CELEX: 62008CJ0393
Legislație națională care reglementează programul de funcționare și zilele de închidere ale farmaciilor
Dispensă
Putere de decizie a autorităților competente

Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare privește interpretarea articolelor 49 CE, 81 CE-86 CE, 152 CE și 153 CE.
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între doamna Sbarigia, proprietara unei farmacii, pe de o parte, și
Azienda Unità Sanitaria Locale „Roma A” (denumită în continuare „ASL RM/A”), autoritate competentă a Comune di Roma, pe de
altă parte, în legătură cu decizia ASL RM/A de respingere a cererilor introduse de doamna Sbarigia în vederea obținerii autorizației
de a renunța la perioadele de închidere, în special la perioada de închidere estivală pentru 2006.

Cadrul juridic
Legislația aplicabilă în cauza principală este Legea regională Lazio nr. 26 din 30 iulie 2002 care reglementează programul
de funcționare a farmaciilor, turele de gardă și vacanțele farmaciilor deschise publicului (Legge Regionale Lazio n. 26 del
30 juglio 2002, Disciplina dell’orario, dei turni e delle ferie delle farmacie aperte al publico,
Bollettino Ufficiale della Regione Lazio
nr. 23, supliment ordinar nr. 5, din 20 august 2002, și GURI nr. 24, serie specială nr. 3, din 14 iunie 2003, denumită în
continuare „L. R. 26/02”).
Articolele 2-8 din L. R. 26/02 stabilesc programul de funcționare, serviciul voluntar de gardă, repausul săptămânal și vacanțele
farmaciilor. Sunt impuse printre altele durate maxime ale programului de funcționare, obligația de a închide duminica și timp
de o jumătate de zi pe săptămână, precum și în zilele de sărbătoare legală și o durată minimă a vacanței.
Articolul 10 din L. R. 26/02 are următorul conținut:
„(1)      Pentru Comune di Roma, fiecare [unitate sanitară locală (denumită în continuare „USL”)] adoptă măsurile prevăzute de prezenta
lege și care sunt de competența sa, cu acordul celorlalte USL interesate.
(2)      Pentru oficinele situate în anumite zone comunale, programul săptămânal de lucru cu publicul, vacanța farmaciilor urbane și
jumătatea de zi de repaus săptămânal [...] pot fi modificate prin decizie a USL competente teritorial, de comun acord cu primarul
comunei interesate, cu ordinul provincial al farmaciștilor și cu organizațiile profesionale provinciale cele mai reprezentative
ale farmaciilor publice și private.”

Acțiunea principală și întrebările preliminare
Doamna Sbarigia este proprietara unei farmacii situată într‑o zonă din centrul istoric al Romei, numită „Tridente”. Acest
cartier, integral pietonal, este situat în inima zonei turistice a acestui oraș.
Din cauza acestei amplasări și a creșterii semnificative a numărului de clienți în lunile iulie și august, reclamanta din
cauza principală a introdus, la 31 mai 2006, o cerere întemeiată pe articolul 10 alineatul 2 din L. R. 26/02 la ASL RM/A,
competentă teritorial, prin care viza obținerea autorizației de a renunța la perioada de închidere estivală pentru vacanța
din 2006. Această cerere a fost respinsă prin decizia din 22 iunie 2006, împotriva căreia doamna Sbarigia a introdus o acțiune
în fața instanței de trimitere.
În așteptarea soluţionării acestei acţiuni, printr‑o a doua cerere, din 18 octombrie 2006, doamna Sbarigia a solicitat, în
plus, exonerarea de obligația închiderii anuale pentru vacanță, precum și de obligația închiderii în zilele de sărbătoare
legală și extinderea programului de lucru săptămânal pe tot parcursul anului. În această privință, doamna Sbarigia a precizat
că o autorizare similară fusese acordată, la 8 septembrie 2006, unei alte farmacii, situată în apropierea gării feroviare
„Termini” și care avea aceeași clientelă specifică pe care o avea și farmacia sa.
Această a doua cerere a fost de asemenea respinsă de ASL RM/A prin decizia nr. 119945/P din 22 martie 2007, împotriva căreia
doamna Sbarigia a prezentat motive complementare și a solicitat aplicarea unor măsuri suspensive.
Prin ordonanța din 22 iunie 2007, instanța de trimitere a admis cererea de suspendare a executării deciziei din 22 martie
2007, în vederea reexaminării acesteia de către ASL RM/A.
În continuare, ASL RM/A a adoptat decizia nr. 40249 din 1 august 2007, prin care a respins din nou cererea reclamantei din
cauza principală, în aplicarea articolului 10 alineatul 2 din L. R. 26/02, pe baza avizelor nefavorabile ale Comune di Roma,
ale Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma (Ordinul Farmaciștilor din Provincia Roma), precum și ale asociațiilor profesionale
Assiprofar - Associazione Sindacale Proprietari Farmacia (denumită în continuare „Assiprofar”) și Confservizi.
Doamna Sbarigia a introdus o acțiune împotriva acestei din urmă decizii invocând noi motive în cadrul procedurii pendinte
la instanța de trimitere.
Potrivit Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul administrativ regional pentru Lazio), a considera serviciul
farmaceutic ca fiind un serviciu public care garantează protecția sănătății utilizatorilor nu este suficient pentru a justifica
normele imperative referitoare la condițiile de funcționare a farmaciilor. O liberalizare a programului și a perioadelor de
funcționare ale tuturor oficinelor – de altfel preconizată într‑un raport întocmit la 1 februarie 2007 de Autorità garante
della concorrenza e del mercato (Autoritatea Garantă a Concurenței și a Pieței) - ar permite o creștere a ofertei în general,
(planurile de repartizare garantând o distribuire geografică echilibrată a farmaciilor) în beneficiul clienților.
În plus, dispozițiile L. R. 26/02 ar părea excesive și nejustificate. Astfel, interesul public și exigențele legate de serviciul
farmaceutic ar fi fără îndoială mai bine protejate prin măsuri de liberalizare a condițiilor referitoare la programul de funcționare
al farmaciilor, favorabile dezvoltării concurenței.
Astfel, instanța de trimitere se îndoiește de compatibilitatea restricțiilor în discuție în acțiunea principală cu principiile
dreptului comunitar în materie de condiții egale de concurență pentru întreprinderi, pe de o parte, precum și cu acțiunea
Uniunii Europene care vizează îmbunătățirea și protecția sănătății, pe de altă parte. În special, instanța de trimitere apreciază
că, în mod contrar acestui obiectiv, cadrul legislativ privind organizarea serviciului farmaceutic în vigoare în prezent în
regiunea Lazio împiedică o contribuție eficace la protecția sănătății publice.
În aceste condiții, Tribunale amministrativo regionale per il Lazio a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze
Curții următoarele două întrebări preliminare:
„1)      Sunt compatibile cu principiile comunitare ale liberei concurențe și liberei prestări a serviciilor, prevăzute, printre altele,
la articolele 49 [CE și] 81 [CE‑] 86 [CE], dispozițiile [L. R. 26/02] care interzic [farmaciștilor] să renunțe la vacanța
anuală, care prevăd limitări ale programului de funcționare [al farmaciilor] și care subordonează acordarea unei derogări
de la aceste restricții (articolul 10 alineatul 2), pentru farmaciile din Comune di Roma, condiției ca administrația (în acord
cu entitățile și cu organismele specificate în același articol), în exercitarea unei puteri discreționare, să aprecieze că
este îndeplinit criteriul de zonă municipală specifică?
2)      Restricțiile privind exercitarea serviciului public farmaceutic în scopul protecției sănătății publice, precum cele stabilite
prin L. R. 26/02, în ceea ce privește programele de funcționare zilnice, săptămânale și anuale ale farmaciilor, sunt compatibile
cu articolele 152 [CE] și 153 [CE]?”

Cu privire la admisibilitatea cererii de pronunțare a unei hotărâri preliminare
În observațiile lor scrise, guvernele italian și elen contestă admisibilitatea prezentei cereri de pronunțare a unei hotărâri
preliminare. În cursul ședinței, Assiprofar și, în mod implicit, Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma au emis aceeași
părere.
În particular, guvernul italian susține că instanța de trimitere nu ar furniza nicio precizare privind situația de fapt și
de drept care a determinat‑o să reflecteze asupra compatibilității dispoziției naționale relevante cu prevederile Tratatului
CE pe care le menționează. Guvernul elen, Assiprofar și Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma afirmă, la rândul lor,
că, în absența unui element transfrontalier, întrebările preliminare nu prezintă nicio legătură cu dreptul Uniunii.
În această privință, trebuie amintit că numai instanțele naționale care sunt sesizate cu acțiunea principală și care trebuie
să își asume răspunderea pentru hotărârea judecătorească ce urmează a fi pronunțată au competența să aprecieze, luând în considerare
particularitățile fiecărei cauze, atât necesitatea unei hotărâri preliminare pentru a fi în măsură să pronunțe propria hotărâre,
cât și pertinența întrebărilor pe care le adresează Curții. În consecință, în cazul în care întrebările adresate au ca obiect
interpretarea dreptului Uniunii, Curtea este, în principiu, obligată să se pronunțe (a se vedea Hotărârea din 10 martie 2009,
Hartlauer, C‑169/07, Rep., p. I‑1721, punctul 24 și jurisprudența citată).
Rezultă că întrebările referitoare la dreptul Uniunii beneficiază de o prezumție de pertinență. Astfel, respingerea de către
Curte a unei cereri formulate de o instanță națională este posibilă numai dacă este evident că interpretarea solicitată a
dreptului Uniunii nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul acțiunii principale ori atunci când problema este de
natură ipotetică ori Curtea nu dispune de elementele de fapt și de drept necesare pentru a răspunde în mod util la întrebările
care i‑au fost adresate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 decembrie 2006, Cipolla și alții, C‑94/04 și C‑202/04, Rec.,
p. I‑11421, punctul 25, precum și Hotărârea din 7 iunie 2007, van der Weerd și alții, C‑222/05-C‑225/05, Rec., p. I‑4233,
punctul 22).
Or, în ceea ce privește excepția de inadmisibilitate invocată de guvernul italian, se impune a constata că decizia de trimitere
conține o descriere suficientă a cadrului juridic și factual al litigiului principal și că indicațiile furnizate de instanța
de trimitere permit să se determine relevanța întrebărilor adresate. Astfel, decizia menționată a acordat părților interesate
o posibilitate efectivă de a prezenta observații în conformitate cu articolul 23 din Statutul Curții de Justiție, așa cum
atestă, de altfel, conținutul observațiilor depuse la Curte.
Rezultă că această excepție nu poate fi primită.
În continuare, în ceea ce privește argumentele invocate de Assiprofar, Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma și guvernul
elen, potrivit cărora toate elementele litigiului principal sunt circumscrise în interiorul unui singur stat membru, trebuie
amintit că, astfel cum rezultă din jurisprudența Curții, răspunsul acesteia poate fi util instanței de trimitere chiar și
în astfel de împrejurări, în special în ipoteza în care dreptul național i‑ar impune să acorde unui resortisant național aceleași
drepturi precum cele conferite în aceeași situație de dreptul Uniunii unui resortisant al altui stat membru (a se vedea printre
altele Hotărârea din 30 martie 2006, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C‑451/03, Rec., p. I‑2941, punctul 29, Hotărârea
Cipolla și alții, citată anterior, punctul 30, precum și Hotărârea din 1 iunie 2010, Blanco Pérez și Chao Gómez, C‑570/07
și C‑571/07, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 36).
În speță, ipoteza evocată în jurisprudența citată la punctul anterior din prezenta hotărâre vizează, în contextul cauzei principale,
drepturile pe care dreptul Uniunii le‑ar conferi unui resortisant al unui alt stat membru și care s‑ar găsi în aceeași situație
ca și doamna Sbarigia, administrând o farmacie într‑o zonă municipală specifică a Comune di Roma și confruntat cu o decizie
a administrației naționale competente care să facă aplicarea articolului 10 alineatul 2 din L. R. 26/02 în privința unei cereri
care nu pune nicidecum în discuție sistemul general de reglementare a programului de funcționare și a vacanțelor farmaciilor
instituit prin această lege, ci urmărește doar să obțină, cu titlu de excepție de la acest sistem general, autorizația de
a renunța la întreaga perioadă de închidere.
Astfel, în considerarea împrejurărilor specifice ale cauzei principale, este evident că interpretarea articolului 49 CE, solicitată
de instanța de trimitere în decizia sa, nu este pertinentă pentru soluționarea litigiului principal.
După cum avocatul general a arătat la punctele 72 și 73 din concluziile sale, rezultă dintr‑o jurisprudență constantă că un
resortisant al unui stat membru care exercită, în mod constant și continuu, o activitate profesională într‑un alt stat membru
se află sub incidența capitolului din Tratatul CE referitor la dreptul de stabilire, iar nu sub incidența celui referitor
la servicii (a se vedea printre altele Hotărârea din 21 iunie 1974, Reyners, C‑2/74, Rec., p. 631, punctul 21, și Hotărârea
din 30 noiembrie 1995, Gebhard, C‑55/94, Rec., p. I‑4165, punctul 28).
Mai mult, în ceea ce privește tocmai libertatea de stabilire, deși Tribunale amministrativo regionale per il Lazio nu a solicitat
în mod expres Curții să interpreteze articolul 43 CE, este evident că nici interpretarea acestui articol nu este pertinentă
în cadrul litigiului aflat pe rolul instanței de trimitere.
Astfel, în speță, după cum s‑a subliniat deja la punctul 23 din prezenta hotărâre, farmacia în cauză este o entitate stabilă
în zona pietonală a centrului orașului Roma, al cărei proprietar, prin ipoteză resortisant al unui alt stat membru, ar exercita
deja o activitate profesională continuă. Prin urmare, exercitarea dreptului de stabilire consacrat de articolul 43 CE nu este
în mod vădit în discuție în cauza principală.
Acestea fiind precizate, trebuie constatat că celelalte dispoziții ale dreptului comunitar în materie de concurență a căror
interpretare este solicitată de instanța de trimitere, în special articolele 81 CE-86 CE, se dovedesc deopotrivă vădit inaplicabile
într‑un context precum cel al cauzei principale.
Astfel, trebuie să se arate, în primul rând, că articolele 83 CE-85 CE nu prezintă nicio pertinență în cadrul litigiului cu
care a fost sesizată instanța de trimitere, întrucât este vorba fie despre dispoziții cu caracter strict procedural (articolele
83 CE și 85 CE), fie despre dispoziții tranzitorii (articolul 84 CE).
În al doilea rând, în ceea ce privește articolele 81 CE și 82 CE, deși este adevărat că acestea vizează numai comportamentul
întreprinderilor și nu privesc măsurile legislative sau de reglementare care emană de la statele membre, nu este mai puțin
adevărat că aceste articole coroborate cu articolul 10 CE, care instituie obligația de cooperare, impun statelor membre să
nu ia sau să mențină în vigoare măsuri, chiar de natură legislativă sau de reglementare, care pot elimina efectul util al
normelor privind concurența aplicabile întreprinderilor (a se vedea Hotărârea Cipolla și alții, citată anterior, punctul 46
și jurisprudența citată).
În această privință, totuși, este evident că reglementarea națională care face obiectul acțiunii principale, referitoare la
acordarea eventuală a unei derogări în ceea ce privește perioadele de funcționare a unei farmacii situate într‑o zonă municipală
specifică a Comune di Roma, nu poate, în sine sau prin aplicarea sa, să afecteze comerțul dintre statele membre în sensul
articolelor 81 CE și 82 CE (a se vedea,
a contrario
, Hotărârea din 17 octombrie 1972, Vereniging van Cementhandelaren/Comisia, 8/72, Rec., p. 977, punctul 29, Hotărârea din
10 decembrie 1991, Merci convenzionali porto di Genova, C‑179/90, Rec., p. I‑5889, punctele 14 și 15, precum și Hotărârea
din 19 februarie 2002, Arduino, C‑35/99, Rec., p. I‑1529, punctul 33).
În consecință, trebuie să se considere că, în măsura în care se referă la dispozițiile articolelor 81 CE și 82 CE, prima întrebare
adresată de instanța de trimitere este inadmisibilă.
În al treilea rând, din faptul că dispozițiile menționate ale dreptului Uniunii în materie de concurență nu sunt aplicabile
în cauza principală rezultă că nici articolul 86 CE nu are vocație de a fi aplicat în cauză.
În ceea ce privește articolul 28 CE, evocat de unele dintre părțile interesate care au prezentat observații Curții, trebuie
constatat, dintr‑o preocupare pentru exhaustivitate, că, pentru motivele arătate la punctul 32 din prezenta hotărâre, o prejudiciere
a comerțului dintre statele membre și, prin urmare, o posibilă piedică în calea liberei circulații a mărfurilor trebuie de
asemenea, de la bun început, înlăturate.
Rezultă că interpretarea articolului 28 CE nu este pertinentă în vederea soluționării litigiului cu care este sesizată instanța
de trimitere.
În sfârșit, în ceea ce privește articolele 152 CE și 153 CE, evocate de instanța de trimitere în cuprinsul celei de a doua
întrebări, este suficient să se sublinieze că, astfel cum a arătat avocatul general la punctele 48-51 din concluzii și astfel
cum aproape toate persoanele interesate care au prezentat observații în prezenta procedură au subliniat, aceste articole se
adresează instituțiilor Uniunii și statelor membre și nu pot în mod evident să fie invocate în vederea examinării conformității
unor măsuri naționale cu dreptul Uniunii.
Rezultă din tot ceea ce precedă că prezenta cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare trebuie considerată inadmisibilă.

Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din acțiunea principală, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere,
este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta
observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera întâi) declară:
Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, prin decizia
din 21 mai 2008, este inadmisibilă.
Semnături
*
Limba de procedură: italiana.