CELEX: 62010CJ0131
Tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea
Regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95
Art. 3
Prescrizione delle azioni giudiziarie
Termine
Normativa settoriale
Regolamento (CE) n. 2571/97
Applicazione differenziata delle norme di prescrizione in caso di irregolarità commessa dal beneficiario della sovvenzione o dalle controparti contrattuali del medesimo

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’art. 3, nn. 1 e 3, del regolamento (CE, Euratom) del
Consiglio 18 dicembre 1995, n. 2988, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee (GU L 312, pag. 1),
in combinato disposto con il regolamento (CE) della Commissione 15 dicembre 1997, n. 2571, relativo alla vendita a prezzo
ridotto di burro e alla concessione di un aiuto per la crema, il burro e il burro concentrato destinati alla fabbricazione
di prodotti della pasticceria, di gelati e di altri prodotti alimentari (GU L 350, pag. 3), come modificato dal regolamento
(CE) della Commissione 17 luglio 1998, n. 1550 (GU L 202, pag. 27; in prosieguo: il «regolamento n. 2571/97»).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la Corman SA (in prosieguo: la «Corman») e il Bureau d’intervention
et de restitution belge (Ufficio belga per l’intervento e le restituzioni; in prosieguo: il «BIRB»), in merito al mancato
rimborso, da parte di quest’ultimo, di varie cauzioni costituite dalla Corman nell’ambito di operazioni di gara rientranti
nella sfera di applicazione del regolamento n. 2571/97.

Contesto normativo

La normativa dell’Unione
Il regolamento n. 2988/95
Ai sensi del terzo ‘considerando’ del regolamento n. 2988/95 «occorre (…) combattere in tutti i settori contro le lesioni
agli interessi finanziari delle Comunità».
Il quinto ‘considerando’ di predetto regolamento enuncia che «le condotte che danno luogo a irregolarità nonché le misure
e sanzioni amministrative relative sono previste in normative settoriali conformi al presente regolamento».
L’art. 1 del regolamento in parola così dispone:
«1.      Ai fini della tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee è adottata una normativa generale relativa a dei controlli
omogenei e a delle misure e sanzioni amministrative riguardanti irregolarità relative al diritto comunitario.
2.      Costituisce irregolarità qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un’azione o un’omissione
di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità o ai
bilanci da queste gestite, attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite
direttamente per conto delle Comunità, ovvero una spesa indebita».
L’art. 3, nn. 1 e 3, del regolamento n. 2988/95 prevede quanto segue:
«1.      Il termine di prescrizione delle azioni giudiziarie è di quattro anni a decorrere dall’esecuzione dell’irregolarità di cui
all’articolo 1, paragrafo 1. Tuttavia, le normative settoriali possono prevedere un termine inferiore e comunque non inferiore
a tre anni.
Per le irregolarità permanenti o ripetute, il termine di prescrizione decorre dal giorno in cui cessa l’irregolarità. (…)
La prescrizione delle azioni giudiziarie è interrotta per effetto di qualsiasi atto dell’autorità competente, portato a conoscenza
della persona interessata, che abbia natura istruttoria o che sia volto a perseguire l’irregolarità. Il termine di prescrizione
decorre nuovamente dal momento di ciascuna interruzione.
(…)
3.      Gli Stati membri mantengono la possibilità di applicare un termine più lungo di quello previsto (…) al paragrafo 1 (...)».
L’art. 4 del regolamento n. 2988/95 sancisce:
«1.      Ogni irregolarità comporta, in linea generale, la revoca del vantaggio indebitamente ottenuto:
(…)
–        mediante la perdita totale o parziale della garanzia costituita a sostegno della domanda di un vantaggio concesso o al momento
della percezione di un anticipo.
(…)
4.      Le misure previste dal presente articolo non sono considerate sanzioni».
La normativa relativa all’organizzazione comune nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari
–       Il regolamento (CEE) n. 804/68
L’art. 6 del regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore
del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU L 148, pag. 13), come modificato dal regolamento (CE) del Consiglio 14 novembre
1994, n. 2807 (GU L 298, pag. 1), dispone quanto segue:
«1.      Durante la campagna lattiera, a condizioni da definirsi, l’organismo d’intervento designato da ciascuno Stato membro acquista,
al prezzo d’intervento, il burro prodotto direttamente ed esclusivamente con crema di latte pastorizzata, in un’impresa riconosciuta
dalla Comunità (…)
(…)
3.      Lo smaltimento del burro acquistato dagli organismi d’intervento si effettua ad un prezzo minimo e a condizioni da stabilirsi,
tali da non compromettere l’equilibrio del mercato e da assicurare agli acquirenti la parità di trattamento e di accesso al
burro posto in vendita. (…)
(…)
6.      Le modalità di applicazione del presente articolo, in particolare l’aliquota degli aiuti per l’ammasso privato, sono adottate
secondo la procedura di cui all’articolo 30».
–       Il regolamento n. 2571/97
L’art. 1, n. 1, del regolamento n. 2571/97 dispone quanto segue:
«Si procede, alle condizioni previste dal presente regolamento:
a)      alla vendita di burro d’intervento acquistato in conformità dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento (...) n. 804/68
ed entrato all’ammasso anteriormente a una data da stabilirsi, nonché
b)      alla concessione di un aiuto all’utilizzazione di burro, di burro concentrato e di crema di cui al paragrafo 2».
A norma dell’art. 2 del regolamento n. 2571/97 «[l]a vendita del burro d’intervento e la concessione dell’aiuto per i prodotti
di cui all’articolo 1, paragrafo 2, sono effettuate secondo la procedura della gara permanente indetta da ciascun organismo
d’intervento».
L’art. 3 del regolamento n. 2571/97 prevede quanto segue:
«Il concorrente può partecipare alla gara soltanto se si impegna per iscritto a incorporare o a far incorporare il burro o
il burro concentrato, esclusivamente, salvi gli eventuali prodotti intermedi di cui all’articolo 8, nei prodotti finali di
cui all’articolo 4 o, per quanto riguarda la crema, direttamente e unicamente nei prodotti finali di cui all’articolo 4, paragrafo
1, formula B (…)
(…)».
A norma dell’art. 10, n. 1, del regolamento n. 2571/97, «[l]a fabbricazione del burro concentrato di cui all’articolo 1, paragrafo
2, lettera b), la trasformazione del burro in burro concentrato di cui all’articolo 5, l’aggiunta dei rivelatori di cui all’articolo
6, il ricondizionamento del burro concentrato di cui all’articolo 7, paragrafo 1, secondo comma, l’incorporazione in prodotti
intermedi di cui all’articolo 8 e, laddove si applichi l’articolo 3, lettera b), l’incorporazione del burro, del burro concentrato,
dei prodotti intermedi e della crema nei prodotti finali vengono eseguiti in uno stabilimento riconosciuto».
L’art. 11 del predetto regolamento prevedeva, nella sua versione iniziale, che i prodotti di cui all’art. 1 fossero lavorati
nella Comunità e quivi incorporati nei prodotti finali entro un termine di sei mesi a decorrere dal mese che segue la scadenza
del termine per la presentazione delle offerte relative alla gara particolare di cui all’art. 14, n. 2. In seguito a varie
modifiche di questo articolo, segnatamente con il regolamento (CE) della Commissione 5 marzo 1999, n. 494 (GU L 59, pag. 17)
il suddetto termine è stato ridotto a quattro mesi.
L’art. 12 del regolamento n. 2571/97 recita:
«1.      L’aggiudicatario deve:
a)      eseguire o far eseguire in nome e per conto proprio le operazioni relative alla fabbricazione del burro concentrato e all’aggiunta
dei rivelatori;
b)      tenere una contabilità dalla quale risultino, per ciascuna consegna, il nome e l’indirizzo degli acquirenti nonché i corrispondenti
quantitativi, specificandone la destinazione (formula A o formula B) e precisandone il termine per l’incorporazione di cui
all’articolo 11 oppure il numero di gara, eventualmente in codice. Se l’aggiudicatario lavora prodotti che sono oggetto di
un aiuto o di una riduzione di prezzo nell’ambito di diversi regimi comunitari, viene tenuta una contabilità separata nell’ambito
di ciascun regime;
c)      provvedere a che in ogni contratto di vendita figurino:
i)      l’obbligo di rispettare, in caso di fabbricazione di prodotti intermedi, le condizioni previste agli articoli 8 e 9;
ii)      l’obbligo di rispettare, se del caso, l’impegno di cui all’articolo 3, lettera b);
iii)      l’obbligo di incorporare il prodotto nei prodotti finali, precisandone la destinazione (formula A o formula B), entro il termine
di cui all’articolo 11;
iv)      se del caso, l’obbligo relativo alla tenuta della contabilità di cui alla lettera b);
v)      l’obbligo di rispettare le disposizioni dell’articolo 10;
vi)      l’obbligo di tenere gli stessi registri di cui all’articolo 10, paragrafo 2, lettera c) in caso di incorporazione nei prodotti
finali di prodotti con rivelatori;
vii)      l’obbligo, per il contraente, di fornire all’organismo competente i pertinenti dati di cui agli allegati da IX a XIII, secondo
modalità da determinare dallo Stato membro;
viii)      se del caso, l’obbligo di fornire il programma di fabbricazione.
2.      Se l’aggiudicatario è il fabbricante dei prodotti finali, tiene i registri di cui all’articolo 10, paragrafo 2, lettera c)
e trasmette il proprio programma di fabbricazione, in conformità dell’articolo 10, paragrafo 2, lettera d)».
L’art. 13 del regolamento n. 2571/97 sancisce:
«1.      Un bando di gara permanente è pubblicato nella
Gazzetta ufficiale delle Comunità europee
almeno otto giorni prima della scadenza del primo termine previsto per la presentazione delle offerte.
2.      L’organismo d’intervento redige un bando di gara nel quale sono in particolare indicati il termine e il luogo per la presentazione
delle offerte.
(...)».
L’art. 14 del regolamento n. 2571/97 dispone quanto segue:
«1.      Durante il periodo di validità della gara permanente, l’organismo d’intervento procede a gare particolari.
2.      Il termine per la presentazione delle offerte di ciascuna delle gare particolari scade alle ore dodici (…) di ogni secondo
e quarto martedì del mese (…)».
L’art. 17 del regolamento n. 2571/97 si legge nel seguente modo:
«1.      Sono obbligazioni principali, il cui rispetto è garantito dalla costituzione di una cauzione di gara pari a 350 ECU/t, il
mantenimento dell’offerta dopo la scadenza del termine per la presentazione delle offerte e secondo il caso:
a)      per il burro proveniente dall’intervento, la costituzione della cauzione di trasformazione di cui all’articolo 18, paragrafo
2 e il pagamento del prezzo entro il termine fissato all’articolo 20, paragrafo 2;
b)      per i prodotti di cui all’articolo 1, paragrafo 2, e qualora si applichi l’articolo 3, lettera a), la costituzione della cauzione
di trasformazione di cui all’articolo 18, paragrafo 2 o, qualora si applichi l’articolo 22, paragrafo 3, secondo comma, la
loro incorporazione nei prodotti finali;
c)      per i prodotti di cui all’articolo 1, paragrafo 2, e qualora si applichi l’articolo 3, lettera b), la loro incorporazione
in prodotti finali.
2.      La cauzione di gara è costituita nello Stato membro in cui è presentata l’offerta.
(…)».
L’art. 18 del regolamento n. 2571/97 prevede quanto segue:
«1.      Tenuto conto delle offerte ricevute per ogni gara particolare e secondo la procedura di cui all’articolo 30 del regolamento
(…) n. 804/68, vengono fissati un prezzo minimo di vendita del burro d’intervento e un importo massimo dell’aiuto per la crema,
il burro e il burro concentrato (…)
(…)
2.      Contestualmente al prezzo o ai prezzi minimi di vendita e all’importo o agli importi massimi dell’aiuto e secondo la procedura
di cui all’articolo 30 del regolamento (…) n. 804/68, l’importo o gli importi delle cauzioni di trasformazione sono fissati
per 100 kg, in funzione della differenza tra il prezzo d’intervento del burro e i prezzi minimi fissati oppure degli importi
dell’aiuto.
La cauzione di trasformazione è finalizzata a garantire il rispetto delle obbligazioni principali concernenti:
a)      nel caso del burro proveniente dall’intervento:
i)      la trasformazione del burro in burro concentrato in conformità dell’articolo 5 e l’aggiunta eventuale dei rivelatori o l’aggiunta
al burro dei rivelatori,
e
ii)      l’incorporazione del burro o del burro concentrato, con o senza aggiunta dei rivelatori, nei prodotti finali;
b)      oppure, nel caso dei prodotti di cui all’articolo 1, paragrafo 2 e qualora si applichi l’articolo 3, lettera a), l’incorporazione
nei prodotti finali.
3.      Le prove necessarie per ottenere lo svincolo delle cauzioni di trasformazione di cui al paragrafo 2 vengono presentate all’autorità
competente designata dallo Stato membro nel quale è costituita la cauzione, entro dodici mesi dalla scadenza del termine di
cui all’articolo 11.
Se il termine fissato all’articolo 11 viene superato complessivamente di meno di sessanta giorni, la cauzione di trasformazione
viene incamerata nella misura di 6 ECU/t per ogni giorno. Al termine di tale periodo si applica l’articolo 23 del regolamento
(CEE) n. 2220/85 della Commissione [22 luglio 1985 recante fissazione delle modalità comuni di applicazione del regime delle
cauzioni per i prodotti agricoli (GU L 205, pag. 5)] sull’ammontare residuo.
4.      Se l’inosservanza delle obbligazioni principali di cui al paragrafo 2, lettera a) entro il termine di cui all’articolo 11
è dovuta al fatto che il burro proveniente dall’intervento si rivela inadatto al consumo, le cauzioni di trasformazione vengono
tuttavia svincolate, previo accordo della Commissione, non appena siano state adottate le misure opportune sotto il controllo
delle autorità dello Stato membro interessato».
Dall’art. 19, nn. 1 e 2 del regolamento n. 2571/97 emerge che è dichiarato aggiudicatario del burro d’intervento colui che
offre il prezzo più elevato, purché quest’ultimo non sia inferiore al prezzo minimo e l’importo proposto per l’aiuto non sia
superiore all’importo massimo di quest’ultimo.
Ai termini del suddetto art. 19, n. 4 «[i] diritti e gli obblighi derivanti dalla gara non sono trasmissibili».
L’art. 27 del regolamento n. 2571/97 dispone:
«Si applica il regolamento (…) n. 2220/85, salvo espressa disposizione contraria del presente regolamento. La sanzione per
l’inosservanza di un’obbligazione subordinata prevista dal presente regolamento esclude le sanzioni previste dal regolamento
(…) n. 2220/85».
Il regolamento n. 2220/85
L’art. 29 del regolamento n. 2220/85, nella versione modificata risultante dal regolamento (CE) della Commissione 10 dicembre
1993, n. 3403 (GU L 310, pag. 4; in prosieguo: il «regolamento n. 2220/85») così dispone:
«Quando ha avuto conoscenza degli elementi che fondano un’acquisizione totale o parziale della cauzione, l’autorità competente
chiede senza indugio al soggetto titolare dell’obbligo il pagamento della cauzione incamerata, concedendo un termine massimo
di trenta giorni dalla ricezione della domanda.
Se il pagamento non viene eseguito nei termini, l’autorità competente:
a)       incassa senza indugio definitivamente la cauzione di cui all’articolo 8 paragrafo 1, lettera a);
b)       chiede senza indugio il pagamento al garante di cui all’articolo 8, paragrafo 1, lettera b), concedendo un termine massimo
di trenta giorni dalla ricezione della domanda;
c)       adotta senza indugio i provvedimenti necessari affinché:
i)       le cauzioni di cui all’articolo 8, paragrafo 2, lettere a), c), d) ed e), siano convertite in denaro contante in modo da poter
ottenere la somma dovuta;
ii)       i depositi bancari (...) siano trasferiti sul proprio conto.
L’organismo competente può incassare definitivamente la cauzione di cui all’articolo 8, paragrafo 1, lettera a), senza chiedere
preventivamente il pagamento all’interessato.
(...)».
Il regolamento (CEE) n. 4045/89
Il regolamento (CEE) del Consiglio 21 dicembre 1989, n. 4045 relativo ai controlli, da parte degli Stati membri, delle operazioni
che rientrano nel sistema di finanziamento del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione «garanzia», e
che abroga la direttiva 77/435/CEE (GU L 388, pag. 18), al suo art. 4 prevede, da un lato, che le imprese debbano conservare
taluni documenti commerciali quali i libri, registri, note e documenti giustificativi, per un periodo di almeno tre anni,
a decorrere dalla fine dell’anno in cui sono stati redatti e, dall’altro, che gli Stati membri possono prevedere un periodo
più lungo per la conservazione di detti documenti.

Il diritto nazionale
L’art. 2262 bis del codice civile belga, introdotto dall’art. 5 della legge 10 giugno 1998 recante modifica di talune disposizioni
in materia di prescrizione (
Moniteur belge
del 17 luglio 1998, pag. 23544), dispone quanto segue:
«§ 1. Tutte le azioni personali si prescrivono nel termine di dieci anni.
In deroga al primo comma, ogni azione di risarcimento del danno fondata sulla responsabilità extracontrattuale si prescrive
nel termine di cinque anni decorrenti dal giorno successivo a quello in cui la persona lesa ha avuto conoscenza del danno
o del suo aggravamento, nonché dell’identità della persona responsabile.
Le azioni di cui al secondo comma si prescrivono nel termine di venti anni decorrenti dal giorno successivo a quello in cui
si è prodotto l’evento lesivo.
(…)».

Causa principale e questioni pregiudiziali
Durante gli anni 1998‑2000, la Corman, uno stabilimento riconosciuto ai sensi dell’art. 10 del regolamento n. 2571/97, ha
partecipato a diverse gare particolari indette dal BIRB, organismo d’intervento ai sensi dell’art. 6, n. 1, del regolamento
n. 804/68, e le sue offerte sono state accettate.
In qualità di impresa aggiudicataria, la Corman ha dovuto costituire varie cauzioni tese a garantire il rispetto delle prescrizioni
del regolamento n. 2571/97. Tali cauzioni coprivano tanto l’esecuzione delle operazioni relative alla fabbricazione del burro
concentrato e all’aggiunta di rivelatori da parte della Corman, quanto il corretto utilizzo del burro, del burro concentrato
o della crema, nonché la loro integrazione, da parte degli utilizzatori finali ai quali tale impresa avrebbe rivenduto i suoi
prodotti, nei prodotti finiti quali i pasticcini, gelati, biscotti o cioccolatini.
Avendo accertato che detti utilizzatori finali mescolavano burro concentrato, rientrante nel regime di intervento, con burro
o crema di mercato, il BIRB ha espresso dubbi in ordine alla regolarità di tali pratiche alla luce del regolamento n. 2571/97
e ne ha informato ufficialmente la Corman in data 26 aprile 2000.
La Commissione è stata adita dal BIRB due volte per questa questione nel marzo e nell’agosto 2002, e ha fornito spiegazioni
in risposte del giugno 2002 e del 2006, in seguito alle quali il BIRB ha svincolato talune cauzioni di trasformazione costituite
dalla Corman.
Tuttavia, per quanto riguarda alcune altre operazione di incorporazione, il BIRB ha considerato che occorreva incamerare le
cauzioni costituite dalla Corman a causa tanto del superamento del termine di quattro mesi per l’incorporazione del burro
nei prodotti finali, quanto di utilizzazioni finali non conformi al regolamento n. 2571/97, nonché, infine, per difetti di
fabbricazione di taluni quantitativi aggiudicati. Pertanto, durante gli anni 2006 e 2007, il BIRB ha trasmesso a tale società
note di addebito incamerando suddette cauzioni per un importo pari a EUR 202 999,58. Tali note sono state formalizzate in
una decisione datata 17 gennaio 2007.
Con atto di citazione notificato il 22 maggio 2007, la Corman ha contestato tale decisione dinanzi al tribunal de première
instance di Bruxelles e ha chiesto il rimborso delle cauzioni di trasformazione, di cui trattasi, per un importo pari a EUR 173 361,88.
A sostegno di tale domanda, la Corman ha fatto valere che, in considerazione del termine di prescrizione di quattro anni,
di cui all’art. 3, n. 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95, gli incameramenti delle cauzioni di cui trattasi erano irregolari,
ostandovi la prescrizione. Inoltre, ipotizzando che tale termine non fosse applicabile, la Corman ha sostenuto che il regolamento
n. 2571/97, costituendo una normativa settoriale ai sensi dell’art. 3, n. 1, primo comma, seconda frase, del regolamento n. 2988/95,
ostava all’applicazione di un termine di prescrizione nazionale più lungo in base al n. 3 di suddetto articolo.
Dal canto suo, il BIRB considererebbe che la prescrizione non possa essere opposta agli incameramenti di cui trattasi in quanto,
conformemente all’art. 3, n. 3, del regolamento n. 2988/95, gli Stati membri mantengono la facoltà di applicare termini di
prescrizione più lunghi derivanti da disposizioni di diritto comune, come, in Belgio, quello trentennale applicabile prima
del 1998 e quello decennale ora applicabile.
È in tale contesto che il tribunal de première instance di Bruxelles ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre
alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)      Se le disposizioni del regolamento [n.] 2571/97 (...) possano essere interpretate nel senso che costituiscano una normativa
settoriale comunitaria in deroga all’art. 3, n. 1, del regolamento [n.] 2988/95 (...) ed ostino all’applicazione di disposizioni
nazionali in materia di prescrizione.
2)      Se l’art. 3, n. 3, del regolamento [n.] 2988/95 (...) debba essere interpretato nel senso che si applica limitatamente alle
fattispecie in cui l’irregolarità sia stata commessa dal beneficiario dell’aiuto, mentre la regola generale della prescrizione
quadriennale si applica in tutti i casi di irregolarità commesse da controparti contrattuali del beneficiario e tenuto conto
del termine massimo di quattro anni applicabile [alla responsabilità] per via di regolamento dei contraenti nell’ambito dell’organizzazione
comune del mercato del latte e dei prodotti lattiero‑caseari».

Sulle questioni pregiudiziali

Sulla prima questione
Con la prima questione, il giudice del rinvio chiede sostanzialmente se il regolamento n. 2571/97 possa essere considerato
come costituente una normativa settoriale che prevede un termine di prescrizione ai sensi dell’art. 3, n. 1, primo comma,
seconda frase, del regolamento n. 2988/95. In caso affermativo, tale giudice si chiede se l’esistenza di una siffatta normativa
settoriale privi gli Stati membri della possibilità, loro conferita dall’art. 3, n. 3, di quest’ultimo regolamento, di applicare
un termine di prescrizione più lungo di quello previsto al n. 1, primo comma, di predetto art. 3.
La Corman afferma sostanzialmente che, adottando il regolamento n. 2571/97, e sebbene quest’ultimo non preveda un termine
di prescrizione preciso applicabile all’incasso di cauzioni di gara e/o di trasformazione, il legislatore dell’Unione ha inteso
rendere applicabile alle procedure di gara disciplinate da tale regolamento la norma della prescrizione quadriennale prevista
in via generale all’art. 3, n. 1, primo comma, prima frase, del regolamento n. 2988/95. Per tale motivo, il regolamento n. 2571/97
costituirebbe una normativa settoriale che preclude agli Stati membri la possibilità di applicare in questo settore, in base
all’art. 3, n. 3, del regolamento n. 2988/95, termini di prescrizione superiori a quattro anni.
I governi belga ed austriaco, nonché la Commissione ritengono invece che il regolamento n. 2571/97 non costituisca una normativa
settoriale che prevede un termine di prescrizione inferiore ai sensi dell’art. 3, n. 1, primo comma, seconda frase, del regolamento
n. 2988/95. Peraltro, anche ammettendo che il regolamento n. 2571/97 istituisca un termine di prescrizione inferiore a quattro
anni ai sensi di tale disposizione, essi sostengono che l’esistenza di un siffatto termine non può incidere sulla facoltà,
che gli Stati membri mantengono in forza del n. 3 di suddetto art. 3, di introdurre termini di prescrizione più lunghi.
In via preliminare, occorre rammentare che l’art. 1, n. 1, del regolamento n. 2988/95 introduce una «normativa generale relativa
a dei controlli omogenei e a delle misure e sanzioni amministrative riguardanti irregolarità relative al diritto comunitario»,
e questo, come risulta dal terzo ‘considerando’ del detto regolamento, al fine di «combattere in tutti i settori contro le
lesioni agli interessi finanziari delle Comunità» (sentenza 24 giugno 2004, causa C‑278/02, Handlbauer, Racc. pag. I‑6171,
punto 31).
Come emerge dall’art. 4, n. 1, del regolamento in parola, tali provvedimenti amministrativi possono consistere, come avviene
nella causa principale, nella revoca del vantaggio indebitamente ottenuto mediante la perdita totale o parziale della cauzione
costituita a sostegno della domanda di suddetto vantaggio.
L’art. 3, n. 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95, in materia di azioni giudiziarie fissa un termine di prescrizione
che si applica segnatamente in relazione a tali provvedimenti amministrativi e che decorre dal compimento dell’irregolarità,
ove quest’ultima, a norma dell’art. 1, n. 2, dello stesso regolamento, comprende «qualsiasi violazione di una disposizione
del diritto comunitario derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza
un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità (…)» (v. sentenze Handlbauer, cit., punti 32 e 33, nonché 29 gennaio 2009,
cause riunite da C‑278/07 a C‑280/07, Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb e a., Racc. pag. I‑457, punti 21 e 22).
Adottando il regolamento n. 2988/95 e, in particolare, l’art. 3, n. 1, primo comma, di quest’ultimo, il legislatore dell’Unione
ha deciso di stabilire una norma generale sulla prescrizione applicabile in materia e con la quale intendeva, da una parte,
definire un termine minimo applicato in tutti gli Stati membri e, dall’altra, rinunciare alla possibilità di perseguire un’irregolarità
che leda agli interessi finanziari dell’Unione europea dopo lo spirare di un periodo di quattro anni successivo al compimento
di questa irregolarità (v. sentenza Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb e a., cit., punto 27).
Ne deriva che, a decorrere dalla data di entrata in vigore del regolamento n. 2988/95, qualsivoglia irregolarità che leda
gli interessi finanziari dell’Unione, in linea di principio e fatta eccezione per i settori per i quali il legislatore dell’Unione
ha previsto un termine inferiore, può essere sanzionata dalle autorità competenti degli Stati membri entro un termine di quattro
anni (v. sentenza Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb e a., cit., punto 28).
L’art. 3, n. 1, seconda frase, del regolamento n. 2988/95 si riferisce a normative settoriali adottate a livello dell’Unione,
come conferma il quinto ‘considerando’ del regolamento, e non a normative settoriali nazionali (v. sentenza Josef Vosding
Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb e a., cit., punto 44).
Peraltro, la norma che prevede una prescrizione di quattro anni, sancita all’art. 3, n. 1, primo comma, prima frase, del regolamento
n. 2988/95, la quale è direttamente applicabile negli Stati membri, può essere disattesa a causa dell’esistenza di una normativa
settoriale ai sensi della seconda frase di detto art. 3, n. 1, primo comma, soltanto qualora tale normativa settoriale preveda
un termine più corto, ma non inferiore a tre anni (v., in tal senso, sentenza Handlbauer, cit., punto 35).
A tal riguardo, il regolamento n. 2571/97 prevede certamente termini specifici imposti, a seconda dei casi, all’offerente
e all’aggiudicatario nell’ambito del regime di intervento in favore del burro. Pertanto, conformemente all’art. 11 del regolamento
in parola, i prodotti menzionati all’art. 1 del medesimo regolamento devono essere usati e incorporati entro un termine di
quattro mesi a decorrere dal mese che segue la scadenza del termine per la presentazione delle offerte e, in forza dell’art. 18,
n. 3, di detto regolamento, spetta all’aggiudicatario presentare, entro un termine di dodici mesi dalla scadenza del termine
di cui all’art. 11, le prove necessarie per ottenere lo svincolo delle cauzioni di trasformazione.
Tuttavia, è giocoforza rilevare, al pari dei governi belga ed austriaco, nonché della Commissione, che tale regolamento non
prevede alcuna norma sulla prescrizione delle azioni giudiziarie riguardanti l’organismo nazionale di intervento qualora,
in seguito alla scoperta di un’irregolarità, esso proceda all’incasso delle cauzioni costituite dall’aggiudicatario.
Tale constatazione non può essere rimessa in discussione dalla circostanza che l’art. 29 del regolamento n. 2220/85, reso
applicabile al regime di intervento nel settore del burro dall’art. 27 del regolamento n. 2571/97, prevede che, quando l’autorità
competente ha avuto conoscenza degli elementi che determinano l’incameramento totale o parziale della cauzione, essa chieda
senza indugio all’interessato il pagamento dell’importo della cauzione incamerata e suddetto pagamento deve quindi essere
effettuato entro un termine massimo di trenta giorni decorrenti dalla ricezione della richiesta.
Invero, ammettendo che il summenzionato art. 29 sia applicabile alla causa principale, il fatto che, ai sensi di tale articolo,
l’autorità competente debba agire «senza indugio» non consente di considerare che le sia imposto un determinato termine, contrariamente
a quanto sostenuto dalla Corman.
Di conseguenza, occorre constatare che, nell’ambito di procedure di gara, come quelle di cui trattasi nella causa principale,
la normativa applicabile al regime di intervento nel settore del burro, benché potesse costituire una normativa settoriale
ai sensi del regolamento n. 2988/95, non prevedeva un termine di prescrizione inferiore a quattro anni ai sensi dell’art. 3,
n. 1, primo comma, seconda frase, di detto regolamento. Pertanto, nell’ambito del presente procedimento, non occorre interrogarsi
se l’esistenza di un siffatto termine osterebbe all’applicazione di termini di prescrizione più lunghi, da parte degli Stati
membri, in virtù dell’art. 3, n. 3, del regolamento in parola.
Nella causa principale, gli incassi delle cauzioni potevano quindi essere caduti in prescrizione, in assenza di un atto sospensivo,
alla fine di un periodo di quattro anni dalla commissione dell’irregolarità, a condizione che lo Stato membro in cui sono
state commesse le irregolarità non abbia esercitato la facoltà, attribuitagli dall’art. 3, n. 3, del regolamento n. 2988/95,
di prevedere un termine di prescrizione più lungo (v. sentenza Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb e a., cit.,
punto 36).
Infatti, in forza di tale disposizione, gli Stati membri possono, da una parte, continuare ad applicare termini di prescrizione
più lunghi esistenti alla data di adozione del detto regolamento e, dall’altra, introdurre, dopo tale data, nuove norme sulla
prescrizione che prevedono siffatti termini. Inoltre, la disposizione in parola non può essere interpretata nel senso che
gli Stati membri devono, nel contesto della medesima, prevedere termini di prescrizione più lunghi in normative specifiche
e/o settoriali, sicché tali termini possono derivare da disposizioni di diritto comune (v., in tal senso, sentenza Josef Vosding
Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb e a., cit., punti 42, 46 e 47).
Tenuto conto di quanto precede, occorre risolvere la prima questione sollevata dichiarando che, non prevedendo una norma sulla
prescrizione delle azioni giudiziarie applicabile all’incasso di cauzioni costituite nell’ambito di operazioni di gara nel
settore del burro, del burro concentrato e della crema, il regolamento n. 2571/97 non configura una normativa settoriale che
prevede un «termine inferiore» ai sensi dell’art. 3, n. 1, primo comma, seconda frase, del regolamento n. 2988/95. Di conseguenza,
il termine di prescrizione quadriennale definito dall’art. 3, n. 1, primo comma, prima frase, di quest’ultimo regolamento
si applica a un siffatto incasso, ferma restando tuttavia la possibilità che gli Stati membri mantengono in forza del predetto
art. 3, n. 3, di prevedere termini di prescrizione più lunghi.

Sulla seconda questione
Con la seconda questione, il giudice del rinvio chiede se i termini di prescrizione più lunghi, che gli Stati membri continuano
a poter applicare in forza dell’art. 3, n. 3, del regolamento n. 2988/95, possano riguardare unicamente le situazioni in cui
l’irregolarità sia stata commessa dal beneficiario del vantaggio ottenuto irregolarmente a scapito del bilancio dell’Unione.
In altri termini, tale giudice si interroga sulla questione se, nell’ipotesi in cui la normativa prevedesse un determinato
termine di prescrizione applicabile alle azioni esperite dal beneficiario di un regime di intervento nei confronti delle sue
controparti contrattuali, gli Stati membri mantengano ancora la possibilità di fissare termini di prescrizione più lunghi,
ai sensi di suddetto art. 3, n. 3, in situazioni in cui le irregolarità siano state commesse da dette controparti contrattuali.
A detta della Corman, poiché la normativa applicabile prevede termini per quanto riguarda la trasmissione delle prove necessarie
per lo svincolo di talune cauzioni, il BIRB avrebbe dovuto essere incitato a trattare in tempo utile le irregolarità commesse
a valle dalle controparti contrattuali di tale società. Orbene, agendo dopo oltre quattro anni dalla commissione di suddette
irregolarità, il BIRB avrebbe posto la Corman nell’impossibilità di ripercuotere gli importi delle cauzioni incamerate sulle
sue controparti contrattuali, in quanto una siffatta azione sarebbe soggetta al termine di prescrizione quinquennale previsto
dall’ordinamento belga in materia di responsabilità extracontrattuale. Inoltre, poiché l’art. 4 del regolamento n. 4045/89
impone alle imprese che partecipano ad azioni finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG)
di conservare i propri documenti commerciali soltanto per un periodo di tre anni, occorrerebbe non consentire alle autorità
nazionali di perseguire irregolarità oltre un tale termine.
Anzitutto, è giocoforza rilevare che, nell’ambito della deroga prevista dall’art. 3, n. 3, del regolamento n. 2988/95, gli
Stati membri conservano un ampio potere discrezionale in ordine alla fissazione di termini di prescrizione più lunghi che
intendono applicare in un caso di irregolarità che leda gli interessi finanziari dell’Unione.
Infatti, il regolamento n. 2988/95 non prevede alcun meccanismo di informazione o di notifica relativo all’uso fatto dagli
Stati membri della loro facoltà di prevedere termini di prescrizione più lunghi, ai sensi del suo art. 3, n. 3. Ne discende
che non è stata prevista alcuna forma di controllo a livello dell’Unione né in merito ai termini di prescrizione derogatori
applicati dagli Stati membri in virtù di tale disposizione né in merito ai settori in cui essi hanno deciso di applicare siffatti
termini (sentenza Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb e a., cit., punto 45).
Contrariamente a quanto sostenuto dalla Corman, poi, l’art. 4 del regolamento n. 4045/89 non può rimettere in questione una
siffatta constatazione. Infatti, va rilevato, da un lato, che, prevedendo comunque che le imprese conservino taluni documenti
commerciali per un periodo di almeno tre anni, tale disposizione precisa che gli Stati membri possono prevedere un periodo
più lungo per la conservazione di tali documenti. D’altro lato, nulla impedisce ad un’impresa diligente di conservare i propri
documenti commerciali più a lungo di quanto imposto dalla normativa in vigore.
Infine, poiché, ai sensi dell’art. 19, n. 4, del regolamento n. 2571/97, «i diritti e gli obblighi derivanti dalla gara non
sono trasmissibili», l’aggiudicatario rimane responsabile della destinazione finale del burro e deve rispondere della condotta
delle sue controparti contrattuali nonché dei successivi acquirenti (v., per analogia, sentenza 5 dicembre 1985, causa 124/83,
Corman, Racc. pag. 3777, punto 19).
Pertanto, ai termini dell’art. 12, n. 1, lett. c), del regolamento n. 2571/97, l’aggiudicatario deve provvedere affinché in
ogni contratto di vendita figurino l’obbligo di incorporazione nei prodotti finali, nonché l’obbligo di rispettare, in particolare,
le disposizioni dell’art. 10 di detto regolamento e l’impegno di cui all’art. 3, lett. b), del medesimo.
A tal riguardo, la Corte ha già sottolineato che un aggiudicatario diligente dispone di diversi mezzi, come esigere una cauzione
o apporre una clausola di danni nel contratto di impresa o nel contratto di vendita, onde tutelarsi contro l’inosservanza
degli obblighi assunti dalle successive controparti contrattuali. Inoltre, la Corte ha già statuito che una clausola inserita
dall’aggiudicatario, per precauzione, nel contratto di vendita non esaurisce tutti i provvedimenti possibili per premunirsi
contro l’eventualità dell’inosservanza degli obblighi da parte degli acquirenti successivi (v., per analogia, sentenza 1°
ottobre 1985, causa 125/83, Corman, Racc. pag. 3039, punti 29 e 30).
Ad ogni modo, il controllo che l’aggiudicatario può successivamente esercitare sull’osservanza di tali obblighi avviene nel
suo solo interesse e non influisce sulla sua responsabilità nei confronti dell’ente venditore (v., per analogia, sentenza
5 dicembre 1985, Corman, cit., punto 20).
Di conseguenza, la circostanza che, esercitando la facoltà conferitagli dall’art. 3, n. 3, del regolamento n. 2988/95, uno
Stato membro fissi un termine di prescrizione più lungo rispetto a quello previsto dall’art. 3, n. 1, e possa quindi rendere
più difficile la possibilità per un aggiudicatario, quale la Corman, di ripercuotere sulle sue controparti contrattuali le
conseguenze finanziarie delle irregolarità commesse da queste ultime, in ogni caso, non è tale da limitare detta facoltà.
Tenuto conto di quanto precede, occorre risolvere la seconda questione posta dichiarando che, quando perseguono un’irregolarità
ai sensi dell’art. 1 del regolamento n. 2988/95, gli Stati membri mantengono la possibilità di applicare termini di prescrizione
più lunghi, ai sensi dell’art. 3, n. 3, di predetto regolamento, e ciò anche, nel contesto del regolamento n. 2571/97, in
situazioni in cui le irregolarità di cui deve rispondere l’aggiudicatario siano state commesse dalle controparti contrattuali
di quest’ultimo.

Sulle spese
Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice
nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte
non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara:
1)
Non prevedendo una norma sulla prescrizione delle azioni giudiziarie applicabile all’incasso di cauzioni costituite nell’ambito
di operazioni di gara nel settore del burro, del burro concentrato e della crema, il regolamento (CE) della Commissione 15
dicembre 1997, n. 2571, relativo alla vendita a prezzo ridotto di burro e alla concessione di un aiuto per la crema, il burro
e il burro concentrato destinati alla fabbricazione di prodotti della pasticceria, di gelati e di altri prodotti alimentari,
non configura una normativa settoriale che prevede un «termine inferiore» ai sensi dell’art. 3, n. 1, primo comma, seconda
frase, del regolamento (CE, Euratom) del Consiglio 18 dicembre 1995, n. 2988, relativo alla tutela degli interessi finanziari
delle Comunità europee. Di conseguenza, il termine di prescrizione quadriennale definito dall’art. 3, n. 1, primo comma, prima
frase, di quest’ultimo regolamento si applica a un siffatto incasso, ferma restando tuttavia la possibilità che gli Stati
membri mantengono in forza del predetto art. 3, n. 3, di prevedere termini di prescrizione più lunghi.
2)
Quando perseguono un’irregolarità ai sensi dell’art. 1 del regolamento n. 2988/95, gli Stati membri mantengono la possibilità
di applicare termini di prescrizione più lunghi, ai sensi dell’art. 3, n. 3, di detto regolamento, e ciò anche, nel contesto
del regolamento n. 2571/97, in situazioni in cui le irregolarità di cui deve rispondere l’aggiudicatario siano state commesse
dalle controparti contrattuali di quest’ultimo.
Firme
*
Lingua processuale: il francese.