CELEX: 62005TJ0324
Земеделие
Обща организация на пазарите
Преходни мерки, които трябва да бъдат приети поради присъединяването на нови държави членки
Регламент (ЕО) № 832/2005, установяващ преходни мерки в сектора на захарта
Жалба за отмяна
Колегиалност
Понятие за "запас"
Обстоятелства, при които са се образували запасите
Мотиви
Добра администрация
Добросъвестност
Недопускане на дискриминация
Право на собственост
Пропорционалност

Правна уредба
I —
По ООП на захарта
Към момента на фактите, довели до настоящото дело, общата организация на пазарите в сектора на захарта (наричана по-нататък „ООП на захарта“) се урежда от Регламент (ЕО) № 1260/2001 на Съвета от 19 юни 2001 година относно общата организация на пазарите в сектора на захарта (
ОВ L 178, стр. 1
).
Съображение 2 от посочения регламент предвижда, че ООП на захарта цели стабилизиране на пазара на този продукт с оглед запазване на необходимите гаранции, що се отнася до заетостта и жизненото равнище на производителите на цвекло и на захарна тръстика от Европейската общност. За тези цели тя урежда производството и вноса на захар и предвижда механизми за стабилизиране на пазара, целящи гарантиране на пласирането на общностното производство.
Съгласно членове 10 и 11 от Регламент № 1260/2001 общностното производство на захар се основава на прилагането на система от квоти. Тази система включва определянето за всеки от районите на производство в Общността на количествата, които трябва да се произведат, като държавите членки следва да разпределят тези количества под формата на квоти за производство — А квота и Б квота — между различните установени на тяхна територия производители. Тези количества съответстват на конкретна пазарна година, която започва на 1 юли от съответната година и приключва на 30 юни следващата година. Произведената от едно предприятие в рамките на А и Б квоти захар се обозначава съответно като „А захар“ и „Б захар“. Всяко количество захар, произведено над А и Б квоти, се обозначава като „В захар“.
Гаранциите за пласирането, предвидени в рамките на ООП на захарта, се изразяват, от една страна, в режим на подпомагане на цените, който съгласно членове 6—9 от Регламент № 1260/2001 се основава на интервенционна система, предназначена да гарантира цените и пласирането на продуктите, като цените, приложени от интервенционните агенции, се определят от Съвета на Европейския съюз, и от друга страна, в режим на възстановяване при износа, предвиден в членове 27—30 от Регламент № 1260/2001, който има за цел да позволи пускането в продажба на общностното производство на световния пазар, ако посоченото пускане в продажба се окаже необходимо за стабилизирането на общностния пазар на захар, като се покрие разликата между цените в Общността и цените на световния пазар.
„А захар“ и „Б захар“ могат да се търгуват свободно на общия пазар и се ползват от тези гаранции за пласирането, като „Б захар“ се ползва от гарантирана по-ниска цена отколкото „А захар“. За разлика от това „В захар“не може да се ползва нито от режима на подпомагане на цените, нито от този за възстановявания при износа. По принцип тя трябва да се пласира извън Общността, за да се продаде на световния пазар съгласно член 13 от Регламент № 1260/2001.
По силата на член 15, параграф 1, букви а), б) и в) от посочения регламент преди края на всяка пазарна година се установяват по-конкретно прогнозното количество „А захар“ и „Б захар“, произведено през текущата пазарна година, прогнозното количество захар, пласирано за потребление в Общността през текущата пазарна година и подлежащият на износ излишък, като от второто от тези две количества се вади първото. Подлежащият на износ излишък по принцип е този, за който се получават възстановявания при износа.
По силата на членове 15 и 16 от Регламент № 1260/2001 ООП на захарта организира цялостното финансиране на разходите за пласирането на излишъците от захар, което се поема от самите производители чрез налози върху производството и допълнителни налози. Този режим на самофинансиране се компенсира от гаранциите за пласирането на общностното производство, като налага на производителите крайната отговорност за разходите, които са необходими за гарантиране на пласирането на количествата, пуснати на пазара през дадена пазарна година. Размерът на налозите се определя след края на всяка пазарна година в зависимост от баланса на функциониране на общностния пазар, установен от Комисията на Европейските общности въз основа на предоставените от държавите членки данни. Плащането на възстановявания при износа е една от финансираните от производителите мерки в зависимост от производствената им квота.
II —
По Договора за присъединяване и Акта за присъединяване
Съгласно член 2, параграф 3 от Договора между Кралство Белгия, Кралство Дания, Федерална репу-блика Германия, Република Гърция, Кралство Испания, Френската репу-блика, Ирландия, Италианската репу-блика, Великото херцогство Люксембург, Кралство Нидерландия, Република Австрия, Португалската репу-блика, Република Финландия, Кралство Швеция, Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия (държави членки на Европейския съюз) и Чешката репу-блика, Република Естония, Република Кипър, Република Латвия, Република Литва, Република Унгария, Република Малта, Република Полша, Република Словения и Словашката репу-блика за присъединяване на Чешката репу-блика, Република Естония, Република Кипър, Република Латвия, Република Литва, Република Унгария, Република Малта, Република Полша, Република Словения и Словашката репу-блика към Европейския съюз (
ОВ L 236, стр. 17
, наричан по-нататък „Договорът за присъединяване“), подписан в Атина на 16 април 2003 г.:
„Независимо от разпоредбите на параграф 2, институциите на Съюза могат да приемат, преди присъединяването, мерките, посочени в член 6, параграф 2, втора алинея, в член […] 41 от Акта [относно условията на присъединяването към Европейския съюз на Чешката репу-блика, Република Естония, Република Кипър, Република Латвия, Република Литва, Република Унгария, Република Малта, Република Полша, Република Словения и Словашката репу-блика и промените в учредителните договори на Европейския съюз]. Тези мерки влизат в сила само при условие и от датата на влизане в сила на този договор.“
По силата на член 41, първа алинея от Акта относно условията за присъединяване към Европейския съюз на Чешката репу-блика, Република Естония, Република Кипър, Република Латвия, Република Литва, Република Унгария, Република Малта, Република Полша, Република Словения и Словашката репу-блика и промените в учредителните договори на Европейския съюз (
ОВ L 236, 2003 г., стр. 33
, наричан по-нататък „Актът за присъединяване“), приложен към Договора за присъединяване:
„Ако са необходими преходни мерки за подпомагане на прехода от съществуващия режим в [Чешката репу-блика, Република Естония, Република Кипър, Република Латвия, Република Литва, Република Унгария, Република Малта, Република Полша, Република Словения и Словашката репу-блика] към такъв, който произтича от прилагането на общата селскостопанска политика съгласно условията, предвидени в настоящия акт, тези мерки се приемат от Комисията в съответствие с процедурата по смисъла на член 42, параграф 2 от Регламент […] № 1260/2001 […] или доколкото е подходящо, в съответните членове на другите регламенти за общата организация на селскостопанските пазари или съответните процедури, или съответната процедура на комитета, както е предвидено в приложимото законодателство. Преходните мерки по смисъла на настоящия член могат да бъдат предприети в продължение на тригодишен период, който започва от датата на присъединяването и тяхното прилагане се ограничава за този период […]“
Съгласно приложение IV, точка 4, параграф 2 от Акта за присъединяване:
„Всеки стоков запас, частен както и публичен, в свободно обращение към датата на присъединяването в рамките на територията на новите държави членки, чието количество може да се разглежда като представляващо нормален прехвърлим остатък, се отстранява за сметка на новите държави членки.
Концепцията за нормален прехвърлим остатък се определя за всеки отделен продукт въз основа на критериите и особените цели на всяка организация на общия пазар.“
Обстоятелства, предхождащи спора
I —
По Регламент (ЕО) № 60/2004
На 14 януари 2004 г. Комисията приема въз основа на член 2, параграф 3 от Договора за присъединяване, както и въз основа на член 41, първа алинея от Акта за присъединяване Регламент (ЕО) № 60/2004 за определяне на преходни мерки в сектора на захарта във връзка с присъединяването на Чешката репу-блика, Република Естония, Кипър, Латвия, Литва, Унгария, Малта, Полша, Словения и Словакия към Европейския съюз (
ОВ L 9, стр. 8
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 52, стр. 202).
По същество Регламент № 60/2004 въвежда по преходна дерогация от приложимите общностни правила система за отстраняване от Чешката репу-блика, Република Естония, Република Кипър, Република Латвия, Република Литва, Република Унгария, Република Малта, Република Полша, Република Словения и Словашката репу-блика (наричани по-нататък „нови държави членки“) на излишъка от запаси на захар, изоглюкоза и фруктоза, съществуващ в посочените държави.
Така член 6, параграф 1 от Регламент № 60/2004 предвижда, че най-късно до 31 октомври 2004 г. Комисията определя за всяка от новите държави членки и съгласно посочената в член 42, параграф 2 от Регламент № 1260/2001 процедура количеството захар в чист вид или захар под формата на преработени продукти, изоглюкоза и фруктоза, което надхвърля количеството, разглеждано като нормален прехвърлим остатък към (наричан по-нататък „излишъкът“) и което следва да бъде отстранено от пазара за сметка на новите държави членки. Член 6, параграф 1 от Регламент № 60/2004 предвижда начина, по който Комисията трябва да определи излишъка. В това отношение Комисията трябва да отчита развитието през годината, предхождаща присъединяването в сравнение с предходните години на внесените и изнесените количества захар в чист вид или захар под формата на преработени продукти, като изоглюкоза и фруктоза, на производството, потреблението и запасите от тези продукти, както и обстоятелствата, при които са се образували тези запаси.
Член 6, параграф 2 от Регламент № 60/2004 предвижда, че всяка от съответните нови държави членки осигурява без намеса от страна на Общността отстраняването от пазара на количеството захар или изоглюкоза, равняващо се на излишъка, който ѝ е разпределен от Комисията, съгласно посочената в параграф 1 процедура. Отстраняването на излишъка може да се извърши или като бъде изнесен без възстановявания от страна на Общността, или като бъде използван в сектора на горивата, или, накрая, като се пристъпи към неговото денатуриране без получаване на помощ за животински храни съгласно дялове III и IV от Регламент (ЕИО) № 100/72 на Комисията от 14 януари 1972 година за установяване на подробни правила за денатуриране на захар за храна за животни (
ОВ L 12, стр. 15
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 1, стр. 219). Във всеки случай това отстраняване трябва да се осигури не по-късно от
Съгласно параграф 3 от същия член за прилагането на параграф 2 всяка от новите държави членки трябва да разполага към 1 май 2004 г. със система за установяване на търгувания или преработен излишък от запаси на захар в чист вид или под формата на преработени продукти, изоглюкоза и фруктоза от съответните основни оператори. Разглежданата нова държава членка трябва да използва тази система, за да застави съответните оператори да отстранят от пазара за тяхна собствена сметка равностойно количество захар или изоглюкоза от техния излишък от запаси. Съответните оператори трябва да предоставят доказателство за това отстраняване най-късно до , в замяна на което новата държава членка трябва да фактурира сума, равняваща се на въпросното количество, умножено по най-високите такси върху вноса, приложими за съответния продукт за периода между и , увеличена с 1,21 EUR на 100 кг., изразени в бяла захар или сухо вещество — сума, която се заплаща от националния ѝ бюджет.
Член 6, параграф 4 от Регламент № 60/2004 установява, че когато излишъците от запаси са отстранени чрез износа им, съответните оператори могат да предоставят доказателство за това до 31 юли 2005 г.
Член 7, параграф 1 от Регламент № 60/2004 предвижда, че най-късно до 31 юли 2005 г. новите държави членки трябва да предоставят на Комисията доказателството за отстраняването на излишъка, който им е разпределен съгласно посочения в член 6, параграф 1 от въпросния регламент метод. Ако такова доказателство не бъде предоставено в срока за цялото количество или за част от разглеждания излишък, параграф 2 от същия член предвижда, че съответната нова държава членка трябва да изплати сума в размер, съответстващ на неотстраненото количество, умножено по най-високите вносни такси, валидни за бяла захар, попадаща под код КН 17019910 за периода между и — сума, която се внася в бюджета на Общността най-късно до и се отчита при изчисляването на налозите върху производството за 2004/2005 пазарна година.
Регламент № 60/2004 влиза в сила на 1 май 2004 г. съгласно член 9 от него.
II —
По Регламент (ЕО) № 651/2005
На 28 април 2005 г. Комисията приема Регламент (ЕО) № 651/2005 за изменение на Регламент № 60/2004 (
ОВ L 108, стр. 3
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 63, стр. 218) въз основа на член 41, първа алинея от Акта за присъединяване.
Измененията в Регламент № 60/2004, въведени от Регламент № 651/2005, засягат единствено референтните дати и срокове, които се съдържат в първия посочен регламент.
Така датите, посочени в член 6, параграф 1, първа алинея и в член 6, параграф 2 от Регламент № 60/2004, съответно 31 октомври 2004 г. и , стават 31 май и Датата, посочена в параграф 3, втора и трета алинея от цитирания по-горе член — — става Също така датата, цитирана в уводното изречение на член 6, параграф 4 от Регламент № 60/2004 — — става , а цитираната в четвърта алинея от същата разпоредба — , става Що се отнася до датата, посочена в член 7, параграф 1 от Регламент № 60/2004 — , тя става , а периодът, цитиран в параграф 2, който обхваща периода от до , занапред обхваща периода от до Накрая, датата за изплащане на сумата, дължима на бюджета на Общността, също е изменена, като от става 31 декември за всяка от годините 2006-а, 2007-а, 2008-а и 2009-а.
Регламент № 651/2005 влиза в сила на 29 април 2005 г. съгласно член 2 от него.
III —
По обжалвания регламент
На 31 май 2005 г. Комисията приема Регламент (ЕО) № 832/2005 относно определянето на излишъка в количествата захар, изоглюкоза и фруктоза за Чешката репу-блика, Естония, Кипър, Латвия, Литва, Унгария, Малта, Полша, Словения и Словакия (
ОВ L 138, стр. 3
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 64, стр. 3, наричан по-нататък „обжалваният регламент“). Член 1 от този регламент определя излишъка, който трябва да се отстрани от пазара на Общността от всяка от петте нови държави членки, за които в крайна сметка е било установено наличие на излишък, по-специално Република Кипър, Република Латвия, Република Малта, Словашката репу-блика и накрая Република Естония. За последната държава членка излишъкът е определен в размер на 91464 тона.
Производство и искания на страните
С жалба, подадена в секретариата на Първоинстанционния на 25 август 2005 г., Република Естония е поискала на основание член 230 ЕО отмяната на обжалвания регламент.
С акт, подаден в секретариата на Първоинстанционния съд на 12 декември 2005 г., Република Латвия подава молба за встъпване в делото в подкрепа на исканията на Република Естония, която е уважена с Определение на председателя на трети състав на Първоинстанционния съд от
На 27 март 2006 г. Република Латвия подава писменото си становище при встъпване.
Поради промяна в съставите на Първоинстанционния съд съдията докладчик е включен в първи състав, на който съответно се разпределя настоящото дело.
На 12 февруари 2009 г. Първоинстанционният съд поставя писмени въпроси на Комисията, която изпълнява това искане в определения срок.
По доклад на съдията докладчик Първоинстанционният съд (първи състав) решава да открие устната фаза на производството.
Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Първоинстанционния съд въпроси са изслушани в съдебното заседание от 22 април 2009 г.
Република Естония, подпомагана що се отнася до първото ѝ искане от Република Латвия, моли Първоинстанционния съд:
—
да отмени обжалвания регламент,
—
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
Комисията моли Първоинстанционния съд:
—
да отхвърли жалбата,
—
да осъди Република Естония да заплати съдебните разноски.
От правна страна
Република Естония твърди, че само 48733 тона от излишъка, който ѝ бил разпределен от Комисията по силата на обжалвания регламент, се притежавал от икономически оператори, а останалите 42731 тона представлявали запаси, притежавани от естонските домакинства за тяхно потребление (наричани по-нататък „домакински резерви“), както става ясно от последните изчисления на Комисията въз основа на предоставени от нея цифри, които не са оспорени.
В този контекст Република Естония единствено твърди, че домакинските резерви не е трябвало да бъдат включени в посочения излишък и иска отмяната на обжалвания регламент в частта, в която те са включени.
В това отношение тя изтъква осем правни основания, за някои от които е подкрепена от Република Латвия. Първото правно основание е изведено от нарушение на принципа на колегиалност. Второто правно основание е изведено от нарушение на Регламент № 60/2004. Третото правно основание е изведено от нарушение на задължението за мотивиране. Четвъртото правно основание е изведено от нарушение на принципа на добра администрация. Петото правно основание е изведено от нарушение на принципа на добросъвестност. Шестото правно основание е изведено от нарушение на принципа на недопускане на дискриминация. Седмото правно основание е изведено от нарушение на правото на собственост. Осмото правно основание е изведено от нарушение на принципа на пропорционалност.
Освен това Република Латвия посочва допълнително правно основание в рамките на писменото си становище при встъпване, изведено от нарушение на правото на защита.
Накрая, Република Естония иска от Първоинстанционния съд в самото начало да изиска от Комисията да му предаде някои документи и да му разясни разликите между тези документи и съвкупността от документи, които Република Естония е приложила към преписката. Комисията от своя страна иска от Първоинстанционния съд да отхвърли тези документи от преписката. Тези две искания трябва да бъда разгледани предварително.
I —
По първоначалните искания на Република Естония и на Комисията
А —
По предварителното искане на Република Естония
1. Доводи на страните
Република Естония отбелязва, че някои документи, с които разполага и които е трябвало да бъдат представени на Комисията на заседанието ѝ от 20 април 2005 г. (наричани по-нататък „приложение 18“), по време на което Комисията оправомощила трима от членовете си да приемат обжалвания регламент, показват, че за последната въпросът дали домакинските резерви са част от естонския излишък е единствено политически.
За да се установи достоверността на приложение 18, Република Естония била поискала от Комисията на 27 юни 2005 г. копие от документите, представени на заседанието ѝ от В отговор била получила на някои документи, сред които съобщение, адресирано до Комисията от един от членовете ѝ, който отговаря за въпросите на селското стопанство и развитие на селските райони, а именно г-жа Fischer Boel (наричано по-нататък „съобщението от г-жа Fischer Boel“). Непълен текст на това съобщение се съдържало в приложение 18. Последното обаче съдържало данни, доказващи че Комисията не иска да вземе предвид особеното положение на Република Естония, както и проект за регламент, който липсва в предадените от Комисията документи. Следователно Република Естония иска Първоинстанционният съд да изиска от Комисията да му предаде всички документи, които са ѝ били предоставени на заседанието ѝ от и да му обясни разликите между приложение 18 и документите, предадени на , за да се запази принципът на равни процесуални възможности.
Комисията отговаря, че вече е удовлетворила това искане. Тя уточнява, че приложение 18 е съвкупност от предварителни документи, които се вписват в рамките на разискванията между нейните служби с оглед на заседанието от 20 април 2005 г. и които се различават от представените в крайна сметка документи.
2. Съображения на Първоинстанционния съд
Важно е да се отбележи, че Република Естония не оспорва в крайна сметка, че Комисията ѝ е предоставила на 25 август 2005 г. всички документи, предоставени на колегиума на членовете на Комисията (наричан по-нататък „колегиумът“) на заседанието му от Тези документи всъщност вече се съдържат в преписката и са приобщени към нея от Република Естония, която не твърди, че други документи, които не са съобщени от Комисията, са били предоставени на колегиума на посоченото заседание. Следователно искането за предоставяне на документи, отправено от Република Естония, трябва да се приеме за лишено от предмет, а доводите ѝ следва да се тълкуват единствено в смисъл, че тъй като документите, които са ѝ предадени от Комисията на , съдържат съществени разлики в сравнение с тези, които съставляват приложение 18 и до които тя е получила достъп по неизяснен от нея начин, тя иска Първоинстанционният съд да разпореди на Комисията да разясни причините за тези разлики.
Следва обаче да се отбележи, че Комисията вече е предоставила поисканите разяснения.
Всъщност Комисията обясни, че приложение 18 е съвкупност от предварителни документи, изготвени с оглед на заседанието ѝ от 20 април 2005 г. Тя обясни също, че тези документи се различават от документите, които в крайна сметка били предоставени на колегиума на посоченото заседание, именно поради техния предварителен характер.
Предоставеното от Комисията обяснение е разбираемо и приемливо. Напълно нормално е съответният член на Комисията, който ѝ предоставя документи с оглед на подготовката на приемането на дадена мярка, да разполага с няколко текста на посочените документи и да избере сред тях този, който му се струва най-подходящ за предоставяне на колегиума с оглед на приемането на въпросната мярка. Следователно предоставеното от Комисията обяснение прави излишно последващото разглеждане на искането на Република Естония.
Б —
По предварителното искане на Комисията
1. Доводи на страните
Комисията твърди, че приложение 18 е съвкупност от вътрешни предварителни документи, които се вписват в рамките на обсъжданията между службите ѝ и иска Първоинстанционният съд да го отхвърли от преписката.
В това отношение тя отбелязва, че било възможно сериозно да се увредят откритостта и прозрачността, при които протича дебатът в Комисията, ако вътрешните, предварителните и подготвителните документи за разискванията в колегиума биха били предоставени на разположение на страните, които оспорват пред общностните юрисдикции резултата от посочените разисквания, по-конкретно тъй като в тях се съдържат становища, изразени от правната служба, последните заслужават особена защита, още повече че били придобити неправомерно.
От друга страна, контролът на общностния съд се упражнявал спрямо окончателния акт, а не спрямо проектите или подготвителните документи, които отразявали само временни становища.
Накрая, Република Естония никога не била искала да получи достъп до приложение 18. Нейното искане за достъп до документи от 27 юни 2005 г., което освен това е удовлетворено, се отнасяло единствено до документите, предоставени на колегиума на заседанието от , както и до тези относно приложимата при определянето на излишъците методология.
Република Естония оспорва доводите на Комисията.
2. Съображения на Първоинстанционния съд
Предвид факта, че Комисията изрично е признала в хода на съдебното заседание в резултат на въпрос на Първоинстанционния съд, че приложение 18 не съдържа мнение на правната ѝ служба, което освен това става видно от преписката, следва да се приеме, че искането ѝ за отхвърляне на посоченото приложение от преписката почива на три основания, по-специално, първо, вътрешния и предварителен характер на тези документи, второ, придобиването на посочените документи чрез евентуално нередовни средства и, трето, липсата на релевантност на тези документи по настоящото дело.
Що се отнася до първото и второто основание, следва да се отбележи, че нито евентуален поверителен характер на въпросните документи, нито обстоятелството, че тези документи евентуално са получени нередовно, не представляват пречка те да бъдат запазени в преписката (вж. в този смисъл Решение на Първоинстанционния съд от 8 юли 2008 г. по дело Franchet и Byk/Комисия, T-48/05, Сборник, стр. II-1585, точка 74).
Всъщност, от една страна, няма разпоредба, която изрично да предвижда забраната да се вземат предвид доказателства, получени незаконно (Решение по дело Franchet и Byk/Комисия, точка 51 по-горе, точка 75).
Освен това в някои случаи Първоинстанционният съд приема да вземе предвид доказателства, за които не е установено, че са получени със законни средства (Решение по дело Franchet и Byk/Комисия, точка 51 по-горе, точка 78).
Така в някои ситуации не е необходимо жалбоподателят да доказва, че е получил изтъкнатия в защита на тезата му поверителен документ законосъобразно. При претегляне на интересите, на които трябва да се предостави защита, Първоинстанционният съд приема, че следва да се прецени дали особени обстоятелства например решаващият характер на представянето на документ за целите на контрола върху редовността на процедурата по приемане на обжалвания акт (вж. в този смисъл Решение на Първоинстанционния съд от 6 март 2001 г. по дело Dunnett и др./ЕИБ,
T-192/99, Recueil, стр. II-813
, точки 33 и 34) или на установяването на наличието на злоупотреба с власт (вж. в този смисъл Решение на Първоинстанционния съд от по дело Lopes/Съд, T-280/94, Recueil FP стр. I-A-77 и II-239, точка 59) дават основание един документ да не бъде изключен (Решение по дело Franchet и Byk/Комисия, точка 51 по-горе, точка 79).
От друга страна, Съдът не изключва, че в някои случаи дори вътрешни документи могат да се съдържат законосъобразно в преписката по едно дело (Определение на Съда от 19 март 1985 г. по дело Tordeur, 232/84, точка 8, непубликувано в Сборника и Определение на Съда от по дело LAISA/Съвет, 31/86, точка 5, непубликувано в Сборника).
Следва да се приеме, че обстоятелствата, които допускат запазването на вътрешните документи в посочената преписка, са именно тези, които могат да се вземат предвид, за да се запазят в преписката по едно дело документи, които евентуално са придобити чрез нередовни средства, и които са посочени в точка 54 по-горе (вж. в този смисъл Решение по дело Dunnett и др./BEI, точка 54 по-горе, точка 33).
В светлината на изложеното по-горе обаче следва да се отбележи, че специфичната рамка на настоящата жалба позволява да се приеме, че документите, съставляващи приложение 18, трябва да се запазят в преписката. Всъщност на тях е направено позоваване, именно за да се установи наличието на няколко нередности в процедурата по приемането на обжалвания регламент, както и за да се установи наличието на злоупотреба с власт, което оправдава те да не бъдат отстранени съгласно цитираната в точка 54 по-горе съдебна практика.
Що се отнася накрая до третото основание, по силата на което Комисията иска Първоинстанционният съд да отхвърли приложение 18 от преписката и според което документите, които са приобщени към посоченото приложение, са ирелевантни за решаването на спора, следва да се отбележи, че липсата на релевантност на един документ за разглеждането на дадено дело сама по себе си не е достатъчна, за да оправдае изваждането му от преписката.
Следователно първоначалното искане на Комисията трябва да се отхвърли.
II —
По първото правно основание, изведено от нарушение на принципа на колегиалност
А —
Доводи на страните
Република Естония твърди, че Съдът е постановил, че колегиумът не може да се ограничи до това да заяви волята си да действа по определен начин, без да е нужно да се намесва в редакцията на акта, който потвърждава тази воля и оформянето му в окончателен вид. Тези съображения a fortiori се прилагали в конкретния случай, тъй като обжалваният регламент имал сериозни последици за много лица, както и за бюджета на съответните държави членки. Съдът бил постановил също, че актовете, които засягат правното положение на адресата, трябва да се разгледат и приемат от колегиума. От това Република Естония заключава, че член 13 от Процедурния правилник на Комисията, който разрешава на последната да оправомощава членовете си да приемат окончателния текст на акт, чието съдържание тя е определила в хода на разискванията си, трябва да се тълкува в смисъл, че всяко изменение на текста на един регламент, и по-конкретно на неговия диспозитив, е забранено след вземането на решение от колегиума.
Обжалваният регламент обаче бил приет в нарушение на принципа на колегиалност, доколкото на заседанието на Комисията от 20 април 2005 г., първо, било решено да се възложи на г-жа Fischer Boel да продължи контактите с новите държави членки с оглед на крайната проверка на техните излишъци, като по-конкретно се вземат предвид последните налични цифрови данни, както и с оглед на въпроса доколко домакинските резерви трябва да се включат при изчисляването на тези излишъци. Второ, било решено да се сезира Управителният комитет по захарта с проект за регламент, определящ излишъка на всяка от новите държави членки. Трето, било решено да се оправомощи г-жа Fischer Boel да приеме, в съгласие с председателя на Комисията и с един трети член на последната, посочения проект при липса на отрицателно становище от страна на комитета или, ако това е оправдано поради развитието на ситуацията, самата тя да го приеме посредством устната процедура. Така фактът, че г-жа Fischer Boel е оправомощена да приеме обжалвания регламент, без колегиумът да е одобрил окончателен проект, нарушавал принципа на колегиалност.
Дори ако решението на колегиума било необходимо единствено що се отнася до съдържанието на обжалвания регламент, а не и до неговия конкретен текст, било ясно, че на г-жа Fischer Boel е възложено да реши дали домакинските резерви трябва да се включат в излишъците. Обхватът на нейното право на преценка впрочем проличава ясно, когато окончателно определените в обжалвания регламент излишъци се сравнят с тези, определени първоначално в проекта от 20 април 2005 г., по-специално за Република Естония 91464 тона вместо 91466; за Република Кипър 40213 тона вместо 40249; за Република Латвия 10589 тона вместо 20080; за Република Малта 2452 тона вместо 13210 и накрая, за Словашката репу-блика 10225 тона вместо 17419. Накрая, съобщението от г-жа Fischer Boel и приложеният документ относно метода, които били в основата на решението на колегиума и определяли мандата на г-жа Fischer Boel, съдържали само неясни указания, установявали, че може да се приеме определена гъвкавост по отношение на разглежданото като нормален прехвърлим остатък и не обяснявали конкретните обстоятелства, които оправдават намаляването на излишъците.
Самата Комисия си давала сметка за това фактическо положение, тъй като констатирала в писмената си защита, от една страна, че била одобрила указание, а не решение, и от друга страна, че на 19 май 2005 г. Република Естония все още е имала възможност да изложи допълнителни доводи. Накрая, едно писмо на Комисията от показвало, че излишъците на всяка държава членка били приети единствено на срещата на експерти на , което Комисията потвърждавала в писмената си защита. Следователно на Комисията не е могла да приеме обжалвания регламент.
Комисията оспорва доводите на Република Естония.
Б —
Съображения на Първоинстанционния съд
Важно е да се припомни, че функционирането на Комисията се урежда от принципа на колегиалност (Решение на Съда от 15 юни 1994 г. по дело Комисия/BASF и др., C-137/92 P, Recueil, стр. I-2555, точка 62). Този принцип изрично се споменава в член 217, параграф 1 ЕО в редакцията му, изменена от Договора от Ница, по силата на който Комисията работи под политическото ръководство на председателя, който взема решение за вътрешната ѝ организация с оглед на гарантирането на последователност, ефективност и колегиалност в действията ѝ.
Съгласно установената съдебна практика посоченият принцип произтича от член 219 ЕО, по силата на който Комисията приема актовете си с мнозинство от броя на своите членове, предвидено в член 213 ЕО, и заседанието на Комисията се счита за редовно само ако на него присъства този брой членове, който е определен в нейния Процедурен правилник. Той се основава на равенството на членовете на Комисията при участието във вземането на решение, и по-конкретно предполага, че решенията се обсъждат общо и че всички членове на колегиума колективно носят отговорност в политически план за всички приети решения (Решение на Съда от 23 септември 1986 г. по дело AKZO Chemie и AKZO Chemie UK/Комисия,
5/85, Recueil, стр. 2585
, точка 30 и Решение на Съда по дело Комисия/BASF и др., точка 65 по-горе, точка 63).
Въпреки това прибягването до процедурата за оправомощаване за приемането на управленски или административни мерки е съвместимо с принципа на колегиалност.
Всъщност, тъй като се ограничава до определени категории административни актове и актове за управление, което хипотетично изключва принципните решения, такава система за оправомощаване изглежда необходима предвид същественото увеличаване на броя на решенията, които Комисията е призвана да взема, за да бъде последната в състояние да изпълнява функцията си (Решение по дело AKZO Chemie и AKZO Chemie UK/Комисия, точка 66 по-горе, точка 37 и Решение на Първоинстанционния съд от 27 април 1995 г. по дело AAC и др./Комисия,
T-442/93, Recueil, стр. II-1329
, точка 84).
Поради тази причина следва да се разгледа дали обжалваният регламент трябва да се приеме за мярка за управление или за административна мярка или за принципно решение.
В това отношение е важно да се отбележи, че независимо от нормативната си същност обжалваният регламент има за цел само да определи излишъците на някои нови държави членки съгласно процедурата, определена във връзка с това в Регламент № 60/2004, на който представлява изпълнителен акт. Извършването на такова изчисление не може да се приеме за представляващо принципно решение.
Всъщност, както става ясно от прочита на точки 13—17 по-горе, именно в член 6, параграф 1 от Регламент № 60/2004, изменен с Регламент № 651/2005 се посочват излишъкът, както и методът, който трябва да приложи Комисията, за да го определи. Именно в член 6, параграф 2 от Регламент № 60/2004 се предвижда, че така изчисленият излишък трябва да се отстрани съгласно уточнените способи, а не в някоя разпоредба на обжалвания регламент. Накрая, именно в член 7, параграф 2 от Регламент № 60/2004 се посочват последиците, които трябва да понесат новите държави членки, ако не успеят да удовлетворят наложените задължения.
Всички релевантни принципни въпроси следователно са уредени в рамките на изменения Регламент № 60/2004, а обжалваният регламент се подчинява на последния и се ограничава до извършването на едно счетоводно упражнение, дори ако последното е с определена сложност.
Следва да се допълни, че на заседанието си от 20 април 2005 г. колегиумът е оправомощил трима от своите членове да осъществят такова счетоводно упражнение, без същевременно да им предостави възможността да приемат нови принципни решения или да преразгледат уместността от прилагането на тези, които се съдържат в Регламент № 60/2004, както става ясно от протокола на 1698-ото заседание на Комисията от
Всъщност на това заседание колегиумът преди всичко одобрил съобщението от г-жа Fischer Boel. Приложената към това съобщение и одобрена заедно с него от колегиума методология, която е далеч от това да разрешава на оправомощените да приемат обжалвания регламент членове да се отдалечават от принципните въпроси, определени в Регламент № 60/2004, обаче ограничава още повече тяхната свобода на преценка при вземането на решение. В частност тази методология разработва критериите за определяне на излишъците, които се съдържат в Регламент № 60/2004, и установява ясно правило, съгласно което излишъците са резултат от разликата в производството, към която трябва да се прибави разликата във вноса и да се извади разликата в износа за периода от май 2003 г. до април 2004 г., сравнена с резултата от тези операции за съответния период от трите предходни години.
Несъмнено, въпросната методология се вписва в рамките на член 6, параграф 1, буква в) от Регламент № 60/2004, по силата на който Комисията трябва да отчете условията, при които са се образували запасите при определянето на посочените запаси. Така в точка 2, параграф 3, буква б), трета алинея от методологията, приложена към съобщението от г-жа Fischer Boel, се посочва, че може да се приеме определена гъвкавост що се отнася до това, което трябва да се разглежда като нормален прехвърлим остатък. Въпреки това подобно споменаване по никакъв начин не разрешава на членовете на Комисията, които са оправомощени да изчислят излишъците на някои държави членки, да го сторят по начин, който е различен от предвидения от Регламент № 60/2004. На тях единствено се разрешава да оценят счетоводните данни, предоставени от посочените държави, с определена гъвкавост, която позволява да се преценят наличните запаси в техния контекст, за да се изключат от изчисляването на излишъците тези запаси, чието присъствие може да се обясни със съображения, които не са свързани със спекулацията относно присъединяването на тези държави към Европейския съюз и които не пораждат опасност от смущение на пазара.
В съобщението от г-жа Fischer Boel освен това се дава подробен отговор на изложените от Република Естония доводи, за да докаже, че домакинските резерви били образувани при обстоятелства, които заслужават преоценка на съответните количества въз основа на член 6, параграф 1, буква в) от Регламент № 60/2004. Ако е вярно, че оправомощените членове на Комисията могат съгласно своето оправомощаване да поддържат последващи контакти с новите държави членки, за да преразгледат техните доводи в това отношение, не по-малко вярно е, че тъй като посоченото съобщение е ясно одобрено от колегиума, въпросните членове не могат да се отклонят от указанието, което е било определено и следователно могат да изключат домакинските резерви от изчисляването на излишъците само въз основа на данни, които не били разгледани в посоченото съобщение, което те не сторили.
Освен това, ако е вярно, че оправомощените членове на Комисията могат съгласно своето оправомощаване да поддържат последващи контакти с новите държави членки, за да преразгледат техните доводи в това отношение, не по-малко вярно е, че тъй като колегиумът си е запазил възможността сам да приеме окончателното решение, ако положението го налагало, което може да се тълкува единствено като имащо предвид положението, при което трябвало да се предприема подход, отклоняващ се от този, изложен в съобщението от г-жа Fischer Boel. Във всеки случай тази смяна в подхода не се е състояла.
Накрая, във всеки случай следва да се подчертае, че при спазване на принципа на колегиалност, на Комисията трябва да се признае правомощието да повери на някои от своите членове задачата да извършат счетоводно упражнение, колкото и да е сложно, за да се определят количествата на конкретен селскостопански продукт, наличен на територията на някои държави членки, в противен случай съществува опасност сериозно да се увреди способността ѝ да управлява ефективно общата селскостопанска политика — област, която налага едновременно и бързо управление на информацията относно производството, резервите и другите променливи, получени вследствие на изчисления като тези, извършени в рамките на обжалвания регламент.
Следователно настоящото правно основание трябва да се отхвърли.
III —
По второто правно основание, изведено от нарушение на Регламент № 60/2004
Република Естония твърди, че обжалваният регламент е приет в нарушение на Регламент № 60/2004. В това отношение тя изтъква два довода, които могат да се представят под формата на две отделни части. Първо, тя отбелязва, че Регламент № 60/2004 не допуска включването на домакинските резерви при изчисляването на излишъците. Второ, тя отбелязва, че Комисията в нарушение на член 6, параграф 1, буква в) от Регламент № 60/2004 не е отчела конкретните специфични обстоятелства при определянето на нейния излишък.
В самото начало обаче страните оспорват принудителния характер на Регламент № 60/2004 спрямо обжалвания регламент. Тъй като значението на настоящото правно основание зависи от този въпрос, той трябва да се разгледа, преди да се разгледат двете части, посочени в предходната точка.
А —
По принудителния характер на Регламент № 60/2004 спрямо обжалвания регламент
1. Доводи на страните
Република Естония твърди, че тъй като Регламент № 60/2004 е правната основа на обжалвания регламент, нарушението на първия трябвало да доведе до отмяната на втория, макар и да били приети от една и съща институция (Решение на Съда от 10 март 1971 г. по дело Deutsche Tradax,
38/70, Recueil, стр. 145
и Решение на Съда от по дело ISO/Съвет
118/77, Recueil, стр. 1277
), без да е от значение в това отношение, че са били приети съгласно същата процедура.
Комисията признава, че обжалваният регламент се основава на Регламент № 60/2004, но счита, че той може законосъобразно да дерогира от разпоредбите на последния, тъй като двата регламента са приети от една и съща институция съгласно една и съща процедура, за разлика от актовете, които са довели до съдебната практика, изтъкната от Република Естония. Накрая, дори може да се приеме, че обжалваният регламент прилага пряко Акта за присъединяване, въпреки че се основава на член 6 от Регламент № 60/2004, тъй като изборът на тази правна основа не е повлиял върху приложимата процедура (Решение на Съда от 10 декември 2002 г. по дело British American Tobacco (Investments) и Imperial Tobacco,
C-491/01, Recueil, стр. I-11453
, точки 93—98)
2. Съображения на Първоинстанционния съд
Следва да се отбележи, че като е приела обжалвания регламент, Комисията не е извършила теоретично счетоводно упражнение, а е приложила член 6, параграф 1 от Регламент № 60/2004, въз основа на който е трябвало да определи излишъка на всяка от новите държави членки. Този регламент предвижда също способите за отстраняване на така определените количества и последиците за новите държави членки от тяхното неотстраняване, при това единствено доколкото тези количества са определени в съответствие с неговите разпоредби. Регламент № 60/2004, накрая, се сочи сред правните основи на обжалвания регламент, също и в съображения 1—3 от последния. При тези обстоятелства следва да се заключи, че той представлява акт за изпълнение на Регламент № 60/2004. Както обаче твърди Република Естония, Съдът в Решение по дело Deutsche Tradax, точка 82 по-горе (точка 10) е заключил, че не може да се приеме, че даден регламент за прилагане, приет по силата на оправомощаване, което се съдържа в разпоредба от основен регламент, на който той е производен, може да дерогира разпоредбите на този регламент.
Несъмнено, както отбелязва Комисията в посоченото решение, Съдът се е произнесъл по два регламента, приети от Съвета съгласно различни процедури — първият след консултация с Асамблеята на Европейските общности, а вторият без такава консултация. Въпреки това използваното в това решение правило е напълно приложимо в конкретния случай.
Всъщност, първо, следва да се подчертае, че Съдът по никакъв начин не се е позовал на наличието на две процедури за приемане, за да достигне до горепосоченото заключение.
Второ, посоченото заключение е възприето впоследствие в съдебната практика, без сезираната юрисдикция да поставя въпроса за разликата или идентичността на процедурите за приемане на оспорените пред нея актове (вж. в този смисъл Решение по дело ISO/Съвет, точка 82 по-горе, точка 46 и Решение на Съда от 2 март 1999 г. по дело Испания/Комисия,
C-179/97, Recueil, стр. I-1251
, точка 20, Решение на Първоинстанционния съд от по дело Devillez и др./Парламент,
T-46/90, Recueil, стр. II-699
, точка 25).
Трето, Съдът вече е отменил регламент, приет от институцията, която е приела основния регламент по съображения, които противоречат на тезата на Комисията.
Всъщност в Решение по дело ISO/Съвет, точка 82 по-горе, Съдът е отменил регламент на Съвета, налагащ окончателно антидъмпингово мито върху някои продукти, внесени от Япония, по-конкретно като отхвърля довода на Съвета, според който разглежданият регламент е мярка sui generis, основана пряко на член 113 от Договора за ЕО (понастоящем след изменение член 133 ЕО), а не е подчинен на разпоредбите на своя основен регламент, по-специално Регламент (ЕИО) № 459/68 на Съвета от 5 април 1968 година относно защитата срещу дъмпинга или относно защитата срещу практиките на дъмпинг, добавките или субсидиите от страни, които не са членки на Европейската икономическа общност (
ОВ L 103, стр. 38
). Съдът установил, че такъв довод не отчита факта, че всяка процедура, довела до приемането на съответния антидъмпингов регламент, се е провела според формите, предвидени от посочения по-горе основен регламент и въз основа на това е заключил, че Съветът, след като е приел общ регламент, за да изпълни една от целите на член 113 от Договора за ЕО, не може да дерогира така установените правила при прилагането на последните към конкретни случаи (точка 46 от решението).
Процедурата, предвидена в член 113 от Договора за ЕО за приемането на мерки за търговска защита, сред които е и тази, която трябва да се предприеме в случай на дъмпинг, обаче е посочената в параграф 4 от споменатата разпоредба, по силата на която Съветът се произнася с квалифицирано мнозинство. Освен това от прочита на параграф 1 буква а) от член 17 от Регламент № 459/68 във връзка с параграф 2 от него, следва, че когато от окончателното установяване на фактите и от разследването, проведено съгласно други разпоредби от посочения регламент, става ясно, че е налице дъмпинг и вреда и когато интересите на Общността налагат общностно действие, Комисията отправя предложение до Съвета след изслушване на изложените мнения в релевантния комитет, а разглежданият антидъмпингов регламент се приема, когато е необходимо, от Съвета с квалифицирано мнозинство.
От това следва, че Съветът е приел въпросния антидъмпингов регламент с квалифицирано мнозинство, макар че посоченият регламент се е предшествал от други процесуални актове, точно както той трябвало да стори, за да измени Регламент № 459/68, което изключва основателността на тезата на Комисията.
Това заключение не може да се обезсили от факта, че в Решение по дело ISO/Съвет, точка 82 по-горе, Съдът е достигнал до извода, че в конкретния случай Съветът не е спазил прилагането на общите правила, при това дори да може да се приеме, че обжалваният регламент не прилага общите правила, които се съдържат в Регламент № 60/2004, що се отнася до конкретен случай, а що се отнася до всички положения, към които трябва да се приложат тези правила.
Всъщност в Решение по дело ISO/Съвет, точка 82 по-горе, Съдът установил, че Съветът, след като е приел един общ регламент, за да изпълни една от целите на член 113 от Договора за ЕО, не може да дерогира така установените правила при прилагането им към конкретни случаи поради две съображения. Тези съображения са, че за да се допусне такава дерогация, първо, би се смутила законодателната система на Общността, и второ, би се нарушило равенството на правните субекти пред закона. Ако обаче второто съображение предполага, че изпълнителният регламент може да се приложи във времето спрямо множе-ство адресати, не такъв е случаят що се отнася до първото съображение, срещу което може да се възрази в рамките на настоящото дело.
Във всеки случай следва да се отбележи, че дори ако тезата на Комисията е правилна и ако понятието за „запаси“, посочено в Регламент № 60/2004, може да бъде изменено при приемането на обжалвания регламент, Комисията е трябвало да мотивира причините, поради които е необходимо да направи такова изменение. Комисията обаче дари не е направила опит да твърди, че е предоставила такива мотиви, макар че неколкократно се позовава на факта, че с обжалвания регламент възнамерява да приложи Регламент № 60/2004.
Освен това следва да се отхвърли като неоснователна тезата на Комисията, според която можело да се приеме, че обжалваният регламент прилага пряко Акта за присъединяване. Самата Комисия признава, че посоченият регламент изрично се основава на член 6 от Регламент № 60/2004, както следва от факта, че тази разпоредба се съдържа в позоваванията на обжалвания регламент. Тъй като Комисията направила избора на правната основа, която според нея е най-подходяща в конкретния случай, т.е. член 6 от Регламент № 60/2004, именно с оглед на тази разпоредба следва да се разгледа законосъобразността на обжалвания регламент (вж. по аналогия Решение на Първоинстанционния съд от 15 април 2008 г. по дело SIDE/Комисия, T-348/04, Сборник, стр. II-625, точка 69).
Накрая, следва да се отбележи, че Решението по дело British American Tobacco (Investments) и Imperial Tobacco, точка 83 по-горе, посочено от Комисията в подкрепа на нейната теза, не я поддържа. Всъщност посоченото решение се отнася до акт, който бил приет на базата на две правни основи. Съдът единствено е заключил, че въпреки че едната от тези две правни основи е неправилна, другата посочена правна основа позволява приемането на въпросния акт — съображение, поради което той приема, че посоченият акт е валиден. Тези съображения обаче не са приложими в конкретния случай.
Следователно трябва да се заключи, че законосъобразността на обжалвания регламент зависи по-конкретно от това дали той спазва разпоредбите на Регламент № 60/2004, въз основа на който е бил приет. Именно в светлината на това заключение следва да се анализират двете части, съставляващи настоящото правно основание.
Б —
По първата част
Република Естония твърди, че член 6 от Регламент № 60/2004 предвижда единствено задължението за отстраняване на излишъка, изчислен въз основа на захарта, притежавана от търговските оператори, а не от домакинските резерви. За да подкрепи тази теза, която Комисията оспорва, Република Естония разделя първата част от своето второ правно основание на пет подточки, които следва да се разгледат поотделно.
1. Що се отнася до значението на думата „запас“
а) Доводи на страните
Република Естония отбелязва, че текстът на член 6, параграф 1 от Регламент № 60/2004 изключва домакинските резерви от изчисляването на излишъка.
Всъщност самата дефиниция на думата „запас“, а именно „натрупани припаси или запаси“; по-специално: хранителни продукти, притежавани в склад на продавач или производител, препращала единствено към количествата, притежавани от операторите. Също така „Concepts and Definitions Database“ (базата данни за понятия и дефиниции) на Евростат (Статистическата служба на Европейските общности) не обхващала търговците на дребно и домакинствата.
Освен това използването на думата „запас“ в регламентите относно ООП на захарта изключвало домакинските резерви, както сочели член 1, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1998/78 на Комисията от 18 август 1978 година, установяващ подробни правила за прилагане на система за компенсиране на разходи за складиране в сектора на захарта (
ОВ L 231, стр. 5
), член 1 от Регламент (ЕИО) № 189/77 на Комисията от , установяващ подробни правила за прилагането на система за минимални запаси в сектора на захарта (
ОВ L 25, стр. 27
), членове 8 и 12 от Регламент (ЕО) № 2038/1999 на Съвета от относно общата организация на пазарите в сектора на захарта (
ОВ L 252, стр. 1
), както и приложение III, точка IX, параграф 1, буква б) от Регламент № 1260/2001 или член 10, параграф 4 от последния регламент. Тази дефиниция следвала дори от точка 7 от работния документ на Комисията от , озаглавен „Forecast balance sheet 2006/2007 of the Sugar Management Committee“ (Прогнозен баланс за 2006/2007 г. на Управителния съвет по захарта).
Съгласно принципа на систематичното тълкуване обаче една и съща дума следва да се тълкува, ако не е отбелязано друго, по един и същ начин, но във всеки случай приложение IV, точка 4, параграф 2 от Акта за присъединяване предвиждал, че определянето на нормалния прехвърлим остатък трябва да се извърши съгласно критерии, присъщи за всяка обща организация на пазара.
Също така следвало да се подчертае, че определено понятие може да има в европейското правно пространство специфично значение (Решение на Съда от 6 октомври 1982 г. по дело Cilfit и др.,
283/81, Recueil, стр. 3415
, точка 19) и че в една и също правна област Съдът тълкува по идентичен начин дадено понятие, което се съдържа в различни разпоредби (Решение на Съда от по дело Levin,
53/81, Recueil, стр. 1035
, точка 6 и сл.).
Накрая, Република Естония счита, че обратно на нейната теза тълкуване би означавало, че думата „запас“ може да обхване захарта, която обичайно се включва в понятието за „потребление“, с други думи захарта, която се продава на домакинствата за тяхна употреба. Въпреки това член 6, параграф 1 от Регламент № 60/2004 съдържал в същия параграф думите „потребление“ и „запаси“ и било малко вероятно Комисията да е използвала тези две думи, ако втората се припокрива от първата, тъй като това би направило излишно понятието за „потребление“, което във всеки случай би било синоним на покупка, а не на поглъщане на захар от потребителя.
Комисията оспорва доводите на Република Естония.
б) Съображения на Първоинстанционния съд
Важно е в самото начало да се подчертае, че принципът за отстраняване на излишъците, който Регламент № 60/2004 цели да приложи, е установен от норма на първичното право, по-специално приложение IV, точка 4, параграф 2 от Акта за присъединяване, към който препраща съображение 7 от посочения регламент и в което думата „запас“ заема централно място. Следователно трябва да се приеме, че понятието за „запас“, посочено в Регламент № 60/2004, произтича от това, посочено в приложение IV, точка 4, параграф 2 от Акта за присъединяване.
Република Естония счита, че така описана думата „запас“ подлежи на стеснително тълкуване, ограничено до образуваните от търговските оператори резерви, докато Комисията препоръчва широко тълкуване, което включва и домакинските резерви.
Въпреки това нито Комисията, нито Република Естония са в състояние да се позоват на какъвто и да е документ, от естество да докаже, че намерението на авторите на Акта за присъединяване или това на Комисията при редактирането на Регламент № 60/2004, е да се придаде на думата „запас“ посоченото от тях значение.
При липсата на подготвителни документи, които ясно да изразяват намерението на авторите на дадена разпоредба, общностният съд може да се основе само на обхвата на текста, както той е установен, и да му придаде смисъла, който следва от неговото буквално и логично тълкуване (вж. в този смисъл Решение на Съда от 1 юни 1961 г. по дело Simon/Съд,
15/60, Recueil, стр. 223
и 244). Следователно трябва да се разгледа смисълът, който обичайно се влага в споменатата дума, за да се определи дали той съответства на смисъла, предложен от Комисията или предложения от Република Естония.
В рамките на буквалното тълкуване обаче на една разпоредба следва да се отчита фактът, че текстовете на общностното право се изготвят на няколко езика и че текстовете на различните езици са еднакво автентични. По този начин тълкуването на дадена разпоредба на общностното право предполага сравнение на текстовете на различните езици (Решение по дело Cilfit и др., точка 103 по-горе, точка 18 и Решение на Първоинстанционния съд от 6 октомври 2005 г. по дело Sumitomo Chemical и Sumika Fine Chemicals/Комисия, T-22/02 и
T-23/02, Recueil, стр. II-4065
, точка 42).
В това отношение е важно да се отбележи, че думата „запас“ няма еднозначно значение в текстовете на различните езици на разглежданите правни актове.
Така думата „запас“ е използвана в текстовете на френски и на английски език от Акта за присъединяване и на Регламент № 60/2004. В текстовете на испански, италиански, полски и естонски език използваните думи са съответно „existencias“, „scorta“, „zapas“ и „varu“.
Прегледът на обичайното значение на всяка от тези думи разкрива, че на италиански, полски и на естонски език думата „запас“ може да се използва както за резервите, образувани от търговските оператори, така и за тези, образувани от домакинствата. На английски, френски и испански език посочената дума принадлежи по-скоро на търговския език, но също може да се отнася до резерви, образувани от домакинствата.
Следователно, ако както тезата на Комисията, така и тази на Република Естония намират определена подкрепа в анализа на текстовете на различните езици на Акта за присъединяване и на Регламент № 60/2004, тази на Комисията се оказва по-правдоподобна.
Освен това следва да се отбележи, че при тълкуването на разпоредба на общностното право трябва да се взема предвид не само нейното съдържание, но и нейният контекст и целите на правната уредба, от която тя е част (Решение на Съда от 17 ноември 1983 г. по дело Merck,
292/82, Recueil, стр. 3781
, точка 12), както и всички разпоредби от общностното право (Решение по дело Cilfit и др., точка 103 по-горе, точка 20 и Решение по дело Sumitomo Chemical и Sumika Fine Chemicals/Комисия, точка 110 по-горе, точка 47).
В частност следва да се припомни, че дори когато текстовете на различните езици обхващат елементи, които изглежда, че подкрепят определено тълкуване, доколкото даден текст, взет в неговата цялост, остава двусмислен, следва да се разгледа функцията на спорните думи в светлината на целите на съответната уредба (вж. в този смисъл Решение на Съда от 19 юни 1980 г. по дело Roudolff,
803/79, Recueil, стр. 2015
, точка 7).
Следователно, тъй като използването на думата „запас“ не е лишено от определено двусмислие, тя следва да се тълкува съобразно целта на Регламент № 60/2004, която що се отнася до отстраняването на излишъците, не може да не съвпада с тази на приложение IV, точка 4, параграф 2 от Акта за присъединяване.
Що се отнася до приложение IV, точка 4, параграф 2 от посочения акт, следва да се подчертае, че в своето Решение от 15 януари 2002 г. по дело Weidacher (
C-179/00, Recueil, стр. I-501
) Съдът се е произнесъл по задължението на Република Австрия, Република Финландия и Кралство Швеция (наричани по-нататък „новите държави членки от 1995 г.“), при присъединяването на посочените държави към Европейския съюз през 1995 г. (наричано по-нататък „присъединяването от 1995 г.“) да отстранят за своя сметка запасите от селскостопански продукти, които са в свободно обращение на тяхна територия и които надхвърлят по количество тези, които могат да се разглеждат като представляващи нормален прехвърлим остатък съгласно член 145, параграф 2 от Акта относно условията за присъединяване на Република Австрия, Република Финландия и Кралство Швеция и промените в учредителните договори на Европейския съюз (
ОВ C 241, 1994 г., стр. 9
), съответно изменен (наричан по-нататък „Актът за присъединяване от 1994 г.“), чийто текст твърде наподобява този на приложение IV, точка 4, параграф 2 от Акта за присъединяване. По този начин Съдът заключава, че авторите на Акта за присъединяване от 1994 г. са смятали, че наличието на в новите държави членки от 1995 г. на необичайни запаси от продукти, обхванати от обща организация на селскостопанските пазари, представлява източник на смущение в доброто функциониране на предвидените от тази организация механизми, по-конкретно поради нейното значение за ценообразуването (точки 20 и 21 от решението).
Следователно целта на приложение IV, точка 4, параграф 2 от Акта за присъединяване, по-конкретно що се отнася до захарта, е да се избегнат всякакви смущения в доброто функциониране на механизмите, предвидени от ООП на захарта, и в частност — на тези, които имат значение за ценообразуването и които са причинени от натрупването на необичайни количества захар в новите държави членки преди присъединяването им към Европейския съюз.
Следователно трябва да се разгледа дали, както твърди Комисията, натрупването на съществени домакински резерви в новите държави членки преди присъединяването е потенциален източник на смущение в механизмите на ООП на захарта.
В това отношение следва да се припомни, че ООП на захарта по същество почива, както следва от посоченото в точки 1—6 по-горе, на система за разпределение на квоти на всяка държава членка, квоти, които последните от своя страна трябва да подразделят между производителите на тяхната територия.
Тези квоти се изчисляват по-конкретно в зависимост от прогнозата за вътрешното търсене, което е цифра, получена от сбора на прогнозното потребление на всяка държава членка въз основа на исторически данни. Наличието обаче на необичайно високи домакински резерви в една или няколко от посочените държави било от естество да породи съществено разминаване между квотите и окончателно потребеното количество. Всъщност домакинствата в тези държави членки биха заместили натрупаните в резерв количества за обичайно потребление с количествата, които иначе биха закупили по цени на общностния пазар и които количества щяха да бъдат включени в количествата, чието производство е разрешено от Комисията под формата на квоти A и Б, чиято цена е гарантира в рамките на ООП на захарта.
Единственият начин да се гарантира интервенционната цена на посочените неизкупени на пазара количества би бил да се задействат общностните механизми за намеса чрез закупуване на посочените количества по гарантираната цена или чрез техния износ с помощта на механизми за възстановяване при износа.
Що се отнася до закупуването на гарантираната цена, следва да се отбележи, че по силата на член 7, параграф 1 от Регламент № 1260/2001 през цялата пазарна година интервенционната агенция, определена от всяка държава членка — производител на захар, има съгласно условия, които трябва да се определят в съответствие с параграф 5 от този член, задължението да изкупи бялата захар и суровата захар, произведени под формата на квота за произхождащи от Общността цвекло или захарна тръстика, които са ѝ предложени, доколкото преди това е бил сключен договор за складиране на разглежданата захар между оферента и посочената агенция.
В съображение 36 от Регламент № 1260/2001 се припомня, че разходите, поети от държавите членки вследствие на задължения, произтичащи от прилагането на посочения регламент, се понасят от Общността в съответствие с член 2 от Регламент (ЕО) № 1258/1999 на Съвета от 17 май 1999 година относно финансирането на общата селскостопанска политика (
ОВ L 160, стр. 103
), приложим до влизането в сила на на Регламент (ЕО) № 1290/2005 на Съвета от относно финансирането на общата селскостопанска политика (
ОВ L 209, стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 1, стр. 193), и следователно към фактите по конкретния случай. Именно по силата на посочената разпоредба интервенциите, насочени към регулирането на селскостопанските пазари в рамките на общата организация на селскостопанските пазари, се финансират от секция „Гарантиране“ на Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието (ФЕОГА). Следователно закупуването на количества захар от интервенционните агенции нанасят реална вреда на бюджета на Общността.
Що се отнася до износа с помощта на приложими възстановявания, прочитът на член 15, параграф 1, буква а) от Регламент № 1260/2001 във връзка с буква б) от него позволява да се заключи, както се отбелязва в точка 6 по-горе, че разликата между прогнозното количество „А захар“ и „Б захар“, произведено през текущата пазарна година, и прогнозното количество захар, пласирана за потребление в рамките на Общността през посочената пазарна година, по принцип се изнася преди края на въпросната пазарна година.
Следователно всяко количество захар, произведено под формата на А и Б квоти, което не е пуснато в търговия поради наличието на неотстранени излишъци в новите държави членки, по принцип трябва да се изнесе извън Общността. Операторите, извършващи такъв износ, биха могли да прибегнат до посочените в членове 27—30 от Регламент № 1260/2001 възстановявания при износа, които са в тежест на производителите по силата на членове 15 и 16 от посочения регламент. Всъщност посочените производители трябва да понесат генерираните от износа загуби посредством налози върху производството в съответствие с член 15, параграфи 3—5 от Регламент № 1260/2001 и ако последните не са достатъчни в това отношение, посредством допълнителни налози в съответствие с член 16 от посочения регламент.
Така понесената от производителите икономическа вреда освен това противоречи на една от целите на ООП на захарта, тъй като съгласно съображение 2 от Регламент № 1260/2001 самите мерки за стабилизиране на пазара на захарта по-конкретно целят да се осигури на производителите на цвекло и захарна тръстика от Общността запазването на необходимите гаранции що се отнася до тяхната заетост и тяхното равнище на живот, като интервенционната цена трябва да се определи на равнище, което им гарантира справедливо възнаграждение, при пълно спазване на интересите на потребителите.
От изложеното по-горе става ясно, че след присъединяването на новите държави членки към Европейския съюз евентуалното заместване на домакинските резерви в държавите членки, където такива съществуват, с количествата, които биха били закупени от домакинствата на общностния пазар, би имало вредоносни последици за стабилността и финансирането на ООП на захарта и би представлявало значимо смущение.
Сериозността на споменатото смущение не трябва да се подценява. Всъщност, ако домакинските резерви трябва да се изключат от понятието за „запас“ по смисъла на Регламент № 60/2004, гражданите на новите държави членки, в които цената на захарта очевидно е по-ниска от общностната цена, биха имали интерес да образуват възможно най-големи резерви, за да отложат последиците на ценово равнище от прилагането на ООП на захарта в тяхната държава по местоживеене. Доколкото във всички нови държави членки цената на захарта е била по-ниска или много по-ниска от общностната цена, предложеното от Република Естония тълкуване би означавало да се създаде благоприятна среда за масовото образуване на домакински резерви, което би довело до твърде съществено намаление, дори в някои случаи до изчезване, на потреблението на захар в посочените държави през периода, непосредствено след присъединяването на последните към Европейския съюз.
Важно е да се отбележи в това отношение, че разминаването между разрешените квоти и общностното потребление след присъединяването, не може да се избегне чрез ограничаването на квотите, разпределени на общностните производители, за да се отчете необичайно намаленото потребление, което би могло да се очаква от страна на държави членки, които са образували значими домакински резерви или които биха могли да образуват такива.
Всъщност производствените квоти се определят по логиката на Регламент № 1260/2001 в съответствие с член 11, параграф 2 от него еднократно за целия период на прилагане на посочения регламент, при това на датата на приемане на посочения регламент, т.е. доста преди присъединяването. Следователно единственият начин да се приспособи общностното производство към прогнозното търсене, след като квотите за старите държави членки вече са били разпределени, би бил да се предоставят на новите държави членки по-малки квоти отколкото тези, които биха им били отпуснати, ако потреблението в посочените държави за периода непосредствено след присъединяването би могло да се квалифицира като нормално в сравнение с близките пазарни години.
Квотите за производство, разпределени на новите държави членки, обаче са били определени в приложение II, точка 32, букви в) и г) от Акта за присъединяване и следователно към дата, на която все още не е било възможно да се знае размерът на образуваните в новите държави членки домакински резерви, тъй като последните са могли да се образуват до датата на присъединяването на тези държави към Европейския съюз.
От друга страна, да се изчисляват общностните квоти в зависимост от необичайно намаленото търсене по същество само би забавило пълното прилагане на ООП на захарта в новите държави членки в ущърб на производителите, за които ООП на захарта цели да запази съгласно безспорния текст на съображение 2 от Регламент № 1260/2001, тяхната заетост и стандарта им на живот. От членове 2 и 10 от Акта за присъединяване обаче следва, че последният се основава на принципа за непосредственото и пълно прилагане на разпоредбите на общностното право в новите държави членки, като дерогации се допускат само доколкото са изрично предвидени от преходните разпоредби (вж. по аналогия Решение на Съда от 9 декември 1982 г. по дело Metallurgiki Halyps/Комисия,
258/81, Recueil, стр. 4261
, точка 8 и Решение на Съда от по дело KappAhl,
C-233/97, Recueil, стр. I-8069
, точка 15).
Накрая, с оглед на изчерпателността следва да се подчертае, че в документите, изпратени от Република Естония на Комисията на английски език през периода, предхождащ приемането на обжалвания регламент, самата Република Естония нееднократно се позовава на домакинските резерви като „запас“.
Следователно трябва да се заключи, че думата „запас“ по смисъла на Регламент № 60/2004 и на приложение IV, точка 4, параграф 2 от Акта за присъединяване не трябва да се тълкува, противно на твърдяното от Република Естония, като изключваща по принцип домакинските резерви.
Това заключение не може да се обезсили от никое от твърденията на Република Естония.
Всъщност, на първо място, относно твърдението, според което Съдът тълкува по идентичен начин едно понятие, което се съдържа в различни разпоредби, принадлежащи към една и съща правна област, а регламентите относно ООП на захарта не позволяват да се приеме, че домакинските резерви са част от запасите, следва да се отбележи — без да е нужно да се анализира дали в посочените регламенти думата „запас“ винаги е използвана по отношение на резерви, образувани от търговските оператори — че тълкуването на дума, която се съдържа в дадена разпоредба по начин, съответстващ на начина, по който тя е използвана в нормите, принадлежащи към същата правна област, не може да доведе до това да ѝ се придаде значение, което не съответства на предмета на разпоредбата, в която тя се съдържа, поради опасност последната да бъде лишена от част от нейното полезно действие.
От друга страна, общностните юрисдикции никога не са се произнасяли по въпроса дали думата „запас“, както се сочи в различните регламенти относно ООП на захарта, се прилага само към образуваните от операторите резерви.
Накрая, изтъкнатите от Република Естония разпоредби, не могат да подкрепят нейната теза.
Така първата от посочените разпоредби, по-специално член 1, параграф 2 от Регламент № 1998/78, предвижда:
„2.   По смисъла на настоящия регламент:
a)
за производител на пудра захар, захар на бучки или сладкарска захар се счита този:
—
чиято дейност се изразява в производството от захар в чист вид единствено на захарни изделия от позиции 17.01 и 17.02 от общата митническа тарифа, които проявяват други физически характеристики от тези на използваната захар,
—
за който през една пазарна година за захар средната стойност на запасите, установена в края на всеки месец в складовете, не е под 200 тона;
б)
за специализиран търговец се приема този:
—
чиято основна дейност се изразява в договарянето на захар на едро и който закупува през всяка една пазарна година за захар минимално количество от 10000 тона захар от Общността или преференциална захар или смес от двата вида, за продажбата ѝ в чист вид,
—
който не упражнява професията на търговец на дребно на захар,
—
за който през дадена пазарна година за захар средната стойност на запасите, установена в края на всеки месец в неговите складове, не е под 500 тона.“ [неофициален превод]
Не може да се заключи, че тази разпоредба ограничава понятието за „запас“ само до резервите, образувани от търговските оператори. Тъй като Регламент № 1998/78 по-конкретно предвижда система относно компенсирането на разходите за складиране на някои лица, разбираемо е, че тя дефинира кои са лицата, попадащи в категорията на засегнатите от разглежданата система за компенсация лица. Въпреки всичко от това не следва, че само така дефинираните лица могат да притежават запаси.
Втората разпоредба, изтъкната от Република Естония, а именно член 1 от Регламент № 189/77, предвижда:
„1.   Минималният запас:
—
се поддържа постоянно през всеки съответен месец,
—
не може да включва захарта, която е предмет на пренос съгласно разпоредбите на член 31 от Регламент (ЕИО) № 3330/74 докато разходите за складиране на тази захар не бъдат възстановени […]
2.   Производството на захар по смисъла на член 1, буква а) от Регламент (ЕИО) № 1488/76, както и минималният запас, посочен в параграф 1, се установяват съгласно разпоредбите на член 1 от Регламент (ЕИО) № 700/73.“ [неофициален превод]
Не може да се заключи, че тази разпоредба ограничава понятието за „запас“ само до резерви, образувани от търговските оператори. От друга страна, Регламент № 189/77 препраща към член 18 от Регламент (ЕИО) № 3330/74 на Съвета от 19 декември 1974 година относно общата организация на пазарите в сектора на захарта (
ОВ L 359, стр. 1
), който предвижда задължението за производителите на захар, а не за всички оператори, да образуват минимален запас съобразно, по-конкретно, своите производствени квоти. Република Естония обаче не обяснява причината, поради която трябвало да се направи изводът, че ако една норма на общностното право задължава производителите на даден продукт да образуват запаси, то само посочените оператори могат да сторят това.
Третата и четвъртата разпоредба, изложени от Република Естония, а именно членове 8 и 12 от Регламент № 2038/1999, предвиждат:
„
Член 8
1.   При условията на настоящия член се предвижда компенсационна система за разходи по складиране, включваща режим на възстановяване и финансиране на последния чрез един налог.
2.   Разходите по складиране:
—
на бяла захар,
—
на сурова захар,
—
на сиропи, получени от захар в твърдо състояние,
—
на сиропи, получени от разтваряне на захар в твърдо състояние,
произведени от цвекло или тръстика, отгледани в Общността, се възстановяват от държавите членки.
Държавите членки получават налог от всеки производител на захар, съобразно случая:
—
на единица произведена захар,
—
на единица сироп, посочен в първа алинея, произведен от захар в твърдо състояние и пласиран в естествено състояние.
Размерът на възстановяването е еднакъв в цялата Общност. Това правило за еднообразност се прилага и за налога.
3.   Параграф 2 не се прилага към ароматизирана или оцветена захар, попадаща в код КН 1701, нито към ароматизирани или оцветени сиропи от код КН 21069059.
4.   Съветът с квалифицирано мнозинство по предложение на Комисията:
а)
приема общите правила за прилагането на настоящия член,
б)
определя размера на възстановяването едновременно с производните интервенционни цени.
5.   Размерът на налога се определя ежегодно съгласно предвидената в член 48 процедура. Другите способи за прилагане на настоящия член се приемат съгласно същата процедура.
[…]
Член 12
1.   За да се осигури нормалното снабдяване на всички зони от Общността или на някоя от тях, се предвижда задължение за непрекъснато притежаване на европейската територия на Общността, на един минимален запас:
a)
от захар от цвекло, произведена в Общността;
б)
за захарна тръстика, произведена във френските отвъдморски департаменти, и за преференциалната захар, посочена в член 40.
Минималният запас от захар, посочена в първа алинея [буква] а), се равнява към определена дата на процент от А квотата на всяко захарно предприятие или на същия процент от производството му на „А захар“, когато този запас е под неговата А квота.
Определеният процент може да бъде намален.
Минималният запас за захарта, посочена в първа алинея [буква] б), се равнява на процент от разглежданото количество захар, което едно предприятие е рафинирало за определен период.
2.   Съветът с квалифицирано мнозинство по предложение на Комисията приема общите правила за прилагането на настоящия член, и по-конкретно датата и процента, посочени в параграф 1, втора алинея, както и процента и периода, посочени в параграф 1, четвърта алинея.
В съответствие със същата процедура за продуктите, посочени в член 1, параграф 1 [букви] е) и ж), може да се предвиди задължение, подобно на задължението за притежаване на минимален запас.
3.   Правилата за прилагане на настоящия член, и по-конкретно намаляването на процента, посочен в параграф 1, трета алинея, се приемат в съответствие с предвидената в член 48 процедура.“ [неофициален превод]
Така тези разпоредби се отнасят до задължение за производителите на захар, а не за всички оператори от сектора, да образуват минимален запас съобразно, по-конкретно, техните производствени квоти, както и съобразно действително рафинираните количества. Както обаче беше посочено в точка 144 по-горе, Република Естония не обяснява причината, поради която трябвало да се заключи, че ако една норма на общностното право задължава производителите на един продукт да образуват запаси, то само посочените оператори могат да сторят това.
Петата разпоредба, изтъкната от Република Естония, по-специално приложение III, точка IX, параграф 1 от Регламент № 1260/2001, предвижда:
„В договорите се предвижда заплащане на купувача на допълнение към цената, когато:
a)
се увеличи цената на цвеклото при прехода от една пазарна година за захар към друга, и
б)
нарастването на интервенционната цена на захарта, следващо от увеличението на цената на цвеклото, не е обложено за съществуващите към момента на прехода запаси.
[…]“ [неофициален превод]
Тази разпоредба обаче не дефинира нито изрично, нито имплицитно понятието за „запас“, нито пък ограничава възможното ѝ използване само до образуваните от операторите резерви.
Шестата разпоредба, изтъкната от Република Естония, по-специално член 10, параграф 4 от Регламент № 1260/2001, предвижда:
„За целите на прилагането на параграф 3 се установява преди 1 октомври за всяка пазарна година количеството, гарантирано в рамките на квотите въз основа на предвижданията относно производството, вноса, потреблението, складирането, преноса и на подлежащия на износ остатък, както и на предвидимата средна загуба, за сметка на режима за самофинансиране по смисъла на член 15, параграф 1 [буква] г). Когато тези предвиждания показват, че подлежащият на износ остатък през разглежданата пазарна година е по-голям от максимума, предвиден в споразумението, гарантираното количество се намалява с разликата в съответствие с процедурата, предвидена в член 42, параграф 2. Тази разлика се разделя между захарта, изоглюкозата и инулиновия сироп съобразно процента, представен от сумата на A и Б квоти за всеки продукт в Общността. След това тя се разпределя за всяка държава членка и за продукт, като се умножи по съответния коефициент на разпределяне, определен в посочената по-долу таблица […]“ [неофициален превод]
Следва обаче да се отбележи, че тази разпоредба също не дефинира нито изрично, нито имплицитно понятието за „запас“, нито пък ограничава нейното възможно използване само за образуваните от операторите резерви.
Накрая, Република Естония не обяснява причината, поради която точка 7 от работния документ на Комисията от 16 февруари 2006 г., озаглавен „Forecast balance sheet 2006/2007 of the Sugar Management Committee“, който, макар че споменава думата „запас“, съдържа само една цифра, трябвало да обоснове нейната теза.
Що се отнася, на второ място, до твърдението на Република Естония, според което член 6, параграф 1 от Регламент № 60/2004 съдържа в същия параграф думите „потребление“ и „запаси“ и според което било малко вероятно Комисията да е използвала тези две думи, ако втората трябвало да се припокрие с първата, следва да се отбележи, че става дума за погрешно твърдение.
Всъщност в самото начало следва да се отбележи, че член 6, параграф 1 от Регламент № 60/2004, който цели да дефинира понятието за „необичайни запаси“, предвижда, че Комисията трябва да отчита, наред с другото, производството, потреблението и запасите от захар и изоглюкоза. Така от тази разпоредба става ясно, че равнището на запаси е елемент, който трябва да се вземе предвид, за да се определи наличието на необичайни запаси, като така думата „запас“ се явява едновременно част от понятието, което трябва да се дефинира, така и от самата дефиниция. Независимо от факта, че това може да е свидетелство за недостатъчно прецизна законодателна техника, то подсказва, че присъствието на понятието за „потребление“ едновременно както в понятието, което трябва да се дефинира, така и в дефиницията на думата „запас“, било възможно по логиката на Регламент № 60/2004.
Във всеки случай използването на думата „потребление“ в тази разпоредба трябва да се разбира в макроикономически смисъл, доколкото Регламент № 60/2004 по-конкретно цели да не допусне смущения в цялата ООП на захарта.
Същностният въпрос обаче, за да се отграничат от макроикономическа гледна точка количествата, които трябва да се считат за потребени, от количествата, които трябва да се считат за складирани по смисъла на Регламент № 60/2004, е дали закупената захар е използвана така, че купувачът да трябва да се снабди с допълнителни количества захар, за да покрие евентуалните бъдещи нужди. Всъщност, ако покупката на захар е от такова значение, което да предполага, че бъдещите нужди от този продукт ще бъдат покрити от вече закупената захар, така закупените количества имат същото действие върху бъдещото потребление, както запасите, които са били образувани от операторите и следователно трябва да бъдат приравнени на тях.
С оглед на изложеното по-горе първата подточка от първата част трябва да се отхвърли.
2. Що се отнася до систематичния прочит на Регламент № 60/2004
а) Доводи на страните
Република Естония твърди, че тезата, според която домакинските резерви не могат да се отчетат при изчисляването на нейния излишък, се потвърждава от систематичния прочит на Регламент № 60/2004. Така съображения 5, 6 и 8 от посочения регламент също както съображение 1 от обжалвания регламент единствено препращали към необходимостта да се възпрепятства спекулацията, тъй като последната, както и всяко смущение на пазара, по необходимост произтича от препродажбата на складираната захар, а не от тези, притежавани от домакинствата. Ето защо цената на захарта била нараснала в Естония след присъединяването от 0,35 EUR за килограм на около 1,10 EUR за килограм, а впоследствие се стабилизирала, докато в случай на спекулация тя би варирала.
Република Естония подчертава, че член 6, параграф 2 от Регламент № 60/2004 предвижда, че целият излишък трябва да се отстрани от пазара съгласно един от предвидените от него способи. Никой от тях обаче не можел да се приложи от домакинствата, за да се отстранят техните резерви, които освен това вече били отстранени от пазара. Така задължението за отстраняване на домакинските резерви не можело да се спази чрез плащането на сума, посочена в член 7, параграф 2 от Регламент № 60/2004. Това плащане можело да представлява санкция или обезщетение, но не позволявало отстраняването на захарта или избягване на смущенията на пазара. Също така посочената разпоредба се прилагала единствено, ако задължението за отстраняване не е могло да се спази от операторите и член 1 от обжалвания регламент изрично налагал отстраняването на излишъка в съответствие с член 6, параграф 2 от Регламент № 60/2004, което възпрепятствало спазването на това задължение чрез плащането на посочената сума.
Нещо повече член 6, параграф 3 от Регламент № 60/2004, който съдържал механизма, позволяващ да се спази предвиденото в член 6, параграф 2 от посочения регламент задължение, показвал, че последният не предвижда включването на домакинските резерви в излишъците, тъй като посоченият член 6, параграф 3 налага на новите държави членки да приемат система за установяване на излишъка в количествата с оглед спазване на задължението за отстраняване, което се отнася само до търговските оператори. Член 6, параграф 3, втора алинея от Регламент № 60/2004 налагал на новите държави членки да принудят единствено операторите да отстранят от пазара равностойно количество захар или изоглюкоза от техния индивидуален излишък в количествата.
Накрая, Република Естония счита, че било погрешно да се заключи, че има задължение, произтичащо от Акта за присъединяване или от Регламент № 60/2004, да се възпрепятстват домакинствата да закупуват количества захар. Всъщност това не следвало от техните разпоредби, още повече че след като Актът за присъединяване и Регламент № 60/2004 влизат в сила на 1 май 2004 г., те не можели да наложат задължения на новите държави членки преди присъединяването им към Европейския съюз.
Комисията оспорва доводите на Република Естония.
б) Съображения на Първоинстанционния съд
На първо място, следва да се припомни, че принципът за отстраняването на излишъците, който Регламент № 60/2004 цели да приложи, е установен от приложение IV, точка 4, параграф 2 от Акта за присъединяване, чиято цел е да се не се допуснат никакви смущения в доброто функциониране на механизмите, предвидени от ООП на захарта, и по-конкретно тези, причинени от елементи, които оказват въздействие върху ценообразуването и които са породени от натрупването на необичайни количества захар в новите държави членки преди присъединяването (вж. точка 119 по-горе).
Следователно трябва да се приеме, че противно на твърдяното от Република Естония, Регламент № 60/2004 не цели единствено да се бори със спекулацията, свързана само с търговията, но също и да възпрепятства смущения в механизмите, предвидени от ООП на захарта и да поправи евентуалните вредоносни последици за стабилността на последната, породени от наличието на необичайни количества захар в новите държави членки, натрупани преди присъединяването.
Както обаче беше заключено в точки 121—129 по-горе, наличието на значителни домакински резерви представлява значима заплаха за смущение на ООП на захарта.
От друга страна, както посочва Комисията, в съображение 7 от Регламент № 60/2004 ясно се указва целта за отстраняване от пазара на количествата запаси от захар над нормалните прехвърлими остатъци за сметка на новата държава членка. Освен това в съображение 8 от посочения регламент се уточнява, че в интерес както на Общността, така и на новите държави членки е да се възпрепятства натрупването на излишък от запаси и във всеки случай да се идентифицират операторите или индивидите, участващи в значими движения от спекулативно естество. Това потвърждава, както правилно твърди Комисията, че целта на Регламент № 60/2004, не е единствено да възпрепятства спекулацията, свързана само с търговията, а по-общо — да се осигури отстраняването на излишъка от захар, установен в новите държави членки.
Накрая, погрешно е да се поддържа, че анализът на естонския пазар на захар за периода след присъединяването потвърждава липсата на опасност от смущение. Всъщност фактът, че след присъединяването цената на захарта на посочения пазар се е повишила от 0,35 EUR за килограм на около 1,10 EUR за килограм, за да се стабилизира впоследствие, е логична последица от прилагането на ООП на захарта в Естония. Посочената ООП определя минимална цена за захарта, под която никой оператор не би имал интерес да продава захарта, произведена в рамките на квотата, която му е била разпределена, и под която той не може да продава захар, произведена извън посочената квота, тъй като върху съответния оператор тежи задължение за износ без възстановяване от страна на Общността. При тези условия е напълно обяснимо, че цената на захарта в Естония се е увеличила след присъединяването, за да се стабилизира след това, без от това да е нужно да се прави заключение за липсата на опасност от смущение на пазара.
От друга страна, смущението на пазара на захар, което може да се породи от наличието на необичайни домакински резерви, не е свързано с продажбата на захар под цената, гарантирана от ООП на захарта, а както се подчертава в точки 121—129 по-горе, с евентуален спад на потреблението в държавите членки, в които са образувани такива резерви, което би довело до разминаване между квотите, предоставени в рамките на ООП на захарта, и общностното потребление в ущърб на производителите и евентуално на бюджета на Общността.
На второ място, важно е да се отбележи, че заключенията, които прави Република Естония за практическата невъзможност да отстрани домакинските резерви съгласно посочените в член 6, параграф 2 от Регламент № 60/2004 способи, произтичат от неправилното тълкуване на посочения регламент.
Всъщност тезата на Република Естония по същество се основава на предпоставката, че по силата на член 6 от Регламент № 60/2004 излишъкът в количествата, съществуващ в една нова държава членка, както е установен от Комисията, трябва да е същият, който следва да се отстрани от последната държава за нейна сметка и съгласно посочените в този член способи. Това предполага идентичност между захарта, приета за излишък и захарта, която трябва да се отстрани.
Подобна предпоставка обаче е неточна.
Всъщност член 6, параграф 2 от Регламент № 60/2004 предвижда, че съответната нова държава членка осигурява без намеса от страна на Общността отстраняването от пазара на количеството захар или изоглюкоза, равняващо се на определения от Комисията излишък. Така посочената държава членка не трябва да отстрани захарта, приета за излишък на 1 май 2004 г., а дадено количество захар, дори закупена или произведена след тази дата, равняващо се на количеството, което било прието за излишък от Комисията.
Това тълкуване се потвърждава от факта, че по силата на член 6, параграф 1 от Регламент № 60/2004 в редакцията му преди изменението в резултат на приемането на Регламент № 651/2005, Комисията определя най-късно до 31 октомври 2004 г. за всяка от новите държави членки количеството захар в чист вид или захар под формата на преработени продукти, изоглюкоза и фруктоза, което надхвърля количеството, считано за нормален прехвърлим остатък към , и което следва да бъде отстранено от пазара за сметка на новите държави членки. По силата на параграф 2 от същата разпоредба съответната нова държава членка осигурява най-късно до без намеса от страна на Общността отстраняването от пазара на количеството захар или изоглюкоза, равняващо се на излишъка в количествата, посочени в параграф 1. От съвместния прочит на тези две разпоредби става ясно, че Комисията разполага със срок от шест месеца след , за да определи излишъка, съществувал на тази дата, както и че съответната държава членка разполага с още шест месеца за отстраняване на количество, равняващо се на този излишък.
Следователно е напълно възможно излишъкът в количествата, съществуващ на територията на съответната държава членка през май 2004 г., да е бил пласиран преди края на октомври 2004 г., a fortiori — преди края на април 2005 г.
Несъмнено по силата на член 6, параграф 3, първа алинея от Регламент № 60/2004 компетентните органи на новата държава членка трябва да разполагат на 1 май 2004 г. за прилагането на параграф 2 със система за установяване на търгувания или преработен излишък от запаси на захар в чист вид или под формата на преработени продукти, изоглюкоза и фруктоза от съответните основни оператори. От една страна, това обаче не гарантира, че стоките в излишък, които посочените оператори притежават, няма да избегнат контрола на тези органи и няма да бъдат изнесени извън територията на последните и дори извън територията на съответната държава членка. Освен това посочената разпоредба засяга само основните оператори, като оставя извън така създадената система за установяване излишъка в количествата захар, който притежават по-незначителните оператори. Последните количества самостоятелно по необходимост биха имали по-малка тежест в целия установен излишък, но, след като бъдат събрани веднъж, биха могли да представляват част, която не може да се пренебрегне, дори съществена част от посочения излишък.
От друга страна, по силата на член 6, параграф 3, втора, трета и четвърта алинея от Регламент № 60/2004 новата държава членка използва тази система, за да принуди засегнатите оператори да отстранят от пазара за собствена сметка равностойно количество захар или изоглюкоза от индивидуалния им излишък в количествата, като засегнатите оператори трябва да предоставят доказателство за това. При липсата на такова доказателство на последните ще бъде фактурирана определена сума от новата държава членка, която се внася в националния бюджет, изчислен с оглед на количеството, което е трябвало да бъде отстранено. Все пак това задължение се отнася само до основните оператори.
Накрая, член 7, параграф 1 от Регламент № 60/2004, по силата на който държавите членки съобщават на Комисията доказателството, че излишъкът в количествата, посочен в член 6, параграф 1, е отстранен от пазара в съответствие с член 6, параграф 2 и уточняват използвания за тази цел метод, не препраща към количествата, отстранени от основните оператори по силата на параграф 3, а към количество, което по необходимост обхваща последните, но което може да го надвишава, а именно количеството, равняващо се на установения за разглежданата държава членка излишък.
От това следва, че задължението за отстраняване, вменено на новите държави членки, за които Комисията е установила наличието на излишъци, не се отнася до излишък от захар, натрупан на 1 май 2004 г., а просто до определено количество, равняващо се на последния.
Следователно, дори ако част от излишъка, установен за Република Естония или за друга нова държава членка, е складиран под формата на необичайни домакински резерви и, както твърди Република Естония, ако отстраняването на тези резерви не било възможно съгласно способите за отстраняване, посочени в член 6, параграф 2 от Регламент № 60/2004, съответната държава членка все още би могла да изпълни задължението си за отстраняване, като си осигури количество захар, равняващо се на това на нейните домакински резерви, за да ги отстрани съгласно посочените способи и впоследствие да представи на Комисията доказателство за това. Това количество би могло да се достигне, когато е необходимо, по цена на общностния пазар, при търговските оператори, разположени в разглежданата държава членка или при други общностни оператори. По този начин съответната държава членка би породила увеличение на търсенето в Общността, равняващо се на изкуственото понижение, генерирано от нейните домакински резерви, и би компенсирала отрицателното действие от наличието на такива резерви за стабилността на ООП на захарта.
Ако разглежданата държава членка не успее да изпълни задължението си за отстраняване на установения от Комисията излишък, тя ще бъде длъжна в съответствие с член 7, параграф 2 от Регламент № 60/2004 да изплати на бюджета на Общността конкретна сума, изчислена в зависимост от неотстраненото количество.
Тази разпоредба, както твърди Комисията, прилага система, която цели да се осигури, че свръхразходите, необходими за справяне с евентуалните смущения на пазара на захарта, които следват от наличието на неотстранени излишъци, няма да бъдат понесени от бюджета или от производителите на Общността, а от съответните държави членки при спазване на точка 4, параграф 2 от приложение IV към Акта за присъединяване, по силата на който отстраняването на излишъците трябва да стане за сметка на посочените държави, като логическата последица от последната разпоредба е, че и разходите, свързани с неотстраняването на разглежданите излишъци, трябва да са за сметка на държавите членки, които следвало да ги отстранят.
Накрая, следва да се отхвърли доводът на Република Естония, според който домакинските резерви вече били отстранени от пазара, доколкото били продадени на потребителите. Всъщност разрешените от Регламент № 60/2004 способи за отстраняване са единствено тези, предвидени в член 6, параграф 2 от него, както самата Република Естония го поддържа, а обикновената продажба във вътрешността на съответната държава членка не фигурира сред тези способи.
3. Що се отнася до понятието за „запас“, прието при предишните присъединявания
а) Предварителни бележки
Членове 86 и 254 от Акта относно условията на присъединяването на Кралство Испания и на Португалската репу-блика и промените в договорите (
ОВ L 302, 1985 г., стр. 23
, наричан по-нататък „Актът за присъединяване от 1985 г.“) предвиждат, що се отнася до присъединяването на тези две държави (наричани по-нататък „новите държави членки от 1986 г.“) към Европейската общност (наричано по-нататък „присъединяването от 1986 г.“), всеки запас от продукти, които са в свободно обращение на територията на Испания и на Португалия на 1 март 1986 г. и чието количество надхвърля това, което може да се приеме за представляващо нормален прехвърлим остатък, трябва да се отстрани от съответните държави за тяхна сметка. Член 142, параграф 2 от Акта за присъединяване от 1994 г. и член 7 от Регламент (ЕИО) № 3577/90 на Съвета от относно преходните мерки и изменения в селскостопанския сектор в резултат от обединението на Германия (
ОВ L 353, стр. 23
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 9, стр. 80) имат подобно съдържание mutatis mutandis, що се отнася до запасите, които се намират съответно на територията на новите държави членки от 1995 г. при присъединяването им към Европейския съюз през 1995 г. и на територията на бившата Германска демократична репу-блика при обединението на Германия. Тези четири разпоредби и приложение IV, точка 4, параграф 2 от Акта за присъединяване са подобни.
Разпоредбите, които са определили конкретното съдържание на задължението за отстраняване на излишъците в рамките, от една страна, на присъединяванията от 1986 г. и от 1995 г., както и при обединението на Германия, и от друга страна, на присъединяването на новите държави членки през 2004 г., все пак съдържат значими разлики.
Всъщност член 3, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 3770/85 на Съвета от 20 декември 1985 година относно запасите от селскостопански продукти в Испания (
ОВ L 362, стр. 18
) предвижда, че за запас от продукти се смята всяко количество продукти, принадлежащо на Кралство Испания или на всяко физическо или юридическо лице или такова, което те притежават, с изключение на минималните количества. Член 3, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 3771/85 на Съвета от относно запасите от селскостопански продукти в Португалия (
ОВ L 362, стр. 21
) е идентичен mutatis mutandis на член 3, параграф 2 от Регламент № 3770/85, що се отнася до Република Португалия. Така тези две разпоредби въвеждат едно правило de minimis в понятието за „запас“, използвано при присъединяването от 1986 г., ориентирано към значението на натрупаното в резерв количество, а не върху качеството на неговия притежател.
Нито една разпоредба от нормите относно присъединяването от 1995 г. или от тези относно обединението на Германия не определя, що се отнася до захарта, едно идентично правило de minimis. Въпреки това такова правило следва от член 6 от Регламент (ЕО) № 3300/94 на Комисията от 21 декември 1994 година, определящ преходни мерки в сектора на захарта след присъединяването на Австрия, на Финландия и на Швеция (
ОВ L 341, стр. 39
) и от член 2, първа алинея от Регламент (ЕИО) № 2761/90 на Комисията от относно запасите от селскостопански продукти, които се намират на територията на бившата Германска демократична репу-блика (
ОВ L 267, стр. 1
), както това ще бъде анализирано по-нататък.
За разлика от това, Регламент № 60/2004 не съдържа правило de minimis, позволяващо изрично да се изключат минималните количества.
Втора съществена разлика между системите за отстраняване на излишъците от захар, приложена, от една страна, при присъединяванията от 1986 г. и от 1995 г. и при обединението на Германия, и от друга страна, при присъединяването от 2004 г., е методът за определяне на излишъците.
Що се отнася до присъединяването от 1986 г., по силата на член 5, параграф 1 от Регламент № 3770/85 и Регламент № 3771/85, с изключение на конкретни разпоредби относно някои продукти за нормален прехвърлим остатък се приема запасът за функциониране, необходим за нуждите на релевантния пазар през един период, който трябва да се определи, като тези нужди се оценяват по-конкретно в зависимост от потреблението, преработката и традиционния износ, като се отчитат критериите и целите, присъщи на всяка обща организация на пазара.
По силата на член 8, параграф 1 и параграф 2, буква а) от Регламент № 3770/85 и Регламент № 3771/85 способите за прилагане на посочените регламенти по-конкретно съдържат определянето на запаси, посочени в членове 86 и 254 от Акта за присъединяване от 1985 г. за продуктите, чиито количества превишават нормалния прехвърлим остатък. Ето защо член 2 от Регламент (ЕИО) № 579/86 на Комисията от 28 февруари 1986 година, установяващ подробни правила относно запасите от продукти в сектора на захарта в Испания и в Португалия към (
ОВ L 57, стр. 21
), който прилага в сектора на захарта Регламент № 3770/85 и Регламент № 3771/85, не определя излишъците, разпределени от Комисията на Кралство Испания и на Португалската репу-блика, а нормалния прехвърлим остатък за тези държави на датата на присъединяването им към Общността. След това именно последните са тези, които по силата на разпоредбата на член 3 във връзка с член 4 от Регламент № 579/86, трябва да изчислят своите излишъци. За тази цел те трябва да извършат преброяване на запасите, които се намират в свободно обращение на тяхна територия на датата на присъединяването от 1986 г. въз основа на декларациите на притежателите на количества захар или изоглюкоза от поне 3 тона, като последните трябва да са били направени преди при компетентните органи. След това въпросните държави трябва да осигурят износа извън Общността преди на едно количество, равняващо се на разликата между преброеното количество и определения от Комисията нормален прехвърлим остатък.
Следователно, доколкото преброяването е извършено единствено за количествата над 3 тона, задължението за отстраняване на практика се отнася само за количество, равняващо се на разликата между всички индивидуални резерви над 3 тона, съществуващи в съответната държава членка и определения от Комисията нормален прехвърлим остатък, както предвижда правилото de minimis, закрепено в член 3, параграф 2 от Регламент № 3770/85 и Регламент № 3771/85.
По същество системата, установена от релевантните разпоредби относно присъединяването от 1995 г., е идентична на тази от Регламент № 579/86. Така, що се отнася до присъединяването от 1995 г., членове 5, 6 и 7 от Регламент № 3300/94 съответно са равнозначни mutatis mutandis на членове 2, 3 и 4 от Регламент № 579/86. Членове 6 и 7 от Регламент № 3300/94 установяват правило de minimis подобно на приложеното от членове 3 и 4 от Регламент № 579/86.
Системата, установена от релевантните разпоредби относно обединението на Германия, представя по този начин известни прилики с тази от Регламент № 579/86. Въпреки това има две основи разлики.
Така, първо, по силата на член 2 от Регламент № 2761/90 Федерална репу-блика Германия трябва да извърши преброяване и да установи инвентар за определянето на личните запаси от някои продукти, включително захарта, които се намират на територията на бившата Германска демократична репу-блика в деня на обединението, с изключение на минималните количества. Втората алинея от същата разпоредба обаче предвижда, че за прилагането на предходната алинея Федерална репу-блика Германия може да използва и статистически методи. Тази възможност обаче не била предложена на новите държави членки от 1986 г., нито на тези от 1995 г. при предишните присъединявания.
Второ, Регламент № 2761/90 не установява задължението за Федерална репу-блика Германия да отстрани количествата, преброени или изчислени със статистически средства, които надхвърлят нормалния прехвърлим остатък — задължение, което обаче се сочи в член 7 от Регламент № 3577/90.
Във всеки случай всички описани системи се различават съществено от създадената с Регламент № 60/2004 система. Всъщност при последната не се предвижда, че Комисията трябва да определи нормалните прехвърлими остатъци за всяка от новите държави членки, за да задължи по-късно последните да извършат преброяване на количествата над 3 тона, които съществуват на тяхна територия и да определят своя излишък, като сравнят така получената цифра с цифрата, съответстваща на определените от Комисията нормални прехвърлими остатъци (система от присъединяванията от 1986 г. и от 1995 г.). Съответната нова държава членка също така не трябва да извърши преброяване на своите запаси, образувани от количества, които не са минимални (система от обединението на Германия). Точно обратното, по силата на член 6, параграф 1 от Регламент № 60/2004 Комисията определя пряко и едностранно излишъка на всяка от новите държави членки.
Нещо повече от същата тази разпоредба следва, че Комисията не изчислява излишъците въз основа на евентуално преброяване на основните притежатели на запаси във всяка държава членка, а като отчита по-конкретно развитието през годината, предхождаща присъединяването спрямо предходните години на внесените и изнесените количества захар в чист вид или на захар под формата на преработени продукти, като изоглюкоза и фруктоза, на производството, потреблението и запасите от захар и изоглюкоза, и накрая, на обстоятелствата, при които са се образували запасите.
Това предполага, че Комисията изчислява излишъка на всяка от новите държави членки, като използва наличната макроикономическа статистика, а не като наблюдава пряко реалното положение на запасите на микроикономическо равнище. Поради това в съображение 9 от Регламент № 60/2004 се посочва, че за определянето на запасите и отстраняването на излишъка от запаси, идентифициран като такъв, новите държави членки трябва да съобщят на Комисията най-новите статистически данни в областта на търговията, на производството и на потреблението на разглежданите продукти, а не преброяване въз основа на което би се извършило изчисляването.
Въпреки това в тази система е въведена определена гъвкавост, доколкото резултатите от макроикономическите анализи могат да бъдат изменени с оглед на обстоятелствата, при които са се образували запасите въз основа на член 6, параграф 1, буква в) от Регламент № 60/2004.
Именно в светлината на всички тези съображения следва да се представят и впоследствие да се разгледат доводите на страните.
б) Доводи на страните
Република Естония твърди, че изключването на домакинските резерви от понятието за „запас“ съответства на приложение IV, точка 4, параграф 2 от Акта за присъединяване, по-конкретно доколкото тази разпоредба е почти идентична на приетите при присъединяванията от 1986 г. и от 1995 г., по силата на които новите държави членки от 1986 г. и от 1995 г. са били задължени да отстранят своите излишъци, подобно на задължението спрямо новите държави членки, като последните разпоредби очевидно изключват домакинските резерви от понятието за „запаси, които трябва да се отстранят“, тъй като само запасите над 3 тона били взети предвид при определянето на излишъците на новите държави членки от 1986 г. и от 1995 г.
Това доказвало, че понятието за „частен“ запас, което се съдържа в приложение IV, точка 4, параграф 2 от Акта за присъединяване, не визира домакинствата, а търговските оператори, като домакинските резерви в Естония са средно 72 кг на домакинство.
В частност присъединяванията от 1995 г. и от 2004 г. не могли да се приемат за различни, що се отнася до домакинските резерви, по съображение че при последното опасностите били по-значими поради размера на пазарите на новите държави членки. Всъщност това било вярно само в хипотезата, в която домакинските резерви на новите държави членки представлявали сериозна опасност за функционирането на пазара. 43000 тона домакински резерви в Естония обаче били пренебрежимо малко количество в сравнение с 13420682 тона A и Б квоти в Европейския съюз.
Накрая, ако Комисията възнамерявала да действа по различен начин, тя трябвало изрично да посочи това, по-конкретно когато изразила намерението си да разгледа въпроса за селскостопанските запаси, като отчита придобития при предишните присъединявания опит, както показвал документ на Комисията от 30 януари 2002 г. относно запасите (наричан по-нататък „SIP“) и както това се потвърждавало от писмо от , адресирано до посланика на Република Естония.
Комисията оспорва доводите на Република Естония.
в) Съображения на Първоинстанционния съд
Тезата на Република Естония по същество се изразява в поддържане на това, че доколкото разпоредбите, приети при присъединяванията от 1985 г. и 1995 г., както и при обединението на Германия, са въвели система за отстраняване на излишъците, от която на практика били изключени минимални количества, понятието за „запас“, посочено от тези задължения, което е по същество идентично на това в приложение IV, точка 4, параграф 2 от Акта за присъединяване, не може да включва минималните количества като тези, образувани от домакинските резерви.
Тази теза не може да се приеме.
Всъщност протоколите и приложенията към даден акт за присъединяване представляват разпоредби на първичното право, които, освен ако в акта за присъединяване не се предвижда друго, могат да се суспендират, изменят или отменят само съгласно процедурите, предвидени за ревизия на оригиналните договори (Решение на Съда от 11 септември 2003 г. по дело Австрия/Съвет,
C-445/00, Recueil, стр. I-8549
, точка 62).
По принцип обаче обхватът на една разпоредба на първичното право не може да се тълкува в светлината на разпоредбите на вторичното право, които институциите евентуално са приели с оглед на неговото прилагане. Обратно, именно вторичното право трябва да се тълкува, ако такова тълкуване е необходимо и доколкото е възможно, в смисъла на неговото съответствие с разпоредбите на първичното право (вж. в този смисъл Решение на Съда от 25 ноември 1986 г. по дело Klensch и др., 201/85 и
202/85, Recueil, стр. 3477
, точка 21).
В това отношение следва да се подчертае, че нито посочените в точка 182 по-горе разпоредби, предвиждащи задължение за отстраняване на излишъците в рамките на присъединяванията от 1986 г. и 1995 г., както и при обединението на Германия, нито точка 4, параграф 2 от приложение IV към Акта за присъединяване не ограничават понятието за „запас“ до количествата от определен размер.
От друга страна, когато една разпоредба на общностното право може да подлежи на няколко тълкувания, приоритет има това, което по същността си защитава неговото полезно действие (Решение на Съда от 24 февруари 2000 г. по дело Комисия/Франция,
C-434/97, Recueil, стр. I-1129
, точка 21). Следователно, ако съществува съмнение, що се отнася до минималния размер на количествата, включени в понятието за „запас“, което се съдържа в посочените задължения, би следвало то да отпадне в полза на тълкуването, което може да гарантира полезното действие на последните.
Както обаче се обяснява в точка 119 по-горе, целта на разглежданите задължения, що се отнася до захарта, по-конкретно е да се избегнат всички смущения в доброто функциониране на механизмите, предвидени от ООП на захарта, и в частност на тези, причинени от елементи, които оказват въздействие върху ценообразуването и са породени от натрупването на необичайни количества захар в новите държави членки преди присъединяването. Следователно посочените задължения се оказват лишени от тяхното полезно действие, ако минималните количества са изключени поначало от понятието за „запас“, доколкото едно смущение на пазара би могло да настъпи, ако складираните минимални количества са толкова много, че взети заедно съставляват съществена част от разглеждания пазар.
Това не изключва възможността Комисията в рамките на мерките, които приема, за да приложи система за отстраняване, целяща да осигури полезното действие на споменатите в точки 182 и 209 по-горе задължения, да реши по причини, свързани с административно опростяване или с пропорционалност, да ограничи задълженията, произтичащи от посочената система, до складираните количества с особено значение, ако счете, че по този начин тя не подлага на опасност императивната цел за недопускане на каквото и да е смущение на пазара. Решението на Комисията в това отношение на може да зависи от опасностите, които според нея поражда всяко присъединяване за стабилността на пазара.
Единствено през тази призма следва да се отчита наличието на значими разлики между разпоредбите, които са дефинирали конкретното съдържание на задължението за отстраняване на излишъците в рамките, от една страна, на присъединяванията от 1986 г. и 1995 г., както и при обединението на Германия, и от друга страна, на присъединяването от 2004 г.
Що се отнася до довода на Република Естония, изведен от факта, че Комисията трябвало да обясни причината, поради която решила да действа по различен начин в сравнение с предишните присъединявания, в действителност става въпрос за оплакване, изведено от нарушението на задължението за мотивиране и следователно ще бъде разгледано в рамките на третото правно основание.
Третата подточка от първата част следователно трябва да се отхвърли.
4. По тълкуването на член 32 ЕО
а) Доводи на страните
Република Естония отбелязва, че член 32, параграф 1 ЕО изключва домакинствата от общата селскостопанска политика. Домакинските резерви следователно не можели да се уреждат от нормите относно посочената политика, включително Регламент № 60/2004. От друга страна, домакинствата не можели да злоупотребят с механизмите на ООП на захарта, препродавайки посочените резерви на по-висока цена или изнасяйки ги с право на възстановяване от страна на Общността. Причината за покупката на 1000000 тона захар от интервенционни агенции вследствие на присъединяването не била наличието на 43000 тона домакински резерви в Естония, а по-ниско от предвиденото равнище на възстановявания при износа и най-вече — увеличаването на производството на захар на хектар, достигнало през пазарната 2004/2005 година добив от 9,10 тона на хектар вместо предвидените 8,17 тона на хектар, както това се потвърждавало от декласифицирането от Комисията на близо 1900000 тона за пазарната 2005/2006 година.
Комисията оспорва доводите на Република Естония.
б) Съображения на Първоинстанционния съд
Несъмнено вярно е, че, както отбелязва Република Естония, член 32, параграф 1 ЕО предвижда, че „[о]бщият пазар обхваща земеделието и търговията със селскостопански продукти“. Не по-малко вярно е, че параграф 4 от същия член предвижда, че „[ф]ункционирането и развитието на общия пазар на селскостопански продукти трябва да бъдат съпроводени от създаване на обща селскостопанска политика“.
В това отношение следва да се припомни, че обхватът на общностната компетентност по селскостопанските въпроси трябва да се тълкува в светлината на член 33 ЕО, който закрепва целите на общата селскостопанска политика, и на член 34 ЕО, който по-конкретно предвижда, че за постигане на целите, заложени в член 33 ЕО, се създава обща организация на селскостопанските пазари и че тази организация може да обхваща всички мерки, необходими за постигането на посочените цели (вж. в този смисъл Решение на Съда от 21 февруари 1979 г. по дело Stölting,
138/78, Recueil, стр. 713
и Решение на Съда от по дело Обединено кралство/Съвет,
68/86, Recueil, стр. 855
, точка 9).
Целите на селскостопанската политика, закрепени в член 33 ЕО, по-специално са да се осигури приемлив жизнен стандарт за хората, занимаващи се със селско стопанство, в частност посредством увеличаването на индивидуалните доходи на лицата, осъществяващи тази дейност и да се стабилизират пазарите.
От това следва, че целите на селскостопанската политика трябва да се схващат по начин, който да позволи на общностните институции да изпълнят своите отговорности, като се държи сметка за механизмите, необходими за предотвратяване на смущенията на пазарите, и за гарантиране на индивидуалните доходи, считани за приемливи за работещите в сектора.
Съгласно член 34, параграф 2 ЕО общата организация в една от предвидените в параграф 1 от същия член форми може да обхваща всички мерки, необходими за постигането на целите, предвидени в член 33 ЕО, в частност регулирането на цените, помощите за производство и пускането на пазара на различни продукти, мерките за съхраняване и мерките при отлагане на доставките, както и общ механизъм за стабилизиране на вноса или износа.
Както следва от направените вече заключения, контролът върху необичайните количества захар, натрупани в резерв в новите държави членки преди присъединяването им към Европейския съюз, сред които домакинските резерви, е императивно условие за недопускане на евентуалните смущения в ООП на захарта, вследствие по-конкретно на очаквания изкуствен спад в търсенето, причинен от заместването на посочените резерви с количествата, които биха били закупени на пазара, при това в ущърб на приходите на общностните производители и на бюджета на Общността.
От това следва, че отчитането на домакинските резерви при изчисляването на всички излишъци, съществуващи в новите държави членки, което е необходимо, за да не се допуснат посочените по-горе проблеми, попада в мерките, които трябва да се приемат в рамките на общата селскостопанска политика. Следователно тезата на Република Естония трябва да се отхвърли.
5. По приетото от Съда тълкуване на понятие за „притежатели на излишъци от запаси“
а) Доводи на страните
Според Република Естония Съдът ограничава понятието за „притежатели на излишъци от запаси“ само до търговските оператори (Решение по дело Weidacher, точка 118 по-горе, точка 42). Това тълкуване било направено в нормативен контекст, идентичен на този в настоящото дело. В частност Съдът препращал към член 4, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 3108/94 на Комисията от 19 декември 1994 година относно преходните мерки, които се налагат поради присъединяването на Австрия, Финландия и Швеция по отношение на търговията със селскостопански продукти (
ОВ L 328, стр. 42
), чието съдържание, що се отнася до понятието за „излишък от запаси“, по същество било идентично на това от Регламент № 60/2004.
Комисията оспорва доводите на Република Естония.
б) Съображения на Първоинстанционния съд
Несъмнено, както отбелязва Република Естония, Съдът приема в Решението си по дело Weidacher, точка 118 по-горе, дефиниция на понятието за „притежател на излишъци от запаси“ по смисъла на Регламент № 3108/94, която обхваща само търговските оператори. Той заключава, че по смисъла на член 4 от посочения регламент това понятие включва всяко лице, което има право да пусне складирания продукт на пазара и да извлече печалба от това (точка 45 от решението).
Въпреки това тълкуването на посоченото решение от Република Естония е погрешно, въпреки че член 145, параграф 2 от Акта за присъединяване от 1994 г., който предвижда, че новите държави членки от 1995 г. трябва да отстранят излишъците за тяхна сметка, и приложение IV, точка 4, параграф 2 от Акта за присъединяване си приличат много и въпреки че Регламент № 60/2004 има за цел да приложи последния.
В това отношение, първо, следва да се подчертае, че в Решение по дело Weidacher, точка 118 по-горе, Съдът не е дефинирал понятието за „притежатели на излишъци от запаси“, посочено в член 145, параграф 2 от Акта за присъединяване от 1994 г., нито дори това, посочено в разпоредба за изпълнение на последния. Всъщност член 4 от Регламент № 3108/94 не налага никакво задължение за отстраняване на каквото и да е количество селскостопански продукти, а единствено облагане на установените излишъци от запаси. Поради това Съдът се ограничава да посочи, че споменатата разпоредба позволява да се облекчи тежестта на задължението върху новите държави членки от 1995 г., предвидено в член 145, параграф 2 от Акта за присъединяване от 1994 г., за отстраняване на такива запаси за тяхна сметка, без да установява, че тя може да представлява норма за изпълнение.
В това отношение обаче следва да се отбележи, че фактът, че притежателите на излишъци от запаси са обложени за притежаването на последните само ако са търговски оператори, не означава задължително, че понятието за „излишъци от запаси, които трябва да се отстранят“ може да обхваща само запасите, притежавани от търговски оператори.
От друга страна, налице е съществена разлика между налагането на такса върху притежаването на излишъци от запаси, която на практика може да засегне само лицата, които притежават минимално количество и отчитането на излишъците в количествата, съществуващи в една държава членка, коeто може да включва минимални количества, ако е направено, както в конкретния случай, въз основа на наблюдаването на някои макроикономически променливи.
Следователно фактът, че Съдът е пояснил, че притежателите на запаси, които трябвало да бъдат обложени съгласно Регламент № 3108/94, са търговски оператори, не означава задължително, че количествата, които не се притежават от посочените оператори, не могат да се осчетоводят като излишъци в рамките на приемането на обжалвания регламент.
Второ, важно е да се отбележи, че в Решението по дело Weidacher, точка 118 по-горе Съдът не цели да отговори на въпроса дали понятието за „притежатели на излишъци от запаси“, посочено в член 4 от Регламент № 3108/94, обхваща единствено операторите, притежаващи необичайни количества от даден продукт или също и домакинствата, които са натрупали необичайни резерви. Съдът единствено цели да определи дали, както поддържа австрийското правителство в делото, по което е постановено споменатото решение, само лицето, което има право да разполага със стоката, може да се приеме за притежател на тази стока по смисъла на член 4 от Регламент № 3108/94 или, както твърди Комисията, ако думата „притежатели“ по смисъла на посочената разпоредба, обозначава лицето, което упражнява ефективния контрол върху запасите или което действително и материално ги притежава, това би включвало и притежателя на едно право на залог или превозвача, които не притежават по необходимост правомощието свободно да се разпореждат с нея (точки 40, 41 и 43 от решението). Единствено в този контекст Съдът установил, че понятието за „притежатели“ по смисъла на член 4 от Регламент № 3108/94 визира лица, които към 1 януари 1995 г. са имали правото да пуснат складирания продукт на пазара с цел реализирането на печалба, която разглежданото облагане има за цел да неутрализира (точка 42 от решението). Следователно не трябва да се прави широко тълкуване на това заключение.
Трето, следва да се отбележи, че дефиницията за „притежатели на излишъци от запаси“, приета от Съда в Решението по дело Weidacher, точка 118 по-горе, не изключва единствено лицата, различни от търговските оператори, но също и търговските оператори, които не могат да извлекат прекомерна печалба от продажбата на складирания продукт. Така Съдът заключава, че понятието за „притежатели“ по смисъла на член 4 от Регламент № 3108/94 следва да се тълкува като включващо лицата, които към 1 януари 1995 г. са имали правото да пуснат складирания продукт на пазара с цел реализирането на печалба, която разглежданото облагане по главното производство цели по-специално да неутрализира (точка 42 от решението), т.е. печалба, свързана с икономическите преимущества, от които щели да се възползват операторите, които са натрупали излишъци от запаси на ниска цена (точка 22 от решението). Въпреки това член 145, параграф 2 от Акта за присъединяване от 1994 г. задължава новите държави членки от 1995 г. да отстранят излишъците, съществуващи на тяхна територия, а не единствено тези, носещи прекомерна печалба на техните притежатели. Ето защо например разпоредбата на член 5 във връзка с тази на член 7 от Регламент № 3300/94 налагат на Република Австрия отстраняването на количествата захар, изчислени въз основа на събирането на запасите над 3 тона, които надхвърлят референтното количество от 294177 тона, след като цената на захарта преди 1995 г. е по-висока от общностната цена според Комисията.
Четвърто, тълкуването на Съда в Решението по дело Weidacher, точка 118 по-горе, не може да се разглежда, без да се вземе предвид фактът, че то е направено в нормативен контекст, който се различава значително от този в настоящия случай. Всъщност разпоредбата на член 5 във връзка с член 7 от Регламент № 3300/94 на практика ограничила задължението за отстраняване на излишъка от запаси до количества, изчислени единствено въз основа на събирането на индивидуалните запаси над 3 тона и до количествата, които надхвърлят нормалните прехвърлими остатъци, определени от Комисията за всяка от новите държави членки от 1995 г. Така би било неподходящо да се приеме, че понятието за „притежател“ по смисъла на член 4 от Регламент № 3108/94, както то се тълкува от Съда, включва други лица, различни от търговските оператори, след като Комисията впоследствие е ограничила на практика задължението за отстраняване на излишъците до количествата над 3 тона.
По силата на изложеното по-горе следва да се заключи, че разглежданата дефиниция, приета от Съда в Решението по дело Weidacher, точка 118 по-горе, не означава, че домакинските резерви трябва да се изключат от изчисляването на излишъците на една нова държава членка по смисъла на Регламент № 60/2004. Тезата на жалбоподателя и следователно първата част от второто му правно основание трябва да се отхвърлят.
В —
По втората част
Република Естония твърди, че обжалваният регламент, като включва в разпределения ѝ излишък домакинските резерви, е нарушил член 6, параграф 1, буква в) от Регламент № 60/2004, съгласно който при определянето на излишъците Комисията трябва да отчита конкретните обстоятелства, при които са се образували запасите, което Комисията оспорва.
В това отношение Република Естония отбелязва, че Комисията била длъжна да отчете три специфични обстоятелства относно нейното положение, по-специално особеното място на захарта в естонската икономика и култура, промяната на метода при определянето на излишъците и приноса на Общността за образуването на последните.
Накрая, Република Латвия твърди, че Комисията не е отчела в достатъчна степен развитието на икономиката в новите държави членки.
Следва да се разгледат независимо, на първо място, доводите, изложени от Република Естония, изведени от липсата на отчитане от страна на Комисията на всяко от тези три обстоятелства, и на второ място, представеният от Република Латвия довод. В самото начало следва да се определи обхватът на член 6, параграф 1, буква в) от Регламент № 60/2004.
1. Предварителни бележки по обхвата на член 6, параграф 1, буква в) от Регламент № 60/2004
Следва да се припомни, че съгласно член 6, параграф 1 от Регламент № 60/2004, за да определи излишъците на новите държави членки, Комисията по-специално отчита развитието през годината, предхождаща присъединяването, спрямо предходните години на внесените и изнесените количества захар в чист вид или на захар под формата на преработени продукти като изоглюкоза и фруктоза, на производството, потреблението и запасите на захар и изоглюкоза и накрая на обстоятелствата, при които са се образували запасите (вж. точка 13 по-горе).
Регламентите, определящи нормативната уредба за отстраняването на излишъците от захар при присъединяванията от 1986 г. и 1995 г., по-специално съответно Регламент № 579/86 и Регламент № 3300/94, не съдържат разпоредба, аналогична на член 6, параграф 1, буква в) от Регламент № 60/2004. Всъщност по силата на тези два регламента всички количества, получени от сбора на запасите над 3 тона, които превишават изчислените от Комисията нормални прехвърлими остатъци, автоматично се приемат за излишъци.
Установената от Регламент № 60/2004 система следователно предвижда действителна гъвкавост в сравнение със системите, създадени при предишните присъединявания, доколкото позволява определен резерв от захар да не бъде осчетоводен като излишък в зависимост от обстоятелствата, при които се е образувал посоченият резерв.
Въпреки това следва да се подчертае, че Регламент № 60/2004 не обяснява кои са особените обстоятелства при образуването на запасите, които Комисията трябва да отчете, нито дори ролята, която те трябва да изиграят при оценката от страна на Комисията.
При тези условия, важно е да се припомни, че както се споменава в точка 115 по-горе, при тълкуването на разпоредба на общностното право трябва да се взема предвид не само нейното съдържание, но и нейният контекст и целите на правната уредба, от която тя е част, както и всички разпоредби на общностното право. Понятието за „обстоятелства, при които са се образували запасите“ следователно трябва да се тълкува по-конкретно в светлината на целта на Регламент № 60/2004.
В това отношение следва да се подчертае, че целта на мерките, въведени с Регламент № 60/2004, е по-конкретно да не се допуснат смущения на общностния пазар на захар в ущърб на бюджета на Общността и на производителите (вж. точка 163 по-горе). Следователно трябва да се заключи, че отчитането на обстоятелствата, при които са се образували запасите, съгласно член 6, параграф 1, буква в) от Регламент № 60/2004, не може да има за резултат генерирането на опасност от смущение на пазара.
Поради това трябва да се заключи, че член 6, параграф 1, буква в) от Регламент № 60/2004 единствено позволява да се изключат от изчисляването на излишъците някои образувани запаси, които би трябвало да се отчетат като излишъци съгласно другите критерии, посочени в член 6, параграф 1 от посочения регламент, но които не представляват опасност от смущение на пазара с оглед на обстоятелствата по конкретния случай. Подобно е положението например при образуването на запаси при очакване на твърде съществено нарастване на потреблението или когато поради особени съображения равнището на запасите през периода, непосредствено предшестващ присъединяването, е необичайно ниско.
За разлика от това, от текста на член 6, параграф 1, буква в) от Регламент № 60/2004 не следва, че разглежданите обстоятелства трябва да бъдат единствено специфични за положението в една конкретна държава членка.
Именно в светлината на тези съображения трябва да се разгледа настоящата част.
2. По значението на потреблението на захар в Естония
а) Доводи на страните
Република Естония отбелязва, че що се отнася до потреблението на захар, положението в Естония се различава от преобладаващото в другите държави членки. Първо, естонците имали много по-ниски средни доходи от тези на гражданите на старите държави членки и изразходвали процент от него за храна, напитки и тютюневи изделия, който е двойно по-висок от изразходвания от последните граждани. Второ, 96% от конфитюрите, 92% от компотите и 54% от плодовия сок се произвеждал в домашни условия в Естония, където потреблението на захар на човек превишавало с 20% това в старите държави членки. Трето, Естония не произвеждала захар и преди присъединяването не облагала с мито този продукт, поради което цената в Естония се равнявала на една трета от общностната цена. Поради всички тези данни, както и поради недостига в снабдяването, понесен от тази държава вследствие на обявяването на нейната независимост от Съветския съюз, естонците били твърде чувствителни към цената на захарта. Следователно, доколкото те били убедени, че цената ще се увеличи след присъединяването на Република Естония към Европейския съюз, били закупили количества захар в размер на 30 кг на жител и средно 72 кг на домакинство, като общият внос се повишил от 65478 тона през 2002/2003 г. до 160023 тона през 2003/2004 г. За разлика от това в Малта и в Кипър, единствените други държави, които не са производители на захар измежду новите държави членки, нямало традиционно производство на конфитюри и доходът на жител бил по-висок. Така повишаването на цената на захарта не представлявало съпоставим разход за гражданите на двете нови държави членки, които поради това не образували резерви.
Комисията оспорва доводите на Република Естония.
б) Съображения на Първоинстанционния съд
Тезата на Република Естония по същество поддържа твърдението, че Комисията трябвало да отчете факта, че естонските потребители имали явен и дори основен интерес от образуването на значителни домакински резерви, предвиждайки очаквано повишаване на цената на захарта в Естония след присъединяването.
В това отношение следва да се отбележи, че несъмнено е вярно, че естонските потребители имали през периода, непосредствено преди присъединяването, голям интерес от натрупването на резерви от захар, за да забавят доколкото е възможно въздействието върху техния бюджет от очакваното повишаване от 300% на цената на този продукт след присъединяването.
Въпреки това отчитането на такова обстоятелство, за да се изключат така образуваните резерви от понятието за „излишък“, би възпрепятствало постигането на целта, посочена от Регламент № 60/2004, по-специално предотвратяване на смущенията на пазара на захар, свързани с образуването на излишъци (вж. точка 163 по-горе).
Следователно наличието на обективни причини, които пораждат интерес от образуването на домакински резерви, не би могло да се приеме за обстоятелство, при което са се образували запасите съгласно член 6, параграф 1, буква в) от Регламент № 60/2004.
Що се отнася до довода, според който в Естония се използва много повече захар, отколкото в другите държави членки, следва да се отбележи, че дори ако се окаже вярно това, по никакъв начин не би означавало, че образуваните под формата на домакински резерви излишъци не били от естество да създадат опасност от смущение на общностния пазар на захарта след присъединяването.
От друга страна, от преписката не става ясно, че значението на захарта за естонското потребление и култура имало толкова съществена роля при образуването на домакински резерви, както твърди Република Естония. Всъщност според самата Република Естония потреблението на глава от населението на захар на нейна територия е само с 20% над средното за Общността.
Накрая, въведените от Комисията по силата на Регламент № 60/2004 мерки, не възпрепятстват Република Естония да позволи на своите граждани да имат повишено потребление на захар, а единствено — да образуват резерви от необичаен размер, които на практика забавят цялостното прилагане на ООП на захарта на нейна територия, което е в ущърб по-конкретно на производителите от Общността и на общностния бюджет.
В това отношение, ако Република Естония е считала, че е от съществено значение да гарантира на своите граждани временна доставка на захар на цена, по-ниска от тази, която е резултат от прилагането на ООП на захарта на нейна територия, което е пряка последица от решението ѝ да се присъедини към Европейския съюз, тя е трябвало да поиска в рамките на преговорите си с Европейския съюз с оглед на присъединяването, както това е сторила например Република Малта, както следва от приложение XI, точка 4, буква а) от Акта за присъединяване, да ѝ се предостави възможността да субсидира придобиването на определено количество захар от нейните граждани през определен период.
Следователно трябва да се заключи, че Република Естония не е успяла да докаже, че Комисията е нарушила член 6, параграф 1, буква в) от Регламент № 60/2004, като не е отчела ролята на захарта и потреблението ѝ на нейната територия.
3. По изменението от страна на Комисията на критериите, приложени при предишните присъединявания
а) Доводи на страните
Република Естония счита, че при предишните присъединявания Комисията не е включила домакинските резерви при изчисляването на излишъците, а единствено количествата над 3 тона. По този начин приложеният в конкретния случай метод представлявал съществено изменение, което проличавало ясно едва след присъединяването на новите държави членки към Европейския съюз — дата, спрямо която били определени излишъците. Това възпрепятствало Република Естония да не допусне образуването на домакински резерви. От друга страна, Комисията породила оправданото очакване за това, че посочените резерви нямало да бъдат осчетоводени като излишъци, препращайки неколкократно към предишните присъединявания. Това ставало ясно от факта, че в SIP Комисията била посочила, че само операторите трябва да бъдат възпрепятствани да образуват запаси и че задължението за отстраняване на излишъка от запаси тежи единствено върху тях. Тези препращания не били оспорени от Акта за присъединяване, чийто текст, що се отнася до излишъците, е почти идентичен на равнозначните разпоредби, приети при предишните присъединявания.
Комисията оспорва доводите на Република Естония.
б) Съображения на Първоинстанционния съд
С настоящия довод Република Естония по същество изтъква два различни въпроса.
Първо, тя твърди, че фактът, че при предишните присъединявания излишъците на новите държави членки от 1986 г. и от 1995 г. били изчислени единствено въз основа на количествата над 3 тона, съществуващи на тяхна територия, е обстоятелство, при което са се образували запасите съгласно член 6, параграф 1, буква в) от Регламент № 60/2004.
Второ, Република Естония твърди, че Комисията създала у нея оправдани правни очаквания относно факта, че домакинските резерви нямало да бъдат осчетоводени като излишъци.
Що се отнася до първия въпрос, следва да се отбележи, че Република Естония не посочва ясно какво заключение иска да бъде направено от него. Най-достоверното тълкуване на нейните доводи е да се заключи, че тя счита, че фактът, че при предишните присъединявания излишъците на новите държави членки от 1986 г. и от 1995 г. били изчислени единствено въз основа на количествата над 3 тона, означава, че Комисията трябвало да действа по същия начин при определянето на излишъците в рамките на приемането на обжалвания регламент.
Веднага обаче следва да се подчертае, че способите за изчисляване на излишъците, приети при предишните присъединявания, не могат да се приемат за обстоятелства, при които са се образували запасите, съгласно член 6, параграф 1, буква в) от Регламент № 60/2004.
От друга страна, с оглед на изложеното в точки 245—248 по-горе отчитането на обстоятелства, при които са се образували запасите, не може да има за последица генерирането на опасност от смущение на предвидените от ООП на захарта механизми. Ако всяко количество захар под 3 тона обаче трябва поради това да се изключи от изчисляването на излишъците на дадена нова държава членка, общото количество захар, съществуващо на територията на тази държава в деня на присъединяването, би могло да бъде доста значително, което би подложило на опасност целта на Регламент № 60/2004, изразяваща се в недопускането на каквото и да е смущение на посочените механизми.
Така следва да се приеме, че фактът, че в разпоредбите за прилагане на задълженията за отстраняване на излишъците, които се съдържат в актовете за присъединяване от 1985 г. и 1994 г., Комисията е ограничила обхвата на тези задължения до количествата над 3 тона, единствено показва, че тя е счела, че наличието на излишъци, изчислени въз основа на по-ниски количества, не поражда опасност за стабилността на общностния пазар на захарта предвид конкретните обстоятелства, съществуващи при посочените присъединявания. Такъв подход обаче не може да предреши въпроса дали наличието на излишъци, изчислени въз основа на количества под 3 тона, е от естество да генерира опасност от смущение на механизмите на ООП на захарта в контекста на присъединяването.
Що се отнася до втория въпрос, следва да се припомни, че позоваване на принципа на защита на оправданите правни очаквания срещу общностна правна уредба може да се направи само доколкото самата Общност предварително е създала положение, което може да породи оправдани правни очаквания (вж. Решение по дело Weidacher, точка 118 по-горе, точка 31 и цитираната съдебна практика). Посоченият принцип, който се вписва сред основните принципи на Общността, предполага, че съответната общностна институция е предоставила на заинтересованите лица конкретни уверения, които са породили у тях основателни надежди (Решение на Първоинстанционния съд от 2 октомври 2001 г. по дело Martinez и др./Парламент, T-222/99, T-327/99 и
T-329/99, Recueil, стр. II-2823
, точка 183).
Следва обаче да се отбележи, че Общността не е създала предварително в конкретния случай положение, което може да породи оправдани правни очаквания по отношение на Република Естония или на естонските оператори относно факта, че домакинските резерви нямало да се отчетат при изчисляването на естонския излишък.
Всъщност, ако в точка 8, параграф 1, подточка 2) от SIP се посочва, че въпросът за излишъците трябва да се разгледа при отчитане на опита, придобит при присъединяванията от 1986 г. и от 1995 г., както и при обединението на Германия, това не означава, че приетите при присъединяването от 2004 г. мерки трябва да са идентични на тези, приети при предишните присъединявания.
От друга страна, разпоредбите, приложими към присъединяванията от 1986 г. и 1995 г., които се цитират информативно в точка 8, параграф 1, подточка 2) от SIP, са тези, които се съдържат в актовете за присъединяване от 1985 г. и от 1994 г., и предвиждат задължение за отстраняване на излишъците, което не е обвързано от правило de minimis, противно на техните разпоредби за изпълнение, които въвели такова правило.
Следователно Република Естония не е съумяла да представи никакъв документ, удостоверяващ конкретни уверения от страна на Комисията, според които домакинските резерви нямало да бъдат отчетени при изчисляването на естонския излишък. Тя също не е успяла и да посочи доказателство, що се отнася до конкретните уверения от страна на Комисията, според които мерките за изпълнение на задължението за отстраняване, съдържащи се в приложение IV, точка 4, параграф 2 от Акта за присъединяване, били идентични на мерките, приети съгласно равнозначни разпоредби от актовете за присъединяване от 1985 г. и от 1994 г.
При тези обстоятелства Република Естония не може да пренебрегне твърде широкия характер на редакцията на точка 4, параграф 2 от приложение IV от Акта за присъединяване, съгласно която новите държави членки са длъжни да осигурят за своя сметка отстраняването на всички съществуващи на тяхна територия излишъци.
Следователно трябва да се заключи, че фактът, че домакинските резерви не са били включени при изчисляването на излишъците при предишните присъединявания, не може да се приеме за обстоятелство, при което са се образували запасите при присъединяването от 2004 г., съгласно член 6, параграф 1, буква в) от Регламент № 60/2004.
4. По приноса на Комисията за образуването на домакински резерви в Естония
а) Доводи на страните
Република Естония твърди, че през годината, предхождаща присъединяването, 87% от естонския внос на захар произхожда от Европейския съюз и е бил насърчаван с общностни субсидии, приети за незаконосъобразни от Апелативния орган на Световната търговска организация (СТО), което противоречало на принципа на добросъвестност. Комисията дори възпрепятствала Република Естония да ограничи вноса от Общността чрез предпазни мерки, при положение че това щяло да не допусне образуването на излишъци, тъй като за толкова кратък период не било възможно посоченият внос да се замести.
Комисията отхвърля доводите на Република Естония.
б) Съображения на Първоинстанционния съд
Тезата на Република Естония по същество се основава на предположението, че наличието на домакински резерви, и по-общо на естонски излишък, се дължи по-конкретно на факта, че Европейският съюз е субсидирал износа на захар към нейна територия. От това тя заключава, че Комисията е длъжна да отчете това обстоятелство съгласно член 6, параграф 1, буква в) от Регламент № 60/2004, за да се изключат от изчисляването на нейния излишък домакинските резерви.
Тази теза не може да се приеме.
Всъщност дори да се предположи, че може да се установи причинно-следствено отношение между образуването на домакински резерви в Естония и субсидирания общностен износ към Република Естония, това отношение не би направило по-малко опасно за стабилността на ООП на захарта наличието на посочените резерви. Те биха могли да породят смущения на общностния пазар на захарта поради причините, споменати в точки 121—134 по-горе, при това независимо от съображенията, поради които са били образувани.
Следователно предвид съображенията, посочени в точки 245—248 по-горе, следва да се заключи, че наличието на субсидиран износ от Общността към Република Естония не трябва да се отчита като обстоятелство, при което са се образували запасите съгласно член 6, параграф 1, буква в) от Регламент № 60/2004.
От друга страна, и във всеки случай предпоставката, на която се основава тезата на Република Естония, е погрешна.
Всъщност страните не оспорват, че цената на захарта на международния пазар преди присъединяването се равнява на по-малко от една трета от общностната цена. Следователно, дори Комисията да е разполагала със средства за изключване на всякаква възможност Република Естония да се снабдява със захар от общностните оператори, естонските вносители при всички случаи са щели да запазят жив интерес от ориентиране към производителите на захар извън Общността, за да образуват запаси, било за да ги пласират в уголемената Общност срещу голяма печалба, било като предоставят на естонските граждани търсените от тях количества, за да образуват те домакински резерви.
Република Естония счита, че тази промяна в източниците на снабдяване не би била възможна, доколкото естонските вносители щели да срещнат затруднения да заменят за един ден своите традиционни доставчици от Общността с доставчици, установени извън Общността.
Този довод не може да се приеме. Всъщност Република Естония не представя никаква причина, от която било видно, че на пазар като този на захарта един опитен оператор не бил в състояние да закупи на международния пазар значителни количества захар в срок от три месеца и половина от датата на публикуването в Официален вестник на Регламент № 60/2004 до датата на присъединяване на новите държави членки към Европейския съюз, още повече че естонските оператори са могли да платят за захарта с произход извън Общността два пъти по-висока цена от пазарната и следователно да запазят голяма търговска печалба.
От друга страна, следва да се отбележи, че нищо не сочи, че естонските оператори не са могли да образуват излишъци преди датата на публикуването на Регламент № 60/2004 с оглед на продажбата им в разширената Общност или на вътрешния пазар. В този случай обаче приемането от Комисията в рамките на посочения регламент на мерки, които да обезсърчат износа от Общността към Естония, не би било достатъчно, за да се осигури отстраняването на посочените излишъци.
Следователно трябва да се отхвърлят всички доводи на Република Естония.
5. По недостатъчното отчитане от Комисията на развитието на икономиката на новите държави членки.
а) Доводи на страните
Република Латвия счита, че Комисията не отчела в достатъчна степен съгласно член 6, параграф 1, втора алинея, буква в) от Регламент № 60/2004 икономическото развитие на новите държави членки, както и обективната бързина на нарастване на нуждите от суровини, свързана с тази на нарастването на покупателната способност на населението и с развитието на отрасъла на туризма. Така същината на излишъка в Латвия бил резултат от нарастването на производствения капацитет и на потреблението, което не било отчетено в строгите формули на Комисията. Нещо повече последната трябвало да определи не само излишъка на всяка от новите държави членки, но също и нейния нормален прехвърлим остатък към 1 май 2004 г., което още повече щяло да гарантира, че обстоятелствата за образуването на запасите били подложени на подходящ анализ. По този начин Комисията била нарушила също и принципа на защита на оправданите правни очаквания.
Комисията оспорва доводите на Република Латвия.
б) Съображения на Първоинстанционния съд
Член 115, параграф 2, втора алинея от Процедурния правилник на Първоинстанционния съд подчинява допустимостта на молбата за встъпване на спазването по-конкретно на условието, предвидено в член 44, параграф 1, буква в) от посочения регламент, по силата на който исковата молба или жалбата в частност трябва да съдържа кратко изложение на изложените правни основания. За тази цел жалбата трябва изрично да посочва в какво се състои правното ѝ основание, доколкото нейното абстрактно излагане не отговаря на изискванията на Статута на Съда и на Процедурния правилник (Решение на Първоинстанционния съд от 12 януари 1995 г. по дело Viho/Комисия,
T-102/92, Recueil, стр. II-17
, точка 68 и Решение на Първоинстанционния съд от по дело Италия/Комисия, T-181/06, непубликувано в Сборника, точка 139).
В светлината на тези съображения следва да се установи, че изтъкнатите от Република Латвия данни в подкрепа на нейната теза са твърде неясни, за да бъдат разглеждани. Всъщност въз основа на посочените доводи е невъзможно да се определи начинът, по който Комисията трябвало да отчете развитието на икономиката на новите държави членки, за да измени впоследствие изчисляването на излишъците въз основа на потребление, за което се твърди, че е по-високо.
От друга страна, по същество доводите на Република Латвия всъщност се отнасят до собственото ѝ икономическо развитие и дори да се предположи, че са основателни, не биха имали никакво значение за въпроса дали при изчисляването на излишъка, разпределен на Република Естония, Комисията в достатъчна степен е отчела условията, при които са се образували запасите на нейна територия.
С оглед на изложеното по-горе следва да се заключи, че както оплакването на Република Латвия, така и цялото настоящо правно основание, трябва да се отхвърлят.
IV —
По третото правно основание, изведено от нарушение на задължението за мотивиране
А —
Доводи на страните
Република Естония счита, че Комисията не е обяснила в обжалвания регламент причините, поради които домакинските резерви са включени в разглеждания излишък, което предвид обстоятелствата в конкретния случай усложнява положението.
В това отношение, първо, тя твърди, че когато една мярка визира конкретен случай, изискванията за мотивиране са по-строги (Решение на Съда от 28 октомври 1982 г. по дело Lion и др., 292/81 и
293/81, Recueil, стр. 3887
, точка 18 и сл. и Решение на Съда от по дело Klöckner-Werke/Комисия, 311/81 и
30/82, Recueil, стр. 1549
, точка 30 и сл.). Тя счита, че обжалваният регламент засяга само пет нови държави членки и се отнася до положение, което не може да се повтори, по-специално прехода от действащия в тези държави режим към ООП на захарта. Когато обаче броят на лицата е определен и когато няма възможност за бъдещо прилагане, един регламент представлявал по-скоро набор от решения.
Второ, Република Естония отбелязва, че едно решение трябва да бъде подробно от обстоятелствена страна, по-конкретно когато поражда сериозни и значими последици. Тъй като сумата, която Република Естония трябва да заплати, ако не отстрани излишъците, е 45,7 милиона евро, или 1,35% от нейния бюджет, Комисията била длъжна да представи по-обстойно мотивиране.
Трето, Република Естония подчертава, че в сравнение с предишните присъединявания Комисията е променила практиката на равнище изчисляване на излишъците и е въвела нетипичен метод в контекста на общата селскостопанска политика, при положение че изменението на дадена практика също изисква подробни мотиви.
Накрая и четвърто, обжалваният регламент не съдържал никакви мотиви относно начина, по който били отчетени конкретните обстоятелства, към които препраща член 6, параграф 1, буква в) от Регламент № 60/2004, с изключение на едно неоспоримо означение в съображение 3. Това възпрепятствало всякакъв контрол за законосъобразността на обжалвания регламент, при положение че член 6, параграф 1, буква в) от Регламент № 60/2004, оставя на Комисията широко право на преценка, следователно изискуемото равнище за мотивиране в тази ситуация било по-високо.
В това отношение Република Естония отбелязва, че съображенията, поради които домакинските резерви били включени при изчисляването на разглежданите излишъци, не ѝ били съобщени дори в рамките на Управителния комитет по захарта или на заседанието от 19 май 2005 г. и приканва Комисията да предаде на Първоинстанционния съд представените на това заседание документи.
Комисията оспорва доводите на Република Естония.
Б —
Съображения на Първоинстанционния съд
Следва да се отбележи, че обжалваният регламент не е нормативният акт, който е предвидил, че домакинските резерви се отчитали като излишъци.
Всъщност нормативният акт, който е утвърдил такова отчитане, е единствено Регламент № 60/2004. Последният е установил система за изчисляване на излишъците, която е твърде различна от тези, въведени с Регламент № 579/86 и Регламент № 3300/94 за присъединяванията от 1986 г. и от 1995 г., които по-конкретно се основавали на организирането на преброяване от националните органи на количествата над 3 тона, съществуващи на тяхна територия, за да ги сравнят след това с количество, определено от Комисията като нормален прехвърлим остатък и така да се отстрани всеки евентуален излишък (вж. точки 195 и 196 по-горе).
В това отношение следва да се отбележи, че в съображение 7 от Регламент № 60/2004 ясно се посочва, че определянето на излишъка от запаси ще се извърши от Комисията въз основа на развитието на търговията и на тенденциите в областта на производството и потреблението в новите държави членки за периода между 1 май 2000 г. и Що се отнася до съображение 9 от посочения регламент, там се посочва, че за определянето на излишъка от запаси новите държави членки трябва да съобщят на Комисията най-скорошните статистически данни в областта на търговията, производството и потреблението на разглежданите продукти (вж. точка 197 по-горе).
Член 6 от Регламент № 60/2004 предвижда по този начин, че при определянето на излишъците се отчита по-специално през годината, предхождаща присъединяването, в сравнение с предходните години развитието на внесените и изнесените количества захар в чист вид или захар под формата на преработени продукти като изоглюкоза и фруктоза, на производството, потреблението и запасите от захар и изоглюкоза и накрая на обстоятелствата, при които са се образували запасите.
Следователно, както вече беше обяснено по-рано, видно е, че Регламент № 60/2004 определя метод за определяне на излишъците, ориентиран към наблюдението на макроикономическите тенденции, а не към наблюдението на количествата, които действително са натрупани в резерв в една конкретна държава членка. Той включва също и финална клауза за гъвкавост, която позволява да се измени резултатът от този преглед предвид конкретните обстоятелства, оправдаващи изключването на някои количества захар, доколкото наличието на тези количества не представлява опасност от смущение на механизмите на ООП на захарта, както това следва от направеното в точки 245—248 по-горе тълкуване на член 6, параграф 1, буква в) от Регламент № 60/2004. Самата Комисия отбелязва в приложение I към съобщението от г-жа Fischer Boel, че предметът на посоченото приложение е да се определи методология за определяне на излишъците на новите държави членки на макроикономическо равнище, както го изисква член 6 от Регламент № 60/2004, който не съдържа никаква разпоредба, изключваща минималните количества от изчисляването на излишъците.
Съображение 3 от обжалвания регламент споменава макроикономическите променливи, които на практика са били отчетени от Комисията при изчисляването на излишъците. Така в него се обяснява, че Комисията най-общо приема, че излишъкът в количествата захар, е резултат от увеличеното производство, към който трябва да се добави вносът и да се извади износът за периода между 1 май 2003 г. и , сравнен със средната стойност на същите количества за същия период през трите предходни години.
Видно е също, че такъв метод за определяне на излишъците по необходимост включва отчитането на домакинските резерви също както и тези, образувани от операторите. Всъщност, що се отнася до Република Естония — държава, която не е производителка на захар, излишъкът, изчислен за пазарната 2003/2004 година, задължително трябва да е резултатът от разликата между вноса, извършен през тази пазарна година, и средната стойност на извършения през трите предходни пазарни години внос, от която разлика трябва да се извади разликата между износа, извършен през тази пазарна година и средната стойност на износа, извършен през трите предходни пазарни години. Подобен метод обаче, който по принцип отчита единствено вноса и износа, не позволява да се изключат домакинските резерви от така полученото количество, освен ако се приеме, че наличието на посочените резерви е обстоятелство, при което са се образували тези запаси съгласно член 6, параграф 1, буква в) от Регламент № 60/2004.
Фактът, че този метод е бил ефективно приложен, следва не само от съображенията на обжалвания регламент, но също така, при това особено ясно, и от документите, неколкократно представени на Република Естония в рамките на Управителния комитет по захарта, и на последно място, на срещата на експертната група от 19 май 2005 г., като тези документи са били представени преди приемането на посочения регламент и са били известни на Република Естония.
При тези обстоятелства следва да се заключи, от една страна, че обжалваният регламент е мотивиран в достатъчна степен, що се отнася до въпроса за причините, поради които домакинските резерви не са били изключени от изчисляването на естонския излишък, и от друга страна, че мотивите на посочения регламент не трябва задължително да съдържат причините, поради които Комисията се е отказала от приетата при предишните присъединявания практика, доколкото този отказ е необходима и логична последица от Регламент № 60/2004, чиято законосъобразност не се оспорва от Република Естония в рамките на настоящата жалба.
V —
По четвъртото правно основание, изведено от нарушение на принципа на добра администрация
А —
Доводи на страните
Република Естония твърди, че Комисията е нарушила принципа на добра администрация, като е приела обжалвания регламент, тъй като последният е набор от пет решения за съответните нови държави членки, тя била длъжна да изготви своето решение старателно и безпристрастно. Комисията не била отчела конкретните обстоятелства относно положението на Република Естония, макар че е била уведомена за това. Г-жа Fischer Boel била взела това решение, основавайки се на съображения без връзка с делото, извършвайки по този начин злоупотреба с власт. Тя трябвало да се опита, от една страна, да не допусне опасността нови държави членки да оспорят основата за изчисляване относно други продукти или да се позовават на конкретни обстоятелства, и от друга страна, да не допусне създаването на прецеденти за бъдещите присъединявания.
От друга страна, Комисията трябвало да прецени въздействието от собственото ѝ поведение върху създаденото положение, по-конкретно доколкото била заявила, че ще използва същия метод за изчисляване като при предишните присъединявания.
Накрая, по силата на принципа на добра администрация преди всяко вземане на решение колегиумът трябвало да е запознат с основните факти. Следователно той се произнесъл по въпроса за включването на домакинските резерви в естонския излишък, макар че окончателният текст на съобщението от г-жа Fischer Boel не обхващал доводите на Република Естония, по-конкретно относно сериозните последици на това решение за нейния бюджет, нито съображенията на г-жа Fischer Boel по въпроса, нито ефективни стойности, нито сравнение с Република Малта и Република Кипър.
Комисията счита, че настоящото правно основание трябва да се отхвърли.
Б —
Съображения на Първоинстанционния съд
Следва да се отбележи, че с настоящото правно основание, като се позовава на принципа на добра администрация, от една страна, Република Естония по същество повтаря причините, поради които счита, че Комисията е нарушила член 6, параграф 1, буква в) от Регламент № 60/2004, като е приела обжалвания регламент, без да отчита конкретните обстоятелства относно нейното положение. Тези доводи бяха разгледани и отхвърлени в рамките на втората част на второто правно основание. От друга страна, Република Естония повтаря причините, поради които счита, че в конкретния случай е нарушен принципът на колегиалност. Тези доводи бяха разгледани и отхвърлени в рамките на първото правно основание.
Следователно настоящото правно основание трябва да се отхвърли в неговата цялост.
VI —
По петото правно основание, изведено от нарушение на принципа на добросъвестност
А —
Доводи на страните
Република Естония твърди, че принципът на добросъвестност забранява на страните, подписали едно международно споразумение, да приемат актове, които лишават това споразумение от предмета и целта му. Следователно след подписването на Акта за присъединяване Комисията била длъжна да се въздържа от всяка мярка, която би могла да благоприятства каквото и да е смущение на пазара или спекулацията. Тя обаче била пропуснала да вземе предвид мерки срещу нарастването на износа от Общността и била възпрепятствала Република Естония да стори това. Това усложнявало положението, тъй като Комисията била посочила, че ще отчете последиците върху запасите, причинени от либерализирането на търговията между държавите кандидатки и Европейския съюз и че ще приложи същите принципи като при предишните присъединявания.
Комисията оспорва доводите на Република Естония.
Б —
Съображения на Първоинстанционния съд
В рамките на настоящото правно основание Република Естония по същество изтъква същите доводи, които посочва в рамките на своето второ и четвърто правно основание. Следователно тези доводи трябва да се отхвърлят поради същите съображения както споменатите правни основания.
VII —
По шестото правно основание, изведено от нарушение на принципа на недопускане на дискриминация
Република Естония твърди, че обжалваният регламент нарушава принципа на недопускане на дискриминация в три отношения, които трябва да се разгледат отделно.
А —
Дискриминация в сравнение с Република Малта и с Република Кипър
1. Доводи на страните
Република Естония счита, че е била третирана по дискриминационен начин в сравнение с Република Малта и с Република Кипър, тъй като тези две нови държави членки и тя са третирани еднакво, макар че половината от естонския излишък е образуван от домакински резерви, докато малтийският и кипърският излишък са притежавани само от операторите. Тази дискриминация следвала от прочита на приложение 18 и усложнявала положението, ако както показва развитието на изчислението на малтийския излишък в периода между проекта за регламент (13210 тона) и обжалвания регламент (2452 тона), в случая на Република Малта, са отчетени действително конкретните обстоятелства.
Комисията оспорва доводите на Република Естония.
2. Съображения на Първоинстанционния съд
Тезата на Република Естония се изразява по същество в твърдението, че естонският излишък е изчислен по същия начин като кипърския и малтийския излишък, макар че конкретните обстоятелства относно нейното положение трябвало да накарат Комисията да ѝ предостави различно третиране. Въпреки това причините, поради които Република Естония счита, че трябва да се възползва от подобно третиране, не са от естество да подкрепят тезата ѝ.
Всъщност тези съображения по същество са изтъкнатите в подкрепа на твърдението, че Комисията трябвало да отчете особената роля на потреблението на захар в Република Естония, изложени в рамките на втората част от второто правно основание. Доколкото обаче беше заключено, че тези съображения не могат да накарат Комисията да изключи домакинските резерви на Република Естония от изчисляването на излишъка на последната, както се подчерта в точки 252—260 по-горе, не може да се приеме, че — като не е отчела посочените причини — Комисията е третирала Република Естония по дискриминационен начин.
От друга страна, доколкото доводът на Република Естония може да се схване в смисъл, че Комисията е намалила малтийския излишък, отчитайки наличието на особено обстоятелство относно положението на Република Малта, макар че не е сторила това с Република Естония, следва да се отбележи, че наличието на такова специфично условие, което не се споменава в обжалвания регламент, не може да засегне законосъобразността на изчисляването на естонския излишък, нито да служи като доказателство за дискриминация срещу Република Естония.
Всъщност Република Естония не посочва дали намаляването, на което е имала право Република Малта, трябва също да ѝ се предостави по съображение, че нейното положение и това на Република Малта, което е позволило на последната да получи разглежданото намаление, следват от същото конкретно обстоятелство.
От друга страна, ако доводът на Република Естония следва да се разбира в смисъл, че общият излишък на Република Малта е намален погрешно, трябва да се подчертае, че тази грешка от страна на Комисията, ако се приеме за установена, не може да оспори обжалвания регламент по отношение на Република Естония. Всъщност тази държава членка не може да иска прилагането на метод за изчисляване на нейния излишък, който е различен от приложимия към нея метод и във всеки случай допуснатата грешка имала значение за обжалвания регламент само доколкото засягала Република Малта (вж. в този смисъл Решение на Съда от 14 март 2002 г. по дело Италия/Съвет,
C-340/98, Recueil, стр. I-2663
, точки 90 и 91).
Следователно трябва да се заключи, че Република Естония не е успяла да докаже, че Комисията, като е приела обжалвания регламент, я е третирала по дискриминационен начин в сравнение с Република Малта и с Република Кипър.
Б —
Дискриминация в сравнение с някои държави членки, които по-рано са се присъединили към Общността
1. Доводи на страните
Република Естония счита, че е третирана по дискриминационен начин в сравнение с държави членки, които по-рано са се присъединили към Общността, впоследствие към Европейския съюз, тъй като в идентични фактически и правни положения домакинските резерви на последните не са били отчетени при определянето на техните излишъци, което Комисията оспорва.
2. Съображения на Първоинстанционния съд
Следва да се отбележи, че преходните мерки, които трябва да се приемат в областта на селското стопанство при всяко разширяване, трябва да бъдат приспособени към конкретните опасности от смущения на селскостопанските пазари, които такова разширяване може да съдържа. Следователно институциите не са длъжни да прилагат идентични преходни мерки в рамките на две последователни разширявания.
В частност Комисията може да отчете сред разликите, съществуващи при разширяванията от 1995 г. и от 2004 г., факта, че целта да не се допуснат смущения на общностния пазар на захарта поради натрупването на излишъци била по-трудно постижима през 2004 г. поради много по-големия размер на пазарите на новите държави членки и на много по-високия им производствен капацитет, както и поради факта, че някои нови държави членки като Република Естония не са облагали с мита вноса на захар, като този продукт просто можел да се закупи на международния пазар — данни, които Комисията отбелязва в писменото си становище, без да бъде оспорена по тази точка от Република Естония. Нещо повече разликите в цените между Общността и новите държави членки също били по-големи. Кумулирането на тези два елемента прави опасността от дестабилизиране на пазара на захарта значително по-голяма и следователно оправдава приемането на по-строги преходни мерки.
Следователно трябва да се заключи, че Република Естония не е съумяла да докаже, че Комисията я е третирала по дискриминационен начин в сравнение с държавите членки, които са се присъединили при предишни присъединявания към Общността, впоследствие към Европейския съюз.
В —
Дискриминация в сравнение с всички стари държави членки
1. Доводи на страните
Република Естония счита, че е била третирана по дискриминационен начин в сравнение с всички стари държави членки. Всъщност по силата на обжалвания регламент тя била длъжна да изиска от нейните оператори да отстранят количество захар в повече от техния излишък, за да изпълни задължението си за отстраняване, като се има предвид, че не е възможно да се отстранят домакинските резерви. Следователно тези оператори били в по-неблагоприятно положение от това на старите държави членки. Накрая, ако Регламент № 60/2004 следва да се тълкува така, че Република Естония трябва да понесе последиците от наличието на посочените резерви, като заплати визираната в член 7, параграф 2 от Регламент № 60/2004 сума, тогава тя била подложена на дискриминация в сравнение със старите държави членки, които преди това никога не е трябвало да понесат такъв разход.
Комисията основно счита, че доводите на Република Естония са насочени срещу Регламент № 60/2004, а не срещу обжалвания регламент и поради това са недопустими, а при условията на евентуалност оспорва тези доводи.
2. Съображения на Първоинстанционния съд
Без да е необходимо произнасяне по допустимостта на доводите на Република Естония, следва да се подчертае, че естонските оператори не са длъжни по силата на Регламент № 60/2004 да отстранят количество захар над техния отделен излишък. Единствено самата Република Естония трябва да осигури отстраняването на количество захар, равняващо се на определения от Комисията излишък (вж. точка 171 по-горе).
Що се отнася до твърдяната дискриминация, на която била подложена Република Естония vis-à-vis старите държави членки, доколкото трябва да заплати визираната в член 7, параграф 2 от Регламент № 60/2004 сума, ако не успее на отстрани количеството захар, равняващо се на нейния излишък, следва да се отбележи, че състоянието на земеделието в новите държави членки е коренно различно от това в старите (Решение на Съда от 23 октомври 2007 г. по дело Полша/Съвет, C-273/04, Сборник, стр. I-8925, точка 87).
Всъщност операторите, разположени в старите държави членки и тези, разположени в Естония, били подчинени преди разширяването на различни норми, квоти и механизми за подпомагане на производството. От друга страна, докато общностните институции могат да възпрепятстват образуването на излишъци от запаси на територията на старите държави членки чрез мерките, предвидени в рамките на ООП на захарта, те не могли да възпрепятстват образуването на излишъци от запаси на територията на новите държави членки преди тяхното присъединяване към Европейския съюз. Именно поради това приложение IV, точка 4, параграфи 1—4 от Акта за присъединяване предвижда задължението за новите държави членки да отстранят за своя сметка техните излишъци от запаси, без да предвижда при това паралелно задължение за старите държави членки, което Република Естония е приела, подписвайки Акта за присъединяване.
Следователно трябва да се заключи, че Република Естония не е съумяла да докаже наличието на дискриминация спрямо нея в сравнение със старите държави членки.
Така настоящото правно основание следва да се отхвърли в неговата цялост.
VIII —
По седмото правно основание, изведено от нарушение на правото на собственост
А —
Доводи на страните
Република Естония твърди, че обжалваният регламент нарушава правото на собственост, признато и защитено в рамките на общия селскостопански пазар, тъй като на този пазар могат да бъдат налагани ограничения, ако отговарят на преследваните от Общността цели от общ интерес и не представляват несъразмерна намеса, която би застрашила самата му същност. Да се задължат обаче естонските граждани да отстранят закупената захар за тяхно потребление би представлявало такава намеса, тъй като тази захар не би могла да генерира опасност от спекулация или от смущение на пазара. От друга страна, това би представлявало отчуждаване, без домакинствата, обикновените потребители, пряко да се възползват от ООП на захарта. Накрая, ако операторите са задължени да отстранят количество над индивидуалния им излишък от запаси, това също би представлявало нарушение на правото на собственост.
Б —
Съображения на Първоинстанционния съд
Тезата на Република Естония следва да се отхвърли незабавно.
Всъщност нито една разпоредба от Регламент № 60/2004 не задължава естонските домакинства да отстранят каквото и да било количество захар, нито естонските оператори — да отстранят допълнително количество захар спрямо индивидуалния им излишък. Единствено Република Естония е длъжна да осигури отстраняването на количество захар, равняващо се на определения от Комисията излишък или да заплати визираната в член 7, параграф 2 от посочения регламент сума, ако не съумее да изпълни задължението си.
С оглед на изложеното по-горе следва заключи, че Република Естония не е съумяла да докаже каквото и да било нарушение на правото на собственост в резултат на приемането на обжалвания регламент.
IX —
По осмото правно основание, изведено от нарушение на принципа на пропорционалност
А —
Доводи на страните
Република Естония твърди, че обжалваният регламент нарушава принципа на пропорционалност, тъй като отстраняването на домакинските резерви не било необходимо, за да не се допусне спекулацията и смущенията на пазара — цели, преследвани от Регламент № 60/2004. Всъщност, от една страна, наличието на тези резерви създавало опасност от смущение само ако те могат да бъдат препродадени, което не било достъпно за домакинствата, както това се доказвало с факта, че цената на захарта в Естония се увеличила трикратно след присъединяването, за да остане впоследствие стабилна. От друга страна, тези резерви не поощрявали спекулацията, както това се доказвало с факта, че те никога не са били отчитани при предишните присъединявания. Накрая, включването на посочените резерви в излишъка, разпределен на Република Естония, имал за резултат двойно увеличаване на сумата, която трябва да се плати в случай на неспазване на задълженията, предвидени от Регламент № 60/2004.
Република Латвия допълва, че предвид грешките в изчислението на Комисията обжалваният регламент не можел да постигне целта, преследвана от Регламент № 60/2004, която не била да се утежни бюджетът на новите държави членки, а този на предприятията, които са складирали захар за спекулативни цели, като са използвали разликите във вносните мита.
Б —
Съображения на Първоинстанционния съд
Съображенията, разгледани в точки 121—129 и 162—167 по-горе, по необходимост налагат отхвърлянето на изложените от Република Естония доводи.
Що се отнася до доводите на Република Латвия, следва да се отбележи, че те не позволяват да се идентифицират твърдените грешки в изчислението на Комисията, които не позволявали да се постигне целта, преследвана от обжалвания регламент, както и от Регламент № 60/2004. От друга страна, следва да се подчертае, че обратно на твърдяното от Република Латвия, целта на тези регламенти не е да се утежни бюджетът на предприятията, които са складирали захар за спекулативни цели, като са използвали разликите във вносните мита, нито този на новите държави членки, а да възпрепятства възможните смущения на ООП на захарта след присъединяването на тези държави, свързани с наличието на излишъци на тяхна територия, по-конкретно като се гарантира, че тези излишъци ще бъдат отстранени изключително за сметка на посочените държави.
Следователно настоящото правно основание трябва да се отхвърли.
X —
По първото допълнително правно основание, изложено от Република Латвия, изведено от нарушение на правото на защита
А —
Доводи на страните
Република Латвия посочва, че не е разполагала с възможността да изложи становището си по обжалвания регламент и да представи своите възражения в разумен срок, що се отнася до методологията, чрез която били изчислени излишъците, което Комисията оспорва.
Б —
Съображения на Първоинстанционния съд
Република Латвия изтъква по същество нарушение на правото ѝ на защита. Тези доводи следователно са ирелевантни, тъй като, дори ако се предположи, че са допустими и основателни, те не могат да бъдат от значение за законосъобразността на обжалвания регламент, що се отнася до Република Естония.
Така настоящото правно основание следва да се отхвърли.
XI —
По второто допълнително правно основание, изложено от Република Латвия, изведено от нарушение на принципа на защита на оправданите правни очаквания
А —
Доводи на страните
Република Латвия счита, че Комисията е нарушила принципа на защита на оправданите правни очаквания, тъй като тя трябвало да определи за всяка от новите държави членки не само съответния излишък, но и нормалния прехвърлим остатък към 1 май 2004 г., което Комисията оспорва.
Б —
Съображения на Първоинстанционния съд
Следва да се припомни, че член 40, четвърта алинея от Статута на Съда, приложим към производството пред Първоинстанционния съд по силата на член 53, първа алинея от този Статут, и член 116, параграф 4 от Процедурния правилник предоставят на встъпилата страна правото самостоятелно да изложи не само доводите, но и правните основания, доколкото последните са в подкрепа на исканията на някоя от главните страни и по същността си не са напълно чужди на съображенията в основата на спора, както е бил установен между жалбоподателя и ответника, така че това да доведе до промяна на неговия предмет (Решение на Първоинстанционния съд от 15 юни 2005 г. по дело Regione autonoma della Sardegna/Комисия,
T-171/02, Recueil, стр. II-2123
, точка 152).
Настоящото допълнително правно основание, изложено от Република Латвия, обаче по същество е напълно чуждо на съображенията, изложени в подкрепа на правните основания, изтъкнати от Република Естония в рамките на настоящата жалба, и трябва да се отхвърли като недопустимо. Всъщност, ако Република Естония е изложила в рамките на втората част от второто правно основание довод, който отчасти може да се тълкува като изведен от нарушението на принципа на защита на оправданите правни очаквания, тя го е направила по отношение на обстоятелството, че при предишните присъединявания количествата под 3 тона не са били отчетени при изчисляването на излишъците, а не по отношение на предполагаеми оправдани правни очаквания, че трябва да се изчисли нормалният прехвърлим остатък, а не излишъкът.
С оглед на изчерпателността следва да се отбележи, че макар че приложение IV, точка 4, параграф 2 от Акта за присъединяване предвижда, че всеки запас от продукти в свободно обращение на територията на новите държави членки към датата на присъединяване, който надхвърля количеството, което би могло да се приеме за представляващо нормален прехвърлим остатък, трябва да се отстрани за сметка на посочените държави, тази разпоредба не задължава Комисията да изчисли излишъка на два етапа, т.е. като първо изчисли нормалния прехвърлим остатък и впоследствие количеството, което надхвърля тази стойност и което следва да се отстрани.
В това отношение следва да се отбележи, че когато упражнява компетенциите, които Съветът или авторите на Акта за присъединяване ѝ предоставят в областта на общата селскостопанска политика за изпълнението на установените от него правила, Комисията може да е принудена да се възползва от широко право на преценка, така че единствено явно неподходящият характер на приета в тази област мярка с оглед на целта, която компетентната институция възнамерява да постигне, може да засегне законосъобразността на такава мярка (вж. Решение по дело Weidacher, точка 118 по-горе, точка 26 и цитираната съдебна практика). Следователно трябва да се заключи, че тя е свободна при упражняването на тази широка свобода на преценка да приложи опростен метод за изчисляване, от който пряко може да произтече подлежащият на отстраняване излишък. Би следвало Република Латвия да докаже, че избраният от Комисията метод е явно неподходящ. Въпреки това доводите, които Република Латвия посочва в това отношение, не са от естество да оспорят основателността на използвания от Комисията метод. Всъщност Република Латвия се ограничава да поддържа, без по никакъв начин да подкрепя своето твърдение, от една страна, че ако Комисията била приложила метода, който според нея е адекватен, тя щяла да гарантира в по-голяма степен, че обстоятелствата за образуването на запаси били правилно анализирани, и от друга страна, че по този начин Комисията е нарушила принципа на защита на оправданите правни очаквания, без да се позове на никакво точно уверение от страна на Комисията, сочещо, че тя ще действа по начина, който Република Латвия счита за подходящ.
Следователно допълнителното правно основание, изложено от Република Латвия, трябва също да се отхвърли по същество.
С оглед на изложеното по-горе жалбата трябва да се отхвърли в нейната цялост.
По съдебните разноски
Съгласно член 87, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като е загубила делото, Република Естония следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски в съответствие с исканията на Комисията.
Република Латвия понася направените от нея съдебни разноски съгласно член 87, параграф 4, първа алинея от Процедурния правилник.

По изложените съображения
ПЪРВОИНСТАНЦИОННИЯТ СЪД (първи състав)
реши:

1)
Отхвърля жалбата.

2)
Осъжда Република Естония да заплати направените от нея съдебни разноски, както и тези на Комисията на Европейските общности.

3)
Република Латвия понася направените от нея съдебни разноски.

Tiili
Dehousse
Wiszniewska-Białecka
Постановено в открито съдебно заседание в Люксембург на 2 октомври 2009 година.
Подписи
Съдържание

Правна уредба

I — По ООП на захарта

II — По Договора за присъединяване и Акта за присъединяване

Обстоятелства, предхождащи спора

I — По Регламент (ЕО) № 60/2004

II — По Регламент (ЕО) № 651/2005

III — По обжалвания регламент

Производство и искания на страните

От правна страна

I — По първоначалните искания на Република Естония и на Комисията

А — По предварителното искане на Република Естония

1. Доводи на страните

2. Съображения на Първоинстанционния съд

Б — По предварителното искане на Комисията

1. Доводи на страните

2. Съображения на Първоинстанционния съд

II — По първото правно основание, изведено от нарушение на принципа на колегиалност

А — Доводи на страните

Б — Съображения на Първоинстанционния съд

III — По второто правно основание, изведено от нарушение на Регламент № 60/2004

А — По принудителния характер на Регламент № 60/2004 спрямо обжалвания регламент

1. Доводи на страните

2. Съображения на Първоинстанционния съд

Б — По първата част

1. Що се отнася до значението на думата „запас“

а) Доводи на страните

б) Съображения на Първоинстанционния съд

2. Що се отнася до систематичния прочит на Регламент № 60/2004

а) Доводи на страните

б) Съображения на Първоинстанционния съд

3. Що се отнася до понятието за „запас“, прието при предишните присъединявания

а) Предварителни бележки

б) Доводи на страните

в) Съображения на Първоинстанционния съд

4. По тълкуването на член 32 ЕО

а) Доводи на страните

б) Съображения на Първоинстанционния съд

5. По приетото от Съда тълкуване на понятие за „притежатели на излишъци от запаси“

а) Доводи на страните

б) Съображения на Първоинстанционния съд

В — По втората част

1. Предварителни бележки по обхвата на член 6, параграф 1, буква в) от Регламент № 60/2004

2. По значението на потреблението на захар в Естония

а) Доводи на страните

б) Съображения на Първоинстанционния съд

3. По изменението от страна на Комисията на критериите, приложени при предишните присъединявания

а) Доводи на страните

б) Съображения на Първоинстанционния съд

4. По приноса на Комисията за образуването на домакински резерви в Естония

а) Доводи на страните

б) Съображения на Първоинстанционния съд

5. По недостатъчното отчитане от Комисията на развитието на икономиката на новите държави членки.

а) Доводи на страните

б) Съображения на Първоинстанционния съд

IV — По третото правно основание, изведено от нарушение на задължението за мотивиране

А — Доводи на страните

Б — Съображения на Първоинстанционния съд

V — По четвъртото правно основание, изведено от нарушение на принципа на добра администрация

А — Доводи на страните

Б — Съображения на Първоинстанционния съд

VI — По петото правно основание, изведено от нарушение на принципа на добросъвестност

А — Доводи на страните

Б — Съображения на Първоинстанционния съд

VII — По шестото правно основание, изведено от нарушение на принципа на недопускане на дискриминация

А — Дискриминация в сравнение с Република Малта и с Република Кипър

1. Доводи на страните

2. Съображения на Първоинстанционния съд

Б — Дискриминация в сравнение с някои държави членки, които по-рано са се присъединили към Общността

1. Доводи на страните

2. Съображения на Първоинстанционния съд

В — Дискриминация в сравнение с всички стари държави членки

1. Доводи на страните

2. Съображения на Първоинстанционния съд

VIII — По седмото правно основание, изведено от нарушение на правото на собственост

А — Доводи на страните

Б — Съображения на Първоинстанционния съд

IX — По осмото правно основание, изведено от нарушение на принципа на пропорционалност

А — Доводи на страните

Б — Съображения на Първоинстанционния съд

X — По първото допълнително правно основание, изложено от Република Латвия, изведено от нарушение на правото на защита

А — Доводи на страните

Б — Съображения на Първоинстанционния съд

XI — По второто допълнително правно основание, изложено от Република Латвия, изведено от нарушение на принципа на защита на оправданите правни очаквания

А — Доводи на страните

Б — Съображения на Първоинстанционния съд

По съдебните разноски
(
*1
)	Език на производството: естонски.