CELEX: 61993TJ0472
Recurso de anulação
Regulamento
Alinhamento do preço do açúcar em Espanha pelo preço comum
Ausência de compensação para os produtores de isoglucose
Admissibilidade
Pedido de indemnização
Acto normativo que implica opções de política económica

Fundamentação jurídica do acórdão
Factos na origem do litígio
1 A organização comum de mercado no sector do açúcar rege-se pelo Regulamento de base (CEE) n.  1785/81 do Conselho, de 30 de Junho de 1981 (JO L 177, p. 4; EE 03 F22 p. 80, a seguir "Regulamento n.  1785/81"), posteriormente alterado em várias ocasiões.
2 O acto relativo às condições de adesão do Reino de Espanha e da República Portuguesa, anexado ao Tratado relativo à adesão do Reino de Espanha e da República Portuguesa à Comunidade Económica Europeia, assinado em 12 de Junho de 1985 (JO L 302, p 9, a seguir "acto de adesão"), prevê no seu artigo 70. , n.  3, alínea a), aplicável ao açúcar e à isoglucose por força do artigo 108. , que, no caso de o preço de um produto agrícola em Espanha na data da adesão ser superior ao preço comum, o preço mais elevado em vigor em Espanha continuará congelado ao seu nível, devendo a aproximação dos preços resultar da evolução dos preços comuns ao longo dos sete anos seguintes à adesão. Segundo o artigo 70. , n.  3, alínea b), do acto de adesão, se, no final do quarto ano seguinte à adesão, o preço em Espanha de um produto agrícola for sensivelmente mais elevado que o preço comum, o Conselho procederá a uma análise da evolução da aproximação dos preços, com base em parecer da Comissão, acompanhado, se for caso disso, de propostas adequadas.
3 Não se tendo produzido o alinhamento dos preços referido pelo acto de adesão, o Conselho, em consequência, procedeu a uma análise dos preços após os cinco primeiros anos e adoptou o Regulamento (CEE) n.  1716/91, de 13 de Junho de 1991, relativo à aproximação dos preços do açúcar e da beterraba sacarina aplicáveis em Espanha dos preços comuns (JO L 162, p. 18, a seguir "Regulamento n.  1716/91").
4 O Conselho decidiu, por um lado, prolongar o período de aproximação dos preços até 1 de Junho de 1995 e, por outro, introduzir uma aproximação em duas etapas. Assim, o artigo 2. do Regulamento n.  1716/91 prevê:
"O período de aproximação dos preços em Espanha é prorrogado até 1 de Julho de 1995, inclusive. A aproximação referida no artigo 1. será efectuada em duas etapas, compreendendo a primeira as campanhas de comercialização de 1991/1992 e 1992/1993 e a segunda as campanhas de comercialização de 1993/1994, 1994/1995 e 1995/1996."
5 Por força do Regulamento (CEE) n.  1718/91 do Conselho, de 13 de Junho de 1991, que fixa, para a campanha de comercialização de 1991/1992, os preços de intervenção derivados do açúcar branco, o preço de intervenção do açúcar bruto, os preços mínimos da beterraba A e da beterraba B, os preços-limiar, o montante do reembolso para a perequação das despesas de armazenagem, bem como os preços aplicáveis em Espanha e em Portugal (JO L 162, p. 23), o preço de intervenção do açúcar em Espanha foi reduzido para a campanha de 1991/1992. O Regulamento (CEE) n.  1749/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, que fixa, para a campanha de comercialização de 1992/1993, os preços de intervenção derivados do açúcar branco, o preço de intervenção do açúcar bruto, os preços mínimos da beterraba A e da beterraba B, os preços-limiar, o montante do reembolso para a perequação das despesas de armazenagem, bem como os preços aplicáveis em Espanha e em Portugal (JO L 180, p. 14, a seguir "Regulamento n.  1749/92"), fez o mesmo para a campanha de 1992/1993. A redução era respectivamente de 0,41 e de 1,72 ecus por 100 quilogramas de açúcar branco.
6 O Regulamento (CEE) n.  3814/92 do Conselho, de 28 de Dezembro de 1992, que altera o Regulamento (CEE) n. 1785/81 e aplica em Espanha os preços no sector do açúcar previstos nesse regulamento (JO L 387, p. 7, a seguir "regulamento impugnado"), prevê um alinhamento completo dos preços a partir de 1 de Janeiro de 1993 com vista à realização do mercado interno. O preço de intervenção do açúcar em Espanha foi assim reduzido de 5,16 écus por 100 quilogramas de açúcar branco, substituindo o novo preço o preço mais elevado fixado no quadro das medidas transitórias adoptadas em aplicação do acto de adesão, isto é, entre outros, o Regulamento n.  1716/91, o qual foi, por consequência, revogado pelo regulamento impugnado.
7 O regulamento impugnado prevê, no seu artigo 2. , ajudas transitórias e degressivas aos produtores de beterraba e aos produtores de cana-de-açúcar em Espanha. Para os produtores de açúcar, o regulamento impugnado concede uma ajuda igual a 5,16 ecus por 100 quilogramas de açúcar expressos em açúcar branco aos produtos abrangidos pelas quotas e existentes em armazém, com exclusão das existências mínimas às vinte e quatro horas de 31 de Dezembro de 1992, na posse dos titulares de direito ao reembolso das despesas de armazenagem dessas existências, nos termos do artigo 8. do Regulamento (CEE) n.  1785/81.
8 Além disso, no seu artigo 1. , n.  2, alínea b), o regulamento impugnado fixa, para o período compreendido entre 1 de Janeiro de 1993 a 30 de Junho de 1993, reduzindo-o, o novo preço mínimo da beterraba que é pago pelos produtores de açúcar para quem a beterraba é uma matéria-prima.
9 Finalmente, o regulamento impugnado, no seu artigo 3. , autoriza a Espanha, durante as campanhas de comercialização de 1993/1994 a 1995/1996, a conceder uma ajuda de adaptação, no âmbito de planos de reestruturação destinados a racionalizar a indústria do açúcar em Espanha, às empresas produtoras de açúcar.
10 As recorrentes são os únicos produtores de isoglucose em Espanha. Aquando da introdução, por ocasião da adesão da Espanha, de um regime de quotas para a produção de isoglucose, as quotas para as empresas produtoras de isoglucose em Espanha (75 000 toneladas no quadro das quotas A e 8 000 toneladas no quadro das quotas B) foram atribuídas às recorrentes. As recorrentes não receberam ajudas comunitárias aquando da entrada em vigor do regulamento impugnado.
Tramitação processual
11 Foi nestas circunstâncias que, em 23 de Março de 1993, as recorrentes interpuseram recurso para o Tribunal de Justiça.
12 Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 13 de Setembro de 1993, a Comissão foi admitida a intervir no processo em apoio dos pedidos do Conselho.
13 Dado que, em conformidade com a Decisão 93/350/Euratom, CECA, CEE do Conselho, de 8 de Junho de 1993, que altera a Decisão 88/591/CECA, CEE, Euratom, que institui um Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias (JO L 144, p. 21), o recurso é, desde 1 de Agosto de 1993, da competência deste último, o Tribunal de Justiça remeteu o processo ao Tribunal de Primeira Instância por despacho de 27 de Setembro de 1993.
14 Com base no relatório preliminar do juiz-relator, o Tribunal de Primeira Instância (Primeira Secção) decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução.
15 Foram ouvidas as alegações e as respostas das partes às perguntas formuladas pelo Tribunal de Primeira Instância na audiência de 8 de Julho de 1994.
Pedidos das partes
16 As recorrentes concluem pedindo que o Tribunal se digne:
i) anular o regulamento impugnado;
ii) condenar o Conselho a reparar o prejuízo sofrido pelas recorrentes devido a esse regulamento e avaliar o dano em 3 540 650 ecus para a Campo Ebro Industrial, SA, 1 313 415 ecus para a Levantina Agrícola Industrial, SA, e 1 865 029 ecus para a Cerestar Ibérica, SA, ou em qualquer outro montante que o Tribunal de Primeira Instância julgar adequado, acrescido de juros à taxa de 8% ao ano a contar da data da apresentação da petição até à data do pagamento; e/ou
iii) condenar o Conselho a qualquer outra reparação que o Tribunal de Primeira Instância julgar adequada nos termos de direito ou de equidade;
iv) condenar o Conselho nas despesas do processo.
17 O Conselho conclui pedindo que o Tribunal se digne:
i) julgar o pedido de anulação apresentado pelas recorrentes inadmissível ou, a título subsidiário, improcedente;
ii) julgar improcedente o pedido de indemnização apresentado pelas recorrentes;
e em ambos os casos:
iii) condenar as recorrentes nas despesas do processo.
18 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
i) julgar o pedido de anulação inadmissível ou, a título subsidiário, improcedente;
ii) julgar improcedente o pedido de indemnização;
iii) condenar as recorrentes nas despesas do processo.
Quanto à admissibilidade do pedido de anulação
Argumentos das partes
19 O Conselho, sem no entanto suscitar formalmente uma questão prévia de inadmissibilidade na acepção do artigo 114. do Regulamento de Processo, entende que o pedido de anulação é inadmissível, não constituindo o regulamento impugnado uma decisão que, embora tomada sob a forma de um regulamento, diga directa e individualmente respeito às recorrentes.
20 O Conselho sublinha, em primeiro lugar, que o regulamento impugnado é um acto de alcance geral e que as recorrentes são afectadas apenas na sua qualidade objectiva de operadores económicos que exercem uma actividade no sector em causa.
21 Em seguida, o Conselho alega que a existência de um regime de quotas no sector da isoglucose não basta para demonstrar que as recorrentes são afectadas "na sua posição jurídica devido a uma situação de facto que os caracterize em relação a qualquer outra pessoa e os individualize de forma idêntica à de um destinatário", como exige a jurisprudência do Tribunal de Justiça (v., em especial, o acórdão de 24 de Fevereiro de 1987, Deutz e Geldermann/Conselho, 26/86, Colect., p. 941, e os despachos de 24 de Maio de 1993, Arnaud e o./Conselho, C-131/92, Colect., p. I-2573, e de 21 de Junho de 1993, Comafrica e o./Conselho e Comissão, C-282/93, não publicado na Colectânea). O Conselho lembra que resulta igualmente dessa jurisprudência que "a possibilidade de determinar, com maior ou menor precisão, o número ou mesmo a identidade dos sujeitos aos quais se aplica uma medida não implica de modo algum que esta lhe diga individualmente respeito, desde que esta aplicação se efectue por força de uma situação objectiva de direito ou de facto definida pelo acto em causa".
22 Além disso, o Conselho salienta que as recorrentes reconheceram, na réplica, que tanto os produtores de açúcar espanhóis como eles próprios virão a sofrer de igual modo, devido à adopção do regulamento impugnado, uma redução da sua margem de lucro nas respectivas vendas. Assim, as recorrentes não são mais afectadas "individualmente" pelo regulamento impugnado do que os produtores de açúcar espanhóis.
23 O Conselho conclui que, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça (v. os acórdãos de 6 de Outubro de 1982, Alusuisse/Conselho e Comissão, 307/81, Recueil, p. 3463, e de 24 de Novembro de 1992, Buckl e o./Comissão, C-15/91 e C-108/91, Colect., p. I-6061), o pedido de anulação deve ser julgado inadmissível, dado que as recorrentes não são afectadas individualmente.
24 As recorrentes alegam que as condições do artigo 173. , segundo parágrafo, do Tratado CEE estão preenchidas. Em primeiro lugar, o regulamento impugnado é directamente aplicável, não deixando aos Estados-membros qualquer margem na escolha das modalidades de aplicação. Em seguida, diz-lhes individualmente respeito, em conformidade com os critérios estabelecidos quanto a este ponto pelo Tribunal de Justiça nos seus acórdãos de 15 de Julho de 1963, Plaumann/Comissão (25/62, Recueil, p. 197), e de 17 de Janeiro de 1985, Piraïki-Patraïki e o./Comissão (11/82, Recueil, p. 207).
25 Em apoio desta tese, as recorrentes sublinham, por um lado, que são os únicos produtores de isoglucose em Espanha, na sequência da introdução do regime de quotas aquando da adesão da Espanha, e que o continuarão a ser num futuro previsível e, por outro, que são os únicos produtores em situação particularmente desvantajosa no plano da concorrência por causa da baixa do preço de intervenção do açúcar. Acrescentam, a este propósito, que, dada a relação concorrencial muito estreita entre o preço de intervenção do açúcar e o preço de venda da isoglucose, como reconhecido pelo Conselho (v., em especial, os segundo e terceiro considerandos do Regulamento n.  1785/81 e o acórdão do Tribunal de Justiça de 25 de Outubro de 1978, Royal Scholten-Honig e o., 103/77 e 145/77, Recueil, p. 2037), foram impedidas de aumentar os seus preços de venda a fim de ter em conta a depreciação da taxa verde da peseta, em consequência da redução do preço de intervenção do açúcar. Diferentemente dos produtores de açúcar, não receberam qualquer compensação pela diminuição da sua margem de lucro resultante do regulamento impugnado.
26 Por outro lado, o Conselho estava em condições de saber que, ao adoptar o regulamento impugnado sem prever medidas transitórias a favor dos produtores de isoglucose, esse regulamento afectaria apenas os interesses das recorrentes (v. acórdão Piraïki-Patraïki e o./Comissão, já referido).
27 Finalmente, as recorrentes acrescentaram, na réplica, que o Tribunal de Justiça, no acórdão Alusuisse/Conselho e Comissão, já referido, ao julgar o recurso inadmissível, pôs o acento no facto de a recorrente nesse processo estar habilitada a impugnar perante os órgãos jurisdicionais nacionais os actos individuais adoptados pelas autoridades nacionais para aplicação dos regulamentos comunitários em causa. Ora, as recorrentes observam que, no caso em apreço, não dispõem dessa possibilidade.
28 A Comissão, interveniente, concorda, no essencial, com a argumentação desenvolvida pelo Conselho e acrescenta que a situação das recorrentes é análoga à da recorrente no processo AEFMA/Comissão (despacho do Tribunal de Justiça de 12 de Julho de 1993, C-107/93, Colect., p. I-3999), no qual o Tribunal de Justiça julgou o recurso inadmissível.
Apreciação do Tribunal
29 Importa lembrar que o artigo 173. , quarto parágrafo, do Tratado CE, o qual retoma o disposto no artigo 173. , segundo parágrafo, do Tratado CEE, permite às pessoas singulares ou colectivas impugnar as decisões de que sejam destinatárias ou as que, embora tomadas sob a forma de regulamento ou de decisão dirigida a outra pessoa, lhes digam directa e individualmente respeito. Todavia, resulta de jurisprudência constante que um recurso de anulação interposto por um particular não é admissível se for dirigido contra um regulamento de alcance geral, na acepção do artigo 189. , segundo parágrafo, devendo o critério de distinção entre o regulamento e a decisão ser procurado, segundo jurisprudência estabelecida, no alcance geral ou não do acto em questão (v. o acórdão Alusuisse/Conselho e Comissão, já referido). No caso em apreço, há portanto que analisar a natureza do regulamento impugnado e, em especial, os efeitos jurídicos que tem em vista produzir ou que produz efectivamente.
30 Ressalta do regulamento impugnado que o seu objectivo é modificar o Regulamento n.  1785/81, regulamento de base no sector do açúcar, e que incide sobre a aplicação em Espanha, nesse sector, dos preços previstos pelo referido regulamento. Prevê um alinhamento dos preços do açúcar aplicáveis em Espanha pelos preços comuns, isto é, uma redução do preço de intervenção do açúcar e do preço mínimo da beterraba em Espanha. Para facilitar o alinhamento dos preços, o regulamento impugnado concede, por um lado, ajudas aos produtores de beterraba e de cana-de-açúcar e, por outro, uma ajuda aos produtores de açúcar em relação ao açúcar existente em armazém em 31 de Dezembro de 1992.
31 Tais disposições apresentam-se como medidas de alcance geral, na acepção do artigo 189. do Tratado, que se aplicam a situações determinadas objectivamente e comportam efeitos jurídicos em relação a categorias de pessoas contempladas de maneira geral e abstracta, isto é, os produtores no sector do açúcar. Sublinhe-se que os produtores de isoglucose não são mencionados nas referidas disposições.
32 Importa, em seguida, recordar que decorre de jurisprudência bem assente que o alcance geral e, portanto, a natureza regulamentar de um acto não é posta em causa pela possibilidade de determinar o número ou mesmo a identidade dos sujeitos aos quais se aplica num dado momento, desde que esta aplicação se efectue por força de uma situação objectiva de direito ou de facto definida pelo acto, em relação com a finalidade deste último (v., por exemplo, o acórdão Alusuisse/Conselho e Comissão, já referido, e o despacho do Tribunal de Justiça de 12 de Julho de 1993, Gibraltar e Gibraltar Development/Conselho, C-128/91, Colect., p. I-3971, n.  15).
33 Mesmo se, no caso em apreço, as recorrentes são actualmente, depois da instituição de um regime de quotas, os únicos produtores de isoglucose em Espanha e admitindo que são afectadas pelo regulamento impugnado, na medida em que se aplica a situações futuras, de qualquer modo as recorrentes apenas são afectadas na sua qualidade objectiva de produtores de isoglucose, pela mesma razão que qualquer outro operador económico no sector do açúcar que se encontre, actual ou potencialmente, numa situação idêntica.
34 Quanto ao argumento das recorrentes segundo o qual são os únicos operadores que se encontram numa situação particularmente desvantajosa no plano da concorrência, pois que, contrariamente aos produtores de açúcar espanhóis, não receberam qualquer compensação na sequência da redução dos preços de intervenção do açúcar, importa examinar se tal situação pode ser considerada constitutiva de circunstâncias específicas na acepção do acórdão do Tribunal de Justiça de 10 de Dezembro de 1969, Eridania e o./Comissão (10/68 e 18/68, Recueil, p. 459).
35 Como resulta da apreciação do Tribunal de Primeira Instância quanto ao mérito da causa no que toca ao pedido de indemnização (v., a seguir, n.os 88 a 91), a escolha de política económica feita pelo legislador comunitário foi baseada em circunstâncias de facto próprias aos operadores económicos directamente visados pelo regulamento impugnado. O simples facto de as recorrentes se encontrarem numa situação concorrencial pertensamente desvantajosa não pode, portanto, ser encarado como circunstâncias específicas, susceptíveis de as considerar individualmente afectadas pelo regulamento impugnado, dado que se encontram numa situação de facto diferente das situações determinadas objectivamente por esse regulamento.
36 Além disso, cabe salientar que, mesmo admitindo que as recorrentes tenham sido visadas pelo regulamento impugnado, resulta da jurisprudência que a circunstância de uma disposição de um acto poder ter efeitos concretos diferentes para os diversos sujeitos aos quais se aplica não contradiz o seu carácter regulamentar, desde que essa situação esteja objectivamente determinada (v. os acórdãos do Tribunal de Justiça de 11 de Julho de 1968, Zuckerfabrik Watenstedt/Conselho, 6/68, Recueil, p. 595, e de 5 de Maio de 1977, Koninklijke Scholten Honig/Conselho e Comissão, 101/76, Recueil, p. 797). Essa jurisprudência é tanto mais pertinente no caso em apreço quanto o regulamento impugnado não é aplicável às recorrentes. A questão de saber se o deveria ter sido releva aliás, em conformidade com o sistema das vias processuais instituído pelo direito comunitário, da apreciação de uma eventual responsabilidade extracontratual da Comunidade.
37 Decorre destas considerações que há que julgar o pedido de anulação inadmissível.
Quanto ao pedido de indemnização
Quanto ao fundamento da responsabilidade
Argumentos das partes
38 As recorrentes sustentam que o Conselho, ao adoptar o regulamento impugnado, cometeu uma ilegalidade susceptível de implicar a responsabilidade da Comunidade.
39 Entendem, em primeiro lugar, referindo-se às conclusões do advogado-geral VerLoren van Themaat no acórdão do Tribunal de Justiça de 5 de Março de 1986, Tezi/Comissão (59/84, Colect., pp. 887, 889), que as condições estabelecidas pelo Tribunal de Justiça em matéria de responsabilidade por actos normativos não são aplicáveis, constituindo o regulamento impugnado, na realidade, uma decisão que lhes diz directa e individualmente respeito. O simples facto de ter havido violação dos princípios do direito comunitário implica a responsabilidade da Comunidade quanto ao prejuízo que daí decorre, sem que seja necessário examinar a gravidade da infracção.
40 O Conselho entende, por seu lado, que o regulamento impugnado constitui uma medida normativa, dado que o regulamento impugnado é aplicável a todos os operadores económicos que apresentam uma ligação económica com o sector do açúcar em Espanha. Trata-se de uma opção política e económica feita num contexto normativo, caracterizado pelo exercício de um amplo poder de apreciação, indispensável à implementação da política agrícola comum.
Apreciação do Tribunal
41 Há que recordar, a título preliminar, que, dado o quadro em que o regulamento impugnado foi adoptado, isto é, a organização comum de mercados agrícolas, trata-se de um acto normativo de alcance geral que implica uma opção de política económica. Além disso, o Tribunal já decidiu, supra, que o regulamento impugnado, por isso, não diz directa e individualmente respeito às recorrentes.
42 O artigo 215. , segundo parágrafo, do Tratado dispõe que, em matéria de responsabilidade extracontratual, a Comunidade deve indemnizar, em conformidade com os princípios gerais comuns aos direitos dos Estados-membros, os danos causados pelas suas instituições no exercício das suas funções. Tratando-se de actos normativos que implicam opções de política económica, só pode haver responsabilidade da Comunidade em caso de violação suficientemente caracterizada de uma regra superior de direito que proteja os particulares (v. os acórdãos do Tribunal de Justiça de 2 de Dezembro de 1971, Zuckerfabrik Schoeppenstedt/Conselho, 5/71, Recueil, p. 975, e de 19 de Maio de 1992, Mulder e o./Conselho e Comissão, C-104/89 e C-37/90, Colect., p. I-3061).
43 Segundo jurisprudência assente, uma violação suficientemente caracterizada implica, num contexto normativo como o do caso em apreço, caracterizado pelo exercício de um amplo poder de apreciação, indispensável à implementação da política agrícola comum, que só pode haver responsabilidade da Comunidade se a instituição em causa tiver ignorado, de modo manifesto e grave, os limites que se impõem ao exercício dos seus poderes (v. os acórdãos do Tribunal de Justiça de 25 de Maio de 1978, HNL e o./Conselho e Comissão, 83/76 e 94/76, 4/77, 15/77 e 40/77, Recueil, p. 1209, e Mulder e o./Conselho e Comissão, já referido).
44 Há portanto que apurar se, no caso em apreço, tal violação foi cometida. Assim, há que apreciar os fundamentos avançados pelas recorrentes baseados numa violação, respectivamente, do princípio da protecção da confiança legítima e do princípio da não discriminação.
Quanto à pretensa violação do princípio da protecção da confiança legítima
Argumentos das partes
45 As recorrentes sustentam, referindo-se ao acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Maio de 1975, CNTA/Comissão (74/74, Recueil, p. 533), que o Conselho violou o princípio da confiança legítima ao adoptar o regulamento impugnado sem qualquer aviso e sem prever medidas transitórias a seu favor.
46 Em apoio dessa tese, as recorrentes afirmam que a aproximação dos preços de intervenção do açúcar deveria ter resultado da colocação em vigor dos preços comuns em Espanha ao longo dos sete anos seguintes à adesão. No entanto, o período de aproximação foi prolongado, em duas etapas, até à campanha de comercialização de 1995/1996, pelo Regulamento n.  1716/91, não tendo os preços comuns evoluído como previsto.
47 Segundo as recorrentes, as suas expectativas legítimas relativas à fixação dos níveis de aproximação para o período restante da primeira etapa, isto é, de 1 de Janeiro de 1993 a 1 de Julho de 1993, são incontestáveis. Se bem que o Regulamento n.  1716/91 não contenha qualquer disposição precisa quanto ao alinhamento dos preços ao longo da segunda etapa de aproximação, dilatou o período de alinhamento dos preços até à campanha de comercialização de 1995/1996, o que implicou uma introdução gradual das modificações de preços ao longo desse período.
48 As recorrentes observam que o Regulamento n.  1716/91, baseado numa análise do mercado do açúcar, em conformidade com o artigo 70. , n.  3, alínea b), do acto de adesão, foi adoptado no momento em que a necessidade de estabelecer um mercado interno já existia. Ora, o regulamento impugnado, que foi adoptado com vista à realização do referido mercado, constituiu uma surpresa total para elas.
49 O Conselho lembra, em primeiro lugar, que as recorrentes reconheceram na réplica que não baixaram os seus preços de venda em pesetas em 1 de Janeiro de 1993 porque a baixa do preço de intervenção do açúcar em ecus teria sido inteiramente absorvida pela depreciação da taxa verde da peseta. Como as recorrentes gerem a sua empresa em moeda nacional e como a sua alegada confiança legítima reside, segundo o Conselho, no facto de terem suposto, com base no Regulamento n.  1716/91, que os preços do açúcar (em pesetas) continuariam mais elevados em Espanha até à campanha de comercialização de 1995/1996, não houve, no caso em apreço, confiança legítima que pudesse ter sido frustrada.
50 Mesmo supondo que tal não tenha sido o caso, o Conselho lembra que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, todo o operador prudente e avisado deve contar com modificações da regulamentação aplicável que se impõem a fim de tomar em conta a evolução do mercado (v. os acórdãos de 1 de Fevereiro de 1978, Luehrs, 78/77, Recueil, p. 169, e de 14 de Fevereiro de 1990, Delacre e o./Comissão, C-350/88, Colect., p. I-395) e que os operadores económicos não podem invocar confiança legítima, digna de protecção, na manutenção de uma vantagem económica que lhes foi concedida no quadro de uma organização comum de mercado, sobretudo quando entretanto a justificação económica dessa medida deixou de existir. A este propósito, o Conselho afirma que a data de 1 de Julho de 1995, que marca o fim da prorrogação do período de aproximação previsto pelo Regulamento n.  1716/91, não foi de natureza a gerar uma confiança legítima, tendo essa prorrogação esgotado a sua justificação na situação económica em que se encontravam os produtores de beterraba e os produtores de açúcar espanhóis, situação que, entretanto, se alterou de molde a permitir um alinhamento antecipado dos preços em 1 de Janeiro de 1993.
51 A Comissão apoia os argumentos do Conselho e acrescenta que as disposições em causa do regulamento impugnado eram idênticas às disposições correspondentes da proposta que a Comissão tinha dirigido ao Conselho em 11 de Novembro de 1992 e que foi analisada na imprensa espanhola desde Julho de 1992.
Apreciação do Tribunal
52 Resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que há violação do princípio da protecção da confiança legítima quando uma instituição comunitária, na ausência de um interesse público peremptório em sentido contrário, suprime com efeito imediato e sem aviso um benefício específico digno de protecção para as empresas em causa sem tomar medidas transitórias adequadas (v. o acórdão CNTA/Comissão, já referido). Ora, como resulta igualmente da jurisprudência, o campo de aplicação do princípio da confiança legítima não pode ser visto de forma a impedir, de modo geral, a aplicação de uma regulamentação nova aos efeitos futuros de situações surgidas durante a vigência da regulamentação anterior, e isso, nomeadamente, num domínio como o das organizações comuns de mercado que, precisamente, sofre uma adaptação constante em função das variações da situação económica (v. o acórdão do Tribunal de Justiça de 20 de Setembro de 1988, Espanha/Conselho, 203/86, Colect., p. 4563).
53 Cabe assim ao Tribunal de Primeira Instância verificar se a regulamentação anterior ao regulamento impugnado gerou, para os operadores económicos no sector em causa, uma confiança legítima.
54 A este propósito, importa declarar, em primeiro lugar, que resulta do artigo 70. , n.  3, alínea a), do acto de adesão que um período transitório de sete anos seguintes à adesão foi previsto para a aproximação entre os preços do açúcar aplicáveis em Espanha e os preços comuns, sendo os preços comuns aplicáveis, sem prejuízo das disposições da alínea b) do n.  3, no momento da sétima aproximação. O período transitório devia ter terminado, nos termos do terceiro considerando do Regulamento n.  1716/91, por ocasião da campanha de comercialização de 1992/1993.
55 O Tribunal declara, em segundo lugar, que decorre do artigo 70. , n.  3, alínea b), do acto de adesão que, se os preços do açúcar em Espanha fossem sensivelmente mais elevados do que os preços comuns, o Conselho devia proceder, no fim do quarto ano seguinte à adesão, a uma análise da evolução da aproximação dos preços, com base num parecer da Comissão, acompanhado, eventualmente, de propostas adequadas. O Conselho podia nomeadamente prorrogar o período de aproximação dos preços bem como instituir outros métodos de aproximação acelerada dos preços.
56 Daqui decorre que o Conselho estava habilitado, após as quatro primeiras campanhas de comercialização, a adoptar um método de aproximação diferente e, pelo menos a partir da sétima aproximação seguinte à adesão, a proceder a um alinhamento completo dos preços do açúcar através de regulamento. Por isso, as recorrentes não podiam, com base no acto de adesão, legitimamente esperar que um período transitório de aproximação continuasse garantido para além do início da campanha de comercialização de 1992/1993.
57 Cabe em seguida apreciar se a adopção do Regulamento n. 1716/91 pôde gerar uma confiança legítima na esfera das recorrentes.
58 Quanto à primeira etapa de aproximação, prevista por este regulamento, o Tribunal lembra, a título preliminar, que o regulamento impugnado modificou o regime dos preços do açúcar ao longo da campanha de comercialização de 1992/1993, tal como fixado pelo Regulamento n.  1749/92 no quadro dos artigos 3. e 4. do Regulamento n.  1716/91. Incumbe por isso ao Tribunal examinar se essa modificação do regime dos preços constitui uma supressão, com efeitos imediatos e sem aviso, de um benefício específico digno de protecção.
59 A este propósito, recorde-se que resulta do quarto e do quinto considerandos do Regulamento n.  1716/91 que o período de aproximação dos preços é prorrogado por um período que cobre cinco campanhas de comercialização, até 1 de Julho de 1995, a fim, por um lado, de não afectar em especial os agricultores devido a uma redução demasiado rápida dos preços da beterraba e, por outro, de ter em conta a situação extremamente difícil no sector do açúcar em Espanha que a análise efectuada naquele período tinha revelado.
60 Ressalta, igualmente, do regulamento impugnado que o legislador comunitário, no momento da adopção do acto impugnado, entendeu (v. o terceiro considerando do regulamento) que um alinhamento total dos preços, a partir de 1 de Janeiro de 1993, era possível se se compensasse ao mesmo tempo o rendimento dos produtores espanhóis de beterraba e, eventualmente, o rendimento dos produtores de cana-de-açúcar pela concessão de uma ajuda transitória e degressiva. O legislador comunitário, com efeito, considerou que a realização do mercado único em 1 de Janeiro de 1993 tornava desejável a eliminação dos obstáculos às trocas comerciais (v. o primeiro considerando do regulamento).
61 Importa, além disso, recordar que, segundo jurisprudência assente, as instituições comunitárias dispõem de um amplo poder de apreciação em matéria de política agrícola comum e que os operadores económicos não podem depositar uma confiança legítima na manutenção de uma situação existente que pode ser alterada por decisões tomadas por essas instituições no âmbito do seu poder de apreciação (v. acórdão Delacre e o./Comissão, já referido).
62 Com base nestas constatações, o Tribunal considera que o Conselho, ao efectuar a sua opção de política económica, não ultrapassou os limites do seu poder de apreciação. Com efeito, a fundamentação do acto impugnado demonstra que a concessão da ajuda se baseou em considerações que não ultrapassam os limites do seu poder de apreciação. A decisão de suprimir o período de aproximação constitui, por isso, uma opção de política económica legítima, inscrevendo-se entre os actos normativos que a Comunidade podia adoptar no interesse superior da realização do mercado interno.
63 Além disso, se bem que o Regulamento n.  1716/91, que prorroga o período de aproximação, tenha sido adoptado após a entrada em vigor do Acto Único Europeu, o Tribunal considera que operadores económicos prudentes e avisados deviam prever que a realização do mercado único poderia igualmente ter como efeito um alinhamento antecipado dos preços de intervenção do açúcar, dado que as divergências de preços existentes nesse sector levaram à instituição de um regime de montantes compensatórios "adesão" susceptível, contrariamente ao objectivo da realização do mercado interno, de manter obstáculos às trocas entre os Estados-membros.
64 Isto é ainda mais evidente no caso em apreço, em que as propostas que a Comissão apresentou ao Conselho em 11 de Novembro de 1992 e que conduziram à adopção do regulamento impugnado, foram analisadas previamente na imprensa espanhola no mês de Julho de 1992.
65 O Tribunal declara, por conseguinte, que as recorrentes, no que toca à primeira etapa de aproximação, não demonstraram a existência, na sua esfera jurídica, de uma confiança legítima que tenha sido frustrada.
66 Quanto à segundo etapa de aproximação, basta ter presente que resulta do sétimo considerando e do artigo 7. do Regulamento n.  1716/91 que as condições de aproximação para esse período não foram fixadas por ocasião da adopção do referido regulamento. Segundo o artigo 7. , o Conselho deveria adoptar, antes de 1 de Janeiro de 1993, as condições de aproximação para essa segunda etapa. Esta razão permite por si só excluir que as recorrentes tenham podido depositar uma confiança legítima, digna de protecção, nas condições em que se efectuaria a aproximação dos preços a partir da campanha de comercialização de 1993/1994.
67 Daqui decorre que as recorrentes não demonstraram a existência, na sua esfera jurídica, de uma confiança legítima que tenha sido frustrada pela aproximação total do preço do açúcar operada a partir de 1 de Janeiro de 1993.
68 Por consequência, o fundamento baseado na violação do princípio de protecção da confiança legítima deve ser julgado improcedente.
Quanto à pretensa violação do princípio da não discriminação
Argumentos das partes
69 As recorrentes alegam que o regulamento impugnado foi adoptado também em violação do princípio da não discriminação enunciado pelo artigo 40. , n.  3, segundo parágrafo, do Tratado.
70 Em primeiro lugar, as recorrentes afirmam que a diferença de tratamento entre operadores económicos não é objectivamente justificada, não contendo o regulamento impugnado qualquer fundamento para essa diferença. Em consequência, deveria, por esta única razão, ser anulado por violação do artigo 40. , n.  3, segundo parágrafo, do Tratado.
71 Em segundo lugar, as recorrentes lembram que o Tribunal de Justiça julgou, no seu acórdão Royal Scholten-Honig e o., já referido, que o açúcar e a isoglucose devem, em princípio, ser tratados da mesma maneira. O regulamento impugnado, em contrapartida, trata os dois produtos de forma diferente: ao invés das recorrentes, com efeito, os produtores de açúcar beneficiaram simultaneamente de uma ajuda aos produtos em armazém em 1 de Janeiro de 1993 (artigo 2. , n.  2) e de uma redução do preço da beterraba, que constitui uma das suas matérias-primas [artigo 1. , n. 2, alínea b)].
72 A este propósito, as recorrentes salientam, por um lado, que a questão da armazenagem, suscitada pelo Conselho, é desprovida de pertinência, dado que tanto os produtores de açúcar como eles próprios sofrem uma redução das suas margens de lucro sobre as vendas efectuadas desde a entrada em vigor do regulamento impugnado, seja qual for a proporção das quantidades em armazém em 1 de Janeiro de 1993. Por outro lado, as recorrentes são também obrigadas a comprar as suas matérias-primas, isto é, cereais, a preços mínimos no quadro da organização comum de mercado dos cereais, que institui um preço de intervenção que define o preço mínimo no mercado.
73 Por fim, as recorrentes lembram, no que toca à autorização dada à Espanha de conceder, em certas condições, uma ajuda de adaptação às empresas produtoras de açúcar, que são confrontadas com problemas comparáveis aos destas últimas, na sequência de uma redução de cerca de 30% da sua capacidade de produção aquando da instauração do regime de quotas.
74 O Conselho contesta que o regulamento impugnado viole o princípio da não discriminação, dado que a situação em que se encontram os produtores de açúcar é objectivamente diferente da dos produtores de isoglucose.
75 O Conselho considera, em primeiro lugar, que a ajuda paga para o açúcar existente em armazém era justificada por razões objectivas, uma vez que os produtores de isoglucose, ao invés dos produtores de açúcar, não são obrigados a manter existências, como consequência inelutável do processo de transformação, dado que a isoglucose deve ser utilizada imediatamente após o seu fabrico. Com efeito, os produtores de açúcar, para o açúcar em armazém em 1 de Janeiro de 1993, tinham pago as beterrabas da colheita de 1992 ao preço mínimo mais elevado aplicável durante a campanha de comercialização de 1991/1992 e não tinham portanto beneficiado da diminuição do preço da beterraba a seguir à entrada em vigor do regulamento impugnado. Os produtores de isoglucose são, em contrapartida, livres de comprar as suas matérias-primas sem ser obrigados a pagar um preço mínimo fixado pela Comunidade.
76 No que toca, em seguida, à ajuda nacional que o artigo 3. do regulamento impugnado autoriza a Espanha a pagar aos produtores de açúcar a fim de facilitar as adaptações estruturais, o Conselho afirma que os produtores de isoglucose não têm problemas estruturais comparáveis. Com efeito, os produtores de isoglucose espanhóis dispõem de métodos e de instalações mais adaptados e mais modernos do que os utilizados pelos produtores de açúcar.
77 Finalmente, o Conselho contesta que exista um nexo de causalidade entre a entrada em vigor do regulamento impugnado e as perdas que as recorrentes afirmam ter suportado. O Conselho lembra, por um lado, que as recorrentes reconheceram que não baixaram os seus preços de venda em pesetas após a entrada em vigor do regulamento impugnado e, por outro, que os dados fornecidos pelas recorrentes parecem contradizer a sua alegação segundo a qual teriam aumentado os seus preços de venda se o regulamento impugnado não tivesse sido adoptado.
78 A Comissão salienta que o regulamento impugnado não concedeu verdadeiramente uma ajuda aos produtores de açúcar, como afirmam as recorrentes. Além da ajuda paga aos detentores de existências em 31 de Dezembro de 1992, a ajuda aos produtores de açúcar limitou-se à ajuda nacional autorizada pelo artigo 3. do regulamento impugnado no quadro do plano de reestruturação. Se uma ajuda tivesse sido concedida aos produtores de isoglucose nesse regulamento, estes teriam então sido tratados de maneira diferente em relação aos produtores de açúcar, uma vez que não tinham qualquer necessidade de apoio à reestruturação.
Apreciação do Tribunal
79 O Tribunal lembra, a título preliminar, que, segundo jurisprudência bem assente, a fundamentação, exigida pelo artigo 190. do Tratado, deve ser adaptada à natureza do acto em causa. Deve deixar transparecer de forma clara e inequívoca o raciocínio da autoridade comunitária, autora do acto impugnado, de forma a permitir aos interessados conhecerem as justificações da medida adoptada e ao Tribunal de Justiça exercer a sua fiscalização (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 30 de Setembro de 1982, Amylum/Conselho, 108/81, Colect., p. 3107).
80 O regulamento impugnado indica como fundamentação, por um lado, "que a realização do mercado único em 1 de Janeiro de 1993 pressupõe a conveniência da eliminação dos obstáculos às trocas comerciais", "que, no sector do açúcar, são aplicáveis, até ao final da campanha de 1994/1995, montantes compensatórios de adesão nas trocas entre Espanha e os outros Estados-membros" e, por outro, que "é possível antecipar para 1 de Janeiro de 1993 o alinhamento dos preços e, por conseguinte, eliminar nessa data os montantes compensatórios de adesão, desde que a perda de rendimento dos produtores espanhóis de beterraba seja compensada pela concessão de uma ajuda transitória e degressiva". Finalmente, resulta dos considerandos do referido regulamento "que a situação do mercado espanhol leva a aplicar neste país os preços previstos no presente regulamento".
81 Esta fundamentação, por mais lacónica que seja, satisfaz a exigência prevista pelo artigo 190. do Tratado. Com efeito, não poderá exigir-se que o regulamento impugnado indique por que razão não prevê medidas transitórias a favor dos produtores que poderiam ser afectados de forma indirecta pelo regulamento. O argumento das recorrentes, segundo o qual o regulamento impugnado está viciado por falta de fundamentação, deve, portanto, ser julgado improcedente.
82 Em seguida, importa recordar que, segundo jurisprudência constante, o princípio da não discriminação manda que situações comparáveis não sejam tratadas de forma diferente, a menos que uma diferenciação seja objectivamente justificada (v., em último lugar, o acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de Fevereiro de 1990, Wuidart e o., C-267/88 a C-285/88, Colect., p. I-435).
83 A este propósito, o Tribunal salienta, em primeiro lugar, que, no que respeita à existência de uma relação concorrencial entre a isoglucose e o açúcar, resulta dos segundo e terceiro considerandos do Regulamento n.  1785/81 que "... a isoglucose é um produto de substituição directa do açúcar líquido resultante da transformação da beterraba ou da cana-de-açúcar; que, por conseguinte, os mercados do açúcar e da isoglucose se encontram ainda mais ligados... e que qualquer decisão comunitária respeitante a um destes produtos tem necessariamente repercussões sobre o outro... que estas garantias de preços dadas ao açúcar beneficiam de facto tanto os xaropes de sacarose como a isoglucose, cujos preços são função dos do açúcar".
84 Importa, em segundo lugar, recordar que o Tribunal de Justiça, no seu acórdão Royal Scholtem-Honig e o., já referido, num processo relativo à instituição de um regime de quotização à produção de isoglucose, considerou, referindo-se aos considerandos dos regulamentos em causa relativos à existência de uma relação concorrencial entre os dois produtos ° considerandos posteriormente reproduzidos, no essencial, nos do Regulamento n.  1785/81 °, que o açúcar e a isoglucose se encontravam em situações comparáveis.
85 Este Tribunal considera, todavia, que não se pode excluir que possam existir circunstâncias próprias à produção de açúcar, susceptíveis de justificar, eventualmente, um tratamento diferente dos produtores de açúcar em relação aos produtores de isoglucose.
86 Cabe por isso ao Tribunal examinar se uma eventual diferença de tratamento existe entre os produtores de açúcar e os produtores de isoglucose e, tal sendo o caso, em que medida essa diferença de tratamento é justificada.
87 Em primeiro lugar, no que toca à ajuda que a Espanha está autorizada a pagar às empresas produtoras de açúcar no quadro dos planos de reestruturação que visam racionalizar a indústria do açúcar, o Tribunal salienta que as recorrentes não forneceram qualquer elemento que permita refutar a argumentação do Conselho. Com base nas razões indicadas por este (v., supra, n.  76), o Tribunal considera portanto que o legislador comunitário, ao autorizar essa ajuda, não ignorou, de forma manifesta e grave, os limites que se impõem ao exercício dos seus poderes.
88 Quanto à ajuda paga aos produtores de açúcar que possuíam existências em 31 de Dezembro de 1992, cabe, em seguida, lembrar que, como o Conselho sublinhou com razão, essa ajuda visa fornecer uma compensação aos produtores de açúcar que, em relação aos produtos detidos em armazém nessa data, tinham pago as beterrabas da colheita de 1992 ao preço mínimo mais elevado em vigor antes da entrada em vigor do regulamento impugnado.
89 Ressalta dos autos, e não foi contestado pelas recorrentes, que os produtores de açúcar são, como consequência inelutável do processo de transformação em açúcar (colheita de beterraba no Outono de um dado ano, transformação subsequente das beterrabas em açúcar e comercialização gradual ao longo de toda a campanha) obrigados, de facto, a manter existências e que a totalidade do açúcar que devia ser vendida na sequência da campanha de comercialização de 1992/1993 se encontrava em armazém em 31 de Dezembro de 1992. Ora, as recorrentes reconheceram, aquando da fase escrita do processo, que só uma parte limitada, a saber, cerca de 7% (Campo Ebro Industrial), 2% (Levantina Agrícola Industrial) e 1% (Cerestar Ibérica), dos seus produtos, que devia ser vendida durante os últimos seis meses da campanha de comercialização supramencionada, se encontrava em armazém quando o regulamento impugnado entrou em vigor. Além disso, resulta igualmente dos autos que a produção de isoglucose não provoca necessariamente, pela sua própria natureza, a constituição de existências do produto acabado e que, ao invés do açúcar, a isoglucose não se presta, pelas suas características, a ser armazenada durante um longo período.
90 Há que declarar igualmente que os produtores de isoglucose, diferentemente dos produtores de açúcar, não estão sujeitos à obrigação de pagar um preço mínimo fixado pela Comunidade pelas suas matérias-primas. Com efeito, a argumentação desenvolvida pelas recorrentes perante o Tribunal aquando da fase oral do processo demonstra que pagaram, pelas suas matérias-primas, um preço determinado pelas condições do mercado, das quais o preço de intervenção era apenas um elemento.
91 Finalmente, no que respeita à redução do preço mínimo da beterraba, por força do artigo 1. , n.  2, alínea b), do regulamento impugnado, há que recordar que, mesmo que a produção de isoglucose seja submetida, tal como a do açúcar, a um regime de quotas, os produtores de isoglucose, como foi declarado acima, não estão sujeitos à obrigação de comprar as suas matérias-primas a um preço mínimo fixado pela Comunidade. As recorrentes podem, assim, sendo caso disso, aproveitar directamente as eventuais melhorias das condições no mercado dos cereais, ao passo que os produtores de açúcar não têm a mesma possibilidade no que toca às suas matérias-primas.
92 Nestas circunstâncias, o Tribunal entende que não está demonstrado que o Conselho, sem adoptar semelhantes medidas transitórias a favor dos produtores de isoglucose, tenha ignorado de forma manifesta e grave os limites que se impõem no exercício dos seus poderes, uma vez que as recorrentes se encontravam numa situação objectivamente diferente da dos produtores de açúcar.
93 Daqui resulta que o fundamento baseado na violação do princípio da não discriminação deve igualmente ser julgado improcedente.
94 Resulta do conjunto das considerações que precedem que nenhuma violação caracterizada de uma regra superior de direito que proteja os particulares pode ser imputada ao Conselho. Sem necessidade de apreciar se o dano alegado ultrapassa os limites dos riscos económicos normais inerentes ao sector em causa, há que julgar o pedido de indemnização improcedente.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
95 Por força do disposto no n.  2 do artigo 87. , do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo as recorrentes sido vencidas, há que condená-las a suportar as respectivas despesas bem como as efectuadas pelo Conselho, que formulou pedido nesse sentido.
96 A Comissão, que interveio em apoio dos pedidos apresentados pelo Conselho, suportará, em conformidade com o artigo 87. , n.  4, do Regulamento de Processo, as respectivas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Primeira Secção)
decide:
1) O recurso é julgado inadmissível, na medida em que pede a anulação do Regulamento (CEE) n.  3814/92 do Conselho, de 28 de Dezembro de 1992, que altera o Regulamento (CEE) n. 1785/81 e aplica em Espanha os preços no sector do açúcar previstos nesse regulamento.
2) O pedido de indemnização é julgado improcedente.
3) As recorrentes suportarão as respectivas despesas bem como, solidariamente, as despesas efectuadas pelo Conselho.
4) A Comissão suportará as respectivas despesas.