CELEX: 62001CJ0079
Libertà di stabilimento
Libera prestazione dei servizi
Attività di elaborazione e stampa di cedolini paga

Motivazione della sentenza
1 Con ordinanza 29 gennaio 2001, pervenuta in cancelleria il 15 febbraio seguente, la Corte d'appello di Milano ha sottoposto alla Corte, ai sensi dell'art. 234 CE, una questione pregiudiziale concernente l'interpretazione degli artt. 43 CE e 49 CE.
2 Tale questione è stata sollevata nell'ambito di un ricorso avverso il rifiuto di omologazione di una modifica statutaria della società Payroll Data Service (Italy) Srl (in prosieguo: la «Payroll») opposto a quest'ultima dal Tribunale di Milano.
Contesto normativo nazionale
3 L'art. 1, primo comma, della legge 11 gennaio 1979, n. 12, intitolata «Norme per l'ordinamento della professione di consulente del lavoro» (GURI 20 gennaio 1979, n. 20, pag. 363; in prosieguo: la «legge n. 12/1979»), così recita:
«Tutti gli adempimenti in materia di lavoro, previdenza ed assistenza sociale dei lavoratori dipendenti, quando non sono curati dal datore di lavoro, direttamente od a mezzo di propri dipendenti, non possono essere assunti se non da coloro che siano iscritti nell'albo dei consulenti del lavoro (...) nonché da coloro che siano iscritti negli albi degli avvocati e procuratori legali, dei dottori commercialisti, dei ragionieri e periti commerciali, i quali in tal caso sono tenuti a darne comunicazione agli ispettorati del lavoro delle province nel cui ambito territoriale intendono svolgere gli adempimenti di cui sopra».
4 L'art. 1, quarto comma, della legge n. 12/1979 prevede un'eccezione alla regola enunciata:
«Le imprese considerate artigiane (...) nonché le altre piccole imprese, anche in forma cooperativa, possono affidare l'esecuzione degli adempimenti di cui al primo comma a servizi (...) istituiti dalle rispettive associazioni di categoria. Tali servizi possono essere organizzati a mezzo dei consulenti del lavoro, anche se dipendenti dalle predette associazioni».
5 L'art. 58, sedicesimo comma, della legge 17 maggio 1999, n. 144, intitolata «Misure in materia di investimenti, delega al Governo per il riordino degli incentivi all'occupazione e della normativa che disciplina l'INAIL, nonché disposizioni per il riordino degli enti previdenziali» (Suppl. ord. alla GURI n. 118 del 22 maggio 1999, pag. 5, ripubblicata nella GURI n. 136 del 12 giugno 1999, pag. 5; in prosieguo: la «legge n. 144/99»), ha aggiunto le seguenti disposizioni alla fine dell'art. 1 della legge n. 12/1979:
«Per lo svolgimento delle operazioni di calcolo e stampa relative agli adempimenti di cui al primo comma, nonché per l'esecuzione delle attività strumentali ed accessorie, le imprese di cui al quarto comma possono avvalersi anche di centri di elaborazione dati costituiti e composti esclusivamente da soggetti iscritti agli albi di cui alla presente legge (...). Le imprese con oltre 250 addetti che non si avvalgono, per le operazioni suddette, di proprie strutture interne possono demandarle a centri di elaborazione dati, di diretta costituzione od esterni, i quali devono essere in ogni caso assistiti da uno o più soggetti di cui al primo comma.
(...)».
Causa principale e questione pregiudiziale
6 La Payroll è una società di diritto italiano costituita il 29 luglio 1999 su iniziativa di due società francesi, la ADP Europe SA e la ADP GSI SA, le quali ne detengono insieme il capitale sociale. Queste imprese forniscono servizi informatici di elaborazione delle paghe e di elaborazione e stampa di cedolini paga.
7 Con decisione 29 dicembre 1999 l'assemblea generale straordinaria della Payroll ha modificato l'oggetto sociale enunciato all'art. 4 dello statuto nel modo seguente:
«La società ha per oggetto le operazioni di calcolo e stampa relative agli adempimenti in materia di lavoro, previdenza e assistenza sociale dei lavoratori dipendenti, a favore di imprese con meno di 250 addetti».
8 Con decreto 16 ottobre 2000 il Tribunale di Milano ha negato l'omologazione della delibera assunta dall'assemblea generale straordinaria della Payroll. Esso ha motivato la propria decisione rilevando che la modifica statutaria relativa all'oggetto sociale della Payroll potrebbe essere contraria all'art. 1 della legge n. 12/1979, come modificato dall'art. 58, sedicesimo comma, della legge n. 144/1999 (in prosieguo: la «normativa controversa»).
9 La Payroll, la ADP Europe SA e la ADP GSI SA (in prosieguo, congiuntamente, la «Payroll e a.») hanno chiesto alla Corte d'appello di Milano l'annullamento del detto decreto del Tribunale di Milano, assumendo che la normativa controversa dovrebbe essere disapplicata, contrastando essa con i principi di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi enunciati dagli artt. 43 CE e 49 CE. Secondo la Payroll e a., la normativa controversa sarebbe meramente funzionale alla protezione anticoncorrenziale in favore di soggetti iscritti ad un ordine professionale, senza che ciò sia giustificato da motivi di interesse generale.
10 A questo proposito, la Corte d'appello di Milano precisa che la questione sottopostale si limita all'esame dell'asserita contrarietà tra le prestazioni descritte nella modifica statutaria della Payroll, destinate alle «imprese con meno di 250 addetti», e la normativa controversa, che esclude dalla prestazione di tali servizi centri esterni di elaborazione dati (in prosieguo: i «CED») allorché l'organico dell'impresa destinataria è inferiore a 250 addetti. Essa sottolinea questa limitazione in quanto la Payroll e a. avrebbero censurato in forma generalizzata la normativa attinente alla disciplina dei servizi di consulenza del lavoro, il che non le appare pertinente nell'ambito della procedura di omologazione pendente dinanzi ad essa.
11 La Corte d'appello di Milano ritiene, pertanto, di dover accertare se la modifica statutaria della Payroll sia effettivamente vietata dalla normativa controversa e, in caso affermativo, se la normativa debba essere disapplicata poiché in contrasto con i principi desumibili dagli artt. 43 CE e 49 CE. Riguardo al primo punto, essa rileva che la normativa controversa appare inequivoca nella parte in cui esclude i CED dalla prestazione di servizi a favore delle imprese artigiane, delle piccole imprese e delle imprese con meno di 250 dipendenti. Quanto al secondo punto, la Corte d'appello di Milano non esclude che la normativa controversa sia in contrasto con il diritto comunitario. Infatti, benché la Corte di giustizia abbia statuito che una restrizione non discriminatoria alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi può essere giustificata a determinate condizioni, la Corte d'appello di Milano si chiede se, nella fattispecie di cui alla causa principale, tali condizioni siano soddisfatte.
12 Ritenendo che la definizione del procedimento pendente dinanzi ad essa richieda l'interpretazione di norme comunitarie, la Corte d'appello di Milano ha posto alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se gli artt. 43 [CE] e 49 [CE] ostino all'applicazione da parte del giudice nazionale dell'art. 1 della Legge 11 gennaio 1979 n. 12, così come modificato dall'art. 58, comma 16, L. n. 144 del 17 maggio 1999, sull'ordinamento della professione del consulente del lavoro, nella parte in cui preclude, in assoluto, alle imprese esterne, fornitrici di servizi di elaborazione e stampa di cedolini paga, di prestare i propri servizi ad imprese con meno di 250 addetti».
Sulla questione pregiudiziale
Osservazioni presentate alla Corte
13 In relazione alla libertà di stabilimento garantita dall'art. 43 CE, la Payroll e a. e la Commissione ricordano che, per giurisprudenza costante, i provvedimenti adottati da uno Stato membro e indistintamente applicabili ai prestatori nazionali ed a quelli di altri Stati membri possono ostacolare l'esercizio delle libertà fondamentali garantite dal Trattato CE solo se sono giustificati da motivi imperativi di interesse pubblico, sono idonei ad assicurare il conseguimento dello scopo perseguito e non vanno oltre quanto necessario per il raggiungimento di questo.
14 A questo proposito, la Payroll e a. sostengono che la normativa controversa tutela gli interessi dei consulenti del lavoro e che tali interessi non sono qualificabili alla stregua di interesse generale di natura non economica, nel senso indicato dalla Corte. Peraltro, la Payroll e a. affermano che la normativa controversa non protegge gli interessi dei lavoratori, vista la segmentazione del mercato da essa operata.
15 La Commissione, dal canto suo, sostiene che la normativa controversa non sembra assicurare la realizzazione dell'obiettivo perseguito, poiché la restrizione che essa introduce non si applica alle prestazioni effettuate dai CED a favore di imprese con più di 250 addetti.
16 Quanto alla libera prestazione dei servizi garantita dall'art. 49 CE, la Payroll e a. e la Commissione sostengono che la normativa controversa ne limita parimenti l'esercizio, per gli stessi motivi e in maniera altrettanto ingiustificata che in materia di libertà di stabilimento.
17 Al contrario, il governo italiano sostiene che i principi di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi non sono violati dalla normativa controversa, in quanto anche i CED di Stati membri diversi dalla Repubblica italiana possono fornire i propri servizi alle piccole e medie imprese italiane, con l'unico limite di dover essere assistiti da consulenti del lavoro o equiparati. Tali limiti varrebbero indiscriminatamente sia per i CED italiani che per quelli di altri Stati membri.
18 Inoltre, nelle osservazioni scritte il governo italiano ha affermato che nella fattispecie di cui alla causa principale, anche se la normativa controversa comportasse una restrizione alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi, essa sarebbe giustificata dal principio di personalità delle prestazioni professionali e di immediatezza del rapporto tra professionista e cliente. Gli adempimenti del datore di lavoro previsti dalla normativa controversa non corrisponderebbero a compiti meramente esecutivi di istruzioni ricevute da quello, ma implicherebbero l'assunzione diretta di responsabilità da parte del professionista abilitato a tale scopo.
19 Tuttavia, all'udienza il governo italiano ha sottolineato che la normativa controversa ha come obiettivo principale la tutela dei diritti dei lavoratori, che sarebbe riconosciuta nella giurisprudenza della Corte come motivo imperativo di interesse generale. A questo proposito, non sarebbe dubbio che la tutela dei diritti dei lavoratori presupponga che sia assicurato l'adempimento degli obblighi relativi all'elaborazione delle buste-paga dei dipendenti e dei trattamenti previdenziali. Per di più, il governo italiano ritiene che la normativa controversa sia rispondente al principio di proporzionalità in quanto consente di ricorrere ai servizi dei CED, i quali sono semplicemente tenuti ad avvalersi di consulenti del lavoro.
Risposta della Corte
20 In via preliminare, occorre definire il contenuto della normativa nazionale oggetto della questione pregiudiziale. Infatti, da un lato, il governo italiano ha affermato che i CED potevano offrire i propri servizi alle imprese con meno di 250 addetti allo stesso modo di quelle con più di 250 addetti, alla sola condizione di essere assistiti da consulenti del lavoro o equiparati. Dall'altro, secondo l'ordinanza di rinvio, tale possibilità esisterebbe per la prima categoria di imprese solamente nei confronti dei CED costituiti e composti esclusivamente da consulenti del lavoro o equiparati.
21 A questo proposito, è sufficiente rilevare che la normativa controversa citata dall'ordinanza di rinvio ammette il ricorso da parte di imprese con meno di 250 addetti solo ai CED «costituiti e composti esclusivamente da soggetti iscritti agli albi». Poiché la questione pregiudiziale è stata posta relativamente a tale disposizione, è su tale base che la Corte deve formulare la propria risposta.
22 Conseguentemente, si deve considerare che il giudice del rinvio, mediante la questione pregiudiziale, chiede, in sostanza, se gli artt. 43 CE e 49 CE debbano essere interpretati nel senso che ostano ad una normativa di uno Stato membro che impone alle imprese con meno di 250 dipendenti che vogliano affidare ai CED l'elaborazione e la stampa dei loro cedolini paga di avvalersi solo di centri costituiti e composti esclusivamente da persone iscritte ad un determinato albo professionale in quello Stato membro.
23 Poiché la questione posta riguarda sia l'art. 43 CE che l'art. 49 CE, è opportuno cominciare ad esaminarla sotto il profilo dell'art. 43 CE.
24 A questo proposito, occorre rammentare che il diritto di stabilimento previsto dagli artt. 43 CE - 48 CE viene riconosciuto sia alle persone fisiche aventi la cittadinanza di uno Stato membro sia alle persone giuridiche ai sensi dell'art. 48 CE. Esso comporta, fatte salve le eccezioni e le condizioni previste, l'accesso, nel territorio di un altro Stato membro, a tutte le attività autonome e al loro esercizio, nonché la costituzione e la gestione di imprese e la creazione di agenzie, succursali o consociate (v., in particolare, sentenze 30 novembre 1995, causa C-55/94, Gebhard, Racc. pag. I-4165, punto 23, e 11 maggio 1999, causa C-255/97, Pfeiffer, Racc. pag. I-2835, punto 18).
25 Dal fascicolo risulta che la Payroll è una società a responsabilità limitata di diritto italiano fondata il 29 luglio 1999 da due società francesi, la ADP Europe SA e la ADP GSI SA, le quali ne detengono insieme il capitale sociale. In quanto controllata delle dette due società, la Payroll fa parte di un gruppo di società, con sede in Stati membri diversi, che forniscono servizi informatici di elaborazione e stampa dei cedolini paga. La situazione giuridica di una società come la Payroll rientra, quindi, nella sfera di applicazione del diritto comunitario per effetto delle disposizioni dell'art. 43 CE (v., in questo senso, sentenza 1° febbraio 2001, causa C-108/96, Mac Quen e a., Racc. pag. I-837, punto 16).
26 Occorre ricordare, altresì, che l'art. 43 CE impone l'abolizione delle restrizioni alla libertà di stabilimento e che devono essere considerate come tali tutte le misure che vietano, ostacolano o scoraggiano l'esercizio di tale libertà (v., in particolare, sentenza 15 gennaio 2002, causa C-439/99, Commissione/Italia, Racc. pag. I-305, punto 22).
27 Nella fattispecie, il divieto di offrire servizi di elaborazione e stampa di cedolini paga a imprese con meno di 250 addetti imposto ai CED che non siano costituiti e composti esclusivamente da consulenti del lavoro o equiparati, pur non essendo direttamente discriminatorio, costituisce per l'operatore economico stabilito in uno Stato membro diverso dalla Repubblica italiana un ostacolo all'esercizio delle sue attività attraverso un centro di attività stabile in quest'ultimo Stato membro, ostacolo che rappresenta una restrizione ai sensi dell'art. 43 CE.
28 Tuttavia, risulta da una giurisprudenza costante che, quando dette misure si applicano a persone o imprese che esercitano un'attività nel territorio dello Stato membro ospitante, esse sono giustificabili qualora rispondano a motivi imperativi di interesse pubblico, purché siano idonee a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non vadano oltre quanto necessario per il raggiungimento di questo (v. sentenze 31 marzo 1993, causa C-19/92, Kraus, Racc. pag. I-1663, punto 32; Gebhard, già citata, punto 37; 9 marzo 1999, causa C-212/97, Centros, Racc. pag. I-1459, punto 34; Pfeiffer, già citata, punto 19; 4 luglio 2000, causa C-424/97, Haim, Racc. pag. I-5123, punto 57; Mac Quen e a., già citata, punto 26, e Commissione/Italia, già citata, punto 23).
29 Pur se, nell'ambito della ripartizione delle competenze tra giudici comunitari e nazionali, spetta, in linea di massima, al giudice nazionale verificare che sussistano nella causa dinanzi ad esso pendente tali condizioni, la Corte, nel pronunciarsi su un rinvio pregiudiziale, può, ove necessario, fornire precisazioni dirette a guidare il giudice nazionale nella sua interpretazione (v., in particolare, sentenza Haim, già citata, punto 58).
30 A questo proposito, si può rilevare che, all'udienza, il governo italiano ha fatto riferimento alla tutela dei diritti dei lavoratori per giustificare la restrizione alla libertà di stabilimento risultante dalla normativa controversa.
31 E' vero che la tutela dei lavoratori è già stata riconosciuta dalla Corte tra le ragioni imperative d'interesse generale che giustificano restrizioni a libertà fondamentali garantite dal Trattato (v. sentenze 17 dicembre 1981, causa 279/80, Webb, Racc. pag. 3305, punto 19; 3 febbraio 1982, cause riunite 62/81 e 63/81, Seco/EVI, Racc. pag. 223, punto 14; 27 marzo 1990, causa C-113/89, Rush Portuguesa, Racc. pag. I-1417, punto 18; 23 novembre 1999, cause riunite C-369/96 e C-376/96, Arblade e a., Racc. pag. I-8453, punto 36; 15 marzo 2001, causa C-165/98, Mazzoleni e ISA, Racc. pag. I-2189, punto 27; 25 ottobre 2001, cause riunite C-49/98, C-50/98, da C-52/98 a C-54/98 e da C-68/98 a C-71/98, Finalarte e a., Racc. pag. I-7831, punto 33, e 24 gennaio 2002, causa C-164/99, Portugaia Construções, Racc. pag. I-787, punto 20).
32 Tuttavia, si deve ancora verificare se la normativa controversa sia idonea a garantire la realizzazione dell'obiettivo della tutela dei lavoratori.
33 La Payroll e a. e il governo italiano sono in disaccordo sulla natura delle attività dei CED che offrono servizi di elaborazione e stampa di cedolini paga. Il detto governo sostiene che la prestazione di simili servizi non implica semplicemente compiti esecutivi di istruzioni ricevute dal datore di lavoro, ma richiede previamente un lavoro intellettuale consistente nel determinare, sulla base della legislazione pertinente, lo stipendio netto di ogni lavoratore, mentre la Payroll e a. affermano che le loro attività sono solamente di natura informatica e amministrativa.
34 A questo proposito, si deve rilevare che tocca al giudice nazionale definire la natura delle attività dei CED. Orbene, qualora quest'ultimo giungesse alla conclusione che i servizi di elaborazione e stampa dei cedolini paga offerti dalla Payroll implicano essenzialmente compiti esecutivi e non richiedono specifiche capacità professionali, la normativa controversa non sembrerebbe idonea a tutelare i diritti dei lavoratori (v., in questo senso, sentenza 25 luglio 1991, causa C-76/90, Säger, Racc. pag. I-4221, punto 18).
35 Infatti, nella misura in cui le attività della Payroll fossero essenzialmente di natura amministrativa, la responsabilità finale per i dati riportati sui cedolini paga, comprese le detrazioni applicate agli stipendi a seconda dei diversi regimi di previdenza ed assistenza sociale, incomberebbe ai datori di lavoro. Non appare quindi necessario che tali attività siano esercitate solo da CED costituiti e composti esclusivamente da consulenti del lavoro o equiparati.
36 In ogni caso, a prescindere dalla valutazione sulla natura delle attività dei CED, si deve ricordare che la normativa controversa non può andare oltre quanto necessario a raggiungere lo scopo della tutela dei diritti dei lavoratori.
37 A questo proposito si deve rilevare che, in virtù della legislazione italiana, i CED che non sono costituiti e composti esclusivamente da consulenti del lavoro o equiparati possono offrire servizi di elaborazione e stampa dei cedolini paga a imprese con più di 250 addetti, i quali non sembra che debbano godere, sotto questo profilo, di una tutela minore rispetto a coloro che lavorano per imprese con meno personale. Dal momento che i compiti di cui si tratta non possono essere meno complessi qualora il numero di dipendenti interessati aumenti, la normativa controversa va in ogni caso oltre quanto necessario per il raggiungimento del suo scopo di tutela.
38 Per quanto riguarda la parte della questione pregiudiziale relativa all'art. 49 CE, non è necessario rispondere. Infatti, poiché il procedimento principale verte sull'omologazione di un progetto di modifica dello statuto di una società che gode della disciplina sul diritto di stabilimento istituita dal Trattato, come rilevato al punto 25 della presente sentenza, l'art. 49 CE, relativo alla libera prestazione dei servizi, non è pertinente nell'ambito del suddetto procedimento.
39 Alla luce di quanto sopra esposto, la questione sollevata va risolta dichiarando che l'art. 43 CE deve essere interpretato nel senso che osta alla normativa di uno Stato membro che impone alle imprese con meno di 250 addetti che vogliano affidare ai CED l'elaborazione e la stampa dei loro cedolini paga di avvalersi solo di centri costituiti e composti esclusivamente da persone iscritte ad un determinato albo professionale in quello Stato membro, quando, in virtù della stessa normativa, le imprese con più di 250 addetti possono affidare tali attività ai CED alla sola condizione che questi siano assistiti da una o più delle dette persone.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
40 Le spese sostenute dal governo italiano e dalla Commissione, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (Quinta Sezione),
pronunciandosi sulla questione sottopostale dalla Corte d'appello di Milano con ordinanza 29 gennaio 2001, dichiara:
L'art. 43 CE deve essere interpretato nel senso che osta alla normativa di uno Stato membro che impone alle imprese con meno di 250 addetti che vogliano affidare l'elaborazione e la stampa dei loro cedolini paga a centri esterni di elaborazione dati di avvalersi solo di centri costituiti e composti esclusivamente da persone iscritte ad un determinato albo professionale in quello Stato membro, quando, in virtù della stessa normativa, le imprese con più di 250 addetti possono affidare tali attività a centri esterni di elaborazione dati alla sola condizione che questi siano assistiti da una o più delle dette persone.