CELEX: 62000TJ0254
Държавни помощи
Намаления на социалноосигурителни вноски в полза на предприятия, установени на територията на Венеция и Киоджа
Решение, с което схемата за помощ се обявява за несъвместима с общия пазар и се разпорежда възстановяване на изплатените помощи
Допустимост
Лична връзка
Условия относно засягането на търговията в Общността и въздействието върху конкуренцията
Дерогации по член 87, параграф 3, букви б)-д) ЕО и по член 87, параграф 2, буква б) ЕО
Квалифициране като нова помощ или като съществуваща помощ
Принципи на правната сигурност, на защита на оправданите правни очаквания, на равно третиране и на пропорционалност
Задължение за мотивиране

Обстоятелства, предхождащи спора
А —
Разглежданата схема за намаляване на социалноосигурителни вноски
В италиански министерски декрет от 5 август 1994 г., за който Комисията е уведомена, се определят критериите за предоставяне на намаленията на социалноосигурителни вноски, които са предвидени в разпоредбите, посочени в член 59 от Указ на президента на Италианската репу-блика от 6 март 1978 г. за установяване на специален режим за намаляване на социалноосигурителните вноски, които работодателите дължат на Istituto Nazionale de la Previdenza Sociale (INPS, Национален институт за социално осигуряване) в Мецоджорно за периода от 1994 г. до 1996 г.
С Решение 95/455/ЕО от 1 март 1995 година във връзка с разпоредбите относно намаленията в Мецоджорно на социалноосигурителните вноски в тежест на предприятията и поемането на част от тези вноски от държавния бюджет (
ОВ L 265, стр. 23
) Комисията обявява посочената в предходната точка схема за намаляване на социалноосигурителните вноски за съвместима с общия пазар, при условие че бъдат изпълнени определен брой условия. Това решение предвижда по-конкретно, че италианските органи трябва да съобщават на Комисията разпоредбите, приети с оглед на въвеждане на наложения със същото решение план за постепенно премахване на разглежданата схема за помощ.
Разглежданата в конкретния случай схема за намаляване на социалноосигурителни вноски е въведена със Закон № 206/1995, по силата на който за 1995 г. и 1996 г. предвидената с посочения по-горе министерски декрет от 5 август 1994 г. схема за помощ обхваща и предприятията, установени на островната територия на Венеция и Киоджа. С италианския закон № 30/1997 срокът на действие на тази схема се продължава за 1997 г. в полза на предприятията, установени както в областите на Мецоджорно, така и на островната територия на Венеция и Киоджа.
Член 1 от министерския декрет от 5 август 1994 г. предвижда общо намаляване на социалноосигурителните вноски, дължими от работодателите. Що се отнася до член 2 от този декрет, той предвижда освобождаване от социалноосигурителни вноски за създадените в предприятията нови работни места, за период от една година, считано от датата на наемане на работник, който е бил безработен.
От Решение 2000/394/ЕО на Комисията от 25 ноември 1999 година относно мерките за помощи в полза на предприятията, установени на територията на Венеция и Киоджа, предвидени в Закон № 30/1997 и в Закон № 206/1995 за намаляване на социалноосигурителните вноски (
ОВ L 150, 2000 г., стр. 50
, наричано по-нататък „обжалваното решение“), е видно, че съгласно предоставените от INPS данни за разглеждания период между 1995 г. и 1997 г. намаленията на социалноосигурителните вноски, предоставени на предприятия на островната територия на Венеция и Киоджа в приложение на член 1 от министерския декрет от 5 август 1994 г., са в размер средно на 73 милиарда италиански лири (ITL) (37,7 милиона евро) на година, разпределени между NaN предприятия. Освобождаванията, предоставени на предприятия на островната територия на Венеция и Киоджа в приложение на член 2 от този декрет, са в размер на 567 милиона италиански лири (NaN EUR) на година, разпределени между 165 предприятия.
Б —
Административна процедура
С писмо от 10 юни 1997 г. италианските органи съобщават на Комисията посочения по-горе закон № 30/1997 в съответствие с разпоредбите на Решение 95/455 (вж. точка 2 по-горе). С писмо от 1 юли 1997 г., последвано от напомнително писмо от 28 август 1997 г., Комисията иска допълнителни сведения относно разширяването на обхвата на горепосочената схема за намаляване на социалноосигурителни вноски в полза на установените във Венеция и Киоджа предприятия.
Поради липсата на отговор, с писмо от 17 декември 1997 г. Комисията уведомява Италианската репу-блика за решението си да започне уредената в член 88, параграф 2 ЕО процедура по отношение на помощите, предвидени в разпоредбите на Закон № 206/1995 и Закон № 30/1997, по силата на които определените за Мецоджорно намаления на социалноосигурителни вноски обхващат и островната територия на Венеция и Киоджа.
На 1 декември 1997 г. италианските органи спират действието на разглежданата схема за намаляване на социалноосигурителни вноски.
Решението за започване на процедурата е публикувано в
Официален вестник на Европейските общности
от 18 февруари 1998 г. С писмо от 17 март 1998 г. жалбоподателят Comitato „Venezia vuole vivere“ (по-нататък наричан „комитетът“ — сдружение, което обединява основните организации на промишлените и търговските оператори във Венеция и е учредено вследствие на започването на горепосочената официална процедура по разследване, за да координира действията, целящи да се сложи край на неблагоприятното положение на установените във Венеция оператори — представя становището си и изпраща доклад, като прилага проучване от март 1998 г., което е осъществено от Consorzio per la ricerca e la formazione (COSES, Консорциум за развойна и научноизследователска дейност) и се отнася до затрудненията, които имат осъществяващите дейност на територията на лагуната предприятия, за разлика от тези, установени в континенталната част. На 18 май 1998 г. Община Венеция също представя становище, като прилага първоначално проучване от февруари 1998 г., което е осъществено от COSES по същия въпрос. В становището си общината подчертава, че кръгът на получателите включва общинските предприятия, натоварени с предоставянето на услуга от общ икономически интерес. Тя иска прилагане на член 86, параграф 2 ЕО в тяхна полза. Всички тези становища са изпратени на Италианската репу-блика.
Италианските органи представят становището си с писмо от 23 януари 1999 г. С писмо от 10 юни 1999 г. те уведомяват Комисията, че напълно подкрепят становището, изпратено от Община Венеция.
С решение от 23 юни 1999 г. Комисията указва на Италианската репу-блика да ѝ предостави всички документи и сведения, необходими за да уточни ролята на общинските предприятия и да прецени съвместимостта с общия пазар на разглежданите мерки за намаляване на социалноосигурителните вноски. Италианските органи отговарят с писмо от 27 юли 1999 г. На 12 октомври 1999 г. в Брюксел се състои среща между тези органи и представителите на Комисията.
В —
Обжалваното решение
В обжалваното решение Комисията приема, че намаленията на социалноосигурителни вноски, предвидени в посочените по-горе закони, които препращат към член 2 от министерския декрет от 5 август 1994 г., представляват съвместими с общия пазар държавни помощи, когато посочените намаления са предоставени на предприятия, които са установени на териториите на Венеция и Киоджа и които са малки и средни предприятия (МСП) по смисъла на Рамката на Общността за държавните помощи за МСП (
ОВ C 213, 1996 г., стр. 4
), било предприятия, спрямо които може да се приложи дерогацията по член 87, параграф 3, буква в) ЕО, било предприятия, наели категории работници, които изпитват особени затруднения при приобщаването или повторното приобщаване към пазара на труда, в съответствие с Насоките за държавните помощи за заетост (
ОВ C 334, 1995 г., стр. 4
; член 1, първа алинея и съображение 105 от обжалваното решение).
Що се отнася до квалифицирането като държавна помощ, в изводите от преценката на разглежданите мерки в мотивите на обжалваното решение (съображение 110) Комисията посочва, че мерките, с които се спазва правилото „de minimis“, не попадат в приложното поле на член 87 ЕО, освен в секторите, попадащи в обхвата на Договора за ЕОВС, както и в секторите на корабостроенето, транспорта, земеделието и риболова съгласно известието ѝ относно помощите „de minimis“ (
ОВ C 68, 1996 г., стр. 9
).
Съгласно член 1, втора алинея от обжалваното решение помощите, предвидени в член 2 от министерския декрет от 5 август 1994 г., са несъвместими с общия пазар, ако са предоставени на предприятия, които не са МСП и не са установени в зони, по отношение на които може да се приложи дерогацията по член 87, параграф 3, буква в) ЕО.
Съгласно член 2 от обжалваното решение намаленията на социалноосигурителни вноски, предвидени в член 1 от министерския декрет от 5 август 1994 г. и предоставени на установените на територията на Венеция и Киоджа предприятия, представляват несъвместими с общия пазар държавни помощи.
Съгласно член 3 от обжалваното решение помощите, предоставени от Италианската репу-блика на общинското предприятие ASPIV (Azienda servizi publici idraulici e vari Venezia) и на Consorzio Venezia nuova, са съвместими с общия пазар по силата съответно на дерогацията по член 86, параграф 2 ЕО и на дерогацията по член 87, параграф 3, буква г) ЕО.
В член 4 от обжалваното решение се посочва, че мерките, въведени от Италианската репу-блика в полза на общинските предприятия ACTV (Azienda del conzorzio trasporti veneziano) и AMAV (Azienda multiservizi ambientali Venezia) и на предприятието Panfido SpA, не представляват помощи по смисъла на член 87 ЕО.
В член 5 от обжалваното решение Комисията задължава Италианската репу-блика да получи от получателите възстановяване на несъвместимите с общия пазар помощи, посочени в член 1, втора алинея и в член 2 от това решение, които са им били отпуснати незаконосъобразно.
Обжалваното решение е публикувано в
Официален вестник на Европейските общности
от 23 юни 2000 г.
Производство и искания на страните
Жалбоподателите подават настоящите жалби в секретариата на Първоинстанционния съд съответно на 16 и 18 септември 2000 г.
Освен това в предвидения срок от други жалбоподатели са подадени 56 жалби срещу обжалваното решение.
С отделни молби, подадени в секретариата на Първоинстанционния съд на 19 януари 2001 г., Комисията повдига възражение за недопустимост на основание член 114, параграф 1 от Процедурния правилник на Първоинстанционния съд.
С Решение от 25 януари 2001 г. Първоинстанционният съд препраща настоящото дело на втори разширен състав съгласно член 51, параграф 1 от Процедурния правилник.
С молба, подадена в секретариата на Първоинстанционния съд на 7 март 2001 г., Италианската репу-блика иска да встъпи в производството по дело T-270/00 в подкрепа на исканията на жалбоподателя Società italiana per il gas SpA (Italgas). С определение от 19 юни 2001 г. председателят на втори разширен състав допуска встъпването.
В рамките на предвидените в член 64 от Процедурния правилник процесуално-организационни действия и предвид сложния характер на посочените в обжалваното решение критерии за съвместимост Първоинстанционният съд отправя покана до Италианската репу-блика да уточни за всеки жалбоподател по настоящото дело, както и по посочените по-горе 56 свързани дела, дали счита, че съгласно член 5 от обжалваното решение следва да ѝ бъдат възстановени изплатените спорни помощи.
Вследствие на отговорите на Италианската репу-блика от 25 септември 2003 г. и 24 март 2004 г. Първоинстанционният съд обявява 22 жалби за напълно недопустими и 6 жалби за частично недопустими по отношение на предприятията жалбоподатели, които не обосновават наличието на правен интерес, доколкото при изпълнението на обжалваното решение компетентните национални органи са сметнали, че тези предприятия не са получили помощ, която е несъвместима с общия пазар и за която съществува задължение за възстановяване съгласно това решение (Определение на Първоинстанционния съд от 10 март 2005 г. по дело Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia и др./Комисия,
T-228/00, T-229/00, T-242/00, T-243/00, T-245/00—T-248/00, T-250/00, T-252/00, T-256/00—T-259/00, T-265/00, T-267/00, T-268/00, T-271/00, T-274/00—T-276/00, T-281/00, T-287/00 и T-296/00, Recueil, стр. II-787
, Определение на Първоинстанционния съд по дело Confartigianato Venezia и др./Комисия, T-266/00, Определение на Първоинстанционния съд по дело Baglioni Hotels и Sagar/Комисия, T-269/00, Определение на Първоинстанционния съд по дело Unindustria и др./Комисия, T-273/00 и Определение на Първоинстанционния съд по дело Principessa/Комисия, T-288/00, непубликувано в Recueil).
На 12 май 2005 г. пред съдията докладчик се провежда неформална среща с участието на представителите на страните по 37-те дела, по които жалбата не е обявена за напълно недопустима. Представените страни излагат становищата си и постигат съгласие относно избора на 4 „пилотни“ дела. В резултат на тази неформална среща настоящите дела (T-254/00, T-270/00 и T-277/00) и дело T-221/00 са избрани за „пилотни“.
По останалите 29 свързани дела Първоинстанционният съд постановява спиране на производството по съвместно искане на страните.
След като изслушва страните, с Определение от 12 септември 2005 г. и съгласно член 50 от Процедурния правилник председателят на втори разширен състав съединява дела T-254/00, T-270/00 и T-277/00 за целите на писмената фаза на производството, на устната фаза на производството и на съдебното решение.
Писмените фази на производствата по възраженията за недопустимост приключват с представянето в периода между 5 и 23 декември 2005 г. на писмените становища на жалбоподателите по трите съединени дела, както и на становището на Италианската репу-блика по дело T-270/00.
С Определение от 18 май 2006 г. Първоинстанционният съд (втори разширен състав) решава да се произнесе по възраженията за недопустимост с решението по същество. Писмената фаза на производството приключва на 23 февруари 2007 г. по дела T-254/00 и T-277/00 и на 26 ноември 2007 г. по дело T-270/00.
След като са изменени съставите на Първоинстанционния съд, съдията докладчик попада в шести разширен състав, на който в следствие на това са разпределени настоящите дела.
След като съдия Т. Чипев е възпрепятстван да заседава, в приложение на член 32, параграф 3 от Процедурния правилник на Първоинстанционния съд председателят на Първоинстанционния съд определя съдия N. Wahl за попълване на състава.
Въз основа на доклада на съдията докладчик Първоинстанционният съд (шести разширен състав) решава да започне устната фаза на производството. Комисията представя поисканите документи в предвидения срок.
С Определение от 14 октомври 2008 г. дело T-221/00 е заличено от регистъра поради оттегляне на жалбата от страна на жалбоподателя.
Жалбоподателят по дело T-254/00 моли Първоинстанционния съд:
—
да отмени обжалваното решение,
—
при условията на евентуалност да отмени член 5 от това решение,
—
също при условията на евентуалност да отмени член 5 от обжалваното решение, доколкото посоченото в него задължение за възстановяване обхваща помощите, отпуснати въз основа на правилото „de minimis“, и/или да отмени този член, доколкото същият предвижда заплащането на лихва при по-висок лихвен процент от действително изплатения от него лихвен процент за собствените му дългове,
—
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
Жалбоподателят по дело T-270/00 моли Първоинстанционния съд:
—
да отмени членове 1 и 2 от обжалваното решение, доколкото обявяват за несъвместими с общия пазар помощите, които са отпуснати под формата на данъчни освобождавания, предвидени в министерския декрет от 5 август 1994 г.,
—
да отмени член 5 от това решение,
—
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
Жалбоподателите по дело T-277/00 молят Първоинстанционния съд:
—
да отмени обжалваното решение, доколкото с него се засягат интересите им,
—
при условията на евентуалност да отмени член 5 от обжалваното решение, доколкото с него се налага задължение за възстановяване на стойността на разглежданите намаления на социалноосигурителни вноски и се предвижда налагането на лихви върху тази сума за разглеждания в обжалваното решение период,
—
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
Комисията моли Първоинстанционния съд:
—
да отхвърли жалбите като недопустими или неоснователни,
—
да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски.
По допустимостта
В подкрепа на възражението си за недопустимост Комисията изтъква, че нито дружествата жалбоподатели, нито комитетът са процесуално легитимирани. Предварително тя повдига възражение за недопустимост поради висящ процес срещу жалбата, подадена от комитета по дело T-277/00.
А —
По изложеното по дело T-277/00 твърдение за недопустимост поради висящ процес
1.
Доводи на страните
В подкрепа на възражението си за недопустимост, повдигнато срещу жалбата, подадена от комитета по дело T-277/00, Комисията се позовава на идентичността на тази жалба във всяко отношение с жалбата, подадена от него по дело T-274/00. Освен това тя твърди, че с жалбата по дело T-277/00 се цели отмяна на същото решение, както и че тази жалба почива в голяма степен на правни основания, аналогични на изложените по дело T-231/00. Ето защо жалбата по дело T-277/00 трябвало да се обяви за недопустима по отношение на комитета, отчасти поради наличието на висящ процес, тъй като са изложени идентични правни основания, и отчасти поради нарушение на член 48, параграф 2 от Процедурния правилник, тъй като са въведени нови правни основания.
Комитетът възразява, че жалбата му е допустима.
2.
Съображения на Първоинстанционния съд
Тъй като комитетът е оттеглил жалбата си по дело T-274/00 (Определение от 12 септември 2005 г. за заличаване от регистъра на дело Comitato „Venezia vuole vivere“/Комисия, T-274/00), възражението за недопустимост, основано на наличието на висящ процес, се отнася само до съвместната жалба, подадена от Adriatica di navigazione SpA и от комитета по дело Т-231/00. При все това следва да се отбележи, че комитетът подава жалбата по дело T-277/00 съвместно с дружеството Coopservice — Servizi di fiducia Soc. coop. rl, така че дори да се докаже твърдението за недопустимост поради висящ процес, това няма да окаже въздействие върху допустимостта на тази жалба, доколкото е подадена от Coopservice, и по-специално върху правните основания по същество, разгледани от Първоинстанционния съд в конкретния случай, тъй като те са представени съвместно от двамата жалбоподатели. При тези обстоятелства Първоинстанционният съд по принцип не е длъжен да разгледа възражението за недопустимост поради висящ процес, повдигнато в настоящия случай от Комисията.
Във всеки случай следва да се отбележи, че жалбата, подадена от комитета по дело T-277/00 и целяща отмяна на същото решение, не почива на същите правни основания като изложените в подкрепа на подадената от него преди това жалба по дело T-231/00. От посоченото следва, че в конкретния случай не са изпълнени условията, от които според съдебната практика зависи наличието на висящ процес (вж. в този смисъл Определение по дело Gruppo Ormeggiatori del porto di Venezia и др./Комисия, точка 26 по-горе, точка 41 и цитираната съдебна практика). Всъщност следва да се заключи, че група правни основания, изведени от нарушение на член 88, параграф 3 ЕО, както и на член 15 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 година за установяване на подробни правила за прилагането на член [88] от Договора за ЕО (
ОВ L 83, стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 41), и на нарушение на член 87, параграф 2, буква б) ЕО, на член 87, параграф 3, буква б) ЕО и на член 87, параграф 3, буква д) ЕО, са изложени само по дело T-277/00.
Що се отнася по-специално до правното основание, изведено от нарушение на член 88, параграф 3 ЕО и на член 15 от Регламент № 659/1999, посочен по-горе, следва да се отбележи, че това правно основание, с което се цели да се докаже, че разглежданата схема за помощ представлява съществуваща помощ, почива на твърдяната приемственост между Закон № 206/1995 и Закон № 30/1997, установяващи тази схема за помощ, и предходно законодателство, което също предвижда при определени условия освобождавания от социалноосигурителни вноски в полза на предприятията, установени в определени области на Италия. За сметка на това изложеното по дело T-231/00 правно основание, изведено от естеството на съществуваща помощ на разглежданата схема за помощ, почива на различното виждане, че що се отнася до вътрешния каботаж, разглежданата схема за помощ е установена едва след либерализацията на този сектор с общностното право през 1999 г. (Решение на Първоинстанционния съд от 15 юни 2000 г. по дело Alzetta и др./Комисия,
T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97—T-607/97, T-1/98, T-3/98—T-6/98 и T-23/98, Recueil, стр. II-2319
, точки 143 и 167). От посоченото следва, че доводите на комитета, изложени съответно по дела T-231/00 и T-277/00 с цел да се докаже, че разглежданата схема за помощ представлява съществуваща помощ, трябва да бъдат разглеждани като различни правни основания.
Впрочем, противно на тълкуването на Комисията, член 48, параграф 2 от Процедурния правилник забранява единствено да се въвеждат нови правни основания в хода на производството, освен ако не почиват върху правни или фактически обстоятелства, установени в хода на производството. Той е напълно ирелевантен за преценката на допустимостта на жалба със същия предмет между същите страни, но която почива на различни правни основания от изложените по предходната жалба. Съдебната практика (вж. точка 44 по-горе) не поставя допустимостта на подобна жалба в зависимост от настъпването на нови правни или фактически обстоятелства. Всъщност допустимостта на жалба зависи от наличието на висящ процес само когато тази жалба е между същите страни, цели отмяна на същото решение и почива на същите правни основания като предходна жалба.
Ето защо твърдението относно липса на процесуална предпоставка, изведено от възражението за недопустимост поради висящ процес, следва да бъде отхвърлено.
Б —
По твърдяната липса на процесуална легитимация на предприятията — жалбоподатели по дела T-254/00, T-270/00 и T-277/00
1.
Доводи на страните
Комисията поддържа, че предприятията жалбоподатели не са лично засегнати от обжалваното решение по смисъла на член 230, четвърта алинея ЕО.
Според Комисията получателите по схема за помощ не са лично засегнати от решение, с което се установява несъвместимостта на тази схема и се разпорежда възстановяването на изплатените помощи, тъй като подобно решение има общ характер.
Комисията припомня, че потенциалните получатели по схема за помощ не са лично засегнати от решение, с което тази схема се обявява за несъвместима с общия пазар. Освен това общностният съд приел за недопустима жалба, подадена от получател по незаконна схема за помощ срещу решението, с което Комисията обявила тази схема за несъвместима с общия пазар, но не разпоредила възстановяването на изплатените помощи (Решение на Съда от 2 февруари 1988 г. по дело Kwekerij van der Kooy и др./Комисия,
67/85, 68/85 и 70/85, Recueil, стр. 219
, точка 15).
Според Комисията налагането на задължение за възстановяване не променя естеството на решението ѝ и поради това не позволява да се приема, че получателите по схемата за помощ са лично засегнати.
В това отношение Решение на Съда от 19 октомври 2000 г. по дело Италия и Sardegna Lines/Комисия (
C-15/98 и C-10\5/99, Recueil, стр. I-8855
) трябвало да се тълкува с оглед на особеното положение на предприятието жалбоподател Sardegna Lines — Servizi Marittimi della Sardegna SpA. Последното всъщност получило индивидуална помощ, отпусната официално в рамките на схема за помощ. Всъщност разглежданата схема за помощ била приложима за много ограничен брой предприятия и Sardegna Lines получило голяма част от изплатените помощи (поне 9,6 милиарда италиански лири) от общо NaN ITL). Впрочем при отпускане на индивидуални помощи в изпълнение на разглежданата схема за помощ националните органи разполагали с широкото право на преценка.
Аналогично в Решение от 29 април 2004 г. по дело Италия/Комисия (
C-298/00 P, Recueil, стр. I-4087
, точка 39) Съдът приел, че предприятията получатели по разглежданата схема за помощ били лично засегнати, тъй като Комисията знаела броя на приетите молби и размера на кредитите, предвидени за разглежданите помощи. Освен това тази схема за помощ била въведена посредством индивидуални решения.
Що се отнася до разрешението, възприето в Решение на Съда на ЕАСТ от 21 юли 2005 г. по дело Fesil и Finnfjord и др./Надзорен орган на ЕАСТ (съединени дела E-5/04, E-6/04 и E-7/04), на което се позовава жалбоподателят Hotel Cipriani SpA, то не било приложимо в конкретния случай, тъй като правилата относно отношенията между държавите — членки на Европейската асоциация за свободна търговия (ЕАСТ), Надзорния орган и Съда не съдържат разпоредби, подобни на член 234 ЕО, които да предвиждат възможност за отправяне на преюдициално запитване за преценка на действителността на актовете на институциите.
Освен това в Определение по дело Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia и др./Комисия, точка 26 по-горе (точка 29 и сл.) Първоинстанционният съд обявил определени жалби за недопустими, като същевременно допуснал възможността Комисията да възрази срещу липсата на възстановяване на изплатените помощи на съответната държава членка. Следователно недопустимостта на тези жалби не зависела от възстановяването или от липсата на възстановяване на помощите от страна на жалбоподателите. На последно място, в Решение от 23 февруари 2006 г. по дело Atzeni и др. (
C-346/03 и C-529/03, Recueil, стр. I-1875
, точки 33 и 34) Съдът счел, че не била явна допустимостта на жалба за отмяна, подадена от получатели по схеми за помощи, предназначени за определени по общ начин категории лица, срещу решение на Комисията, с което се налага възстановяване на изплатените помощи.
Ето защо Комисията смята, че Решение по дело Италия и Sardegna Lines/Комисия, точка 52 по-горе, и Решение по дело Италия/Комисия, точка 53 по-горе, не изменят постоянната съдебна практика, според която жалбите на физически или юридически лица срещу решенията относно схеми за помощ са недопустими.
В това отношение обаче Комисията признава, че когато за въвеждането на разглежданата схема за помощ е необходимо приемането на индивидуални изпълнителни мерки, които предполагат, че компетентният административен орган разполага с право на преценка, действителните получатели по подобна схема могат да се считат за лично засегнати от решението на Комисията, с което се установява несъвместимостта ѝ с общия пазар и се разпорежда възстановяване на изплатените помощи.
В конкретния случай жалбоподателите не били лично засегнати от обжалваното решение поради две причини. От една страна, разглежданите намаления на социалноосигурителни вноски били предоставени автоматично на всички предприятия, установени на територията на Венеция или Киоджа.
От друга страна, обжалваното решение се отнасяло до неопределен и неопределяем брой предприятия, в зависимост от обективните им характеристики, а именно да наемат работници и да осъществяват дейността си в определена географска зона. Макар при приемане на обжалваното решение Комисията теоретично да е могла, както поддържат жалбоподателите, да определи предприятията получатели с помощта на националните органи, тя е трябвало да разследва схемата за помощ, а не всеки конкретен случай на прилагане. Единственото изключение се отнасяло до общинските предприятия, чието положение е изложено конкретно в становището на Община Венеция, възприето от италианското правителство. Ето защо Комисията анализирала особеното положение на тези предприятия, които поради това били лично засегнати от обжалваното решение за разлика от жалбоподателите.
За сметка на това, като се има предвид, че Комисията не могла да установи въз основа на предоставените от INPS таблици с какво намаление се е ползвало лично всяко предприятие, тя не могла да установи наличието на отпускане на помощи на всеки от получателите. Ето защо задължение на съответната държава членка било да определи предприятията получатели, които в изпълнение на обжалваното решение са длъжни да възстановят получените помощи. За това определяне бил необходим сложен анализ, основан на редица критерии за преценка. Всъщност националните органи следвало да прилагат във всеки индивидуален случай условията за наличие на държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО, както и критериите, посочени по общ и абстрактен начин в обжалваното решение.
Подобен контрол следвало да се упражнява от компетентните национални органи в рамките на лоялното сътрудничество с Комисията. В случай на различия Комисията можела да сезира Съда в приложение на член 88, параграф 2, втора алинея ЕО. Що се отнася до получателите на разглежданата мярка, те имали възможност да оспорят пред националния съд приетите срещу тях евентуални решения за възстановяване, като повдигат възражение за незаконосъобразност на решението на Комисията. Съдебната им защита била гарантирана от член 234 ЕО.
Поради всички изложени съображения и за разлика от решението, разгледано в Решение по дело Италия/Комисия, точка 53 по-горе, обжалваното решение оставило отворена възможността някои от разглежданите намаления на социалноосигурителни вноски да не бъдат квалифицирани като държавна помощ или да представляват съвместими с общия пазар помощи. Всъщност в конкретния случай Комисията не установила, че са отпуснати помощи на всеки от получателите и следователно не определила предприятията, длъжни да възстановят получените въз основа на разглежданата схема помощи.
Вследствие на посоченото Комисията заключава, че предприятията жалбоподатели нямат особени качества или характеристики, които да са указани в обжалваното решение, и не могат да се позоват на конкретна вреда. Ето защо не могло да се приеме, че те са лично засегнати от обжалваното решение.
Жалбоподателите и Италианската репу-блика, която встъпва в подкрепа на исканията на Italgas и се присъединява към становището му, припомнят, че в изпълнение на обжалваното решение по отношение на предприятията жалбоподатели е прието решение за възстановяване на получените помощи. При сходни обстоятелства общностният съд приел наличието на лична връзка.
На първо място, всички жалбоподатели и Италианската репу-блика поддържат, че противно на твърденията на Комисията, обжалваното решение няма общ и абстрактен характер, тъй като действителните получатели по схема за помощ представляват затворен кръг и могат да бъдат определени при приемане на това решение. Приемането на решение, предвиждащо възстановяване на несъвместимите помощи с цел да се премахнат последиците от тях, предполага, че Комисията проверява предварително последиците от тези помощи. В това отношение жалбоподателите уточняват, че е достатъчно предприятията получатели да могат да бъдат определени от компетентните национални органи при процедурата по възстановяване. Действителните получатели можело да бъдат приети за преки адресати на решението на Комисията. Освен това Hotel Cipriani и Italgas оспорват, че при изпълнение на това решение националните органи са оправомощени да проверяват във всеки индивидуален случай дали са изпълнени условията за прилагане на член 87, параграф 1 ЕО (вж. точки 124 и 138 по-долу).
На второ място, Hotel Cipriani и Coopservices твърдят също така, че решение на Комисията относно схема за помощ, което налага възстановяване на изплатените помощи, засяга лично интересите на актуалните получатели по помощта и представлява увреждащ акт за тях.
Всички жалбоподатели отхвърлят довода на Комисията, че частноправните субекти се ползвали от ефективна съдебна защита пред националния съд. Производството пред Съда по постановяване на преюдициално заключение им предоставяло по-ограничена възможност да изложат доводите си. Освен това нямало никакви гаранции, че националният съд ще отправи преюдициално запитване.
Италианската репу-блика подчертава, че разглежданите намаления на социалноосигурителни вноски били предоставени на предприятията с единствено условие да бъдат установени на островната територия на Венеция или Киоджа. В този контекст при приемане на обжалваното решение не съществувало съмнение относно това кои са получателите, длъжни да възстановят получената помощ.
2.
Съображения на Първоинстанционния съд
Комисията основателно приема, че в конкретния случай е налице пряка връзка по смисъла на член 230, четвърта алинея ЕО. Тя подчертава, че съгласно обжалваното решение италианските органи са длъжни да премахнат обявените за несъвместими помощи и да получат възстановяване на незаконосъобразно отпуснатите несъвместими помощи. Тя признава, че тези органи не разполагат с право на преценка при изпълнение на обжалваното решение.
За сметка на това Комисията смята, че действителните получатели по незаконна схема за помощ по принцип не са лично засегнати от решение, с което се установява несъвместимостта на тази схема и се разпорежда възстановяване на изплатените помощи, тъй като подобно решение по принцип се основава на общ и абстрактен анализ на посочената схема. Тя обяснява твърдяната липса на лична връзка с обстоятелството, че броят на получателите не бил определяем. Ето защо при изпълнение на решението, с което се разпорежда възстановяване на получените помощи, съответната държава членка имала за задача да определи предприятията получатели, длъжни да ги възстановят.
На първо място, Комисията оспорва, че съгласно съдебната практика действителните получатели по схема за помощ са процесуално легитимирани да обжалват решението, с което се установява несъвместимостта на тази схема и се разпорежда възстановяване на обявените за несъвместими помощи. Тя предлага тази процесуална легитимация да бъде ограничена до случаите, в които схемата за помощ е въведена посредством индивидуални решения (вж. точка 56 по-горе).
На второ място, Комисията предлага при изпълнение на решение на тази институция, с което се установява несъвместимостта на незаконна схема за помощ, на националните органи да се признае правомощието да проверяват във всеки отделен случай дали са изпълнени условията за прилагане на член 87, параграф 1 ЕО относно упражняването на икономическа дейност, засягането на търговията в Общността и въздействието върху конкуренцията.
Първо, следва да се отбележи, че както твърди Комисията, решение на тази институция относно незаконна схема за помощ и налагане на възстановяване на изплатените помощи има общо действие спрямо действителните получатели по тази схема, доколкото то се прилага за обективно определени положения и поражда правни последици за получателите по посочената схема, разглеждани по общ и абстрактен начин. Всъщност самото обстоятелство, че действителните получатели по подобна схема са определяеми, не води до задължение за Комисията да вземе предвид индивидуалното им положение. Поради това решението относно схема за помощ по принцип се основава на обща и абстрактна проверка на съответната схема за помощ, като тази схема само по себе си представлява акт с общо действие (вж. точки 83, 209, 229 и 230 по-долу). Ето защо това решение има отделно действие например от това на решението по член 81 ЕО, което може да се приеме за съвкупност от индивидуални решения, чиито адресати са съответните предприятия (вж. в този смисъл Решение на Съда от 14 септември 1999 г. по дело Комисия/AssiDomän Kraft Products и др.,
C-310/97 P, Recueil, стр. I-5363
, точки 39, 49 и 63). По-конкретно обстоятелството, че решението на Комисията налага по общ и абстрактен начин възстановяването на изплатените помощи, не може да доведе до това решението да има естество на съвкупност от индивидуални решения (вж. по аналогия Определение на Съда от 8 април 2008 г. по дело Saint-Gobain Glass Deutschland/Комисия,
C-503/07 P, Сборник, стр. I-2217
, точка 72). За сметка на това, когато Комисията разглежда индивидуалното положение на някои действителни получатели по схема за помощ, решението ѝ има индивидуален характер по отношение на последните.
Освен това не е изключена възможността при определени обстоятелства разпоредбите на акт с общо действие да могат да засегнат лично някои физически или юридически лица, когато решението се отнася до последните поради някои присъщи за тях качества или поради фактическо положение, което ги разграничава от всички останали лица (Решение на Съда от 18 май 1994 г. по дело Codorniu/Съвет,
C-309/89, Recueil, стр. I-1853
, точки 19—21, Решение на Първоинстанционния съд от 7 ноември 1996 г. по дело Roquette Frères/Съвет,
T-298/94, Recueil, стр. II-1531
, точка 37 и Определение на Първоинстанционния съд от 11 септември 2007 г. по дело Fels-Werke и др./Комисия, T-28/07, непубликувано в Сборника, точка 60).
В този правен контекст следва да се разгледа позицията на Комисията с оглед както на произтичащите от съдебната практика критерии за преценка на наличието на лична връзка по смисъла на член 230, четвърта алинея ЕО, така и на системата за предварителен контрол на държавните помощи, въведена с Договора и тълкувана от съдебната практика. За тази цел първо следва да се прецени релевантността на критерия относно правилата за прилагане на схемата за помощ с оглед на съдебната практика, основана на Решение по дело Италия и Sardegna Lines/Комисия, точка 52 по-горе, и Решение по дело Италия/Комисия, точка 53 по-горе, както и с оглед на системата за контрол на държавните помощи. На следващо място Първоинстанционният съд ще разгледа доводите на Комисията относно обхвата на правомощията на съответната държава членка при изпълнението на решението, с което незаконна схема за помощ се обявява за несъвместима с общия пазар и се нарежда възстановяването на изплатените помощи.
a) Преценка на критерия относно правилата за прилагане на схемата за помощ с оглед на съдебната практика
На първо място, що се отнася до съдебната практика, предварително следва да се отбележи, че противно на твърдението на Комисията, Съдът не изключва възможността действителните получатели по незаконна схема за помощ да бъдат процесуално легитимирани да обжалват решение, с което тази схема се обявява за несъвместима и се налага възстановяване на изплатените помощи. В това отношение Решение по дело Kwekerij van der Kooy и др./Комисия, точка 50 по-горе, на което се позовава Комисията, не е релевантно. Всъщност от заключението на генералния адвокат сър Gordon Slynn по това решение (Recueil, стр. 240) е видно, че в разглежданото по това дело решение Комисията не е предвидила задължение за възстановяване. Макар в последното съображение от решението си да запазва възможността за възстановяване на по-късен етап, в хода на съдебното заседание тя уведомява Съда, че не е предприела нищо в това отношение.
За сметка на това от Решение по дело Италия и Sardegna Lines/Комисия, точка 52 по-горе, и Решение по дело Италия/Комисия, точка 53 по-горе, ясно личи, че когато Комисията установява несъвместимостта с общия пазар на незаконна схема за помощ и налага възстановяването на изплатените помощи, всички действителни получатели по тази схема са лично засегнати от решението ѝ (вж. също Решение на Първоинстанционния съд от 29 септември 2000 г. по дело CETM/Комисия,
T-55/99, Recueil, стр. II-3207
, точка 25, Решение на Първоинстанционния съд от 12 септември 2007 г. по дело Италия и Brandt Italia/Комисия,
T-239/04 и T-329/04, Сборник, стр. II-3265
, точка 44 и Решение на Първоинстанционния съд от 20 септември 2007 г. по дело Salvat père & fils и др./Комисия,
T-136/05, Сборник, стр. II-4063
, точки 69—73).
Всъщност, противно на твърденията на Комисията, от решението, разглеждано в Решение по дело Италия и Sardegna Lines/Комисия, точка 52 по-горе, не е видно, че особеното положение на Sardegna Lines е взето предвид от Комисията. В това решение Комисията просто посочва в рамките на изложението на фактите, че е „научила за съществуването на спорната схема за помощ по повод на жалба относно особен случай на прилагане на посочената схема“. Дори да се допусне, че Комисията е знаела за положението на Sardegna Lines, налага се изводът, че от една страна, тя не е посочила поименно това предприятие в разглежданото решение, а от друга страна, че не е посочила данни, които могат да характеризират специфичното му положение. Напротив, тя посочва единствено общия размер на помощта, отпусната от момента на влизане в сила на разглежданата схема за помощ с цел да се предоставят съответните заеми и лизинги. На следващо място, въз основа на това Комисията извършва обща и абстрактна проверка на разглежданата схема за помощ (вж. по-специално точка VII от разглежданото решение). При тези обстоятелства от Решение по дело Италия и Sardegna Lines/Комисия, посочено по-горе, не може да се заключи, че Съдът е приел, че индивидуалното положение на Sardegna Lines е взето предвид от Комисията. Напротив, като противопоставя потенциалните получатели по абстрактно създадена схема за помощ на действителните получатели по незаконосъобразно изпълнена подобна схема, Съдът постановява, че Sardegna Lignes е лично засегнато „в качеството си на действителен получател на индивидуална помощ, която е отпусната въз основа [на схемата за помощ за сардинските корабособственици] и за която Комисията е разпоредила да бъде възстановена“ (точка 34 от съдебното решение). Посоченият по-горе израз „индивидуална помощ“ явно се отнася до помощта, отпусната на Sardegna Lines в изпълнение на разглежданата схема за помощ. Противно на предложеното от Комисията тълкуване, той не може да се разбира в смисъл, че се отнася до отчитане на индивидуалното положение на Sardegna Lines от страна на тази институция, тъй като разглежданата схема за помощ не се прилага автоматично.
Този анализ на Решение по дело Италия и Sardegna Lines/Комисия, точка 52 по-горе, се потвърждава от заключението на генералния адвокат Alber по дело Италия/Комисия, точка 53 по-горе (Recueil, стр. I-4092). Всъщност в заключението си генералният адвокат отхвърля довода на Комисията, според който разглежданата в Решение по дело Италия и Sardegna Lines/Комисия, точка 52 по-горе, схема за помощ е въведена посредством решения за изпълнение, приети от националните органи в рамките на правото им на преценка. В това отношение той подчертава, че:
„Съдът […] се основава единствено [в точка 34 от решението си] на обстоятелството, че жалбоподателят Sardegna Lines е засегнат в качеството си на получател на помощ, чието възстановяване е разпоредено от Комисията. Той не споменава други индивидуализиращи жалбоподателя обстоятелства, като отчитането на случая му в рамките на административната процедура“ (точка 71 от заключението).
В Решение по дело Италия/Комисия, точка 53 по-горе, Съдът ясно потвърждава разрешението, възприето от него в Решение по дело Италия и Sardegna Lines/Комисия, точка 52 по-горе. Важно е да се подчертае, че секторната схема за помощ, разглеждана по делото, довело до постановяване на Решение Италия/Комисия, точка 53 по-горе, засяга значителен брой автомобилни превозвачи на стоки. За разлика от Sardegna Lines нито един от превозвачите жалбоподатели не се отличава от останалите получатели по разглежданата схема за помощ поради значимостта на получените помощи или поради някаква особена роля в хода на административната процедура. Като възпроизвежда употребената в Решение по дело Италия и Sardegna Lines/Комисия формулировка, Съдът постановява, че предприятията жалбоподатели „са в различно положение от това на молители“, тъй като те са засегнати „в качеството си на действителни получатели по индивидуалните помощи, които са отпуснати въз основа на тази схема и за които Комисията [е] разпоредила да бъдат възстановени“ (точка 39 от съдебното решение).
Освен това, макар да е лаконична, посочената по-горе точка 39 от Решение по дело Италия/Комисия, точка 53 по-горе, съдържа и важни уточнения относно обосновката на процесуалната легитимация на предприятията, които са се ползвали от незаконна схема за помощ. Всъщност Съдът подчертава в тази точка, че в разглежданото решение се споменава „броят на приетите молби и размерът на кредитите, предвидени за разглежданите помощи“ в разглеждания период от време и заключава от това, че „следователно Комисията не може да не знае за съществуването на действителните получатели“. Така той разграничава изрично положението на действителните получатели, които са определяеми и чието положение е особено засегнато от разпореждането за възстановяване, от това на потенциалните получатели.
Ето защо с оглед по-специално на посоченото по-горе заключение на генералния адвокат Alber по дело Италия/Комисия, точка 79 по-горе (точки 74—85), гореспоменатата точка 39 от решение по дело Италия/Комисия, точка 53 по-горе, може да се разбира в смисъл, че признава, че предприятията жалбоподатели се отличават от всички други оператори, поради обстоятелството че формират затворен кръг от лица, особено засегнати от разпореждането за възстановяване. По-специално, за разлика от потенциалните получатели по схема за помощ действителните получатели по разглежданата схема за помощ представляват ограничена група, тъй като въвеждането на тази схема се прекратява още преди приемането на обжалваното решение, така че по принцип с помощта на националните органи Комисията може да ги определи при приемането на обжалваното решение. Противно на твърденията на Комисията, Съдът не поставя признаването на лична връзка в зависимост от конкретното определяне на получателите по разглежданата схема за помощ и от анализа на индивидуалното им положение от Комисията.
Следва да се подчертае, че макар решението относно схема за помощ да има общо действие, доколкото Комисията разследва по общ и абстрактен начин тази схема (вж. точка 73 по-горе), подобно решение се отнася единствено до определена схема за помощ. Ето защо то няма нормативен характер и не е от значение при определянето на дадена общностна политика, а е свързано с прилагането на правилата на общностното право, в конкретния случай относно държавните помощи, за разлика от актове с нормативен характер, които се прилагат за всички засегнати икономически оператори (вж. например Решение на Съда от 14 февруари 1989 г. по дело Lefebvre/Комисия,
206/87, Recueil, стр. 275
, Решение оп дело Roquette Frères/Съвет, точка 74 по-горе, точка 42 и Определение по дело Fels-Werke и др./Комисия, точка 74 по-горе, точки 61 и 63).
В този правен контекст според съдебната практика принадлежността към затворения кръг на действителните получатели по схема за помощ, особено засегнати от наложеното от Комисията на съответната държава членка задължение за получаване на възстановяване на изплатените помощи, е достатъчна, за да отличи тези получатели от всички други лица (вж. Решение на Съда от 15 юли 1963 г. по дело Plaumann/Комисия,
25/62, Recueil, стр. 197
, 223). В конкретния случай индивидуализирането произтича от особеното накърняване с разпореждането за възстановяване на интересите на напълно определяемите членове на този затворен кръг.
Ако процесуалната легитимация на действителен получател по схема за помощ е поставена в зависимост от индивидуалното му положение, тази процесуална легитимация би зависела от избора на Комисията в обжалваното решение да извърши или не такава индивидуална проверка въз основа на сведенията, които са ѝ предоставени в рамките на административната процедура. Това разрешение би породило правна несигурност, доколкото запознаването на Комисията с конкретните индивидуални положения често е въпрос на случайност (вж. точка 83 от заключението на генералния адвокат Alber по дело Италия/Комисия, точка 79 по-горе). Освен това, ако даден получател възрази пред Първоинстанционния съд срещу това, че Комисията не е извършила проверка на индивидуалното му положение например предвид отнасящите се до него сведения, предоставени на тази институция в хода на административната процедура, допустимостта на жалбата би била свързана с проверка на правните основания по същество. В този контекст сложният и трудно предвидим характер на изхода от проверката на допустимостта би допринесъл за правната несигурност.
На последно място, следва да се припомни, че критерият за затворения кръг, чиито членове са особено засегнати от решение на Комисията, е възприет от Съда и в Решение от 22 юни 2006 г. по дело Белгия и Forum 187/Комисия (
C-182/03 и C-217/03, Recueil, стр. I-5479
, точки 58—64). Що се отнася по-специално до координационните центрове, които са в процес на одобряване, като следва подхода, възприет в Решение по дело Италия и Sardegna Lines/Комисия, точка 52 по-горе, и в Решение по дело Италия/Комисия, точка 53 по-горе, Съдът приема, че тези центрове са лично засегнати, тъй като са „напълно определяеми към момента на приемане на решението, [предмет на обжалване]“ (Решение по дело Белгия и Forum 187/Комисия, посочено по-горе, точка 61 и заключението на генералния адвокат Léger по това дело, Recueil, стр. I-5485, точки 196 и 197). Що се отнася до центровете, чиито молби за подновяване са в процес на разглеждане към момента на уведомяването за обжалваното решение, Съдът постановява, че при особените обстоятелства в конкретния случай тези потенциални получатели са процесуално легитимирани, тъй като са част от затворения кръг, чиито членове са особено засегнати от разглежданото решение, поради това че вече не могат да получат одобрение (Решение по дело Белгия и Forum 187/Комисия, посочено по-горе, точки 62 и 63 и заключението на генералния адвокат Léger по това дело, точка 211).
С оглед на цялата тази съдебна практика предложеният от Комисията критерий, основан на правилата за изпълнение на схемата за помощ, е ирелевантен. По-конкретно от тълкуването на Решение по дело Италия и Sardegna Lines/Комисия, точка 52 по-горе, и Решение по дело Италия/Комисия, точка 53 по-горе, не е видно, че Съдът отчита вече изтъкнатото от Комисията по тези дела обстоятелство, че разглежданите схеми за помощ действително са приложени посредством административни решения за изпълнение, предполагащи наличие на оперативна самостоятелност. Впрочем следва да се отбележи, че Решение по дело CETM/ Комисия, точка 77 по-горе, и Решение на Съда на ЕАСТ по дело Fesil и Finnfjord и др./Надзорен орган на ЕАСТ, точка 54 по-горе, се отнасят до схеми за помощ, от които автоматично се ползват предприятията, отговарящи на предвидените по тези схеми условия. От решението на Съда на ЕАСТ (точка 46) е видно, че възразявайки срещу допустимостта на жалбата, в становището си Комисията вече е изтъкнала, че схемите за помощи, разглеждани в Решение по дело Италия и Sardegna Lines/Комисия, точка 52 по-горе, и Решение по дело Италия/Комисия, точка 53 по-горе, не се прилагат автоматично за отговарящите на определени условия предприятия, а оправомощават компетентните национални органи да предоставят предимства на получателите посредством последващи административни актове. Съдът на ЕАСТ не приема това разграничение за релевантно, за което свидетелства обстоятелството, че той се присъединява към кратките, но ясни мотиви, изложени в двете посочени по-горе решения на Съда.
Що се отнася до Определение по дело Gruppo оrmeggiatori del рorto di Venezia и др./Комисия, точка 26 по-горе, на което се позовава Комисията (вж. точка 55 по-горе), жалбоподателите основателно отбелязват, че то е ирелевантно за преценката на процесуалната легитимация. Всъщност в това определение Първоинстанционният съд не разглежда процесуалната легитимация на съответните предприятия, а обявява за недопустими поради липса на правен интерес жалбите, подадени от предприятията, които междувременно са изключени от процедурата по възстановяване на съответните помощи, образувана от националните органи в изпълнение на обжалваното решение. В това отношение следва да се припомни, че за да докаже процесуалната си легитимация при подаване на жалба, е достатъчно предприятието да посочи надлежно, че се е ползвало от мерки на основание разглежданата схема за помощ, за които може да се отнася несъвместимостта, обявена от Комисията в разглежданото решение. В рамките на жалба срещу решение на Комисията относно схема за помощ Първоинстанционният съд не следва да се произнася по конкретното прилагане на посочените в това решение критерии, за да определи дали по силата на това решение разглежданите мерки в полза на дадено предприятие трябва да бъдат приети за несъвместими с общия пазар. Всъщност при изпълнение на подобно решение компетентните национални власти следва да прилагат във всеки отделен случай горепосочените критерии под контрола на Комисията.
В този контекст Определение по дело Gruppo оrmeggiatori del рorto di Venezia и др./Комисия, точка 26 по-горе, се ограничава да изключи правния интерес на определено предприятие жалбоподател, когато след подаването на жалбата се установи, че според преценката на националните органи, извършена при изпълнението на решението на Комисията, мерките, от които се е ползвало това предприятие въз основа на съответната схема за помощ, не са свързани със задължение за възстановяване, тъй като по силата на това решение те не попадат в приложното поле на член 87, параграф 1 ЕО, или тъй като те отговарят на критериите за съвместимост с общия пазар, посочени в това решение. В това определение (точка 26) Първоинстанционният съд по-конкретно отхвърля довода на съответните предприятия относно правомощието на Комисията, в рамките на контрола относно изпълнението на решението ѝ от съответната държава членка да задължава в последващ момент последната да получи възстановяване на твърдените помощи от предприятията именно поради съображението че подобно обстоятелство е бъдещо и несигурно. В конкретния случай впрочем е безспорно, че предприятията жалбоподатели са адресат на решение за възстановяване от страна на националните органи, което потвърждава правния им интерес.
В Решение по дело Atzeni и др., точка 55 по-горе, на което също се позовава Комисията, Съдът просто уточнява, че преюдициално запитване за преценка на действителността не е недопустимо, когато се отнася до решение на Комисията относно схема за помощ, тъй като процесуалната легитимация на съответните предприятия на основание член 230, четвърта алинея ЕО предполага комплексен анализ и поради това не е явна. Това съдебно решение следва подхода, възприет в съдебната практика, произтичаща от Решение на Съда от 9 март 1994 г. по дело TWD Textilwerke Deggendorf (
C-182/92 Recueil, стр. I-833
), съгласно която когато пред националния съд е направено възражение за незаконосъобразност на решението на Комисията, на това възражение се противопоставя възражение за липса на процесуална предпоставка само когато предприятията — получатели на помощта, безспорно имат право да обжалват решението на Комисията и са уведомени за това право (Решение по дело TWD Textilwerke Deggendorf, посочено по-горе, точка 24, Решение на Съда от 12 декември 1996 г. по дело Accrington Beef и др.,
C-241/95, Recueil, стр. I-6699
, точки 15 и 16 и Решение на Съда от 11 ноември 1997 г. по дело Eurotunnel и др.,
C-408/95, Recueil, стр. I-6315
, точка 28). Освен това от Решение по дело Италия/Комисия, точка 53 по-горе (точка 31), е видно, че Съдът вече изрично е отхвърлил довода на Комисията, според който ако се признае, че действителните получатели по схема за помощ са процесуално легитимирани да обжалват решението на Комисията, с което тази схема се обявява за несъвместима и се налага възстановяването на изплатените помощи, то всяко преюдициално запитване във връзка с възстановяването на такива помощи би било обявено за недопустимо в приложение на съдебната практика, произтичаща от Решение дело Textilwerke Deggendorf, посочено по-горе (вж. в това отношение посоченото по-горе заключение на генералния адвокат Alber по дело Италия/Комисия, точка 79 по-горе, точки 86—89). От друга страна, следва да се посочи още, че не можело да се приеме, че действителните получатели са пропуснали срока да направят възражение за незаконосъобразност на решението на Комисията пред националния съд, когато предвид особените обстоятелства в конкретния случай или сложността на критериите, посочени в това решение, за да се определят помощите, обявени за несъвместими с общия пазар, за които се прилага задължението за възстановяване, първоначално са съществували основателни съмнения дали тези получатели са длъжни да възстановят разглежданите помощи в изпълнение на решението на Комисията, поради което правният им интерес не е бил явен (Определение по дело Gruppo ormeggiatori del porto de Venezia и др./Комисия, точка 26 по-горе, точка 31).
В конкретния случай от обжалваното решение (съображение 13), без това съображение да е оспорено от жалбоподателите, е видно, че както по делото, по което е постановено Решение Италия/Комисия, точка 53 по-горе, Комисията знае точния брой на предприятията получатели, както и общия размер, от една страна, на общите намаления на социалноосигурителни вноски, предоставени на основание член 1 от министерския декрет от 5 август 1994 г., а от друга страна, на освобождаванията от социалноосигурителни вноски за новите работни места, предоставени на основание член 2 от този министерски декрет през разглеждания период.
От посоченото следва, че получателите по разглежданата схема за помощ са били напълно определяеми при приемане на обжалваното решение. При тези обстоятелства от посоченото по-горе следва, че предприятията жалбоподатели са лично засегнати от това решение.
Тълкуването на съдебната практика (вж. точки 74—85 по-горе), на която се основава този извод, се потвърждава от анализа на общностната система за контрол на държавните помощи, който не допуска да бъдат приети изтъкнатите от Комисията критерии и доводи, както е видно от следващите точки.
б) Преценка на критерия, основан на правилата за прилагане на схемата за помощ, с оглед на общностната система за контрол на държавните помощи
Анализът на общностната система за контрол на държавните помощи потвърждава ирелевантността на критерия, свързан с правилата за прилагане на схемата за помощ, на който се позовава Комисията.
Ако се възприеме, този критерий ще доведе до правна несигурност за правните субекти, тъй като преценката на компетентния съд първо ще зависи от правилата за прилагане на разглежданата схема за помощ, а ако тази схема се прилага автоматично — от евентуална проверка на индивидуалното положение на някои получатели от страна на Комисията (вж. точка 85 по-горе). В общностната система за контрол на държавните помощи обаче подобен критерий е напълно необоснован с оглед на условието за наличие на лична връзка. Всъщност правилата за прилагане на дадена схема за помощ не оказват въздействие нито върху възможността на Комисията да определи получателите, нито върху упражнявания от тази институция контрол, нито върху обхвата на задължението на получателите за възстановяване.
На първо място, от съдебната практика произтича, че действителните получатели по схема за помощ се определят чрез принадлежността си към затворения кръг лица, особено засегнати от разпореждането за възстановяване (вж. точки 77—84 по-горе). Доколкото във всички случаи тези действителни получатели образуват именно затворен кръг, те винаги са напълно определяеми при приемане на решението на Комисията, независимо дали схемата се прилага автоматично или е необходимо да се приемат индивидуални изпълнителни мерки.
На второ място, предвид общия характер на всяка схема за помощ, a priori не е оправдано естеството и обхвата на контрола на Комисията да варират в зависимост от това дали тази схема предвижда, че помощите се предоставят автоматично или посредством изпълнителни мерки. Всъщност при наличие на незаконна схема за помощ по принцип задължение на Комисията е само да разгледа общите и абстрактни характеристики на тази схема (вж. точка 73 по-горе). Следователно, дори когато схемата за помощ е изпълнена посредством индивидуални решения, предполагащи наличието на оперативна самостоятелност, Комисията все пак не е длъжна да проверява поотделно решенията за предоставяне и да преценява по-конкретно във всеки отделен случай дали са изпълнени условията за прилагане на член 87, параграф 1 ЕО.
На трето място, в националната процедура по възстановяване обстоятелството, че схемата за помощ е въведена автоматично или посредством индивидуални решения, не оказва въздействие върху действието на решението на Комисията по отношение на получателите. Всъщност в двете хипотези националните органи са оправомощени само да изпълнят това общо и абстрактно решение. Те не са длъжни да проверяват дали във всеки отделен случай са изпълнени условията за прилагане по член 87, параграф 1 ЕО (вж. точки 98—100 по-долу).
Освен това обстоятелството, че помощите са предоставени чрез индивидуални решения за прилагане на схемата за помощ, не винаги опростява преценките, които следва да извършат органите с оглед на изпълнението на решението на Комисията, в което по принцип не са отчетени посочените по-горе индивидуални решения (вж. точка 97 по-горе). Във всеки случай, след като във всички хипотези националните органи просто изпълняват решението на Комисията, степента на сложност на тяхната преценка при възстановяване на помощите не представлява релевантен критерий за установяване дали действителните получатели са лично засегнати от това решение. Впрочем доводът, свързан с комплексния характер на подобна преценка, който Комисията вече е изтъкнала в жалбата си, по която е постановено Решение по дело Италия/Комисия, точка 53 по-горе, е бил имплицитно отхвърлен от Съда в това решение.
в) По твърдяното правомощие на националните органи при изпълнение на разпореждане за възстановяване да проверяват във всеки отделен случай наличието на помощ
При все това, за да докаже, че действителните получатели по схема за помощ не са лично засегнати от решение на Комисията, с което се обявява несъвместимостта на тази схема и се налага възстановяване на изплатените помощи, Комисията поддържа, че при изпълнение на това решение съответната държава членка има правомощие не само да прилага изложените в обжалваното решение критерии, но и да проверява във всеки отделен случай дали с оглед на конкретното положение на съответното предприятие са изпълнени условията за прилагане на член 87, параграф 1 ЕО.
Комисията обаче ни най-малко не обосновава тази теза, с изключение на твърдението, че разглежданата в конкретния случай схема за помощ няма секторен характер, а се прилага за всички предприятия, установени на островната територия на Венеция или Киоджа, така че Комисията не може да прецени дали условията за прилагане на член 87, параграф 1 ЕО са изпълнени във всеки един от многобройните засегнати сектори на дейност. Ето защо съответната държава членка е длъжна да упражни този контрол.
В началото следва да се заключи, че от една страна, по този начин Комисията изглежда приема, че при изпълнение на решение, с което се обявява несъвместимостта на обхващаща много сектори схема за помощ и се налага възстановяването на изплатените помощи, националните органи автоматично са оправомощени да проверяват дали условията за прилагане на член 87, параграф 1 ЕО са изпълнени в секторите на икономическа дейност, за които Комисията не е проучила въздействието на разглежданите мерки върху търговията в Общността и конкуренцията. Ето защо обхватът на това правомощие на националните органи ще зависи от обхвата на извършеното от Комисията разследване, зависещо от своя страна от предоставените на тази институция сведения в рамките на административната процедура, което ще доведе до правна несигурност, що се отнася до пределите на посоченото по-горе правомощие на националните органи (вж. точка 85 по-горе и точки 229—234 по-долу).
От друга страна, в конкретния случай от обжалваното решение е видно, че Комисията не квалифицира като държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО само разглежданите освобождавания от социалноосигурителни вноски, при които е спазено правилото „de minimis“ (вж. точка 13 по-горе). Всъщност макар в разпоредителната част на обжалваното решение да не се споменава правилото „de minimis“, то е неразделна част от мотивите на това решение и следователно трябва да се тълкува с оглед на и в контекста на съвкупността от мотивите, довели до приемането му (вж. Решение на Съда от 15 май 1997 г. по дело TWD/Комисия,
C-355/95 P, Recueil, стр. I-2549
, точка 21 и Решение по дело Alzetta и др./Комисия, точка 45 по-горе, точка 163). Следователно, доколкото в съображение 110 от обжалваното решение Комисията посочва, че мерките, спазващи правилото „de minimis“, не попадат в приложното поле на член 87 ЕО, тези мерки не са предмет на наложеното с член 5 от това решение задължение за възстановяване. Освен това обжалваното решение не съдържа указание, позволяващо да се изключи задължението за възстановяване по отношение на други разглеждани освобождавания от социалноосигурителни вноски, по съображение че не представляват държавни помощи по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО.
В този контекст изтъкнатата от Комисията теза, според която при изпълнение на обжалваното решение националните органи били компетентни да проверяват във всеки отделен случай дали са изпълнени условията за прилагане на член 87, параграф 1 ЕО, ни най-малко не се потвърждава от съдебната практика. В това отношение в писмената си защита Комисията се позовава единствено на Решение на Съда от 7 март 2002 г. по дело Италия/Комисия (
C-310/99, Recueil, стр. I-2289
), от което е видно, че при разглеждане на правното основание, изведено от непълнота на мотивите, Съдът заключава, че като разглежда характеристиките на съответната схема за помощ и като онагледява анализа си, давайки за пример един от засегнатите от тази схема сектори на дейност, Комисията е доказала в достатъчна от гледна точка на правото степен, че с тази схема на получателите се предоставя съществено предимство спрямо конкурентите им и че от нея се ползват предимно предприятия, които участват в търговията между държавите членки (точки 88—90 от съдебното решение). Като подчертава, че: „[о]бжалваното решение не трябва да съдържа анализ на помощите, отпуснати в отделни случаи въз основа на тази схема“, Съдът добавя, че: „[п]роверката на индивидуалното положение на всяко засегнато предприятие щ[яла] бъде необходима едва на етапа на възстановяване на помощите“ (точка 91). При липса на индикации в това отношение последното изречение по никакъв начин не може да се тълкува в смисъл, че се отнася до отделна проверка на условията за прилагане на член 87, параграф 1 ЕО в процедурата по възстановяване на помощите. Напротив, в контекста на спора явно Съдът по-скоро се ограничава до това да подчертае, че общият и абстрактен анализ на схемата за помощ, направен в решението на Комисията, е достатъчен, като уточнява, че проверката на индивидуалното положение на получателите е необходима само при възстановяване на помощите в изпълнение именно на това решение (вж. точка 73 по-горе и точка 209 по-долу).
Освен това защитаваното от Комисията в конкретния случай разрешение противоречи на постоянната съдебна практика, която следи незаконните помощи да не се третират по по-благоприятен начин от помощите, за които е направено редовно уведомление. По-конкретно се постановява, че когато се отпуска нова помощ, без за нея предварително да е направено уведомление, Комисията все пак не е длъжна да докаже наличието на действително въздействие на тази помощ върху търговията и конкуренцията. Всъщност подобно изискване би поставило в по-благоприятно положение държавите членки, които изплащат помощи в нарушение на задължението за уведомяване, в ущърб на тези, които уведомяват за помощите, докато още са в проект (Решение по дело Alzetta и др./Комисия, точка 45 по-горе, точка 79).
Да се признае обаче, че съответната държава членка може при изпълнение на решението на Комисията относно незаконна схема за помощ да проверява във всеки отделен случай дали са изпълнени условията за прилагане на член 87, параграф 1 ЕО, би означавало в случай на неизпълнение на задължението за уведомяване на тази държава членка да се предостави правомощие, което досега не ѝ е признато от съдебната практика, когато решение на Комисията обявява схема за помощ, за която е направено уведомление, за несъвместима с общия пазар. Следователно, ако в конкретния случай би трябвало да се допусне тезата на Комисията, единствено признаването на сходни правомощия на съответната държава при наличие на решение на Комисията, с което схема, за която е направено уведомление, се обявява за несъвместима с общия пазар, би позволило да се избегне по-благоприятното третиране на помощите, за които не е направено уведомление.
В това отношение следва да се отбележи, че като разрешава някои въпроси във връзка с обхвата на задължението за уведомяване, предвидено в член 88, параграф 3 ЕО, Съдът е постановил, че предмет на процедурата по уведомяване са само държавните помощи по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО (вж. Решение на Съда от 21 юли 2005 г. по дело Xunta de Galicia,
C-71/04, Recueil, стр. I-7419
, точка 32). По същата логика, що се отнася до мерките, приети, за да се компенсират разходите, наложени от изпълнението на задължения за предоставяне на обществени услуги, от Решение на Съда от 24 юли 2003 г. по дело Altmark Trans и Regierungspräsidium Magdeburg (
C-280/00, Recueil, стр. I-7747
, наричано по нататък „Решение по дело Altmark“, точки 87 и 94) произтича, че подобни мерки не попадат в обхвата на член 87, параграф 1 ЕО и поради това за тях не трябва да се прави уведомяване, ако отговарят на изложените в това решение условия. За сметка на това общностният съд още не е имал повод да се произнесе дали мерките, предоставени по силата на схема за помощ например на образувание, което не представлява предприятие по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО, или като компенсация на предприятие със задача да изпълнява задължения за предоставяне на обществена услуга при условията, изложени в Решение по дело Altmark, посочено по-горе, не биха били квалифицирани като помощ и следователно биха могли да бъдат въведени без разрешение от Комисията дори когато тази институция предварително е обявила схемата за помощ за несъвместима с общия пазар.
При все това е важно да се подчертае, че правомощието на съответната държава членка, потвърдено в Решение по дело Xunta de Galicia, точка 107 по-горе, да определи дадена мярка с оглед на условията за прилагане на член 87, параграф 1 ЕО, за да установи дали по отношение на нея съществува задължение за уведомяване и за зачитане на суспензивното действие, предвидено в член 88, параграф 3 ЕО, не позволява спрямо последната да не бъде упражнено контролното правомощие, предоставено на Комисията от Договора, при положение че тази институция е решила да започне официалната процедура по разследване по член 88, параграф 2 ЕО. Независимо дали става въпрос за предварителен контрол на помощ, за която е направено уведомяване, или последващ контрол на незаконна помощ, този контрол по принцип обхваща както квалифицирането като помощ, така и при необходимост съвместимостта ѝ, и по принцип се осъществява от Комисията въз основа единствено на общите характеристики на схемата. Следователно предложеното от Комисията разрешение в конкретния случай би включило не само прехвърляне на съществено правомощие на съответната държава членка, но и изменение на същината на контрола върху схемите за помощи, тъй като при изпълнение на решението на Комисията държавата членка би могла систематично да взема предвид индивидуалното положение на получателя, за да квалифицира мярката, от която той се е ползвал, независимо дали тази институция заключава, че разглежданата схема за помощ въздейства върху търговията в Общността и конкуренцията. Дори при наличие на обхващаща много сектори схема признаването на подобно правомощие не е обосновано с оглед на ясното прилагане на посочените в член 87, параграф 1 ЕО условия. Всъщност при разследването на подобна схема от Комисията съответната държава членка може, като се обосновава, да привлече вниманието на тази институция към положението на пазара в определени сектори на дейност и да я подтикне да провери по-конкретно дали в тези сектори схемата за помощ може да засегне търговията в Общността и да наруши конкуренцията (вж. точки 231—233 по-долу). Освен това съответната държава членка трябва, ако е необходимо, да привлече вниманието на Комисията към особеното индивидуално положение на някои предприятия (вж. точка 209 по-долу).
Освен това предложеното от Комисията разрешение предполага изменение на методите ѝ на действие. Всъщност, ако Комисията смята, че съответната държава членка неправилно е приложила член 87, параграф 1 ЕО в рамките на процедурата по изпълнение на решението, с което се налага възстановяване на изплатените помощи, тя не трябва да възобнови процедурата, предвидена в член 88, параграф 2, първа алинея ЕО, а да сезира пряко Съда с иск за неизпълнение на задължения на основание член 88, параграф 2, втора алинея ЕО.
Ето защо защитаваното от Комисията разрешение в конкретния случай се различава по обхвата си от разрешението, възприето в областта на обществените услуги в Решение по дело Altmark, точка 107 по-горе, според което държавите членки трябва да преценяват мерките, които доколкото са предоставени, за да компенсират извършването на услуги от общ икономически интерес, при определени условия не се квалифицират като държавна помощ и следователно не изискват уведомяване. При все това подобни мерки могат да бъдат предмет на последващ контрол от Комисията в рамките на официалната процедура по разследване, предвидена в член 88, параграф 2, първа алинея ЕО.
При действащите общностни норми относно държавните помощи и при настоящата съдебна практика признаването на правомощието на съответната държава членка да преценява във всеки отделен случай дали са изпълнени всички условия за прилагане на член 87, параграф 1 ЕО при изпълнение на решение на Комисията, с което се обявява за несъвместима схема за помощ и се разпорежда възстановяване на изплатените помощи, може да промени обхвата и ефикасността на контрола, упражняван от Комисията в рамките на предвидената в член 88, параграф 2 ЕО официална процедура по разследване, в хода на която тази институция обикновено квалифицира дадена помощ, преди евентуално да я обяви за несъвместима с общия пазар.
От всички изложени по-горе съображения произтича, че предприятията жалбоподатели са процесуално легитимирани да обжалват атакуваното решение.
В —
По твърдяната липса на процесуална легитимация на комитета по дело T-277/00
Комисията поддържа, че комитетът, който обединява различни професионални сдружения, не е представил доказателства, че едно или няколко от тези сдружения са лично засегнати от обжалваното решение, по-конкретно в качеството им на договарящи страни по време на изготвянето на схемите за помощ, разглеждани в обжалваното решение. Освен това самите предприятия — членове на тези сдружения, не били лично засегнати.
В това отношение е достатъчно да се отбележи, че съгласно съдебната практика, доколкото предприятието жалбоподател Coopservice е процесуално легитимирано, не следва да се проверява процесуалната легитимация на комитета (вж. Решение на Съда от 24 март 1993 г. по дело CIRFS и др./Комисия,
C-313/90, Recueil, стр. I-1125
, точка 31). Ето защо жалбата, подадена по дело T-277/00 от Coopservice и от комитета, е допустима.
В допълнение и във всеки случай следва да се посочи още, че комитетът — в качеството си на образувание, което обединява професионални сдружения, представляващи установени във Венеция или в Киоджа предприятия, и което само поради това се е ползвало от разглежданата схема на помощ — е пряко и лично засегнат от обжалваното решение, тъй като действа от името на членовете си, като самите те биха могли да подадат жалба, която би била обявена за допустима (вж. Решение на Първоинстанционния съд от 6 юли 1995 г. по дело AITEC и др./Комисия,
T-447/93—T-449/93, Recueil, стр. II-1971
, точка 60).
От посоченото следва, че настоящите жалби са допустими в своята цялост.
По съществото на спора
Жалбоподателите оспорват обжалваното решение, доколкото, от една страна, с него разглежданите мерки се квалифицират като несъвместими с общия пазар държавни помощи, а от друга страна, се предвижда задължение за възстановяване на изплатените помощи.
А —
По твърдението, че разглежданите мерки неправилно са квалифицирани като несъвместими с общия пазар държавни помощи
На първо място, жалбоподателите излагат правни основания, изведени от нарушение на член 87, параграф 1 ЕО, на член 86, параграф 2 ЕО и на принципа на равно третиране, както и от липсата на мотиви и от противоречивия характер на мотивите. На второ място, те се позовават на нарушение на член 87, параграф 3, буква в) ЕО, на трето място — на нарушение на член 87, параграф 3, буква г) ЕО, на четвърто място — на нарушение на член 87, параграф 3, буква д) ЕО и на пето място — на нарушение на член 87, параграф 3, буква б) ЕО и на член 87, параграф 2, буква б) ЕО.
1.
По твърдението за нарушение на член 87, параграф 1 ЕО и на член 86, параграф 2 ЕО, както и на принципа на равно третиране, и по твърдението за липса на мотиви и за наличие на противоречие в мотивите
a) Доводи на страните
Доводи на жалбоподателите
— Дело T-254/00
Жалбоподателят Hotel Cipriani се позовава на нарушение на член 87, параграф 1 ЕО и на липсата на мотиви в обжалваното решение.
На първо място, той твърди, че обжалваното решение (съображения 49, 50 и 58) е опорочено поради непълнота на мотивите, тъй като не е взет предвид местният характер на съответния пазар.
Той твърди, че Комисията е длъжна да анализира характеристиките, условията и съдържанието на разглежданите мерки така, че да може да прецени последиците им за търговията и конкуренцията въз основа на проучване на отделните сектори.
Впрочем смекчаване на задължението за мотивиране, що се отнася до схемите за помощ, накърнявало пълния контрол на общностния съд по отношение на квалифицирането на мерките с оглед на член 87, параграф 1 ЕО.
В конкретния случай обжалваното решение ни най-малко не споменавало, дори накратко, засегнатите пазари на стоки и услуги, нито потоците на внос или износ и позицията на съответните предприятия на тези пазари. По-конкретно в него не се споменавали секторите на хотелиерството и ресторантьорството.
Противно на твърденията на Комисията, не било задължение на италианските органи да определят и преценяват положението на всеки получател в рамките на процедурата по възстановяване на помощта. Всъщност тези органи били длъжни автоматично да възпроизвеждат направените от Комисията изводи в обжалваното решение. При все това в конкретния случай при изпълнението на обжалваното решение и именно поради непълнотата на мотивите на това решение италианските органи трябвало да поискат пояснения от Комисията, за да могат да определят предприятията, които са се ползвали от мерките, отговаряйки на критерия за засягане на търговията в Общността (вж. отговорите на Комисията от 29 август и от 29 октомври 2001 г., приложени към отговорите на италианското правителство от 12 март 2004 г. на въпросите на Първоинстанционния съд).
На второ място, жалбоподателят твърди, че Комисията допуска явна грешка в преценката и нарушава член 87, параграф 1 ЕО, като се основава на „родова“ презумпция, вместо да отчете местния характер на засегнатия пазар.
В хода на съдебното заседание жалбоподателят подчертава, че Комисията не може да се основава на такава презумпция, тъй като е можела да знае, че разглежданите мерки в полза на някои категории предприятия не могат да засегнат търговията в Общността и да окажат въздействие върху конкуренцията.
Местният характер на хотелиерската и ресторантьорската дейност бил потвърден по общ начин по-конкретно от Рамката на Общността за държавните помощи за предприятията от бедните градски райони (
ОВ C 146, 1997 г., стр. 6
). Всъщност потребителите биха избрали хотел в мястото им на престой или възможно най-близо до него.
Освен това и във всеки случай пазарът на хотелиерството във Венеция бил особен. Поради притегателната сила на този град предприятията в сектора на хотелиерството във Венеция не били в конкуренция с предприятията от същия сектор, установени в други градове. Критерият за избор на потребителите не бил цената, а местонахождението на хотелите. Ето защо разглежданите мерки не можели да окажат дори и потенциално въздействие върху търговията между държавите членки и върху конкуренцията.
В конкретния случай Комисията разполагала с необходимите сведения по-специално относно спецификата на хотелиерския сектор във Венеция благодарение на участието в комитета в административната процедура. Освен това сведенията относно засегнатите сектори и броят на предприятията получатели ѝ били предоставени от италианските органи (съображения 6 и 13 от обжалваното решение). Във всеки случай тя трябвало да поиска от тези органи допълнителни сведения относно положението на различните получатели съгласно предвидените в Регламент № 659/1999 процедури, без задължително да прибягва до разпореждане.
При тези условия обжалваното решение било също неразбираемо и противоречиво, доколкото Комисията взела предвид единствено местното измерение на някои колективни услуги.
На трето място, Комисията допуснала явна грешка в преценката и по този начин нарушила член 87, параграф 1 ЕО, като не отчела допълнителните разходи, направени от осъществяващите дейност във Венеция предприятия, за да прецени дали разглежданите мерки могат да осигурят действително икономическо предимство на получателите си. Освен това, отново по този пункт, мотивите на обжалваното решение били непълни.
Посочените допълнителни разходи представлявали между 8 % и 12 % от оборота на съответните предприятия съгласно доклада на експертното бюро от 8 септември 2000 г., представен от жалбоподателя. Противно на твърденията на Комисията, размерът им бил изчислен с оглед на конкретни и обективни отправни точки.
Тези допълнителни разходи не били резултат от макроикономически фактори, свързани например с разходите във връзка с кредити, облагането или обменния курс, а само от обстоятелството, че дейността се осъществява във Венеция. Разглежданите мерки представлявали само частична компенсация за тях, което впрочем обяснявало защо цените на Hotel Cipriani са по-високи от обичайните в разположените на други места хотели.
— Дело T-270/00
Жалбоподателят Italgas отбелязва, че италианските органи предоставили на Комисията данните относно разглежданите данъчни освобождавания, разпределени по сектори. Ето защо тази институция трябвало да извърши цялостно, макар и кратко, проучване на предвидимото въздействие на разглежданите мерки върху търговията в Общността и върху конкуренцията в съответните сектори на дейност.
Освен това Насоките от 12 декември 1995 г. за държавните помощи за заетост предвиждали изрично, че мерките в полза на заетостта „във връзка с дейностите, които не са предмет на търговия между държавите членки (например обществени услуги по места, някои местни инициативи за заетост)“ не попадат в приложното поле на член 87, параграф 1 ЕО.
При тези условия жалбоподателят поддържа на първо място, че обжалваното решение е опорочено поради липса на мотиви, тъй като не съдържа пълна проверка на фактите.
Според жалбоподателя в решенията относно схеми за помощи Комисията не може да се позовава на „най-неблагоприятния сценарий“ (worst case scenario). Ако в подобно решение се разглежда само най-лошата хипотеза и все пак се предвижда общо задължение за възстановяване, следва да се уточни кой орган, при какви обстоятелства и въз основа на какви критерии може да определи дали тази хипотеза се е осъществила и за кои оператори или категории оператори.
В хода на съдебното заседание жалбоподателят подчертава, че когато Комисията разследва схема за помощ, тя разполага с изключителна компетентност да прилага материалноправните разпоредби на член 87 ЕО. Всъщност при действащата общностна система на контрол върху държавните помощи Комисията не можела да делегира правомощията си за преценка на националните органи. Ето защо решението ѝ трябвало да съдържа необходимите мотиви, за да позволи на общностния съд да упражни контрола си върху това решение, а на националните органи — да изпълнят разпореждането за възстановяване под контрола на националния съд, който трябва само да гарантира, че решението на Комисията е спазено.
В конкретния случай жалбоподателят твърди, че обжалваното решение не съдържа необходимите данни, за да бъде изпълнено по отношение на Italgas. Ето защо, за да изискат възстановяване на твърдяната помощ, националните органи се основали на преценката в посоченото по-горе писмо на Комисията от 29 октомври 2001 г. Доколкото обаче подобна преценка била направена след приемане на обжалваното решение, въз основа на нея не можело да се отправи преюдициално запитване до Съда.
При тези обстоятелства да се допусне, че при наличие на схема за помощ Комисията може да се основава на презумпции, щяло да доведе до смекчаване на задължението ѝ за надлежно и безпристрастно разглеждане и следователно до ограничаване на възможността да се оспори решението ѝ.
На второ място, Комисията допуснала явна грешка в преценката и по този начин нарушила член 87, параграф 1 ЕО, като отказала да отчете компенсационния характер на разглежданите мерки, без дори да направи кратък анализ на пазарните условия.
В конкретния случай в хода на административната процедура, основавайки се на доклада COSES, италианските органи се позовали на допълнителните разходи, направени от предприятията, осъществяващи дейност на островите от лагуната. Те сметнали, че тези предприятия се намирали в сходно положение, що се отнася по-конкретно до нестабилността на трудовия пазар, с това на предприятията в Мецоджорно. Всъщност разглежданите намаления на социалноосигурителни вноски целели единствено да компенсират поне отчасти неблагоприятните условия на трудовия пазар в зоната на лагуната и по този начин да сложат край на преместването на предприятията в континенталната част. Тези мерки с основание били предназначени да уеднаквят разходите на съответните предприятия с тези на установените в континенталната част предприятия, като допълнителните разходи трябвало да бъдат изчислени с оглед на разходите в континенталната част. Във всеки случай обжалваното решение не съдържало мотиви в това отношение, доколкото Комисията не доказала, че направените от предприятията в лагуната разходи били в рамките средните стойности в Общността.
На трето място, мотивите на обжалваното решение били непълни, съдържали явни противоречия и имали дискриминационен характер, що се отнася до прилагането на член 87, параграф 1 ЕО, по-конкретно във връзка с член 86 ЕО.
Всъщност, що се отнася до общинските предприятия, Комисията проверила поотделно дали са изпълнени условията за прилагане на член 87, параграф 1 ЕО.
За сметка на това Комисията не анализирала положението на всички останали предприятия, които се намирали в голяма степен в аналогично положение с това на общинските предприятия. Тази разлика в третирането не се обосновавала с обстоятелството, че в полза на общинските предприятия е приложена дерогация по член 86, параграф 2 ЕО.
Непълнотата на мотивите, противоречията в тях, както и нарушението на принципа на равно третиране били още по-явни, що се отнася до Italgas. Всъщност през разглеждания период (1995—1996 г.) секторът на газоснабдяването в градските райони, в които осъществява дейността си Veneziana Gas, впоследствие придобито от Italgas, не бил либерализиран. Ето защо при пълна липса на търговия и на конкуренция получените от Veneziana Gas освобождавания не можело да засегнат търговията в Общността и свободната конкуренция. Всъщност либерализирането на пазара на газта започнало на общностно равнище с Директива 98/30/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 22 юни 1998 година относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ (
ОВ L 204, стр. 1
). Освен това през разглеждания период Veneziana Gas притежавало законов монопол на общинска основа като единствен концесионер за разпространение и доставка на газ на територията на oбщина Венеция.
Освен това газоснабдяването на общинско равнище представлявало услуга от общ икономически интерес. Отговорността за осъществяването на тази услуга била възложена на Veneziana Gas с властнически акт на общинската администрация от 1970 г., в който ясно са посочени естеството и периода на действие на задълженията за предоставяне на обществени услуги, както и съответната местна територия. Този акт предвиждал определяне от компетентните органи на приложимите тарифи съгласно еднакви за цяла Италия параметри.
За да се изчислят допълнителните разходи, които трябвало да понесе Veneziana Gas, от гледна точка на логиката направените от това дружество разходи трябвало да се сравнят с тези на останалите предприятия, за които се прилага същата, определена на национално равнище, тарифна система.
В конкретния случай положението на Veneziana Gas през разглеждания период било сравнимо по-конкретно с това на общинското предприятие ASPIV. В обжалваното решение обаче Комисията заключила, че освобождаванията, предоставени на ASPIV, натоварено с услугата за управление на пълния воден цикъл, са предназначени единствено да компенсират допълнителните разходи, произтичащи от изпълнението на свързаната с обществена услуга задача, възложена на това предприятие.
Италианската репу-блика, която встъпва в подкрепа на исканията на дружеството Italgas, твърди, че предвид сравнително ниския размер на разглежданите освобождавания Комисията трябвало да определи засегнатите сектори и като се обосновава, да определи тези между тях, които се характеризират със силна конкуренция. В конкретния случай Комисията не оспорила твърденията на италианските органи и на заинтересованите трети лица, според които установените в зоната на лагуната на Венеция предприятия по принцип осъществяват или свързана с обществени услуги местна дейност, или тясно свързана с островната територия занаятчийска или търговска дейност, така че не са в конкуренция с установени извън тази територия предприятия.
Освен това италианското правителство се позовава на компенсационния характер на разглежданите мерки. То се основава по-конкретно на Решение от 5 октомври 1999 г. по дело Франция/Комисия (
C-251/97, Recueil, стр. I-6639
, точки 40—47), в което Съдът постановява, че обстоятелството, че намаленията на социалноосигурителни вноски целят да компенсират допълнителните разходи, направени от предприятията в определени сектори вследствие на колективни споразумения, не означава, че те не могат да се квалифицират като държавна помощ. От посоченото произтичало a contrario, че макар допълнителните разходи да не са резултат от свободния избор на съответното предприятие с оглед на получени в определени области предимства вследствие на направени в други области отстъпки, мерките за компенсиране на тези „нежелани“ допълнителни разходи не можело да се приемат за държавни помощи. В конкретния случай обаче изтъкнатите допълнителни разходи задължително се понасяли от всички предприятия, осъществяващи дейност в островната зона. Ето защо частичното им компенсиране с разглежданите мерки не можело да се счита за държавна помощ.
— Дело T-277/00
Жалбоподателите — дружеството Coopservice и комитетът — се позовават на нарушение на член 87, параграф 1 ЕО и на неизпълнение на задължението за мотивиране.
На първо място, разглежданите мерки имали компенсационен характер с оглед на приноса на предприятията на територията на лагуната за опазване на архитектурното и културно наследство на Венеция. Според доклада COSES, посочен по-горе, те се равнявали на 2,9 % от оборота на предприятията получатели, а допълнителните разходи, произтичащи от местонахождението им във Венеция, достигали 9,5 % от този оборот. Впрочем необходимостта от компенсиране на допълнителните разходи, направени от операторите в островните региони, била призната по-конкретно в Декларация № 30 относно островните региони, приложена към Заключителния акт на Договора от Амстердам и към член 130а от Договора за ЕО (понастоящем член 158 ЕО).
В конкретния случай Комисията не доказала, че размерът на разходите на осъществяващите дейност в континенталната част предприятия, които италианските органи ползват за сравнение, бил по-нисък от средните стойности в Общността и че напротив, направените от предприятията в лагуната разходи съответствали на средните стойности в Общността.
Освен това, когато проверявала дали разглежданите мерки представлявали държавни помощи по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО, Комисията не зачела предимството на правилата за икономическо и социално сближаване спрямо тези в областта на конкуренцията. Тя отдала предимство на втората категория правила в нарушение на член 2 ЕС. Според жалбоподателите обаче разглежданите мерки целели да позволят постигане на целите, определени в посочения по-горе член 2.
На второ място, жалбоподателят изтъква ниския размер на освобождаванията от социалноосигурителни вноски, от които средно се ползвал всеки от съответните оператори. Той твърди, че по-голямата част от предприятията, които са се ползвали от разглежданите мерки, осъществявали дейността си единствено на местно равнище. В това отношение жалбоподателят споменава по-конкретно предприятията, осъществяващи дейност в секторите на хотелиерството, местния транспорт или чистотата. Изключването на предприятията, осъществяващи дейност само на местно равнище, от приложното поле на член 87, параграф 1 ЕО било потвърдено и от Комисията например не само в Насоките за държавните помощи за заетост, посочени по-горе, и в Известието относно Рамката на Общността за държавните помощи за МСП, посочено по-горе, но и в самото обжалвано решение (съображения 90, 91 и 93), що се отнася до някои общински предприятия.
В този контекст обжалваното решение било опорочено също поради противоречие в мотивите и нарушение на принципа на равно третиране.
В това отношение, като се основават на документите, представени от Комисията по искане на Първоинстанционния съд, жалбоподателите подчертават съответствието между сведенията и исканията във връзка с неприлагането на член 87, параграф 1 ЕО, изпратени на Комисията в хода на административната процедура, що се отнася, от една страна, до общинските предприятия, а от друга страна, до определени местни сектори на дейност.
Всъщност Община Венеция не определила предприятията, за които иска дерогация по член 86, параграф 2 ЕО, и не се позовала на местния характер на пазара, на който те осъществяват дейност. При все това Комисията заключила в обжалваното решение, че освобождаванията от социалноосигурителни вноски в полза на общинските предприятия ACTV и AMAV и на предприятието Panfido не представлявали държавни помощи поради местния характер на съответните пазари. В становището си от 23 януари 1999 г. обаче италианските органи предоставили списък със секторите, в които било малко вероятно предприятията да участват в търговията, като били включени секторите на строителството, търговията и хотелиерството, както и на услугите от общ икономически интерес. Освен това в посочените по-горе таблици на INPS, приложени към това становище, били посочени броят на предприятията получатели и броят на съответните работници за всеки сектор на дейност. В допълнение, в становището си от 17 март 1998 г. комитетът подчертал, че особеното естество, най-вече местно, на дейностите, осъществявани от по-голямата част от предприятията получатели, препятствало установяването на тези предприятия на пазар, който се характеризирал със силна конкуренция, и водело до това дори и евентуалното въздействие върху обема на търговията между държавите членки да бъде във всеки случай минимално. На последно място, докладът COSES от март 1998 г. анализирал по-конкретно търговския сектор, хотелиерския сектор и секторите на услугите и занаятите като обработването на стъклото в Мурано, в които пазарът се ограничава до историческия център или най-много до територията на община Венеция.
При тези условия Комисията трябвало да поиска допълнителни сведения от най-значимите предприятия, например чрез разпореждане до италианските органи, както е направила за общинските предприятия.
В конкретния случай жалбоподателите смятат, че положението на Coopservice е аналогично на това на AMAV (съображение 93 от обжалваното решение), доколкото двете предприятия осъществявали на изцяло местно равнище една и съща дейност по управление на услугите, свързани с чистотата и поддръжката.
Освен това обжалваното решение не било мотивирано. То не съдържало анализ на въздействието на разглежданите мерки върху търговията в Общността и върху конкуренцията, а се основавало единствено на презумпции.
На трето място, жалбоподателите се позовават на нарушение на член 86, параграф 2 ЕО. Те твърдят, че Coopservice предоставя услуги, свързани с чистотата и поддръжката, на публични и частни образувания в град Венеция, с цел да се задоволи общ интерес.
Доводи на Комисията
Комисията припомня, че при разследване на схема за помощи, тя може да се ограничи до това да разгледа общите характеристики на тази схема. Тя трябвало да се основе на най-неблагоприятния сценарий (worst case scenario) както за да квалифицира разглежданата схема, така и, ако е необходимо, за да прецени съвместимостта ѝ с общия пазар.
В конкретния случай обстоятелството, че италианските органи са представили на Комисията данните, разпределени по сектори, като по-конкретно са посочили броя на предприятията, които на теория са засегнати от схемата, не променяло факта, че този подход е обоснован. Всъщност Комисията не би могла да основе оценката си на тези специфични данни, събрани от италианските органи след незаконосъобразното въвеждане на разглежданата схема за помощ, без да предостави на съответната държава членка предимството на конкретен ex post анализ.
С оглед на сведенията, с които разполага, в обжалваното решение (съображение 49) Комисията проверила в достатъчна от правна гледна точка степен дали са изпълнени всички условия за прилагане на член 87, параграф 1 ЕО.
При изпълнението на обжалваното решение националните органи трябвало да преценят индивидуалното положение на всеки получател.
В това отношение Комисията припомня, че националните органи и съдилищата трябва да съблюдават направената от нея преценка за несъвместимост на схемата за помощ, без да се засяга възможността съдилищата да отправят до Съда запитване относно действителността по силата на член 234 ЕО. За сметка на това при възстановяване на изплатените помощи националните органи трябвало да гарантират, че във всеки отделен случай мярката действително представлява помощ, че става въпрос за нова помощ и че тя не е обявена за съвместима съгласно регламент за освобождаване или друго решение на Комисията.
Във всеки случай Комисията твърди, че освобождаванията от социалноосигурителни вноски, от които се ползват жалбоподателите, оказват въздействие върху търговията между държавите членки. Дейността по настаняване в хотели във Венеция можела в някои случаи да бъде предмет на търговия между държавите членки. Що се отнася до пазара на доставките на услуги във връзка с чистотата в промишлен мащаб, на който осъществява дейност Coopservice, той може да представлява интерес и за предприятия от други държави особено ако поверените задачи имат значителна икономическа стойност. На последно място, нямало съмнение, че Italgas, което осъществява дейността си на енергийния пазар, се конкурира с операторите от други държави членки.
Освен това Комисията смята, че разглежданите мерки нямали компенсационен характер, поради който да бъдат изключени от приложното поле на член 87, параграф 1 ЕО.
б) Съображения на Първоинстанционния съд
Жалбоподателите поддържат, че условията за прилагане на член 87, параграф 1 ЕО относно предоставянето на икономическо предимство, засягането на търговията в Общността и въздействието върху конкуренцията не са изпълнени в конкретния случай. Те твърдят, че разглежданата схема за помощ има компенсационен характер и поради това не предоставя предимство на получателите си. Освен това Комисията не доказала, че тази схема можела да засегне търговията между държавите членки и да окаже въздействие върху конкуренцията. В допълнение, обжалваното решение било опорочено поради непълнота на мотивите или липса на мотиви, що се отнася до посочените по-горе условия за прилагане на член 87, параграф 1 ЕО.
Освен това Italgas (дело T-270/00) и Coopservice, както и комитетът (дело T-277/00) твърдят, че обжалваното решение допуска дискриминация и съдържа противоречия, тъй като Комисията разглежда само индивидуалното положение на общинските предприятия. Това решение нарушавало и член 86, параграф 2 ЕО.
Всички тези правни основания, изведени от нарушение на член 87, параграф 1 ЕО, на задължението за мотивиране и на принципа на недопускане на дискриминация, следва да се групират, за да се разгледат първо във връзка с твърдението, че не е предоставено предимство поради твърдения компенсационен характер на разглежданата мярка, а впоследствие във връзка с твърдението, че липсва засягане на търговията в Общността и въздействие върху конкуренцията.
По твърдението, че липсва предимство поради твърдения компенсационен характер на разглежданите мерки
За да представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО, определена мярка трябва по-конкретно да може да предостави избирателно предимство единствено в полза на някои предприятия или някои сектори на дейност. Този член всъщност се отнася до помощите, които нарушават или заплашват да нарушат конкуренцията „чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки“.
В конкретния случай разглежданата мярка се състои в освобождавания от социалноосигурителни вноски в полза на всички предприятия, установени на територията на Венеция и Киоджа. Жалбоподателите не оспорват избирателния характер на тези освобождавания, който в конкретния случай произтича от регионалната специфика (вж. в този смисъл Решение на Съда от 6 септември 2006 г. по дело Португалия/Комисия,
C-88/03, Recueil, стр. I-7115
).
Освен това е безспорно, че разглежданите освобождавания от социалноосигурителни вноски намаляват разходите, които обикновено са в тежест на бюджета на дадено предприятие, и по този начин предоставят финансово предимство на получателите си спрямо данъчнозадължените предприятия (Решение на Съда от 15 март 1994 г. по дело Banco Exterior de España,
C-387/92, Recueil, стр. I-877
, точки 13 и 14).
При все това жалбоподателите смятат, че разглежданата схема за освобождавания от социалноосигурителни вноски не предоставя предимство на получателите си, тъй като имала компенсационен характер.
В това отношение всички жалбоподатели подържат, че разглежданите освобождавания от социалноосигурителни вноски се ограничават до това да компенсират частично структурните недостатъци, изразяващи се в допълнителните разходи, направени от предприятията, осъществяващи дейност на островите на лагуната. Освен това Italgas (дело T-270/00) и Coopservice, както и комитетът (дело T-277/00) твърдят, че тези освобождавания представляват частична компенсация за управлението на услуги от общ икономически интерес, с което са натоварени двете предприятия жалбоподатели.
По твърдяната компенсация на структурни недостатъци (дела T-254/00, T-270/00 и T-277/00)
Според жалбоподателите и Италианската репу-блика, встъпила в подкрепа на исканията на Italgas, разглежданите освобождавания от социалноосигурителни вноски не предоставяли конкурентно предимство на предприятията получатели, а частично компенсирали неблагоприятно конкурентно положение. Всъщност предприятията, установени на островите от лагуната, направили допълнителни разходи, свързани с по-конкретно с придобиването и поддръжката на сградите, предвид високите наеми и покупни цени, със затрудненията поради влажността и големите приливи и отливи (acqua alta) и със задълженията, наложени от необходимостта да се опази историческото и пейзажното наследство, както и с допълнителни разходи за превоз и трансбордиране на складовите наличности и на стоките. Освен това поради туризма във Венеция цените на стоките и услугите също били по-високи.
Подобни доводи вече са изложени в хода на административната процедура от италианските органи, както и от Община Венеция и комитета въз основа на две проучвания на COSES (вж. точка 9 по-горе).
В обжалваното решение (съображения 52—54) Комисията оспорва тези доводи, тъй като компенсационният характер на дадена мярка не изключва възможността тя да представлява държавна помощ, но в определени случаи може да бъде взет предвид при преценката на съвместимостта на помощта с общия пазар. Тя пояснява по същество, че Договорът не цели да осигури теоретично съвършено равенство между предприятията. Последните осъществявали дейност на действителен пазар, а не на съвършен пазар, на който условията за тях биха били напълно еднакви. Освен това твърдените допълнителни разходи не били изчислявани спрямо средния размер на разходите на европейските предприятия, а спрямо разходите, които съответните предприятия щели да избегнат, премествайки се в континенталната част.
Този анализ на Комисията съответства на съдебната практика. Всъщност в Решение от 29 април 2004 г. по дело Италия/Комисия, точка 53 по-горе, (точка 61) Съдът, като потвърждава Решение по дело Alzetta и др./Комисия, точка 45 по-горе, припомня, че обстоятелството, че държава членка иска чрез едностранни мерки да доближи съществуващите в определен икономически сектор условия на конкуренция до тези в други държави членки, не означава, че тези мерки нямат характер на помощи. По това дело твърдяното неблагоприятно положение е свързано по-конкретно с географското разположение, поради което получателите по разглежданата регионална схема за помощ трябва да се конкурират с установени в трети страни оператори, които се ползват от държавни помощи и от по-облекчен данъчен режим (Решение по дело Alzetta и др./Комисия, точка 45 по-горе, точки 64 и 101).
Противно на твърденията на Hotel Cipriani, тази съдебна практика не се отнася единствено до мерките, предназначени да компенсират неблагоприятно от гледна точка на конкуренцията положение, свързано с макроикономически фактори, като разходите във връзка с кредити, облагането или обменния курс.
В това отношение следва да се припомни, че подобно на цялото общностно право на конкуренция, правилата на Договора относно държавните помощи целят не да гарантират съвършена конкуренция, а ефективна или ефикасна конкуренция, както подчертава Комисията в обжалваното решение (вж. точка 181 по-горе).
При тези условия компенсирането на структурни недостатъци позволява да се избегне квалифицирането като държавна помощ само в някои особени хипотези. На първо място, съгласно установената съдебна практика предимство, предоставено на предприятие, с цел да се отстрани неблагоприятно от гледна точка на конкуренцията положение, не представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО, когато е обосновано поради икономически съображения и когато с него не се въвежда дискриминация между икономическите оператори, установени в различните държави членки. В тази хипотеза общностният съд всъщност прилага критерия за частния оператор в условията на пазарна икономика (Решение по дело Alzetta и др./Комисия, точка 45 по-горе, точка 99). Такава например е хипотезата на преференциалната тарифа за природен газ, предоставена на предприятията за парниково градинарство от контролираното от нидерландските власти дружество Gasunie, доколкото тази тарифа е обективно обоснована от необходимостта да се определят конкурентни цени спрямо други източници на енергия в контекста на съответния пазар (Решение на Съда по дело Kwekerij van der Kooy и др./Комисия, точка 50 по-горе, точка 30).
На второ място, от съдебната практика произтича също, че не представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО предимство, което е предоставено на предприятие и с което се намаляват разходите, които обикновено са в тежест на бюджета му, когато целта на това предимство е да се компенсират допълнителните разходи, които предприятието получател понася в резултат на дерогационен режим и които не възникват за действащите при нормални пазарни условия конкурентни предприятия, за които се прилага общото право. Така в Решение от 23 март 2006 г. по дело Enirisorse (
C-237/04, Recueil, стр. I-2843
, точка 32) Съдът постановява, че италиански закон, с който се ограничава правото на получаване на дружествен дял при напускане в изключителни случаи на съдружниците в Sotacarbo SpA, като по този начин се премахва разход, който по принцип предприятието трябва да направи, всъщност просто неутрализира предимството, предоставено на съдружника Enirisorse SpA под формата на право на напускане в изключителни случаи, с което се дерогира общото право. Съдът заключава, че този закон не създава икономическо предимство по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО в полза на Sotacarbo.
Следвайки същата логика, в Решение от 16 март 2004 г. по дело Danske Busvognmænd/Комисия (
T-157/01, Recueil, стр. II-917
, точка 57) Първоинстанционният съд постановява, че при приватизация на предприятието за автобусен превоз Combus A/S изплащането от Кралство Дания на еднократно възнаграждение в полза на наетите от това дружество длъжностни лица като компенсация за това, че при преминаването им към статут на договорно наети служители към Combus те се отказват от произтичащите от статута им на длъжностни лица права, не представлява държавна помощ. Всъщност Първоинстанционният съд приема в това отношение, че разглежданата мярка цели привилегированият и изискващ значителни разходи статут на наетите от Combus длъжностни лица да се замени със статут на договорно наети служители, сходен с този на служителите в други предприятия за автобусен превоз, и следователно да се премахне структурният недостатък на Combus, резултат от привилегирования статут на длъжностните лица, спрямо конкурентите му от частния сектор. За сметка на това в Решение по дело Франция/Комисия, точка 149 по-горе (точки 46 и 47), на което се позовава Италианската репу-блика, Съдът постановява, че обстоятелството, че разглежданите държавни мерки целят да компенсират допълнителните разходи, направени от предприятията в някои сектори в резултат на сключването и прилагането на колективни браншови споразумения, не означава, че те не могат да бъдат квалифицирани като държавна помощ, тъй като сключените от социалните партньори споразумения образуват едно цяло, резултат от компромис, при който всяка страна прави отстъпки в определени области за сметка на предимства в други области, така че при обстоятелствата в конкретния случай не е възможно да се изчисли достатъчно точно крайният размер на направения от предприятията разход за подобни споразумения. Противно на твърденията на Италианската репу-блика, от определящо значение в това съдебно решение е не консенсуалният характер на разглежданите колективни споразумения, а равновесието между крайния размер на разходите, направени съответно от социалните партньори, и невъзможността да се изчисли точно размерът на разхода на предприятията за тези споразумения.
В конкретния случай от естеството на разглежданите освобождавания от социалноосигурителни вноски, целящи да компенсират частично структурните недостатъци, свързани с направените от предприятията допълнителни разходи поради установяването им на островите от лагуната (вж. точка 179 по-горе), ясно произтича, че те не са обосновани нито от обективни икономически съображения, нито от изисквания, свързани с вътрешната съгласуваност на приложимия правен режим и с равновесието между правата и задълженията — с оглед на общото право, което се прилага за конкурентните предприятия — като отчетените в разгледаната в предходните точки съдебна практика.
Освен това за разлика от разглежданите обстоятелства в Решение по дело Enirisorse, точка 186 по-горе, и Решение по дело Danske Busvognmaend/Комисия, точка 187 по-горе, в конкретния случай няма пряка връзка между разглежданата схема за освобождавания от социалноосигурителни вноски и твърдените цели, свързани в настоящия случай с компенсиране на допълнителните разходи във връзка със специфичните структурни проблеми в резултат на разположението на Венеция и Киоджа в лагуна. По-конкретно, разглежданите освобождавания от социалноосигурителни вноски, предвидени в полза на всички установени във Венеция или Киоджа предприятия и целящи насърчаване на заетостта чрез намаляване на разходите на работодателите, не целят специално компенсирането на твърдените структурни недостатъци като допълнителните разходи, свързани например с придобиването и поддръжката на сгради или със затрудненията поради влажността и големите приливи и отливи (вж. точка 179, по-горе). В това отношение не е доказано, че най-засегнатите от твърдените структурни недостатъци сектори са тези, които осигуряват най-много работни места и поради това се ползват в най-голяма степен от частичната компенсация на допълнителните им разходи. По този пункт, като се основават на посочените по-горе проучвания на COSES, жалбоподателите се позовават на нестабилността на трудовия пазар на островната територия. Проучването на COSES от февруари 1998 г. (точка 1.2.4.) всъщност потвърждава, че тъй като са разположени на остров, предприятията често са принудени да поемат пътните разноски и разходите за храна на служителите си и да понасят закъсненията или отсъствията им поради мъглата или големите приливи и отливи. Дори да се допусне обаче това обяснение, все пак трябва да съществува пряка връзка между размера на направените разходи и този на компенсацията, макар тя да е само частична, както твърдят жалбоподателите.
В конкретния случай обаче представените от жалбоподателите доказателства не позволяват да се предполага, че е налице пряка връзка между действително направените допълнителни разходи и размера на получената помощ от различните оператори в основните сектори на икономическа дейност. По-конкретно, жалбоподателите не са представили доказателства, въз основа на които да се предположи, че по-голямата част от секторите на дейност се намират в сходна степен в твърдяното неблагоприятно икономическо положение, свързано с островния характер. Напротив в това отношение от проучването на COSES от февруари 1998 г. (точка 1.1.3.) е видно, че туристическите дейности и някои търговски сектори могат да компенсират свързаното с островния характер неблагоприятно икономическо положение с привлекателността (il forte richiamo di immagine) на Венеция. В проучването на COSES от март 1998 г. (точка 1.3.) се посочва по-конкретно, че за хотелите разположението в историческия център на Венеция или на островите от лагуната може да позволи голяма свобода при определяне на цените и да представлява съществено конкурентно предимство. В хотелиерския сектор, например, направените допълнителни разходи се компенсират с по-високи цени, както впрочем отбелязва Hotel Cipriani.
Следователно, дори ако по по-общ начин се предположи, че когато дадена мярка цели да компенсира някои специфични структурни недостатъци, подобна компенсация може в определени случаи да бъде отчетена, за да се установи дали с тази мярка се предоставя икономическо предимство на получателите по нея, се налага изводът, че условията за отчитане на подобна компенсация не са изпълнени в конкретния случай.
Освен това и във всеки случай се налага изводът, че в конкретния случай италианските органи и заинтересованите трети лица изхождат от разходите, направени от установените в континенталната част предприятия, както подчертава Комисията в обжалваното решение (вж. точка 181 по-горе). Противно на твърденията на жалбоподателите обаче, само специфичните структурни недостатъци, водещи до допълнителни разходи спрямо „типичното“ положение, в което по принцип икономическите оператори е възможно да се окажат на пазар, за който са характерни условия на ефективна конкуренция (вж. точка 184 по-горе), могат да бъдат взети предвид при преценката на наличието на предимство по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО, както отбелязва Комисията в обжалваното решение. В конкретния случай обстоятелството, че установените във Венеция или Киоджа предприятия понасят допълнителни разходи спрямо тези, които биха понасяли, ако се преместят в континенталната част, не е достатъчно за да се приеме, че разглежданата схема не им предоставя предимство и по този начин не създава дискриминация по отношение на техните конкуренти в Италия и в други държави членки. Следователно в това отношение Комисията не превишава пределите на правомощието си за преценка, като приема, че твърдените допълнителни разходи трябва да бъдат преценени с оглед на средния размер на разходите на общностните предприятия.
Освен това националните органи и третите заинтересовани лица трябва в хода на административната процедура да представят доказателства относно допълнителните разходи, които се твърди, че са направени спрямо средния размер на разходите на общностните предприятия, за да докажат наличието на специфични структурни недостатъци, обосноваващи разглежданата мярка за компенсация. Следователно, противно на твърденията на жалбоподателите, не е задължение на Комисията да докаже, че разходите на осъществяващите дейност в континенталната част предприятия, които италианските органи ползват за сравнение, водят до по-благоприятно положение от това при средния размер на разходите на общностните предприятия, който не ѝ е съобщен в хода на административната процедура.
От посоченото следва, че жалбоподателите не са доказали, че Комисията е допуснала явна грешка в преценката, като е приела, че разглежданата схема за освобождаване от социалноосигурителни вноски, макар да цели частично компенсиране на свързаните с островния характер структурни недостатъци, предоставя конкурентно предимство на получателите си.
В този контекст трябва да бъде отхвърлен доводът на дружеството Coopservice и на комитета, според който Комисията трябвало да вземе предвид Декларация № 30 относно островните региони, приложена към Заключителния акт на Договора от Амстердам, и правилата за икономическо и социално сближаване, за да прецени наличието на конкурентно предимство (вж. точки 151 и 153 по-горе). В това отношение е достатъчно да се припомни, че член 87, параграф 1 ЕО не разграничава според причините или целите мерките за намаляване на разходите, които обикновено са в тежест на бюджета на предприятие, а определя тези мерки в зависимост от последиците им (вж. Решение на Съда от 2 юли 1974 г. по дело Италия/Комисия,
173/73, Recueil, стр. 709
, точка 27 и Решение от 17 юни 1999 г. по дело Белгия/Комисия, известно като „Maribel bis/ter“,
C-75/97, Recueil, стр. I-3671
, точка 25). Ето защо член 87, параграф 1 ЕО не може да не се приложи спрямо мярка, целяща компенсиране на структурен недостатък, само поради крайната ѝ цел, ако тя предоставя предимство на получателите си по смисъла на този член. В конкретния случай обаче от направения дотук анализ е видно, че макар разглежданата схема за освобождаване от социалноосигурителни вноски да цели да компенсира частично специфичните структурни недостатъци, свързани с островното положение на Венеция и Киоджа, жалбоподателите не са доказали, че поради компенсационния си характер тази схема не предоставя на получателите си конкурентно предимство и следователно не създава дискриминация между икономическите оператори. Освен това следва да се отбележи, че целите на икономическото и социално сближаване, на които се позовават жалбоподателите, могат да бъдат взети предвид, за да се обяви съвместимостта на схемата за помощ с общия пазар, ако са изпълнени условията за такава дерогация, определени в Договора и правилата за изпълнението му.
Поради всички тези съображения Комисията не нарушава разпоредбите на член 87, параграф 1 ЕО, като приема в обжалваното решение, че компенсирането на структурните недостатъци, изтъкнати от Италианската репу-блика и от третите заинтересовани лица, участвали в процедурата, не може да изключи възможността тези мерки да представляват държавна помощ.
Освен това мотивите на обжалваното решение в това отношение са пълни (вж. точка 181 по-горе). Всъщност от тях е видно, че Комисията приема, че компенсирането на твърдените структурни недостатъци посредством разглежданата мярка не изключва предоставянето на предимство по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО и че при всички положения в конкретния случай не е доказано наличието на допълнителни разходи спрямо „типичното“ положение при ефективни условия на конкуренция.
От посоченото следва, че правните основания, изведени от нарушение на член 87, параграф 1 ЕО и от липса на мотиви и изложени във връзка с твърдяното компенсиране на структурни недостатъци, трябва да бъдат отхвърлени като неоснователни.
По твърдяното компенсиране на управлението на обществени услуги (дела T-270/00 и T-277/00)
По дело T-270/00 дружеството Italgas поддържа, че при отпускане на разглежданите помощи дружеството Veneziana Gas, което впоследствие се придобива от Italgas, има за задача да извършва услуги от общ икономически интерес във връзка с газоснабдяването в община Венеция. Ето защо спрямо Veneziana Gas трябвало да се приложи дерогацията, предвидена в член 86, параграф 2 ЕО.
Жалбоподателят твърди основно, че в обжалваното решение Комисията взема предвид само индивидуалното положение на общинските предприятия, в полза на които италианските органи са поискали дерогация по член 86, параграф 2 ЕО. Като не извършила сходна индивидуална проверка по отношение на останалите предприятия в аналогично положение, Комисията нарушила принципа на недопускане на дискриминация и изложила противоречиви мотиви в обжалваното решение. Жалбоподателят твърди по-конкретно, че както в съображение 92 от обжалваното решение Комисията е признала компенсационния характер на разглежданите освобождавания от социалноосигурителни вноски в полза на дружеството ASPIV, натоварено да извършва услуги от общ икономически интерес, свързани с управлението на пълния воден цикъл, така в това решение тя трябвало да вземе предвид и допълнителните разходи, произтичащи за Veneziana Gas от изпълнението на задачата му за предоставяне на обществени услуги на територията на лагуната.
По дело T-277/00 Coopservice и комитетът поддържат също, че това дружество е натоварено с доставка на услуга от общ икономически интерес.
Комисията възразява, че в хода на административната процедура не ѝ е предоставена никаква информация относно индивидуалното положение на предприятията жалбоподатели.
В това отношение, първо, следва да се отбележи, че анализът на всички становища на италианските органи и на изразилите позицията си трети заинтересовани лица, а именно комитетът и Община Венеция, които са изпратени на Комисията в хода на административната процедура и представени от тази институция по искане на Първоинстанционния съд, както и на двата доклада на COSES, потвърждава, че вниманието на Комисията не е било привлечено към допълнителните разходи, направени от Veneziana Gas или от предприятията за чистота и поддръжка като Coopservice. Макар да е вярно, че в становището си от 23 януари 1999 г. италианските органи са споменали, без повече пояснения, услугите от общ икономически интерес като част от секторите, в които според тези органи предприятията не могат да участват в търговията, те все пак не са посочили нито едно от тези предприятия, нито са указали как могат да бъдат определени те или съответните свързани с обществени услуги дейности.
За сметка на това между страните не съществува спор за това, че Италианската репу-блика и Община Венеция са поискали в полза на общинските предприятия да се приложи дерогация по член 86, параграф 2 ЕО. Противно на твърденията на жалбоподателите в хода на съдебното заседание, тези ограничени на брой общински предприятия са ясно определени поради самия им статут в представените пред Комисията становища. По-конкретно те са посочени поименно в становището на италианското правителство от 27 юли 1999 г., в което се уточняват съответните им сектори на дейност и условията за упражняване на тази дейност.
С изключение на посоченото относно общинските предприятия, единствените данни, предоставени на Комисията в хода на административната процедура, за да се обоснове компенсаторният характер на разглежданата схема за помощ, се отнасят до допълнителните разходи, които по принцип са в тежест на предприятията, осъществяващи дейността си на островите на лагуната. Особеното положение на Veneziana Gas или на предприятията за чистота и поддръжка като Coopservice не е изтъкнато на нито един етап.
При все това според Italgas допълнителните разходи, направени от Veneziana Gas спрямо разходите на другите предприятия за газоснабдяване, за които се прилага същата определена на национално равнище тарифна система, е трябвало да бъдат взети предвид при преценката на компенсационния характер за това предприятие на разглежданите освобождавания от социалноосигурителни вноски.
В това отношение Italgas твърди, че прилагането на метода на единната тарифа води до определяне на различни тарифи за доставка на газ според зоните, в зависимост от стандартна цена и еднакви параметри за цяла Италия, които не отчитат действителния контекст, в който се осъществява газоснабдяването в зоната на лагуната, и действително направените от Veneziana Gas допълнителни разходи.
В това отношение следва първо да се припомни, че когато Комисията реши да започне официална процедура по разследване, съответната държава членка и получателите по разглежданата мярка трябва да изложат доводите си, с които да докажат, че разглежданата мярка не представлява помощ или че е съвместима с общия пазар, като с официалната процедура именно се цели Комисията да бъде запозната с всички данни по случая (вж. в този смисъл Решение на Първоинстанционния съд от 18 ноември 2004 г. по дело Ferriere Nord/Комисия,
T-176/01, Recueil, стр. II-3931
, точка 93). По-конкретно, за да получи одобрение на изменени или нови помощи при дерогиране на правилата на Договора, съобразно задължението си за сътрудничество с Комисията съответната държава членка трябва да представи всички данни, за да позволи на тази институция да провери дали са изпълнени условията за дерогиране (вж. в този смисъл Решение на Съда от 28 април 1993 г. по дело Италия/Комисия,
C-364/90, Recueil, стр. I-2097
, точка 20, Решение на Първоинстанционния съд от 15 юни 2005 г. по дело Regione autonoma della Sardegna/Комисия,
T-171/02, Recueil, стр. II-2123
, точка 129 и Решение на Първоинстанционния съд от 6 април 2006 г. по дело Schmitz-Gotha Fahrzeugwerke/Комисия,
T-17/03, Recueil, стр. II-1139
, точка 48).
Освен това при наличие на схема за помощ Комисията по принцип не е длъжна да извършва анализ на предоставените в индивидуални случаи помощи (вж. точка 73 по-горе). Тя може да се ограничи с изследване на общите характеристики на разглежданата схема, без да е длъжна да разглежда всеки отделен случай на прилагане (вж. Решение на Съда по дело Италия и Sardegna Lines/Комисия, точка 52 по-горе, точка 51, Решение на Съда от 29 април 2004 г. по дело Гърция/Комисия,
C-278/00, Recueil, стр. I-3997
, точка 24, Решение на Съда от 15 декември 2005 г. по дело Италия/Комисия,
C-66/02, Recueil, стр. I-10901
, точки 91 и 92 и Решение на Съда от 15 декември 2005 г. по дело Unicredito Italiano,
C-148/04, Recueil, стр. I-11137
, точки 67 и 68).
При все това според съдебната практика Комисията е длъжна в интерес на добрата администрация на свързаните с държавните помощи основни правила на Договора да извърши във връзка с член 88 ЕО надлежно и безпристрастно разглеждане на съответната мярка за помощ (вж. Решение на Съда от 2 април 1998 г. по дело Комисия/Sytraval и Brink’s France,
C-367/95 P, Recueil, стр. I-1719
, точка 62 и Решение на Първоинстанционния съд от 6 март 2003 г. по дело Westdeutsche Landesbank Girozentrale et Land Nordrhein-Westfalen/Комисия,
T-228/99 и T-233/99, Recueil, стр. II-435
, точка 167). По-специално, в официалната процедура по разследване принципът на добра администрация, който е сред основните и общи за конституционните традиции на държавите членки принципи на правовата държава, налага на Комисията да съблюдава принципа на равно третиране между заинтересованите лица (вж. в този смисъл Определение на председателя на Първоинстанционния съд от 4 април 2002 г. по дело Technische Glaswerke Ilmenau/Комисия,
T-198/01 R, Recueil, стр. II-2153
, точка 85).
В този правен контекст евентуалното признаване на задължение на Комисията да преценява поотделно положението на някои получатели при разследване на схема за помощ, е свързано, от една страна, с изпълнението на процесуалните задължения в тежест съответно на Комисията и на засегната държава членка, а от друга страна, със съдържанието на специфичните сведения относно посочените получатели, предоставени на Комисията от националните органи или от трети заинтересовани лица.
В частност, според съдебната практика Комисията е оправомощена да приеме решение въз основа на наличната информация, ако в нарушение на своето задължение за сътрудничество по член 10 ЕО държавата членка не ѝ предоставя информацията, която тя е поискала, за да проучи квалификацията на разглежданата мярка от гледна точка на разпоредбите на член 87, параграф 1 ЕО и да прецени, ако е необходимо, съвместимостта на помощта с общия пазар. Преди обаче да вземе подобно решение, Комисията трябва да разпореди държавата членка да ѝ предостави, в определен от нея срок, всички документи, информация и данни, които са ѝ необходими, за да упражни своя контрол. Само в случай че въпреки разпореждането на Комисията държавата членка не предостави исканата информация, Комисията разполага с правомощието да сложи край на процедурата и да вземе, ако е необходимо, решение, което установява наличието на помощ и съвместимостта или несъвместимостта на тази помощ с общия пазар, въз основа на информацията, с която разполага (вж. в този смисъл Решение на Първоинстанционния съд от 19 октомври 2005 г. по дело Freistaat Thüringen/Комисия,
T-318/00, Recueil, стр. II-4179
, точка 73 и Решение на Първоинстанционния съд от 12 септември 2007 г. по дело Olympiaki Aeroporia Ypiresies/Комисия,
T-68/03, Сборник, стр. II-2911
, точка 36 и цитираната съдебна практика).
Тези принципи са възприети в член 5, параграфи 2 и 3, член 10, параграф 3 и член 13, параграф 1 от Регламент № 659/1999. По-специално, последната разпоредба предвижда, че ако дадена държава членка не се съобрази с разпореждане за информация, решението на Комисията да закрие официалната процедура по разследване на основание член 7 от същия регламент се взема на базата на наличните сведения.
В случая Комисията е изпълнила изцяло процесуалните си задължения както по отношение на засегнатата държава членка, така и по отношение на получателите по разглежданата схема за помощ, в качеството им на трети заинтересовани лица. Всъщност третите заинтересовани лица са били поканени да представят становището си по разглежданата схема за помощ със съобщение, публикувано в
Официален вестник
от 18 февруари 1998 г., в приложение на член 88, параграф 2 ЕО. Това съобщение възпроизвежда текста на писмото, с което Комисията уведомява Италианската репу-блика за решението си да започне официална процедура и в което разпорежда на Италианската репу-блика да ѝ представи по-конкретно всички документи, информация и данни, които счете за полезни за преценката на този случай. С писмо от 17 март 1998 г. комитетът изпраща на Комисията доклад, заедно с проучването на COSES от март 1998 г. С писмо от 18 май 1998 г. Община Венеция представя становището си пред Комисията. В това писмо тя посочва, че общинските предприятия са натоварени с извършването на обществена услуга и иска по отношение на тях да се приложи член 86, параграф 2 ЕО. Предприятията жалбоподатели не представят становища. Горепосочените становища на комитета и на Община Венеция са изпратени на италианското правителство, което предоставя своите коментари на Комисията с писмо от 23 януари 1999 г. и се присъединява към искането за дерогация на основание член 86, параграф 2 ЕО в полза на общинските предприятия, с писмо от 10 юни 1999 г. Приемайки, че Италианската репу-блика не ѝ е предоставила цялата информация, необходима, за да оцени мерките в полза на общинските предприятия, с решение от 23 юни 1999 г. Комисията разпорежда италианското правителство да ѝ предостави всички документи, информация и данни, необходими, за да прецени съвместимостта на тези мерки с общия пазар съгласно член 86, параграф 2 ЕО. Италианските органи отговарят с посоченото по-горе писмо от 27 юли 1999 г.
При тези условия и при липса на каквото и да е сведение относно предприятията жалбоподатели в становищата и в предоставените на Комисията документи (вж. точки 207 и 209 по-горе), тази институция не може да се упреква за това, че не е разгледала индивидуалното им положение.
По-конкретно, при липса на информация в това отношение Комисията не е длъжна да провери дали разглежданите освобождавания от социалноосигурителни вноски, предоставени на Veneziana Gas и Coopservice, представляват финансова компенсация на задължението за предоставяне на обществена услуга и дали поради това не им предоставят предимство по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО.
В това отношение следва да се отбележи, че обжалваното решение предхожда Решение на Съда от 22 ноември 2001 г. по дело Ferring (
C-53/00, Recueil, стр. I-9067
, точка 27) и Решение по дело Altmark, точка 107 по-горе, което обяснява защо в съображение 92 от обжалваното решение Комисията разглежда компенсирането на управлението на обществена услуга от общинското предприятие ASPIV с оглед на предвидената в член 86, параграф 2 ЕО дерогация, а не в рамките на преценката на условията за прилагане на член 87, параграф 1 ЕО.
При все това критериите, посочени в Решение по дело Altmark, точка 107 по-горе, произтичащи от тълкуване на член 87, параграф 1 ЕО, са изцяло приложими към фактическото и правно положение по настоящото дело, както е представено пред Комисията към момента, в който тя приема обжалваното решение (вж. в този смисъл Решение на Първоинстанционния съд от 12 февруари 2008 г. по дело BUPA и др./Комисия, T-289/03, Сборник, стр. II-741, точка 158). Все пак, доколкото това решение е прието много години преди посоченото съдебно решение, следва по-скоро да се провери, ако е необходимо, дали цялостният подход на Комисията в обжалваното решение е съвместим със същината на посочените в Решение по дело Altmark, точка 107 по-горе, критерии, отколкото тези критерии да се прилагат буквално (вж. в този смисъл заключението на генералния адвокат Sharpston по Решение на Съда от 1 юли 2008 г. по дело Chronopost и La Poste/Ufex и др.,
C-341/06 P и C-342/06P, Сборник, стр. I-4777
, точка 94).
Впрочем в конкретния случай дружеството Italgas се позовава на Решение на Съда от 27 ноември 2003 г. по дело Enirisorse (
C-34/01—C-38/01, Recueil, стр. I-14243
, точки 31—40), в което са възпроизведени условията, посочени в Решение по дело Altmark, точка 107 по-горе.
При все това, тъй като с оглед на наличните сведения Комисията не е длъжна да разглежда индивидуалното положение на Veneziana Gas и Coopservice (вж. точка 215 по-горе), следва да се заключи, че в това отношение с обжалваното решение не се нарушава член 87, параграф 1 ЕО и че то не е опорочено нито поради нарушение на принципа на недопускане на дискриминация, нито поради противоречия в мотивите, доколкото се ограничава до това да разгледа индивидуалното положение на общинските предприятия.
Поради тези съображения всички правни основания и доводи на жалбоподателите и на Италианската репу-блика, свързани с твърдения компенсационен характер на разглежданата мярка, трябва да бъдат отхвърлени като неоснователни.
По твърдението за липса на засягане на търговията между държавите членки и на въздействие върху конкуренцията
Според жалбоподателите и Италианската репу-блика, встъпила в подкрепа на Italgas, Комисията е длъжна да разследва дали разглеждана схема за помощ може да засегне търговията в Общността и да окаже въздействие върху конкуренцията в основните засегнати сектори на дейност. По-конкретно те твърдят, че Комисията не е взела предвид местния характер на засегнатите пазари. Поради това мотивите на обжалваното решение били непълни и то нарушавало член 87, параграф 1 ЕО. Освен това, като отчела единствено местния характер на дейността на общинските предприятия, Комисията нарушила принципа на недопускане на дискриминация и изложила противоречиви мотиви в обжалваното решение.
Съображение 49 от обжалваното решение гласи:
„[К]онкуренцията и търговията между държавите членки са нарушени, тъй като намаленията на социалноосигурителни вноски са предоставени на всички предприятия, между които и предприятията, които осъществяват икономическа дейност в области, в които съществува търговия между тези държави. Въз основа на предоставените от италианските органи сведения следва да се заключи, че предприятията получатели осъществяват дейност по-конкретно в сектори, в които съществува активна търговия, като например производствения сектор или сектора на услугите“.
С оглед на тези кратки мотиви се налага изводът, както отбелязват жалбоподателите, че въз основа на предоставените ѝ от националните органи данни относно някои сектори в конкретния случай Комисията изхожда от обща презумпция, доколкото разглежданата схема за помощ включва всички сектори на дейност в определена географска зона.
Следва да се провери дали подобен подход може да се приеме за съвместим с разпоредбите на член 87, параграф 1 ЕО и със задължението за мотивиране.
За да докажат, че Комисията е длъжна да направи анализ на съответните пазари, жалбоподателите се позовават по-конкретно на Решение на Съда от 14 октомври 1987 г. по дело Германия/Комисия (
248/84, Recueil, стр. 4013
), Решение от 24 октомври 1996 г. по дело Германия и др./Комисия, известно като „Bremer Vulkan“ (
C-329/93, C-62/95 и C-63/95, Recueil, стр. I-5151
), Решение от Maribel bis/ter, посочено в точка 195 по-горе, Решение по дело Италия и Sardegna Lines/Комисия, посочено в точка 52 по-горе, Решение от 7 март 2002 г. по дело Италия/Комисия, посочено в точка 101 по-горе, Решение на Първоинстанционния съд по дело Alzetta и др./Комисия, посочено в точка 45 по-горе, и Решение от 6 септември 2006 г. по дело Италия и Wam/Комисия, понастоящем обжалвано (T-304/04 и T-316/04, непубликувано в Recueil).
От прегледа на съдебната практика е видно, че изискванията във връзка с мотивирането и анализа от страна на Комисията на въздействието на мярка за помощ върху търговията между държавите членки и върху конкуренцията по логичен начин се различават в зависимост от естеството — индивидуално или общо — на тази мярка.
Що се отнася до индивидуалните помощи, общностният съд проверява дали мотивите на обжалваното решение се основават на конкретни данни — за да се установи, че разглежданата мярка може да засегне търговията в Общността и да окаже въздействие върху конкуренцията — като по-специално големината на предприятието получател, осъществявания от него износ, размера на помощта (вж. например Решение на Съда от 17 септември 1980 г. по дело Philip Morris Holland/Комисия,
730/79, Recueil, стр. 2671
, точки 10 и 11). Той изисква Комисията да направи пълен икономически анализ на положението на пазара (вж. Решение по дело Bremer Vulkan, точка 226 по-горе, точка 53, Решение на Първоинстанционния съд от 22 февруари 2006 г. по дело Le Levant 001 и др./Комисия,
T-34/02, Recueil, стр. II-267
, точки 123 и 124 и Решение на Първоинстанционния съд по дело Италия и Wam/Комисия, точка 226 по-горе, точка 73).
При разследване на секторните схеми за помощ Комисията също не може просто да направи абстрактен анализ. Общностният съд проверява и дали тя се основава на конкретни данни, свързани например с характеристиките на схемата за помощ или на съответния пазар, за да прецени какво е въздействието на помощта (вж. например Решение по дело Alzetta и др./Комисия, точка 45 по-горе, точка 87 и Решение по дело Италия и Sardegna Lines/Комисия, точка 52 по-горе, точка 69, с което Съдът отменя обжалваното решение поради непълнота на мотивите, тъй като Комисията не е отчела липсата на либерализация в съответния сектор на каботаж в рамките на островите в Средиземно море през разглеждания период.)
За сметка на това, що се отнася до обхващащите много сектори схеми за помощ, от съдебната практика е видно, че Комисията може просто да проучи характеристиките на разглежданата програма, за да прецени дали поради високия размер или процент на помощите, поради характеристиките на постоянните инвестиции или други предвидени в тази програма условия последната осигурява съществено предимство на получателите спрямо конкурентите им и дали от нея могат да се ползват главно участващи в търговията между държавите членки предприятия (вж. в този смисъл Решение по дело Германия/Комисия, посочено в точка 226 по-горе, точка 18, Решение Maribel bis/ter, посочено в точка 195 по-горе, точка 48 и Решение от 7 март 2002 г. по дело Италия/Комисия, точка 104 по-горе, точки 89 и 91).
От посоченото следва, че при схема за помощ, която както в конкретния случай, се прилага за всички предприятия, установени на определена територия, не може да се изисква от Комисията да докаже въз основа макар и на кратко проучване на положението на пазарите, че е налице предвидимо въздействие на тази схема върху търговията в Общността и върху конкуренцията във всички засегнати сектори на дейност.
В това отношение следва да се припомни, че във връзка с държавните помощи разпределянето на доказателствената тежест е обусловено от спазването на процесуалните задължения съответно на Комисията и на засегнатата държава членка, в рамките на упражняването на правомощието, с което тази институция разполага, за да подтикне държавата членка да ѝ предостави необходимата информация (вж. Решение по дело Olympiaki Aeroporia Ypiresies/Комисия, точка 212 по-горе, точка 35).
По-конкретно съответната държава членка, по силата на задължението си за сътрудничество с Комисията, и третите заинтересовани лица, надлежно поканени да представят становищата си съгласно член 88, параграф 2 ЕО, следва да изложат доводите си и да предоставят на Комисията всички сведения, за да може тя да се запознае с всички данни по случая (вж. точка 208 по-горе).
Именно въз основа на представените пред нея доводи и данни, в изпълнение на процесуалните си задължения (вж. точка 212 по-горе) Комисията е длъжна да проверява надлежно и безпристрастно по-конкретно дали разглежданата мярка може да засегне търговията между държавите членки и да окаже въздействие върху конкуренцията. Всъщност Комисията няма задължение служебно и въз основа на предположения да преценява фактическите и правни въпроси, които е могло да бъдат изложени пред нея в административната процедура (вж. в този смисъл Решение на Съда по дело Комисия/Sytraval и Brink’s France, точка 210 по-горе, точка 60 и Решение на Първоинстанционния съд от 14 януари 2004 г. по дело Fleuren Compost/Комисия,
T-109/01, Recueil, стр. II-127
, точка 49).
Следователно при наличие на обхващаща много сектори схема за помощ Комисията е длъжна единствено да контролира въз основа на конкретни данни дали в определени сектори разглежданата мярка отговаря на посочените по-горе две условия за прилагане на член 87, параграф 1 ЕО, когато за тази цел в хода на административната процедура са ѝ предоставени достатъчно релевантни сведения. При липса на достатъчно сведения, съгласно съдебната практика Комисията може да прибегне до презумпция, основана на анализа на характеристиките на разглежданата схема за помощ (вж. точка 230 по-горе).
Освен това според постоянната съдебна практика въпросът дали мотивите на дадено решение отговарят на изискванията по член 253 ЕО следва да се преценява с оглед не само на текста на акта, но и на неговия контекст, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя. Въпреки че Комисията не е длъжна в мотивите на решението да отговори на всички фактически и правни въпроси, поставени от съответната държава членка или от заинтересованите страни в административното производство, тя трябва все пак да вземе предвид всички относими към дадения случай обстоятелства и данни, за да позволи на общностния съд да упражни контрол за законосъобразност и да запознае както държавите членки, така и заинтересованите граждани с условията, при които е приложила Договора (вж. в този смисъл Решение на Първоинстанционния съд от 25 юни 1998 г. по дело British Airways и др./Комисия,
T-371/94 и T-394/94, Recueil, стр. II-2405
, точка 94 и цитираната съдебна практика).
От посоченото следва, че при наличие на обхващаща много сектори схема за помощ обхватът на задължението на Комисията за мотивиране зависи — по-конкретно що се отнася до въздействието на тази схема върху търговията в Общността и конкуренцията — от данните и сведенията, съобщени на тази институция в рамките на административната процедура.
На последно място, законосъобразността на решението на Комисията трябва да бъде преценена само с оглед на данните, с които тя разполага към момента на приемането му, а не въз основа на неизвестни за тази институция фактически доводи, които не са били изложени пред нея в административната процедура (Решение по дело Olympiaki Aeroporia Ypiresies/Комисия, точка 212 по-горе, точки 72 и 73).
Ето защо в конкретния случай именно с оглед на наличните данни, които са съобщени на Комисията от италианските органи, комитета и Община Венеция в хода на административната процедура и са представени от Комисията по искане на Първоинстанционния съд, следва да се прецени дали тази институция надлежно е доказала, че разглежданите освобождавания от социалноосигурителни вноски могат да засегнат търговията в Общността и да окажат въздействие върху конкуренцията и дали в обжалваното решение са изложени пълни мотиви в това отношение.
В конкретния случай, както подчертават жалбоподателите в хода на съдебното заседание, италианските органи твърдят в писмо от 23 януари 1999 г., че е малко вероятно предприятията, осъществяващи дейност в секторите на строителството, търговията, хотелиерството и услугите от общ икономически интерес, да участват в търговията. Това твърдение обаче не е подкрепено с правен или фактически довод. По-конкретно таблиците на INPS, приложени към това писмо и посочени в обжалваното решение (съображение 6), съдържат сведения само относно въвеждането на разглежданата мярка, разпределена по сектори на дейност и по години, като сведенията се отнасят до броя и големината на предприятията получатели, както и до броя на съответните работници. Освен това те не съдържат сведения или данни, позволяващи да се установи изцяло местният характер на пазарите, по-конкретно в секторите, споменати от италианските органи в горепосоченото писмо.
По-конкретно местният характер на секторите, в които осъществяват дейност предприятията жалбоподатели, не произтича и от становището на комитета от 17 март 1998 г. и от проучванията на COSES, и по-специално проучването от март 1998 г., което съдържа анализ на положението на конкуренцията в частност в секторите на туризма, хотелиерството и ресторантьорството, услугите и традиционните занаяти като обработването на стъкло в Мурано. Всъщност в това проучване се разглежда само конкуренцията с операторите, установени в континенталната част, що се отнася до всички проучвани сектори. За сметка на това не се засяга въпросът относно въздействието на разглежданата мярка върху търговията в Общността и върху конкурентната позиция на получателите спрямо оператори, установени в други държави членки или в други региони на Италия. Освен това не се анализират секторите на услугите по поддръжка и чистота, в които осъществява дейност Coopservice, и на газоснабдяването, в който осъществява дейност Veneziana Gas. Що се отнася по-специално до услугите, в горепосоченото проучване само по общ начин се споменава „третичния сектор“ (точка 1.4.).
От посоченото следва, че становищата и документите, изпратени на Комисията в хода на административната процедура, не съдържат факти или конкретни данни, които могат да привлекат вниманието на тази институция към особеното положение в някои сектори и да ѝ позволят по-конкретно да установи, че в тези сектори разглежданите освобождавания от социалноосигурителни вноски не могат да засегнат търговията в Общността и да окажат въздействие върху конкуренцията.
При тези обстоятелства Комисията, която напълно е изпълнила процесуалните си задължения (вж. точка 214 по-горе), не е длъжна да събира допълнителни сведения от националните органи, за да провери дали условията за прилагане на член 87, параграф 1 ЕО, свързани със засягането на търговията в Общността и въздействието върху конкуренцията, са изпълнени в различните засегнати сектори на дейност, и по-конкретно в секторите на хотелиерството, газоснабдяването и услугите по поддръжка и чистота, в които осъществяват дейност предприятията жалбоподатели.
В това отношение, противно на твърденията на предприятията жалбоподатели в хода на съдебното заседание, тяхното положение и това на останалите получатели по разглежданата схема за помощ се различава от това на общинските предприятия, които са определени и за които в хода на административната процедура на Комисията са представени точни сведения (вж. точка 202 по-горе). Ето защо правните основания, изведени от нарушение на принципа на недопускане на дискриминация и от противоречивия характер на мотивите, трябва да бъдат отхвърлени.
Освен това, доколкото от изпратените на Комисията документи произтича, че тази институция не разполага с конкретна информация относно спецификата на секторите им на дейност, не е допустимо жалбоподателите да се позовават на тази специфика, за да докажат, че осъществяват дейност на изцяло местен пазар или що се отнася до Italgas — че в сектора на газоснабдяване не съществува конкуренция през разглеждания период.
Освен това не могат да се приемат доводите на жалбоподателите относно ниския размер на разглежданата помощ и относно обстоятелството, че по-голяма част от предприятията получатели осъществявали дейността си само на местно равнище.
Всъщност относително малкото значение на помощта или относително скромния размер на предприятието получател не изключват a priori възможността търговията между държавите членки да бъде засегната. По-конкретно помощ с относително малко значение може да засегне търговията, когато секторът, в който осъществяват дейност ползващите се от нея предприятия, се характеризира със силна конкуренция. Така, когато определен сектор се характеризира с голям брой малки предприятия, помощ, макар и относително малка от индивидуална гледна точка, но от която евентуално могат да се ползват всички или много голяма част от предприятията в сектора, може да окаже въздействие върху търговията между държавите членки (вж. например Решение по дело Xunta de Galicia, точка 107 по-горе, точки 41—43 и цитираната съдебна практика). Освен това в конкретния случай в обжалваното решение Комисията изрично изключва мерките, с които се спазва правилото „de minimis“, от приложното поле на член 87, параграф 1 ЕО (вж. точка 103 по-горе).
Аналогично, дори да се приеме, че по-голямата част от предприятията получатели осъществяват дейността си единствено на местно равнище, което не е доказано, това обстоятелство в никакъв случай не би било релевантно. Съгласно постоянната съдебна практика дадена помощ може да засегне търговията между държавите членки и да наруши конкуренцията дори когато предприятията получатели, които се конкурират с производителите от други държави членки, осъществяват дейността си единствено на местно равнище. Всъщност когато държава членка отпуска помощ на предприятие, вътрешната продукция може да се поддържа на същото ниво или да се увеличи, като последицата от това е, че се намалява възможността на предприятията, установени в други държави членки, да изнасят стоките си към пазара на тази държава членка (вж. в този смисъл Решение от 7 март 2002 г. по дело Италия/Комисия, точка 104 по-горе, точка 84, Решение по дело Xunta de Galicia, точка 107 по-горе, точка 40, Решение от 15 декември 2005 г. по дело Италия/Комисия, точка 209 по-горе, точка 117 и Решение по дело Alzetta и др./Комисия, точка 45 по-горе, точка 91).
Поради всички тези съображения, с оглед, от една страна, на характеристиките на разглежданата схема за помощ, предвиждаща освобождавания от социалноосигурителни вноски в полза на всички установени във Венеция или Киоджа предприятия, а от друга страна, на фактите и данните, предоставени на Комисията в хода на административната процедура, тази институция не нарушава член 87, параграф 1 ЕО, като допуска, че от подобна схема се ползват предприятия, осъществяващи дейност в сектори, в които съществува активна търговия, като производствения сектор или този на услугите, без макар и накратко да посочи определени пазари и без да се основава на конкретните характеристики на някои от тези пазари.
Освен това, като мотивира по този начин решението си, в обжалваното решение (вж. точка 223 по-горе) Комисията накратко, но ясно излага причините, поради които разглежданите освобождавания от социалноосигурителни вноски могат да засегнат търговията в Общността и да окажат въздействие върху конкуренцията.
Противно на твърденията на жалбоподателите, тези мотиви са достатъчно пълни, за да позволят на италианските органи да определят предприятията, които са длъжни да възстановят получените помощи в изпълнение на това решение. Всъщност, както вече бе прието (вж. точки 100—111 по-горе), тези органи не са длъжни да проверяват във всеки отделен случай дали са изпълнени условията за прилагане на член 87, параграф 1 ЕО.
От посоченото следва, че обжалваното решение е достатъчно само по себе си и нито се нуждае от допълнителни мотиви, нито към него са добавяни такива. В това отношение отговорите на Комисията от 29 юли и 29 октомври 2001 г., на които се позовават жалбоподателите — като с тях се отговаря на направени от националните органи искания за пояснения във връзка с условията за изпълнение на това решение — са дадени само в рамките на лоялното сътрудничество между тази институция и националните органи.
С оглед на всички тези съображения правните основания, изведени от нарушение на член 87, параграф 1 ЕО и от липсата на мотиви, трябва да бъдат отхвърлени като неоснователни.
2.
По твърдението за нарушение на член 87, параграф 3, буква в) ЕО и твърдението относно липса на мотиви
a) Доводи на страните
Доводи на жалбоподателите
— Дело T-254/00
Жалбоподателят Hotel Cipriani отбелязва, че член 87, параграф 3, буква в) ЕО трябва да се тълкува в съответствие с целите на икономическо и социално сближаване, закрепени в член 2 ЕО и въведени по-специално с член 158 ЕО и сл. Всъщност осъществяването на единен пазар и защитата на конкуренцията не представлявали цел сами по себе си, а били свързани с осъществяването на основните цели на Договора. Регионалните помощи представлявали основно средство за преследване на тези цели, които не „принадлежат изключително“ на структурните фондове. Ето защо в рамките на своята оперативна самостоятелност Комисията трябвало да прилага гъвкаво разпоредбите относно регионалните помощи, като в определени случаи предвижда различни разрешения, за да отчита обективната особеност на разглежданите положения, така че да гарантира полезното действие на тези разпоредби и осъществяването на техните цели.
В конкретния случай били изпълнени условията за дерогация по член 87, параграф 3, буква в) ЕО. По-конкретно, обжалваното решение било опорочено поради явна грешка в преценката и липса на мотиви, доколкото изключвало прилагането на тази дерогация по отношение на цялата територия на Венеция.
На първо място, жалбоподателят твърди, че разглежданите мерки, с които се цели запазване на социално-икономическата структура на град Венеция, напълно отговарят на целите на общностния режим на регионалните помощи. Всъщност част от територията на Венеция, особено островите от лагуната, между които остров Джудека, където се намира Hotel Cipriani, са сред регионите в Италия, които могат да се ползват от помощите на основание цел № 2 на структурните фондове; те са включени също така в картата на регионите в Италия, за които може да се прилага предвидената в член 86, параграф 3, буква в) ЕО дерогация.
Освен това цялата територия на Венеция попадала в приложното поле на Рамката на Общността за държавните помощи за предприятията от бедните градски райони, посочена по-горе, тъй като била включена в общностната инициатива в полза на градските зони, наречена „URBAN“ (точка 7 от рамката). В допълнение тя отговаряла на другите алтернативни критерии за допустимост. Противно на твърденията на Комисията (съображение 72 от обжалваното решение), тази рамка била замислена като инструмент, предназначен да допълва останалите общностни режими, целящи защита на икономическото и социалното сближаване, като Комисията признава, че те са непълни и неподходящи (точка 1 от рамката). Тя отговаряла също така на необходимостта да се отчетат други социално-икономически показатели, присъщи на градската действителност (точка 7 от рамката). В конкретния случай прилагането за Венеция на специални критерии като предвидените в горепосочената рамка било обективно обосновано от допълнителните разходи, свързани с островния характер и с опасността Венеция да бъде превърната в „град-музей“, лишен от истинска социално-икономическа структура. В известието си от 22 май 2002 г. относно изтичането на срока на действие на тази общностна рамка Комисията впрочем подчертала, че помощите в полза на бедните райони могат да бъдат приети за съвместими „според случая и в зависимост от особените обстоятелства по проекта за помощ, пряко въз основа на член 87, параграф 3, [буква] в) [ЕО]“.
Следователно поради островния характер положението на Венеция било съвсем специфично, като тази специфика обосновавала по-гъвкав подход от страна на Комисията, що се отнася до прилагането на член 87, параграф 3, буква в) ЕО, като Европейският парламент изрично приканил Комисията към това в резолюцията си от 16 април 1999 г. относно критичното положение във Венеция (
ОВ С 219, стр. 511
).
На второ място, жалбоподателят твърди, че разглежданите мерки само в много малка част компенсират допълнителните разходи, които не са оспорени от Комисията в обжалваното решение (съображение 78). Ето защо те били пропорционални на преследваната цел за регионално развитие и поради това не засягали по неблагоприятен начин условията на търговията до степен, която противоречи на общия интерес. А fortiori това важи и за сектора на хотелиерството и ресторантьорството.
— Дело T-270/00
Жалбоподателят Italgas припомня, че за да не третира аналогични положения по дискриминационен начин, Комисията е длъжна да прилага член 87, параграф 3, буква в) ЕО съгласно обективни критерии, които по принцип тя определя сама в тълкувателни съобщения, които придават на практиката ѝ изискваните от принципа на правната сигурност приемственост и предвидимост. При все това тези съобщения не позволявали да се изготви изчерпателен списък на помощите, за които може да се приложи предвидената в този член свързана с регионите дерогация. Ето защо те не освобождавали Комисията от задължението да проверява дали други помощи, целящи преодоляване на специфични местни проблеми, трябва да бъдат разрешени на основание този член. В това отношение Първоинстанционният съд постановил, че за мерките, които не попадат в обхвата на общностните рамки относно прилагането на член 87, параграф 3, буква в) ЕО, все пак може да се прилага посочената в този член дерогация, когато условията на търговията не са засегнати по неблагоприятен начин до степен, която противоречи на общия интерес (Решение на Първоинстанционния съд от 4 април 2001 г. по дело Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia/Комисия,
T-288/97, Recueil, стр. II-1169
, точка 72).
Това тълкуване произтичало също от горепосочената рамка на Общността за държавните помощи за предприятията от бедните градски райони, в която Комисията допускала, че някои особени обстоятелства от местен характер, макар и да не отговарят на структурните критерии, определени в Насоките относно регионалните държавни помощи, публикувани през 1998 г. (
ОВ C 74, стр. 9
, наричани по-нататък „Насоките от 1998 г.“), все пак оправдават да се разреши отпускане на определена държавна помощ в приложение на член 87, параграф 3, буква в) ЕО. В тази рамка (точки I и III) Комисията подчертала, че горепосочените насоки са недостатъчни, за да се преодолеят затрудненията, свързани с допълнителните разходи, които понасят предприятията в бедните градски райони.
В конкретния случай Комисията не взела предвид същите критерии за преценка, за да признае, че положението на Венеция е изключително специфично, като макар това положение да не е посочено в гореспоменатата рамка, то оправдавало разрешаването на държавна помощ в приложение на член 87, параграф 3, буква в) ЕО. В хода на административната процедура обаче италианските органи и Община Венеция изтъкнали възможността за подобно разрешение с оглед на особеното положение на зоната на лагуната, като поискали разрешение ad hoc, независимо от данните от обичайните структурни показатели и от схемата за регионални помощи, чието прилагане или изменение те не са поискали.
При все това в обжалваното решение (съображение 74) Комисията просто се позовала на липсата на „нови обстоятелства“, които да обосноват исканата дерогация, без обаче да посочва причините, поради които смята, че посочените от италианските органи обстоятелства не са достатъчни, за да обосноват подобна дерогация.
Освен това жалбоподателят твърди, че спорните помощи са предоставени преди реформата, въведена с Насоките от 1998 г. В този контекст Комисията не изложила юридическите и фактическите съображения за отказа си да разреши поисканата дерогация. Тя не пояснявала защо критериите, определени в действащите към този момент насоки, не допускат да се вземе предвид особеното положение на Венеция съгласно член 87, параграф 3, буква в) ЕО.
Съгласно съдебната практика обаче Комисията била длъжна да отчете всички релевантни обстоятелства, за да прецени съвместимостта на определена помощ на основание член 87, параграф 3, буква в) ЕО (Решение на Съда по дело Philip Morris Holland/Комисия, точка 228 по-горе, точка 17, Решение на Съда от 21 март 1990 г. по дело Белгия/Комисия, известно като „Tubemeuse“,
C-142/87, Recueil, стр. I-959
, точка 56; Решение на Първоинстанционния съд от 11 юли 2002 г. по дело HAMSA/Комисия,
T-152/99, Recueil, стр. II-3049
, точка 48). В решението ѝ трябвало да са изложени разбираеми за адресатите му съображения (вж. Решение на Съда от 10 юли 1986 г. по дело Белгия/Комисия,
40/85, Recueil, стр. 2321
, точка 21).
Ето защо в конкретния случай обжалваното решение било опорочено поради съществена липса на мотиви, тъй като не били взети предвид становищата на италианското правителство и заинтересованите страни. Тази липса на мотиви била още по-явна с оглед на Декларация № 30 относно островните региони, приложена към Заключителния акт на Договора от Амстердам, в която се посочва, че общностното законодателство трябва да отчита структурните недостатъци, свързани с островния характер на тези региони, и че в тяхна полза могат да се вземат „специфични мерки“. В обжалваното решение (бележка под линия 30 към съображение 78) обаче Комисията се ограничила до това да посочи, че твърдените структурни затруднения не били свързани с островния характер на територията на лагуната и поради това не представлявали структурни недостатъци, уредени в горепосочената декларация № 30.
Освен това жалбоподателят подчертава, че спорните освобождавания представляват мерки за помощи за заетостта, като с тях водещите принципи на политиката по заетостта в Мецоджорно се прилагат и по отношение на териториите на Венеция и Киоджа. Обстоятелството, че Венеция не отговаря на критериите, определени в точка 22 от Насоките за държавните помощи за заетост, не било пречка за нея да се приложи свързана с регионите дерогация по член 87, параграф 3, буква в) ЕО. Всъщност практиката на Комисията можела да еволюира, при условие че последната спазва горепосочените критерии в случаите, изрично предвидени в уреждащите ги насоки. По-конкретно Комисията можела да приложи по аналогия принципите в основата на тези насоки за други случаи, независимо че е приела съобщение, за да уреди именно този конкретен случай.
На последно място, обжалваното решение във всеки случай било опорочено поради неправилно прилагане на правото, доколкото предвижда в член 1, втора алинея, че уредените в член 2 от министерския декрет от 5 август 1994 г. помощи са несъвместими с общия пазар, ако са отпуснати на предприятия, които не са МСП и не са установени в зоните, спрямо които може да се приложи предвидената в член 87, параграф 3, буква в) ЕО дерогация. Всъщност, тъй като тези помощи целят създаване на нови работни места, в приложение на точка 20 от Насоките относно държавните помощи спрямо тях би следвало да се приложи посочената в член 87, параграф 3, буква в) ЕО дерогация, ако става въпрос за помощи, предназначени да „улеснят развитието на определени дейности“. В този контекст помощите, целящи създаване на нови работни места, трябвало да бъдат обявени за съвместими, дори когато са отпуснати на предприятия с местонахождение извън зоните, спрямо които може да се приложи посочената в гореспоменатия член свързана с регионите дерогация.
Италианската репу-блика, встъпила в подкрепа на исканията на Italgas, отбелязва, че самата Комисията признава в писмената си защита (точка 191), че предвидената в член 87, параграф 3, буква в) ЕО дерогация може по подходящ начин да отговори на изисквания като изложените относно Венеция от Italgas, без да е необходимо да се създават правни уредби ad hoc. Тази позиция била застъпена от италианските органи в хода на административната процедура. При все това, без да оспорва доводите на тези органи относно необратимото унищожаване на икономическата структура на зоните от лагуната, Комисията не взела предвид искането им за прилагане на дерогация по посочения по-горе член, що се отнася до островната и лагунната част на Венеция. Ето защо обжалваното решение (съображение 74) било опорочено поради липса на мотиви. Освен това опасението на Комисията, свързано с постъпването на значителен брой аналогични искания за допускане на дерогация, било неоснователно по-конкретно с оглед на спецификата на островната и лагунната зона на Венеция.
— Дело T-277/00
Жалбоподателите, Coopservice и комитетът поддържат, че обжалваното решение е опорочено поради грешка и липса на мотиви, доколкото когато разследва дали по отношение на разглежданата схема може да се приложи свързана с регионите дерогация по член 87, параграф 3, буква в) ЕО, Комисията не взема предвид островния характер на територията на Венеция и Киоджа, който обосновавал предоставянето на разглежданите мерки. По-конкретно Комисията неоснователно и неправилно не разгледала Декларация № 30 от Договора от Амстердам. От тази декларация било видно обаче, че островният характер оправдава разрешаването на помощ по силата на презумпция относно наличието на структурни затруднения, засягащи островните региони поради самия им островен характер.
Доводи на Комисията
Комисията поддържа, че поради предвидената в него дерогация член 87, параграф 3, буква в) ЕО трябва да се тълкува стеснително. Изключителният характер на свързаните с регионите дерогации произтичал ясно от Насоките от 1998 г. (точка 1, четвърта алинея), с които се замества гореспоменатото съобщение на Комисията относно метода за прилагане на член [87], параграф 3, букви а) и в) [ЕО] за регионалните помощи (
ОВ C 212, 1988 г., стр. 2
, наричано по-нататък „съобщението от 12 август 1988 г.“). Комисията била обвързана от посочените в тези насоки правила.
Комисията припомня в това отношение, че зоните от всяка държава членка, за които е допуснато прилагане на свързана с регионите дерогация, са включени в картата на регионалните помощи, одобрена от тази институция въз основа на общи критерии и на проект, за който е направено уведомяване от държавата членка съгласно определената в Насоките от 1998 г. (по-конкретно точка 3.10.) процедура.
В конкретния случай разглежданата схема за помощ била предназначена и за предприятия, установени в зони, за които не е допуснато прилагането на предвидената в член 87, параграф 3, буква в) ЕО дерогация. Както посочва Комисията в обжалваното решение (съображение 68), това обстоятелство било достатъчно, за да обоснове, че за тази схема не може да се приложи свързана с регионите дерогация. Всъщност при разследване на схема за помощ Комисията не била длъжна да анализира индивидуалното положение на всяко предприятие получател. Следователно, противно на твърденията на Hotel Cipriani, обжалваното решение не било опорочено поради липса на мотиви, макар Комисията да не е взела предвид обстоятелството, че този жалбоподател е установен в зона, за която е допуснато прилагане на свързана с регионите дерогация.
В допълнение, поради същите съображения Комисията основателно отказала да уважи искането на италианските органи да се разреши разглежданата схема за помощ на основание член 87, параграф 3, буква в) ЕО поради специфичното местоположение на Венеция, което се характеризира с необходимостта да се избегне обезлюдяването на града, упадъка на промишлената му дейност и превръщането му в град музей, и поради твърдения компенсационен характер на разглежданите мерки (съображение 67 от обжалваното решение).
Освен това Комисията оспорва твърдението, че Венеция попада в приложното поле на Рамката за държавните помощи за предприятията от бедните градски райони.
Тя отбелязва също, че във всеки случай не е необходима правна уредба ad hoc относно Венеция, за да се задоволят изложените от Italgas изисквания. В конкретния случай Италианската репу-блика решила да не включва цялата територия на Венеция в предложението си относно списъка на зоните, за които може да се допусне прилагане на предвидените в член 87, параграф 3, буква в) ЕО свързани с регионите дерогации.
В допълнение Комисията отбелязва, че в обжалваното решение (съображения 73 и 74) изложила основанията, поради които не възнамерявала да измени метода за прилагане на този член, за да го приспособи към хипотезата на Венеция, както е направила при разширяването на Общността чрез присъединяването на Швеция и Финландия.
На последно място, Комисията оспорва тезата на Italgas, според която разглежданата схема за помощ предвиждала мерки в полза на заетостта, аналогични с посочените в правната уредба относно Мецоджорно, чийто обхват е разширен по отношение на териториите на Венеция и Киоджа.
Що се отнася до изтъкнатия от Hotel Cipriani довод, свързан със съответствие на разглежданите мерки с принципа на пропорционалност, той се отнасял до индивидуално положение и до определен сектор на дейност, които не подлежали на разглеждане от Комисията при преценката на схема за помощ.
б) Съображения на Първоинстанционния съд
В началото следва да се припомни, че в обжалваното решение (съображения 60—63 и член 1, първа алинея) Комисията, като се основава на точки 20, 21 и 23 от Насоките за държавните помощи за заетост, отнасящи се единствено до помощите за заетост, които не са свързани с инвестиции (точка 10 от Насоките), обявява за съвместими с общия пазар, на основание член 87, параграф 3, буква в) ЕО, предвидените в член 2 от министерския декрет от 5 август 1994 г. освобождавания от социалноосигурителни вноски с оглед на създаването на работни места, когато тези освобождавания са предоставени на предприятия, които са било МСП, било предприятия, установени в зона, по отношение на която се прилага дерогацията по член 87, параграф 3, буква в) ЕО, било предприятия, наели категории работници, които изпитват особени затруднения при приобщаването или повторното приобщаване към пазара на труда.
За сметка на това в член 1, втора алинея и в член 2 от обжалваното решение Комисията приема, че освобождаванията от социалноосигурителни вноски с оглед на създаването на работни места, които не отговарят на някое от посочените по-горе три алтернативни условия, както и предвидените в член 1 от министерския декрет от 5 август 1994 г. общи намаления на социалноосигурителни вноски, целящи запазване на работните места (съображения 64 и 65 от обжалваното решение), не отговарят на критериите, посочени в гореспоменатите насоки за държавните помощи за заетост (точка 22), за да бъдат разрешени на основание член 87, параграф 3, буква в) ЕО като секторни помощи, предназначени да улеснят развитието на някои дейности, без да засягат по неблагоприятен начин условията на търговията до степен, която противоречи на общия интерес.
В съображения 67—78 от обжалваното решение Комисията проверява дали за посочените в предходната точка освобождавания може — при положение че за тях не се прилага свързана със секторите дерогация по член 87, параграф 3, буква в) ЕО в качеството им на помощи за заетост — да се приложи свързана с регионите дерогация по член 87, параграф 3, буква а) или буква в) ЕО в качеството им на регионални помощи. В това отношение тя изрично се позовава на своето съобщение от 12 август 1988 г., приложимо през разглеждания период от 1995 г. до 1 декември 1997 г. — дата, от която е спряно действието на разглежданата схема за помощ (съображение 69 от обжалваното решение).
Впоследствие, преди приемането на обжалваното решение на 25 ноември 1999 г., този метод е заместен с Насоките от 1998 г., приети на 16 декември 1997 г. във връзка с посочените в член 88, параграф 1 ЕО „подходящи мерки“ (Решение на Съда от 18 юни 2002 г. по дело Германия/Комисия,
C-242/00, Recueil, стр. I-5603
, точка 30) и публикувани в
Официален вестник на Европейските общности
на 10 март 1998 г.
Ето защо следва да се провери дали въпросните насоки са приложими за конкретното дело. В това отношение следва да се отбележи, че в точка 6.1. от тези насоки се посочва, че Комисията преценява съвместимостта на регионалните помощи с общия пазар въз основа на посочените насоки от момента на приемането им. В тях се уточнява, че въпреки това проектите за помощи, за които Комисията е уведомена преди съобщаването на държавите членки за посочените насоки, се преценяват въз основа на действащите към момента на уведомяването критерии. В конкретния случай обаче разглежданата схема за помощ е въведена незаконосъобразно от 1995 г. Освен това разпоредбите на Закон № 30/1997, с който действието на схемата се продължава за 1997 г. в полза на установените на територията на Венеция и Киоджа предприятия, както и в регионите на Мецоджорно, са съобщени на Комисията с писмо от 10 юни 1997 г. в приложение на Решение 95/155, с което при определени условия се разрешава гореспоменатата схема за намаляване на социалноосигурителните вноски в Мецоджорно, а не с формално уведомление за проект за помощ в полза на предприятията във Венеция и Киоджа съгласно член 88, параграф 3 ЕО, доколкото разглеждана схема за помощ вече е въведена. Ето защо подобно съобщение не може да квалифицира като уведомление, позволяващо да се приложат действащите към момента на уведомяването критерии съгласно точка 6.1. от Насоките от 1998 г., посочена по-горе. При все това съгласно преходните разпоредби, предвидени в точки 6.2. и 6.3. от Насоките от 1998 г., от една страна, при определени условия Комисията може да дерогира разпоредбите на посочените насоки, що се отнася до проверката на допустимостта на списъците с подпомаганите региони, и да продължи да се основава в това отношение на определения в гореспоменатото съобщение от 12 август 1988 г. метод. От друга страна, Комисията може също и при определени условия да дерогира разпоредбите на Насоките от 1998 г. във връзка с проверката на съвместимостта на интензитета на помощта и на пределните размери на натрупване.
От посоченото следва, че Комисията може да се основава в обжалваното решение на картата на регионите, за които се прилага свързана с регионите дерогация, както и на пределите на интензитета на помощите и пределните размери на натрупване, установени съгласно метода за прилагане на член 87, параграф 3, букви а) и в) ЕО, определен в съобщението от 12 август 1998 г. Що се отнася до останалите елементи, Насоките от 1998 г. са приложими.
Освен това, както припомня Първоинстанционният съд в Решение по дело HAMSA/Комисия, точка 265 по-горе (точки 201 и 202), видно от посоченото по-горе съобщение от 12 август 1998 г. (точка 6, първа алинея) Насоките от 1998 г. (точка 1, четвърта алинея, точки 4.1. и 4.11.) потвърждават и изясняват, че регионалните помощи, за които може да се прилага дерогация по член 87, параграф 3, букви а) и в) ЕО, имат за предмет или производствени инвестиции, или създаването на работни места във връзка с осъществяването на инвестиции. За сметка на това оперативните помощи могат да бъдат разрешени само по изключение, въз основа на член 87, параграф 3, букви а) или в) ЕО (вж. точка 6, втора алинея от съобщението от 12 август 1988 г. и точки 4.15.—4.17. от Насоките от 1998 г.). Дори да трябва да се приеме, че разпоредбите относно помощите за създаване на работни места във връзка с осъществяването на инвестиции и тези, свързани със съдържащите се в Насоките от 1998 г. оперативни помощи, не се прилагат ratione temporis — което се опровергава от точка 6.1., посочена по-горе, в която се упоменава, че насоките се прилагат от приемането им, с изключение на предвидените в посочените по-горе точки 6.2. и 6.3. преходни разпоредби — все пак значението на критерия за връзката с инвестиция и изключителният характер на оперативните помощи произтичат ясно от съобщението от 12 август 1988 г. Освен това подобно тълкуване на съобщението от 12 август 1988 г. се налага, тъй като то напълно съответства на целите, преследвани със свързаните с регионите дерогации по член 87, параграф 3, буква в) ЕО, предназначени да улеснят развитието на някои икономически региони, без да засягат по неблагоприятен начин условията на търговията до степен, която противоречи на общия интерес.
Ето защо в обжалваното решение (съображения 68 и 69) Комисията основателно припомня, че критериите за допустимост на свързана с регионите дерогация по член 87, параграф 3, буква в) ЕО за определена зона, видовете помощ, която може да бъде отпусната, както и интензитетът на помощите се определят в съобщението от 12 август 1988 г. В този контекст Комисията приема, че за разглежданите мерки не може да се приложи подобна дерогация поради две причини. На първо място тя, отбелязва, че само част от територията на град Венеция е включена в списъка на регионите в Италия, за които се прилага предвидената в член 87, параграф 3, буква в) ЕО свързана с регионите дерогация. На второ място, тя твърди, че съгласно съобщението от 1998 г. регионалната помощ има за предмет или производствени инвестиции, или създаване на работни места във връзка с инвестиции. След като разглежданите освобождавания в полза на създаването на работни места представляват оперативни помощи, те могат да бъдат отпуснати единствено при спазване на строги условия съгласно точки 4.15.—4.17. от Насоките от 1998 г. на предприятия, осъществяващи дейност в регионите, за които се прилага предвидената в член 87, параграф 3, буква в) ЕО дерогация, в чийто обхват не попадат Венеция и Киоджа. Ето защо Комисията приема, че те не могат да бъдат квалифицирани като регионални мерки (вж. съображения 68—70 от обжалваното решение). На последно място, що се отнася до твърдяната цел за регионално развитие, Комисията отбелязва, че предвид характеристиките на разглежданата схема за помощ не съществува връзка между тази схема и изтъкнатите структурни затруднения (съображение 78).
На следващо място, в обжалваното решение (съображения 71—77) Комисията отхвърля изложените от италианските органи, комитета и Община Венеция доводи в полза на прилагането на по-гъвкави критерии от посочените в съобщението от12 август 1988 г. По-конкретно тя оспорва, че е прилагала правила, представляващи изключение от посочените в това съобщение критерии, и по-специално в Рамката за държавните помощи за предприятията от бедните градски райони от 14 май 1997 г., в съобщението си от 20 декември 1994 г. относно изменението на метода за прилагане на член [87], параграф 3, буква в) [ЕО] за регионалните помощи с оглед на присъединяването на скандинавските страни (
ОВ C 364, стр. 8
) и в Решение 95/455 (вж. точка 2 по-горе).
Като поддържат доводите, изложени пред Комисията в хода на административната процедура, жалбоподателите и Италианската репу-блика, встъпила в подкрепа на Italgas, твърдят, че с обжалваното решение се нарушава член 87, параграф 3, буква в) ЕО и че мотивите му са непълни, тъй като Комисията не отчита надлежно специфичните затруднения, свързани по-специално с островния характер на територията на Венеция, с оглед на прилагането на свързана с регионите дерогация за освобождаванията от социалноосигурителни вноски, обявени за несъвместими в обжалваното решение.
Следва да се напомни, че съгласно съдебната практика при прилагане на член 87, параграф 3, буква в) ЕО Комисията разполага с широко право на преценка, чието упражняване включва комплексни оценки от икономическо и социално естество, които трябва да бъдат направени в контекста на Общността. Съдебният контрол върху упражняването на това право на преценка се свежда до проверка дали са спазени процесуалните правила и изискването за мотивиране, както и до проверката дали възприетите факти са установени точно и дали не е налице грешка при прилагане на правото, явна грешка в преценката на фактите или злоупотреба с власт (Решение на Съда от 13 февруари 2003 г. по дело Испания/Комисия,
C-409/00, Recueil, стр. I-1487
, точка 93 и Решение на Първоинстанционния съд от 14 октомври 2004 г. по дело Pollmeier Malchow/Комисия,
T-137/02, Recueil, стр. II-3541
, точка 52).
Освен това от самия текст на член 87, параграф 3, буква в) ЕО и на член 88 ЕО произтича, че Комисията „може“ да приеме за съвместими с общия пазар помощите, посочени в първата от тези две разпоредби. Ето защо, макар винаги да е длъжна да се произнесе по съвместимостта с общия пазар на държавните помощи, спрямо които упражнява контрол, дори и да не е била уведомена за тях, Комисията не е длъжна да обяви подобни помощи за съвместими с общия пазар (Решение по дело Испания/Комисия, точка 290 по-горе, точка 94 и Решение по дело Pollmeier Malchow/Комисия, точка 290 по-горе, точка 53).
Комисията може сама да определи правила за упражняването на своите правомощия за преценка посредством актове като рамките, съобщенията и насоките, доколкото посочените актове съдържат поясняващи норми относно насоката, която трябва да се следва от тази институция, и не се отклоняват от нормите на Договора. Когато Комисията приема подобни актове с цел, като се спазва Договорът, да се уточнят критериите, които тя възнамерява да приложи при упражняване на правото си на преценка, тя сама ограничава това право, тъй като е длъжна да се съобрази с поясняващите норми, които сама е приела. В този контекст Първоинстанционният съд следва да провери дали тези норми са спазени от Комисията (вж. Решение на Първоинстанционния съд от 1 декември 2004 г. по дело Kronofrance/Комисия,
T-27/02, Recueil, стр. II-4177
, точка 79 и цитираната съдебна практика; вж. също Решение по дело Испания/Комисия, точка 290 по-горе, точка 95 и Решение по дело Pollmeier Malchow/Комисия, точка 290 по-горе, точка 54).
В рамките на правото си на преценка при прилагане на член 87, параграф 3, буква в) ЕО, Комисията запазва правомощието си да отменя или изменя тези рамки, съобщения или насоки, ако обстоятелствата налагат това. Освен това тези актове се отнасят до определен сектор и в основата им е стремежът да се следва определена от Комисията политика (Решение на Първоинстанционния съд от 30 април 1998 г. по дело Vlaams Gewest/Комисия,
T-214/95, Recueil, стр. II-717
, точка 89).
По-конкретно от съдебната практика е видно, че не може да се приеме, че Комисията се е лишила от правомощието да признава съвместимостта на помощите директно въз основа на член 87, параграф 3, буква в) ЕО, ако изрично не е изразила становище по разглеждания въпрос в съответното съобщение, насоки или рамка. Такава е по-специално хипотезата, когато приложимата рамка не забранява изрично или няма за цел да забрани вида отпусната в конкретния случай помощ (вж. в този смисъл Решение на Първоинстанционния съд от 20 септември 2007 г. по дело Fachvereinigung Mineralfaserindustrie/Комисия, T-375/03, непубликувано в Сборника, точки 143 и 144).
От съдебната практика произтича също, че подобни рамки, съобщения или насоки не могат да бъдат тълкувани само с оглед на текста им. Те следва да се тълкуват с оглед на член 87 ЕО и на преследваната с тази разпоредба цел, а именно ненарушаване на конкуренцията на общия пазар. В Решение по дело Kronofrance/Комисия, точка 292 по-горе (точка 89), Първоинстанционният съд посочва, че отнасящата се до многобройни сектори рамка за регионални помощи в полза на големи инвестиционни проекти може да се тълкува в застъпения от Комисията смисъл, а именно, че с оглед на оценката на свързания със състоянието на конкуренцията фактор е допустимо проверката на критерия, свързан с пазар в упадък, да се извърши само субсидиарно, когато не са достатъчно данните относно коефициента на използване на капацитета на съответния сектор. При все това Първоинстанционният съд смята, че тази рамка трябва да се тълкува в смисъл, че когато данните относно използването на капацитетите на съответния сектор не водят до извода, че в сектора съществува структурен свръхкапацитет, Комисията трябва да провери дали разглежданият пазар е в упадък, тъй като това тълкуване единствено съответства на целта за ненарушаване на конкуренцията.
В същия смисъл в Решение по дело Pollmeier Malchow/Комисия, точка 290 по-горе, Първоинстанционният съд постановява, че разпоредбите на препоръката на Комисията от 3 април 1996 г. относно определянето на МПС трябва да се тълкуват с оглед на целта на критерия за икономическа независимост. Макар тези разпоредби по същество да предвиждат, че предприятията, в които едно или няколко предприятия имат дялово участие до 25 % и които не отговарят на определението за МСП, се приемат за независими, Първоинстанционният съд смята, че тези разпоредби не променят правото на Комисията да прецени дали предприятията, които са част от група, са икономическа единица за целите на прилагането на схемата за държавни помощи (вж. по-специално точки 58—63 от съдебното решение).
Освен това следва да се припомни, че съгласно член 253 ЕО Комисията трябва да мотивира решенията си, включително тези, с които отказва да обяви помощи за съвместими с общия пазар въз основа на член 87, параграф 3, буква в) ЕО. Изискваните от член 253 ЕО мотиви обаче трябва по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на общностния орган, който издава разглеждания акт, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, и ако е необходимо, да защитят правата си, както и на съда — да упражни своя контрол (Решение по дело Испания/Комисия, точка 290 по-горе, точки 95 и 98).
Ето защо в конкретния случай следва да се провери дали мотивите на обжалваното решение (вж. точки 287 и 288 по-горе) могат да бъдат приети за пълни и дали предвид доводите на страните Комисията не е превишила пределите на правото на преценка, с което разполага с оглед на съответните съобщения, насоки и рамки, в светлината на припомнената по-горе съдебна практика.
Що се отнася, на първо място, до довода на Hotel Cipriani, според който разпоредбите относно националните регионални помощи трябвало да се тълкуват по гъвкав начин с оглед на целите за постигане на икономическо и социално сближаване, Комисията основателно подчертава, че ненарушаването на конкуренцията на вътрешния пазар (член 3, параграф 1, буква ж) ЕО и членове 81—89 ЕО), от една страна, и засилването на икономическото и социално сближаване (член 3, параграф 1, буква к) ЕО и членове 158—162 ЕО), от друга страна, представляват две отделни и независими политики на Общността. Структурните фондове са основния инструмент на втората от тези политики, докато предвидените в член 87, параграф 3, букви а) и в) ЕО свързани с регионите дерогации попадат в обхвата на общностната политика относно конкуренцията и се ограничават от необходимостта да се избягва всяко необосновано нарушение, което би било в противоречие с общия интерес. Обстоятелството, че тези две политики се допълват в областта на регионалните помощи, което е видно още от съобщението от 12 август 1988 г. (четвърта алинея от преамбюла), все пак не предполага йерархия между съответните преследвани цели. Ето защо обстоятелството, посочено в съображение 3 от Регламент № 1628/2006 на Комисията от 24 октомври 2006 година за прилагане на членове 87 ЕО и 88 ЕО от Договора по отношение на националната регионална инвестиционна помощ (
ОВ L 302, стр. 29
), от Регламента за освобождаване по категории, на което се позовава Hotel Cipriani, че националната регионална помощ работи за икономическото, социалното и териториалното сближаване на държавите членки и на Общността като цяло, не може да окаже въздействие върху тълкуването на правилата за държавните регионални помощи. По-конкретно, при упражняване на правото си на преценка Комисията не е длъжна да прилага тези правила по по-гъвкав начин, така че целите на политиката за икономическо и социално сближаване да имат предимство пред тези на политиката относно конкуренцията. На практика Насоките от 1998 г. всъщност съдържат специфична разпоредба (точка 3.10.5.), с която се цели да се допринесе за съгласуваността на регионалните държавни помощи със структурните фондове, като същевременно се гарантира изпълнението на някои посочени в тези насоки условия.
На следващо място, трябва да се разгледат доводите във връзка с рамките, съобщенията и насоките, които жалбоподателите изтъкват, за да докажат, че в конкретния случай Комисията е длъжна да обяви разглежданите освобождавания от социалноосигурителни вноски за съвместими с общия пазар на основание член 87, параграф 3, буква в) ЕО.
На първо място, както отбелязва Комисията в обжалваното решение (съображение 72), Рамката за държавните помощи за предприятията от бедните градски райони не се отнася до предоставянето на свързани с регионите дерогации, а до предоставянето на свързани със секторите дерогации по член 87, параграф 3, буква в) ЕО. Всъщност, макар да е вярно, че що се отнася до значимостта на затрудненията, обосноваващи предоставянето на дерогация по член 87, параграф 3, буква в) ЕО, в точка 13 от тази рамка се посочва, че както от социално-икономическа гледна точка, така и от гледна точка на препятствията и допълнителните разходи за установените в тях предприятия, в бедните градски райони съществуват затруднения от величина, сравнима с тази на подпомаганите региони по смисъла на горепосочения член, в точка 10 все пак се подчертава, че затрудненията на предприятията в тези бедни градски райони са главно от местно естество и не обосновават отпускането на помощ от регионален вид, предоставяна на големите предприятия. Освен това съгласно точка 5 обстоятелството, че правилата относно регионалните помощи не са приспособени, произтича по-специално, от една страна, от критериите за допустимост на зоните, а от друга страна, от невъзможността регионална помощ да се предостави на предприятията извън контекста на инвестиционна операция.
Освен това един от алтернативните критерии, определени в точка 7 от посочената по-горе рамка, за допустимост на зоните, в които да се отпуснат държавни помощи на предприятията в бедните градски райони, се изразява в това зоната да бъде избрана въз основа инициативата „URBAN“, приета в рамките на структурните фондове в приложение на член 11 от Регламент (ЕИО) № 2082/93 (
ОВ L 193, стр. 24
) за изменение на Регламент (ЕИО) № 4253/88 за установяване на разпоредби за прилагане на Регламент (ЕИО) № 2052/88 относно координирането на помощите от различните структурни фондове, от една страна, и между последните и помощите от Европейската инвестиционна банка и от останалите налични финансови инструменти, от друга страна, и на член 3, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 2083/93 от 20 юли 1993 година за изменение на Регламент № 4254/88 за установяване на разпоредби за прилагане на Регламент (ЕИО) № 2052/88 относно Европейския фонд за регионално развитие (
ОВ L 193, стр. 34
). Съобщението до държавите членки, в което се определят насоките за оперативните програми, които държавите членки са приканени да изготвят в рамките на инициативата „URBAN“ (
ОВ C 180, 1994 г., стр. 6
), предвижда в точка 14, че общностна помощ под формата на заеми или субсидии може да бъде предоставена в рамките на инициативата „URBAN“ в полза на интегрираните програми за развитие на географски определена и ограничена част от градска зона в неблагоприятно положение. В това отношение от Рамката за държавните помощи за предприятията от бедните градски райони (точка 2.1.) е видно, че тя се отнася по-специално до държавните помощи, предназначени да подпомогнат дейността на структурните фондове.
Следва да се отбележи, че съгласно точка 4 от тази рамка икономическите затруднения, поради които предприятията избягват бедните градски райони, по-конкретно се изразяват в „преките или непреки допълнителни разходи, свързани с установяването в тези зони (кражби, размер на застрахователните премии, прояви на вандализъм…), както и в структурните затруднения, характерни за тези райони (затруднение при намиране на квалифицирани работници, готови да работят в тези зони, общо намаляване на икономическата дейност, липса или унищожаване на публичната инфраструктура, несигурност, финансови затруднения на местните власти, проблеми, свързани с неблагоприятна представа в обществото)“. Тази рамка се отнася само до помощите за малките предприятия, осъществяващи дейност от местен характер (точка 11), и в приложение 1 към нея са посочени допустимите дейности, сред които по-конкретно са споменати хотелиерството и ресторантьорството. Между „незасегнатите дейности“ в това приложение се споменава по-специално газоснабдяването.
В конкретния случай следва да се подчертае, че за сметка на това от разглежданата схема за помощ се ползват всички предприятия, установени във Венеция и Киоджа. Не е предвидено ограничение на материалния ѝ обхват.
Освен това, макар Hotel Cipriani да поддържа, че по-специално на основание инициативата „URBAN“ (вж. точка 299 по-горе) територията на Венеция попада в приложното поле на гореспоменатата рамка, не може да се твърди основателно и нито един от жалбоподателите не поддържа, че с разглежданата схема за помощ са изпълнени определените в тази рамка специфични критерии. Ето защо подобна рамка е ирелевантна в конкретния случай. В това отношение Комисията всъщност основателно поддържа, че гореспоменатата рамка не е пример за помощ, с която се дерогират критериите за прилагане на член 87, параграф 3, буква в) ЕО и която е обоснована от изключителни условия. Напротив, в нея са определени общите критерии, приложими за всички бедни градски райони, с оглед на прилагането на свързана със секторите дерогация. При тези условия, противно на становището на жалбоподателите, обстоятелството, че в тази рамка Комисията е взела предвид специфичните икономически затруднения в бедните градски райони, не позволява да се приеме, че с оглед на прилагането на дерогация по член 87, параграф 3, буква в) ЕО тя е трябвало да отчете изтъкнатите от жалбоподателите особени проблеми, които съществуват във Венеция и не са свързани със затрудненията на бедните градски райони.
На второ място, жалбоподателите и Италианската репу-блика нямат основание да упрекват Комисията, че не е взела предвид спецификата на структурните проблеми, свързани с островния характер, изтъкнати от италианските органи и заинтересованите страни в хода на административната процедура, за да приложи свързана с регионите дерогация по член 87, параграф 3, буква в) ЕО, по съображение че разглежданата схема за помощ съответствала на преследваните със схемата за регионални помощи цели за регионално развитие и била пропорционална.
Безспорно видно от съдебната практика (вж. точки 294—296 по-горе) и както поддържат жалбоподателите и Италианската репу-блика, когато действа при условията на оперативна самостоятелност, Комисията може да взема предвид специфични положения съгласно член 87, параграф 3, буква в) ЕО, без да е необходимо за тази цел да изменя схемата за регионални помощи, произтичаща от приложимите съобщения и насоки, или да създава правна уредба ad hoc. В подобна хипотеза Комисията е длъжна да претегли положителните и отрицателните последици на помощта за условията на търговията и за поддържането на ненарушена конкуренция (Решение по дело Philip Morris Holland/Комисия, точка 225 по-горе, точки 24 и 26 и Решение по дело Alzetta и др./Комисия, точка 45 по-горе, точка 129).
При все това в конкретния случай изложените от жалбоподателите и от Италианската репу-блика доводи не позволяват да се установи, че Комисията е превишила пределите на правото си на преценка, като в съображения 68 и 69 от обжалваното решение (вж. точка 287 по-горе) се е основала на критериите за преценка, определени в съобщението от 12 август 1988 г. и в Насоките от 1998 г.
По-конкретно жалбоподателите не доказват, че Комисията допуска явна грешка в преценката, като приема, че няма нови обстоятелства във връзка с положението на Венеция и като поради това се основава на обстоятелството, че разглежданите помощи не са свързани с инвестиции, за да откаже да ги разреши на основание свързана с регионите дерогация (вж. точка 288 по-горе). Освен това жалбоподателите и Италианската репу-блика не оспорват, че само определени зони от територията на Венеция са включени в списъка с регионите, за които се прилага свързана с регионите дерогация по член 87, параграф 3, буква в) ЕО. В това отношение следва все пак да се отбележи, че противно на твърденията на Комисията, това обстоятелство само по себе си не означава, че свързаната с регионите дерогация не може да се прилага за цялата територия на Венеция. При все това, в допустимите зони, обстоятелството, че разглежданите помощи имат характер на оперативна помощ, е достатъчно да обоснове отказа на Комисията да ги разреши като регионални помощи.
Освен това не следва да се приема възражението на Italgas и на Италианската репу-блика, според което като се ограничава до това да изтъкне в обжалваното решение (съображение 74) липсата на нови обстоятелства, които да обосноват прилагането на поисканата дерогация ad hoc, Комисията не излага пълни мотиви относно отхвърлянето на довода, който се основава на изключителното положение на лагуната на Венеция и е представен в хода на административната процедура от италианските органи и третите заинтересовани лица.
Всъщност в съображение 74 от обжалваното решение Комисията излага съображенията, поради които в конкретния случай не възнамерява да измени метода за прилагане на член 87, параграф 3, буква в) ЕО от 12 август 1998 г., за да го приспособи към съответния случай, както е направила с оглед на разширяването на Общността с присъединяването на Швеция и Финландия. Действително по този повод с Решение от 1 юни 1994 г. Комисията изменя горепосочения метод, като предвижда по същество допълнителен критерий за допустимост на зоните с оглед на прилагането на свързана с регионите дерогация и възможност да се разрешават помощи, предназначени частично да компенсират допълнителните разходи за превоз, за да се отчитат новите географски особености за Европейската общност (далечни северни райони, сурови климатични условия, много големи вътрешни разстояния, малка гъстота на населението в определени части на територията), които не са взети предвид като основни проблеми при изготвянето на метода (вж. съобщението от 20 декември 1994 г. до държавите членки и други заинтересовани лица относно изменението, въведено в дял II от съобщението от 12 август 1998 г). Ето защо, като пояснява, че няма нови обстоятелства във връзка с положението на Венеция и че разглежданата схема за помощ може да наруши действащата система на помощи, тъй като става въпрос за оперативни помощи, отпуснати на район, който не се характеризира със съществени проблеми във връзка с икономическото и социално сближаване, Комисията излага пълни мотиви относно решението си в конкретния случай да не се отклони от посочените в приложимия метод критерии.
На трето място, не може да се приеме и тезата на Italgas, според която Комисията имала право да се отклони по-конкретно от критериите, посочени в точка 22 от Насоките относно помощите за заетост, що се отнася до предвидените в член 1 от министерския декрет от 5 август 1994 г. общи освобождавания от социалноосигурителни вноски, с цел да се запази заетостта. Всъщност, докато тези насоки се отнасят до свързани със секторите дерогации по член 87, параграф 3, буква в) ЕО, жалбоподателят просто се позовава на Решение 95/455, в което Комисията допуска свързана с регионите дерогация за приложимите в Мецоджорно освобождавания от социалноосигурителни вноски, при съвсем различни обстоятелства от разглежданите в конкретния случай, както тя отбелязва в обжалваното решение (съображения 75 и 76). В това решение от 1995 г. (съображение 14) Комисията заключава, че предвидените в член 1 от министерския декрет от 5 август 1994 г. оперативни помощи отговарят на всички условия за прилагане на свързана с регионите дерогация по член 87, параграф 3, буква в) ЕО във всички региони, с изключение на Абруцо и Молизе. За сметка на това, що се отнася до Абруцо и Молизе, които вече не отговарят на тези условия, Комисията отчита обстоятелството, че тези два региона попадат в обхвата на дерогацията по член 87, параграф 3, буква а) ЕО до 31 декември 1993 г. Поради това тя смята, че макар член 87, параграф 3, буква в) ЕО да не обхваща оперативните помощи, е подходящо и съвместимо с общия пазар — без да се засягат неблагоприятно условията на търговията в степен, която противоречи на общия интерес — да разреши тези помощи, заедно с план за постепенно намаляване, като временни придружаващи мерки, така че предприятията от района да се приспособят към по-неблагоприятния режим, предвиден в член 87, параграф 3, буква в) ЕО. В Решение 95/455 (съображение 15) Комисията обосновава това дерогиране на посочените в съобщението от 12 август 1988 г. критерии с „общ принцип за отчитане на обективните особености на положения, които не са сходни с тези на регионите, за които може да се приложи дерогация по член [87], параграф 3, буква в) [ЕО]“.
На четвърто място, противно на твърденията на Italgas, Комисията напълно се съобразява с критериите, определени от нея в горепосочените насоки относно помощите за заетост, като обявява предвидените в член 2 от министерския декрет от 5 август 1994 г. освобождавания от социалноосигурителни вноски за създаване на работни места за несъвместими с пазара, когато тези освобождавания не са предоставени нито на МСП, нито на предприятия, установени в зона, за която може да се отпусне регионална помощи, нито на предприятие, наело работници, които се приобщават към пазара на труда. Всъщност в точка 21 от тези насоки Комисията ясно посочва критериите, според които преценява дали за определена помощ за създаване на работни места може да се приложи свързана със секторите дерогация по член 87, параграф 3, буква в) ЕО. Тези критерии обаче включват трите посочени по-горе алтернативни условия, и по-конкретно условието относно местоположението на предприятие получател в зона, за която може да се отпусне регионална помощ. След като Italgas не представя доказателства, които да поставят под съмнение съгласуваността на тези три алтернативни критерия с целите на свързаните със секторите дерогации по член 87, параграф 3, буква в) ЕО относно помощите, предназначени да улеснят развитието на някои икономически дейности, без да засягат по неблагоприятен начин условията на търговията до степен, която противоречи на общностния интерес, следва да се приеме, че съгласно установената съдебна практика (вж. точка 292 по-горе) Комисията е длъжна да се съобрази с ръководните критерии, които сама си е наложила. Във всеки случай не може да се упреква Комисията, че е приложила тези критерии, тъй като нито е доказано, нито са обосновани твърденията, че те не са съвместими с целта, преследвана със свързаните със секторите дерогации (вж. a contrario Решение по дело Pollmeier Malchow/Комисия, точка 290 по-горе).
С оглед на всички изложени по-горе съображения правните основания, изведени от нарушение на член 87, параграф 3, буква в) ЕО и от липсата на мотиви, трябва да се отхвърлят като неоснователни.
3.
По твърдението за нарушение на член 87, параграф 3, буква г) ЕО и на принципа на равно третиране и по твърдението за липса на мотиви и за наличие на противоречие в мотивите
a) Доводи на страните
Доводи на жалбоподателите
— Дело T-254/00
Жалбоподателят Hotel Cipriani оспорва мотивите за отказа на Комисията да приложи свързана с културата дерогация. Той твърди, че представеното от комитета проучване на COSES потвърждава общия характер на затрудненията, произтичащи във Венеция от италианската правна уредба относно защитата на културните паметници и околната среда. В това проучване точно се посочвали допълнителните разходи, резултат от тези затруднения във Венеция, спрямо разходите, произтичащи от аналогични затруднения в различна среда. Жалбоподателят се позовава по-конкретно на затрудненията, възникнали в резултат на италианския закон № 1089/39, който въвежда режим на защита на паметниците с историческа и художествена стойност, и що се отнася по-конкретно до Венеция, в резултат на Указ № 791/73 на президента на Републиката, с който се въвеждат особени разпоредби относно дейността по реставриране и оздравяване на сгради с архитектурна, историческа и художествена стойност. Той посочва още, че комитетът предложил да предостави необходимите според Комисията допълнителни сведения. При тези условия, ако се окажело, че някои предприятия не били засегнати от посочените по-горе допълнителни затруднения, Комисията била длъжна просто да не приложи свързаната с културата дерогация за незасегнатите от тези затруднения предприятия, като се основе на всички необходими сведения.
На следващо място, жалбоподателят твърди, че ограниченият размер на намаленията на разглежданите социалноосигурителни вноски — като освен това тези намаления са регресивни до пълното им премахване — е пропорционален, като се има предвид значимостта на допълнителните разходи. В конкретния случай принципът на пропорционалност се нарушавал с обжалваното решение.
Впрочем Комисията приложила свързана с културата дерогация по отношение на Consorzio Venezia Nuova, без да провери дали е налице връзка между целите на това образувание в областта на културата и размера на отпуснатите помощи. От тази гледна точка обжалваното решение било противоречиво и нарушавало принципа на равно третиране.
Хотелиерската дейност на жалбоподателя, за чиито сгради се прилагал изключително строгият режим, предвиден за историческия център, била тясно свързана с идентичността на стопанисваните от него сгради, чието първоначално предназначение трябвало да бъде запазено съгласно посочения по-горе указ № 791/1993. Така наемането на достатъчно персонал за тази цел съответствало на необходимостта да се запази видът и историческата роля на тези сгради в града.
— Дело T-277/00
Жалбоподателите Coopservice и комитетът твърдят, че Комисията не отчела наличието на общи ограничения, които засягат специално територията на лагуната и са свързани по-конкретно със запазване на архитектурното наследство и околната среда. Комисията по-специално не отчела ограниченията, наложени с Указ № 962/1973 на президента на Републиката, за да се осигури „опазване на пейзажа, историческия, археологическия и художествения облик на град Венеция и на лагуната му“, съгласно задачите, определени в италианския закон № 171/1973, както и в италианския закон № 431/1985, чиято цел е изпълнението на основни задачи за опазване на околната среда. Така Комисията разгледала единствено преките ограничения, свързани със защитата на архитектурния и сградния фонд, уредена със Закон № 1089/39. За сметка на това тя не отчела „непреките“ ограничения във връзка със запазване на условията, свързани с околната среда, атмосферата, перспективата и светлината на сградите, засегнати от преките затруднения.
Разглежданите освобождавания от социалноосигурителни вноски целели развитие на културата и запазване на историческото наследство. Освен това те били пропорционални на допълнителните разходи, произтичащи от посочените по-горе ограничения, и не засягали условията на търговията и на конкуренцията. По тези два пункта мотивите на обжалваното решение били неправилни и непълни.
Доводи на Комисията
Комисията възразява, че тя просто е приложила член 87, параграф 3, буква г) ЕО. Така тя заключила, че липсва действителна връзка между предоставеното предимство и допълнителните разходи във връзка със запазването на историческото наследство, чието компенсиране се цели с това предимство.
б) Съображения на Първоинстанционния съд
На първо място, Първоинстанционният съд отбелязва, че не е доказано, че всички предприятия, които се ползват от разглежданите освобождавания от социалносигурителни вноски, понасят допълнителните разходи във връзка със запазването на историческото наследство. По-конкретно изтъкнатото от Hotel Cipriani обстоятелство, че архитектурната, историческата и художествената стойност може да бъде определена „за групи от сгради, установени съгласно параметри, свързани с плана на улиците, площадите и каналите“, както отбелязва комитетът, не доказва, че всички сгради, стопанисвани от предприятията — получатели на разглежданите освобождавания от социалноосигурителни вноски, изискват такива допълнителни разходи.
В това отношение следва да се отбележи, че Комисията не разполага с необходимите сведения, за да разграничи в обжалваното решение предприятията, стопанисващи сгради, които са засегнати от ограниченията във връзка със защитата на наследството, и тези, които не стопанисват такъв вид сгради.
По-общо от становищата и документите, представени пред Комисията в хода на административната процедура, е видно, че Комисията не разполага с релевантна информация, за да прецени значимостта на евентуалните свързани с архитектурата или културата ограничения, изтъкнати от Hotel Cipriani, Coopservice и комитета, и да разгледа възможността за прилагане, ако е необходимо, на дерогация по член 87, параграф 3, буква г) ЕО. По-конкретно от обжалваното решение (съображение 79) е видно и това не се оспорва от жалбоподателите, че италианското правителство никога не е искало прилагане на свързана с културата дерогация, а само е изразило становището, че разглежданите освобождавания от социалноосигурителни вноски имат характер на регионални помощи. Освен това посоченото по-горе проучване на COSES от февруари 1998 г. (точка 3.3.), предоставено на Комисията от Община Венеция, просто съдържа списък на законите и подзаконовите актове, приложими за Венеция в областта на околната среда, строителството и селищното устройство. Макар да е безспорно, че някои от тези закони или подзаконови актове налагат ограничения „от историческо и художествено естество“, както поддържат жалбоподателите, значимостта и обхватът на тези ограничения не са уточнени. Освен това по-голямата част от цитираната правна уредба се отнася по-общо до ограничения, свързани със селищното устройство, околната среда или пейзажа, като по принцип те не следва да се вземат предвид с оглед на развитието на културата и запазването на историческото наследство, посочени в член 87, параграф 3, буква г) ЕО. Що се отнася до проучването на COSES от март 1998 г. (точки 1.2. и 1.5.), предоставено на Комисията от комитета, то не съдържа данни относно разходите, които са направени от установените във Венеция или Киоджа предприятия и са в пряка връзка с опазването на историческото наследство.
На второ място, следва да се отбележи, че условията за прилагане на разглежданите освобождавания от социалноосигурителни вноски не позволяват да се гарантира пропорционалността на тези мерки с целта, преследвана с поисканата дерогация, както отбелязва Комисията в обжалваното решение (съображение 81). Всъщност жалбоподателите не оспорват, че предвид условията за предоставяне на помощта по принцип не съществува връзка между размера на предоставените на определено предприятие данъчни освобождавания, от една страна, и вида или големината на стопанисваните от това предприятие сгради и следователно допълнителните разходи, направени във връзка с опазването на историческото наследство, от друга страна.
Що се отнася до изтъкнатото в конкретния случай положение на Hotel Cipriani, следва да се заключи, че не е допустимо жалбоподателят да излага фактически доводи относно особеното си положение, при положение че тези доводи не са изложени пред Комисията в хода на административната процедура.
За сметка на това следва да се отбележи, че в обжалваното решение е направена индивидуална проверка на помощите, отпуснати на Consorzio Venezia Nuova, тъй като последното е едно от общинските предприятия, за които италианските органи са предоставили подробни сведения. Именно въз основа на тези сведения Комисията приема, че отпуснатите на това предприятие помощи, чиято законова цел е намеса на държавата с оглед на запазване на историческото, художественото и архитектурното наследство на Венеция, преследват свързана с културата цел.
Предвид всички тези съображения не може да се приеме, че в конкретния случай Комисията нарушава принципа на недопускане на дискриминация и превишава пределите на правото си на преценка, като не отчита индивидуалното положение по-конкретно на Hotel Cipriani и приема, че по принцип изтъкнатите ограничения не обосновават прилагането на свързана с културата дерогация.
От посоченото следва, че правните основания, изведени от нарушение на член 87, параграф 3, буква г) ЕО и на задължението за мотивиране, трябва да бъдат отхвърлени като неоснователни.
4.
По твърдението за нарушение на член 87, параграф 3, буква д) ЕО
a) Доводи на страните
По дело T-277/00 жалбоподателите Coopservice и комитетът смятат, че с обжалваното решение (съображение 84) се нарушава член 87, параграф 3, буква д) ЕО и че мотивите му са непълни и противоречиви, тъй като Комисията счита, че дори не може да се допусне възможността за прилагане на предвидената в този член дерогация. Те твърдят, че преследването на цели от общ интерес, свързани със запазването на веницианското културно наследство, оправдават подобна дерогация.
Комисията оспорва тези доводи.
б) Съображения на Първоинстанционния съд
Член 87, параграф 3, буква д) ЕО се отнася до „такива други видове помощи, каквито могат да бъдат определени по решение на Съвета, с квалифицирано мнозинство, по предложение на Комисията“. Ето защо е достатъчно да се заключи, както отбелязва Комисията, че не съществува решение ad hoc на Съвета, прието въз основа на този член и позволяващо да се разреши разглежданата схема за помощ.
Следователно настоящото правно основание трябва да се отхвърли като неоснователно.
5.
По твърдението за нарушение на член 87, параграф 3, буква б) ЕО, член 87, параграф 2, буква б) ЕО и член 253 ЕО, както и по твърдението относно непълни и противоречиви мотиви
a) Доводи на страните
По дело T-277/00 жалбоподателите Coopservice и комитетът поддържат на първо място, че Комисията неправилно и без да изложи мотиви, отхвърлила твърдението, че запазването на град Венеция представлява важен проект от общоевропейски интерес по смисъла на член 87, параграф 3, буква б) ЕО. Обжалваното решение съдържало противоречия в това отношение, тъй като от друга страна, Комисията признала изключителното значение на опазването на Венеция и следователно признала съвместимостта на отпуснатата на Consorzio Venezia Nuova помощ (съображение 96).
На второ място, Комисията неправилно и без да изложи мотиви, отхвърлила също възможността да приложи предвидената в член 87, параграф 2, буква б) ЕО дерогация, що се отнася до природните бедствия. Впрочем големите приливи и отливи представлявали природно бедствие, от една страна, поради изключително сериозните им последици за икономическата и социална структура на града и тяхната повторяемост, а от друга страна, поради унищожителните им последици, когато това явление се прояви с изключителна сила.
Комисията оспорва тези доводи.
б) Съображения на Първоинстанционния съд
На първо място, следва да се приеме, че Комисията основателно поддържа, че не може да се приеме, че разглежданата схема за помощ е тясно свързана с важен проект от европейски интерес. Всъщност тя не е въведена с оглед на опазването на Венеция, а цели да намали размера на социалноосигурителните вноски, които по принцип са в тежест на бюджета на установените във Венеция или Киоджа предприятия. Така тази схема цели главно да подобри конкурентноспособността на тези предприятия. Съгласно съдебната практика обаче за определена помощ може да се приложи предвидената в член 87, параграф 3, буква б) ЕО дерогация само ако тя не осигурява предимство главно за икономическите оператори от една държава членка, а представлява предимство за Общността като цяло (Решение по дело Unicredito Italiano, точка 209 по-горе, точки 72—78 и Решение от 15 декември 2005 г. по дело Италия/Комисия, точка 209 по-горе, точки 139 и 140).
Следователно Комисията не превишава пределите на правото си на преценка, като в обжалваното решение (съображение 97) не приема квалифицирането като „проект от общ интерес“ по смисъла на член 87, параграф 3, буква б) ЕО. Освен това, противно на твърденията на жалбоподателите, обжалваното решение не съдържа противоречие в мотивите в това отношение, доколкото изплатените на Consorzio Venezia Nuova помощи не са разрешени на основание член 87, параграф 3, буква б) (вж. точка 327 по-горе).
В допълнение Комисията надлежно мотивира обжалваното решение, като посочва, че разглежданата схема за помощ не се отнася до важен проект от общ интерес и с нея не се цели да се преодолее съществено затруднение на икономиката на държава членка.
На второ място, следва да се отбележи, че разглежданите намаления на социалноосигурителни вноски са пропорционални на общия размер на средствата за работни заплати и с тях не се цели отстраняване на щети, причинени от природни бедствия или други извънредни събития, както се изисква в член 87, параграф 2, буква б) ЕО. Освен това Комисията припомня, че съгласно постоянната практика в областта на земеделието вредите, настъпили в резултат на лоши метеорологични условия, могат да бъдат приравнени на причинените от природни бедствия щети по смисъла на член 87, параграф 2, буква б) ЕО само когато превишават прагове, определени с оглед на обичайната продукция. Подобни критерии не са приложими по отношение на явлението големи приливи и отливи във Венеция.
При тези условия следва да се приеме, че Комисията не превишава пределите на правото си на преценка, като приема в обжалваното решение (съображение 99), че явлението големи приливи и отливи във Венеция не може да се счете за природно бедствие или извънредно събитие по смисъла на член 87, параграф 3, буква б) ЕО. Освен това обжалваното решение съдържа пълни мотиви в това отношение.
От посоченото следва, че настоящите правни основания трябва да се отхвърлят като неоснователни.
Б —
По твърдението за незаконосъобразност на задължението за възстановяване на помощите, предвидено в член 5 от обжалваното решение
Жалбоподателите излагат две групи правни основания в подкрепа на исканията си за отмяна на задължението за възстановяване, предвидено в член 5 от обжалваното решение. На първо място, те изтъкват нарушение на член 15 от Регламент № 659/1999, както и неспазване на принципите на правна сигурност, на защита на оправданите правни очаквания и на равно третиране във връзка с твърдението относно неправилното квалифициране на разглежданите мерки като нови помощи. На второ място, с обжалваното решение се нарушавали член 14, параграф 1 от Регламент № 659/1999 и принципите на пропорционалност, на правна сигурност, на равно третиране и на защита на оправданите правни очаквания, както и преходните разпоредби и задължението за мотивиране, доколкото с него се разпорежда възстановяването на спорните помощи.
1.
По твърдението за нарушение на член 15 от Регламент № 659/1999, както и на принципите на правна сигурност, на защита на оправданите правни очаквания и на равно третиране във връзка с твърдението относно неправилното квалифициране на разглежданите мерки като нови помощи
a) Доводи на страните
Доводи на жалбоподателите
— Дело T-254/00
Жалбоподателят Hotel Cipriani припомня, че през 1997 г. Комисията започнала проверката си относно разглежданите в конкретния случай намаления на социалноосигурителни вноски. В този контекст с член 15 от Регламент № 659/1999, с който се цели гарантиране на правната сигурност, правомощието на Комисията да извършва проверки и да приема решения било ограничено до въведените от 1987 г. насам помощи, като само те можело да бъдат възстановявани след изтичане на предвидения в този член давностен срок.
Поне от 1972 г. обаче Hotel Cipriani се ползвал по-конкретно от намаления на социалноосигурителни вноски, предвидени за цялата национална територия със закони, различни от Закон № 206/1995 и Закон № 30/1997, на които се основава Комисията. В това отношение жалбоподателят се позовава на намаленията на социалноосигурителни вноски в полза на занаятчийските и промишлени предприятия с поне 300 наети лица, като тези намаления са въведени със Закон № 590/1971 и впоследствие със Закон № 463/1972 се прилагат и за предприятията от хотелиерския сектор. Той посочва също, че се ползва и от намаления на някои социалноосигурителни вноски, които са предвидени в Закон № 102/1977 и са приложими за цялата национална територия по отношение на занаятчийските и промишлените предприятия съгласно Закон № 102/1977 и които със Закон № 573/1977 се прилагат и за предприятията от хотелиерския сектор.
Ето защо разглежданите в конкретния случай намаления на социалноосигурителни вноски представлявали съществуващи помощи по смисъла на член 15, параграф 3 от Регламент № 659/1999, а не нови помощи, които били въведени с разглежданите от Комисията в обжалваното решение Закон № 206/1995 и Закон № 30/1997.
Дори да се допусне, че жалбоподателят се е ползвал от разглежданите намаления на социалноосигурителни вноски в приложение на Закон № 206/1995 и Закон № 30/1997, което той оспорва, тези мерки трябвало да се приемат за съществуващи помощи, които датират поне от 1972 г. и 1978 г. Всъщност, от една страна, тези закони предвиждали просто продължаване на действието и разширяване на обхвата на съществуващи помощи, въведени със Закон № 1089/1968, който предвижда намаления на социалноосигурителните вноски в полза на предприятията в Мецоджорно, като обхватът им се разширява по отношение на територията на Венеция със Закон № 171/1973 и по отношение на хотелиерския сектор със Закон № 502/1978, както и със Закон № 463/1972, посочен по-горе. От друга страна, от 1978 г. жалбоподателят се ползвал от облекченията, предвидени в правната уредба относно зоните в криза (aree depresse).
Противно на твърденията на Комисията, съществувала юридическа приемственост между разглежданата схема за помощ и посочените по-горе съществуващи помощи, доколкото последните не били съществено изменени. Макар тези помощи да са въведени с различни закони, все пак ставало въпрос за същото намаление на социалноосигурителни вноски, чието прилагане за териториите на Венеция и Киоджа е предвидено със Закон № 171/1973, тълкуван със Закон № 502/1978. Този анализ се потвърждавал от член 5 bis от Закон № 206/1995, в който се предвижда, че посочените в член 23 от Закон № 171/1973 и в член 3 от Закон № 502/1978 разпоредби трябва да се тълкуват в смисъл, че предвидените в тях намаления на социалноосигурителни вноски продължават да се предоставят съгласно определените в министерския декрет от 5 август 1994 г. критерии. В резултат от това Закон № 206/1995 и Закон № 30/1997 се ограничавали до това да потвърдят приложимостта за териториите на Венеция и Киоджа на вече предвидените в предходен момент намаления на вноски, без да изменят основните елементи на схемата, а именно получателите, формата и степента на намеса.
В този юридически контекст и предвид разпоредбите на член 15, параграфи 1 и 2 от Регламент № 659/1999 у получателите по схемата за разглежданите освобождавания от социалноосигурителни вноски могли да се породят оправдани правни очаквания относно законосъобразността на тези освобождавания и съвместимостта им с общия пазар. Всъщност давностният срок започнал да тече през 1973 г., ако не и по-рано. В това отношение жалбоподателят твърди, че член 15, параграф 2 от Регламент № 659/1999, в който се посочва, че давностният срок започва да тече в деня, в който незаконната помощ е предоставена на получателя, трябва да се тълкува в смисъл, че при схема за помощ отпускането на помощта съвпада с приемането на въвеждащия тази схема закон. Месечните падежи на задължението за заплащане на разглежданите социалноосигурителни вноски не са от значение, тъй като просто са част от изпълнението на този закон (вж. Решение на Първоинстанционния съд от 30 април 2002 г. по дело Government of Gibraltar/Комисия,
T-195/01 и T-207/01, Recueil, стр. II-2309
, точка 130).
Освен това Комисията неправилно приела имплицитно разглежданите мерки като нови помощи, които като такива са предмет на задължение за уведомяване съгласно член 88, параграф 3 ЕО.
На последно място, обжалваното решение водело до нарушение на принципа на равно третиране по отношение на жалбоподателя в сравнение с установените в останалата част от италианската територия хотели, които продължавали да се ползват от намаления на социалноосигурителните вноски.
— Дело T-277/00
Жалбоподателите Coopservice и комитетът също подържат, че разглежданите мерки, предвидени в Закон № 206/1995 и Закон № 30/1997, представляват съществуващи помощи по смисъла на членове 1 и 15 от Регламент № 659/1999, за които не съществува задължението за уведомяване по член 88, параграф 3 ЕО. По силата на член 15 от Регламент № 659/1999 тези помощи не можели да бъдат предмет на възстановяване. Жалбоподателите твърдят, че законодателството относно намаленията на социалноосигурителни вноски в полза на предприятията от Мецоджорно се основава на Закон № 1089/1968, с който се установява просто режим на облекчения, като първоначално се определя, че срокът му на действие трябва да изтече на 31 декември 1972 г. Със Закон № 171/1973 приложното поле на този режим се разширява по отношение на Венеция и Киоджа. Въведената със Закон № 1089/1968 схема за помощ останала в сила до 30 юни 1994 г. Тя била частично заменена с министерския декрет от 5 август 1994 г., с който се установява система на „единствено“ облекчение, обхващащо различните облекчения, предвидени със Закон № 1089/1968, както и общо годишно облекчение за новите работни места. При все това намерилото конкретен израз в Закон № 171/1973 намерение на законодателя да предостави на предприятията, осъществяващи дейност в историческите центрове на Венеция и Киоджа, някои предимства, идентични с предоставените на осъществяващите дейност в централната и южната част на Италия предприятия, оставало непроменено. Всъщност основните елементи на схемата не били променени. Тази схема продължавала да се отнася до същите получатели, да се обосновава със същите съображения, свързани със специфичните условия в историческите центрове на Венеция и Киоджа, и да се основава на същия механизъм за определяне на помощта, а именно препращане към действащото законодателство в централната и южната част на Италия.
Ето защо съществувала приемственост в условията и правилата за прилагане на мерките, предвидени по-специално в Закон № 171/1793, както и в Закон № 206/1995 и в Закон № 30/1997. При липса на съществени изменения, въведени от тези два закона по отношение на предвидените в Закон № 171/1973 мерки, разглежданите в конкретния случай намаления на социалноосигурителни вноски не представлявали нови помощи. Единствените изменения, въведени със Закон № 206/1995 и Закон № 30/1997, ограничили предимството, предоставено в предходен момент на получателите на разглежданите мерки, и следователно не можело да се приемат за съществени.
Освен това жалбоподателите оспорват тезата на Комисията, според която датата на въвеждане на схемата за помощ не била релевантна за определяне на момента, от който започва да тече давностният срок, предвиден в член 15, параграф 2 от Регламент № 659/1999. Те твърдят, че помощта, отпусната по схема за помощ, придобива конкретен израз в момента, в който се допусне съответното предприятие да се ползва от тази схема, а не с ежемесечното изпълнение на задължението да се изплати вече отпуснатата помощ.
В конкретния случай Комисията не преценила връзката между разглежданата схема за помощ, приложима от юли 1994 г., и установената със Закон № 171/1793 схема. Ето защо обжалваното решение било опорочено поради нарушение на член 15 от Регламент № 659/1999 и поради липса на мотиви, доколкото имплицитно квалифицира разглежданата схема за помощ като нова помощ.
Доводи на Комисията
Комисията оспорва тези доводи.
б) Съображения на Първоинстанционния съд
Доколкото се приема, че разпоредбите на член 15 от Регламент № 659/1999, предвиждащи давностен срок, са от процесуално естество, те са непосредствено приложими за всички производства, висящи пред Комисията към момента на влизане в сила на този регламент, а именно на 16 април 1999 г. (Решение на Първоинстанционния съд от 10 април 2003 г. по дело Scott/Комисия,
T-366/00, Recueil, стр. II-1763
, точка 51). След като обжалваното решение е прието на25 ноември 1999 г., следва да се провери дали в конкретния случай този давностен срок е изтекъл, така че разглежданата схема за помощ да се приема за съществуваща помощ в приложение на член 15, параграф 3 от този регламент.
Първо, следва да се припомни, че мерките, целящи да се въведат или изменят помощи, представляват нови помощи (Решение на Съда от 9 октомври 1984 г. по дело Heineken Brouwerijen,
91/83 и 127/83, Recueil, стр. 3435
, точки 17 и 18 и Решение на Съда от 9 август 1994 г. по дело Namur-Les assurances du crédit,
C-44/93, Recueil, стр. I-3829
, точка 13). По-конкретно, когато изменението засяга самата същност на първоначалната схема, тази схема се превръща в нова схема за помощ. За сметка на това, когато изменението не е съществено, само изменението като такова може да се квалифицира като нова помощ (Решение по дело Government of Gibraltar/Комисия, точка 349 по-горе, точки 109 и 111).
В конкретния случай се налага изводът, че Закон № 206/1995, като разширява действието на освобождаванията от социалноосигурителни вноски, предвидени за Мецоджорно с министреския декрет от 5 август 1994 г., по отношение на установените на територията на Венеция и Киоджа предприятия, и Закон № 30/1997, като продължава действието на схемата през 1997 г., въвеждат нова специфична схема, приложима именно за територията на Венеция и Киоджа.
В това отношение, след анализ, не могат да бъдат приети доводите, изложени от жалбоподателите, с цел да докажат, че разглежданата схема за помощ не представлява просто продължаване на действието и разширяване на обхвата на съществуващи помощи. На първо място, следва да се отбележи, че Комисията твърди, без жалбоподателите да оспорват това, че със Закон № 463/1972, на който се позовава Hotel Cipriani, действието на предвидените в Закон № 590/1971 намаления на социалноосигурителни вноски в полза на занаятчийските предприятия, малките и средните промишлени предприятия и предприятията в областта на хотелиерството се продължава до 30 юни 1973 г. От 1 юли 1973 г. тези намаления на вноски вече не се предоставяли и следователно не били свързани с разглежданите в обжалваното решение помощи, изплатени между 1995 г. и 1997 г. Това се отнасяло и до намаленията на социалноосигурителни вноски, предвидени със Закон № 502/1978, Закон № 102/1977 и Закон № 573/1977 и приложими до 31 декември 1981 г.
На второ място, споменатият министерски декрет от 5 август 1994 г., към който препращат Закон № 30/1977 и Закон № 206/1995, се отнася до „нов режим за намаляване на социалноосигурителните вноски на териториите на Мецоджорно“. Следователно с него се въвежда нова схема за помощ за Мецоджорно. Със Закон № 206/1995 обхватът на тази нова схема се разширява по отношение на Венеция и Киоджа, а със Закон № 30/1977 се изменят условията за предоставяне на тази нова схема.
При тези условия, дори да се предположи, че с разглежданата схема за помощ, предвидена първоначално в Закон № 206/1995, просто се разширява обхватът на съществуваща помощ по отношение на нови получатели, без обаче да се въвежда съществено изменение в съществуващата помощ, това отделимо от първоначалната схема разширяване на обхвата представлява нова помощ, за която се прилага задължението за уведомяване (вж. в този смисъл Решение по дело Government of Gibraltar/Комисия, точка 349 по-горе, точки 109 и 110).
От посоченото следва, че обжалваното решение, с което се налага възстановяване на несъвместимите с общия пазар помощи, изплатени в приложение на Закон № 206/1995 и Закон № 30/1997, във всеки случай е прието преди изтичане на давностния срок, предвиден в член 15 от Регламент № 659/1999.
Освен това и във всеки случай, противно на твърденията на жалбоподателите, предвиденият в член 15 от Регламент № 659/1999 давностен срок започва да тече едва от датата, на която е изплатена незаконната помощ. Ето защо в случай на схема за помощ, въведена повече от десет години преди първото прекъсване на давността, отпуснатите през последните десет години въз основа на тази схема незаконни и несъвместими помощи подлежат на възстановяване (Решение по дело Government of Gibraltar/Комисия, точка 349 по-горе, точка 130).
Следователно, дори в конкретния случай да се предположи, че съществува приемственост между разглежданата схема за помощ и предходни схеми, като това се опровергава от проверката на фактите, десетгодишният давностен срок в никакъв случай не е изтекъл преди приеманато на обжалваното решение през 1999 г., що се отнася до посочените в това решение помощи, изплатени между 1995 г. и 1997 г.
На последно място е безспорно, че в административната процедура италианското правителство не поддържа, че разглежданата схема представлява съществуваща помощ, нито оспорва квалификацията като нова помощ, възприета от Комисията в решението ѝ за започване на процедурата по разследване. Впрочем третите заинтересовани лица също не са изложили релевантни доводи в това отношение. Ето защо тази институция не може да бъде упрекната, че не е проверила дали разглежданата схема трябва да бъде квалифицирана като съществуваща помощ или като нова помощ (Решение на Съда от 10 май 2005 г. по дело Италия/Комисия,
C-400/99, Recueil, стр. I-3657
, точка 51).
С оглед на всички тези съображения настоящите правни основания трябва да се отхвърлят като неоснователни.
2.
По твърдението за нарушение на член 14, параграф 1 от Регламент № 659/1999, на принципите на пропорционалност, на правна сигурност, на равно третиране и на защита на оправданите правни очаквания, както и на преходните разпоредби и на задължението за мотивиране
a) Доводи на страните
Доводи на жалбоподателите
— Дело T-254/00
Жалбоподателят Hotel Cipriani поддържа при условията на евентуалност, че дори да се предположи, че определеният в член 15 от Регламент № 659/1999 давностен срок не е изтекъл, което той оспорва, със задължението за възстановяване на разглежданите помощи, наложено в обжалваното решение, се нарушават принципите на пропорционалност и на равно третиране и следователно то противоречи и на член 14, параграф 1 от Регламент № 659/1999, в който се посочва, че Комисията не изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на Общността. Всъщност налагането на задължение за възстановяване не произтичало автоматично от обявяването на несъвместимостта. Комисията трябвало да разгледа характерните за конкретния случай изключителни обстоятелства, за да провери дали налагането на подобно задължение съответства на принципа на пропорционалност.
В конкретния случай Комисията отхвърлила, без да изложи пълни мотиви, доводите на италианските органи срещу възстановяването на разглежданите помощи.
Разглежданото в конкретния случай положение се характеризирало с висока степен на правна несигурност. Всъщност било вероятно намаленията на социалноосигурителни вноски, предоставени на осъществяващи икономическа дейност на изцяло местен пазар предприятия, да не могат да засегнат търговията в Общността и конкуренцията. Освен това премахването на разглежданата схема за помощ на 30 ноември 1997 г. и неучастието на трети заинтересовани лица в процедурата потвърждавали липсата на въздействие на тази схема върху функционирането на пазара. Ето защо задължението за възстановяване било непропорционално.
В писмената реплика жалбоподателят твърди, че в посочения по-горе контекст той може основателно да очаква положението му да бъде преценено по същия начин, както положението на общинските предприятия, съгласно общия принцип на равно третиране. В конкретния случай тези оправдани правни очаквания не допускали възстановяването на разглежданите социалноосигурителни вноски.
На последно място, референтният процент, възприет в обжалваното решение във връзка с изчислението на лихвите върху подлежащите на възстановяване суми, бил незаконосъобразен, тъй като превишавал лихвения процент, приложен за съответното предприятие за собствените му дългове в разглеждания период. Всъщност той бил в противоречие с целта на възстановяването, а именно да се възстанови положението, в което щяло да се намира предприятието, ако не се бе ползвало от разглежданата помощ.
— Дело T-270/00
Жалбоподателят Italgas поддържа, на първо място, че преценката на обстоятелствата, изтъкнати от италианските органи в подкрепа на искането им да не се пристъпва към възстановяване на разглежданите помощи, попада в обхвата на правомощията на националните юрисдикции.
На следващо място, то твърди, че Комисията не спазва принципа на забрана на обратното действие на материалноправните норми, като в обжалваното решение се основава на член 14, параграф 1 от Регламент № 659/1999. Този регламент влязъл в сила на 16 април 1999 г., докато разглежданите помощи били отпускани само до 1997 г. Горепосоченият член 14, параграф 1 съдържал материалноправна норма, с която се изменят критериите, въз основа на които Комисията може да реши да не задължава съответната държава членка да получи възстановяване на разглежданите помощи. Всъщност съгласно предходния режим Комисията можела да действа при условията на оперативна самостоятелност (Решение на Съда от 17 юни 1999 г. по дело Белгия/Комисия,
C-75/97, Recueil, стр. I-3671
, точка 82). Така тя можела да вземе предвид икономическите и социалните последици от евентуалното разпореждане за възстановяване. За сметка на това съгласно член 14, параграф 1 от Регламент № 659/1999 Комисията можела да се откаже от възможността да наложи възстановяване на помощта само когато възстановяването противоречи на общ принцип на правото на Общността.
Следователно член 5 от обжалваното решение бил опорочен поради неправилно прилагане на правото.
Освен това при липса ratione temporis на задължение на Комисията да наложи възстановяване на помощта на основание член 14, параграф 1 от Регламент № 659/1999, обжалваното решение било неправилно и с непълни мотиви, доколкото с него по общ начин и без да се прави разграничение, се разпорежда възстановяване на изплатените помощи, като не се установява достатъчно безспорно, въз основа на задълбочен анализ на всички релевантни обстоятелства, че разглежданата мярка може да засегне търговията в Общността и конкуренцията.
Италианската репу-блика, встъпила в подкрепа на Italgas, поддържа становището на последното. Тя посочва още, че спецификата на фактическото положение в конкретния случай и произтичащата от него правна несигурност, както и липсата на становище от страна на трети заинтересовани лица трябвало да подтикнат Комисията да провери конкретно дали възстановяването на разглежданите помощи е необходимо, за да се възстанови предходното състояние на конкуренцията. Този въпрос, обсъден подробно в хода на административната процедура, не бил разгледан в обжалваното решение.
— Дело T-277/00
Жалбоподателите Coopservice и комитетът поддържат, че наложеното с обжалваното решение задължение за възстановяване противоречало на принципите на защита на оправданите правни очаквания и на правната сигурност, както и на принципа на пропорционалност.
На първо място, що се отнася до принципите на защита на оправданите правни очаквания и на правната сигурност, обстоятелството, че по отношение на общинските предприятия ACTV, Panfido и AMAV Комисията приема, че не са изпълнени условията за прилагане на член 87, параграф 1 ЕО, било показателно, че според тази институция разглежданите мерки сами по себе си не представляват незаконни помощи. Освен това Комисията определила критерии за съвместимост, които следвало да се приложат от съответната държава членка. Според жалбоподателите препращането към тази национална процедура, за да се установи въз основа на задълбочен и сложен индивидуален анализ дали определена помощ е незаконна, предполага, че установяването на незаконния характер на помощта поражда единствено действие ex nunc. Следователно на получателите по тези мерки не може да се откаже защита на оправданите правни очаквания.
Освен това разглежданите намаления на социалноосигурителни вноски били предвидени в национална уредба от 1973 г. В този контекст било прекомерно на получателите по тези мерки да се налага задължение да се запознаят с общностната процедура, особено като се има предвид, че те са многобройни и неопределени. Можело да се предположи, че след като съществува от тридесет години, тази схема за помощ е позната в Общността, макар за нея да няма формално уведомление.
На второ място, задължението за възстановяване на разглежданите помощи противоречало на принципа на пропорционалност, тъй като тези мерки оказали незначително въздействие върху търговията, докато възстановяването им представлявало прекомерно голяма тежест за техните получатели.
Поради всички тези съображения Комисията нарушила член 14, параграф 1 от Регламент № 659/1999, както и задължението за мотивиране, като не проверила дали възстановяването на разглежданите помощи противоречало на общ принцип на правото на Общността.
На последно място, жалбоподателите смятат, че обжалваното решение противоречи и на принципа на защита на оправданите правни очаквания, доколкото предвижда, че върху подлежащия на възстановяване размер на помощите трябва да се начислят лихви, изчислени въз основа на референтния лихвен процент, прилаган за същото изчисляване на еквивалента на помощта в областта на регионалните помощи. Освен това изборът на метод за изплащане на лихвите не бил мотивиран.
б) Доводи на Комисията
Комисията оспорва тези доводи.
б) Съображения на Първоинстанционния съд
В началото следва да се отбележи, че член 14, параграф 1 от Регламент № 659/1999 по принцип предвижда задължението за Комисията да наложи възстановяване на незаконните помощи, обявени за несъвместими с общия пазар. Всъщност съгласно тази разпоредба Комисията не може да изисква възстановяване на помощите само когато то противоречи на общ принцип на правото на Общността. Освен това следва също предварително да се припомни, че противно на твърденията на Italgas (вж. точка 373 по-горе), член 87 ЕО и сл., член 14 от Регламент № 659/1999, както и принципите на защита на оправданите правни очаквания, на правна сигурност и на пропорционалност допускат национална мярка, с която се разпорежда възстановяване на помощ в изпълнение на решение на Комисията, квалифициращо тази помощ като несъвместима с общия пазар, като при разглеждането на това решение с оглед на тези разпоредби и общи принципи не са установени обстоятелства, засягащи действителността му (Решение по дело Unicredito Italiano, точка 209 по-горе, точка 125).
В този контекст не може да се приеме възражението на Italgas, според което обжалваното решение нарушавало принципа на забрана на обратното действие на нормите, доколкото за да наложи задължение за възстановяване, то се основало на член 14, параграф 1 от Регламент № 659/1999, който предвиждал нова материалноправна норма. В това отношение следва да се отбележи, че в обжалваното решение (съображения 100—103) Комисията не се позовава единствено на наложеното с член 14, параграф 1 от този регламент задължение. Тя изрично се позовава и на предходната съдебна практика, която впрочем формално се закрепя с посочения по-горе член 14, параграф 1, който не въвежда ново правило в това отношение.
Всъщност съгласно постоянната съдебна практика още преди влизането в сила на Регламент № 659/1999 премахването на незаконна помощ чрез възстановяване е логическа последица от установяването на незаконността ѝ (Решение на Съда по дело Tubemeuse, точка 265 по-горе, точка 66 и Решение на Съда от 14 януари 1997 г. по дело Испания/Комисия,
C-169/95, Recueil, стр. I-135
, точка 47). По-конкретно Съдът постановява, че освен ако са налице изключителни обстоятелства, Комисията не превишава пределите на оперативната си самостоятелност, когато иска от държавата членка да получи възстановяване на незаконните помощи, тъй като по този начин се цели единствено възстановяване на предходното положение (Решение по дело Maribel bis/ter, точка 226 по-горе, точка 66).
Следователно, дори по принцип да следва да се допусне, че член 14, параграф 1 от Регламент № 659/1999 формално не е приложим в конкретния случай, тъй като съдържа материалноправна норма, това обстоятелство не може да опорочи наложеното в обжалваното решение задължение за възстановяване, доколкото съгласно посочената в предходната точка съдебна практика Комисията приема, че възстановяването е необходимо, за да се възстанови предходното положение, като се премахнат предимствата, от които съответните предприятия са се ползвали по силата на разглежданата схема за помощ.
По-конкретно, противно на твърденията на жалбоподателите, задължението за възстановяване на разглежданите помощи не може да се приеме за непропорционално спрямо целите на разпоредбите на Договора в областта на държавните помощи, доколкото то е логична последица от незаконността и цели възстановяване на предходното положение.
В това отношение обстоятелството, че по-голямата част от предприятията получатели осъществявали дейността си на местно равнище, което не е доказано, във всеки случай не би позволило да се отхвърли възможността разглежданите освобождавания от социалноосигурителни вноски да окажат въздействие върху търговията и конкуренцията, както вече бе прието (вж. точки 246—248 по-горе). Аналогично, неучастието на трети заинтересовани лица в административната процедура не доказва, че получателите на тези освобождавания не са ползвали съществено конкурентно предимство, което трябва да се премахне, за да се възстанови предходното положение.
В този контекст, противно на твърденията на Hotel Cipriani, в обжалваното решение (съображение 103) Комисията отчита по подходящ начин становището, изразено от италианските органи в подкрепа на искането им да не се пристъпва към възстановяване на несъвместимите помощи.
Що се отнася до правното основание, изведено от нарушение на принципа на защита на оправданите правни очаквания, изтъкнато от Hotel Cipriani, както и от Coopservice и комитета, следва да се припомни, че съгласно съдебната практика получателят на незаконна помощ не може да има оправдани правни очаквания по отношение на законосъобразността на отпускането на тази помощ (Решение на Съда по дело Unicredito Italiano, точка 209 по-горе, точки 104 и 108—111 и Решение на Съда от 22 април 2008 г. по дело Комисия/Salzgitter,
C-408/04 P, Сборник, cтp. I-2767
, точка 104). В конкретния случай за разглежданата схема за помощ не е направено уведомяване и поради това възстановяването на помощите е предвидим риск. В това отношение изтъкнатото от Coopservice и комитета обстоятелство, че възстановяването се извършва в рамките на националната процедура по изпълнение на решението на Комисията, не е релевантно.
От друга страна, жалбоподателите не изтъкват изключително от обективна гледна точка обстоятелство, от което да се установи, че спорното задължение за възстановяване противоречи на принципа на правната сигурност, както изисква съдебната практика (Решение по дело Комисия/Salzgitter, точка 392 по-горе, точка 107). По-конкретно доводите относно приемствеността във времето на правилата относно предоставянето на освобождавания от социалноосигурителни вноски в полза на установените във Венеция или Киоджа предприятия вече са отхвърлени от Първоинстанционния съд като неоснователни (вж. точка 362 по-горе). Освен това и във всеки случай подобна приемственост не може сама по себе си да представлява изключително обстоятелство, което да доведе до незаконосъобразност на решение на Комисията, с което се налага възстановяване на разглежданите помощи, като се спазва предвиденият в член 15 от Регламент № 659/1999 давностен срок.
Що се отнася до изложеното от Hotel Cipriani правно основание, изведено от принципа на равно третиране, следва да се припомни, че обжалваното решение не съдържа извод от индивидуален характер, с изключение на преценката на положението на общинските предприятия, направена въз основа на данните, предоставени на Комисията от италианските органи и Община Венеция. Като се има предвид, че за сметка на това в административната процедура на Комисията не е представена никаква информация относно индивидуалното положение на Hotel Cipriani, обжалваното решение не може да има дискриминационен характер по отношение на жалбоподателя в сравнение с общинските предприятия.
Що се отнася до доводите съответно на Hotel Cipriani, както и на Coopservice и на комитета, с които се цели да се докаже незаконосъобразността на метода на изчисление на лихвите, наложени върху подлежащите на възстановяване суми, те също не трябва да бъдат приети. В това отношение предварително трябва да се отбележи, че макар разпоредбата на член 14, параграф 2 от Регламент № 659/1999, в която се предвижда, че Комисията определя подходящ процент, да представлява материалноправна норма и поради това формално да не е приложима в конкретния случай, тази разпоредба не въвежда ново правило.
В конкретния случай е достатъчно да се заключи, че определеният в обжалваното решение (член 5, втора алинея) лихвен процент, който препраща към референтния процент, прилаган за изчисляване на еквивалента на помощта в областта на регионалните помощи, съответства на целта за възстановяване и следователно не може да се приема за непредвидим.
Освен това Комисията не е длъжна да мотивира по-обстойно в обжалваното решение избора на този референтен процент. По-конкретно обстоятелството, че се твърди, че този процент е по-висок от приложения за дълговете на Hotel Cipriani, не е достатъчно, за да се приеме, че той не е показателен за прилаганите на пазара лихвени проценти (вж. в този смисъл Решение на Съда от 24 септември 2002 г. по дело Falck et Acciaierie di Bolzano/Комисия,
C-74/00 P и C-75/00 P, Recueil, стр. I-7869
, точка 159). От друга страна и във всеки случай не е допустимо този жалбоподател да се позовава на индивидуалното си положение, тъй като, както вече бе прието, Комисията не е запозната с това положение в хода на административната процедура (вж. по-специално точки 211 и 215 по-горе).
От посоченото следва, че жалбоподателите не са доказали, че определеният в обжалваното решение процент не е подходящ, тъй като превишавал необходимото, за да се премахнат предимствата, произтичащи за получателите от разглежданите освобождавания от социалноосигурителни вноски.
Поради всички тези съображения правните основания, изведени от твърдението за нарушение на член 14, параграф 1 от Регламент № 659/1999, на принципите на пропорционалност, правна сигурност, равно третиране и защита на оправданите правни очаквания, както и на преходните разпоредби и на задължението за мотивиране, трябва да бъдат отхвърлени като неоснователни.
По съдебните разноски
Съгласно член 87, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като жалбоподателите са загубили делото, съгласно исканията на Комисията те трябва да бъдат осъдени да заплатят съдебните разноски, включително съдебните разноски във връзка с обезпечителното производство, що се отнася до жалбоподателите по дело T-277/00.
Съгласно член 87, параграф 4, първа алинея от Процедурния правилник държавите членки, които са встъпили в дело, понасят направените от тях съдебни разноски. Следователно Италианската репу-блика понася направените от нея съдебни разноски.

По изложените съображения
ПЪРВОИНСТАНЦИОННИЯТ СЪД (шести разширен състав)
реши:

1)
Отхвърля жалбите.

2)
Hotel Cipriani SpA, Società italiana per il gas SpA (Italgas), Coopservice — Servizi di fiducia Soc. coop. rl и Comitato „Venezia vuole vivere“ понасят наред с направените от тях съдебни разноски и тези, направени от Комисията. Coopservice и Comitato „Venezia vuole vivere“ понасят и всички съдебни разноски, направени в рамките на обезпечителното производство.

Meij
Vadapalas
Wahl
Prek
Ciucă
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 28 ноември 2008 година.
Подписи
Съдържание

Обстоятелства, предхождащи спора

А — Разглежданата схема за намаляване на социалноосигурителни вноски

Б — Административна процедура

В — Обжалваното решение

Производство и искания на страните

По допустимостта

А — По изложеното по дело T-277/00 твърдение за недопустимост поради висящ процес

1. Доводи на страните

2. Съображения на Първоинстанционния съд

Б — По твърдяната липса на процесуална легитимация на предприятията — жалбоподатели по дела T-254/00, T-270/00 и T-277/00

1. Доводи на страните

2. Съображения на Първоинстанционния съд

a) Преценка на критерия относно правилата за прилагане на схемата за помощ с оглед на съдебната практика

б) Преценка на критерия, основан на правилата за прилагане на схемата за помощ, с оглед на общностната система за контрол на държавните помощи

в) По твърдяното правомощие на националните органи при изпълнение на разпореждане за възстановяване да проверяват във всеки отделен случай наличието на помощ

В — По твърдяната липса на процесуална легитимация на комитета по дело T-277/00

По съществото на спора

А — По твърдението, че разглежданите мерки неправилно са квалифицирани като несъвместими с общия пазар държавни помощи

1. По твърдението за нарушение на член 87, параграф 1 ЕО и на член 86, параграф 2 ЕО, както и на принципа на равно третиране, и по твърдението за липса на мотиви и за наличие на противоречие в мотивите

a) Доводи на страните

Доводи на жалбоподателите

— Дело T-254/00

— Дело T-270/00

— Дело T-277/00

Доводи на Комисията

б) Съображения на Първоинстанционния съд

По твърдението, че липсва предимство поради твърдения компенсационен характер на разглежданите мерки

По твърдяната компенсация на структурни недостатъци (дела T-254/00, T-270/00 и T-277/00)

По твърдяното компенсиране на управлението на обществени услуги (дела T-270/00 и T-277/00)

По твърдението за липса на засягане на търговията между държавите членки и на въздействие върху конкуренцията

2.  По твърдението за нарушение на член 87, параграф 3, буква в) ЕО и твърдението относно липса на мотиви

a) Доводи на страните

Доводи на жалбоподателите

— Дело T-254/00

— Дело T-270/00

— Дело T-277/00

Доводи на Комисията

б) Съображения на Първоинстанционния съд

3. По твърдението за нарушение на член 87, параграф 3, буква г) ЕО и на принципа на равно третиране и по твърдението за липса на мотиви и за наличие на противоречие в мотивите

a) Доводи на страните

Доводи на жалбоподателите

— Дело T-254/00

— Дело T-277/00

Доводи на Комисията

б) Съображения на Първоинстанционния съд

4. По твърдението за нарушение на член 87, параграф 3, буква д) ЕО

a) Доводи на страните

б) Съображения на Първоинстанционния съд

5. По твърдението за нарушение на член 87, параграф 3, буква б) ЕО, член 87, параграф 2, буква б) ЕО и член 253 ЕО, както и по твърдението относно непълни и противоречиви мотиви

a) Доводи на страните

б) Съображения на Първоинстанционния съд

Б — По твърдението за незаконосъобразност на задължението за възстановяване на помощите, предвидено в член 5 от обжалваното решение

1. По твърдението за нарушение на член 15 от Регламент № 659/1999, както и на принципите на правна сигурност, на защита на оправданите правни очаквания и на равно третиране във връзка с твърдението относно неправилното квалифициране на разглежданите мерки като нови помощи

a) Доводи на страните

Доводи на жалбоподателите

— Дело T-254/00

— Дело T-277/00

Доводи на Комисията

б) Съображения на Първоинстанционния съд

2. По твърдението за нарушение на член 14, параграф 1 от Регламент № 659/1999, на принципите на пропорционалност, на правна сигурност, на равно третиране и на защита на оправданите правни очаквания, както и на преходните разпоредби и на задължението за мотивиране

a) Доводи на страните

Доводи на жалбоподателите

— Дело T-254/00

— Дело T-270/00

— Дело T-277/00

б) Доводи на Комисията

б) Съображения на Първоинстанционния съд

По съдебните разноски
(
*1
)	Език на производството: италиански.