankrike, medan kommissionen i den tolkningsförklaring som bifogats samförståndsförklaringen preciserat medlemsstaternas förpliktelser samtidigt som den hållit öppet för möjligheten att, om det skulle vara nödvändigt, förbättra systemets funktion genom avtal mellan medlemsstaterna. Det framgår också av dokument avseende inställningen hos nationella veterinärmyndigheter att vissa medlemsstater ansåg att det inte var nödvändigt att införa nationella bestämmelser eller att erforderlig spårbarhet endast kunde säkerställas genom harmonisering på gemenskapsnivå.
135 Genom samförståndsförklaringen av den 24 november 1999 har således Republiken Frankrike erhållit fullständig information om omfattningen av sina skyldigheter enligt besluten 98/256 i ändrad lydelse och 1999/514 såvitt avser spårbarheten för nötkött och nötköttsprodukter som sänts från Förenade kungariket direkt till franskt territorium. Detsamma gäller beträffande nötkött och nötköttsprodukter från Förenade kungariket som korrekt stämplade eller märkta kommit till Frankrike via en annan medlemsstat.
136 Eftersom Republiken Frankrike haft rätt till en rimlig tidsfrist för att genomföra besluten 98/256 i ändrad lydelse och 1999/514 såsom dessa tolkats och preciserats i samförståndsförklaringen, skall den inte anses ha varit skyldig att genomföra dessa bestämmelser förrän den tidsfrist som angivits i det motiverade yttrandet löpte ut, det vill säga den 30 december 1999.
Överträdelsen av artikel 28 EG
137 Såvitt avser kommissionens yrkande att domstolen skall fastställa att Republiken Frankrike inte uppfyllt sina skyldigheter enligt artikel 28 EG framhåller domstolen att kommissionen inte fört fram några omständigheter till stöd för att det förekommit en särskild överträdelse av artikel 28 EG som varit fristående från överträdelsen av besluten 98/256 i ändrad lydelse och 1999/514.
138 Kommissionen har inte heller förklarat hur den kommit fram till att Republiken Frankrike gjort sig skyldig till en särskild överträdelse av artikel 28 EG, samtidigt som den motsatt sig att Republiken Frankrike åberopar artikel 30 EG till stöd för sin underlåtenhet att ta emot produkter som omfattas av DBES-systemet med hänvisning till att det aktuella området harmoniserats fullständigt genom de tillämpliga bestämmelserna i gemenskapsrätten.
139 Eftersom kommissionen inte anfört några omständigheter till stöd för sin talan i denna del, och med hänsyn till att den på ett uppenbart sätt motsagt sig själv, finner domstolen att kommissionens talan om fastställelse av Republiken Frankrikes underlåtenhet att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 28 EG saknar grund.
Överträdelsen av artikel 10 EG
140 Domstolen framhåller beträffande kommissionens talan om fastställelse av att Republiken Frankrike inte uppfyllt sin samarbetsskyldighet enligt artikel 10 EG att det, såsom framgått i punkt 134 ovan, förelegat vissa tolkningssvårigheter och att det varit svårt att genomföra beslut 98/256 i ändrad lydelse. Det är just den franska regeringen som fäst kommissionens uppmärksamhet på de problem som förelegat till följd av att oklarheter om möjligheterna att spåra produkter som omfattas av DBES-systemet förelegat såväl i beslutet som i den tillämpliga gemenskapsrätten i allmänhet.
141 Med hänsyn till dessa omständigheter finner domstolen att kommissionen inte visat att Republiken Frankrike inte uppfyllt sin samarbetsskyldighet enligt artikel 10 EG.
Sammanfattning
142 Det följer av vad som ovan anförts att Republiken Frankrike, genom att efter den 30 december 1999 underlåta att vidta nödvändiga åtgärder för att genomföra beslut 98/256 i ändrad lydelse, och särskilt artikel 6 i och bilaga III till beslutet, liksom enligt beslut 1999/514, och särskilt artikel 1 i detta, och i synnerhet genom att inte tillåta försäljning inom sitt territorium av de produkter som omfattas av DBES-systemet och som stämplats eller märkts på ett riktigt sätt, har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt dessa beslut, och särskilt enligt ovan angivna bestämmelser.
143 Talan ogillas i övrigt.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
144 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Enligt artikel 69.3 i rättegångsreglerna kan domstolen, om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter, eller om särskilda omständigheter motiverar det, besluta att kostnaderna skall delas eller att vardera parten skall bära sin kostnad.
145 Domstolen har inte helt bifallit kommissionens talan. Det framgår att vissa av de svårigheter som Republiken Frankrike har haft vid genomförandet av besluten 98/256 i ändrad lydelse och 1999/514 berott på oklarheter avseende medlemsstaternas skyldigheter.
146 Domstolen fastställer att Republiken Frankrike skall betala två tredjedelar av rättegångskostnaderna. Kommissionen skall betala den återstående tredjedelen av rättegångskostnaderna.
147 Enligt artikel 69.4 i rättegångsreglerna skall Förenade kungariket bära sin rättegångskostnad.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
följande dom:
1) Republiken Frankrike har, genom att underlåta att efter den 30 december 1999 vidta de nödvändiga åtgärderna för att genomföra
- rådets beslut 98/256/EG av den 16 mars 1998 om nödåtgärder vad beträffar skydd mot bovin spongiform encefalopati, som ändrar beslut 94/474/EG och upphäver beslut 96/239/EG i dess lydelse enligt kommissionens beslut 98/692/EG av den 25 november 1998, och särskilt artikel 6 i och bilaga III till beslutet, och
- kommissionens beslut 1999/514/EG av den 23 juli 1999 om fastställande av det datum då sändningarna från Förenade kungariket av nötköttsprodukter som omfattas av det datumbaserade exportsystemet får påbörjas genom tillämpning av artikel 6.5 i beslut 98/256, och särskilt artikel 1 i beslutet,
i synnerhet genom att inte tillåta försäljning inom sitt territorium av de produkter som omfattas av DBES-systemet och som stämplats eller märkts på ett riktigt sätt, underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt dessa beslut, och särskilt enligt ovan angivna bestämmelser.
2) Talan ogillas i övrigt.
3) Republiken Frankrike skall betala två tredjedelar av rättegångskostnaderna. Kommissionen skall betala den återstående tredjedelen av rättegångskostnaderna.
4) Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland skall bära sin rättegångskostnad.