CELEX: 61991CJ0054
Apuramento das contas FEOGA
Exercício de 1988

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 7 de Fevereiro de 1991, a República Federal da Alemanha pediu, nos termos do artigo 173. , primeiro parágrafo, do Tratado CEE, a anulação parcial da Decisão 90/644/CEE da Comissão, de 30 de Novembro de 1990, relativa ao apuramento das contas dos Estados-membros a título das despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção "Garantia", para o exercício financeiro de 1988 (JO L 350, p. 82).
2 Na decisão impugnada, a Comissão entendeu que, face às verificações efectuadas pelos seus serviços, uma parte das despesas declaradas pela República Federal da Alemanha para o exercício financeiro em questão não satisfazia as condições impostas pelas disposições comunitárias e não podia ser posta a cargo do FEOGA, Secção "Garantia". As razões da Comissão, referentes a cada operação considerada não conforme com as disposições em causa, foram esclarecidas por ocasião de contactos bilaterais que antecederam a decisão de apuramento das contas e foram posteriormente resumidas no relatório de síntese dos resultados dos controlos para o apuramento das contas do FEOGA, Secção "Garantia", para o exercício de 1988 (a seguir "relatório de síntese"), enviado à República Federal da Alemanha.
3 O recurso visa a anulação parcial da referida decisão na parte em que esta recusa pôr a cargo do FEOGA os montantes que constam das alíneas seguintes do relatório de síntese:
a) restituições à exportação nos sectores dos cereais e do açúcar: 27 510 204 DM (números 3.3.1.1, 3.3.1.2, 3.3.1.3, 3.3.1.6, 4.1.13.1, 4.1.13.2, 4.1.13.3, 4.1.13.5 e 4.1.13.8 do relatório de síntese);
b) caso de força maior: 27 321,71 DM (número 4.1.3.1 do relatório de síntese);
c) falta de certificados de exportação: 104 909,63 DM (número 4.1.3.2 do relatório de síntese);
d) exportações em que a declaração só foi apresentada aos serviços aduaneiros após a saída dos produtos do território da Comunidade: 18 037 338,54 DM (número 4.1.3.3 do relatório de síntese);
e) perdas quantitativas: 584,43 DM (número 4.1.3.4 do relatório de síntese);
f) data de aceitação da declaração de exportação pelos serviços aduaneiros: 262 248,64 DM (número 4.1.3.5 do relatório de síntese);
g) regime de controlo aduaneiro dos produtos sujeitos ao regime de pré-financiamento da restituição: 12 572 054,93 DM (número 4.1.3.6 do relatório de síntese);
h) restituições à produção de amido e de açúcar: 6 200 360,76 DM (números 4.2.4.1 e 4.5.1.4 do relatório de síntese).
4 Por despacho de 9 de Julho de 1991, a República Francesa foi autorizada a intervir em apoio dos pedidos da recorrente.
5 Durante o processo, a República Federal da Alemanha indicou que desistia do recurso relativamente às seguintes alíneas do relatório de síntese: b), e), f) ° unicamente no que concerne a um montante de 10 445 DM da redução impugnada de 262 248,64 DM ° e g).
6 Além disso, quanto à alínea a), relativa às restituições à exportação nos sectores dos cereais e do açúcar (números 3.3.1.1, 3.3.1.2, 3.3.1.3, 3.3.1.6, 4.1.13.1, 4.1.13.2, 4.1.13.3, 4.1.13.5 e 4.1.13.8 do relatório de síntese), na qual, aliás, a República Francesa centrou as suas observações, resulta de memorandos das partes trocados durante a fase escrita do processo que as partes chegaram a um acordo. Consequentemente, quanto a esta parte do recurso, o litígio encontra-se solucionado.
7 Para mais ampla exposição dos factos, da tramitação processual e dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
Falta de certificados de exportação (número 4.1.3.2 do relatório de síntese)
8 A República Federal da Alemanha contesta a afirmação constante do relatório de síntese segundo a qual tinha sido concedida, sem razão, uma margem de tolerância para a venda de cereais de intervenção destinados à exportação para a União Soviética. A este propósito, a recorrente afirmou, em primeiro lugar, que não teve conhecimento desse facto e acusou a Comissão de não ter fundamentado suficientemente a sua decisão quanto a este ponto. Após as explicações dadas pela Comissão na sua contestação, reconheceu que tinha sido emitido um certificado de exportação prevendo, erradamente, uma margem de tolerância; contudo, acrescentou que este erro tinha sido rectificado ulteriormente.
9 Por seu turno, a Comissão reafirma, antes de mais, que o facto em questão foi, por diversas vezes, levado ao conhecimento das autoridades alemãs. Assinala, em seguida, que foi unicamente pela carta anexa à réplica que teve conhecimento de que, afinal, não tinha sido calculada nenhuma margem de tolerância inadmissível. Entende, portanto, que este argumento não podia ser tomado em consideração, em virtude do seu carácter intempestivo.
10 Para apreciar o fundamento relativo à insuficiência de fundamentação, importa lembrar que é jurisprudência constante (v., designadamente, acórdão de 25 de Fevereiro de 1988, Países Baixos/Comissão, 327/85, Colect., p. 1065, n.  13) que o alcance do dever de fundamentar, consagrado pelo artigo 190. do Tratado CEE, depende da natureza do acto em causa e do contexto em que foi adoptado.
11 No caso vertente, verifica-se que o Governo alemão esteve estreitamente associado ao processo de elaboração da decisão impugnada e conhecia, portanto, a razão pela qual a Comissão considerava não dever pôr a cargo do FEOGA o montante em discussão. Decorre dos autos que as objecções formuladas pela Comissão a propósito da operação em causa foram, por diversas vezes, levadas ao conhecimento das autoridades alemãs. Em especial, por carta de 23 de Maio de 1990, a Comissão assinalou que considerava injustificada a tolerância de 1 500 000 kg mencionada no certificado n. 231 95 065.
12 Nessas condições, e no contexto específico da elaboração das decisões relativas ao apuramento das contas do FEOGA, a fundamentação da decisão impugnada deve ser julgada suficiente.
13 No que concerne aos elementos de prova apresentados durante o processo pela República Federal da Alemanha para justificar a operação contestada, importa salientar, antes de mais, que o artigo 1. , n.  3, do Regulamento (CEE) n. 1723/72 da Comissão, de 26 de Julho de 1972, relativo ao apuramento das contas do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção "Garantia" (JO L 186, p. 1; EE 03 F6 p. 70), prevê que a Comissão pode fixar uma data-limite para a transmissão de informações complementares pedidas aos Estados-membros. Na falta de transmissão dessas informações no prazo fixado, a Comissão decide com base nos elementos de informação de que dispõe na data-limite fixada, salvo se a transmissão tardia das informações for justificada por circunstâncias excepcionais. Relativamente ao poder da Comissão de fixar uma data-limite, o primeiro considerando do Regulamento (CEE) n.  422/86, de 25 de Fevereiro de 1986 (JO L 48, p. 31), refere-se à necessidade de um exame rápido das contas e especifica que a Comissão deve ter em conta o adiantamento dos trabalhos de apuramento.
14 Cabe em seguida observar que é certo que, no caso em apreço, a data de referência, indicada no artigo 1. , n. 3, do Regulamento n.  1723/72, já referido, foi fixada pela Comissão como sendo 30 de Junho de 1990. Não tendo o Governo alemão invocado circunstâncias excepcionais, segue-se que as informações complementares transmitidas após essa data devem ser consideradas intempestivas.
15 O fundamento relativo a este ponto da decisão em litígio não pode, por conseguinte, ser acolhido.
Exportações em que a declaração só foi apresentada aos serviços aduaneiros após a saída dos produtos do território da Comunidade (número 4.1.3.3 do relatório de síntese)
16 A República Federal da Alemanha contesta a afirmação da Comissão de que as restituições à exportação foram concedidas apesar de as declarações de exportação só terem sido entregues nos serviços aduaneiros após a saída dos produtos do território da Comunidade e de, por consequência, não ter sido possível controlar as exportações. A recorrente sustenta, a este respeito, que os serviços aduaneiros alemães foram informados e que, quando os documentos de controlo foram entregues, com um ligeiro atraso, os cereais de intervenção ou os cereais em armazém já tinham sido sujeitos aos controlos aduaneiros.
17 A Comissão alega, em contrapartida, que, atendendo à regulamentação comunitária, qualquer declaração de exportação deve ser feita por escrito, a fim de, nomeadamente, se verificar se as indicações dadas pelo exportador correspondem às mercadorias apresentadas para exportação. Ora, na opinião da Comissão, é certo que, no caso vertente, as referidas declarações não foram apresentadas nem por escrito nem antes de as mercadorias terem deixado o território aduaneiro da Comunidade.
18 A este propósito, no que concerne às declarações de exportação contestadas pela Comissão, designadamente as aceites em 30 de Março de 1988, infere-se do relatório da estância aduaneira principal de Oldenburg, de 4 de Maio de 1990 (anexo ao capítulo IV da contestação da Comissão), cujos termos não foram contestados pela República Federal da Alemanha, que os cinco exemplares comprovativos do controlo ora em discussão só foram emitidos no dia seguinte ao da partida do navio, embora a respectiva mercadoria não tenha sido sujeita a nenhum controlo. Além disso, nesse relatório, presume-se simplesmente que a declaração exigida foi emitida antes do início das operações de carregamento.
19 Resulta também do supracitado relatório que, no que respeita às declarações de exportação de 25 de Janeiro de 1988, o navio em causa zarpou do porto em 2 de Janeiro de 1988, embora o documento de controlo só tenha sido registado e entregue em 25 de Janeiro seguinte. Parece, ainda, que o funcionário encarregado do desalfandegamento não inspeccionou as mercadorias exportadas e que a estância aduaneira principal se limitou a considerar como certo que tinha sido feita, atempadamente, uma declaração verbal ou telefónica das mercadorias, com vista ao cumprimento das formalidades aduaneiras. Por último, resulta do relatório que parte de um lote de trigo e um lote de centeio não foram objecto de transbordo para efeitos de pesagem, não obstante um membro do pessoal auxiliar das alfândegas ter emitido um certificado de pesagem.
20 Perante estes factos, deve lembrar-se que, de acordo com o disposto no artigo 2. da Directiva 81/177/CEE do Conselho, de 24 de Fevereiro de 1981, relativa à harmonização dos procedimentos de exportação das mercadorias comunitárias (JO L 83, p. 40; EE 02 F7 p. 253), "a exportação do território aduaneiro da Comunidade das mercadorias... está subordinada à entrega numa estância aduaneira... de uma declaração de exportação". Nos termos do artigo 3. desta directiva, "a declaração deve ser feita por escrito num formulário de modelo oficial apropriado". Dispõe o artigo 5. da mesma que "as mercadorias a exportar devem ser apresentadas numa estância aduaneira competente da Comunidade...", podendo esta "autorizar a entrega da declaração antes do declarante estar em condições de lhes apresentar as mercadorias".
21 É também de salientar que nos termos do artigo 3. do Regulamento (CEE) n.  3665/87 da Comissão, de 27 de Novembro de 1987, que estabelece regras comuns de execução do regime das restituições à exportação para os produtos agrícolas (JO L 351, p. 1), o documento utilizado "deve conter todos os dados necessários para o cálculo do montante da restituição". De acordo com o n.  6 deste artigo, no momento da aceitação da declaração de exportação, os produtos ficam sob controlo aduaneiro até à sua saída do território aduaneiro da Comunidade.
22 Resulta das já referidas disposições que, como afirma a Comissão, a declaração de exportação deve ser efectuada por escrito, a fim de, nomeadamente, se verificar se as indicações fornecidas pelo exportador correspondem às mercadorias apresentadas para exportação. Deriva igualmente destas disposições que se a declaração pode ser entregue antes da apresentação das mercadorias, não pode sê-lo depois destas terem deixado o território aduaneiro.
23 Ora, não é isso o que se passa no presente processo, em que apenas se supôs, sem que isso fosse provado, que as autoridades aduaneiras tinham sido informadas da operação em causa antes de as mercadorias terem deixado o território aduaneiro da Comunidade.
24 Quanto ao argumento exposto pela recorrente, de que não era necessário um controlo uma vez que se tratava de cereais provenientes de armazenagem de intervenção, basta observar que o direito comunitário não contém nenhuma disposição derrogatória dos termos da regulamentação acima referida.
25 Do que vem dito decorre que o fundamento relativo a este ponto da decisão em litígio não pode ser acolhido.
Data de aceitação da declaração de exportação pelos serviços aduaneiros (número 4.1.3.5 do relatório de síntese)
26 A República Federal da Alemanha sustenta que, em termos de direito comunitário, a crítica da Comissão em relação ao facto de a administração aduaneira alemã deixar aos operadores a escolha da data de aceitação da declaração e, por isso mesmo, da taxa de restituição à exportação não tem qualquer fundamento.
27 Segundo a recorrente, a regulamentação comunitária não especifica o dia a ter em consideração para este efeito. Pode ser no início, durante ou no termo do carregamento do navio, desde que todos os documentos possam ser apresentados a todo o momento durante esse período, do mesmo modo que a totalidade das mercadorias em causa.
28 Quanto a este aspecto, importa lembrar que a Directiva 81/177, já referida, sujeita a aceitação da declaração de exportação a duas condições. Em primeiro lugar, é necessário que a estância aduaneira disponha de uma declaração de exportação acompanhada de todos os documentos que a ela se reportem (artigos 2. e 3. ). Em segundo lugar, a mercadoria deve ser apresentada na estância aduaneira (artigo 5. , n.  1). Além disso, o artigo 5. , n.  3, da mesma directiva especifica que as autoridades competentes devem ser informadas, segundo as formas requeridas, da presença das mercadorias a exportar no recinto dessa estância ou num outro local designado pelas autoridades competentes. Por último, o artigo 6. , n.  1, desta directiva dispõe que as declarações que obedeçam às condições fixadas são imediatamente aceites pelos serviços aduaneiros, de acordo com as formas previstas em cada Estado-membro.
29 Da leitura conjugada das disposições acabadas de referir resulta que embora seja verdade que a declaração de exportação pode ser entregue aquando da apresentação das mercadorias, ou mesmo antes, a sua aceitação deve, contudo, ocorrer imediatamente após esta declaração ter sido controlada do ponto de vista da forma, do conteúdo e da sua concordância com as mercadorias destinadas à exportação.
30 Assim sendo, os operadores não escolhem a data de aceitação da declaração de exportação, dado que esta deve ocorrer sem demora após ter sido efectuada a verificação acima referida.
31 O fundamento relativo a este ponto da decisão impugnada não pode, portanto, ser acolhido.
Restituições à produção de amido e de açúcar (números 4.2.4.1 e 4.5.1.4 do relatório de síntese)
32 A República Federal da Alemanha contesta, antes de mais, a afirmação da Comissão de que o procedimento seguido pela administração alemã, por força do qual as sociedades podem apresentar os pedidos de obtenção de um certificado de restituição para o amido e o açúcar unicamente após a transformação destes produtos, só podendo as garantias necessárias ser fornecidas após a transformação, torna impossível o controlo físico das mercadorias e representa, no seu conjunto, uma violação do Regulamento (CEE) n. 2169/86 da Comissão, de 10 de Julho de 1986, que estabelece as regras de execução relativas ao controlo e ao pagamento das restituições à produção nos sectores dos cereais e do arroz (JO L 189, p. 12), bem como do Regulamento (CEE) n. 1729/78 da Comissão, de 24 de Julho de 1978, que estabelece as modalidades de aplicação relativas à restituição à produção para o açúcar utilizado na indústria química (JO L 201, p. 26; EE 03 F14 p. 216).
33 A recorrente interpreta os citados regulamentos no sentido de que não impõem qualquer controlo físico específico das mercadorias, deixando a cada Estado-membro o cuidado de apreciar o modo como os controlos foram efectuados. A este respeito, o Governo alemão optou pelo procedimento de inscrição aduaneira que constitui um modo de fiscalização administrativa.
34 A República Federal da Alemanha sublinha, em seguida, que os controlos físicos, considerados necessários pela Comissão unicamente para as restituições à produção, são susceptíveis de entravar a continuidade e a regularidade da produção, incitando a indústria comunitária da transformação do açúcar e do amido a recorrer cada vez mais à indústria correspondente dos países terceiros, onde os controlos são menos rigorosos.
35 A Comissão sustenta, em contrapartida, que embora os regulamentos citados não exijam que os controlos físicos sejam permanentemente efectuados, deles se infere, contudo, que deve ser concebido um procedimento que permita esse controlo.
36 Relativamente à exigência dos controlos físicos da mercadoria, é de lembrar que, de acordo com o artigo 8. , n.  1, do Regulamento n.  2169/86, já referido, e o artigo 6. , n.  2, do Regulamento n.  1729/78, já referido, o fabricante deve comunicar, no âmbito de um procedimento de controlo, determinadas indicações, para ter direito à restituição à produção. O artigo 8. , n.  2, do referido Regulamento n.  2169/86, esclarece, a propósito deste procedimento de controlo, que "a autoridade competente verificará que os amidos e féculas foram utilizados para o fabrico dos produtos aprovados em conformidade com as informações constantes do certificado. Tal será normalmente realizado por controlos administrativos, mas deve ser completado por controlos físicos quando estes forem considerados necessários". Nos termos do artigo 6. , n.  1, do Regulamento n.  1729/78, "os Estados-membros designarão os organismos competentes para a execução do controlo da transformação dos produtos de base".
37 Segue-se que embora estas disposições não exijam que, no procedimento administrativo em questão, sejam permanentemente efectuados controlos físicos, no entanto, este deve ser concebido de forma a permitir esse controlo. Ora, o procedimento alemão impugnado torna impossível a realização de eventuais controlos físicos da mercadoria.
38 Por último, quanto ao argumento da recorrente relativo à oportunidade do sistema de controlos estatuído pela regulamentação comunitária em causa, basta lembrar que, segundo jurisprudência constante (v., designadamente, acórdãos de 14 de Janeiro de 1981, Alemanha/Comissão, 819/79, Recueil, p. 21, n.  21; de 21 de Fevereiro de 1991, Alemanha/Comissão, C-28/89, Colect., p. I-581, n.  9), quando um regulamento institui medidas específicas de controlo, os Estados-membros são obrigados a aplicá-las sem que seja necessário apreciar o fundamento da sua tese segundo a qual um sistema de controlo diferente seria mais eficaz.
39 Nestas condições, o fundamento relativo a este ponto da decisão em litígio não pode ser acolhido.
40 Do conjunto das considerações que precedem resulta que deve ser negado provimento ao recurso.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
41 Nos termos do artigo 69. , n.  2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas. Tendo a República Federal da Alemanha sido vencida, há que condená-la nas despesas.
42 Quanto às despesas relativas à parte da petição referente às restituições à exportação nos sectores dos cereais e do açúcar, sobre que o Tribunal não tem de se pronunciar, tendo em conta o acordo entre as partes, a República Federal da Alemanha pede que estas sejam suportadas pela Comissão em razão de as restituições terem sido efectuadas correctamente ab initio. A Comissão, em contrapartida, opõe-se a esse pedido, alegando que a recorrente só desfez as dúvidas da Comissão sobre a regularidade da concessão das restituições em questão com base no controlo complementar que estava autorizada a efectuar e não aquando da adopção da Decisão 90/644.
43 A este propósito, importa salientar que segundo a Decisão 90/644, já referida, a Comissão reserva-se o direito de examinar a sua recusa de financiamento pelo FEOGA de determinadas despesas, se o Estado-membro em questão proceder a um controlo suplementar dessas despesas e apresentar provas susceptíveis de eliminar as dúvidas sobre o bem-fundado das restituições declaradas. Por conseguinte, se a Comissão, pela sua Decisão 91/583/CEE, de 31 de Outubro de 1991, que altera a Decisão 90/644 (JO L 314, p. 47), colocou os montantes em questão a cargo do FEOGA, fê-lo com base nos novos elementos de apreciação fornecidos no âmbito de um controlo complementar que tinha sido autorizada a efectuar.
44 Nestas condições, deve ser negado provimento ao pedido da recorrente. Em consequência, nos termos do artigo 69. , n.  6, do Regulamento de Processo, a República Federal da Alemanha suportará, igualmente, estas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) A República Federal da Alemanha é condenada nas despesas.
3) A República Francesa, interveniente, deve suportar as suas próprias despesas.