CELEX: 61994CJ0193
Libre circulación de personas
Permiso de conducción
Obligación de canje
Sanciones

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 20 de mayo de 1994, recibida en el Tribunal de Justicia el 4 de julio siguiente, rectificada mediante resolución de 26 de julio de 1994, llegada al Tribunal de Justicia el 8 de agosto siguiente, el Amtsgericht Tiergarten, Berlin, planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, una cuestión prejudicial sobre la interpretación de los artículos 6, 8 A y 52 del Tratado CE.
2 Dicha cuestión se suscitó en el marco de las actuaciones penales emprendidas por el Ministerio fiscal contra la Sra. Skanavi y su esposo, el Sr. Chryssanthakopoulos.
3 En virtud de las disposiciones del artículo 4 de la Verordnung ueber internationalen Kraftfahrzeugverkehr (Reglamento alemán relativo a la circulación automóvil internacional; en lo sucesivo, "IntVO") puesto en relación con el punto 1 del apartado 1 del artículo 21 del Strassenverkehrsgesetz (Código alemán de la carretera, parte legislativa; en lo sucesivo, "StVG"), la Sra. Skanavi ha sido acusada del delito de conducción sin permiso, que está castigado con una pena que puede llegar a un año de privación de libertad o con una multa o, cuando la infracción se haya cometido por negligencia, con una pena que puede llegar hasta los seis meses de privación de libertad o con una multa. El Sr. Chryssanthakopoulos está sujeto a las mismas penas con arreglo al artículo 4 del mencionado IntVO en relación con el punto 2 del apartado 1 del artículo 21 del StVG, porque, en su calidad de titular de un vehículo automóvil, ordenó o autorizó que una persona condujera el vehículo sin permiso.
Las Directivas relativas al permiso de conducción
4 Los permisos de conducir fueron objeto de una primera armonización al adoptarse la Directiva 80/1263/CEE del Consejo, de 4 de diciembre de 1980, relativa al establecimiento de un permiso de conducir comunitario (DO L 375, p. 1; EE 07/02, p. 259), que, como indica su primer considerando, trata en primer lugar de contribuir a la mejora de la seguridad de la circulación de las personas que se establezcan en un Estado miembro distinto de aquel en el que pasaron un examen de conducción, o que se desplacen dentro de la Comunidad.
5 Con este objeto, la Directiva 80/1263 ha aproximado las legislaciones nacionales en la materia, especialmente en lo que se refiere a los sistemas nacionales de expedición de los permisos de conducción, las categorías de vehículos y las condiciones de validez de dichos permisos. Igualmente estableció un modelo comunitario de permiso y estableció un sistema de reconocimiento mutuo por los Estados miembros de los permisos de conducción, así como del canje de éstos cuando los titulares transfieran su residencia o su lugar de trabajo de un Estado miembro a otro.
6 Con arreglo al apartado 1 del artículo 8 de dicha Directiva, si el titular de un permiso de conducción nacional o de un permiso de modelo comunitario en período de validez, expedido por un Estado miembro, adquiere una residencia normal en otro Estado miembro, su permiso seguirá siendo válido como máximo durante el año siguiente a la adquisición de la residencia. En dicho plazo, a instancia del titular y previa entrega de su permiso, el Estado en el cual aquél haya adquirido su residencia le expedirá un permiso de conducción (modelo comunitario) de la categoría o categorías correspondientes, sin imponerle, en especial, la superación de un examen práctico y teórico ni la satisfacción de normas médicas. No obstante dicho Estado miembro podrá negarse a canjear el permiso en el caso de que su regulación nacional, incluidas las normas médicas, se oponga a la expedición del permiso.
7 La Directiva 91/439/CEE de Consejo, de 29 de julio de 1991, sobre el permiso de conducción (DO L 237, p. 1), por una parte, ha cubierto una nueva etapa en la armonización de las disposiciones nacionales, en particular para los requisitos de entrega de los permisos y las categorías de vehículos. Por otra parte, ha suprimido la obligación de canjear el permiso de conducción en caso de cambio de Estado de residencia normal que, según su noveno considerando, constituye un obstáculo para la libre circulación de personas y no puede admitirse habida cuenta de los progresos alcanzados en el marco de la integración europea.
8 Con arreglo al apartado 2 del artículo 1 de la Directiva 91/439, los permisos de conducción expedidos por los Estados miembros serán reconocidos recíprocamente. El apartado 1 del artículo 8 de la misma Directiva establece que, cuando el titular de un permiso de conducción válido expedido por un Estado miembro, haya establecido su residencia normal en otro Estado miembro, podrá solicitar el canje de su permiso por otro equivalente, sin estar sin embargo obligado a hacerlo.
9 Con arreglo a su artículo 12, previa consulta a la Comisión, los Estados miembros adoptarán, antes del 1 de julio de 1994, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto por la Directiva 91/439 a partir del 1 de julio de 1996. El artículo 13 dispone que quedará derogada la Directiva 80/1263 a partir de la misma fecha.
Los hechos del litigio principal
10 La Sra. Skanavi y el Sr. Chryssanthakopoulos, ciudadanos griegos, se establecieron en Alemania para hacerse cargo de la empresa Guestrower Moebel GmbH (en lo sucesivo, "Guestrower Moebel") que habían adquirido de la Treuhand. En la época de los hechos del asunto principal, Guestrower Moebel estaba dirigida por el Sr. Chryssanthakopoulos.
11 La Sra. Skanavi, que residía en Alemania desde el 15 de octubre de 1992, fue objeto de un control de la policía el 28 de octubre de 1993, cuando conducía un vehículo particular perteneciente a Guestrower Moebel con un permiso de conducción expedido por las autoridades helénicas, sin estar en posesión de un permiso de conducción alemán.
12 A la vista de estos hechos, el Staatsanwalt del Landgericht Berlin pidió la condena de cada uno de los acusados a una multa que se elevaba a quince módulos diarios de 200 DM, es decir, a 3.000 DM.
13 El Juez de remisión entendió que los acusados habían cometido por negligencia las infracciones que se les imputaban, al no haber efectuado la Sra. Skanavi el canje de su permiso dentro del plazo de un año a contar desde la adquisición de la residencia habitual en Alemania. Sin embargo, consideró que la legislación alemana aplicable podía ser contraria a lo dispuesto en los artículo 6, 8 A y 52 del Tratado.
14 A este respecto, el Juez nacional ha subrayado especialmente que la autorización para conducir un vehículo de motor constituye, en las circunstancias actuales, una condición esencial para el ejercicio de una profesión y que, por consiguiente, las exigencias excesivas pueden afectar a la libre circulación. En este contexto, la obligación de canje constituiría una discriminación frente a los ciudadanos de otros Estados miembros que se establezcan en Alemania. Aun cuando el canje no se sujete a ningún requisito particular, el titular de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro que conduzca un vehículo después de haber expirado el plazo concedido para canjearlo sería asimilado a una persona que nunca hubiera estado en posesión de un permiso de conducción o que hubiera sido objeto de una retirada del permiso. Por ello podría ser castigado con penas de privación de libertad o de multa y de este modo adquiriría antecedentes penales, lo que también podría tener consecuencias para el ejercicio de su profesión, como la retirada de una concesión por no ser digno de confianza. Suponiendo incluso que la obligación de canje estuviera justificada por razones objetivas, como la necesidad de comprobar la autenticidad del permiso o de efectuar las anotaciones suplementarias que en su caso exigiera la legislación alemana, las sanciones previstas por su infracción son desproporcionadas con respecto a la gravedad de la infracción.
15 Teniendo en cuenta lo anterior, el Amtsgericht Tiergarten, Berlin, decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la cuestión siguiente:
"Los artículos 6, 8 A y 52 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, ¿deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una disposición nacional que, bajo pena de privación de libertad de un año como máximo o de una multa por el delito de conducción sin permiso, impone el canje por un permiso de conducción alemán de los permisos de conducción nacionales expedidos por otros Estados miembros de la Comunidad, en el plazo de un año a contar desde la fijación de la residencia habitual del titular del permiso extranjero en el territorio de la República Federal de Alemania?"
El objeto de la cuestión prejudicial
16 Es necesario declarar, con carácter preliminar, que la cuestión planteada por el órgano jurisdicción de remisión se refiere a la interpretación de las disposiciones del Tratado, siendo así que los hechos del asunto principal tuvieron lugar el 28 de octubre de 1993, es decir, tres días antes de la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea. Ahora bien, aunque el artículo 6 del Tratado recoge, en sustancia, el contenido del artículo 7 del Tratado CEE y el artículo 52 no ha sido modificado por el Tratado de la Unión Europea, el artículo 8 A constituye una disposición nueva que, según dicho organismo jurisdiccional, podía oponerse a la aplicación de la normativa nacional de que se trata en el proceso penal de que conoce.
17 Resulta de este modo que el Juez nacional podría aplicar el principio, conocido en su Derecho nacional, de la retroactividad de la Ley penal más favorable y, por consiguiente, prescindir del Derecho nacional en la medida en que éste fuera opuesto a las disposiciones del Tratado.
18 Procede por consiguiente responder a la cuestión planteada en la medida en que incumbe al Juez nacional apreciar tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar su sentencia como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia (véase, especialmente, la sentencia de 23 de febrero de 1995, Bordessa y otros, asuntos acumulados C-358/93 y C-416/93, Rec. p. I-361, apartado 10).
La obligación de canjear el permiso concedido por otro Estado miembro
19 En su cuestión, el órgano jurisdiccional nacional trata de saber, en primer lugar si, en el estado actual del Derecho comunitario y antes de la entrada en vigor de la Directiva 91/439, los artículos 6, 8 A y 52 del Tratado se oponen a que un Estado miembro exija que el titular de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro canjee dicho permiso por un permiso del Estado miembro de acogida en el plazo de un año desde la fijación de su residencia habitual en el territorio de este Estado, para seguir disfrutando en él del derecho a conducir un vehículo de motor.
20 A este respecto, procede recordar en primer lugar que, con arreglo a la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, el artículo 6 del Tratado, que establece el principio general que prohíbe la discriminación por razón de la nacionalidad, está destinado a aplicarse de manera independiente sólo en situaciones reguladas por el Derecho comunitario para las que el Tratado no prevea normas específicas contra la discriminación (véase, en especial, sentencia de 17 de mayo de 1994, Corsica Ferries, C-18/93, Rec. p. I-1783, apartado 19).
21 Ahora bien, el principio de no discriminación ha sido aplicado y concretado en el campo del derecho de establecimiento por el artículo 52 del Tratado.
22 Es necesario destacar a continuación que el artículo 8 A del Tratado, que enuncia de manera general el derecho de todo ciudadano de la Unión a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, tiene una expresión específica en el artículo 52 del Tratado. Ahora bien, en la medida en que el asunto principal se halla comprendido en el ámbito de esta última disposición, no es necesario pronunciarse sobre la interpretación del artículo 8 A.
23 En lo que se refiere al artículo 52, el Tribunal de Justicia ya ha declarado, en la sentencia de 28 de noviembre de 1978, Choquet (16/78, Rec. p. 2293), apartado 4, que las normativas que regulan la expedición y el reconocimiento mutuo de los permisos de conducción por los Estados miembros tienen una influencia a la vez directa e indirecta sobre el ejercicio de los derechos garantizados por las disposiciones del Tratado relativas a la libre circulación de trabajadores, a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios. En efecto, teniendo en cuenta la importancia de los medios de transporte individuales, la posesión de un permiso de conducción debidamente reconocido por el Estado de acogida puede tener una incidencia sobre el ejercicio efectivo, por parte de las personas sujetas al Derecho comunitario, de un gran número de actividades profesionales, por cuenta propia o por cuenta ajena, y más en general de la libertad de circulación.
24 En la misma sentencia, apartado 7, el Tribunal de Justicia consideró, sin embargo, que, teniendo en cuenta las exigencias de la seguridad en la carretera, no podía contemplarse el reconocimiento puro y simple de los permisos de conducción, en favor de las personas que decidieran establecerse de forma permanente en el territorio de un Estado miembro distinto de aquel que expidió el permiso de conducción, sin un grado suficiente de armonización de los requisitos para la expedición de estos permisos.
25 En estas circunstancias, incumbía al Consejo realizar esta armonización y prever que los permisos de conducción expedidos por los Estados miembros sean reconocidos mutuamente, para suprimir los obstáculos a la libre circulación de personas derivados de la obligación de obtener un permiso de conducción expedido por el Estado miembro de acogida.
26 Ahora bien, es preciso declarar, por una parte, que estos obstáculos solamente quedarán completamente suprimidos mediante la aplicación, a partir del 1 de julio de 1996, de la Directiva 91/439, que establece en el apartado 2 de su artículo 1 el reconocimiento recíproco, sin ninguna formalidad, de los permisos de conducción entregados por los Estados miembros. Por otra parte, la obligación impuesta a las personas que se establezcan en el territorio de un Estado miembro de canjear el permiso expedido por otro Estado miembro por un permiso del Estado de acogida constituye por sí misma un obstáculo a la libre circulación de las personas, como indicó el Consejo en el preámbulo de la citada Directiva.
27 Sin embargo, teniendo en cuenta la complejidad de la materia y las divergencias que subsistían entre las legislaciones de los Estados miembros, el Consejo estaba facultado para proceder de forma progresiva a la armonización necesaria. Por tanto ha podido permitir válidamente a los Estados miembros que impusieran, con carácter transitorio, dicha obligación de canje.
28 Por lo tanto, procede contestar a la primera parte de la cuestión planteada que, en el Estado actual del Derecho comunitario y antes de la entrada en vigor de la Directiva 91/439, el artículo 52 del Tratado no se opone a que un Estado miembro exija que el titular de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro canjee dicho permiso por un permiso del Estado miembro de acogida en el plazo de un año desde la fijación de su residencia habitual en el territorio de este Estado para seguir disfrutando en él del derecho a conducir un vehículo de motor.
Las sanciones previstas por el incumplimiento de la obligación de canje
29 En segundo lugar, el órgano jurisdiccional nacional pregunta si los artículos 6, 8 A y 52 del Tratado se oponen a que la conducción de un vehículo de motor por una persona que hubiera podido obtener un permiso de conducción del Estado de acogida canjeando su permiso expedido por otro Estado miembro, pero que no haya realizado este canje en el plazo señalado, sea asimilada a la conducción sin permiso y por tal motivo sea sancionada con una pena de privación de libertad o con una multa.
30 Por las razones expuestas en los apartados 20 a 22, solamente procede pronunciarse sobre la interpretación del artículo 52.
31 A este respecto debe señalarse en primer lugar que, con arreglo a las disposiciones de la Directiva 80/1263, el permiso de conducción expedido por un Estado miembro es reconocido por los demás Estados miembros en los que el titular no tenga su residencia habitual, y, durante un año, incluso en el Estado donde haya establecido dicha residencia.
32 Procede observar a continuación, que si bien dicho titular puede ser obligado a canjear el permiso para continuar disfrutando del derecho a la conducción de vehículos de motor en el territorio del Estado miembro de acogida una vez transcurrido el plazo de un año, su permiso de origen sigue siendo válido en el Estado miembro que lo haya expedido y continúa siendo reconocido por los demás Estados miembros.
33 Por último, si es verdad que los Estados miembros pueden negarse a canjear el permiso en determinadas circunstancias expresamente previstas por la Directiva, esta posibilidad no puede afectar al derecho de que disfrutan los titulares del permiso de obtener el canje de éste cuando no concurran dichas circunstancias excepcionales.
34 De ello se deduce que la expedición de un permiso de conducción a cambio del que expidió otro Estado miembro no constituye el fundamento del derecho de conducir un vehículo de motor en el territorio del Estado miembro de acogida, que es conferido directamente por el Derecho comunitario, sino el testimonio de la existencia de tal derecho.
35 En estas circunstancias, la obligación de canje que los Estados miembros pueden imponer en virtud de la Directiva responde, en lo esencial, a exigencias inherentes a la gestión administrativa.
36 A falta de una normativa comunitaria a este respecto, los Estados miembros siguen siendo competentes para sancionar la infracción de esta obligación. Sin embargo, según reiterada jurisprudencia relativa al incumplimiento de las formalidades exigidas para la comprobación del derecho de residencia de un individuo protegido por el Derecho comunitario, los Estados miembros no podrán establecer una sanción desproporcionada que constituiría un obstáculo a la libre circulación de personas y que tal es el caso precisamente con la pena de privación de libertad (véase, especialmente, la sentencia de 12 de diciembre de 1989, Messner, C-265/88, Rec. p. 4209, apartado 14). A causa de la incidencia que el derecho de conducir un vehículo de motor supone para el ejercicio efectivo de los derechos que van unidos a la libre circulación de personas, las mismas consideraciones se imponen en lo que se refiere a la infracción de la obligación de canjear el permiso de conducción.
37 Es preciso añadir que la asimilación de la persona que no haya efectuado el canje del permiso a quien conduzca sin permiso, al implicar la aplicación de sanciones penales, aun de carácter pecuniario, como las previstas por la legislación nacional de que se trata, resultaría igualmente desproporcionada con la gravedad de esta infracción, habida cuenta de las consecuencias que de ello se deducen.
38 En efecto, como ha subrayado el órgano jurisdiccional de remisión, una condena penal podría tener consecuencias para el ejercicio de una profesión por cuenta propia o ajena, especialmente para el acceso a determinadas actividades o funciones, lo que constituiría una restricción ulterior y duradera de la libertad de circulación de las personas.
39 Por consiguiente, procede responder a la segunda parte de la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional que el artículo 52 del Tratado se opone a que la conducción de un vehículo de motor por una persona que hubiera podido obtener un permiso del Estado de acogida canjeando el permiso expedido por otro Estado miembro, pero que no haya realizado este canje en el plazo señalado, sea asimilada a la conducción sin permiso y por tal motivo sea sancionada con una pena de privación de libertad o con una multa, teniendo en cuenta las consecuencias que de ello se derivan, como las del ordenamiento jurídico nacional de que se trata.
Decisión sobre las costas
Costas
40 Los gastos efectuados por los Gobiernos alemán, francés y del Reino Unido y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes en el litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
pronunciándose sobre la cuestión planteada por Amtsgericht Tiergarten, Berlin, mediante resolución de 20 de mayo de 1994, modificada mediante resolución de 26 de julio de 1994, declara:
1) En el Estado actual del Derecho comunitario y antes de la entrada en vigor de la Directiva 91/439/CEE del Consejo, de 29 de julio de 1991, relativa al permiso de conducción, el artículo 52 del Tratado CE no se opone a que un Estado exija que el titular de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro canjee dicho permiso por un permiso del Estado miembro de acogida en el plazo de un año desde la fijación de su residencia habitual en el territorio de este Estado para seguir disfrutando en él del derecho de conducir un vehículo de motor.
2) El artículo 52 de Tratado se opone a que la conducción de un vehículo de motor por una persona que hubiera podido obtener un permiso del Estado de acogida canjeando el permiso expedido por otro Estado miembro, pero que no haya realizado este canje en el plazo señalado, sea asimilada a la conducción sin permiso y por tal motivo sea sancionada con una pena de privación de libertad o con una multa, teniendo en cuenta las consecuencias que de ello se derivan, como las del ordenamiento jurídico de que se trata.