CELEX: 62005CJ0263
Inadempimento di uno Stato
Ambiente
Direttive 75/442/CEE e 91/156/CEE
Nozione di «rifiuti»
Sostanze o oggetti destinati alle operazioni di smaltimento o di recupero
Residui di produzione che possono essere riutilizzati

1       Con il presente ricorso, la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che la Repubblica italiana,
avendo adottato e mantenuto in vigore l’art. 14 del decreto legge 8 luglio 2002, n. 138, relativo a interventi urgenti in
materia tributaria, di privatizzazioni, di contenimento della spesa farmaceutica e per il sostegno dell’economia anche nelle
aree svantaggiate (GURI n. 158 dell’8 luglio 2002), divenuto, in seguito a modifica, la legge 8 agosto 2002, n. 178 (Supplemento
ordinario alla GURI n. 187 del 10 agosto 2002), che esclude dall’ambito di applicazione del decreto legislativo 5 febbraio
1997, n. 22, relativo all’attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE
sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio (Supplemento ordinario alla GURI n. 38 del 15 febbraio 1997; in prosieguo: il
«decreto legislativo n. 22/97»), da un lato, le sostanze, i materiali o i beni destinati alle operazioni di smaltimento o
recupero di rifiuti non esplicitamente elencati agli allegati B e C a detto decreto e, dall’altro, le sostanze o materiali
residuali di produzione dei quali il detentore abbia deciso o abbia l’obbligo di disfarsi, qualora gli stessi possano essere
e siano riutilizzati in un ciclo produttivo o di consumo, a condizione che non sia effettuato alcun intervento preventivo
di trattamento e che gli stessi non rechino pregiudizio all’ambiente, oppure, anche qualora venga effettuato un intervento
preventivo di trattamento, quando quest’ultimo non configuri un’operazione di recupero fra quelle individuate all’allegato
C al medesimo decreto, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell’art. 1, lett. a), della direttiva del Consiglio
15 luglio 1975, 75/442/CEE, sui rifiuti (GU L 194, pag. 39), come modificata dalla direttiva del Consiglio 18 marzo 1991,
91/156/CEE (GU L 78, pag. 32), e dalla decisione della Commissione 24 maggio 1996, 96/350/CE (GU L 135, pag. 32) (in prosieguo:
la «direttiva»).

Contesto normativo

La normativa comunitaria
2       Ai fini della direttiva, l’art. 1, lett. a), primo comma, definisce la nozione di «rifiuto» come «qualsiasi sostanza od oggetto
che rientri nelle categorie riportate nell’allegato I [a tale direttiva] e di cui il detentore si disfi o abbia deciso o abbia
l’obbligo di disfarsi».
3       La Commissione ha adottato la decisione 20 dicembre 1993, 94/3/CE, che istituisce un elenco di rifiuti conformemente all’articolo
1, lettera a), della direttiva 75/442 (GU 1994, L 5, pag. 15). Tale catalogo (in prosieguo: il «catalogo europeo dei rifiuti»)
è stato rinnovato con decisione della Commissione 3 maggio 2000, 2000/532/CE, che sostituisce la decisione 94/3 e la decisione
94/904/CE del Consiglio che istituisce un elenco di rifiuti, pericolosi ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 4, della direttiva
91/689/CEE del Consiglio relativa ai rifiuti pericolosi (GU L 226, pag. 3). Il catalogo europeo dei rifiuti istituito con
la decisione 2000/532 è stato più volte modificato, da ultimo con decisione del Consiglio 23 luglio 2001, 2001/573/CE (GU L 203,
pag. 18). L’allegato alla decisione 2000/532, che contiene il catalogo europeo dei rifiuti, inizia con un’introduzione il
cui punto 1 precisa che si tratta di un elenco armonizzato che verrà rivisto periodicamente. Il punto 1 chiarisce altresì
che «l’inclusione di un determinato materiale nel [catalogo europeo dei rifiuti] non significa che tale materiale sia un rifiuto
in ogni circostanza. La classificazione del materiale come rifiuto si applica solo se il materiale risponde alla definizione
di cui all’articolo 1, lettera a), della direttiva (…)».
4       L’art. 1, lett. e) e f), della direttiva definisce le nozioni di smaltimento e di recupero dei rifiuti come tutte le operazioni
previste, rispettivamente, nell’allegato II A e II B alla stessa direttiva. Tali allegati sono stati adattati al progresso
scientifico e tecnico con la decisione 96/350.

La normativa nazionale
5       L’art. 6, comma 1, lett. a), del decreto legislativo n. 22/97 recita:
«Ai fini del presente decreto si intende per:
a)      rifiuto: qualsiasi sostanza od oggetto che rientra nelle categorie riportate nell’allegato A e di cui il detentore si disfi
o abbia deciso o abbia l’obbligo di disfarsi;
(…)».
6       L’allegato A al decreto legislativo n. 22/97 riprende l’elenco delle categorie di rifiuti di cui all’allegato I alla direttiva.
Inoltre, gli allegati B e C allo stesso decreto legislativo elencano rispettivamente le operazioni di smaltimento e di recupero
dei rifiuti allo stesso modo degli allegati II A e II B alla direttiva.
7       L’art. 14 della legge 8 agosto 2002, n. 178 (in prosieguo: la «disposizione controversa»), che ha sostituito, previa modifica,
il decreto legge 8 luglio 2002, n. 138, contiene un’«interpretazione autentica» della definizione di «rifiuto» di cui all’art. 6,
comma 1, lett. a), del decreto legislativo n. 22/97, la quale precisa quanto segue:
«1.      Le parole: “si disfi”, “abbia deciso” o “abbia l’obbligo di disfarsi” (…) si interpretano come segue:
a)      “si disfi”: qualsiasi comportamento attraverso il quale in modo diretto o indiretto una sostanza, un materiale o un bene sono
avviati o sottoposti ad attività di smaltimento o di recupero, secondo gli allegati B e C del decreto legislativo n. 22[/97];
b)      “abbia deciso”: la volontà di destinare ad operazioni di smaltimento e di recupero, secondo gli allegati B e C del decreto
legislativo n. 22[/97], sostanze, materiali o beni;
c)      “abbia l’obbligo di disfarsi”: l’obbligo di avviare un materiale, una sostanza o un bene ad operazioni di recupero o di smaltimento,
stabilito da una disposizione di legge o da un provvedimento delle pubbliche autorità o imposto dalla natura stessa del materiale,
della sostanza e del bene o dal fatto che i medesimi siano compresi nell’elenco dei rifiuti pericolosi di cui all’allegato
D del decreto legislativo n. 22[/97].
2.      Non ricorrono le fattispecie di cui alle lettere b) e c) del comma 1, per beni o sostanze e materiali residuali di produzione
o di consumo ove sussista una delle seguenti condizioni:
a)      se gli stessi possono essere e sono effettivamente e oggettivamente riutilizzati nel medesimo o in analogo o diverso ciclo
produttivo o di consumo, senza subire alcun intervento preventivo di trattamento e senza recare pregiudizio all’ambiente;
b)      se gli stessi possono essere e sono effettivamente e oggettivamente riutilizzati nel medesimo o in analogo o diverso ciclo
produttivo o di consumo, dopo aver subito un trattamento preventivo senza che si renda necessaria alcuna operazione di recupero
tra quelle individuate nell’allegato C del decreto legislativo n. 22[/97]».

Procedimento precontenzioso
8       Ritenendo che le norme interpretative istituite con la disposizione controversa non fossero conformi alla direttiva, in particolare
all’art. 1, lett. a), di questa, la Commissione avviava il procedimento per inadempimento previsto dall’art. 226 CE.
9       Poiché le autorità italiane non avevano risposto entro il termine fissato alla lettera di diffida del 18 ottobre 2002, la
Commissione, il 3 aprile 2003, emetteva un parere motivato con cui invitava la Repubblica italiana a conformarsi alla direttiva
in un termine di due mesi a decorrere dalla ricezione dello stesso.
10     Tuttavia, avendo le autorità italiane nel frattempo risposto – seppur oltre la scadenza del termine impartito – alla lettera
di diffida del 18 ottobre 2002, la Commissione riteneva che tale parere motivato fosse, a questo punto, da considerarsi privo
di effetti.
11     Poiché considerava peraltro che questa risposta non fosse soddisfacente, la Commissione inviava alla Repubblica italiana un
parere motivato complementare mediante lettera dell’11 luglio 2003, invitando lo Stato membro a conformarvisi entro un nuovo
termine di due mesi dal ricevimento di tale parere.
12     Dopo aver richiesto una proroga di due mesi del termine così impartito, il governo italiano replicava ai rilievi sollevati
dalla Commissione in merito alla legislazione nazionale con note della Rappresentanza permanente 12 novembre 2003 e 19 dicembre
2003.
13     Al fine di poter delineare con maggiore precisione le proprie conclusioni riguardo all’infrazione contestata, in particolare
con riferimento alle conclusioni presentate dall’avvocato generale Kokott il 10 giugno 2004 nella causa Niselli (sentenza
11 novembre 2004, causa C‑457/02, Racc. pag. I‑10853), la Commissione emetteva un secondo parere motivato complementare, mediante
lettera 9 luglio 2004, invitando nuovamente la Repubblica italiana a conformarvisi entro due mesi dal ricevimento di tale
parere.
14     Le autorità italiane rispondevano a tale ultimo parere motivato con nota 29 settembre 2004.
15     Poiché riteneva che la situazione rimanesse insoddisfacente, la Commissione ha deciso di proporre il presente ricorso.

Sul ricorso

Argomenti delle parti
16     Con le due parti della sua censura, la Commissione sostiene che l’interpretazione autentica di cui all’art. 6, comma 1, lett. a),
del decreto legislativo n. 22/97, fornita dal legislatore italiano in merito ai commi  1 e 2 della disposizione controversa,
è contraria all’art. 1, lett. a), della direttiva.
17     Anzitutto, essendo i riferimenti contenuti nel testo delle lett. a) e b) del comma 1 della disposizione controversa, rispettivamente
all’«attività di smaltimento o di recupero» e alle «operazioni di smaltimento e di recupero», seguiti in entrambe i casi dalla
precisazione «secondo gli allegati B e C del decreto legislativo n. 22[/97]», essi introdurrebbero una distinzione tra, da
un lato, le operazioni di smaltimento o di recupero generalmente considerate e, dall’altro, quelle tra esse che sono specificamente
previste agli allegati B e C a tale decreto legislativo. Così, tutti i materiali, sostanze o beni interessati dall’allegato
A al decreto legislativo n. 22/97 che il detentore avvii, sottoponga o intenda destinare ad operazioni di smaltimento non
elencate all’allegato B al decreto legislativo o ad operazioni di recupero non elencate nel suo allegato C resterebbero dunque
esclusi dalla qualificazione di rifiuti e, di conseguenza, dall’assoggettabilità alla normativa sulla gestione dei rifiuti.
18     Di conseguenza, tale disposizione avrebbe come effetto di circoscrivere illegittimamente la portata della nozione di rifiuto,
e quindi l’ambito di applicazione della normativa italiana sulla gestione dei rifiuti.
19     La Commissione sostiene, in secondo luogo, che l’esclusione da parte del comma 2 della disposizione controversa dei criteri
interpretativi della nozione di rifiuto stabiliti al comma 1, lett. b) e c), della stessa disposizione, e quindi della qualifica
di rifiuto, per ciò che riguarda taluni materiali residuali di produzione o di consumo secondo le condizioni specificate alle
lett. a) e b) di tale comma 2, equivale, per il legislatore italiano, ad ammettere implicitamente che, nelle circostanze considerate,
tali residui presentano caratteristiche di rifiuti, escludendo l’applicazione della legislazione sui rifiuti in funzione delle
condizioni relative all’intervento di trattamento su tali residui.
20     Orbene, secondo la Commissione, non sarebbe lecito escludere tassativamente dall’ambito di applicazione della direttiva le
sostanze o gli oggetti dei quali il detentore abbia l’intenzione oppure l’obbligo di disfarsi, anche se riutilizzabili e riutilizzati
in un ciclo produttivo o di consumo, con o senza necessità di effettuare un trattamento preventivo – alla sola condizione,
nel primo caso, che ciò non faccia intervenire alcuna delle operazioni di recupero espressamente menzionate nel relativo allegato
– e senza recare pregiudizio all’ambiente, nel caso in cui non venga effettuato alcun trattamento preventivo.
21     In conclusione, contrariamente a quanto sostiene la Repubblica italiana, la disposizione controversa non si limiterebbe semplicemente
a fornire i necessari criteri interpretativi volti ad accertare se sussistano le condizioni che determinano l’esistenza stessa
di un rifiuto, ma avrebbe un impatto restrittivo per quanto riguarda la nozione di rifiuto e la sua applicabilità, escludendo
in particolare gran parte dei rifiuti recuperabili dall’ambito di applicazione delle disposizioni nazionali di recepimento
della direttiva.
22     La Repubblica italiana considera che un materiale riutilizzato non costituisca un rifiuto anche quando il suo detentore intende
destinarlo ad altri processi produttivi. Infatti, la giurisprudenza della Corte avrebbe esteso l’esclusione della nozione
di rifiuti, nel rispetto di alcune condizioni, ai materiali che vengano effettivamente riutilizzati anche da parte di terzi.
23     Secondo tale Stato membro, la disposizione controversa indicherebbe criteri per verificare se il detentore di un materiale
se ne sia disfatto, abbia deciso di disfarsene o abbia l’obbligo di farlo. Tali criteri, estendendo il test a valle dell’utilizzazione
effettiva ed oggettiva del materiale di cui trattasi, permetterebbero di rispettare due requisiti stabiliti dalla citata sentenza
Niselli, ovvero la certezza del riutilizzo e l’inserimento dei materiali abbandonati nella nozione di rifiuto.
24     Tale Stato membro sostiene che l’abbandono costituisce una maniera indiretta di destinare una sostanza o un oggetto ad un’operazione
di smaltimento o di recupero, di modo che il fatto di abbandonare una sostanza o un oggetto rientrerebbe in realtà nell’ambito
del comma 1, lett. a), della disposizione controversa.
25     Secondo la Repubblica italiana, il comma 2 della disposizione controversa, in conformità ai principi sottesi alla giurisprudenza
della Corte, esclude la qualificazione di rifiuto per i residui industriali che, pur non costituendo lo scopo della produzione
principale, non possono essere considerati come rifiuti, poiché sarebbero riutilizzati tali e quali, senza alcuna operazione
diretta a «disfarsene», vale a dire senza «trasformazioni preliminari» ovvero con trattamenti preliminari da non considerarsi
recupero completo quali, in particolare, operazioni di cernita, selezione, separazione, compattamento o vagliatura.
26     Con la disposizione controversa, la quale va letta nel suo insieme, il legislatore italiano avrebbe voluto fornire criteri
di interpretazione positivi per l’inclusione tra i rifiuti di materiali di cui il detentore si disfi o abbia l’intenzione
o l’obbligo di disfarsi. Sarebbe necessario, attraverso criteri interpretativi certi, fornire una lista positiva dei rifiuti
e non partire dal presupposto che tutto è rifiuto tranne la sostanza o l’oggetto di cui si possa dimostrare che il detentore
non si disfi o non abbia l’intenzione o l’obbligo di disfarsi.
27     Secondo la Repubblica italiana, l’argomento della Commissione implicherebbe che ogni precisazione del termine «disfarsi» avrebbe
inevitabilmente l’effetto di limitare l’ambito di applicazione della direttiva, il che impedirebbe la facoltà di cui dispongono
gli Stati membri di definire le modalità di applicazione delle direttive.
28     Infine, all’udienza, la Repubblica italiana ha sostenuto che, in Italia, l’attività di gestione dei rifiuti è a volte esercitata
da persone che operano «al limite della legalità», cosicché tale Stato membro ha preferito fare affidamento sui produttori
di rifiuti per assicurarne la gestione anziché lasciare che i produttori di rifiuti affidassero tale gestione ad enti terzi.

Giudizio della Corte
29     Con la prima parte della sua censura, la Commissione sostiene, nella sostanza, che l’interpretazione imposta al comma 1 della
disposizione controversa ha l’effetto di circoscrivere illegittimamente la portata della nozione di rifiuto per l’applicazione
della normativa italiana in materia, limitando tale nozione ai materiali che sono oggetto delle operazioni di smaltimento
e di recupero previste agli allegati B e C del decreto legislativo n. 22/97 – i quali corrispondono testualmente, rispettivamente,
agli allegati II A e II B alla direttiva –, ad esclusione di altre operazioni di smaltimento o di recupero, non elencate negli
allegati B e C.
30     Mediante la seconda parte di tale censura, la Commissione sostiene, in sostanza, che l’esclusione prevista al comma 2 della
disposizione controversa ha anche come effetto di circoscrivere illegittimamente la citata nozione di rifiuto, nella parte
in cui tale esclusione riguarderebbe i materiali residuali di produzione o di consumo ove gli stessi possano essere e siano
riutilizzati nel medesimo, in analogo o diverso ciclo produttivo o di consumo, senza subire alcun intervento preventivo di
trattamento e senza recare pregiudizio all’ambiente oppure, anche ove venga effettuato un intervento preventivo di trattamento,
senza che per questo si renda necessaria alcuna operazione di recupero tra quelle individuate nell’allegato C al decreto legislativo
n. 22/97.
31     Vista la posizione adottata dalla Repubblica italiana, che considera, in sostanza, che la disposizione controversa debba essere
letta nel suo complesso e sia diretta a chiarire il contenuto della nozione di «rifiuto» come definita all’art. 1, lett. a),
della direttiva, occorre, prima di esaminare insieme le due parti della censura della Commissione, ricordare la giurisprudenza
della Corte relativa a tale nozione.
32     A questo proposito, l’art. 1, lett. a), primo comma, della direttiva definisce rifiuto «qualsiasi sostanza od oggetto che
rientri nelle categorie riportate nell’allegato I [a tale direttiva] e di cui il detentore si disfi o abbia deciso (...) di
disfarsi». L’allegato I precisa e chiarisce tale definizione proponendo un elenco di sostanze e di oggetti qualificabili come
rifiuti. Tale elenco, tuttavia, ha soltanto un valore indicativo, posto che la qualifica di rifiuto discende anzitutto dal
comportamento del detentore e dal significato del termine «disfarsi» (v., in tal senso, sentenze 18 dicembre 1997, causa C‑129/96,
Inter-Environnement Wallonie, Racc. pag. I‑7411, punto 26; 7 settembre 2004, causa C‑1/03, Van de Walle e a., Racc. pag. I‑7613,
punto 42, nonché 10 maggio 2007, causa C‑252/05, Thames Water Utilities, Racc. pag. I-3883, punto 24).
33     Il termine «disfarsi» deve essere interpretato non solo alla luce della finalità essenziale della direttiva la quale, stando
al suo terzo ‘considerando’, è la «protezione della salute umana e dell’ambiente contro gli effetti nocivi della raccolta,
del trasporto, del trattamento, dell’ammasso e del deposito dei rifiuti», bensì anche dell’art. 174, n. 2, CE. Quest’ultimo
dispone che «[l]a politica della Comunità in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità
delle situazioni nelle varie regioni della Comunità. Essa è fondata sui principi della precauzione e dell’azione preventiva
(…)». Ne consegue che il termine «disfarsi», e pertanto la nozione di «rifiuto» ai sensi dell’art. 1, lett. a), della direttiva,
non possono essere interpretati in senso restrittivo (v., in tal senso, in particolare, sentenze 15 giugno 2000, cause riunite
C‑418/97 e C‑419/97, ARCO Chemie Nederland e a., Racc. pag. I-4475, punti 36‑40, nonché Thames Water Utilities, cit., punto
27).
34     Alcune circostanze possono costituire indizi del fatto che il detentore della sostanza od oggetto se ne disfi ovvero abbia
deciso o abbia l’obbligo di «disfarsene» ai sensi dell’art. 1, lett. a), della direttiva (sentenza ARCO Chemie Nederland e a.,
cit., punto 83). Ciò si verifica in particolare se una sostanza è un residuo di produzione o di consumo, cioè un prodotto
che non è stato ricercato in quanto tale (v., in tal senso, sentenze citate ARCO Chemie Nederland e a., punto 84, nonché Niselli,
punto 43).
35     Del resto, il metodo di trasformazione o le modalità di utilizzo di una sostanza non sono determinanti per stabilire se si
tratti o no di un rifiuto (v. sentenze ARCO Chemie Nederland e a., cit., punto 64, e 1° marzo 2007, causa C‑176/05, KVZ retec,
Racc. pag. I‑1721, punto 52).
36     La Corte ha infatti precisato, da un lato, che l’esecuzione di una delle operazioni di smaltimento o di recupero di cui agli
allegati II A o II B alla direttiva non consente di per sé di qualificare come rifiuto una sostanza o un oggetto trattato
in tale operazione (v., in tal senso, in particolare, sentenza Niselli, cit., punti 36 e 37) e, dall’altro, che la nozione
di rifiuto non esclude le sostanze e gli oggetti suscettibili di riutilizzazione economica (v., in tal senso, in particolare,
sentenza 25 giugno 1997, cause riunite C‑304/94, C‑330/94, C‑342/94 e C‑224/95, Tombesi e a., Racc. pag. I‑3561, punti 47
et 48). Il sistema di sorveglianza e di gestione istituito dalla direttiva intende riferirsi infatti a tutti gli oggetti e
le sostanze di cui il proprietario si disfa, anche se essi hanno un valore commerciale e sono raccolti a titolo commerciale
a fini di riciclo, di recupero o di riutilizzo (v., in particolare, sentenza 18 aprile 2002, causa C‑9/00, Palin Granit e
Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, Racc. pag. I‑3533; in prosieguo: la sentenza «Palin Granit», punto 29).
37     Tuttavia, emerge altresì dalla giurisprudenza della Corte che, in determinate situazioni, un bene, un materiale o una materia
prima che deriva da un processo di estrazione o di fabbricazione che non è principalmente destinato a produrlo può costituire
non tanto un residuo, quanto un sottoprodotto, del quale il detentore non cerca di «disfarsi» ai sensi dell’art. 1, lett. a),
della direttiva, ma che intende sfruttare o commercializzare – altresì eventualmente per il fabbisogno di operatori economici
diversi da quello che l’ha prodotto – a condizioni ad esso favorevoli, in un processo successivo, a condizione che tale riutilizzo
sia certo, senza trasformazione preliminare e intervenga nel corso del processo di produzione o di utilizzazione (v., in tal
senso, sentenze Palin Granit, citata, punti 34-36; 11 settembre 2003, causa C‑114/01, AvestaPolarit Chrome, Racc. pag. I‑8725,
punti 33-38; Niselli, citata, punto 47, nonché 8 settembre 2005, causa C‑416/02, Commissione/Spagna, Racc. pag. I‑7487, punti 87
e 90, e causa C‑121/03, Commissione/Spagna, Racc. pag. I‑7569, punti 58 e 61).
38     Pertanto, oltre al criterio relativo alla natura o meno di residuo di produzione di una sostanza, il grado di probabilità
di riutilizzo di tale sostanza, senza operazioni di trasformazione preliminare, costituisce un criterio utile ai fini di valutare
se tale sostanza sia o meno un rifiuto ai sensi della direttiva. Se, oltre alla mera possibilità di riutilizzare la sostanza
di cui trattasi, il detentore consegue un vantaggio economico nel farlo, la probabilità di tale riutilizzo è alta. In un’ipotesi
del genere la sostanza in questione non può più essere considerata un onere di cui il detentore cerchi di «disfarsi», bensì
un autentico prodotto (v. sentenze citate Palin Granit, punto 37, e Niselli, punto 46).
39     Tuttavia, se per tale riutilizzo occorrono operazioni di deposito che possono avere una certa durata, e quindi rappresentare
un onere per il detentore nonché essere potenzialmente fonte di quei danni per l’ambiente che la direttiva mira specificamente
a limitare, esso non può essere considerato certo ed è prevedibile solo a più o meno lungo termine, cosicché la sostanza di
cui trattasi deve essere considerata, in linea di principio, come rifiuto (v., in tal senso, sentenze citate Palin Granit,
punto 38, e AvestaPolarit Chrome, punto 39).
40     L’effettiva esistenza di un «rifiuto» ai sensi della direttiva va pertanto accertata alla luce del complesso delle circostanze,
tenendo conto della finalità della stessa e in modo da non pregiudicarne l’efficacia (v. sentenze citate ARCO Chemie Nederland
e a., punto 88, e KVZ retec, punto 63, nonché ordinanza 15 gennaio 2004, causa C‑235/02, Saetti e Frediani, Racc. pag. I‑1005,
punto 40).
41     Atteso che la direttiva non suggerisce alcun criterio determinante per individuare la volontà del detentore di disfarsi di
una determinata sostanza o di un determinato materiale, in mancanza di disposizioni comunitarie gli Stati membri sono liberi
di scegliere le modalità di prova dei diversi elementi definiti nelle direttive da essi recepite, purché ciò non pregiudichi
l’efficacia del diritto comunitario (v. sentenze citate ARCO Chemie Nederland e a., punto 41, nonché Niselli, punto 34). Infatti,
gli Stati membri possono, ad esempio, definire varie categorie di rifiuti, in particolare per facilitare l’organizzazione
e il controllo della loro gestione, purché gli obblighi risultanti dalla direttiva o da altre disposizioni di diritto comunitario
relative a tali rifiuti siano rispettati e l’eventuale esclusione di determinate categorie dall’ambito di applicazione dei
testi adottati per dare attuazione agli obblighi derivanti dalla direttiva si verifichi in conformità all’art. 2, n. 1, di
quest’ultima (v., in tal senso, sentenza 16 dicembre 2004, causa C-62/03, Commissione/Regno Unito, non pubblicata nella Raccolta,
punto 12).
42     Nella fattispecie, è pacifico, da un lato, che, in virtù del comma 1 della disposizione controversa, viene considerato come
manifestazione dell’atto, della decisione o dell’obbligo di «disfarsi» di una sostanza o di un oggetto, ai sensi dell’art. 1,
lett. a), comma primo, della direttiva, solo il fatto che tale sostanza o tale oggetto sia destinato, direttamente o indirettamente,
a operazioni di smaltimento o di recupero menzionate agli allegati B e C al decreto legislativo n. 22/97 e, dall’altro, che
tali allegati B e C corrispondono testualmente agli allegati II A e II B alla direttiva.
43     Orbene, come è stato ricordato al punto 36 della presente sentenza, l’esecuzione di una delle operazioni di smaltimento o
di recupero di cui agli allegati, rispettivamente, II A o II B alla direttiva non consente, di per sé, di qualificare come
rifiuto una sostanza o un oggetto trattato in tale operazione.
44     Infatti, da una parte, allorché definisce l’azione di disfarsi di una sostanza o di un materiale esclusivamente a partire
dall’esecuzione di un’operazione di smaltimento o di recupero menzionata agli allegati B o C al decreto legislativo n. 22/97,
l’interpretazione imposta dal comma 1 della disposizione controversa subordina la qualifica di rifiuto ad un’operazione che,
a sua volta, può essere qualificata come smaltimento o recupero solo ove applicata ad un rifiuto, di modo che tale interpretazione
non contribuisce in realtà minimamente a precisare la nozione di rifiuto. In effetti, secondo l’interpretazione di cui trattasi,
ogni sostanza o materiale oggetto di uno dei tipi di operazioni menzionati agli allegati II A e II B alla direttiva deve essere
qualificato come rifiuto, di modo che tale interpretazione condurrebbe a qualificare come tali sostanze e materiali che non
lo sono ai sensi della direttiva (v., in tal senso, sentenza Niselli, citata, punti 36 e 37).
45     D’altra parte, l’interpretazione esposta al punto 42 della presente sentenza comporta che una sostanza o un materiale di cui
il detentore si disfi in un modo diverso da quelli menzionati negli allegati II A e II B alla direttiva non costituisce un
rifiuto, e pertanto restringe anche la nozione di rifiuto quale risulta dall’art. 1, lett. a), della direttiva. Infatti, conformemente
a questa interpretazione, una sostanza o un materiale non soggetti a obbligo di smaltimento o di recupero e di cui il detentore
si disfi mediante semplice abbandono, senza sottoporre la sostanza o il materiale ad un’operazione del genere, non verrebbero
qualificati come rifiuto, mentre lo sarebbero ai sensi della direttiva (v., in tal senso, sentenza Niselli, citata, punto 38).
46     A tale riguardo, l’argomento della Repubblica italiana esposto al punto 24 della presente sentenza, secondo cui il fatto di
abbandonare una sostanza o un oggetto rientrerebbe in realtà nell’ambito del comma 1, lett. a), della disposizione controversa,
non può essere accolto. Infatti, anche se l’interpretazione di tale punto prevalesse nel diritto nazionale, la disposizione
controversa, a causa della sua mancanza di chiarezza e di precisione a tale riguardo, non può assicurare la piena applicazione
della direttiva.
47     È anche pacifico che, secondo la precisazione contenuta al comma 2 della disposizione controversa, è sufficiente, affinché
un materiale residuale di produzione o di consumo sfugga alla qualifica di rifiuto, che esso venga o possa essere riutilizzato
in qualunque ciclo di produzione o di consumo, senza alcun intervento preventivo di trattamento e senza pregiudizio all’ambiente,
o dopo aver subito un intervento preventivo di trattamento qualora non si tratti di una delle operazioni di smaltimento elencate
all’allegato C al decreto legislativo n. 22/97, che corrisponde testualmente all’allegato II B alla direttiva.
48     Orbene, tale enunciazione non è conforme ai principi della giurisprudenza ricordati ai punti 33-39 della presente sentenza.
Infatti, essa conduce a escludere dalla qualifica di rifiuto materiali residuali di produzione o di consumo che pure corrispondono
alla definizione della nozione di «rifiuto» di cui all’art. 1, lett. a), primo comma, della direttiva.
49     In particolare, come risulta dai punti 34-36 della presente sentenza, il fatto che una sostanza sia un materiale residuale
di produzione o di consumo costituisce un indizio che si tratti di un rifiuto e la sola circostanza che una sostanza sia destinata
a essere riutilizzata, o possa esserlo, non può essere determinante per la sua qualifica o meno come rifiuto.
50     Peraltro, l’argomento della Repubblica italiana esposto al punto 25 della presente sentenza non può essere accolto. Infatti,
tenuto conto dell’obbligo, ricordato al punto 33 della presente sentenza, di interpretare in senso lato la nozione di rifiuto
e tenuto conto dei principi della giurisprudenza della Corte menzionati ai punti 34‑39 della presente sentenza, un bene, un
materiale o una materia prima risultante da un processo di fabbricazione che non è destinato a produrlo può essere considerato
come un sottoprodotto di cui il detentore non desidera disfarsi solo se il suo riutilizzo, incluso quello per i bisogni di
operatori economici diversi da colui che l’ha prodotto, è non semplicemente eventuale, ma certo, non necessita di trasformazione
preliminare e interviene nel corso del processo di produzione o di utilizzazione.
51     Infine, per ciò che riguarda le osservazioni espresse dalla Repubblica italiana all’udienza quanto al fatto che persone connotate
come operanti «al limite della legalità» sarebbero attive nel settore della gestione dei rifiuti, è sufficiente rilevare che
tale circostanza, anche supponendo che fosse provata, non può giustificare la violazione, da parte di tale Stato membro, degli
obblighi ad esso incombenti in forza della direttiva.
52     Alla luce di tutto quanto precede, il ricorso della Commissione dev’essere accolto.
53     Occorre pertanto dichiarare che la Repubblica italiana, avendo adottato e mantenuto in vigore l’art. 14 del decreto legge
8 luglio 2002, n. 138, divenuto, in seguito a modifica, la legge 8 agosto 2002, n. 178, che esclude dall’ambito di applicazione
del decreto legislativo n. 22/97, da un lato, le sostanze, i materiali o i beni destinati alle operazioni di smaltimento o
di recupero non esplicitamente elencati agli allegati B e C a tale decreto e, dall’altro, le sostanze o i materiali residuali
di produzione dei quali il detentore abbia deciso o abbia l’obbligo di disfarsi, qualora gli stessi possano essere e siano
riutilizzati in un ciclo produttivo o di consumo, a condizione che non sia effettuato alcun intervento preventivo di trattamento
e che gli stessi non rechino pregiudizio all’ambiente, oppure, anche qualora venga effettuato un intervento preventivo di
trattamento, quando quest’ultimo non configuri un’operazione di recupero fra quelle individuate all’allegato C al medesimo
decreto, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell’art. 1, lett. a), della direttiva.

Sulle spese
54     A norma dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta
domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica italiana, rimasta soccombente, deve essere condannata alle
spese.
Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara e statuisce:
1)
La Repubblica italiana, avendo adottato e mantenuto in vigore l’art. 14 del decreto legge 8 luglio 2002, n. 138, relativo
a interventi urgenti in materia tributaria, di privatizzazioni, di contenimento della spesa farmaceutica e per il sostegno
dell’economia anche nelle aree svantaggiate, divenuto, in seguito a modifica, la legge 8 agosto 2002, n. 178, che esclude
dall’ambito di applicazione del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, relativo all’attuazione delle direttive 91/156/CEE
sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio, da un lato, le sostanze,
i materiali o i beni, destinati alle operazioni di smaltimento o di recupero non esplicitamente elencati agli allegati B e
C a tale decreto e, dall’altro, le sostanze o i materiali residuali di produzione dei quali il detentore abbia deciso o abbia
l’obbligo di disfarsi, qualora gli stessi possano essere e siano riutilizzati in un ciclo produttivo o di consumo, a condizione
che non sia effettuato alcun intervento preventivo di trattamento e che gli stessi non rechino pregiudizio all’ambiente, oppure,
anche qualora venga effettuato un intervento preventivo di trattamento, quando quest’ultimo non configuri un’operazione di
recupero fra quelle individuate all’allegato C al medesimo decreto, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza
dell’art. 1, lett. a), della direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, sui rifiuti, come modificata dalla direttiva
del Consiglio 18 marzo 1991, 91/156/CEE, e dalla decisione della Commissione 24 maggio 1996, 96/350/CE.
2)
La Repubblica italiana è condannata alle spese.
Firme
*
Lingua processuale: l’italiano.