CELEX: 61989CJ0298
Recurso de anulação de uma directiva
Autorização para serviços aéreos regulares inter-regionais

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição entrada em 28 de Setembro de 1989 na Secretaria do Tribunal de Justiça, o Governo de Gibraltar interpôs um recurso, nos termos do artigo 173. , segundo parágrafo, do Tratado CEE, destinado a obter a anulação do artigo 2. , n.  2, da Directiva 89/463/CEE do Conselho, de 18 de Julho de 1989, que altera a Directiva 83/416/CEE, relativa à autorização de serviços aéreos regulares inter-regionais para o transporte de passageiros, correio e carga entre Estados-membros (JO L 226, p. 14).
2 A Directiva 83/416/CEE do Conselho, de 25 de Julho de 1983 (JO L 237, p. 19; EE 03 F7 p. 166), tem por objectivo o estabelecimento de um programa comunitário de autorização pelos Estados-membros de serviços aéreos regulares inter-regionais entre estes Estados, para incentivar o desenvolvimento da rede intracomunitária. Em especial, prevê o processo de autorização a observar, os possíveis fundamentos de recusa e as normas da aprovação das tarifas praticadas.
3 Esta directiva foi em primeiro lugar alterada pela Directiva 86/216/CEE do Conselho, de 26 de Maio de 1986 (JO L 152, p. 47), para isentar transitoriamente da sua aplicação, nas mesmas condições das ilhas gregas já isentas pela Directiva 83/416, os aeroportos das ilhas atlânticas da Região Autónoma dos Açores e o do Porto, em razão do reduzido tráfego aéreo destas ilhas e da continuação do alargamento das infra-estruturas do aeroporto do Porto.
4 Seguidamente, foi alterada pela Directiva 89/463 de 18 de Julho de 1989, já referida, na qual se prevêem novas regras, tendo em conta a experiência adquirida, tendentes a oferecer às companhias aéreas melhores possibilidades de desenvolvimento dos mercados e dos serviços directos entre as diferentes regiões da Comunidade, em vez de continuarem a operar com serviços indirectos. Fundamentalmente, esta directiva alarga o âmbito de aplicação do regime em vigor às rotas exploradas por aeronaves com capacidade superior a 70 lugares e suprime alguns dos fundamentos da recusa de autorização dos serviços aéreos regulares inter-regionais que constavam da directiva inicial. Além disso, prevê-se a suspensão da aplicação da Directiva 89/463 ao aeroporto de Gibraltar até ser aplicado o regime de cooperação acordado entre os Governos do Reino de Espanha e do Reino Unido.
5 Esta disposição consta do artigo 2. , n.  2, da directiva, objecto do presente recurso, e tem a seguinte redacção:
"A aplicação das disposições da presente directiva ao aeroporto de Gibraltar será suspensa até começarem a ser aplicados os acordos previstos na declaração conjunta dos ministros dos Negócios Estrangeiros do Reino de Espanha e do Reino Unido, de 2 de Dezembro de 1987. Nessa data, os Governos do Reino de Espanha e do Reino Unido informarão o Conselho sobre o assunto."
6 Nesta declaração conjunta dos ministros dos Negócios Estrangeiros do Reino de Espanha e do Reino Unido, de 2 de Dezembro de 1987, prevê-se, no n.  8, designadamente, que o regime de utilização conjunta do aeroporto de Gibraltar começará a ser aplicado a partir da notificação pelas autoridades britânicas às autoridades espanholas homólogas da entrada em vigor da legislação necessária para dar execução ao ponto 3.3 (controlo aduaneiro e de imigração em cada um dos terminais) e que tenha sido concluída a construção do terminal espanhol e, em qualquer caso, o mais tardar, um ano após a notificação acabada de referir.
7 O Conselho deduziu, nos termos do artigo 91. , n.  1, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, uma questão prévia de inadmissibilidade do recurso e pediu ao Tribunal de Justiça que decida esta questão sem entrar na apreciação do mérito.
8 Nos termos do artigo 93. , n.os 1 e 2, do Regulamento de Processo, o Tribunal de Justiça aceitou a intervenção, em apoio dos pedidos do recorrido, do Reino de Espanha (despacho de 15 de Novembro de 1989), do Reino Unido (despacho de 17 de Janeiro de 1990) e da Comissão das Comunidades Europeias (despacho de 21 de Fevereiro de 1990).
9 Em apoio da questão prévia de inadmissibilidade por ele deduzida, o Conselho contesta antes de mais a legitimidade do Governo de Gibraltar, alegando que, segundo o direito britânico, a interposição do recurso no presente processo é da competência do governador. Seguidamente, considera que uma directiva não pode ser objecto de recurso de anulação, nos termos do artigo 173. , segundo parágrafo, do Tratado CEE, interposto por uma pessoa singular ou colectiva. Finalmente, o Conselho sustenta que a decisão impugnada não diz nem directa nem individualmente respeito ao Governo de Gibraltar.
10 O Governo de Gibraltar conclui pedindo a rejeição da questão prévia de inadmissibilidade. Antes de mais, alega que a sua personalidade jurídica é reconhecida pelo direito britânico e abrange, designadamente, a capacidade para interpor o presente recurso, uma vez que ele constitui uma "questão de interesse local específica", na acepção do artigo 55. do decreto de 23 de Maio de 1969 relativo à Constituição de Gibraltar e do despacho ministerial da mesma data, no qual se inscreve o turismo e o terminal civil do aeroporto entre as competências reconhecidas aos ministros de Gibraltar. Em seguida, o recorrente sustenta que o artigo 2. , n.  2, da Directiva 89/463 constitui uma decisão distinta desta directiva e que, por ter efeito directo, é susceptível de controlo pelo Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 173. , segundo parágrafo, do Tratado. Finalmente, o Governo de Gibraltar alega ser directa e individualmente afectado em virtude da forma da sua participação no processo de autorização dos serviços aéreos, como responsável pela melhoria do bem-estar da população de Gibraltar e como proprietário do terminal do aeroporto.
11 Todos os intervenientes abordaram e apreciaram a questão prévia de inadmissibilidade deduzida pelo Conselho. Em especial, o Reino Unido, tendo em conta as disposições constitucionais relativas a Gibraltar, alega que uma acção judicial num processo onde se discuta o cumprimento de obrigações internacionais só pode ser deduzida em nome do Governo de Gibraltar, na hipótese mais favorável ao recorrente, mediante instruções do governador. Por sua vez, o Reino de Espanha e a Comissão sublinham que a directiva impugnada não contém qualquer decisão individual susceptível de recurso na acepção do artigo 173. , segundo parágrafo, do Tratado.
12 Para mais ampla exposição dos factos do litígio, da tramitação processual e dos fundamentos e argumentos das partes quanto à questão prévia de inadmissibilidade, remete-se para o relatório para a audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
13 Nos termos do artigo 173. do Tratado CEE:
"O Tribunal de Justiça fiscaliza a legalidade dos actos do Conselho e da Comissão que não sejam recomendações ou pareceres. Para o efeito, é competente para conhecer dos recursos com fundamento em incompetência, violação de formalidades essenciais, violação do presente Tratado ou de qualquer norma jurídica relativa à sua aplicação, ou em desvio de poder, interpostos por um Estado-membro, pelo Conselho ou pela Comissão.
Qualquer pessoa singular ou colectiva pode interpor, nas mesmas condições, recurso das decisões de que seja destinatária e das decisões que, embora tomadas sob a forma de regulamento ou de decisão dirigida a outra pessoa, lhe digam directa e individualmente respeito..."
14 Uma vez que o Governo de Gibraltar não se inclui nem, de resto, pretende incluir-se entre os recorrentes previstos no artigo 173. , primeiro parágrafo, a admissibilidade da sua petição deve ser apreciada unicamente tendo em conta as disposições do segundo parágrafo deste artigo.
15 Antes de mais, convém recordar que o Tribunal de Justiça esclareceu, já no acórdão de 14 de Dezembro de 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes/Conselho (16/62 e 17/62, Recueil, p. 901), que o termo "decisão", constante do artigo 173. , segundo parágrafo, do Tratado, deve ser entendido no sentido técnico que resulta do artigo 189. do mesmo Tratado e que o critério de distinção entre um acto de natureza normativa e uma decisão na acepção deste último artigo deve ser procurado no alcance, geral ou não, do acto em questão.
16 Deve recordar-se igualmente que, apesar de em princípio só vincular os seus destinatários, que são os Estados-membros, a directiva constitui normalmente uma forma legislativa ou de regulamentação indirecta. De resto, o Tribunal de Justiça já teve oportunidade de qualificar a directiva como um acto com alcance geral (v., por exemplo, acórdão de 22 de Fevereiro de 1984, Kloppenburg, 70/83, Recueil, p. 1075, n.  11, ou despacho de 13 de Julho de 1988, Fédération européenne de la santé animale/Conselho, 160/88 R, Colect., p. 4121, n.  28).
17 Aliás, resulta de jurisprudência assente do Tribunal de Justiça que o alcance geral e, portanto, a natureza normativa de um acto não é prejudicado pela possibilidade de se determinar com maior ou menor precisão o nome ou até a identidade dos sujeitos jurídicos a que se aplica em determinado momento, desde que se verifique que essa aplicação se efectua em virtude de uma situação objectiva de direito ou de facto definida pelo acto e relacionada com o seu objectivo (acórdãos de 11 de Julho de 1968, Zuckerfabrik Watenstedt/Conselho, 6/68, Recueil, p. 595; de 16 de Abril de 1970, Compagnie française commerciale et financière/Comissão, 64/69, Recueil, p. 221, n.  11; de 30 de Setembro de 1982, Roquette Frères/Conselho, 242/81, Recueil, p. 3213, n.  7; de 26 de Abril de 1988, Astéris/Comissão, 97/86, 193/86, 99/86 e 215/86, Colect., p. 2181, n.  13; despacho de 13 de Julho de 1988, Fédération européenne de la santé animale/Conselho, já referido, n.  29; acórdão de 24 de Novembro de 1992, Buckl/Comissão, C-15/91 e C-108/91, Colect., p. I-6061, n. 25).
18 Finalmente, o Tribunal de Justiça já admitiu que limitações ou excepções de natureza temporária (acórdãos Zuckerfabrik Watenstedt/Conselho, já referido, e Compagnie française commerciale et financière/Comissão, já referido, n.os 12 a 15) ou de alcance territorial (acórdão de 18 de Janeiro de 1979, Société des usines de Beauport/Conselho, 103/78 a 109/78, Recueil, p. 17, n.os 15 a 19) contidas num texto legislativo fazem parte integrante do conjunto de disposições em que se inserem e participam, salvo desvio de poder, da sua característica de generalidade.
19 No caso em apreço, o alcance geral da Directiva 89/463 não é contestado pelas suas disposições, com excepção do artigo 2. , n.  2. Com efeito, esta directiva diz respeito a todos os serviços aéreos regulares inter-regionais da Comunidade, cujo regime de autorização a conceder pelos Estados-membros altera.
20 Quanto à disposição impugnada, ela suspende a aplicação deste novo regime em relação aos serviços com destino a ou proveniência de Gibraltar até à entrada em vigor das medidas previstas na declaração comum dos ministros dos Negócios Estrangeiros do Reino de Espanha e do Reino Unido, de 2 de Dezembro de 1987. Assim, ela atinge do mesmo modo todos os transportadores aéreos que pretendam explorar um serviço aéreo inter-regional directo entre um aeroporto da Comunidade e o aeroporto de Gibraltar e, mais genericamente, todos os utilizadores deste aeroporto. Por conseguinte, aplica-se a situações definidas objectivamente.
21 Além disso, deve observar-se que o aeroporto de Gibraltar não é o único temporariamente excluído do âmbito de aplicação territorial da directiva. Outros aeroportos (os das ilhas gregas e das ilhas atlânticas da Região Autónoma dos Açores e o do Porto) foram já, nos termos das Directivas 83/416 de 25 de Julho de 1983, e 86/216 de 26 de Maio de 1986, já referidas, objecto de isenção temporária de aplicação devido a razões técnicas ou económicas, tais como o reduzido tráfego aéreo ou a continuação do desenvolvimento de infra-estruturas aeroportuárias.
22 No que respeita ao aeroporto de Gibraltar, a directiva em causa fundamenta a suspensão da sua aplicação a este aeroporto no acordo expresso na declaração conjunta dos ministros dos Negócios Estrangeiros do Reino de Espanha e do Reino Unido, de 2 de Dezembro de 1987. Esta remissão é a comprovação de um obstáculo objectivo à aplicação da directiva, tendo em conta a sua finalidade. Com efeito, perante o diferendo que opõe o Reino de Espanha e o Reino Unido quanto à soberania sobre o território em que está situado o aeroporto de Gibraltar e as dificuldades de exploração que este diferendo implica, o desenvolvimento dos serviços aéreos entre este aeroporto e os outros aeroportos da Comunidade está dependente da entrada em vigor do regime de cooperação acordado entre os dois Estados.
23 Nestas condições, não pode considerar-se que o artigo 2. , n.  2, da Directiva 89/463 constitua uma decisão na acepção do artigo 173. , segundo parágrafo, do Tratado porque, pelo contrário, participa do carácter geral desta directiva.
24 Por conseguinte, o recurso é inadmissível e, sem mesmo haver necessidade de apreciar os outros fundamentos deduzidos em apoio da questão prévia da admissibilidade, deve como tal ser julgado.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
25 Por força do disposto no n.  2 do artigo 69. do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo o Governo de Gibraltar sido vencido, há que condená-lo nas despesas. De acordo com o artigo 69. , n.  4, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo, o Reino de Espanha, o Reino Unido e a Comissão, intervenientes, devem suportar as suas próprias despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) O recurso é julgado inadmissível.
2) O recorrente é condenado nas despesas.
3) O Reino de Espanha, o Reino Unido e a Comissão, intervenientes, suportam as suas próprias despesas.