CELEX: 62005CJ0286
Beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser
forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95
tilbagebetaling af fællesskabsstøtte
virkning med tilbagevirkende kraft af mindre strenge administrative sanktioner

Dommens præmisser
1. Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 2, stk. 2, i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (EFT L 312, s. 1).
2. Anmodningen er indgivet under en tvist mellem Reinhold Haug, landbruger, og Land Baden-Württemberg ved Landratsamt Tuttlingen (forvaltningsmyndighed for området Tuttlingen) om annullation af en afgørelse om bevilling af støtte og krav om tilbagebetaling af det samlede støttebeløb.
Retsforskrifter
3. Artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 2988/95 bestemmer følgende:
»Som uregelmæssighed betragtes enhver overtrædelse af en fællesskabsbestemmelse, som kan tilskrives en økonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller kunne skade De Europæiske Fællesskabers almindelige budget eller budgetter, der forvaltes af De Europæiske Fællesskaber, enten ved formindskelse eller bortfald af indtægter, der stammer fra de egne indtægter, der opkræves direkte for Fællesskabernes regning, eller ved afholdelse af en uretmæssig udgift.«
4. Denne forordnings artikel 2, stk. 2, andet punktum, fastslår følgende:
»Ændres bestemmelserne om administrative sanktioner i en fællesskabsretsakt efterfølgende, anvendes de mindst strenge bestemmelser med tilbagevirkende kraft.«
5. Nævnte forordnings artikel 4 fastslår følgende:
»1. Enhver uregelmæssighed medfører i almindelighed tilbagekaldelse af den uberettiget opnåede fordel:
– ved forpligtelse til at betale de skyldige beløb eller tilbagebetale de uberettiget oppebårne beløb
[…]
2. Anvendelsen af de i stk. 1 omhandlede foranstaltninger er begrænset til tilbagekaldelse af den opnåede fordel, eventuelt med tillæg af rente, som kan beregnes efter en fast sats.
[…]
4. Foranstaltningerne i denne artikel betragtes ikke som sanktioner.«
6. Følgende er fastsat i samme forordnings artikel 5, stk. 1:
»Forsætlige eller uagtsomme uregelmæssigheder kan medføre følgende administrative sanktioner:
[…]
b) betaling af et beløb, der overstiger de uberettiget oppebårne eller de unddragne beløb, eventuelt med tillæg af rente; dette supplerende beløb, som fastsættes efter en procentsats, der fastlægges i særregler, må ikke overstige, hvad der anses for strengt nødvendigt for at give det en afskrækkende virkning
c) fuldstændig eller delvis fortabelse af en fordel, der er indrømmet i henhold til fællesskabslovgivningen, også selv om den pågældende uberettiget kun har nydt godt af en del af denne fordel
[…]«
7. Artikel 9, stk. 2, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3887/92 af 23. december 1992 om gennemførelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger (EFT L 391, s. 36) vedrører størrelsesforskelle mellem på den ene side arealer, der er angivet i ansøgningen om støtte, som afhænger af arealet (herefter »arealstøtte«), og på den anden side arealer, for hvilke alle bestemmelserne er overholdt (herefter »fastslået areal«). Denne bestemmelse er affattet som følger:
»Konstateres det, at det areal, som er angivet i ansøgningen om arealstøtte, er større end det fastslåede areal, beregnes støttebeløbet på grundlag af det areal, der er fastslået under kontrollen. Dog nedsættes det fastslåede areal således, medmindre der foreligger force majeure:
– Hvis det overskydende areal udgør over 2% eller 2 ha, men højst 10% af det fastslåede areal, er nedsættelsen lig med to gange det overskydende areal.
– Hvis det overskydende areal udgør over 10%, men højst 20% af det fastslåede areal, er nedsættelsen lig med 30%.
Hvis det overskydende areal udgør over 20% af det fastslåede areal, ydes der ingen arealstøtte.
[…]
Ved anvendelsen af denne artikel gælder, at marker, der er lagt brak med henblik på produktion af råvarer til fremstilling af nonfoodprodukter, men for hvilke landbrugeren ikke har opfyldt alle sine forpligtelser, betragtes som arealer, hvis forekomst ikke har kunnet konstateres under kontrollen.
I denne artikel forstås ved »fastslået areal« det areal, for hvilket alle bestemmelserne er overholdt.«
8. Forordning nr. 3887/92 er ophævet ved artikel 53, stk. 1, første punktum, i Kommissionens forordning (EF) nr. 2419/2001 af 11. december 2001 om gennemførelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger, der indførtes ved Rådets forordning (EØF) nr. 3508/92 (EFT L 327, s. 11). Imidlertid bestemmer artikel 53, stk. 1, andet punktum, i forordning nr. 2419/2001, at forordning nr. 3887/92 »fortsat [anvendes] for støtteansøgninger vedrørende produktionsår eller præmieperioder, der begynder inden den 1. januar 2002«.
9. Under overskriften »Beregningsgrundlag« fastslår artikel 31 i forordning nr. 2419/2001 følgende:
»[…]
2. Er det i arealstøtteansøgningen anmeldte areal større end det areal, der ved administrativ kontrol eller kontrol på stedet fastslås for samme afgrødegruppe, beregnes støttebeløbet på grundlag af det fastslåede areal for den pågældende afgrødegruppe, dog med forbehold for eventuelle nedsættelser eller udelukkelser i henhold til artikel 32-35.
3. Beregningen af det maksimale areal, der kan tages i betragtning ved udbetaling af støtte til producenter af markafgrøder, foretages på grundlag af det fastslåede udtagne areal og proportionalt i forhold til de enkelte afgrøder. Imidlertid skal betalinger til producenter af markafgrøder i forbindelse med fastslåede udtagne arealer kun nedsættes til det niveau, der svarer til det areal, som er nødvendigt for at producere 92 tons korn, jf. artikel 6, stk. 7, i [Rådets] forordning (EF) nr. 1251/1999 [af 17. maj 1999 om indførelse af en støtteordning for producenter af visse markafgrøder (EFT L 160, s. 1)].
[…]«
10. Samme forordnings artikel 32, med overskriften »Nedsættelser og udelukkelser ved angivelse af for store arealer«, bestemmer i stk. 1:
»Hvis det for en afgrødegruppe konstateres, at det anmeldte areal er større end det fastslåede areal i henhold til artikel 31, stk. 2, beregnes støttebeløbet på grundlag af det fastslåede areal nedsat med det dobbelte af den konstaterede forskel, hvis denne forskel udgør over enten 3% eller 2 ha, men højst 20% af det fastslåede areal.
Hvis den konstaterede forskel udgør over 20% af det fastslåede areal, ydes der ingen arealstøtte for den pågældende afgrødegruppe.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
11. Den 22. marts 2000 ansøgte Reinhold Haug om arealstøtte for visse landbrugsmæssige markafgrøder for et areal beplantet med raps og et areal beplantet med korn. I sin ansøgning angav han de marker, der var lagt brak, og på hvilke der derfor skulle dyrkes produkter, der ikke var direkte bestemt til konsum. Ved afgørelse af 18. december 2000 bevilgede Amt für Landwirtschaft, Landschafts- und Bodenkultur Tuttlingen (herefter »ALLB«) Reinhold Haug en arealstøtte som godtgørelse i henhold til fællesskabsbestemmelserne om markafgrøder på i alt 17 772,57 DEM. Denne sum var opdelt i tre beløb, der vedrørte henholdsvis raps, korn og braklagte arealer. I ovennævnte afgørelse bemærkedes, at de af Reinhold Haug ved ansøgningens indgivelse påtagne forpligtelser skulle overholdes.
12. Som svar på en skrivelse fra ALLB af 13. december 2000 i forbindelse med en generel sandsynlighedskontrol, der indeholdt en anmodning om indgivelse af leveringsbekræftelser vedrørende raps bestemt til konsum, oplyste Reinhold Haug den 21. december 2000 ALLB om, at hans søn havde begået en fejl, idet han uforsætligt havde leveret en ladning raps som bestemt til konsum, der egentlig skulle have været leveret som råvare, der ikke var bestemt til konsum.
13. Ved afgørelse af 16. februar 2001 annullerede ALLB sin afgørelse af 18. december 2000 om betaling af støtte på i alt 17 772,57 DEM og krævede dette beløb tilbagebetalt med tillæg af renter på 354,83 DEM. Denne afgørelse var begrundet med, at Reinhold Haug ikke havde overholdt de forpligtelser, som han havde påtaget sig i forbindelse med sin ansøgning om støtte. Forskellen mellem de i ansøgningen angivne arealer og de fastslåede arealer oversteg 20%, hvorfor der i medfør af artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 3887/92 ikke kunne ydes nogen støtte.
14. Reinhold Haug indgav en klage over den ovennævnte afgørelse. Han anfægtede navnlig tilbagebetalingsbeløbet, der efter hans opfattelse ikke stod i forhold til forseelsen. Ifølge Reinhold Haug medfører manglende overholdelse af størrelsen af braklagte arealer alene en nedsættelse af støtten. Han påberåbte sig i denne forbindelse artikel 31, stk. 3, andet punktum, i forordning nr. 2419/2001, hvorefter betalinger til producenter af markafgrøder i forbindelse med fastslåede udtagne arealer kun nedsættes til det niveau, der svarer til det areal, som er nødvendigt for at producere 92 tons korn, jf. artikel 6, stk. 7, i forordning nr. 1251/1999. Ifølge Reinhold Haug finder denne bestemmelse anvendelse i det foreliggende tilfælde i medfør af artikel 2, stk. 2, andet punktum, i forordning nr. 2988/95.
15. Ved beslutning af 13. december 2002 afviste Regierungspräsidium Freiburg Reinhold Haugs klage. Det af sidstnævnte anlagte søgsmål vedrørende denne beslutning førte ligeledes til, at sagsøgte blev frifundet ved Verwaltungsgericht Freiburgs dom af 23. november 2004. Reinhold Haug appellerede denne dom til Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg.
16. Under disse omstændigheder har Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Finder artikel 2, stk. 2, andet punktum, i forordning [nr. 2988/95] anvendelse, såfremt der ved krav om tilbagebetaling af en støtte som følge af en uregelmæssighed i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i forordningens artikel 1, stk. 2, alene stilles krav om tilbagebetaling af en støtte, der er ydet med urette (artikel 4, stk. 1, i [nævnte] forordning […]), og tilbagebetalingen af den støtte, der er ydet med urette, i medfør af en fællesskabsretlig bestemmelse, der efterfølgende er trådt i kraft, har et mindre omfang end ifølge de fællesskabsretlige bestemmelser, der var gældende på det tidspunkt, hvor uregelmæssigheden blev begået?
Såfremt spørgsmål 1 besvares bekræftende:
2) Finder artikel 2, stk. 2, andet punktum, i forordning [nr. 2988/95] tillige anvendelse på de bestemmelser, der gælder om betaling af renter, såfremt der ikke er blevet pålagt den berørte virksomhedsindehaver en administrativ sanktion i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i [denne forordnings] artikel 5, stk. 1, men den pågældende alene skal tilbagebetale en støtte, der er ydet med urette, som omhandlet i [nævnte forordnings] artikel 4, stk. 1?«
Om de præjudicielle spørgsmål
17. Som led i den samarbejdsprocedure mellem de nationale retter og Domstolen, som er indført ved artikel 234 EF, tilkommer det denne at give den forelæggende ret et hensigtsmæssigt svar, som sætter den i stand til at afgøre den tvist, der verserer for den. Ud fra dette synspunkt påhviler det Domstolen i givet fald at omformulere de spørgsmål, der forelægges den (jf. bl.a. dom af 28.11.2000, sag C-88/99, Roquette Frères, Sml. I, s. 10465, præmis 18, og af 20.5.2003, sag C-469/00, Ravil, Sml. I, s. 5053, præmis 27).
18. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsens begrundelse, at parterne i hovedsagen ikke bestrider, at bestemmelsen om virkning med tilbagevirkende kraft for så vidt angår de mindre indgribende foranstaltninger, som er fastsat i artikel 2, stk. 2, andet punktum, i forordning nr. 2988/95, udtrykkeligt er begrænset til administrative sanktioner og således ikke finder anvendelse på foranstaltninger i henhold til denne forordnings artikel 4.
19. Således som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen og indlæggene for Domstolen, vedrører tvisten i hovedsagen spørgsmålet om, hvorvidt forpligtelsen til at tilbagebetale det samlede støttebeløb, der oprindeligt er ydet som arealstøtte, med tillæg af renter, efter at der er konstateret en overskridelse på mere end 20% af det fastslåede areal i artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 3887/92’s forstand, udgør en foranstaltning i artikel 4 i forordning nr. 2988/95’s forstand eller en sanktion i den i samme forordnings artikel 5’s forstand. Parterne i hovedsagen er endvidere uenige for så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt artikel 31, stk. 3, i forordning nr. 2419/2001 har pønal karakter eller ej, hvilken bestemmelse er gjort gældende af Reinhold Haug som mindre streng bestemmelse i artikel 2, stk. 2, andet punktum, i forordning nr. 2988/95’s forstand.
20. Med henblik på at give den forelæggende ret et svar, der sætter den i stand til at afgøre tvisten i hovedsagen, skal de præjudicielle spørgsmål omformuleres som følger:
Finder artikel 2, stk. 2, andet punktum, i forordning nr. 2988/95 anvendelse, når der efter at være konstateret en overskridelse på mere end 20% af det fastslåede areal i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 3887/92, stilles krav om tilbagebetaling af det samlede beløb, der oprindeligt er blevet ydet som fællesskabsstøtte, med tillæg af renter, selv om vedkommende erhvervsdrivende gør gældende, at denne støtte burde være genstand for en mindre tilbagebetaling i medfør af artikel 31, stk. 3, i forordning nr. 2419/2001?
21. Som Domstolen ved flere lejligheder har fastslået, udgør urigtige oplysninger vedrørende det støtteberettigede areal i en støtteansøgning, som den i artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 3887/92 omhandlede, en uregelmæssighed i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 2988/95, og den i samme bestemmelse i forordning nr. 3887/92 hjemlede inddragelse af det støttebeløb, der vedrører forskellen mellem det angivne areal og det faktisk fastslåede areal, er en administrativ sanktion i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2988/95 (dom af 17.7.1997, sag C-354/95, National Farmers’ Union m.fl., Sml. I, s. 4559, præmis 40 og 41, af 19.11.2002, C-304/00, Strawson og Gagg & Sons, Sml. I, s. 10737, præmis 46, og af 16.3.2006, sag C-95/04, Emsland-Stärke, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 63, jf. ligeledes analogt dom af 1.7.2004, sag C-295/02, Gerken, Sml. I, s. 6369, præmis 50).
22. En sådan inddragelse, der udmøntes i tilbagebe taling af det samlede beløb, der oprindeligt er blevet ydet som fællesskabsstøtte, med tillæg af renter, svarer til en »fuldstændig […] fortabelse af en fordel, der er indrømmet i henhold til fællesskabslovgivningen«, som omhandlet i artikel 5, stk. 1, litra c), i forordning nr. 2988/95, der udtrykkeligt kvalificeres som administrativ sanktion, når den pålægges som følge af en forsætlig eller uagtsom uregelmæssighed.
23. Derfor bør artikel 2, stk. 2, andet punktum, i forordning nr. 2988/95 finde anvendelse i et tilfælde, hvor der efter at være konstateret en overskridelse på mere end 20% af det fastslåede areal i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 3887/92, stilles krav om tilbagebetaling af det samlede beløb, der oprindeligt er blevet ydet som fællesskabsstøtte, med tillæg af renter, selv om en fællesskabsbestemmelse om efterfølgende ændring af den i artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 3887/92 hjemlede sanktion har fastsat en mindre tilbagebetaling.
24. I denne henseende bemærkes det imidlertid, at i modsætning til artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 3887/92 hjemler artikel 31 i forordning nr. 2419/2001 ikke en sanktion. Det fremgår af sidstnævnte bestemmelses overskrift og ordlyd, at den begrænser sig til at fastsætte et beregningsgrundlag, og dette med forbehold for eventuelle nedsættelser eller udelukkelser i henhold til artikel 32-35 i forordning nr. 2419/2001. Denne bestemmelse kan således ikke udgøre en ændring af den i artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 3887/92 hjemlede sanktion. Denne konstatering støttes endvidere af artikel 32, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 2419/2001, der i det væsentlige gentager den i artikel 9, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 3887/92 fastsatte bestemmelse.
25. Herefter skal spørgsmålene, således som de er omformuleret af Domstolen, besvares med, at artikel 2, stk. 2, andet punktum, i forordning nr. 2988/95 ikke finder anvendelse, når der efter at være konstateret en overskridelse på mere end 20% af det fastslåede areal i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 3887/92, stilles krav om tilbagebetaling af det samlede beløb, der oprindeligt er blevet ydet som fællesskabsstøtte, med tillæg af renter, selv om vedkommende erhvervsdrivende gør gældende, at denne støtte burde være genstand for en mindre tilbagebetaling i medfør af artikel 31, stk. 3, i forordning nr. 2419/2001.
Sagens omkostninger
26. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelser af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Fjerde Afdeling) for ret:
Artikel 2, stk. 2, andet punktum, i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser finder ikke anvendelse, når der efter at være konstateret en overskridelse på mere end 20% af det fastslåede areal i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 9, stk. 2, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3887/92 af 23. december 1992 om gennemførelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF- støtteordninger, stilles krav om tilbagebetaling af det samlede beløb, der oprindeligt er blevet ydet som fællesskabsstøtte, med tillæg af renter, selv om vedkommende erhvervsdrivende gør gældende, at denne støtte burde være genstand for en mindre tilbagebetaling i medfør af artikel 31, stk. 3, i Kommissionens forordning (EF) nr. 2419/2001 af 11. december 2001 om gennemførelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger, der indførtes ved Rådets forordning (EØF) nr. 3508/92.