CELEX: 62005CJ0456
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego
Artykuł 43 WE
Psychoterapeuci ubezpieczenia zdrowotnego
System kwot
Przepisy przejściowe zawierające odstępstwa
Proporcjonalność
Dopuszczalność

W niniejszej skardze Komisja Wspólnot Europejskich wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że zastrzegając przepisy przejściowe i normy służące ochronie „praw nabytych”, pozwalające psychoterapeutom na uzyskanie pozwolenia lub zatwierdzenia wydawanego niezależnie od obowiązujących zasad zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, wyłącznie na rzecz tych psychoterapeutów, którzy wykonywali swój zawód w ramach niemieckich kas chorych, oraz nie uwzględniając porównywalnej lub podobnej działalności zawodowej wykonywanej przez psychoterapeutów w innych państwach członkowskich, Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 43 WE.
Ramy prawne
Ustawa z dnia 16 czerwca 1998 r. o zawodach psychoterapeuty-psychologa oraz psychoterapeuty o specjalizacji psychoterapia dzieci i młodzieży, zmieniająca księgę piątą kodeksu socjalnego (zwanego dalej „SGB V”) i inne ustawy (Gesetz über die Berufe des Psychologischen Psychotherapeuten und des Kinder- und Jugenlichenpsychotherapeuten, zur Änderung des Fünften Buches Sozialgesetzbuch und anderer Gesetze)(BGB1 1998 I, str. 1311, zwana dalej „ustawą o psychoterapeutach”), reguluje dostęp do wykonywania zawodów medycznych „psychoterapeuty-psychologa” oraz „psychoterapeuty o specjalizacji psychoterapia dzieci i młodzieży” (część zawodowa, art. 1, zatytułowany „ustawy o psychoterapeutach”) oraz włączenie nowych zawodów medycznych do systemu obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego (część dotycząca ubezpieczenia zdrowotnego, art. 2, zatytułowany „zmiana SGB V”).
Ustawa o psychoterapeutach przewiduje, że począwszy od dnia 1 stycznia 1999 r., psychoterapeuci pragnący praktykować w ramach systemu umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej podlegają systemowi limitów podzielonych na regiony. Psychoterapeuci, którzy podjęli działalność w jednym z regionów, mogą praktykować w ramach systemu umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wyłącznie, jeżeli ilość psychoterapeutów praktykujących w tym regionie nie przekracza pewnej liczby, odpowiadającej potrzebom regionu.
Jednakże ustawa o psychoterapeutach zawiera przepisy, na mocy których, nawet jeśli przekroczona zostanie ilość psychoterapeutów potrzebnych w regionie, psychoterapeuci, którzy wykonują już działalność w danym regionie i praktykują w ramach systemu umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, mogą nadal korzystać z zawartej z nimi umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o ile spełniają przesłanki wskazane w § 95 ust. 10 i 11 SGB V (zwane dalej „przepisami przejściowymi”).
Paragraf 95 ust. 10 SGB V dotyczący pozwoleń udzielanych psychoterapeutom, stanowi, co następuje:
„Do wykonywania świadczeń objętych obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym dopuszcza się psychoterapeutów, którzy:
1.
spełnili do dnia 31 grudnia 1998 r. przesłanki wydania zatwierdzenia, zgodnie z § 12 ustawy o psychoterapeutach, oraz przesłanki w zakresie ich kwalifikacji zawodowych, zgodnie z § 95c akapit drugi pkt 3, oraz wnieśli wniosek o udzielenie pozwolenia;
2.
złożyli do dnia 31 marca 1999 dokument zatwierdzenia;
3.
w okresie od dnia 25 czerwca 1994 r. do dnia 24 czerwca 1997 r. uczestniczyli w ambulatoryjnym leczeniu psychoterapeutycznym osób ubezpieczonych w ramach obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego.
Komisja wydająca pozwolenia rozpatrzy wnioski do dnia 30 kwietnia 1999 r.”.
Postanowienia rzeczonego § 95 ust. 11 dotyczącego upoważnień przyznawanych psychoterapeutom stanowi:
„Do wykonywania świadczeń objętych obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym upoważnia się psychoterapeutów, którzy:
1.
spełnili do dnia 31 grudnia 1998 r. przesłanki wydania zatwierdzenia, zgodnie z § 12 ustawy o psychoterapeutach, […] i przedstawili dodatkowy wniosek kwalifikacyjny;
2.
złożyli do dnia 31 marca 1999 dokument zatwierdzenia;
3.
w okresie od dnia 25 czerwca 1994 r. do dnia 24 czerwca 1997 r. uczestniczyli w ambulatoryjnym leczeniu psychoterapeutycznym osób ubezpieczonych w ramach obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego.
Komisja wydająca pozwolenia rozpatrzy wnioski do dnia 30 kwietnia 1999 r.”.
W wyroku z dnia 8 listopada 2000 r. (B 6 KA 52/00 R, zwanym dalej „wyrokiem z dnia 8 listopada 2000 r.”) Bundessozialgericht dokonał wykładni pojęcia „uczestniczenia” w okresie od dnia 25 czerwca 1994 r. do dnia 24 czerwca 1997 r. (zwanym dalej „okresem referencyjnym”) w ambulatoryjnym leczeniu psychoterapeutycznym ubezpieczonych w ramach obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego, występującym w § 95 ust. 10 pkt 3 i ust. 11 pkt 3 SGB V. Tak więc uznano, że psychoterapeuta spełnia przesłanki przewidziane w tych przepisach, jeśli w okresie referencyjnym wykonał 250 godzin leczenia w nieprzerwanym okresie od 6 do 12 miesięcy. Ponadto miejsce, w którym prowadzono to leczenie powinno pokrywać się z miejscem, którego dotyczy wniosek o pozwolenie na prowadzenie praktyki.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
Komisja wszczęła przewidziane w art. 226 WE postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, przesyłając w dniu 30 października 2000 r. Republice Federalnej Niemiec wezwanie do usunięcia uchybień, w którym wskazała, że przepisy przejściowe są sprzeczne z art. 43 WE. Zdaniem Komisji to państwo członkowskie uchybiło zobowiązaniom, które ciążą na nim na mocy tego przepisu, uznając, że jedynie wcześniejsza działalność zawodowa, której koszty obciążały niemieckie obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne, zasługiwała na ochronę, z pominięciem wszelkiej porównywalnej lub podobnej działalności zawodowej wykonywanej w innym państwie członkowskim.
Pismem z dnia 12 stycznia 2001 r. Republika Federalna Niemiec przedstawiła swe uwagi w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia uchybienia.
Nie będąc usatysfakcjonowana tą odpowiedzią, Komisja wydała w dniu 21 grudnia 2001 r. uzasadnioną opinię, wzywając to państwo członkowskie do podjęcia niezbędnych kroków w celu dostosowania się do tej opinii w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia.
Pismem z dnia 20 marca 2002 r. Republika Federalna Niemiec odpowiedziała na uzasadnioną opinię, potwierdzając, że nie zgadza się ze stanowiskiem Komisji.
Nie będąc usatysfakcjonowana tą odpowiedzią, Komisja wniosła niniejszą skargę.
W przedmiocie skargi
W przedmiocie dopuszczalności
Republika Federalna Niemiec podnosi zarzut niedopuszczalności oparty na czterech podstawach, wskazując na:
—
brak aktualnego naruszenia traktatu WE,
—
marginalny charakter zarzucanego naruszenia,
—
brak interesu prawnego, i
—
rozszerzenie przedmiotu sporu.
W przedmiocie braku aktualnego naruszenia traktatu
Republika Federalna Niemiec podnosi, że skarga nie dotyczy aktualnego naruszenia przepisów traktatu, lecz wyłącznie faktów, które miały miejsce w przeszłości, w okresie miedzy dniem 1 stycznia 1997 r. a dniem 31 grudnia 1998 r. Podkreśla ona, że żadna decyzja w przedmiocie pozwolenia lub upoważnienia nie została wydana na podstawie przepisów przejściowych od około siedmiu lat. Brak jest zatem jakiegokolwiek naruszenia mogącego stanowić przedmiot skargi w trybie art. 226 WE.
Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem istnienie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego należy oceniać na podstawie sytuacji państwa członkowskiego w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii (zob. w szczególności wyrok z dnia 27 października 2005 r. w sprawie
C-525/03 Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz. str. I-9405
, pkt 14).
Należy zatem sprawdzić czy sporna regulacja nadal wywoływała w tej dacie skutki (zob. podobnie wyroki z dnia 10 kwietnia 2003 r. w sprawach połączonych
C-20/01 i C-28/01 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. I-3609
, pkt 34 i 37; z dnia 9 września 2004 w sprawie C-125/03 Komisja przeciwko Niemcom, niepublikowany w Zbiorze, pkt 12 i 13, oraz ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Włochom, pkt 16).
W tym względzie należy stwierdzić, że skarga Komisji dotyczy przepisów przejściowych i norm służących ochronie „praw nabytych”, w zakresie w jakim zastrzegają wyłącznie na rzecz psychoterapeutów, którzy w okresie referencyjnym praktykowali w jednym z regionów Niemiec w ramach niemieckich kas chorych, możliwość wykonywania ich działalności w ramach systemu umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i pozbawiają tej możliwości psychoterapeutów, którzy wykonywali swą działalność w tym samym okresie poza Niemcami w ramach kas chorych innego państwa członkowskiego.
Należy stwierdzić, że brak możliwości skorzystania przez tych ostatnich z przepisów przejściowych nie jest ograniczony w czasie. Przeciwnie, wykazuje on charakter stały i ciągły, w szczególności z chwilą upływu terminu przewidzianego w uzasadnionej opinii.
Sytuacja ta jest odmienna od sytuacji w ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Włochom. Jak wynika z pkt 16 tego wyroku, skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczyła wyłącznie jednego postanowienia, które nie podlegało stosowaniu w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, a nie umów, które mogły zostać zawarte na jego podstawie. Natomiast niniejsza skarga jest skierowana przeciwko okoliczności zastrzeżenia przepisów przejściowych wyłącznie na rzecz psychoterapeutów wykonujących działalność w jednym z regionów Niemiec, w ramach niemieckich kas chorych, i braku uwzględnienia porównywalnej lub podobnej działalności zawodowej wykonywanej przez psychoterapeutów w innych państwach członkowskich.
Wynika z tego, że rozpatrywane w niniejszej sprawie przepisy przejściowe nadal wywołują skutki w dacie istotnej dla oceny dopuszczalności skargi, wobec czego pierwszy zarzut niedopuszczalności musi zostać odrzucony.
W przedmiocie marginalnego charakteru zarzucanego naruszenia
Republika Federalna Niemiec twierdzi, że w razie stwierdzenia, iż doszło do naruszenia przepisów traktatu, naruszenie to miałoby w każdym razie tak marginalny charakter, że nie mogłoby uzasadniać wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
W tym zakresie należy przypomnieć, że zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 226 WE Komisja może wystąpić do Trybunału, gdy uzna, że państwo członkowskie uchybiło jednemu ze zobowiązań, które na nim ciążą na mocy traktatu. Przepis ten nie zawiera żadnego wymogu co do stopnia powagi tego uchybienia. Zatem w świetle utrwalonego orzecznictwa to do Komisji należy ocena potrzeby podjęcia działań przeciwko państwu członkowskiemu, wskazanie przepisów, które zostały naruszone, wybór momentu wszczęcia postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom przeciwko temu państwu, a ustalenia przesądzające o tym wyborze nie mogą mieć wpływu na dopuszczalność skargi (zob. wyrok z dnia 8 grudnia 2005 r. w sprawie
C-33/04 Komisja przeciwko Luksemburgowi, Zb.Orz. str. I-10629
, pkt 66). Wynika z tego, że wszelkie naruszenia traktatu, niezależnie od ich powagi, mogą być przedmiotem skargi na podstawie tego przepisu.
W konsekwencji należy oddalić zarzut niedopuszczalności oparty na rzekomo marginalnym charakterze uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
W przedmiocie braku interesu prawnego
Zdaniem Republiki Federalnej Niemiec Komisja nie miała interesu prawnego w niniejszej sprawie. Jej skarga ma w istocie na celu ochronę interesów dwóch austriackich psychoterapeutów, których sytuację przedstawia i którzy pozwali władze krajowe, doprowadzając do powstania sporów zawisłych przed sądami krajowymi. Komisja wspiera zatem interesy jednostek w ich konfrontacji z państwem członkowskim. Jednostki te dysponują jednakże możliwością wniesienia przed sądy krajowe własnych skarg.
W tym względzie wystarczy przypomnieć, że w ramach kompetencji nadanych Komisji na mocy art. 226 WE nie musi ona wykazać istnienia interesu prawnego. Komisja ma bowiem za zadanie czuwać z urzędu i w interesie ogólnym nad stosowaniem przez państwa członkowskie prawa wspólnotowego i wnosić o stwierdzenie istnienia ewentualnych uchybień zobowiązaniom wywodzonym z tego prawa celem doprowadzenia do ich zaprzestania (zob. ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi, pkt 65). Ponadto jak przypomniano w pkt 22 niniejszego wyroku, to do Komisji należy ocena potrzeby podjęcia działań przeciwko państwu członkowskiemu.
Zatem zarzut niedopuszczalności oparty na braku interesu prawnego podlega oddaleniu.
W przedmiocie rozszerzenia przedmiotu sporu
Republika Federalna Niemiec podnosi również, że Komisja wskazała po raz pierwszy na etapie skargi, że przepisy przejściowe mogą naruszać swobodę przedsiębiorczości psychoterapeutów wykonujących działalność w Niemczech, w zakresie w jakim wydaje się stanowić przeszkodę w przeniesieniu się tych ostatnich, w okresie referencyjnym, do innego państwa członkowskiego. Argument Komisji stanowi rozszerzenie przedmiotu sporu określonego na etapie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi i jest wobec tego niedopuszczalny.
Należy stwierdzić, że w skierowanym do Republiki Federalnej Niemiec piśmie z dnia 10 listopada 1999 r., do którego odnosi się wezwanie do usunięcia uchybienia, właściwe służby Komisji przedstawiły Republice Federalnej Niemiec swe wątpliwości co do zgodności przepisów przejściowych z przepisami traktatu dotyczącymi swobody przedsiębiorczości, w zakresie w jakim nie przewidywały one uwzględnienia przez właściwe władze niemieckie działalności wykonywanej przez psychoterapeutów w ramach obowiązkowego ubezpieczenia w innych państwach członkowskich. Podobnie w wezwaniu do usunięcia uchybienia w sposób ogólny wskazano na brak uwzględnienia działalności wykonywanej poza ramami obowiązkowego ubezpieczenia w Niemczech. Należy stwierdzić, że zarzut ten mógł dotyczyć zarówno psychoterapeutów pochodzących z innych państw członkowskich, jak i psychoterapeutów pochodzących z Niemiec, którzy wykonywali działalność w innych państwach członkowskich.
W konsekwencji nawet jeśli argumenty Komisji przedstawione w toku postępowania poprzedzającego wniesienie skargi dotyczyły wyłącznie ograniczenia swobody przedsiębiorczości psychoterapeutów pochodzących z innych państw członkowskich, wyraźne wskazanie na etapie skargi naruszenia swobody przedsiębiorczości pewnych psychoterapeutów pochodzących z Niemiec nie stanowi nowego zarzutu, odrębnego od zarzutu podniesionego początkowo, lecz jedynie jego rozwinięcie.
Należy zatem oddalić zarzut niedopuszczalności oparty na rozszerzeniu przedmiotu sporu.
Wobec oddalenia wszystkich podstaw niedopuszczalności, należy przystąpić do badania istoty skargi.
Co do istoty
Argumentacja stron
Komisja twierdzi, że przepisy przejściowe stanowią ograniczenie swobody przedsiębiorczości.
Przepisy te stanowią odstępstwo od systemu limitów, z którego mogą skorzystać wyłącznie psychoterapeuci, którzy w okresie referencyjnym leczyli pacjentów w ramach niemieckiego obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego. Natomiast psychoterapeuci, którzy w tym samym okresie świadczyli opiekę medyczną w ramach obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego innego państwa członkowskiego, nie mogą korzystać z tego odstępstwa.
Z możliwości skorzystania z przepisów przejściowych są zatem wyłączeni wszyscy psychoterapeuci, którzy podjęli wykonywanie działalności w Niemczech w okresie od dnia 1 stycznia 1997 r. do dnia 31 grudnia 1998 r., gdyż począwszy od dnia 1 stycznia 1997 r. nie mogli oni spełnić przesłanki w zakresie przepracowania w ramach niemieckiego systemu obowiązkowego ubezpieczenia 250 godzin w nieprzerwanym okresie co najmniej sześciu miesięcy w okresie referencyjnym. Komisja podkreśla, że okres od dnia 1 stycznia 1997 r. do końca okresu referencyjnego wyznaczonego na dzień 24 czerwca 1997 r. był krótszy niż sześć miesięcy.
Wyłączenie to dotyczyło przede wszystkim psychoterapeutów wykonujących działalność w innych państwach członkowskich, którzy skorzystali ze swych uprawnień w ramach swobody przedsiębiorczości, podejmując działalność w Niemczech między dniem 1 stycznia 1997 r. a dniem 31 grudnia 1998 r. Dotyczy ono również psychoterapeutów wykonujących działalność w Niemczech, którzy skorzystali ze swych uprawnień w ramach swobody przedsiębiorczości, podejmując działalność w innym państwie członkowskim w okresie referencyjnym i powracając do Niemiec przed dniem 1 stycznia 1999 r.
Komisja opisuje to wyłączenie na podstawie sytuacji dwóch psychoterapeutów austriackich, którzy podjęli działalność w Niemczech, w przypadku pierwszego z nich w dniu 1 stycznia, a w przypadku drugiego w dniu 1 października 1998 r., w regionach, w których oferta w zakresie opieki medycznej została następnie uznana na podstawie ustawy o psychoterapeutach za zbyt dużą. Począwszy od tych dat, zainteresowani pracowali na rzecz niemieckiego obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego, lecz nie mogli uzyskać pozwolenia na praktykowanie w wybranych przez nich regionach jako psychoterapeuci, z którymi instytucje ubezpieczenia na wypadek choroby zawarły umowy, na podstawie § 95 ust. 10 SGB V. Komisja podkreśla, że władze niemieckie nie uwzględniły doświadczenia zawodowego tych psychoterapeutów nabytego w okresie referencyjnym w ramach austriackiego systemu umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które odpowiada pod względem ilości godzin leczenia wymogom orzecznictwa niemieckiego.
Zdaniem Komisji w świetle orzecznictwa Trybunału, a w szczególności w świetle wyroku z dnia 7 maja 1991 r. w sprawie
C-340/89 Vlassopoulou, Rec. str. I-2357
, działalność wykonywana przez tych psychoterapeutów w innych państwach członkowskich w ramach ubezpieczenia społecznego tych państw członkowskich powinna zostać uwzględniona w celu weryfikacji czy mogą oni skorzystać z przepisów przejściowych.
Okoliczność, że przepisy, których dotyczy niniejsza skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, stanowią środek przejściowy mający na celu ochronę praw nabytych nie zwalnia Republiki Federalnej Niemiec z obowiązku przestrzegania postanowień traktatu dotyczących swobody przedsiębiorczości. W niniejszej sprawie zastosowanie przepisów przejściowych do pewnych psychoterapeutów wykonujących działalność w innym państwie członkowskim nie zagroziłoby celowi realizowanemu przez te przepisy. Okoliczność ograniczenia korzyści przewidzianych w tych przepisach wyłącznie do psychoterapeutów wykonujących działalność w Niemczach ma zatem charakter dysproporcjonalny.
Komisja dodaje ponadto, że dyskryminacyjny charakter przepisów przejściowych względem psychoterapeutów wykonujących działalność w innych państwach członkowskich jest szczególnie rażący w zakresie, w jakim w stosunku do psychoterapeutów wykonujących działalność w Niemczech brak jest praktycznie wymogu, by pracowali wcześniej w regionie, w którym zamierzają podjąć działalność. Innymi słowy, pod warunkiem wykonywania pracy w ramach niemieckiego ubezpieczenia społecznego w przewidzianym okresie i przepracowania wymaganej ilości godzin psychoterapeuta wykonujący działalność w Niemczech może wystąpić o objęcie go umową o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, również gdy podejmuje działalność w innym regionie.
Republika Federalna Niemiec twierdzi, że przepisy przejściowe nie są dyskryminujące. Mają one na celu ochronę powstałych sytuacji uznanych za zasługujące na ochronę, w tym przypadku sytuacji psychoterapeutów, którzy podjęli działalność w jednym z regionów Niemiec, gdzie pracowali przez określony czas w ramach systemu umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ustawodawca pragnął zapewnić, by osoby te nie były zmuszone do zmiany miejsca wykonywania działalności i utraty klienteli. Sam charakter rozpatrywanych sytuacji wskazuje, że mogły one powstać wyłącznie na terytorium niemieckim.
Państwo to podkreśla, że w swym wyroku z dnia 8 listopada 2000 r., Bundessozialgericht dokonał wykładni przepisów przejściowych w ten sposób, że mają wyłącznie zastosowanie do osób pragnących nadal korzystać z umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w regionie Niemiec, w którym podjęły już działalność, a nie do osób pragnących zmienić region. W konsekwencji Komisja niesłusznie twierdzi, że przepisy te mają zastosowanie niezależnie od regionu, w którym psychoterapeuta niemiecki zamierza podjąć wykonywanie działalności, błędnie wywodząc z tego, że miejsce, a w szczególności państwo członkowskie, w którym była wykonywana taka praca na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie powinno być przesądzające.
Zdaniem Republiki Federalnej Niemiec przywołany wyrok w sprawie Vlassopoulou nie ma znaczenia dla sprawy. Spór, w którym wydano ten wyrok dotyczył braku uwzględnienia doświadczenia zawodowego nabytego przez adwokata w innych państwach członkowskich. W niniejszej sprawie doświadczenie zawodowe nabyte w innym państwie członkowskim jest w pełni uwzględniane dla celów wykonywania działalności psychoterapeutów w Niemczech i orzecznictwo wynikające z ww. wyroku Vlassopoulou jest w pełni respektowane. Powstały problem dotyczy tego, czy w ramach ustawy o psychoterapeutach, psychoterapeuta korzysta czy też nie, z zasługującej na ochronę powstałej sytuacji, innymi słowy czy wykonywał swą działalność zawodową w określonym miejscu przez przewidziany okres czas. Rzeczony wyrok w sprawie Vlassopoulou nie dotyczy tej sytuacji.
Państwo to podnosi, że podczas przygotowywania przepisów przejściowych nie było niezbędne uwzględnienie doświadczenia nabytego przez psychoterapeutów w innym państwie członkowskim, jako że wcześniejsza działalność, wykonywana poza Niemcami, była jak wskazano bez znaczenia dla celów ochrony praw nabytych. Ocena proporcjonalnego charakteru przepisów przejściowych nie powinna zatem zależeć od uwzględnienia tych psychoterapeutów.
Republika Federalna Niemiec dodaje, że gdyby należało objąć zakresem stosowania odstępstwa, psychoterapeutów pochodzących z innych państw członkowskich, uwzględniając ilość godzin pracy wykonanej w państwie członkowskim ich pochodzenia, na podstawie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jak domaga się tego Komisja, byliby on uprzywilejowani w stosunku do psychoterapeutów wykonujących działalność w Niemczech, którzy nie mogą powołać się na godziny pracy wykonanej na podstawie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej poza regionem wskazanym w ich wnioskach o pozwolenie.
Ocena Trybunału
— Uwaga wstępna
W celu zbadania zgodności przepisów przejściowych z art. 43 WE należy dokonać ich analizy z uwzględnieniem ich wykładni dokonanej przez Bundessozialgericht w wyroku z dnia 8 listopada 2000 r.
Okoliczność, że przepisy te mogły być nieprawidłowo stosowane przez władze niemieckie przed wydaniem tego wyroku jest nieistotna dla oceny ważności tych przepisów.
W konsekwencji należy przyjąć za punkt wyjścia wykładnię przepisów przejściowych dokonaną przez Bundessozialgericht, w świetle której tożsamość miejsca pracy psychoterapeuty w okresie referencyjnym i miejsca, w którym pragnie on praktykować począwszy od dnia 1 stycznia 1999 r. jest niezbędną przesłaną dla skorzystania z tych przepisów.
W przedmiocie zarzucanego uchybienia
W braku harmonizacji działalności psychoterapeutów, państwa członkowskie pozostają co do zasady kompetentne w zakresie zdefiniowania przesłanek dostępu do tej działalności. Powinny one jednak wykonywać swe kompetencję w tej dziedzinie z poszanowaniem podstawowych swobód, w szczególności swobody przedsiębiorczości zagwarantowanej art. 43 WE (zob. podobnie wyrok z dnia 3 października 2000 r. w sprawie
C-58/98 Corsten, Rec. str. I-7919
, pkt 31, oraz ww. wyrok w sprawie Vlassopoulou, pkt 9).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepis ten zakazuje wszelkich środków krajowych, które — nawet jeżeli są stosowane bez dyskryminacji ze względu na obywatelstwo — mogą zakłócać lub czynić mniej atrakcyjnym wykonywanie przez obywateli wspólnotowych, w tym obywateli stosującego te środki państwa członkowskiego podstawowych swobód zagwarantowanych traktatem. Odmiennie jest wyłącznie w przypadku, gdy środki te mogą być uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, o ile są właściwe do zapewnienia realizacji wyznaczonego celu i nie wykraczają poza to, co jest niezbędne dla jego osiągnięcia (zob. w szczególności wyroki z dnia 31 marca 1993 r. w sprawie
C-19/92 Kraus, Rec. str. I-1663
, pkt 32; z dnia 17 października 2002 r. w sprawie
C-79/01 Payroll i in., Rec. str. I-8923
, pkt 26 i 28, oraz z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie
C-140/03 Komisja przeciwko Grecji, Rec. str. I-3177
, pkt 27 i 34).
Należy zatem sprawdzić czy przepisy przejściowe stanowią ograniczenie swobody przedsiębiorczości i w razie odpowiedzi pozytywnej, czy ograniczenie to jest uzasadnione.
— W przedmiocie ograniczenia swobody przedsiębiorczości
Wskazując w szczególności na ww. wyrok w sprawie Vlassopoulou, Komisja podnosi, że przepisy przejściowe naruszają swobodę przedsiębiorczości w zakresie w jakim nie uwzględniają doświadczenia zawodowego nabytego w okresie referencyjnym przez psychoterapeutów wykonujących działalność w innym państwie członkowskim w ramach systemu umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej tego państwa.
W tym zakresie jest bezsporne, że psychoterapeuci wykonujący działalność poza terytorium niemieckim, którzy praktykowali swą działalność zawodową w ramach kas chorych innych niż niemieckie i przenieśli swój gabinet do Niemiec w okresie między dniem 1 stycznia 1997 r. a dniem 31 grudnia 1998 r., nie mogli skorzystać z odstępstwa przewidzianego w przepisach przejściowych. Ponadto psychoterapeuci wykonujący działalność w Niemczech, którzy przed powrotem do Niemiec we wspomniany, praktykowali swą działalność zawodową w ramach kas chorych innego państwa członkowskiego, również napotykają na ten problem. W obu przypadkach doświadczenie nabyte w ramach systemu umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej innego państwa nie jest uwzględniane.
Jeśli — jak w przypadku dwóch psychoterapeutów austriackich wskazanych przez Komisję — psychoterapeuci zdecydowali się podjąć działalności w regionie Niemiec, w którym maksymalne limity przewidziane ustawą o psychoterapeutach zostały przekroczone, nie mogą oni kontynuować wykonywania swej działalności zawodowej w ramach systemu umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Jednak bez korzyści wynikających z tego systemu mogą oni liczyć wyłącznie na klientów prywatnych i oferować opiekę medyczną, której koszty nie są pokrywane z obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego, co może znacznie utrudniać ich działalność zawodową, czy wręcz prowadzić do jej zaprzestania.
Niewątpliwie przepisy przejściowe mają zastosowanie do wszystkich psychoterapeutów niezależnie od ich obywatelstwa w ten sposób, że przepisy te oddziałują w ten sam sposób na psychoterapeutów wykonujący działalność w Niemczech, jak i na wykonujących działalność w innych państwach członkowskich, jeżeli zmienili region i podjęli działalność w okresie między dniem 1 stycznia 1997 r. a 31 grudnia 1998 r. w regionie Niemiec, w którym limity zostały przekroczone. Należy jednakże stwierdzić, że podwójny wymóg w stosunku do zainteresowanych, po pierwsze, w zakresie wykonywania przez nich, w okresie referencyjnym, działalności w jednym z regionów Niemiec w ramach systemu umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a po drugie, w zakresie przedstawienia wniosku o pozwolenie dotyczącego tego regionu, może ze swej natury być bardziej korzystny dla psychoterapeutów wykonujących działalność w Niemczech niż dla wykonujących działalność w innych państwach członkowskich w tym okresie.
Tak więc wymóg przewidziany w przepisach przejściowych jest niekorzystny dla osób, które skorzystały ze swobody przedsiębiorczości i uprzywilejowuje osoby, które nie zmieniały miejsca wykonywania działalności lub dokonały jego zmiany w ramach tego samego regionu Niemiec. Zatem wymóg ten rodzi, po pierwsze, skutki niekorzystne dla psychoterapeutów wykonujących działalność w państwach członkowskich innych niż Republika Federalna Niemiec, których doświadczenie w ramach systemu umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ich państwa pochodzenia jest równorzędne pod względem ilości godzin i czasu trwania z systemem przewidzianym w przepisach przejściowych i którzy podjęli działalność w Niemczech w okresie między dniem 1 stycznia 1997 r. a dniem 31 grudnia 1998 r., a po drugie skutki niekorzystne dla psychoterapeutów wykonujących działalność w Niemczech, którzy w okresie referencyjnym wykonywali ją w innym państwie członkowskim, a następnie, w okresie między powyżej wskazanymi datami, ponownie podjęli działalność w Niemczech.
Należy przypomnieć, że Trybunał orzekł już, iż nawet stosowana bez rozróżnienia ustawa, która uzależnia nadanie uprawnienia od przesłanki w zakresie posiadania stałego miejsca zamieszkania w jednym z regionów państwa członkowskiego, uprzywilejowując w ten sposób obywateli tego państwa na niekorzyść obywateli innych państw członkowskich, jest sprzeczna z zasadą niedyskryminacji wyrażoną w art. 12 WE (zob. podobnie odnośnie do uprawnienia do występowania przed sądem w języku ojczystym wyrok z dnia 24 listopada 1998 r. w sprawie
C-274/96 Bickel i Franz, Rec. str. I-7637
, pkt 26).
W świetle tego wyrok należy stwierdzić, że przesądzająca przesłanka w zakresie praktykowania jako psychoterapeuta w jednym z regionów Niemiec, w ramach niemieckiego systemu umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, która przewiduje wymóg wykonywania działalności w jednym z regionów Niemiec, stanowi ograniczenie swobody przedsiębiorczości psychoterapeutów wykonujących działalność w innym państwie członkowskim.
Co się tyczy w szczególności drugiej kategorii osób wskazanych w pkt 55 niniejszego wyroku, to jest psychoterapeutów wykonujących działalność w Niemczech, którzy skorzystali ze swobody przedsiębiorczości w okresie referencyjnym przenosząc się do innego państwa członkowskiego, należy przypomnieć, że Trybunał orzekł już, iż byłoby sprzeczne z prawem do swobodnego przepływu, by obywatel Unii Europejskiej mógł być traktowany w państwie członkowskim swego obywatelstwa, w sposób mniej korzystny od sposobu traktowania należnego mu w sytuacji, gdyby nie skorzystał z przewidzianych traktatem swobód przepływu (wyrok z dnia 11 lipca 2002 r., w sprawie
C-224/98 D’Hoop, Rec. str. I-6191
, pkt 30; podobnie wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie
C-224/02 Pusa, Rec. str. I-5763
, pkt 20).
Rozumowanie to ma zastosowanie per analogiam do osób, które skorzystały z ich swobody przedsiębiorczości. W zakresie w jakim skutkiem przepisów przejściowych jest mniej korzystne traktowanie psychoterapeutów wykonujących działalności w Niemczech, którzy przenieśli się poza terytorium tego państwa członkowskiego w okresie referencyjnym, by następnie powrócić do niego przed dniem 1 stycznia 1999 r., aniżeli tych którzy pozostali w tym państwie członkowskim w tym okresie, należy stwierdzić, że przepisy te są niezgodne z przepisami traktatu dotyczącymi swobody przedsiębiorczości, o ile nie mogą zostać uzasadnione.
Komisja słusznie zatem stwierdziła, że przepisy przejściowe stanowią ograniczenie swobody przedsiębiorczości psychoterapeutów wspólnotowych, w tym psychoterapeutów niemieckich.
Należy zweryfikować, czy przepisy te mogą jednakże zostać uzasadnione.
— W przedmiocie istnienia uzasadnienia
Zdaniem Republiki Federalnej Niemiec psychoterapeuci wykonujący działalność w jednym z regionów Niemiec w okresie referencyjnym, którzy pozyskali klientelę składającą się z pacjentów objętych niemieckim obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym, zasługują na szczególną ochronę. Klientela ta miałaby stanowi prawo nabyte. Istotne jest zatem, by tacy psychoterapeuci nie byli zmuszeni do zamknięcia swych gabinetów z dniem 1 stycznia 1999 r. i w konsekwencji utraty ich klienteli.
Należy stwierdzić, że ochrona praw nabytych, między innymi utrzymania klienteli składającej się z pacjentów pozyskanych w ciągu szeregu lat działalności zawodowej, stanowi jeden z nadrzędnych względów interesu ogólnego. Państwo członkowskie może uznać za niezbędną w takim przypadku ochronę klienteli, a tym samym danej działalności zawodowej, poprzez ustanowienie odpowiednich środków.
Przepisy przejściowe wprowadzające odstępstwo od ustawy o psychoterapeutach w celu ochrony osób, które wykonywały działalność w Niemczech w okresie referencyjnym i praktykowały w ramach niemieckiego systemu umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, muszą zostać uznane za zdatne do ochrony praw nabytych tych osób, ograniczając liczbę psychoterapeutów, z którymi instytucje ubezpieczenia na wypadek choroby zawarły umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej niezależnie od zapotrzebowania.
Istotne jest jednakże, by przepisy te nie wykraczały poza to, co niezbędne dla osiągnięcia tego celu (wyrok z dnia 30 listopada 1995 r. w sprawie
C-55/94 Gebhard, Rec. str. I-4165
, pkt 37).
W celu oceny proporcjonalności przepisów przejściowych — lub jej braku — należy sprawdzić, czy dla osiągnięcia wskazanego celu niezbędne było zastrzeżenie tych przepisów wyłącznie na rzecz psychoterapeutów wykonujących ich działalność w okresie referencyjnym w ramach niemieckich kas chorych i pominięcie porównywalnej działalności wykonywanej przez psychoterapeutów w ramach systemu umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej innych państw członkowskich.
Innymi słowy należy zbadać, czy uwzględnienie działalności tych ostatnich miałoby negatywny wpływ na cele przepisów przejściowych.
Należy na wstępie stwierdzić, że uwzględnienie tej działalności nie miałoby wpływu na ochronę praw nabytych psychoterapeutów wykonujących działalność w Niemczech w okresie referencyjnym. Doprowadziłoby ono bowiem do ochrony innych psychoterapeutów i nie miałoby żadnego wpływu na sytuację tych pierwszych.
Następnie powstaje pytanie czy ochrona ta podważyłaby cel polegający na ograniczeniu ilości psychoterapeutów, z którymi instytucje ubezpieczenia na wypadek choroby zawarły umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej niezależnie od zapotrzebowania.
Nie podważono w tym zakresie, że ochrona ta mogła prowadzić do zwiększenia liczby psychoterapeutów, z którymi instytucje ubezpieczenia na wypadek choroby zawarły umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej niezależnie od zapotrzebowania. Jednakże z chwilą dopuszczenia odstępstwa od ustawy o psychoterapeutach w celu ochrony psychoterapeutów wykonujących działalność w Niemczech przed wejściem w życie tej ustawy, Republika Federalna Niemiec powinna była rozważyć czy niezbędne było umożliwienie skorzystania z tego odstępstwa wyłącznie przez osoby, które wykonywały działalność na jej terytorium w okresie referencyjnym, z pominięciem wszystkich tych, które wykonywały działalność w innym państwie członkowskim w tym okresie. W zakresie w jakim te ostatnie czyniły jedynie użytek z ich uprawnienia do swobody o podstawowym charakterze, zasługiwały one zasadniczo na to, by również móc skorzystać z ochrony w Niemczech ich działalności wykonywanej w ramach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Odmienny wniosek byłby dopuszczalny wyłącznie gdyby ochrona ta niweczyła cel przepisów przejściowych, polegający na umożliwieniu ograniczonej liczbie psychoterapeutów zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej niezależnie od zapotrzebowania.
Jednakże jak podnosi Komisja i sprzecznie z twierdzeniami Republiki Federalnej Niemiec, ilość zainteresowanych psychoterapeutów była ograniczona. Obejmowała ona bowiem psychoterapeutów, którzy podjęli działalność w Niemczech w okresie od dnia 1 stycznia 1997 r. do 31 grudnia 1998 r., a pośród nich tych którzy wykonywali w ramach kas chorych innego państwa członkowskiego działalność porównywalną do wskazanej w § 95 SGB V.
Należy również stwierdzić, że ustawodawca niemiecki nie zawarł w przepisach przejściowych żadnego maksymalnego progu ilościowego. Nakładając na psychoterapeutów pragnących powołać się na przepisy przejściowe wymóg wykonywania ich działalności, w okresie referencyjnym — to jest w okresie trzech lat — w ramach niemieckich kas chorych, ustawodawca niemiecki wyznaczył jedynie ramy mogące objąć mniejszą lub większą ilość psychoterapeutów. Republika Federalna Niemiec nie przedstawiła żadnego dowodu mogącego wskazać, że uwzględnienie psychoterapeutów, którzy wykonywali ich działalność w tym samym okresie w ramach systemu obowiązkowego ubezpieczenia innych państw członkowskich, dotyczyłoby takiej ilości personelu, która miałaby negatywny wpływ na cel przepisów przejściowych.
Należy zatem stwierdzić, że brak uwzględnienia ogółu psychoterapeutów, którzy w okresie referencyjnym wykonywali działalność poza niemieckim systemem umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ma charakter dysproporcjonalny.
Republika Federalna Niemiec podnosi ponadto, że stosowanie przepisów przejściowych do tych psychoterapeutów prowadziłoby do uprzywilejowania psychoterapeutów wykonujących działalność w innych państwach członkowskich, w stosunku do wykonujących działalność w innych regionach Niemiec.
Argument ten nie jest jednakże przesądzający. Zastosowanie do osób zamieszkałych w innym państwie członkowskim, które powołują się na swobodę przedsiębiorczości, innych wymogów, może być niezbędne dla poszanowania reguł dotyczących swobody przedsiębiorczości. Tak więc nawet gdyby psychoterapeuci wykonujący w okresie referencyjnym działalność poza terytorium niemieckim byli uprzywilejowani w stosunku do psychoterapeutów wykonujących w tym okresie działalność w jednym z regionów Niemiec, którzy następnie zmienili region, okoliczność ta nie byłaby wystarczająca, by doprowadzić do modyfikacji ustaleń co do dysproporcjonalnego charakteru przepisów przejściowych.
W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że zastrzegając przepisy przejściowe lub normy służące ochronie „praw nabytych”, pozwalające psychoterapeutom na uzyskanie pozwolenia lub zatwierdzenia wydawanego niezależnie od obowiązujących zasad zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, wyłącznie na rzecz psychoterapeutów, którzy wykonywali swój zawód w jednym z regionów Niemiec w ramach niemieckich kas chorych, oraz nie uwzględniając porównywalnej lub podobnej działalności zawodowej wykonywanej przez psychoterapeutów w innych państwach członkowskich, Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 43 WE.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Federalnej Niemiec kosztami postępowania, a ta przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:

1)
Zastrzegając przepisy przejściowe lub normy służące ochronie „praw nabytych”, pozwalające psychoterapeutom na uzyskanie pozwolenia lub zatwierdzenia wydawanego niezależnie od obowiązujących zasad zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, wyłącznie na rzecz psychoterapeutów, którzy wykonywali swój zawód w jednym z regionów Niemiec w ramach niemieckich kas chorych, oraz nie uwzględniając porównywalnej lub podobnej działalności zawodowej wykonywanej przez psychoterapeutów w innych państwach członkowskich, Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 43 WE.

2)
Republika Federalna Niemiec zostaje obciążona kosztami postępowania.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niemiecki.