CELEX: 61986CJ0047
Cereais
Restituições à produção
Caução

Por decisão de 5 de Dezembro de 1985, chegada ao Tribunal em 18 de Fevereiro de 1986, o Tribunal Administrativo de Lille colocou, ao abrigo do artigo 177.° do Tratado CEE, três questões prejudiciais relativas à interpretação do artigo 3.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1570/78 da Comissão, de 4 de Julho de 1978, que estabelece regras de aplicação do Regulamento n.° 2742/75 no que diz respeito às restrições à produção para os produtos amiláceos e que revoga o Regulamento n.° 2026/75 (
JO L 185, p. 22
).
Estas questões foram suscitadas no âmbito de um litígio que opõe, perante o referido órgão jurisdicional, a sociedade Roquette Frères SA, com sede em Lestrem (Pas-de-Calais), ao Office national interprofessionnel des céréales (ONIC).
A sociedade Roquette Frères tinha obtido do ONIC, em conformidade com o citado regulamento, a entrega da restituição à produção relativamente a uma quantidade de milho destinada ao fabrico de amido e colocada sob fiscalização oficial. Simultaneamente, a sociedade tinha constituído uma caução destinada a garantir a transformação do produto-base, cujo montante, nos termos do artigo 3.°, n.° 2, do regulamento, era igual ao montante da restituição acrescido de 5%.
Concluído o fabrico de amido, o ONIC tinha verificado que a quantidade efectivamente transformada representava apenas 95,91% da quantidade de milho colocada sob fiscalização oficial e decidiu liberar a caução apenas até ao montante da restituição a pagar relativamente à quantidade efectivamente transformada, considerando perdido o restante montante da caução.
Esta decisão fundamentava-se no artigo 3.°, n.° 3, alínea a), do regulamento em questão, que dispõe o seguinte:
«A caução será liberada:
a)
Quando o titular do direito à restituição tiver entregado ao organismo competente a prova de que pelo menos 96% da quantidade de produto-base colocado sob fiscalização foram transformados.
Contudo, quando menos de 96% da quantidade do produto-base enham sido transformados, da caução será liberado um montante igual ao da restituição à produção pagável pela quantidade de produto-base que foi transformado.»
Não podendo aceitar que, pelo facto de se ter afastado em 0,09% dos 96% fixados pelo regulamento, a operação tenha provocado não só a perda da parte da caução correspondente a esse afastamento mas também da parte correspondente à tolerância de 4% (100%—96%) e ao acréscimo de 5%, ou seja, a uma perda total de 9,09% da restituição obtida, a sociedade Roquette Frères interpôs junto do Tribunal Admintrativo de Lille recurso de anulação da decisão do ONIC.
Este órgão jurisdicional suspendeu a instância e perguntou ao Tribunal:
«1)
O Regulamento n.° 1570/78 da Comissão, de 4 de Julho de 1978, nas suas disposições adoptadas em aplicação do artigo 8.°, alínea b), do Regulamento n.° 2742/75 do Conselho, de 29 de Outubro de 1975, só podia prever a concessão de adiantamentos sobre as restituições à produção, antes da transformação do produto colocado sob fiscalização, mediante a constituição de caução?
2)
Em caso afirmativo, é correcta a interpretação dada ao Regulamento, quando a quantidade de produto-base transformado não atinge 96% da quantidade colocada sob fiscalização, e não é contrária ao princípio da proporcionalidade da sanção ao facto que lhe der origem?
3)
A diferença das soluções consagradas em matéria de liberação das cauções entre o regulamento em questão e o Regulamento n.° 1729/78 da Comissão, de 24 de Julho de 1978, relativamente à restituição à produção para o açúcar, não ignora o princípio da igualdade dos produtores?»
Para uma mais ampla análise das disposições comunitárias em causa, da matéria de facto do processo principal, bem como das observações apresentadas no Tribunal, remete-se para o relatório para audiência. Esses elementos do processo apenas serão reproduzidos na medida em que se revelarem necessários para a fundamentação da decisão pelo Tribunal.
Quanto à primeira questão
A sociedade Roquette Frères considera que a Comissão, ao estabelecer, através do Regulamento n.° 1570/78, que as restituições à produção seriam objecto de adiantamentos mediante a constituição obrigatória de uma caução, ignorou um dos termos da alternativa resultante do artigo 8.°, alínea b), do Regulamento n.° 2742/75 do Conselho, de 29 de Outubro de 1975, relativo às restituições à produção no sector dos cereais e do arroz (
JO L 281, p. 57
; EE 03 F9 p. 52), ou seja, o pagamento da restituição após a transformação e, portanto, sem prévia constituição de caução.
Importa recordar que esta disposição prevê que a Comissão adopte, de acordo com o denominado processo dos comités de gestão, «as modalidades de aplicação do presente regulamento, e nomeadamente as respeitantes b) à concessão de adiantamentos sobre as restituições à produção que possam implicar a constituição de uma caução». Através desta disposição de habilitação, o Conselho confiou à Comissão a responsabilidade de decidir da necessidade de prever outros modos de pagamento, oferecendo assim, aos operadores económicos, a escolha a este propósito.
Convém acrescentar que o regime de adiantamentos estabelecido pelo Regulamento n.° 1570/78 da Comissão tem como objectivo, de acordo com o seu terceiro considerando, colocar o montante da restituição à disposição do respectivo titular no mais curto prazo possível, e que a Comissão, segundo as respostas dadas às questões colocadas pelo Tribunal, não julgou necessário prever outras formas de pagamento, tendo a prática demonstrado que os operadores optam sempre pela concessão de adiantamentos se tal forma de pagamento se encontrar prevista.
Nestas circunstâncias, impõe-se constatar que a Comissão não ultrapassou a margem de apreciação que o Conselho lhe reconheceu.
Há, portanto, que responder à primeira questão prejudicial que o Regulamento n.° 1570/78 da Comissão, de 4 de Julho de 1978, que estabelece as regras de aplicação do Regulamento n.° 2742/75 do Conselho, no que diz respeito às restituições à produção para os produtos amiláceos, ao prever a concessão de adiantamentos, mediante a constituição de caução, como única forma de pagamento da restituição à produção, não viola o disposto no artigo 8.° do referido regulamento do Conselho.
Quanto à segunda questão
Na segunda questão, pergunta-se, por um lado, qual a interpretação correcta do artigo 3.°, n.° 3, alínea a), do Regulamento n.° 1570/78 e, por outro, se esta disposição é compatível com o princípio da proporcionalidade.
A sociedade Roquette Frères alega que a percentagem do produto-base fixada pela disposição reflecte a perda considerada normal, correspondendo à percentagem habitual de quebraduras, resíduos e poeiras contidos no produto-base, e que, quando o operador, por razões independentes da sua vontade, transformou menos de 96% do produto-base, aquela disposição deve ser interpretada de modo a que esta perda seja neutralizada e, portanto, a caução considerada perdida apenas no montante da restituição relativa à quantidade que faltou para alcançar os 96%.
A Comissão considera que a disposição apenas pode ser interpretada de forma estritamente compatível com a sua redacção, da qual resulta expressamente que, quando tenham sido transformados menos de 96% do produto-base, a caução será liberada em montante igual à restituição sobre a quantidade efectivamente transformada.
Assinale-se que o texto do preceito não comporta qualquer ambiguidade. Prevê expressamente que, nos casos que abrange, a caução seja liberada em montante igual ao da restituição à produção pagável sobre a quantidade de produto-base transformado. Além disso, o n.° 5 do mesmo artigo estipula que a parte da caução que não tenha sido liberada em conformidade com as disposições do mesmo será considerada perdida.
Seguidamente, convém examinar a questão respeitante à conformidade desta disposição com o princípio da proporcionalidade.
Recorde-se que, segundo jurisprudência constante (ver como exemplo mais recente o acórdão do Tribunal de 18 de Março de 1987, SA Société pour l'exportation des sucres, processo
56/86, Colect., p. 1423
), importa, a fim de determinar se uma disposição de direito comunitário é compatível com o princípio da proporcionalidade, verificar se os meios que prevê se revelam aptos a realizar o objectivo visado e não vão além do necessário para o alcançar.
A fim de proceder a essa verificação, cabe, neste caso, fazer uma distinção entre, por um lado, a parte da caução que corresponde à tolerância de 4% e, por outro, a que corresponde ao acréscimo de 5% relativamente ao montante da restituição concedida.
Quanto à parte da caução correspondente à tolerância, deve observar-se que a fixação de uma percentagem máxima para as impurezas contidas no produto-base constituiu meio adequado para garantir que este produto, cuja colocação sob fiscalização oficial dá lugar à entrega da restituição à produção, seja de qualidade normal e que a produção se faça com os cuidados que normalmente são exigíveis a um fabricante prevenido. No caso em apreço, não se provou que a tolerância prevista pela disposição em causa tenha sido fixada a nível demasiado baixo para poder ser respeitado por tal fabricante.
Deve igualmente ter-se em conta que estes objectivos da fixação de uma tolerância máxima não poderiam ser alcançados se, no caso de serem excedidos, o operador económico mantivesse o direito à parte da restituição correspondente a essa tolerância. O facto de prever a perda desta parte da restituição e, consequentemente, a não liberação de uma parte equivalente da caução tem, na realidade, como objectivo atribuir um efeito compensatório à tolerância máxima e não pode, portanto, ser considerado contrário ao princípio da proporcionalidade.
Quanto à perda de parte da caução correspondente ao acréscimo de 5%, cabe desde já registar que b n.° 1 do artigo 3.° do Regulamento n.° 1570/78 da Comissão se limita a precisar que a caução garante «a transformação e/ou a utilização do produto-base» e que nem o texto nem os considerandos deste regulamento fornecem uma indicação explícita sobre o objectivo do acréscimo. Por seu turno, o artigo 8.°, alínea b), do Regulamento n.° 2742/75, do Conselho, associa a possibilidade de prever a constituição de caução à concessão de adiantamentos, sem todavia especificar o montante de uma eventual caução.
O mero facto de ser a concessão de adiantamentos que depende da constituição de caução parece, no entanto, indicar que o objectivo do acréscimo de 5% desta é representar a vantagem financeira que para o operador resulta da colocação à sua disposição de um montante da restituição antes da transformação que a ela lhe confere direito. Com efeito, a recuperação desse benefício impõe-se caso não se tenha realizado a transformação no prazo de 90 dias fixado pelo regulamento.
Ora, a recuperação do montante integral deste benefício apenas se justifica no caso de a totalidade da restituição paga dever ser reembolsada e a perda da parte da caução que lhe corresponde só pode justificar-se na medida em que a restituição deve ser reembolsada.
Todavia, a Comissão chamou a atenção do Tribunal para o facto de outras regulamentações comunitárias preverem a constituição de uma caução mesmo se o pagamento da subvenção comunitária não for anterior à realização material da operação e a caução se destinar, então, a garantir a seriedade dos pedidos das empresas e a permitir, dessa forma, prever as operações efectuadas na gestão do mercado. A eventual perda de um acréscimo constituiria, portanto, uma medida destinada a encorajar as empresas a efectuarem as operações indicadas nos seus pedidos.
Ora, é necessário observar que tal objectivo também não poderia justificar a perda da totalidade do acréscimo no caso de a empresa ter efectuado a operação indicada no seu pedido e de a diferença entre a quantidade efectivamente transformada e a projectada ser mínima. Com efeito, nenhum elemento do processo permite afirmar que a perda do acréscimo em função da quantidade não transformada não constitui uma medida suficiente para garantir a seriedade do pedido apresentado pela empresa.
Há, portanto, que reconhecer que a perda de parte da caução correspondente ao acréscimo não é necessária para alcançar os objectivos supra indicados e é, assim, contrária ao princípio da proporcionalidade, na medida em que essa perda não é calculada em função da restituição a reembolsar. Esta conclusão é aliás confirmada pelo facto de o regulamento citado na terceira questão ter expressamente consagrado tal cálculo para caso análogo ao que está em causa no presente processo.
Consequentemente, deve responder-se à segunda questão prejudicial afirmando que o artigo 3.°, n.° 3, alínea a), segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1570/78 é inválido na medida em que não prevê a liberação da parte da caução correspondente ao acréscimo de 5% na proporção da quantidade de produto-base efectivamente transformado.
Quanto à terceira questão
Na terceira questão pergunta-se se a diferença de soluções consagradas em matéria de liberação das cauções entre o Regulamento n.° 1570/78 e o Regulamento n.° 1729/78 da Comissão, de 24 de Julho de 1978, que estabelece as modalidades de aplicação relativas à restituição à produção para o açúcar utilizado na indústria química (
JO L 201, p. 26
; EE 03 F14 p. 216), não constitui uma discriminação entre produtores, proibida pelo artigo 40.°, n.° 3, do Tratado CEE.
Resulta das disposições do Regulamento n.° 1729/78 que, para o açúcar colocado sob controlo oficial, as autoridades dos Estados-membros podem adiantar aos operadores um montante igual ao máximo de 80% da restituição à produção, mediante a constituição de uma caução que assegure o reembolso do adiantamento, acrescido de 5%. Ao abrigo deste regulamento, a perda da caução apenas ocorre na medida correspondente ao reembolso a efectuar, sendo este último calculado na proporção das quantidades que não foram transformadas.
Sem necessidade de examinar se se trata de situações comparáveis, basta constatar que, atenta a resposta dada à segunda, não há que responder à terceira questão.
Quanto às despesas
As despesas efectuadas pela Comissão, que apresentou observações no Tribunal, não podem ser reembolsadas. Dado que o processo reveste, relativamente às partes no processo principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, a este cabe decidir quanto às despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL (Sexta Secção),
pronunciando-se sobre as questões que lhe foram colocadas pelo Tribunal Administrativo de Lille, por decisão de 5 de Dezembro de 1985, declara:

1)
O Regulamento n.° 1570/78 da Comissão, de 4 de Julho de 1978, que estabelece as regras de aplicação do Regulamento n.° 2742/75 do Conselho, no que diz respeito às restituições à produção para os produtos amiláceos, ao prever a concessão de adiantamentos, mediante a constituição de caução, como única forma de pagamento da restituição à produção, não violou o disposto no artigo 8.° do referido regulamento do Conselho.

2)
O artigo 3.°, n.° 3, alínea a), segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1570/78 da Comissão é inválido, na medida em que não prevê a liberação da parte da caução correspondente ao acréscimo de 5% na proporção da quantidade de produto-base efectivamente transformado.

Kakouris
Koopmans
Due
Bahlmann
Rodríguez Iglesias
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, a 30 de Junho de 1987.
O secretário
P. Heim
O presidente da Sexta Secção
C. Kakouris
(
*1
)	Lingua do processo: francis.