CELEX: 61996CJ0022
Decisión 95/468/CE del Consejo
IDA
Redes telemáticas
Base jurídica

Motivación de la sentencia
1 Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 25 de enero de 1996, el Parlamento Europeo solicitó, con arreglo al artículo 173 del Tratado CE, la anulación de la Decisión 95/468/CE del Consejo, de 6 de noviembre de 1995, sobre la contribución comunitaria al intercambio telemático de datos entre las Administraciones en la Comunidad (IDA) (DO L 269, p. 23; en lo sucesivo, «Decisión controvertida»).
2 El artículo 1 de la Decisión controvertida dispone:
«El objeto de la presente Decisión es determinar la contribución comunitaria a determinados proyectos en el ámbito del intercambio telemático de información entre Administraciones a fin de facilitar la cooperación entre las mismas. A tal fin, se elaborará una lista de proyectos para 1995, 1996 y 1997 para los cuales se reconozca una necesidad específica y para los que se requiera una contribución comunitaria para que resulten operativos en toda la Comunidad.»
3 El apartado 1 del artículo 2 de la Decisión controvertida recoge la lista de los proyectos considerados como de intercambio telemático de datos entre Administraciones que requieren el apoyo de la Comunidad.
4 El apartado 2 del artículo 2 de la Decisión controvertida precisa:
«En virtud de la presente Decisión y en particular de su artículo 4, la Comunidad podrá apoyar otros proyectos encaminados a cubrir las necesidades de intercambio telemático de información entre las Administraciones de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1, siempre que dichas necesidades hayan sido definidas en otra Decisión del Consejo.»
5 Los artículos 3 a 5 de la Decisión controvertida enumeran las condiciones en que puede concederse la contribución comunitaria. El artículo 4 establece, en particular, el procedimiento que debe seguirse para la ejecución de la Decisión controvertida. El apartado 1 del artículo 5 indica los tipos de acciones que podrá incluir la contribución comunitaria, a saber: preparación de soluciones técnicas polivalentes que faciliten la comunicación entre los sistemas autónomos de información de las Administraciones; elaboración y validación de normas comunitarias para una configuración de las comunicaciones; estudio de las posibles consecuencias para los usuarios; contribución a la definición de un marco jurídico, especialmente mediante la elaboración de convenios tipo, y consulta y coordinación de todos los interesados en las Administraciones nacionales e Instituciones comunitarias, así como de los operadores de las redes de telecomunicación, los suministradores de servicios y la industria. El apartado 2 del artículo 5 precisa los requisitos generales que deberá garantizarse que cumplan las contribuciones comunitarias.
6 Con arreglo al artículo 6, la Decisión controvertida será aplicable hasta el 31 de diciembre de 1997.
7 Los considerandos de la Decisión controvertida se refieren, en particular:
- Al hecho de que el funcionamiento del mercado interior exige una estrecha cooperación entre las Administraciones competentes de los Estados miembros y entre éstas y las Instituciones comunitarias (primer considerando).
- A la necesidad de recurrir, en ciertos casos, a la utilización de técnicas telemáticas (segundo considerando).
- A la necesidad de que los sistemas telemáticos internos de los Estados miembros respeten las normas de configuración, gestión, responsabilidad y mantenimiento que garantizan la interoperatividad entre dichos sistemas telemáticos (tercer considerando).
- A la necesidad de garantizar, en determinados casos, una contribución de la Comunidad (considerandos quinto y séptimo).
- A la fijación de las condiciones en las que la ejecución de determinados proyectos concretos puede contar con un apoyo comunitario (sexto considerando).
- Al hecho de que, para la adopción de la Decisión controvertida, cuyo principal objetivo es facilitar la cooperación entre Administraciones, el Tratado no prevé más poderes que los contemplados en el artículo 235 (noveno considerando).
8 De los documentos obrantes en autos se desprende que el 12 de marzo de 1993 la Comisión presentó al Parlamento y al Consejo una Comunicación [COM(93) 69 final] sobre las redes telemáticas transeuropeas entre las Administraciones (DO C 105, pp. 10 y 12). Dicha Comunicación contenía dos Propuestas de Decisión del Consejo fundadas en el artículo 235 del Tratado CEE, disposición que prevé simplemente la consulta al Parlamento. La primera se refería a un conjunto de orientaciones relativas a las redes telemáticas transeuropeas entre Administraciones (en lo sucesivo, «Propuesta de orientaciones»), y la segunda establecía una acción plurianual comunitaria de apoyo a la realización de redes telemáticas transeuropeas destinadas al intercambio de datos entre Administraciones (IDA) (en lo sucesivo, «Propuesta IDA»).
9 Tras la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea, la Comisión modificó la base jurídica de estas dos Propuestas, sustituyendo el artículo 235 del Tratado CEE por el artículo 129 D del Tratado CE (el primer párrafo de dicho artículo para la Propuesta de orientaciones, el tercer párrafo para la Propuesta IDA).
10 El párrafo primero del artículo 129 D del Tratado establece que las orientaciones contempladas en el apartado 1 del artículo 129 C, relativas a los objetivos, prioridades y grandes líneas de las acciones previstas en el ámbito de las redes transeuropeas y que identifiquen proyectos de interés común, serán adoptadas por el Consejo, con arreglo al procedimiento de codecisión previsto en el artículo 189 B. El párrafo tercero del artículo 129 D dispone que el Consejo adoptara las medidas previstas en el apartado 1 del artículo 129 C, a saber, las acciones relativas a la interoperatividad de las redes y al apoyo financiero para proyectos de interés común, con arreglo al procedimiento de cooperación previsto en el artículo 189 C. El artículo 129 D prevé igualmente la consulta al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones.
11 El 17 de noviembre de 1994, el Parlamento aprobó, con algunas modificaciones que no afectaban a la base jurídica, las dos Propuestas de Decisión (DO C 341, p. 121).
12 Mediante escrito de 29 de marzo de 1995, el Consejo consultó al Parlamento con objeto de sustituir la base jurídica por el artículo 235 del Tratado. El acto al que se refería dicho escrito llevaba por título «Proyecto de Decisión del Consejo relativo al apoyo al intercambio telemático de datos entre Administraciones en la Comunidad (IDA)». El Consejo indicaba en su escrito que, «al tratarse de un acto relativo a proyectos específicos que no guardan relación con el marco general de referencia, no existían otros poderes que los previstos en el artículo 235».
13 En el marco de esta nueva consulta, el Parlamento adoptó, el 21 de septiembre de 1995, una Resolución en la cual manifestaba su discrepancia acerca de la base jurídica propuesta por el Consejo y consideraba que la Propuesta de la Comisión debía fundarse en el párrafo tercero del artículo 129 D del Tratado (DO C 269, p. 153).
14 No obstante, dado que el Consejo adoptó la Decisión controvertida sobre la base del artículo 235 del Tratado, el Parlamento interpuso el presente recurso de anulación.
15 Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 27 de septiembre de 1996, se admitió la intervención de la Comisión en apoyo de las pretensiones del Parlamento.
16 El Parlamento, apoyado por la Comisión, funda su recurso alegando que la Decisión controvertida se sitúa, pese a las modificaciones introducidas, en el marco previsto por las dos Propuestas iniciales de la Comisión, que se referían a las orientaciones y al programa IDA. Según las citadas Instituciones, la Decisión controvertida define, al menos de forma implícita, las orientaciones que identifican los proyectos de interés común a efectos del primer guión del apartado 1 del artículo 129 C del Tratado, lo que justifica que se recurra al párrafo primero del artículo 129 D como base jurídica. La Decisión controvertida contiene asimismo numerosos elementos relativos a la interoperabilidad en el sentido del segundo guión del apartado 1 del artículo 129 C, lo que hace que resulte adecuada la utilización del párrafo tercero del artículo 129 D como base jurídica. Por último, como la Decisión controvertida identifica proyectos de interés común, la contribución comunitaria que prevé se inserta en el marco del tercer guión del apartado 1 del artículo 129 C y la base jurídica correcta es el párrafo tercero del artículo 129 D.
17 Por otra parte, el Parlamento y la Comisión aducen que, aun cuando deba considerarse que la Decisión controvertida no contiene orientaciones a efectos del primer guión del apartado 1 del artículo 129 C, las acciones relativas a la interoperabilidad de las redes justifican que se recurra al párrafo tercero del artículo 129 D. A este respecto, se remiten a la sentencia de 26 de marzo de 1996, Parlamento/Consejo (C-271/94, Rec. I-1689; en lo sucesivo, sentencia «Edicom»), que consagró la autonomía del segundo guión del apartado 1 del artículo 129 C con respecto al primer guión de dicho apartado.
18 Además de dicho motivo basado en un error en la elección de la base jurídica, el Parlamento alega que la Decisión controvertida debe ser anulada, al menos parcialmente, por incompetencia y desviación de poder por lo que respecta a la adopción del apartado 2 de su artículo 2. Según el Parlamento, el alcance de dicha disposición no es suficientemente restringido, aun cuando constituya una reserva de competencia a favor del Consejo, en detrimento de los derechos de intervención del Parlamento en el proceso legislativo.
19 La Comisión añade que, si resultase, no obstante, que la Decisión controvertida se sitúa fuera de la acción comunitaria relativa a las redes transeuropeas, debería considerarse ilegal, por infracción del apartado 1 del artículo 189 A del Tratado CE. En efecto, en tal caso, las modificaciones introducidas por el Consejo no podrían considerarse ya modificaciones de la Propuesta de la Comisión en el sentido de la referida disposición.
20 Por el contrario, el Consejo considera que el artículo 129 D no podía constituir el fundamento de la Decisión y que, al no existir poderes específicos, el artículo 235 era la única base jurídica adecuada. A este respecto, subraya que modificó las propuestas iniciales de la Comisión para adoptar un acto que atribuye una contribución financiera concreta a determinados proyectos en el sector de la transmisión telemática de datos entre Administraciones para los años 1995, 1996 y 1997, sin que se hayan elaborado previamente orientaciones que identifiquen proyectos de interés común, a efectos del primer guión del apartado 1 del artículo 129 C. Pues bien, dado que la elaboración de dichas orientaciones es un requisito indispensable para las acciones de financiación comunitaria previstas en el tercer guión del citado apartado, la Decisión controvertida no pudo fundarse en el artículo 129 D.
21 Según el Consejo, la inexistencia de un conjunto de orientaciones había imposibilitado igualmente la calificación de la Decisión controvertida como acción relativa a la interoperabilidad de las redes, a efectos del segundo guión del apartado 1 del artículo 129 C. La subordinación de dicha acción a la elaboración de las orientaciones no resulta desvirtuada, según el Consejo, por la sentencia Edicom, dado que, en el apartado 26 de ésta, el Tribunal de Justicia tuvo en cuenta el hecho de que varias medidas comunitarias, adoptadas antes de la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea, habían definido ya las orientaciones en las que se insertaba la Decisión anulada por la citada sentencia. Refuta igualmente la alegación del Parlamento relativa a la ilicitud del apartado 2 del artículo 2 de la Decisión controvertida. Por último, estima que las modificaciones que introdujo en las Propuestas de la Comisión se sitúan dentro de los límites del apartado 1 del artículo 189 A.
Sobre la fundamentación del recurso
22 Con carácter preliminar, debe recordarse que, según jurisprudencia reiterada, sólo está justificado recurrir al artículo 235 del Tratado como base jurídica de un acto cuando ninguna otra disposición del Tratado confiera a las Instituciones comunitarias la competencia necesaria para adoptarlo (véanse, en particular, las sentencias de 26 de marzo de 1987, Comisión/Consejo, 45/86, Rec. p. 1493, apartado 13; Edicom, antes citada, apartado 13, y de 3 de diciembre de 1996, Portugal/Consejo, C-268/94, Rec. p. I-6177, apartado 21).
23 Además, hay que recordar que, en el marco del sistema de competencias de la Comunidad, la elección de la base jurídica de un acto debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional. Entre dichos elementos figuran, en especial, la finalidad y el contenido del acto (véanse las sentencias de 11 de junio de 1991, Comisión/Consejo, C-300/89, Rec. p. I-2867, apartado 10; Edicom, antes citada, apartado 14, y Portugal/Consejo, antes citada, apartado 22).
24 En consecuencia, debe examinarse si la Decisión controvertida hubiera debido adoptarse con arreglo al párrafo primero o al párrafo tercero del artículo 129 D del Tratado.
25 Por lo que se refiere, en primer lugar, al objetivo de la Decisión controvertida, de los considerandos primero, segundo y noveno se desprende que contribuye a garantizar, gracias a la utilización de técnicas telemáticas para el intercambio de información, una estrecha cooperación entre las Administraciones competentes de los Estados miembros y entre éstas y las Instituciones comunitarias. A este respecto, el tercer considerando subraya la importancia de garantizar la interoperatividad de los sistemas telemáticos internos de los Estados miembros. Según el quinto considerando, una contribución de la Comunidad resulta, en determinados casos, necesaria. El sexto considerando indica que conviene fijar las condiciones en las que la ejecución de determinados proyectos concretos pueda contar con un apoyo comunitario.
26 El objetivo de la Decisión controvertida se inserta, pues, en la finalidad contemplada en el artículo 129 B. Este, que enumera los objetivos previstos por las medidas comunitarias a que se refiere el artículo 129 C, dispone en efecto, en su apartado 1, que «la Comunidad contribuirá al establecimiento y al desarrollo de redes transeuropeas» y, en su apartado 2, que «la acción de la Comunidad tendrá por objeto favorecer la interconexión e inteoperabilidad de las redes nacionales, así como el acceso a dichas redes».
27 El propio contenido de la Decisión controvertida confirma que va dirigida a contribuir al establecimiento y al desarrollo de redes telemáticas transeuropeas entre Administraciones. En efecto, según su artículo 1, la Decisión tiene por objeto determinar la contribución comunitaria a determinados proyectos en el ámbito del intercambio telemático de información entre Administraciones. La lista de proyectos recogida en el artículo 2, los tipos de acciones definidas en el apartado 1 del artículo 5 y los requisitos generales previstos en el apartado 2 de esta última disposición demuestran claramente que el contenido de la Decisión controvertida se encuadra en el marco del desarrollo de las redes transeuropeas.
28 Procede examinar, en segundo lugar, si la acción de la Comunidad prevista por la Decisión controvertida consiste en medidas contempladas en el apartado 1 del artículo 129 C. Este prevé, en su primer guión, la elaboración por la Comunidad de un conjunto de orientaciones relativas a los objetivos, prioridades y grandes líneas de las acciones previstas y que identifiquen proyectos de interés común. El segundo guión se refiere a la realización, por parte de la Comunidad, de las acciones que puedan resultar necesarias para garantizar la interoperabilidad de las redes, especialmente en el ámbito de la armonización de las normas técnicas. Por último, el tercer guión contiene una disposición relativa a la participación de la Comunidad en los esfuerzos financieros de los Estados miembros para proyectos de interés común y determinados de acuerdo con las orientaciones mencionadas en el primer guión.
29 Si bien el Consejo no discute que la Decisión controvertida prevé una contribución financiera comunitaria a proyectos referentes a redes telemáticas, estima que dicha contribución no puede fundarse en el tercer guión del apartado 1 del artículo 129 C, dado que no se elaboraron previamente proyectos de interés común identificados en el marco de las orientaciones aludidas en el primer guión del citado apartado.
30 El examen de la Decisión controvertida no confirma, sin embargo, esta argumentación del Consejo.
31 En efecto, de dicha Decisión se desprende que los objetivos de las acciones comunitarias aparecen definidos en los considerandos de la Decisión, como señala el Abogado General en el punto 7 de sus conclusiones. Por lo que a las prioridades se refiere, son, en particular, los considerandos quinto y séptimo los que delimitan el lugar que corresponde a la intervención comunitaria con respecto a las acciones nacionales. Respecto a las grandes líneas de las acciones previstas, éstas se recogen en el artículo 5 de la Decisión controvertida. Por último, los proyectos de interés común se identifican en el artículo 2 de la Decisión controvertida.
32 Esta afirmación resulta corroborada por el hecho de que varios proyectos previstos en el apartado 1 del artículo 2 de la Decisión controvertida coinciden, como señala el Abogado General en el punto 7 de sus conclusiones, con los elementos de la Propuesta de orientaciones cuya adopción estaba prevista con arreglo al párrafo primero del artículo 129 D.
33 Resulta, pues, de dicho examen, que la Decisión controvertida establece un conjunto de orientaciones en el sentido del primer guión del apartado 1 del artículo 129 C y prevé, para los proyectos de interés común identificados en las referidas orientaciones, una contribución financiera a efectos del tercer guión del mismo apartado.
34 A este respecto, carece de relevancia que las orientaciones se fijen en el mismo acto que la contribución financiera y no en un acto separado, adoptado previamente. En efecto, la exigencia de proyectos de interés común identificados se cumple, incluso en dicho supuesto.
35 Procede señalar asimismo que la Decisión controvertida contiene aspectos relativos a la interoperabilidad de las redes, en el sentido del segundo guión del apartado 1 del artículo 129 C. En efecto, por una parte, el tercer considerando de dicha Decisión subraya la necesidad de garantizar la interoperabilidad de los sistemas telemáticos nacionales. Por otra parte, el cuarto guión de la letra a) del apartado 3 del artículo 4 de la Decisión controvertida prevé que el procedimiento especial establecido en el artículo 4 se aplicará a «la adopción de normas y procedimientos comunes para lograr la interoperabilidad técnica y administrativa». Además, del apartado 1 del artículo 5 se desprende que, entre las acciones que puede incluir la contribución comunitaria figuran, en particular, medidas relativas a la interoperabilidad. Esta, por otra parte, aparece indicada como uno de los requisitos generales enumerados en el apartado 2 del artículo 5.
36 Aun cuando el establecimiento y desarrollo de redes transeuropeas en materia de telecomunicaciones impliquen, por sí solos, la interconexión e interoperabilidad de las redes nacionales, así como el acceso a dichas redes, el contenido de la Decisión controvertida pone de manifiesto que ésta incluye acciones específicamente contempladas en el segundo guión del apartado 1 del artículo 129 C.
37 De lo antedicho resulta que la Decisión controvertida consiste en medidas contempladas en los guiones primero, segundo y tercero del apartado 1 del artículo 129 C del Tratado, para cuya adopción se establece en el artículo 129 D del Tratado el procedimiento que debe seguirse. En consecuencia, el Consejo no podía adoptar la Decisión controvertida basándose en el artículo 235.
38 Por consiguiente, debe anularse la Decisión controvertida, sin que sea necesario examinar los motivos fundados en la ilegalidad del apartado 2 de su artículo 2 y en la infracción del apartado 1 del artículo 189 A del Tratado.
Sobre el mantenimiento de los efectos de la Decisión
39 En su escrito de contestación, el Consejo solicitó al Tribunal de Justicia que, en caso de que anulara la Decisión controvertida, mantuviera sus efectos. La Comisión se sumó a esta petición, precisando, sin embargo, que solicita que, como mínimo, se mantengan los efectos de las relaciones jurídicas ya surgidas al amparo de la Decisión controvertida. En apoyo de su petición, la Comisión alega que la cooperación entre las Administraciones de los Estados miembros, así como entre éstas y las Instituciones de la Comunidad, exige un intercambio intensivo para el que es necesario mantener la utilización de medios telemáticos. Así, redes como la que garantiza el control de los intercambios comerciales intracomunitarios, con respecto a las declaraciones relativas al Impuesto sobre el Valor Añadido, y la que proporciona un soporte a los controles veterinarios en el lugar de destino, así como a la lucha contra los movimientos ilegales de ganado, no podrían seguir existiendo si no se mantuviesen los efectos de la Decisión controvertida.
40 En las observaciones sobre el escrito de intervención de la Comisión, el Parlamento manifiesta sus dudas respecto a la conformidad de la petición presentada por la Comisión con el párrafo cuarto del artículo 37 del Estatuto (CE) del Tribunal de Justicia, dado que no solicitó el mantenimiento de los efectos de la Decisión controvertida en su escrito de interposición del recurso. Añade que, si se decidiese mantener los efectos de la Decisión controvertida, debería limitarse únicamente a las medidas de ejecución ya adoptadas sobre la base de la Decisión controvertida, a semejanza de la solución aplicada en la sentencia Edicom.
41 De la información facilitada por la Comisión resulta que, para evitar una discontinuidad en las acciones ya iniciadas y por importantes motivos de seguridad jurídica, es necesario que se mantengan los efectos de las medidas de ejecución de la Decisión controvertida ya adoptadas sobre la base de la Decisión anulada. En cambio, por lo que respecta a los demás efectos de la Decisión anulada, ni el Consejo ni la Comisión han aportado precisiones en cuanto a las dificultades que produciría a este respecto la anulación de la Decisión controvertida. A falta de tales precisiones, el Tribunal de Justicia no puede apreciar el contenido y alcance de estas dificultades ni acoger este extremo de las pretensiones. Por otra parte, procede señalar que, a tenor de su artículo 6, la Decisión controvertida era aplicable hasta el 31 de diciembre de 1997.
42 Habida cuenta de las circunstancias particulares del caso de autos y por razones de seguridad jurídica, comparables a las que concurren en caso de anulación de determinados Reglamentos, parece justificado que el Tribunal de Justicia ejerza la facultad que le confiere expresamente el párrafo segundo del artículo 174 del Tratado CE, en caso de anulación de un Reglamento, y que indique los efectos de la Decisión anulada que deben mantenerse. En consecuencia, procede mantener los efectos de las medidas de ejecución ya adoptadas por la Comisión sobre la base de la Decisión controvertida.
Decisión sobre las costas
Costas
43 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. El Parlamento solicitó que se condenara en costas al Consejo. Por haber sido desestimados los motivos formulados por éste, procede condenarle en costas. De conformidad con el párrafo primero del apartado 4 del mismo artículo, la Comisión cargará con sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Anular la Decisión 95/468/CE del Consejo, de 6 de noviembre de 1995, sobre la contribución comunitaria al intercambio telemático de datos entre Administraciones en la Comunidad (IDA).
2) Mantener los efectos de las medidas de ejecución ya adoptadas por la Comisión de las Comunidades Europeas sobre la base de la Decisión anulada.
3) Condenar en costas al Consejo de la Unión Europea.
4) La Comisión de las Comunidades Europeas cargará con sus propias costas.