CELEX: 61989CJ0288
Vrij verrichten van diensten
Voorwaarden voor uitzending van reclameboodschappen in vanuit andere Lid-Staten aangeboden radio- en televisieprogramma's

Overwegingen van het arrest
1 Bij uitspraak van 30 augustus 1989, ingekomen bij het Hof op 19 september daaraanvolgend, heeft de Afdeling rechtspraak van de Nederlandse Raad van State het Hof drie prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van de bepalingen van het EEG-Verdrag betreffende het vrij verrichten van diensten, ten einde te kunnen beoordelen of een nationale wettelijke regeling inzake de voorwaarden voor de uitzending per kabel van vanuit andere Lid-Staten aangeboden radio- en televisieprogramma' s die in het bijzonder op het Nederlandse publiek gerichte reclameboodschappen bevatten, verenigbaar is met het gemeenschapsrecht.
2 De vragen zijn gerezen in gedingen tussen tien beheerders van draadomroepinrichtingen en de instelling die belast is met het toezicht op de kabelexploitatie, het Commissariaat voor de Media, met betrekking tot de voorwaarden die de Nederlandse wet van 21 april 1987 houdende regels betreffende de verzorging van radio- en televisieprogramma' s, de omroepbijdrage en de steunverlening aan persorganen (Stb. 1987, 249, hierna: "Mediawet"), stelt aan de uitzending van reclameboodschappen die zijn opgenomen in vanuit andere Lid-Staten aangeboden radio- en televisieprogramma' s. Volgens de beheerders van de draadomroepinrichtingen zijn die voorwaarden in strijd met de artikelen 59 en volgende EEG-Verdrag.
3 De in geding zijnde voorwaarden zijn neergelegd in artikel 66 Mediawet, luidend als volgt:
"1. De beheerder van een draadomroepinrichting kan:
a) de programma' s uitzenden die door een buitenlandse omroepinstelling door middel van een omroepzender zijn uitgezonden en rechtstreeks ter plaatse van de draadomroepinrichting met een daar gebruikelijke individuele antenne gedurende het grootste deel van de tijd met redelijke kwaliteit kunnen worden ontvangen;
b) andere dan de onder a bedoelde programma' s uitzenden die in overeenstemming met de daar geldende wetgeving door een buitenlandse omroepinstelling of een samenstel van deze instellingen als omroepprogramma' s worden uitgezonden. Indien in die programma' s reclameboodschappen zijn opgenomen is de uitzending hiervan slechts toegestaan indien de reclameboodschappen door een afzonderlijke rechtspersoon worden verzorgd, de reclameboodschappen duidelijk als zodanig herkenbaar en duidelijk onderscheiden van andere programma-onderdelen en niet des zondags worden uitgezonden, de voor de uitzending van reclameboodschappen gebruikte zendtijd ten hoogste vijf procent van de totale zendtijd bedraagt, de omroepinstelling voldoet aan het bepaalde in artikel 55, eerste lid, en de inkomsten geheel worden aangewend voor de verzorging van het programma. Indien evenwel niet aan de zojuist genoemde eisen wordt voldaan, is de uitzending van een dergelijk programma ook toegestaan indien de daarin opgenomen reclameboodschappen niet in het bijzonder op het Nederlands publiek zijn gericht;
(...)
2. Voor de toepassing van het bepaalde in het eerste lid, onder b, wordt een reclameboodschap in ieder geval geacht in het bijzonder op het Nederlandse publiek te zijn gericht, indien de reclameboodschap wordt uitgezonden tijdens of aansluitend aan een programma-onderdeel of een samenhangend geheel van programma-onderdelen, waarin Nederlandstalige ondertiteling of een Nederlandstalig onderdeel voorkomt.
3. Onze Minister kan van het in het eerste lid, onder b, opgenomen verbod ontheffing verlenen, ten aanzien van omroepprogramma' s die in België worden uitgezonden en gericht zijn op het Nederlandstalig publiek in België."
4 Volgens artikel 55, lid 1, Mediawet mogen in beginsel "instellingen die zendtijd hebben verkregen (...) niet dienstbaar zijn aan het maken van winst door derden".
5 Bij besluiten van 6 januari 1989 legde het Commissariaat voor de Media aan elk van de tien verzoekers in de hoofdgedingen, beheerders van draadomroepinrichtingen, een boete op wegens het uitzenden van door buitenlandse omroepinstellingen aangeboden programma' s waarin geheel of gedeeltelijk Nederlandstalige reclameboodschappen waren opgenomen, die niet aan de voorwaarden van artikel 66, lid 1, sub b, Mediawet voldeden.
6 De betrokken beheerders gingen van die besluiten in beroep bij de Afdeling rechtspraak van de Raad van State, stellende dat artikel 66, lid 1, sub b, Mediawet in strijd was met de artikelen 56 en 59 EEG-Verdrag.
7 Deze rechterlijke instantie heeft het daarop noodzakelijk geacht, het Hof drie prejudiciële vragen over de uitlegging van de artikelen 59 en volgende EEG-Verdrag te stellen. Die vragen luiden als volgt:
"1) Dient artikel 59 van het Verdrag aldus te worden uitgelegd dat sprake is van een verboden beperking van een dienstverrichting zoals het verspreiden over kabelnetten door beheerders van draadomroepinrichtingen van programma' s - al dan niet met reclameboodschappen - welke door middel van kabel-, straal- of satellietverbindingen zijn aangeboden aan die beheerders vanuit het buitenland, indien een nationale regeling deze wijze van verspreiding onderwerpt aan beperkende voorschriften, zoals vervat in artikel 66, eerste lid, aanhef en onder b, tweede volzin, van de Mediawet, die op gelijke wijze gelden voor overeenkomstige programma' s die vanuit het binnenland worden aangeboden?
2) Dient bij de toepassing van de bepalingen van het Verdrag inzake het vrij verrichten van diensten aan de hiervoor bedoelde nationale regeling naast de eis van non-discriminatie als eis te worden gesteld dat de regeling op aan het algemeen belang ontleende gronden is gerechtvaardigd en dat die regeling niet onevenredig is aan het daarmee te bereiken doel?
3) Kunnen - bij bevestigende beantwoording van vraag 2 - doelstellingen van cultuurbeleid gericht op handhaving van een pluriform en a-commercieel omroepbestel en/of op bescherming van de verscheidenheid van meningsuiting door omroep en pers een dergelijke rechtvaardiging vormen?"
8 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten, het procesverloop en de opmerkingen van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.
Het toepassingsgebied van artikel 59 EEG-Verdrag
9 Met de gestelde vragen wenst de verwijzende rechter te vernemen, of voorwaarden als in de Mediawet gesteld aan de uitzending door beheerders van draadomroepinrichtingen van vanuit andere Lid-Staten aangeboden radio- en televisieprogramma' s, onder artikel 59 EEG-Verdrag vallen en, zo ja, of zij gerechtvaardigd kunnen zijn.
10 Dienaangaande is het vaste rechtspraak van het Hof (zie laatstelijk de arresten van 26 februari 1991, zaak C-154/89, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1991, blz. I-659, r.o. 12; zaak C-180/89, Commissie/Italië, Jurispr. 1991, blz. I-709, r.o. 15; zaak C-198/89, Commissie/Griekenland, Jurispr. 1991, blz. I-727, r.o. 16;), dat artikel 59 EEG-Verdrag allereerst de afschaffing impliceert van iedere discriminatie van de dienstverrichter op grond van diens nationaliteit of van de omstandigheid, dat hij is gevestigd in een andere Lid-Staat dan die waarin de dienst moet worden verricht.
11 Gelijk het Hof overwoog in het arrest van 26 april 1988 (zaak 352/85, Bond van Adverteerders, Jurispr. 1988, blz. 2085, r.o. 32 en 33), zijn nationale regelingen die niet zonder onderscheid van toepassing zijn op dienstverrichtingen, ongeacht de herkomst ervan, slechts verenigbaar met het gemeenschapsrecht, indien zij onder een uitdrukkelijke afwijkende bepaling, zoals artikel 56 EEG-Verdrag, kunnen vallen. Uit dit arrest (r.o. 34) volgt bovendien, dat doelstellingen van economische aard geen redenen van openbare orde in de zin van dat artikel kunnen vormen.
12 Bij gebreke van harmonisatie van de regelingen inzake dienstverrichtingen, en zelfs van een gelijkwaardigheidsregime, kunnen bovendien beperkingen van de op dit gebied door het Verdrag gewaarborgde vrijheid voortkomen uit de toepassing van voor iedere op het nationale grondgebied gevestigde persoon geldende nationale regelingen op in een andere Lid-Staat gevestigde dienstverrichters die reeds aan de aldaar geldende wettelijke voorschriften moeten voldoen.
13 Volgens vaste rechtspraak (zie laatstelijk de reeds aangehaalde arresten van 26 februari 1991, Commissie/Frankrijk, r.o. 15, Commissie/Italië, r.o. 18, en Commissie/Griekenland, r.o. 18) vallen dergelijke beperkingen onder artikel 59 EEG -Verdrag, wanneer toepassing van de nationale wettelijke regeling op buitenlandse dienstverrichters niet gerechtvaardigd is om dwingende redenen van algemeen belang, of wanneer aan de uit die wettelijke regeling voortvloeiende vereisten reeds is voldaan op grond van de regels waaraan die dienstverrichters onderworpen zijn in de Lid-Staat waarin zij zijn gevestigd.
14 Tot de door het Hof reeds erkende dwingende redenen van algemeen belang behoren de regels van beroepsethiek ter bescherming van degenen te wier behoeve diensten worden verricht (arrest van 18 januari 1979, gevoegde zaken 110/78 en 111/78, Van Wesemael, Jurispr. 1979, blz. 35, r.o. 28), de bescherming van de intellectuele eigendom (arrest van 18 maart 1980, zaak 62/79, Coditel, Jurispr. 1980, blz. 881), van de werknemers (arresten van 17 december 1981, zaak 279/80, Webb, Jurispr. 1981, blz. 3305, r.o. 19; 3 februari 1982, gevoegde zaken 62/81 en 63/81, Seco, Jurispr. 1982, blz. 223, r.o. 14; 27 maart 1990, zaak C-113/89, Rush Portuguesa, Jurispr. 1990, blz. I-1417, r.o. 18), en van de consumenten (arresten van 4 december 1986, zaak 220/83, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1986, blz. 3663, r.o. 20; zaak 252/83, Commissie/Denemarken, Jurispr. 1986, blz. 3713, r.o. 20; zaak 205/84, Commissie/Duitsland, Jurispr. 1986, blz. 3755, r.o. 30; zaak 206/84, Commissie/Ierland, Jurispr. 1986, blz. 3817, r.o. 20; de reeds aangehaalde arresten van 26 februari 1991, Commissie/Italië, r.o. 20, en Commissie/Griekenland, r.o. 21), het behoud van het nationale historisch en artistiek bezit (arrest van 26 februari 1991, Commissie/Italië, reeds aangehaald, r.o. 20), het uitbaten van de archeologische, historische en artistieke rijkdommen en de ruimst mogelijke verspreiding van de kennis van de kunst en cultuur van een land (zie de reeds aangehaalde arresten van 26 februari 1991, Commissie/Frankrijk, r.o. 17, en Commissie/Griekenland, r.o. 21).
15 Ten slotte is het vaste rechtspraak, dat de toepassing van nationale regelingen op in andere Lid-Staten gevestigde dienstverrichters dienstig moet zijn ter bereiking van het ermee beoogde doel en niet verder mag gaan dan met het oog daarop noodzakelijk is; vereist is derhalve, dat hetzelfde resultaat niet kan worden bereikt met minder vergaande maatregelen (zie laatstelijk de reeds aangehaalde arresten van 26 februari 1991, Commissie/Frankrijk, r.o. 14 en 15, Commissie/Italië, r.o. 17 en 18, en Commissie/Griekenland, r.o. 18 en 19).
16 Aan de hand van bovengenoemde beginselen moet worden onderzocht, of een bepaling als artikel 66, lid 1, sub b, Mediawet, die naar het oordeel van de verwijzende rechter niet discriminerend is, beperkingen van het vrij verrichten van diensten bevat en, zo ja, of die beperkingen gerechtvaardigd kunnen zijn.
Het bestaan van beperkingen van het vrij verrichten van diensten
17 Dienaangaande moet al aanstonds worden opgemerkt, dat voorwaarden als vervat in artikel 66, lid 1, sub b, tweede volzin, Mediawet een dubbele beperking van het verrichten van diensten inhouden. In de eerste plaats beletten zij de in een Lid-Staat gevestigde beheerders van een draadomroepinrichting, radio- of televisieprogramma' s uit te zenden die worden aangeboden door in andere Lid-Staten gevestigde omroepinstellingen en die niet aan die voorwaarden voldoen. In de tweede plaats beperken zij de mogelijkheden van die omroepinstellingen, in hun programma' s boodschappen op te nemen van met name in de Lid-Staat van ontvangst gevestigde reclamemakers, die in het bijzonder op het publiek van die Lid-Staat zijn gericht.
18 Mitsdien moet op de eerste vraag van de verwijzende rechter worden geantwoord, dat voorwaarden als vervat in artikel 66, lid 1, sub b, tweede volzin, Mediawet beperkingen van het vrij verrichten van diensten in de zin van artikel 59 EEG-Verdrag vormen.
De mogelijke rechtvaardiging van die beperkingen
19 Gelijk de Commissie terecht heeft opgemerkt, bevat artikel 66 Mediawet twee verschillende categorieën voorwaarden. In de eerste plaats de voorwaarden betreffende de structuur van de omroepinstellingen: deze moeten de reclameboodschappen door een afzonderlijke rechtspersoon laten verzorgen; zij moeten hun inkomsten uit reclameboodschappen geheel aanwenden voor de verzorging van het programma, en zij mogen niet dienstbaar zijn aan het maken van winst door derden. De andere voorwaarden hebben betrekking op de reclameboodschappen zelf: deze moeten duidelijk als zodanig herkenbaar zijn en duidelijk gescheiden zijn van andere programma-onderdelen; zij mogen niet meer dan 5 % van de zendtijd in beslag nemen, en zij mogen niet op zondag worden uitgezonden.
20 Met het oog op de beantwoording van de tweede en de derde vraag, waarmee de verwijzende rechter in wezen wenst te vernemen of de betrokken beperkingen gerechtvaardigd kunnen zijn, moeten elk van die categorieën voorwaarden afzonderlijk worden onderzocht.
A - De voorwaarden betreffende de structuur van in andere Lid-Staten gevestigde omroepinstellingen
21 De Nederlandse regering betoogt, dat de voorwaarden betreffende de structuur van in andere Lid-Staten gevestigde omroepinstellingen gelijk zijn aan die waaraan de Nederlandse omroepinstellingen moeten voldoen. Het vereiste dat de reclameboodschappen moeten worden verzorgd door een onafhankelijke rechtspersoon, zou aansluiten bij het ingevolge de Mediawet op de binnenlandse instellingen rustende verbod, commerciële reclameboodschappen uit te zenden. De uitzending daarvan is voorbehouden aan de Stichting Etherreclame (hierna: "STER"). Het vereiste dat een buitenlandse omroepinstelling niet dienstbaar mag zijn aan het maken van winst door derden, zou een waarborg vormen voor het a-commerciële karakter van de omroep, dat de Mediawet voor de landelijke omroepinstellingen beoogt te handhaven. Het vereiste ten slotte dat de inkomsten uit reclameboodschappen moeten worden aangewend voor de verzorging van de programma' s, zou tot doel hebben, de omroepinstellingen uit andere Lid-Staten mogelijkheden te bieden die ten minste gelijk zijn aan die van het Nederlandse bestel, waarin het grootste deel van de kosten van de radio- en televisieomroep gedekt wordt uit de reclame-inkomsten van de STER.
22 Volgens de Nederlandse regering zijn die beperkingen gerechtvaardigd door dwingende vereisten, verband houdend met het Nederlandse cultuurbeleid in de omroepsector. Dat beleid zou gericht zijn op het behoud van de vrijheid van meningsuiting van de diverse maatschappelijke, culturele, godsdienstige en geestelijke stromingen in Nederland, zoals die via de pers, de radio of de televisie tot uiting moet kunnen komen. Dit doel zou in gevaar kunnen komen, wanneer de reclamemakers te veel invloed krijgen op de inhoud van de programma' s.
23 Aldus opgevat, kan een cultuurbeleid stellig een dwingende reden van algemeen belang vormen, die een beperking van het vrij verrichten van diensten rechtvaardigt. De met dit Nederlandse beleid beoogde handhaving van een pluriform omroepbestel hangt samen met de door artikel 10 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden gewaarborgde vrijheid van meningsuiting, een van de fundamentele rechten die door de communautaire rechtsorde worden beschermd (arrest van 14 mei 1974, zaak 4/73, Nold, Jurispr. 1974, blz. 491, r.o. 13).
24 Dienaangaande moet evenwel worden vastgesteld, dat er geen noodzakelijk verband bestaat tussen dat cultuurbeleid en de voorwaarden betreffende de structuur van buitenlandse omroepinstellingen. Ter verzekering van de pluriformiteit van het omroepbestel is het immers geenszins noodzakelijk de in andere Lid-Staten gevestigde omroepinstellingen te verplichten, zich aan het Nederlandse model aan te passen indien zij programma' s willen uitzenden die op het Nederlandse publiek gerichte reclameboodschappen bevatten. Indien de Nederlandse regering dat pluriforme karakter in stand wenst te houden, kan zij er zeer wel mee volstaan, aan het statuut van haar eigen omroepinstellingen een passende vorm te geven.
25 Voorwaarden betreffende de structuur van buitenlandse omroepinstellingen kunnen derhalve niet objectief noodzakelijk worden geacht ter verzekering van het algemeen belang bij handhaving van een pluriform landelijk omroepbestel.
B - De voorwaarden betreffende de reclameboodschappen
26 De Nederlandse regering betoogt - en wordt daarin weersproken door de Commissie - dat noch het verbod om op bepaalde dagen reclameboodschappen uit te zenden, noch de beperking van de duur, noch de verplichting om die boodschappen als zodanig herkenbaar te maken en te scheiden van de overige programma-onderdelen, discriminerend is, daar voor de dienstverrichting door de STER dezelfde beperkingen gelden. De Nederlandse regering verwijst daartoe naar artikel 39 Mediawet. Volgens dit artikel wijst het Commissariaat voor de Media aan de STER een deel van de voor landelijke omroep beschikbare zendtijd toe en wel zodanig, dat de programma' s van de landelijke omroepinstellingen niet worden onderbroken. Ten slotte, aldus de Nederlandse regering, verbiedt die bepaling de toewijzing van reclamezendtijd op zondag.
27 In dit verband moet in de eerste plaats worden opgemerkt, dat beperkingen op de uitzending van reclameboodschappen, zoals het verbod van reclame voor bepaalde produkten of op bepaalde dagen, de beperking van de duur of de frequentie van de boodschappen, of beperkingen die moeten beletten dat de luisteraars of kijkers commerciële reclame verwarren met andere programma-onderdelen, hun rechtvaardiging kunnen vinden in dwingende redenen van algemeen belang. Dergelijke beperkingen kunnen worden opgelegd om de consument te beschermen tegen te veel commerciële reclame of om, in het kader van een cultuurbeleid, een zekere kwaliteit van de programma' s te handhaven.
28 Vervolgens moet worden opgemerkt, dat de onderhavige beperkingen alleen gelden voor de markt van in het bijzonder op het Nederlandse publiek gerichte reclameboodschappen. Ook het reclameverbod vervat in de Kabelregeling, dat geleid heeft tot de prejudiciële vragen in de zaak Bond van Adverteerders (arrest van 26 april 1988, reeds aangehaald), gold enkel voor die markt. Ook indien de reclameboodschappen betrekking hebben op produkten die in Nederland te koop zijn, gelden de beperkingen slechts wanneer de boodschappen te zamen met Nederlandstalige programma' s of programma' s met Nederlandse ondertiteling worden uitgezonden. Bovendien kunnen zij worden opgeheven ten aanzien van Nederlandstalige programma' s die in België worden uitgezonden en gericht zijn op het Nederlandstalig publiek in België.
29 Anders dan bij de Kabelregeling het geval was, zijn volgens de door de verwijzende rechter bedoelde bepalingen van de Mediawet niet meer alle inkomsten uit in het bijzonder op het Nederlandse publiek gerichte reclameboodschappen aan de STER voorbehouden. Door de uitzending van die boodschappen te reglementeren, beperken die bepalingen evenwel de mogelijke concurrentie van buitenlandse omroepinstellingen met de STER op deze markt. Zij leiden dan ook, zij het in mindere mate dan de Kabelregeling, tot bescherming van de inkomsten van de STER en hebben dus hetzelfde doel als de vroegere regeling. Gelijk het Hof heeft geoordeeld in zijn arrest van 26 april 1988 (Bond van Adverteerders, reeds aangehaald, r.o. 34), kan dat doel geen rechtvaardiging vormen voor beperkingen van het vrij verrichten van diensten.
30 Mitsdien moet op de tweede en de derde vraag van de verwijzende rechter worden geantwoord, dat beperkingen als de hierbedoelde geen rechtvaardiging vinden in dwingende redenen van algemeen belang.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
31 De kosten door de Nederlandse regering en de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in de hoofdgedingen is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
uitspraak doende op de door de Nederlandse Raad van State, Afdeling rechtspraak, bij uitspraak van 30 augustus 1989 gestelde vragen, verklaart voor recht:
1) Voorwaarden als vervat in artikel 66, lid 1, sub b, tweede volzin, Mediawet vormen beperkingen van het vrij verrichten van diensten in de zin van artikel 59 EEG-Verdrag.
2) Beperkingen als de hierbedoelde vinden geen rechtvaardiging in dwingende eisen van algemeen belang.