CELEX: 61998CJ0206
Incumprimento de Estado
Directiva 92/49/CEE
Seguro directo não-vida

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 2 de Junho de 1998, a Comissão das Comunidades Europeias propôs, nos termos do artigo 169._ do Tratado CE (actual artigo 226._ CE), uma acção destinada a obter a declaração de que, ao adoptar e manter em vigor o artigo 2._ da Lei de 9 de Julho de 1975 relativa ao controlo das empresas de seguros, na redacção dada pelo Decreto real de 12 de Agosto de 1994 (Moniteur belge de 16 de Setembro de 1994, p. 23525), o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da Directiva 92/49/CEE do Conselho, de 18 de Junho de 1992, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao seguro directo não-vida e que altera as Directivas 73/239/CEE e 88/357/CEE (Terceira Directiva sobre o seguro não-vida) (JO L 228, p. 1), e do Tratado CE.
O direito comunitário
2 O artigo 2._ da Directiva 92/49 dispõe que:
«1. A presente directiva aplica-se aos seguros e às empresas [referidas] no artigo 1._ da Directiva 73/239/CEE.
2. A presente directiva não se aplica nem aos seguros e operações nem às empresas e instituições aos quais não se aplica a Directiva 73/239/CEE nem aos organismos referidos no artigo 4._ dessa directiva.»
3 O artigo 37._ da Directiva 92/49 prevê que:
«São revogados os segundo e terceiro parágrafos do n._ 2 e o n._ 3 do artigo 12._, bem como os artigos 13._ e 15._ da Directiva 88/357/CEE.»
4 O artigo 55._ da Directiva 92/49 dispõe que:
«Os Estados-Membros podem exigir que todas as empresas de seguros que pratiquem no seu território, por sua conta e risco, o seguro obrigatório de acidentes de trabalho, respeitem as disposições específicas previstas nas respectivas legislações nacionais relativas a este seguro, com excepção das disposições relativas à supervisão financeira, que são da exclusiva competência do Estado de origem.»
5 O artigo 1._ da Primeira Directiva 73/239/CEE do Conselho, de 24 de Julho de 1973, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao acesso à actividade de seguro directo não-vida e ao seu exercício (JO L 228, p. 3; EE 06 F1 p. 143), dispõe o seguinte:
«A presente directiva diz respeito ao acesso à actividade não assalariada do seguro directo praticada pelas empresas de seguros estabelecidas num Estado-Membro ou que aí pretendam estabelecer-se, nos ramos definidos no anexo à presente directiva, bem como ao exercício dessa actividade.»
6 O artigo 2._, n._ 1, alínea d), da Directiva 73/239 precisa que esta não se aplica aos seguros abrangidos por um regime legal de segurança social.
7 O artigo 12._, n.os 2 e 3, da Segunda Directiva 88/357/CEE do Conselho, de 22 de Junho de 1988, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao seguro directo não-vida, que fixa disposições destinadas a facilitar o exercício da livre prestação de serviços e que altera a Directiva 73/239 (JO L 172, p. 1), prevê que:
«2. O disposto no presente título não se aplica às operações e empresas, bem como aos organismos a que não se aplica a Primeira Directiva, nem tão pouco aos riscos a cobrir pelos organismos de direito público a que se refere o artigo 4._ dessa mesma directiva.
O disposto no presente título não se aplica aos contratos de seguro que cubram riscos classificados nos seguintes números do ponto A do anexo à Primeira Directiva:
- n_ 1: no que respeita aos acidentes de trabalho,
- n_ 10: não incluída a responsabilidade do transportador,
- n_ 12:
no que respeita às lanchas a motor e barcos que, quando da notificação da presente directiva, estejam sujeitos pelo Estado-Membro interessado ao mesmo regime que o dos veículos automóveis terrestres,
- n_ 13:
no que diz respeito à responsabilidade civil nuclear e à relativa aos produtos farmacêuticos,
- n_ 9 e n_ 13:
no que diz respeito ao seguro obrigatório dos trabalhos de construção.
Estas exclusões serão objecto de análise pelo Conselho o mais tardar em 1 de Julho de 1988.
3. Até à coordenação referida no n._ 2, alínea c), do artigo 7._ da Primeira Directiva, a República Federal da Alemanha poderá manter a proibição de se acumular no seu território, em regime de prestação de serviços, o seguro de doença com outros ramos.»
8 A declaração comum do Conselho e da Comissão sobre o artigo 12._, n._ 2, da Directiva 88/357, em anexo à acta do Conselho quando da sua adopção, é a seguinte:
«O Conselho e a Comissão verificam que o artigo 12._, n._ 2, primeiro travessão, em nada altera o facto de os seguros de acidentes de trabalho, nos moldes em que são praticados na Bélgica, estarem abrangidos pela exclusão constante do artigo 2._, n._ 1, alínea d), da Primeira Directiva de coordenação.»
9 O artigo 1._, n._ 3, da Primeira Directiva 79/267/CEE do Conselho, de 5 de Março de 1979, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas, respeitantes ao acesso à actividade de seguro directo de vida e ao seu exercício (JO L 63, p. 1; EE 06 F2 p. 62), dispõe o seguinte:
«A presente directiva diz respeito ao acesso à actividade não assalariada do seguro directo praticada por empresas estabelecidas num Estado-Membro ou que aí pretendam estabelecer-se, bem como ao exercício das seguintes actividades:
3. As operações dependentes da duração da vida humana, definidas ou previstas na legislação dos seguros sociais, desde que sejam praticadas ou geridas em conformidade com a legislação de um Estado-Membro por empresas de seguros, suportando elas próprias o risco inerente.»
10 Nos termos do artigo 2._, n._ 4, desta directiva:
«A presente directiva não abrange:
4. Os seguros incluídos num regime legal de segurança social, sem prejuízo do disposto no ponto 3 do artigo 1._»
O direito belga
11 Nos termos do artigo 2._, n._ 2, alínea a), da Lei de 9 de Julho de 1975 relativa ao controlo das empresas de seguros, na redacção dada pelo Decreto real de 12 de Agosto de 1994:
«§ 2. A presente lei não se aplica às seguintes empresas:
2_ caixas comuns, empresas privadas com prémios fixos, instituições públicas, relativamente às operações referidas:
a) na Lei de 10 de Abril de 1971 sobre os acidentes de trabalho [e na Lei de 3 de Julho de 1967 sobre o ressarcimento de danos resultantes de acidentes de trabalho, de acidentes in itinere e das doenças profissionais no sector público].»
O processo pré-contencioso
12 Por notificação de 27 de Dezembro de 1995, a Comissão informou as autoridades belgas de que, ao excluírem do campo de aplicação da lei nacional de transposição todas as caixas ou empresas de seguros que cubram os acidentes de trabalho, ainda que essas caixas ou empresas prossigam um fim lucrativo por sua conta e risco, o artigo 2._ da Lei de 9 de Julho de 1975 relativa ao controlo das empresas de seguros, na redacção dada pelo Decreto real de 12 de Agosto de 1994, não era conforme à Directiva 92/49.
13 As autoridades belgas responderam em 23 de Fevereiro de 1996, alegando que a disposição em causa não era contrária ao direito comunitário, uma vez que, na Bélgica, os acidentes de trabalho são considerados como fazendo parte do regime legal de segurança social e, por essa razão, são excluídos do campo de aplicação da Directiva 92/49. Por carta de 13 de Maio de 1996, confirmaram a sua posição.
14 Em 17 de Junho de 1997, a Comissão enviou um parecer fundamentado ao Reino da Bélgica, solicitando que, num prazo de dois meses, tomasse as medidas necessárias para se conformar com a Directiva 92/49.
15 Na sua resposta de 16 de Fevereiro de 1998, as autoridades belgas alegaram que:
- a Directiva 73/239 não diz respeito aos seguros abrangidos por um regime legal de segurança social [artigo 2._, n._ 1, alínea d), desta directiva];
- a Directiva 88/357 confirma, no seu artigo 12._, n._ 2, primeiro parágrafo, que as disposições especiais relativas à livre prestação de serviços não são aplicáveis às operações e às empresas nem aos organismos aos quais não seja aplicável a Directiva 73/239. A declaração anexa à acta do Conselho quando da adopção desta disposição dissipa qualquer dúvida quanto à interpretação a dar ao artigo 2._, n._ 1, alínea d), da Directiva 73/239;
- a Directiva 92/49 revoga os artigos 12._, n._ 2, segundo e terceiro parágrafos, e 3._ da Directiva 88/357 (artigo 37._ da Directiva 92/49), mas a declaração referida, os artigos 12._, n._ 2, primeiro parágrafo, e 1._ da Directiva 88/357 continuam aplicáveis. O artigo 2._, n._ 2, da Directiva 92/49 prevê expressamente que esta não se aplica aos seguros e operações nem às empresas e organismos aos quais não seja aplicável a Directiva 73/239.
16 Na sua resposta complementar ao parecer fundamentado de 24 de Março de 1998, as autoridades belgas alegaram que as directivas relativas ao seguro «não-vida» não se aplicam aos regimes legais de segurança social, que o regime belga de base em matéria de acidentes de trabalho se insere na excepção em matéria de segurança social e que, em qualquer caso, o regime belga deve beneficiar das derrogações previstas nos artigos 55._ e 90._, n._ 2, do Tratado CE (actuais artigos 45._ CE e 86._, n._ 2, CE). Alegaram ainda que a abertura do regime belga à livre prestação de serviços poria em causa a viabilidade do sistema.
17 Considerando que a resposta do Governo belga não era satisfatória, a Comissão interpôs a presente acção.
Quanto à admissibilidade
18 O Governo belga alega que a Comissão indica na sua acção que «o regime legal de segurança social belga para cobertura do risco de acidentes de trabalho se insere na excepção em matéria de segurança social» e que não censura «a Bélgica de excluir o seu regime de base e obrigatório de acidentes de trabalho das disposições em matéria de livre prestação de serviços». Censurado ao demandado seria apenas a «exclusão do campo de aplicação da Terceira Directiva não-vida das empresas que operam no ramo dos acidentes de trabalho, por sua conta e risco».
19 Ora, segundo este Governo, o regime de seguro obrigatório de acidentes de trabalho, nos termos da legislação belga, insere-se precisamente no regime de base da segurança social. Daqui resulta que a acção apenas teria em vista a exclusão do campo de aplicação da Directiva 92/49 dos seguros outros que não os «de base e obrigatórios» de acidentes de trabalho, quando sejam oferecidos por empresas privadas com fim lucrativo, operando por sua conta e risco. Tendo em conta o facto de o regime complementar de seguros de acidentes de trabalho estar abrangido pela Directiva 92/49, a acção deixaria de ter objecto.
20 Nestas circunstâncias, ao acusar o Reino da Bélgica, na sua réplica, de não submeter os seguros obrigatórios e de base de acidentes de trabalho às disposições da Directiva 92/49, a Comissão teria alterado o objecto do litígio, violando o artigo 42._, n._ 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.
21 A este respeito, basta salientar que resulta claramente da petição que a acção tem em vista os seguros em matéria de acidentes de trabalho no âmbito do regime de segurança social obrigatório. De acordo com a Comissão, desde que tais seguros possam ser praticados por empresas de seguros, por sua conta e risco, caem no âmbito de aplicação das directivas «seguros».
22 Daqui decorre que a acção é admissível.
Quanto ao mérito
23 A Comissão alega que o campo de aplicação da Directiva 92/49 se encontra definido no seu artigo 2._, n._ 2, que remete para o campo de aplicação da Directiva 73/239, cujo artigo 2._, n._ 1, alínea d), exclui os seguros abrangidos por um regime legal de segurança social. No entanto, estas disposições devem ser interpretadas no sentido de que se referem às actividades de seguros geridas por organismos públicos de segurança social que não prosseguem um fim lucrativo. Continuariam no campo de aplicação da Directiva 92/49 as empresas de seguros que cobrem o risco de acidentes de trabalho, mesmo no âmbito de um regime legal de segurança social, quando essas empresas prossigam um fim lucrativo por sua conta e risco, o que seria o caso dos seguros de acidentes de trabalho na Bélgica.
24 Segundo a Comissão, esta interpretação é a única que permite conciliar os artigos 2._, n._ 2, e 55._ da Directiva 92/49. Com efeito, esta última disposição preveria sem ambiguidade que os seguros obrigatórios de acidentes de trabalho estão abrangidos pela Directiva 92/49 quando sejam praticados por empresas privadas, por sua conta e risco.
25 Por outro lado, este regime corresponderia ao consagrado na Directiva 79/267 (artigos 1._, n._ 3, e 2._, n._ 4) e no acordo entre a Comunidade e a Confederação Suíça [Decisão 91/370/CEE do Conselho, de 20 de Junho de 1991, respeitante à celebração do Acordo entre a Comunidade Económica Europeia e a Confederação Suíça relativo ao seguro directo não-vida (JO L 205, p. 2)].
26 O Governo belga contesta o incumprimento.
27 Alega que o regime dos acidentes de trabalho se insere no regime de base e obrigatório da segurança social, como resulta não apenas da legislação belga mas também do Regulamento (CEE) n._ 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade (JO L 149, p. 2; EE 05 F1 p. 98). Ora, os seguros abrangidos por um regime de segurança social seriam excluídos da Directiva 92/49.
28 Daqui decorre, segundo o Governo belga, que, sob pena de contradição das disposições de base das directivas em matéria de seguros, o artigo 55._ da Directiva 92/49 não pode ter em vista os regimes nacionais de segurança social. Além do mais, se este artigo devesse ser interpretado no sentido referido pela Comissão, o mesmo seria inválido.
29 Com efeito, a Directiva 92/49 baseia-se apenas nos artigos 57._, n._ 2, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 47._, n._ 2, CE) e 66._ do Tratado CE (actual artigo 55._ CE), não tendo a Comunidade qualquer competência nesta base para regulamentar os regimes de segurança social.
30 De acordo com o Governo belga, a única interpretação possível do artigo 55._ da Directiva 92/49 é que esta disposição apenas tem em vista os seguros em matéria de acidentes de trabalho outros que não os que estejam abrangidos pelos regimes de segurança social.
31 Este Governo acrescenta que a interpretação das directivas em matéria de seguros que defende é confirmada pela declaração comum do Conselho e da Comissão sobre o artigo 12._, n._ 2, da Directiva 88/357, segundo a qual o seguro em matéria de acidentes de trabalho, nos moldes em que é praticado na Bélgica, está abrangido pela exclusão constante do artigo 2._, n._ 1, alínea d), da Directiva 73/239, disposição essa que nunca foi alterada.
32 Por fim, alega que o controlo social que exerce sobre as empresas de seguros apenas pode ser levado a cabo quanto às que se encontram estabelecidas na Bélgica. A este propósito, invoca a necessidade de regras particularmente estritas, designadamente, quanto ao equilíbrio financeiro das empresas, à exclusão de sociedades cooperativas destes seguros, à gestão separada, à intervenção dos parceiros sociais relativa ao consentimento ou à recusa de consentimento, à exigência de caução, bem como à fiscalização das tarifas e das cláusulas contratuais.
33 Esta protecção da vítima e dos seus sucessores, que a legislação belga garante, não seria o objectivo das directivas aplicáveis em matéria de seguro não-vida.
34 A título subsidiário, o Governo belga considera que pode invocar as excepções previstas nos artigos 55._ e 90._, n._ 2, do Tratado, na medida em que a aplicação das regras sobre a livre prestação de serviços obstaria ao bom funcionamento do sistema de seguro obrigatório de acidentes de trabalho na Bélgica.
35 A este respeito, importa salientar que o artigo 55._ da Directiva 92/49 se refere às empresas de seguros que pratiquem no território dos Estados-Membros, por sua conta e risco, o seguro obrigatório de acidentes de trabalho. Neste caso, os Estados-Membros podem exigir o respeito das disposições específicas previstas nas respectivas legislações nacionais relativas a este seguro, com excepção das disposições relativas ao controlo financeiro, que são da exclusiva competência do Estado-Membro de origem.
36 Decorre do artigo 55._ da Directiva 92/49, o qual, tal como o artigo 54._ desta directiva relativo aos seguros de doença, constitui uma disposição especial derrogatória do regime geral desta directiva, que estes seguros estão abrangidos pelo campo de aplicação da mesma.
37 O Governo belga não contesta que as empresas de seguros que, na Bélgica, praticam o seguro em matéria de acidentes de trabalho o fazem por sua conta e risco. Argumenta, porém, que o artigo 55._ da Directiva 92/49 deve ser objecto de interpretação restritiva, no sentido de que apenas diz respeito aos seguros em matéria de acidentes de trabalho outros que não os abrangidos pelos regimes de segurança social.
38 A este propósito, importa salientar que esta interpretação não tem qualquer apoio no texto do artigo 55._ da Directiva 92/49 e que as razões que a justificariam, invocadas pelo Governo belga, não podem ser julgadas procedentes.
39 Em primeiro lugar, as empresas de seguros em causa exercem uma actividade económica de prestação de serviços que pode ser harmonizada por uma directiva adoptada com base nos artigos 57._, n._ 2, e 66._ do Tratado. O facto de um Estado-Membro integrar aqueles seguros no seu regime obrigatório de segurança social não pode constituir obstáculo a essa harmonização.
40 Em segundo lugar, a declaração comum do Conselho e da Comissão sobre o artigo 12._, n._ 2, da Directiva 88/357 refere-se a uma directiva que a Directiva 92/49 alterou. Em qualquer caso, esta declaração, que não encontra qualquer expressão no texto do artigo 55._ da Directiva 92/49, não pode ser tomada em consideração para a interpretação deste (v., neste sentido, acórdãos de 26 de Fevereiro de 1991, Antonissen, C-292/89, Colect., p. I-745, n._ 18, e de 29 de Maio de 1997, VAG Sverige, C-329/95, Colect., p. I-2675, n._ 23).
41 Em terceiro lugar, o regime belga aplicável aos seguros em matéria de acidentes de trabalho também não pode constituir um elemento de interpretação do artigo 55._ da Directiva 92/49, no sentido sustentado pelo Governo belga. Com efeito, o legislador comunitário pôde considerar que o controlo financeiro pelo Estado-Membro de origem era compatível com as exigências dos seguros em causa, mas que, em contrapartida, estas exigências justificavam, quanto ao demais, a sujeição desses seguros às disposições específicas da legislação do Estado-Membro onde são praticados e, designadamente, as invocadas pelo Governo demandado, destinadas a garantir a realização dos objectivos sociais dos seguros em matéria de acidentes de trabalho.
42 Além disso, a Directiva 92/49 prevê a possibilidade de os Estados-Membros exigirem às autoridades competentes a comunicação das condições gerais e especiais dos seguros obrigatórios (artigo 30._, n._ 2) e de imporem às empresas que operam no seu território, em regime de estabelecimento ou em regime de prestação de serviços, que se filiem e participem, em condições idênticas às das empresas que nele estejam autorizadas, em qualquer regime destinado a assegurar o pagamento dos pedidos de indemnização a segurados e a terceiros lesados (artigo 45._, n._ 2).
43 Por último, o artigo 40._ da Directiva 92/49 prevê medidas destinadas a garantir o respeito pelas empresas que tenham uma sucursal ou que operem em regime de livre prestação de serviços no território de um Estado-Membro das regras aí aplicáveis e, nomeadamente, em caso de urgência, medidas para evitar irregularidades.
44 Daqui decorre que o artigo 2._, n._ 2, da Directiva 92/49 deve ser interpretado à luz do artigo 55._, de modo que a Directiva 92/49 é aplicável aos seguros abrangidos por um regime legal de segurança social praticados por empresas de seguros por sua conta e risco.
45 Quanto à argumentação assente nos artigos 55._ e 90._, n._ 2, do Tratado, basta salientar que estas disposições não podem ser invocadas num domínio, como o do caso em apreço, que é objecto de harmonização, no âmbito da qual o legislador comunitário tomou em consideração os interesses gerais referidos pelo Governo belga, invocação essa em contradição com as regras da referida harmonização.
46 Face ao exposto, há que reconhecer que, ao adoptar e manter em vigor o artigo 2._ da Lei de 9 de Julho de 1975 relativa ao controlo das empresas de seguros, na redacção dada pelo Decreto real de 12 de Agosto de 1994, o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da Directiva 92/49.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
47 Por força do disposto no n._ 2 do artigo 69._ do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas, se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação do Reino da Bélgica, deve este, vencido nos seus fundamentos, ser condenado nas despesas.$
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Sexta Secção)
decide:
48 Ao adoptar e manter em vigor o artigo 2._ da Lei de 9 de Julho de 1975 relativa ao controlo das empresas de seguros, na redacção dada pelo Decreto real de 12 de Agosto de 1994, o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da Directiva 92/49/CEE do Conselho, de 18 de Junho de 1992, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao seguro directo não-vida e que altera as Directivas 73/239/CEE e 88/357/CEE (Terceira Directiva sobre o seguro não-vida).
49 O Reino da Bélgica é condenado nas despesas.