CELEX: 62002CJ0327
Közösségek-Bulgária, Közösségek-Lengyelország és Közösségek-Szlovákia társulási megállapodások
Letelepedési jog
Nemzeti jogszabályok, amelyek értelmében a letelepedési célú tartózkodási engedély iránti kérelmeket érdemi vizsgálat nélkül el kell utasítani, ha a kérelmező nem rendelkezik ideiglenes tartózkodási engedéllyel

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem egyrészről az Európai Közösségek és tagállamaik, másrészről a Bolgár Köztársaság
közötti társulást létrehozó, az 1994. december 19-i 94/908/ESZAK-EK-Euratom tanácsi és bizottsági határozattal (HL L 358.,
1. o.) jóváhagyott Európa-megállapodás (a továbbiakban: Közösségek-Bulgária megállapodás) 45. cikke (1) bekezdésének és 59. cikke
(1) bekezdésének, az egyrészről az Európai Közösségek és tagállamaik, másrészről a Lengyel Köztársaság közötti társulást létrehozó,
az 1993. december 13-i 93/743/ESZAK-EK-Euratom tanácsi és bizottsági határozattal (HL L 348., 1. o.) jóváhagyott Európa-megállapodás
(a továbbiakban: Közösségek-Lengyelország megállapodás) 44. cikke (3) bekezdésének és 58. cikke (1) bekezdésének, valamint
az egyrészről az Európai Közösségek és tagállamaik, másrészről a Szlovák Köztársaság közötti társulást létrehozó, az 1994.
december 19-i 94/909/ESZAK-EK-Euratom tanácsi és bizottsági határozattal (HL L 359., 1. o.) jóváhagyott Európa-megállapodás
(a továbbiakban: Közösségek-Szlovákia megállapodás; a továbbiakban együttesen: társulási megállapodások) 45. cikke (3) bekezdésének
és 59. cikke (1) bekezdésének értelmezésére vonatkozik.
A kérelem az egyrészről L. G. Panayotova és R. M. Kalcheva bolgár állampolgárok, valamint I. M. Lis, I. L. Topa és J. M. Rusiecka
lengyel állampolgárok, illetve L. Sopova szlovák állampolgár és másrészről a Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie
(a külföldiekkel és az integrációval kapcsolatos kérdésekért felelős miniszter) között folyamatban lévő eljárásban annak tárgyban
merült fel, hogy ez utóbbi elutasította az előbbiek által önálló vállalkozóként keresőtevékenység végzése céljából benyújtott
tartózkodási engedély iránti kérelmüket.

Jogi keret

A közösségi jogi szabályozás
A Közösségek-Bulgária társulási megállapodás 45. cikkének (1) bekezdése, amely a megállapodás IV. címében található a következőket
mondja ki:
„A tagállamok a megállapodás hatálybalépésétől kezdve a bolgár vállalkozások és állampolgárok letelepedéséhez és a területükön
letelepedett bolgár vállalkozások és állampolgárok tevékenységéhez a XVa. mellékletben említett területek kivételével olyan
elbánást biztosítanak, amely nem kedvezőtlenebb a saját vállalkozásaiknak és állampolgárainak biztosítottnál.”
A fenti megállapodás 59. cikkének (1) bekezdése szerint:
„A IV. cím alkalmazásában a megállapodás egyetlen rendelkezése sem akadályozza meg a Feleket abban, hogy a természetes személyek
beutazására, tartózkodására, foglalkoztatására, munkakörülményeire, letelepedésére, valamint a szolgáltatásnyújtásra vonatkozó
jogszabályaikat alkalmazzák, feltéve, hogy ezt nem teszik olyan módon, amely hatálytalanítja vagy csorbítja a Feleket a megállapodás
valamely kifejezett rendelkezése alapján megillető előnyöket. […]»
A Közösségek-Lengyelország megállapodás 44. cikkének (3) bekezdése és 58. cikkének (1) bekezdése, valamint a Közösségek-Szlovákia
megállapodás 45. cikkének (3) bekezdése és 59. cikkének (1) bekezdése a Közösségek-Bulgária megállapodás 45. cikkének (1)
bekezdéséhez és 59. cikkének (1) bekezdéséhez hasonló kifejezésekkel került megfogalmazásra.

A holland szabályozás
A Vreemdelingenwet 1994 (a külföldiekről szóló 1994. évi törvény, a továbbiakban: a Vreemdelingenwet) 16a. cikkének (1) bekezdése
előírja, hogy a tartózkodási engedély iránti kérelmet csak akkor vizsgálják meg, ha a külföldi állampolgár érvényes ideiglenes
tartózkodási engedéllyel rendelkezik. Ugyanezen cikk (3) és (4) bekezdése a külföldi állampolgárok bizonyos kategóriáit mentesíti
e feltétel alól, míg ugyanezen rendelkezés (6) cikke előírja, hogy a kérelmezők nagyon különleges egyedi esetekben mentesíthetők
e feltételek alól.
Az ideiglenes tartózkodási engedélyt a külföldi állampolgár a származási országban vagy a tartós tartózkodás helyének országában
kérelmezheti a holland diplomáciai vagy konzuli képviselettől. Azt akkor adják ki, ha a kérelmező teljesíti a tartózkodási
engedély megszerzéséhez megkövetelt érdemi feltételeket. Hacsak a körülmények nem változtak meg, vagy nem bizonyosodik be,
hogy a kérelmező nem valós adatok alapján kapott ideiglenes tartózkodási engedélyt, az ilyen engedély jogosultja a Hollandiába
történő megérkezését követően tartózkodási engedélyt kaphat.
A három hónapot nem meghaladó tartózkodást a bolgár állampolgárok vonatkozásában vízum kibocsátásától tették függővé. A lengyel
és a szlovák állampolgárok három hónapig szabad tartózkodási joggal rendelkeznek (a továbbiakban: szabad időszak) a Vreemdelingenwet
8. cikkének és a Vreemdelingenbesluit 1994 (a külföldiekről szóló 1994-es rendelet) 46. cikke (1) bekezdése c) pontjának összefüggő
rendelkezéseivel összhangban. A Vreemdelingenbesluit 1994 46. cikkének (2) bekezdése értelmében ez a szabad időszak automatikusan
lejár, ha ennek folyamán az érintett tartózkodási engedély iránti kérelmet nyújt be.

Az alapeljárások és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
Az alapeljárás felperesei által Hollandiában önálló vállalkozóként keresőtevékenység folytatása céljából benyújtott tartózkodási
engedély iránti kérelmeket Groningen (Hollandia) területi rendőrfőnöke azzal az indokkal utasította el, hogy nem rendelkeznek
a Vreemdelingenwet 16a. cikkének (1) bekezdésében megkövetelt ideiglenes tartózkodási engedéllyel. Az elutasítások ellen benyújtott
panaszokat a Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie 2001. január 22. és május 1. között meghozott határozataiban megalapozatlannak
nyilvánította.
A fenti határozatok ellen benyújtott kereseteket elbíráló Rechtbank te ’s–Gravenhage először is úgy ítélte meg, hogy az alapeljárás
felperesei nem hivatkozhatnak a Vreemdelingenwet 16a. cikkének (3), (4) és (6) cikkében előírt egyetlen kivételre sem.
A fenti bíróság ezt követően megjegyzi, hogy a C‑63/99. sz. Gloszczuk-ügyben 2001. szeptember 27-én hozott ítélet (EBHT 2001.,
I‑6369. o.) 86. pontjában, a C‑235/99. sz. Kondova-ügyben ugyanekkor hozott ítélet (EBHT 2001., I‑6427. o.) 91. pontjában,
valamint a C‑257/99. sz., Barkoci és Malik ügyben ugyanekkor hozott ítélet (EBHT 2001., I‑6557. o.) 83. pontjában, amelyet
olyan jogviták keretében hozott, ahol az Egyesült Királyság jogszabályait kellett alkalmazni, a Bíróság kimondta, hogy a Közösségek
által kötött társulási megállapodásokban található, letelepedési jogra vonatkozó rendelkezésekkel elvben nem ellentétes az,
hogy a tagállamok a területükre való beutazást ideiglenes tartózkodási engedély előzetes kibocsátásának követelményétől teszik
függővé.
A bíróság e tekintetben különösen arra mutat rá, hogy a fent hivatkozott Barkoci és Malik ügyben hozott ítélet rendelkező
részének 4. pontjában a Bíróság – a Közösségek-Szlovákia megállapodás 45. cikkének (3) bekezdésével és 59. cikkének (1) bekezdésével
azonos kifejezésekkel megfogalmazott rendelkezések, azaz egyrészről az Európai Közösségek és tagállamaik, másrészről a Cseh
Köztársaság közötti társulást létrehozó, az 1994. december 19-i 94/910/ESZAK-EK-Euratom tanácsi és bizottsági határozattal
(HL L 360., 1. o.) jóváhagyott Európa-megállapodás (a továbbiakban: Közösségek-Cseh Köztársaság megállapodás) 45. cikkének
(3) bekezdése és 59. cikkének (1) bekezdése kapcsán – úgy határozott, hogy:
„A fenti társulási megállapodás 59. cikke (1) bekezdése első mondatának végén előírt feltételt úgy kell értelmezni, hogy a
tartózkodás helyének országában a fogadó tagállamba való beutazás előtt előzetesen kibocsátott beutazási engedély birtoklására
vonatkozó kötelezettségnek – amelynek kibocsátása olyan alapfeltételektől függ, mint az [Egyesült Királyság] Immigration Rules
([House of Common Paper 395], a továbbiakban: Immigration Rules) 212. pontjában előírt feltételek – nem célja, és nem is következménye,
hogy lehetetlenné vagy jelentősen nehezebbé tegye az e megállapodás 45. cikkének (3) bekezdése által a cseh állampolgárok
számára biztosított jogok gyakorlását, amennyiben a fogadó tagállam hatáskörrel rendelkező hatóságai mérlegelési jogkörüket
oly módon gyakorolják a fenti megállapodás alapján letelepedés céljából a tagállamba való érkezés időpontjában benyújtott
beutazási kérelmek elbírálásakor, hogy az Immigration Rules-tól eltérő alapon beutazási engedélyt kaphat valamely beutazási
engedéllyel nem rendelkező cseh állampolgár, ha ez utóbbi személy kérelme világosan és nyilvánvalóan megfelel ugyanazoknak
az érdemi követelményeknek, amelyeket akkor kellene alkalmazni, ha a Cseh Köztársaságban kérte volna a beutazási engedélyt.”
A kérdést előterjesztő bíróság kiemeli, hogy a fent hivatkozott, Barkoci és Malik ügyben hozott ítélet 69. pontjában a Bíróság
mindazonáltal a következőket állapította meg:
„[…] anélkül ugyanakkor, hogy szükség lenne annak a kérdésnek a vizsgálatára, hogy a társulási megállapodás 59. cikkének (1)
bekezdése lehetővé teszi-e a fogadó tagállam hatáskörrel rendelkező hatóságai számára, hogy elutasítsák a beutazási engedéllyel
nem rendelkező cseh állampolgár területükre történő belépését, elegendő annak a kérdésnek a vizsgálata, hogy a brit hatóságok
által a bevándorlás területén alkalmazott nemzeti jogszabályok összessége – beleértve a Secretary of State [of Home Department]
arra irányuló diszkrecionális jogkörének gyakorlását is, hogy a beutazási engedély birtoklására vonatkozó feltétel egyéni
esetekben mellőzhető – összeegyeztethetőnek tűnik-e a fenti 59. cikk (1) bekezdése első mondatának végén előírt feltétellel.”
E körülmények között a kérdést előterjesztő bíróság azt a kérdést teszi fel, hogy a fent hivatkozott, Barkoci és Malik ügyben
hozott ítélet rendelkező részének 4. pontjában szereplő válasz, az ítélet 69. pontja alapján tekintve, kizárólag az Egyesült
Királyság jogszabályainak sajátosságait figyelembe véve született-e meg. E tekintetben arra hivatkozik, hogy a holland jog
ettől eltérően a Vreemdelingenwet 16a. cikkében kifejezetten előírt eseteken kívül nem teszi lehetővé, hogy a hatáskörrel
rendelkező hatóság ideiglenes tartózkodási engedély birtoklása hiányában tartózkodási engedélyt bocsásson ki az alapügy felperesei
számára.
A fenti bíróság végül kiemeli, hogy a megkövetelt vízum kibocsátásának hiányában Panayotova és Kalcheva nem jogszerűen tartózkodott
Hollandiában, amikor az e tagállamban való letelepedés céljából a tartózkodási engedély iránti kérelmüket benyújtották. A
helyzet ezzel szemben kevésbé világos az alapügy többi felperesét illetően, akiknek a három hónapot nem meghaladó tartózkodása
nincs vízumkötelezettség alá rendelve Hollandiában, így e tekintetben jogosultak a jelen ítélet 8. pontjában hivatkozott szabad
időszakra, tehát jogszerűen tartózkodhattak ebben a tagállamban a tartózkodási engedély iránti kérelmük benyújtása előtt.
E körülmények között a Rechtbank te ‘s-Gravenhage felfüggesztette az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a következő
kérdéseket terjesztette a Bíróság elé:
„1)      A Bíróság által a C‑257/99. sz., Barkoci és Malik ügyben 2001. [szeptember] 27-én hozott ítéletben a negyedik kérdésre adott
választ úgy kell-e értelmezni, hogy az a tény, hogy a társulási megállapodás alapján letelepedés céljából Hollandiában benyújtott
tartózkodási engedély iránti kérelmet elbíráló hatáskörrel rendelkező hatóság az ideiglenes tartózkodási engedély hiánya folytán
nem vizsgálja érdemben a kérelmet, nincs összhangban a Bulgáriával kötött társulási megállapodás 59. cikke (1) bekezdésével
összefüggésben értelmezett 45. cikkének (1) bekezdésével, a Lengyelországgal kötött társulási megállapodás 58. cikkével összefüggésben
értelmezett 44. cikkének (3) bekezdésével és a Szlovák Köztársasággal kötött társulási megállapodás 59. cikkével összefüggésben
értelmezett 45. cikkének (3) bekezdésével? Az a tény, hogy a beutazáshoz szükséges érdemi feltételeket az érintett egyértelműen
és nyilvánvalóan teljesíti, hatással van-e az e kérdésre adandó válaszra?
2)      Az a tény, hogy a tartózkodási engedély iránti kérelem benyújtása időpontjában a személy jogszerűen tartózkodik Hollandiában,
adott esetben nem ideiglenes tartózkodási engedély alapján, hanem más jogcímen – például a Vreemdelingenwet 8. cikkében előírt,
„szabadnak” nevezett időszak alapján – hatással van-e az első kérdésre adott válaszra, és adott esetben, milyen mértékben?”

Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
A kérdést előterjesztő bíróság két kérdésével – amelyeket együtt kell megvizsgálni – lényegében arra keresi a választ, hogy
a társulási megállapodások vonatkozó rendelkezéseit úgy kell-e értelmezni, hogy azokkal ellentétes az olyan tagállami szabályozás,
amelynek értelmében a társulási megállapodás alapján önálló vállalkozóként való letelepedés céljából a tagállam területén
benyújtott tartózkodási engedély iránti kérelmet további vizsgálat nélkül el kell utasítani, ha a kérelmező nem rendelkezik
az érintett származási országában vagy tartós tartózkodási helyének államában működő diplomáciai vagy konzuli képviselete
által kiadott ideiglenes tartózkodási engedéllyel, még akkor is, ha kérelme benyújtásának időpontjában a fenti tagállamban
– nem önálló vállalkozóként, hanem más jogcímen – jogszerűen tartózkodik, valamint önálló vállalkozóként egyértelműen és nyilvánvalóan
teljesíti az ideiglenes tartózkodási engedély és a tartózkodási engedély megadására vonatkozó érdemi feltételeket.
A Közösségek-Bulgária megállapodás 45. cikke (1) bekezdésének, a Közösségek-Lengyelország megállapodás 44. cikke (3) bekezdésének
és a Közösségek-Szlovákia megállapodás 45. cikke (3) bekezdésének közvetlen hatályából következően a jogaikat érvényesíteni
kívánó bolgár, lengyel és szlovák állampolgároknak joguk van a fogadó tagállam bíróságai előtt e rendelkezésekre hivatkozni
annak ellenére is, hogy továbbra is e tagállamnak a hatóságai rendelkeznek hatáskörrel arra vonatkozóan, hogy a fenti állampolgárokra
a beutazás, a tartózkodás és a letelepedés terén a nemzeti jogszabályokat alkalmazzák a Közösségek-Bulgária megállapodás 59. cikke
(1) bekezdésével a Közösségek-Lengyelország megállapodás 58. cikke (1) bekezdésével és a Közösségek-Szlovákia megállapodás
59. cikke (1) bekezdésével összhangban (lásd a fent hivatkozott Gloszczuk-ügyben hozott ítélet 38. pontját, a Kondova-ügyben
hozott ítélet 39. pontját, valamint a C‑268/99. sz., Jany és társai ügyben 2001. november 20-án hozott ítélet [EBHT 2001.,
I‑8615. o.] 28. pontját).
Ugyan az előző pontban hivatkozott első három rendelkezésben meghatározott letelepedési jogából szükségszerűen következik
a beutazási és a tartózkodási jog biztosítása, az utolsó három rendelkezésből azonban az következik, hogy a beutazási és a
tartózkodási jog nem abszolút jog, a fogadó tagállamnak az ezen állampolgárok beutazására, tartózkodására és letelepedésére
vonatkozó szabályai adott esetben korlátozhatják gyakorlásukat (a fent hivatkozott Gloszczuk-ügyben hozott ítélet 51. pontja,
a Kondova-ügyben hozott ítélet 54. pontja és a Jany és társai ügyben hozott ítélet 28. pontja).
A Közösségek-Bulgária megállapodás 59. cikkének (1) bekezdésében, a Közösségek-Lengyelország megállapodás 58. cikkének (1)
bekezdésében és a Közösségek-Szlovákia megállapodás 59. cikkének (1) bekezdésében megállapított feltételeknek való megfelelés
érdekében a letelepedési jogra vonatkozóan a fogadó tagállam jogalkotása által a bevándorlás területén bevezetett korlátozásoknak
alkalmasnak kell lenniük a kitűzött cél megvalósítására, és e cél elérése tekintetében nem jelenthetnek olyan beavatkozást,
amelyek e jogok gyakorlását lehetetlenné vagy lényegesen nehezebbé téve veszélyeztethetik a fenti Közösségek-Bulgária megállapodás
45. cikkének (1) bekezdésében, a Közösségek-Lengyelország megállapodás 44. cikkének (3) bekezdésében és a Közösségek-Szlovákia
megállapodás 45. cikkének (3) bekezdésében a bolgár, a lengyel és a szlovák állampolgárok számára biztosított jogok lényegét
(a fent hivatkozott Gloszczuk-ügyben hozott ítélet 56. pontja és a Kondova-ügyben hozott ítélet 59. pontja).
E tekintetben az olyan rendelkezésekkel, mint a Közösségek-Bulgária megállapodás együttesen értelmezett 59. cikkének (1) bekezdése
és 45. cikkének (1) bekezdése, a Közösségek-Lengyelország megállapodás együttesen értelmezett 58. cikkének (1) bekezdése és
44. cikkének (3) bekezdése és a Közösségek-Szlovákia megállapodás együttesen értelmezett 59. cikkének (1) bekezdése és 45. cikkének
(3) bekezdése, főszabály szerint nem ellentétes az olyan előzetes ellenőrző rendszer, amely a beutazási és tartózkodási engedélynek
a bevándorlás területén hatáskörrel rendelkező illetékes hatóság általi kibocsátását attól teszi függővé, hogy a kérelmező
bizonyítja, hogy valóban önálló vállalkozói tevékenységbe kíván kezdeni anélkül, hogy egyidejűleg munkavállalóként dolgozna,
vagy közpénzekért folyamodna, valamint hogy már kezdettől fogva elegendő pénzeszközzel rendelkezik a kérdéses önálló vállalkozói
tevékenység végzéséhez, és a vállalkozói tevékenység sikerének ésszerű esélye van (a fent hivatkozott Gloszczuk-ügyben hozott
ítélet 86. pontja, a Kondova-ügyben hozott ítélet 91. pontja és a Jany és társai ügyben hozott ítélet 31. pontja).
Az ilyen, a kérelmező által megjelölt tevékenység pontos jellegét ellenőrző, a fogadó tagállamba való indulás előtt előzetesen
működtetett nemzeti rendszer ugyanis jogszerű célkitűzést követ, amennyiben lehetővé teszi az érintett országok e rendelkezésekre
hivatkozó állampolgárai beutazási és tartózkodási joga gyakorolásának kizárólag azokra történő korlátozását, akik e rendelkezések
jogosultjai (a fent hivatkozott Gloszczuk-ügyben hozott ítélet 58. pontja, Kondova-ügyben hozott ítélet 61. pontja és a Barkoci
és Malik ügyben hozott ítélet 62. pontja).
Az ilyen ellenőrző rendszer igazolható továbbá azon tény alapján, hogy az érdemi feltételek ellenőrzése és azok a részletes
vizsgálatok, amelyek e rendelkezésből következnek, könnyebben végrehajthatók a származási államban, mind a nyelvi, mind pedig
a valamely tagállamban letelepedni szándékozó külföldi állampolgárok helyzetével kapcsolatos információkhoz való hozzájutásra
vonatkozó szempontokra tekintettel (lásd a fent hivatkozott Barkoci és Malik ügyben hozott ítélet 65. és 66. pontját).
Az ilyen előzetes ellenőrző rendszert már bevezetett tagállamtól megkövetelni azt, hogy ezenfelül írja elő azt is, hogy a
hatóságai kötelesek megvizsgálni minden, a társulási megállapodások alapján a területén benyújtott kérelmet, magában hordozza
a három hónapot nem meghaladó turisztikai vagy más célú tartózkodások alkalmával benyújtott kérelmek tömegének veszélyét.
Amint azt a holland, a görög és a francia kormány hangsúlyozta, az ilyen helyzet veszélyeztethetné az érintett tagállam által
bevezetett kötelező előzetes ellenőrző rendszert, valamint – figyelembe véve a kérelmek vizsgálatához kapcsolódó határidőket
és az elutasító határozatokkal szemben esetlegesen kezdeményezett eljárásokat – ezen tagállam azon szabadságát, hogy területére
csak akkor biztosítson szabad vagy egyszerűsített beutazást, ha a tervezett tartózkodás nem haladja meg a rövid időtartamot.
Ugyanakkor veszélyeztetné a Közösségek-Lengyelország megállapodás 58. cikke (1) bekezdése és a Közösségek-Szlovákia, valamint
a Közösségek-Bulgária megállapodás 59. cikke (1) bekezdése rendelkezéseinek hatékony érvényesülését is.
Az előzetes döntéshozatalra utaló végzés nem tartalmaz semmilyen pontosítást azon érdemi követelményeket illetően, amelyektől
az alkalmazandó holland szabályozás az ideiglenes tartózkodási engedély kibocsátását függővé teszi, így a kérdést előterjesztő
bíróságnak kell vizsgálnia adott esetben, hogy a jelen ítélet 22. pontjában meghatározott célkitűzés megvalósításának biztosítására
alkalmasak-e fenti követelmények (lásd a Jany és társai ügyben hozott ítélet alapjául szolgáló tények megvalósulásának idején
hatályos holland szabályozást illetően a fent hivatkozott ítélet 31. pontját).
Pontosítani kell továbbá, hogy az ilyen ideiglenes tartózkodási engedély kibocsátására vonatkozó eljárásjogi feltételeknek
biztosítaniuk kell, hogy a társulási megállapodások által biztosított tartózkodási jog gyakorlását ne tegyék lehetetlenné
vagy lényegesen nehezebbé.
Ebből különösen az következik, hogy az ilyen ideiglenes tartózkodási engedélyekre vonatkozó szabályozásnak olyan eljárási
renden kell alapulnia, amely könnyen hozzáférhető, és alkalmas arra, hogy az érintett részére kérelme ésszerű határidőn belül
történő, tárgyilagos elbírálását oly módon biztosítsa, hogy az engedély megtagadása bírósági eljárás keretében megtámadható
legyen (lásd, analógia útján, a C‑157/99. sz., Smits és Peerbooms ügyben 2001. július 12-én hozott ítélet [EBHT 2001., I‑5473. o.]
90. pontját). Ez utóbbi követelmény tekintetében fontos megjegyezni, hogy a közösségi jog megköveteli a nemzeti hatóságok
által a közösségi jog alkalmazandó rendelkezéseinek alkalmazásával hozott határozatok hatékony bírósági felülvizsgálatát,
és a hatékony bírói jogvédelem elve olyan alapelvnek minősül, amely a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból ered, és
amelyet az 1950. november 4-én Rómában aláírt, az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény
6. és 13. cikke biztosít (lásd különösen a 222/84. sz. Johnston-ügyben 1986. május 15-én hozott ítélet [EBHT 1986., 1651. o.]
18. és 19. pontját, valamint a C‑467/01. sz. Eribrand-ügyben 2003. június 19-én hozott ítélet [EBHT 2003., I‑6471. o.] 61. pontját).
A fentiekből az következik, hogy ha valamely tagállam olyan rendszert választott, amely a társulási megállapodások rendelkezései
szerinti letelepedési célú tartózkodási jog megszerzését a területére való belépést megelőző ellenőrző mechanizmustól teszi
függővé, a tagállam lényegében szabadon előírhatja, hogy a bevándorlás területén hatáskörrel rendelkező hatóságai további
vizsgálat nélkül elutasítsák a bolgár, a lengyel vagy a szlovák állampolgárok által e célból a területén benyújtott tartózkodási
engedély iránti kérelmeket, amennyiben nem rendelkeznek a szükséges ideiglenes tartózkodási engedéllyel, amelyet az e tagállamba
való érkezés előtt az érintett származási országában vagy tartós tartózkodási helyének államában működő diplomáciai vagy konzuli
képviselete adott ki.
A kérdést előterjesztő bíróság azonban azt kérdezi, hogy az ilyen elutasítás összhangban áll-e a társulási megállapodások
fenti rendelkezéseivel abban az esetben, ha az érintett – nem önálló vállalkozóként, hanem más jogcímen – jogszerűen tartózkodik
a fogadó tagállam területén a letelepedés célú tartózkodási engedély iránti kérelem benyújtásának időpontjában, és azt állítja,
hogy az ideiglenes tartózkodási engedély és a tartózkodási engedély önálló vállalkozóként történő megszerzéséhez előírt érdemi
feltételeket egyértelműen és nyilvánvalóan teljesíti.
Először is azon körülményt illetően, hogy az érintettek jogszerűen tartózkodtak Hollandiában a holland jogalkotás által meghatározott
szabad időszak alatt, először is azt kell megjegyezni, hogy az olyan nemzeti rendszer keretében, amely a külföldi állampolgárnak
önálló vállalkozóként való letelepedés céljából a fogadó tagállamba történő beutazását megelőző, megfelelő ellenőrző intézkedéseken
alapul, az érdekelt tagállam területére történő beutazásának más címen történő esetleges átmeneti engedélyezése – az említett
ellenőrző intézkedések alapján kiadható beutazási engedély hiányában – semmiképpen sem egyenértékű valamely előzetes vizsgálat
alapján kiadott engedéllyel, ezért az érintett nem hivatkozhat eredményesen kizárólag az ilyen átmeneti beutazási engedélyre
annak igazolására, hogy megszerezte az önálló vállalkozóként történő letelepedéshez való jogot a kérdéses tagállam területén
(lásd analógia útján a fent hivatkozott, Barkoci és Malik ügyben hozott ítélet 77-79. pontját).
A Bíróság ítélkezési gyakorlatából továbbá következik, hogy a Közösségek-Lengyelország megállapodás 58. cikkének (1) bekezdésével,
és ebből következően a Közösségek-Bulgária és a Közösségek-Szlovákia megállapodás 59. cikkének (1) bekezdésével összeegyeztethető
az, hogy a fogadó tagállam hatáskörrel rendelkező hatóságai azzal az indokkal utasítsák el a fenti Közösségek-Lengyelország
megállapodás 44. cikkének (3) bekezdése, a Közösségek-Bulgária megállapodás 45. cikkének (1) bekezdése vagy a Közösségek-Szlovákia
megállapodás 45. cikkének (3) bekezdése alapján benyújtott kérelmeket, hogy a kérelmek benyújtásakor a kérelmező jogellenesen
tartózkodott a tagállam területén, mivel a tagállamba történő beutazáshoz szükséges első engedély más jogcímen történő megszerzése
érdekében a fenti hatóságoknál valótlan nyilatkozatokat tett, vagy nem tartotta tiszteletben a beutazás valamely kifejezett,
a fenti tagállamban történő engedélyezett tartózkodás időtartamára vonatkozó feltételét (a fent hivatkozott, Gloszczuk-ügyben
hozott ítélet 77. pontja).
Ugyanez vonatkozik arra az esetre is, ha úgy tűnik, hogy a fenti rendelkezések alkalmazásával benyújtott kérelem nem egyeztethető
össze az érintett fogadó tagállamban történő beutazásra vonatkozó kifejezett feltételekkel, nevezetesen a fogadó tagállamban
való tartózkodás engedélyezett időtartamára vonatkozó feltétellel.
Ugyanis – amint az a jelen ítélet 24. pontjában megállapításra került – ha engedélyeznék a bolgár, lengyel vagy szlovák állampolgároknak,
hogy a társulási megállapodások alapján letelepedési engedély iránti kérelmet nyújtsanak be a fogadó tagállamban azon tény
ellenére, hogy azzal a kifejezett feltétellel léptek be a tagállam területére, hogy ott legfeljebb három hónap időtartamig
tartózkodhatnak, a fenti állampolgárok könnyen megkerülhetnék a külföldiek beutazására és tartózkodására vonatkozó nemzeti
szabályok alkalmazását, következésképpen megfosztanák a Közösségek-Bulgária megállapodás 59. cikkének (1) bekezdését, valamint
a Közösségek-Lengyelország és a Közösségek-Szlovákia megállapodás 59. cikkének (1) bekezdését a hatékony érvényesüléstől.
E tekintetben meg kell állapítani, hogy azok a bolgár, lengyel és szlovák állampolgárok, akik nem vetik alá magukat a hatóságok
megfelelő ellenőrzésének, és nem tesznek eleget azoknak a feltételeknek, amelyekkel a tagállam területére történő beutazást
számukra engedélyezték, nem hivatkozhatnak a társulási megállapodások letelepedési jogra vonatkozó rendelkezéseinek védelmére
annak érdekében, hogy ezen feltételek alól kivonják magukat.
Másodsorban azon körülményt illetően, hogy valamely bolgár, lengyel vagy szlovák állampolgár, aki Hollandia területén a társulási
megállapodások alapján letelepedés céljából tartózkodási engedély iránti kérelmet nyújt be, és állítása szerint egyértelműen
és nyilvánvalóan teljesíti azokat az érdemi feltételeket, amelyeket a holland szabályozás által létrehozott előzetes ellenőrző
rendszer keretében vizsgálat tárgyává tesznek, bizonyos, hogy a Bíróság a fenti hivatkozott, Barkoci és Malik ügyben hozott
ítéletének 74. pontjában kimondta, hogy a Közösségek-Cseh Köztársaság megállapodás 45. cikkének (3) bekezdésével és 59. cikkének
(1) bekezdésével nem ellentétes, hogy a fogadó tagállam bevándorlás területén hatáskörrel rendelkező hatóságai megköveteljék,
hogy a cseh állampolgárok az ebbe a tagállamba történő indulásuk előtt előzetesen beutazási engedélyt szerezzenek, amelynek
kibocsátása a letelepedés olyan érdemi feltételeinek ellenőrzésétől függ, mint amelyeket az Immigration Rules 212. pontja
is előír, amennyiben a hatóságok mérlegelési jogkörüket oly módon gyakorolják a fenti megállapodás alapján letelepedés céljából
a tagállamba való érkezés időpontjában benyújtott beutazási kérelmek elbírálásakor, hogy az Immigration Rules-tól eltérő alapon
beutazási engedélyt kaphat valamely cseh állampolgár, ha ez utóbbi személy kérelme világosan és nyilvánvalóan megfelel ugyanazoknak
az érdemi követelményeknek, amelyeket akkor kellene alkalmazni, ha a Cseh Köztársaságba kérte volna a beutazási engedélyt.
Azonban – amint a Bíróság a fent hivatkozott, Barkoci és Malik ügyben hozott ítéletének 72. pontjában kijelentette – amennyiben
a fogadó tagállam bevándorlás területén hatáskörrel rendelkező hatóságai olyan politikát fogadnak el, amely szerint a beutazási
engedély birtoklásának kötelező követelményétől eltekintenek – amely összeegyeztethetőnek tűnik az előzetes ellenőrző rendszer
logikájával, valamint azt a Közösségek-Cseh Köztársaság társulási megállapodása is alátámasztja –, a fenti megállapodás alapján
e hatóságok a kérelmező egyedi helyzetének megítélésére vonatkozó jogkörük gyakorlása során a fogadó tagállamba történő megérkezéskor
a letelepedési engedély megalapozottságának kevésbé kiterjedt vizsgálatát végzik, mint a cseh állampolgár által a tartózkodási
országában benyújtott beutazási engedély iránti kérelem vizsgálata esetén.
Amint a kérdést előterjesztő bíróság és a Bíróságnál észrevételeiket előterjesztő kormányok kiemelték, a holland jogrendszerben
az Egyesült Királyságban érvényesülő helyzethez képest a bevándorlás területén hatáskörrel rendelkező hatóságok nem rendelkeznek
ilyen mérlegelési jogkörrel. Ugyanis, az érintett származási államában működő diplomáciai és konzuli képviseletek által kibocsátott
ideiglenes tartózkodási engedély hiányában a fenti hatóságok a belső jog értelmében főszabály szerint nem rendelkeznek hatáskörrel
a társulási megállapodások szerinti letelepedési célú tartózkodási engedély kibocsátására és e célból annak ellenőrzésére,
hogy azok az érdemi feltételek, amelyektől az engedély kibocsátása függ, teljesülnek-e.
A tagállamok azon lehetőségének sérelme nélkül, hogy a nemzeti területükön közvetlenül benyújtott kérelmek vizsgálatának lehetőségét
is tartalmazó előzetes ellenőrző rendszert írjanak elő, összeegyeztethető az olyan előzetes ellenőrző rendszer logikájával,
mint amelyet a Holland Királyság vezetett be, valamint a társulási megállapodások alapján megengedhető, hogy e tagállam engedélyezési
rendjében előírja, hogy ha az érintett nem nyújt be származási országában vagy a tartós tartózkodás helyének országában önálló
vállalkozóként való letelepedés céljából ideiglenes tartózkodási engedély iránti kérelmet, akkor a fenti tagállam hatáskörrel
rendelkező hatóságainak el kell utasítaniuk a Közösségek-Bulgária megállapodás 45. cikkének (1) bekezdésére, a Közösségek-Lengyelország
megállapodás 44. cikkének (3) bekezdésére, valamint a Közösségek-Szlovákia megállapodás 45. cikkének (3) bekezdésére hivatkozó
bolgár, lengyel és szlovák állampolgárok által előterjesztett tartózkodási engedély iránti kérelmet, függetlenül attól, hogy
az ilyen ideiglenes tartózkodási engedély megszerzésének érdemi feltételei ténylegesen teljesülnek-e, vagy sem (lásd, analógia
útján, a fent hivatkozott Gloszczuk-ügyben hozott ítélet 70. pontját és a Kondova-ügyben hozott ítélet 75. pontját).
A fentiekből tehát az következik, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre a következő válaszokat kell adni:
–        Az olyan rendelkezésekkel, mint a Közösségek-Bulgária megállapodás együttesen értelmezett 59. cikkének (1) bekezdése és 45. cikkének
(1) bekezdése, a Közösségek-Lengyelország megállapodás együttesen értelmezett 58. cikkének (1) bekezdése és 44. cikkének (3)
bekezdése és a Közösségek-Szlovákia megállapodás együttesen értelmezett 59. cikkének (1) bekezdése és 45. cikkének (3) bekezdése,
főszabály szerint nem ellentétes az olyan előzetes ellenőrző rendszert létrehozó tagállami szabályozás, amely az adott tagállamba
önálló vállalkozóként való letelepedés céljából történő beutazás feltételeként az érintett származási országában vagy tartós
tartózkodási helyének államában működő diplomáciai vagy konzuli képviselete által kiadott ideiglenes tartózkodási engedély
megszerzését írja elő. Az ilyen rendszer érvényesen teheti függővé az említett engedély kibocsátását attól a feltételtől,
hogy a kérelmező bizonyítja, hogy valóban önálló vállalkozói tevékenységbe kíván kezdeni anélkül, hogy egyidejűleg munkavállalóként
dolgozna, vagy közpénzekért folyamodna, valamint hogy már kezdettől fogva elegendő pénzeszközzel rendelkezik a kérdéses önálló
vállalkozói tevékenység végzéséhez, és a vállalkozói tevékenység sikerének ésszerű esélye van. Az ilyen ideiglenes tartózkodási
engedélyekre vonatkozó szabályozásnak olyan eljárási renden kell alapulnia, amely könnyen hozzáférhető, és alkalmas arra,
hogy az érintett részére kérelme ésszerű határidőn belül történő, tárgyilagos elbírálását oly módon biztosítsa, hogy az engedély
megtagadása bírósági eljárás keretében megtámadható legyen
–        a társulási egyezmények fenti rendelkezéseit úgy kell értelmezni, hogy azokkal az ilyen nemzeti szabályozás főszabály szerint
még akkor sem ellentétes, ha ez alapján a fogadó tagállam hatáskörrel rendelkező hatóságai a tartózkodási engedély iránt,
a társulási egyezmény szerinti letelepedés céljából az adott állam területén benyújtott kérelmet elutasítják, amennyiben a
kérelmező nem rendelkezik az e szabályozás értelmében megkövetelt ideiglenes tartózkodási engedéllyel;
–        e tekintetben nem bír jelentősséggel az a tény, hogy a kérelmező – állítása szerint – az ideiglenes tartózkodási engedély
és a letelepedési célú tartózkodási engedély megadásának érdemi feltételeit egyértelműen és nyilvánvalóan teljesíti, vagy
az a körülmény, hogy a kérelmező a kérelem benyújtásakor más jogcímen jogszerűen tartózkodik a fogadó államban, amennyiben
ez összeegyeztethetetlennek tűnik az érdekeltnek az említett tagállamba történő beutazása kifejezett feltételeivel és különösen
a tartózkodás megengedett időtartamára vonatkozó feltételekkel.

A költségekről
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás
egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült
költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
A fenti indokok alapján a Bíróság (nagytanács) a következőképpen határozott:
1)
Az olyan rendelkezésekkel, mint az egyrészről az Európai Közösségek és tagállamaik, másrészről a Bolgár Köztársaság közötti
társulást létrehozó, az 1994. december 19-i 94/908/ESZAK-EK-Euratom tanácsi és bizottsági határozattal jóváhagyott Európa-megállapodás
együttesen értelmezett 59. cikkének (1) bekezdése és 45. cikkének (1) bekezdése, az egyrészről az Európai Közösségek és tagállamaik,
másrészről a Lengyel Köztársaság közötti társulást létrehozó, az 1993. december 13-i 93/743/ESZAK-EK-Euratom tanácsi és bizottsági
határozattal jóváhagyott Európa-megállapodás együttesen értelmezett 44. cikkének (3) bekezdése és 58. cikkének (1) bekezdése,
valamint az egyrészről az Európai Közösségek és tagállamaik, másrészről a Szlovák Köztársaság közötti társulást létrehozó,
az 1994. december 19-i 94/909/ESZAK-EK-Euratom tanácsi és bizottsági határozattal jóváhagyott Európa-megállapodás együttesen
értelmezett 59. cikkének (1) bekezdése és 45. cikkének (3) bekezdése, főszabály szerint nem ellentétes az olyan előzetes ellenőrző
rendszert létrehozó tagállami szabályozás, amely az adott tagállamba önálló vállalkozóként való letelepedés céljából történő
beutazás feltételeként az érintett származási országában vagy tartós tartózkodási helyének államában működő diplomáciai vagy
konzuli képviselete által kiadott ideiglenes tartózkodási engedély megszerzését írja elő. Az ilyen rendszer érvényesen teheti
függővé az említett engedély kibocsátását attól a feltételtől, hogy a kérelmező bizonyítja, hogy valóban önálló vállalkozói
tevékenységbe kíván kezdeni anélkül, hogy egyidejűleg munkavállalóként dolgozna, vagy közpénzekért folyamodna, valamint hogy
már kezdettől fogva elegendő pénzeszközzel rendelkezik a kérdéses önálló vállalkozói tevékenység végzéséhez, és a vállalkozói
tevékenység sikerének ésszerű esélye van. Az ilyen ideiglenes tartózkodási engedélyekre vonatkozó szabályozásnak olyan eljárási
renden kell alapulnia, amely könnyen hozzáférhető, és alkalmas arra, hogy az érintett részére kérelme ésszerű határidőn belül
történő, tárgyilagos elbírálását oly módon biztosítsa, hogy az engedély megtagadása bírósági eljárás keretében megtámadható
legyen.
2)
A társulási egyezmények fenti rendelkezéseit úgy kell értelmezni, hogy azokkal az ilyen nemzeti szabályozás főszabály szerint
még akkor sem ellentétes, ha ez alapján a fogadó tagállam hatáskörrel rendelkező hatóságai a tartózkodási engedély iránt,
a társulási egyezmény szerinti letelepedés céljából az adott állam területén benyújtott kérelmet elutasítják, amennyiben a
kérelmező nem rendelkezik az e szabályozás értelmében megkövetelt ideiglenes tartózkodási engedéllyel.
3)
E tekintetben nem bír jelentősséggel az a tény, hogy a kérelmező – állítása szerint – az ideiglenes tartózkodási engedély
és a letelepedési célú tartózkodási engedély megadásának érdemi feltételeit egyértelműen és nyilvánvalóan teljesíti, vagy
az a körülmény, hogy a kérelmező a kérelem benyújtásakor más jogcímen jogszerűen tartózkodik a fogadó államban, amennyiben
ez összeegyeztethetetlennek mutatkozik az érdekeltnek az említett tagállamba történő beutazása kifejezett feltételeivel és
különösen a tartózkodás megengedett időtartamára vonatkozó feltételekkel.
Aláírások
*
Az eljárás nyelve: holland.