CELEX: 61996CJ0129
Direktiv 91/156/EEG
Införlivandefrist
Effekter
Avfallsbegreppet

Domskäl
1 Conseil d'État de Belgique har genom beslut av den 29 mars 1996, som inkom till domstolen den 23 april samma år, begärt att domstolen enligt artikel 177 i EG-fördraget skall meddela ett förhandsavgörande avseende två frågor om tolkningen av artiklarna 5 och 189 i EEG-fördraget och av artikel 1 a i rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, s. 39) i dess ändrade lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991 (EGT L 78, s. 32).
2 Dessa frågor har ställts i en talan som väckts av den ideella sammanslutningen Inter-Environnement Wallonie (nedan kallad Inter-Environnement Wallonie) om ogiltigförklaring av den vallonska regeringens förordning av den 9 april 1992 om giftigt eller farligt avfall (nedan kallad förordningen).
Gemenskapslagstiftningen
3 Syftet med direktiv 75/442 är att harmonisera de nationella lagstiftningarna vad beträffar slutligt omhändertagande av avfall. Det har ändrats genom direktiv 91/156.
4 I direktiv 75/442, i dess ändrade lydelse enligt direktiv 91/156, definieras avfallsbegreppet i artikel 1 a på följande sätt:
"I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
a) Avfall: varje föremål, ämne eller substans som ingår i de kategorier som anges i bilaga 1 och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med.
Kommissionen skall enligt det förfarande som fastställs i artikel 18 senast den 1 april 1993 upprätta en förteckning över vilket avfall som tillhör de kategorier som anges i bilaga 1. Denna förteckning skall ses över periodiskt och vid behov omarbetas med iakttagande av samma förfarande."
5 Den förteckning som omnämns i sistnämnda bestämmelse antogs genom kommissionens beslut 94/3/EG av den 20 december 1993 om en förteckning över avfall i enlighet med artikel 1 a i direktiv 75/442 (EGT 1994, L 5, s. 15). I punkt 3 i inledningen till denna förteckning anges dels att denna inte är uttömmande, dels att det förhållandet att ett ämne finns upptaget i förteckningen är av betydelse endast om det utgör avfall enligt definitionen.
6 I artiklarna 9.1 och 10 i direktiv 75/442 i dess ändrade lydelse föreskrivs att varje inrättning eller företag som tillämpar de förfaranden som avses i bilaga 2 A eller 2 B måste erhålla ett tillstånd från den behöriga myndigheten. Bilaga 2 A avser åtgärder för slutligt omhändertagande medan bilaga 2 B avser återvinningsåtgärder.
7 I artikel 11 i direktiv 75/442 i dess ändrade lydelse föreskrivs ett undantag från denna tillståndsplikt:
"1. Utan att det påverkar tillämpningen av rådets direktiv 78/319/EEG av den 20 mars 1978 om giftigt och annat farligt avfall [EGT L 84, s. 43], senast ändrat genom anslutningsakten för Spanien och Portugal, kan undantag från tillståndsplikten i artikel 9 och artikel 10 tillämpas i fråga om
a) inrättningar eller företag som själva [slutligt omhändertar] sitt avfall på den plats där detta uppkommer, och
b) inrättningar eller företag som återvinner avfall.
Denna undantagsbestämmelse får endast tillämpas
- om de behöriga myndigheterna har beslutat om allmänna regler för varje typ av verksamhet och fastställt för vilka typer av avfall och avfallsmängder samt enligt vilka villkor verksamheten i fråga kan befrias från tillståndsplikten, och
- om bestämmelserna i artikel 4 är uppfyllda med avseende på avfallsslag och -mängder samt metoderna för [slutligt omhändertagande] eller återvinning.
2. De inrättningar eller företag som avses i 1 skall registreras hos de behöriga myndigheterna.
..."
8 I artikel 4 i direktiv 74/442 i dess ändrade lydelse tillkännages:
"Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att avfall återvinns eller [slutligt omhändertas] utan fara för människors hälsa och utan att processer eller metoder används som kan skada miljön, och särskilt
- utan risker för vatten, luft, jord eller växter och djur, - utan att medföra olägenheter genom buller eller lukt,
- utan att negativt påverka landskapet och områden av särskilt intresse.
..."
9 Enligt artikel 2.1 första stycket i direktiv 91/156 skulle medlemsstaterna sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 1 april 1993 och genast ha underrättat kommissionen om detta. I andra stycket preciseras: "När en medlemsstat antar bestämmelser till följd av 1 skall dessa innehålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs. Närmare föreskrifter om hur hänvisningen skall göras skall varje medlemsstat själv utfärda."
10 I artikel 1.3 i rådets direktiv 91/689/EEG av den 12 december 1991 om farligt avfall (EGT L 377, s. 20) hänvisas till definitionen av avfall i direktiv 75/442 och i artikel 1.4 förtydligas definitionen av farligt avfall.
11 I artikel 3.1 och artikel 3.2 i direktiv 91/689 föreskrivs följande:
"1. Det i artikel 11.1 a i direktiv 75/442/EEG avsedda undantaget från kravet på tillstånd för inrättningar eller företag som själva [slutligt omhändertar] sitt avfall, gäller inte farligt avfall som omfattas av det här direktivet.
2. I enlighet med artikel 11.1 b i direktiv 75/442/EEG får en medlemsstat frångå artikel 10 i det direktivet beträffande inrättningar och företag som återvinner avfall som omfattas av det här direktivet:
- om medlemsstaten inför allmänna bestämmelser med angivande av avfallstyp och avfallsmängd samt de särskilda villkor (gränsvärden för innehållet av farliga ämnen i avfallet, gränsvärden för utsläpp, typ av aktivitet) och andra krav som skall uppfyllas vid olika typer av återvinning, och
- om avfallstyperna eller avfallsmängderna och återvinningsmetoderna är sådana att det är säkerställt att villkoren i artikel 4 i direktiv 75/442/EEG är uppfyllda."
12 Rådets direktiv 78/319/EEG av den 20 mars 1978 om giftigt och annat farligt avfall (EGT L 84, s. 43) upphävdes med verkan från den 12 december 1993 genom artikel 11 i direktiv 91/689. Genom artikel 1 i rådets direktiv 94/31/EG av den 27 juni 1994 om ändring av direktiv 91/689 (EGT L 168, s. 28) uppsköts upphävandet av direktiv 78/319 till den 27 juni 1995.
Den nationella lagstiftningen
13 I artikel 3.1 i den vallonska lagstiftande församlingens dekret av den 5 juli 1985 om avfall, i dess ändrade lydelse enligt dekretet av den 25 juli 1991 (nedan kallad dekretet), definieras avfall på följande sätt:
"1. avfall: alla föremål, ämnen eller substanser som ingår i de kategorier som anges i bilaga 1 och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med".
14 I artikel 5.1 i förordningen föreskrivs följande:
"Tillstånd krävs för anläggandet och driften av en anläggning som är särskilt avsedd för insamling, förbehandling, slutligt omhändertagande eller återvinning av giftigt eller farligt avfall som inte utgör en integrerad del av en industriell tillverkningsprocess ..."
15 I ingressen till förordningen hänvisas bland annat till dekretet, till direktiv 75/442 i dess ändrade lydelse och till direktiven 78/319 och 91/689. I artikel 86 i förordningen preciseras att den träder i kraft vid offentliggörandet i Moniteur Belge. Detta offentliggörande ägde rum den 23 juni 1992.
Faktiska omständigheter i målet
16 Genom ansökan som gavs in den 21 augusti 1992 har Inter-Environnement Wallonie yrkat att Conseil d'État de Belgique skall ogiltigförklara, i första hand, samtliga bestämmelser i förordningen och, i andra hand, vissa av dessa bestämmelser.
17 Conseil d'État har i beslutet om hänskjutande redan fattat beslut beträffande fem av de sex grunder som anförts av Inter-Environnement Wallonie och ogiltigförklarat vissa bestämmelser i förordningen.
18 Genom den kvarvarande grunden har Inter-Environnement Wallonie gjort gällande att artikel 5.1 i förordningen bland annat strider mot artikel 11 i direktiv 75/442 i dess ändrade lydelse och mot artikel 3 i direktiv 91/689, eftersom den från tillståndskravet utesluter anläggande och drift av en anläggning som är särskilt avsedd för insamling, förbehandling, slutligt omhändertagande eller återvinning av giftigt eller farligt avfall, när denna anläggning "utgör en integrerad del av en industriell tillverkningsprocess".
19 Genom den första delen av denna grund har Inter-Environnement Wallonie gjort gällande att artikel 11 i direktiv 74/442 i dess ändrade lydelse jämförd med artikel 3 i direktiv 91/689 endast tillåter undantag från tillståndsplikten för företag som återvinner avfall på de villkor som fastställs i dessa bestämmelser och om dessa företag är registrerade hos de behöriga myndigheterna.
20 Conseil d'État anser i detta avseende att artikel 5.1 i förordningen faktiskt strider mot artikel 11 i direktiv 75/442 i dess ändrade lydelse jämförd med artikel 3 i direktiv 91/689.
21 Eftersom förordningen antogs vid en tidpunkt då den föreskrivna tidsfristen för direktivets införlivande ännu inte hade löpt ut, har Conseil d'État frågat sig huruvida en medlemsstat under denna frist får anta en rättsakt som strider mot direktivet. Den har tillagt att Inter-Environnement Wallonies nekande svar på denna fråga strider mot regeln att en rättsakts lagenlighet skall bedömas med hänsyn till omständigheterna vid tidpunkten för dess antagande.
22 Genom den andra delen av sin anförda grund har Inter-Environnement Wallonie gjort gällande att det undantag som föreskrivs i artikel 5.1 i förordningen strider mot dekretet, vari det enligt dess uppfattning inte föreskrivs undantag för åtgärder som utgör en integrerad del av en industriprocess.
23 Conseil d'État har i detta avseende konstaterat att artikel 3.1 i dekretet och den bilaga till vilken denna artikel hänvisar är avsedda att troget införliva direktiv 75/442 i dess ändrade lydelse. Även om det av domstolens rättspraxis framgår att sådana föremål, ämnen och substanser, vilka innehavaren gör sig av med eller är skyldig att göra sig av med utan att därmed ha för avsikt att utesluta dem från ekonomisk återanvändning av andra, utgör avfall, är det emellertid inte möjligt att av denna rättspraxis avgöra huruvida en substans, ett ämne eller ett föremål som avses i artikel 1 i direktiv 75/442 i dess ändrade lydelse och som direkt eller indirekt är integrat i en industriell tillverkningsprocess utgör avfall i den mening som avses i artikel 1 a i detta direktiv.
24 Conseil d'État har därför ställt följande tolkningsfrågor till domstolen:
"1) Hindrar artiklarna 5 och 189 i EEG-fördraget att en medlemsstat inför en bestämmelse som strider mot direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall, i dess ändrade lydelse enligt direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991, under sistnämnda direktivs införlivandefrist?
Hindrar samma bestämmelser i fördraget att medlemsstaterna antar och sätter i kraft regler som har till syfte att införliva nämnda direktiv men vars bestämmelser förefaller strida mot vad som föreskrivs i detta direktiv?
2) Kan en substans som anges i bilaga 1 till rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991 om ändring i direktiv 75/442/EEG om avfall, vilken är direkt eller indirekt integrerad i en industriell tillverkningsprocess, anses utgöra avfall i den mening som avses i artikel 1 a i detta direktiv?"
Den andra frågan
25 Den nationella domstolen vill med sin andra fråga, som skall behandlas först, i huvudsak få klarhet i om det förhållandet att en substans är direkt eller indirekt integrerad i en industriell tillverkningsprocess medför att den faller utanför avfallsbegreppet i den mening som avses i artikel 1 a i direktiv 75/442 i dess ändrade lydelse.
26 Det framgår inledningsvis av ordalydelsen i artikel 1 a i direktiv 75/442 i dess ändrade lydelse att tillämpningsområdet för avfallsbegreppet är beroende av betydelsen av uttrycket "göra sig av med".
27 Det följer vidare av bestämmelserna i direktiv 75/442 i dess ändrade lydelse, bland annat av artiklarna 4 och 8-12 samt av bilagorna II A och II B, att detta uttryck innefattar både slutligt omhändertagande och återvinning av ett föremål, ett ämne eller en substans.
28 Som framgår av punkterna 58-61 i generaladvokatens förslag till avgörande visar den förteckning över avfallskategorier som återfinns i bilaga I till direktiv 75/442 i dess ändrade lydelse och de åtgärder för slutligt omhändertagande och återvinning som räknas upp i bilagorna II A och II B till samma direktiv, att i princip inte något slag av restprodukter, industriella biprodukter eller andra substanser som är resultatet av en tillverkningsprocess faller utanför avfallsbegreppet. Detta konstaterande vinner dessutom stöd av den avfallsförteckning som fastställdes av kommissionen i beslut 94/3.
29 Det skall i detta avseende först och främst slås fast, vilket i synnerhet framgår av artiklarna 9 och 11 i direktiv 75/442 i dess ändrade lydelse, att direktivet inte bara är tillämpligt vid slutligt omhändertagande och återvinning av avfall som utförs av för detta ändamål specialiserade företag, utan också vid slutligt omhändertagande och återvinning av avfall som utförs på produktionsplatsen av det företag som producerat avfallet.
30 För det andra, även om avfallet i enlighet med artikel 4 i direktiv 75/442 i dess ändrade lydelse skall återvinnas eller slutligt omhändertas utan fara för människors hälsa och utan att processer eller metoder används som kan skada miljön, finns det ingenting i direktivet som låter antyda att det inte är tillämpligt beträffande åtgärder för slutligt omhändertagande eller återvinning som utgör del av en industriell tillverkningsprocess när dessa inte förefaller utgöra en fara för människors hälsa eller för miljön.
31 Slutligen skall det påpekas att domstolen tidigare har slagit fast att avfallsbegreppet, i den mening som avses i artikel 1 i direktiv 75/442 i dess ändrade lydelse, inte skall förstås så, att det inte omfattar substanser, ämnen eller föremål som kan bli föremål för ekonomisk återanvändning (dom av den 28 mars 1990 i mål C-359/88, Zanetti m.fl., Rec. 1990, s. I-1509, punkterna 12 och 13, av den 10 maj 1995 i mål C-422/92, kommissionen mot Tyskland, REG 1995, s. I-1097, punkterna 22 och 23, och av den 25 juni 1997 i de förenade målen C-304/94, C-330/94, C-342/94 och C-224/95, Tombesi m.fl., REG 1997, s. I-3561, punkterna 47 och 48).
32 Av dessa överväganden följer sammantaget att substanser som används i en tillverkningsprocess kan utgöra avfall i den mening som avses i artikel 1 a i direktiv 75/442 i dess ändrade lydelse.
33 Denna slutsats strider inte mot den distinktion som måste göras - vilket den belgiska, den tyska, den nederländska och den brittiska regeringen på goda grunder har påpekat - mellan återvinning av avfall i den mening som avses i direktiv 75/442 i dess ändrade lydelse och normal industriell behandling av produkter som inte utgör avfall, hur svår denna distinktion än är att göra.
34 Den andra frågan skall således besvaras på så sätt att enbart det förhållandet att en substans är direkt eller indirekt integrerad i en industriell tillverkningsprocess inte medför att den faller utanför avfallsbegreppet i den mening som avses i artikel 1 a i direktiv 75/442 i dess ändrade lydelse.
Den första frågan
35 Den nationella domstolen vill med sin första fråga i huvudsak få klarhet i om artiklarna 5 och 189 i EEG-fördraget är till hinder för att medlemsstater inför bestämmelser som strider mot direktiv 91/156 under detta direktivs införlivandefrist.
36 Enligt Inter-Environnement Wallonie följer det av gemenskapsrättens företräde och artikel 5 i fördraget att även när en medlemsstat väljer att införliva ett gemenskapsdirektiv före införlivandefristens utgång, skall detta införlivande vara förenligt med direktivet. När regionen Vallonien valde att införliva direktiv 91/156 den 9 april 1992 var den följaktligen skyldig att rätta sig efter detta direktiv.
37 Kommissionen har anslutit sig till denna uppfattning och har gjort gällande att artiklarna 5 och 189 i fördraget är till hinder för att medlemsstaterna under införlivandefristen inför en bestämmelse som strider mot direktiv 91/156. Den har vidare understrukit att det i sammanhanget saknar betydelse huruvida en viss bestämmelse specifikt är avsedd att införliva direktivet.
38 Den belgiska, den franska och den brittiska regeringen har däremot gjort gällande att medlemsstaterna fram till utgången av införlivandefristen för ett direktiv är oförhindrade att införa regler som inte är förenliga med direktivet. Den brittiska regeringen har emellertid tillagt att artiklarna 5 och 189 är till hinder för att en medlemsstat inför bestämmelser som medför att det blir omöjligt eller extremt svårt att införliva direktivet på ett korrekt sätt.
39 Den nederländska regeringen anser att antagandet av ett direktiv innebär att medlemsstaterna inte längre kan vidta åtgärder som kan försvåra att de resultat som föreskrivs i det direktivet uppnås. Den anser emellertid att en medlemsstat inte kan anses ha handlat i strid med artiklarna 5 och 189 i fördraget när, som i det aktuella fallet, det inte är klarlagt att de nationella bestämmelserna strider mot direktivet i fråga.
40 Det skall först erinras om att en medlemsstats skyldighet att vidta alla de åtgärder som är nödvändiga för att uppnå de resultat som föreskrivs i ett direktiv är en tvingande skyldighet enligt såväl artikel 189 tredje stycket i EG-fördraget som direktivet (dom av den 1 februari 1977 i mål 51/76, Verbond van Nederlandse Ondernemingen, Rec. 1977, s. 113, punkt 22, av den 26 februari 1986 i mål 152/84, Marshall, Rec. 1986, s. 723, punkt 48, och av den 24 oktober 1996 i mål C-72/95, Kraaijeveld m.fl., REG 1996, s. I-5403, punkt 55). Denna skyldighet att vidta alla allmänna eller särskilda åtgärder avser medlemsstaternas samtliga myndigheter, däri inbegripet de dömande myndigheterna inom ramen för deras behörighet (dom av den 13 november 1990 i mål C-106/89, Marleasing, Rec. 1990, s. I-4135, punkt 8, och domen i ovannämnda målet Kraaijeveld m.fl., punkt 55).
41 Det skall vidare noteras att det i artikel 191 andra stycket EEG-fördraget, i dess lydelse vid tidpunkten för de omständigheter som ligger till grund för målet vid den nationella domstolen, föreskrevs att "direktiv och beslut skall delges dem som de riktar sig till och bli gällande genom denna delgivning". Av denna bestämmelse följer att direktiv får rättsverkningar gentemot den medlemstat det riktar sig till från och med delgivningen.
42 I det aktuella fallet och i enlighet med gängse praxis föreskrivs i direktiv 91/156 en frist vid vars utgång de lagar och författningar som är nödvändiga för att följa direktivet skall ha trätt i kraft i medlemsstaterna.
43 Eftersom avsikten med denna frist bland annat är att ge medlemsstaterna den tid som är nödvändig för att vidta införlivandeåtgärder, kan dessa stater inte klandras för att inte ha införlivat direktivet i sin rättsordning innan tidsfristen har löpt ut.
44 Faktum kvarstår emellertid att det är under införlivandefristen som det åligger medlemsstaten att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att det resultat som föreskrivs i direktivet uppnås vid tidsfristens utgång.
45 Även om medlemsstaterna inte är skyldiga att besluta dessa åtgärder före införlivandefristens utgång, följer det av en gemensam tillämpning av artikel 5 andra stycket och artikel 189 tredje stycket i fördraget samt av direktivet i sig att de måste avhålla sig från att vidta åtgärder som allvarligt äventyrar det i direktivet föreskrivna resultatet.
46 Det ankommer på den nationella domstolen att bedöma om detta är fallet beträffande de nationella bestämmelser vars lagenlighet de har att pröva.
47 Den nationella domstolen skall vid denna bedömning särskilt pröva huruvida de ifrågavarande bestämmelserna är avsedda att fullständigt införliva direktivet liksom de faktiska effekterna av att tillämpa dessa med direktivet oförenliga bestämmelser och dessa effekters varaktighet i tiden.
48 Om de ifrågavarande bestämmelserna exempelvis är avsedda att slutgiltigt och fullständigt införliva direktivet, skulle det förhållandet att de strider mot direktivet kunna ge anledning anta att det resultat som föreskrivs däri inte är möjligt att uppnå inom de angivna fristerna om det inte är möjligt att inom rimlig tid ändra bestämmelserna.
49 På motsatt sätt skulle den nationella domstolen kunna beakta en medlemsstats möjlighet att införa tillfälliga regler eller att införliva direktivet i etapper. I sådana fall äventyras inte nödvändigtvis det i direktivet föreskrivna resultatet av det förhållandet att de nationella övergångsbestämmelserna strider mot direktivet eller att vissa bestämmelser i direktivet inte har införlivats.
50 Den första frågan skall således besvaras på så sätt att artikel 5 andra stycket och artikel 189 tredje stycket i EEG-fördraget samt direktiv 91/156 ålägger den medlemsstat som direktivet riktar sig till att under den införlivandefrist som föreskrivs i direktivet för att sätta detta i kraft avhålla sig från att införa bestämmelser som allvarligt äventyrar förverkligandet av det resultat som föreskrivs i detta direktiv.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
51 De kostnader som har förorsakats den belgiska, den tyska, den franska, den nederländska och den brittiska regeringen samt Europeiska gemenskapernas kommission, som har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
- angående de frågor som genom beslut av den 29 mars 1996 ställts av Conseil d'État de Belgique - följande dom:
1) Enbart det förhållandet att en substans är direkt eller indirekt integrerad i en industriell tillverkningsprocess medför inte att den faller utanför avfallsbegreppet i den mening som avses i artikel 1 a i rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall i dess ändrade lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991.
2) Artikel 5 andra stycket och artikel 189 tredje stycket i EEG-fördraget samt direktiv 91/156 ålägger den medlemsstat som direktivet riktar sig till att under den införlivandefrist som föreskrivs i direktivet för att sätta detta i kraft avhålla sig från att införa bestämmelser som allvarligt äventyrar förverkligandet av det resultat som föreskrivs i detta direktiv.