CELEX: 61998CJ0277
Apuramento das contas do FEOGA
Exercício de 1994
Imposição suplementar sobre o leite
Conflitos entre devedores e autoridades nacionais competentes
Processos judiciais nacionais
Correcções negativas suportadas pelos Estados-Membros até ao limite das imposições suplementares ainda não recuperadas

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 21 de Julho de 1998, a República Francesa pediu, nos termos do artigo 173.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 230.° CE), a anulação parcial da Decisão 98/358/CE da Comissão, de 6 de Maio de 1998, relativa ao apuramento das contas dos Estados-Membros relativas às despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), secção «Garantia», exercício financeiro de 1994 (JO L 163, p. 28, a seguir «decisão impugnada»), na parte em que aplica à República Francesa «correcções negativas» a respeito das imposições suplementares sobre o leite correspondentes a quantias cuja recuperação era objecto de litígios pendentes, à data da referida decisão, em órgãos jurisdicionais nacionais competentes.
2 Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 17 de Dezembro de 1998, foi admitida a intervenção do Reino de Espanha em apoio dos pedidos da República Francesa.
O quadro jurídico
3 Decorre do artigo 3.° , n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220), que o FEOGA, secção «Garantia», financia as intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas, empreendidas segundo as regras comunitárias no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas.
4 Nos termos do artigo 4.° , n.° 2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 729/70, a Comissão põe à disposição dos Estados-Membros os créditos necessários para que os serviços e organismos por eles designados procedam, de acordo com as regras comunitárias e a legislação nacional, aos pagamentos das referidas intervenções.
5 O artigo 5.° , n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 729/70, com a redacção dada pelo Regulamento (CE) n.° 1287/95 do Conselho, de 22 de Maio de 1995 (JO L 125, p. 1), dispõe que a Comissão apura as contas do exercício em causa antes de 30 de Abril do ano seguinte, com base nas contas anuais, acompanhadas, nomeadamente, das informações necessárias ao seu apuramento. O artigo 5.° , n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70, com a redacção dada pelo Regulamento n.° 1287/95, precisa que a Comissão decide das despesas a excluir do financiamento comunitário, quando concluir que estas não foram efectuadas nos termos das regras comunitárias.
6 Decorre do artigo 8.° , n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 729/70 que os Estados-Membros tomam, de acordo com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, as medidas necessárias para verificar a realidade e a regularidade das operações financiadas pelo FEOGA, para evitar as irregularidades e proceder judicialmente em consequência e para recuperar as importâncias perdidas na sequência de irregularidades ou negligências.
7 Em conformidade com o artigo 8.° , n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 729/70, os Estados-Membros informam a Comissão das medidas tomadas com esses objectivos, e nomeadamente do estado dos procedimentos administrativos e judiciais.
8 Por força do artigo 8.° , n.° 2, do Regulamento n.° 729/70, na falta de recuperação total, as consequências financeiras das irregularidades ou das negligências são suportadas pela Comunidade, excepto as que resultem de irregularidades ou de negligências atribuíveis às administrações ou organismos dos Estados-Membros. As importâncias recuperadas são pagas aos serviços ou organismos pagadores e inscritos por estes em diminuição das despesas financiadas pelo FEOGA.
9 O Regulamento (CEE) n.° 856/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que altera o Regulamento (CEE) n.° 804/68, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 90, p. 10; EE 03 F30 p. 61), criou, com o objectivo de controlar o crescimento da produção de leite e de produtos lácteos na Comunidade, uma «imposição suplementar» a incidir sobre as quantidades de leite fornecidas que ultrapassem uma quantidade de referência a determinar (a seguir «imposição suplementar»).
10 O artigo 5.° -C, n.os 1, segundo parágrafo, 3 e 5, do Regulamento (CEE) n.° 804/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 148, p. 13; EE 03 F2 p. 146), introduzido pelo Regulamento n.° 856/84, dispõe:
«1. [...]
O regime da imposição será posto em prática em cada região do território dos Estados-Membros, de acordo com uma das fórmulas seguintes:
Fórmula A
- todos os produtores de leite devem pagar uma imposição sobre as quantidades de leite e/ou de equivalente de leite que entreguem a um comprador e que, durante o período de doze meses em causa, excedam uma quantidade de referência a determinar.
Fórmula B
- todos os compradores de leite ou de outros produtos lácteos devem pagar uma imposição sobre as quantidades de leite ou de equivalente de leite que lhe tiverem sido entregues pelos produtores e que, durante o período de doze meses em causa, excedam uma quantidade de referência a determinar,
- o comprador que deve a imposição fá-la-á incidir apenas sobre os produtores que aumentaram as suas entregas, proporcionalmente ao seu contributo para o excedente da quantidade de referência do comprador.
[...]
3. A soma das quantidades de referência referidas no n.° 1, sem prejuízo da aplicação do n.° 4, não poderá exceder uma quantidade global garantida igual à soma das quantidades de leite entregues a empresas que tratam ou transformam o leite ou outros produtos lácteos em cada Estado-Membro durante o ano civil de 1981, acrescidas de 1%.
[...]
5. Considera-se que as imposições referidas no presente artigo fazem parte das intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas e são afectadas ao financiamento dos custos do sector leiteiro.»
11 O Regulamento (CEE) n.° 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que estabelece as regras gerais para a aplicação da imposição suplementar referida no artigo 5.° -C do Regulamento n.° 804/68 no sector do leite e produtos lácteos (JO L 90, p. 13; EE 03 F30 p. 64), que esteve em vigor até 31 de Março de 1993, determina, nomeadamente, a quantidade de referência - definida como a quantidade de leite ou de equivalente-leite entregue por um produtor (fórmula A) ou adquirida por um comprador (fórmula B), durante o ano civil de 1981, aumentada de 1% - para além da qual é devida uma imposição suplementar pelo produtor (fórmula A) ou pelo comprador (fórmula B).
12 De acordo com o artigo 9.° , n.° 4, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 857/84, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 1305/85 do Conselho, de 23 de Maio de 1985 (JO L 137, p. 12; EE 03 F34 p. 208), caso seja excedida a quantidade global garantida, «o montante das imposições cobradas é pago à Comunidade, até ao limite da ultrapassagem verificada».
13 O artigo 15.° , n.° 4, primeiro parágrafo, do Regulamento (CEE) n.° 1546/88 da Comissão, de 3 de Junho de 1988, que fixa as regras de execução da imposição suplementar referida no artigo 5.° -C do Regulamento n.° 804/68 (JO L 139, p. 12), determina:
«Os compradores [...], nos três meses seguintes ao final de cada período de doze meses, pagarão o montante da imposição eventualmente devido ao organismo competente.»
14 De acordo com o artigo 19.° , n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 1546/88:
«Os Estados-Membros tomarão as medidas complementares necessárias:
a) para assegurar a cobrança da imposição, nomeadamente as medidas de controlo e aquelas que garantam a informação dos interessados no que se refere a sanções penais ou administrativas, às quais se expõem em caso de não respeito do disposto no presente regulamento».
Os factos do litígio
15 Em aplicação do regime de imposição suplementar, as autoridades francesas utilizaram a fórmula B (ou seja, a cobrança aos compradores). Para as campanhas leiteiras de 1985/1986, 1988/1989, 1989/1990 e 1991/1992, não foi recuperado o montante total de 114 387 058 FRF relativo a imposições suplementares. Este montante reparte-se pelos exercícios correspondentes às campanhas leiteiras da seguinte forma:
642 358 FRF para a campanha de 1985/1986,
14 466 984 FRF para a campanha de 1988/1989,
38 756 717 FRF para a campanha de 1989/1990,
60 520 999 FRF para a campanha de 1991/1992.
16 Estes montantes foram objecto de onze processos judiciais nos órgãos jurisdicionais nacionais entre as autoridades francesas e os compradores de leite, para recuperação de imposições suplementares.
17 Na carta n.° VI/16332, de 16 de Abril de 1997, relativa ao apuramento das contas do exercício de 1993, dirigida à República Francesa, a Comissão observou que as quantias em suspenso se tinham acumulado, atingindo montantes consideráveis. Segundo a Comissão, quatro anos após o fim da última campanha abrangida pelo antigo regime das quotas leiteiras, aqueles processos deviam estar concluídos.
18 Pela carta n.° VI/30301, de 29 de Julho de 1997, também relativa ao apuramento das contas do exercício de 1993, a Comissão notificou formalmente às autoridades francesas uma proposta de correcção financeira correspondente aos casos de não contabilização, a favor do FEOGA, das imposições suplementares devidas nas campanhas de 1985/1986, 1988/1989, 1989/1990 e 1991/1992 e que constituíam ainda objecto de processos judiciais intentados em órgãos jurisdicionais nacionais pelos compradores.
19 Na sequência de um pedido de conciliação apresentado em 7 de Outubro de 1997 pelo Governo francês em cumprimento da Decisão 94/442/CE da Comissão, de 1 de Julho de 1994, relativa à criação de um processo de conciliação no quadro do apuramento das contas do FEOGA, secção «Garantia» (JO L 182, p. 45), o órgão de conciliação concluiu, no relatório final de 29 de Janeiro de 1988, que não tinha sido possível aproximar os pontos de vista das partes.
20 Na decisão impugnada, fundada no Regulamento n.° 729/70, e nomeadamente no artigo 5.° , n.° 2, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 1287/95, a Comissão estabeleceu o montante das despesas a cargo do FEOGA no exercício financeiro de 1994.
21 O nono considerando da decisão impugnada refere o seguinte:
«Considerando que as correcções são necessárias relativamente a imposições suplementares sobre o leite para as campanhas de 1985/1986 a 1992/1993, as quais continuam pendentes por causa das disputas legais entre compradores/produtores e as autoridades competentes de alguns Estados-Membros; considerando esta correcção negativa para a França [...] que ascende [...] a 114 387 058 francos franceses [...]; considerando contudo que a Comissão se reserva a possibilidade de reexaminar as correcções feitas sob este apuramento de contas se, em resultado de procedimentos legais, se considerar que os montantes não são devidos ou não são recuperáveis».
22 À data da decisão impugnada, nenhuma das onze acções judiciais tinha transitado em julgado.
Quanto ao mérito
Argumentos das partes
23 O Governo francês contesta a existência de base jurídica adequada para colocar a cargo de um Estado-Membro quantias cujo processo de recuperação, iniciado em conformidade com as disposições comunitárias e nacionais, não tenha ainda terminado devido a acções judiciais nacionais em curso.
24 O Governo francês alega, desde logo, que as imposições suplementares, embora sejam pagas pelos Estados-Membros, são todavia submetidas ao controlo da Comissão no âmbito dos poderes que lhe são conferidos pelo Regulamento n.° 729/70, constituindo, assim, despesas negativas do FEOGA. Nesses termos, a Comissão apenas poderia determinar que uma imposição suplementar ainda não recuperada constitui encargo de um Estado-Membro nas mesmas condições previstas para excluir o financiamento comunitário de uma despesa.
25 A este respeito, decorre do artigo 8.° , n.° 2, do Regulamento n.° 729/70 que só quando as irregularidades ou negligências são imputáveis às administrações ou organismos dos Estados-Membros deverão estes suportar as respectivas consequências financeiras. Nos termos do artigo 8.° , n.° 1, do Regulamento n.° 729/70, os Estados-Membros apenas estão obrigados a adoptar as medidas necessárias para recuperar as quantias devidas, em conformidade com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais.
26 Ora, o Governo francês afirma que as somas objecto da decisão impugnada não resultam de irregularidades nem de negligência na acepção do Regulamento n.° 729/70. Os processos que correm nos órgãos jurisdicionais nacionais prosseguiriam a fim de obter dos compradores o pagamento das imposições suplementares em dívida.
27 Afirma, a seguir, que a regulamentação comunitária em matéria de imposição suplementar não obriga os Estados-Membros a entregar à Comunidade montantes ainda não recuperados.
28 Nos termos dos artigos 9.° , n.° 4, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 857/84, com a redacção dada pelo Regulamento n.° 1305/85, e 19.° do Regulamento n.° 1546/88, os Estados-Membros apenas estão obrigados a assegurar a cobrança das imposições suplementares aos produtores ou compradores e a colocar os montantes obtidos à disposição da Comunidade. Quanto ao procedimento a seguir para assegurar a recuperação das imposições suplementares, as autoridades nacionais estão unicamente obrigadas a aplicar um procedimento idêntico ao aplicável à recuperação dos créditos de origem nacional. No caso vertente, esta obrigação foi cumprida.
29 Por fim, segundo o Governo francês, a imposição pela Comissão de um prazo para a recuperação das quantias exigidas (quatro anos após a última campanha abrangida pelo antigo regime das quotas leiteiras) excede os seus poderes de gestão do FEOGA de que dispõe nos termos do Regulamento n.° 729/70, do qual não constam quaisquer disposições que apontem para a aplicação de um prazo imperativo aos Estados-Membros. Além disso, ao modificar, a partir de 1997, a sua prática anterior a Comissão violou o princípio da boa administração.
30 O Governo espanhol afirma igualmente que a obrigação de um Estado-Membro face à Comunidade consiste em exigir com diligência aos devedores o pagamento das imposições suplementares, de acordo com o seu direito interno, e a entregá-las à Comissão. A Comissão confundiria estas duas obrigações do Estado-Membro, daí fazendo nascer uma terceira, a de pagar as imposições como se de uma dívida própria se tratasse. Ora, de acordo com este governo, o Estado-Membro apenas está obrigado a entregar à Comunidade as quantias efectivamente recuperadas junto dos produtores ou dos compradores de leite devedores das imposições suplementares, excepto se aquelas não foram recuperadas em virtude de negligência sua.
31 A Comissão recorda que, nos termos do artigo 15.° , n.° 4, do Regulamento n.° 1546/88, os compradores devem pagar a imposição suplementar eventualmente devida nos três meses a seguir ao termo do período de doze meses em causa e que, de acordo com o artigo 19.° , n.° 1, do mesmo regulamento, os Estados-Membros adoptam as medidas necessárias para assegurar a percepção da imposição suplementar.
32 A obrigação de criar um mecanismo de recuperação rápida e eficaz resultaria tanto do regime das quotas leiteiras, de que o pagamento da imposição suplementar constitui o elemento-chave, como do dever geral de colaboração e de lealdade previsto no artigo 5.° do Tratado CE (actual artigo 10.° CE). Um sistema de imposição que não fosse dotado de um mecanismo de recuperação rápida e eficaz não cumpriria o fim dissuasivo que lhe é próprio (lutar contra a superprodução leiteira). Dada a particular natureza da imposição suplementar, os Estados-Membros não deveriam considerar suficiente a aplicação à recuperação desta das mesmas regras que aplicam à recuperação de quantias devidas ao orçamento nacional. Segundo a Comissão, os Estados-Membros estão eles próprios obrigados ao pagamento da imposição suplementar. Por conseguinte, o facto de um comprador contestar, no âmbito de um processo ao nível nacional, a dívida das quantias que lhe são reclamadas a título da imposição suplementar não teria incidência na obrigação própria do Estado-Membro de depositar na conta da Comunidade a totalidade da imposição suplementar devida.
33 A título subsidiário, a Comissão considera que existem elementos suficientes para concluir que o Governo francês não adoptou todas as medidas exigíveis para assegurar a cobrança das imposições devidas. O facto de montantes tão elevados não terem sido ainda cobrados, mais de seis a doze anos depois da data do respectivo vencimento, consoante a campanha em causa, provaria por si só que, em qualquer dos casos, as condições do artigo 8.° , n.° 2, do Regulamento n.° 729/70 se encontram igualmente preenchidas.
Apreciação do Tribunal de Justiça
34 Há que reconhecer que não se pode deduzir dos artigos 15.° , n.° 4, e 19.° , do Regulamento n.° 1546/88 qualquer obrigação própria dos Estados-Membros de pagar as imposições suplementares à Comunidade.
35 O artigo 15.° , n.° 4, do referido regulamento determina que cabe apenas aos compradores, e não aos Estados-Membros, a obrigação de pagar ao organismo competente, nos três meses a seguir ao fim de cada período de doze meses, o montante da imposição suplementar eventualmente devida. As obrigações dos Estados-Membros são, estas, descritas no artigo 19.° do Regulamento n.° 1546/88, nos termos do qual estão obrigados a adoptar as medidas necessárias para assegurar a percepção da imposição suplementar.
36 É o próprio texto do artigo 19.° do Regulamento n.° 1546/88 que mostra que aí se prevê uma obrigação de meios e não uma obrigação de resultado.
37 Resulta igualmente do mecanismo instituído pelo Regulamento n.° 1546/88 que, embora um Estado-Membro esteja obrigado a transferir para a Comissão os montantes que haja recebido, não é, ele próprio, devedor da imposição suplementar. Com efeito, o regime comunitário da imposição suplementar não prevê a sub-rogação do Estado-Membro na posição do comprador enquanto devedor, caso este último intente uma acção ao abrigo das regras processuais nacionais aplicáveis, a fim de contestar os montantes reclamados a título de imposição suplementar. Uma tal sub-rogação do Estado-Membro na posição do comprador enquanto devedor, mesmo que por um período limitado à duração dos processos judiciais, pressupõe uma base legal que defina as suas condições (v., nesse sentido, acórdão de 14 de Julho de 1994, Milchwerke Köln/Wuppertal, C-352/92, Colect., p. I-3385, n.° 22). Ora, não existe base legal semelhante no caso vertente.
38 Por conseguinte, os Estados-Membros estão apenas obrigados, em conformidade com o Regulamento n.° 1546/88, a entregar as imposições suplementares cobradas, sem que o montante das mesmas constitua uma dívida própria do Estado-Membro.
39 A existência de uma obrigação de pagamento que recai sobre um Estado-Membro em benefício da Comunidade também não decorre do artigo 9.° , n.° 4, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 857/84, com a redacção dada pelo Regulamento n.° 1305/85. Importa acentuar que, na versão francesa, como aliás na maior parte das versões linguísticas deste regulamento, apenas se prevê a transferência para a Comunidade do montante das imposições «cobradas». Ainda que a versão alemã apenas mencione o montante da imposição, sem especificar que se trata de uma imposição cobrada, deve sublinhar-se que, tal como o advogado-geral correctamente refere nos n.os 70 a 73 das conclusões, a existência de uma quantidade global garantida para cada Estado-Membro não implica necessariamente uma obrigação de pagamento própria do Estado-Membro quando essa quantidade global tiver sido excedida.
40 Quanto ao argumento subsidiário da Comissão, decorrente do artigo 8.° do Regulamento n.° 729/70, importa recordar que, segundo jurisprudência do Tribunal de Justiça, os Estados-Membros devem, em primeiro lugar, cumprir o dever geral de diligência do artigo 5.° do Tratado, tal como este se encontra especificado no artigo 8.° , n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 729/70, no que se refere ao financiamento da política agrícola comum. Este dever implica que os Estados-Membros devem tomar as medidas destinadas a remediar as irregularidades com prontidão (acórdão de 21 de Janeiro de 1999, Alemanha/Comissão, C-54/95, Colect., p. I-35, n.° 177).
41 Todavia, a Comissão está obrigada a justificar, em cada caso, a decisão que declare verificada a negligência imputável ao Estado-Membro em causa (v., nesse sentido, acórdão de 12 de Junho de 1990, Alemanha/Comissão, C-8/88, Colect., p. I-2321, n.° 23).
42 É certo que, para satisfazer esta exigência, bastará à Comissão apresentar elementos que suscitem uma dúvida séria e razoável. Porém, no presente caso, não é admissível a afirmação da Comissão de que a longa duração dos prazos já transcorridos é, por si, suficiente para demonstrar a negligência por parte do Estado-Membro. Com efeito, a Comissão não demonstrou através de exemplos concretos como é que o prolongamento dos procedimentos é imputável às autoridades francesas. Pelo contrário, consta dos autos que, na carta n.° VI/48419, de 21 de Dezembro de 1995, a respeito do apuramento das contas dos exercícios de 1992 e 1993, em que comunicou às autoridades francesas as suas observações na sequência de missões de fiscalização dos seus serviços a empresas leiteiras francesas em 1994 e 1995, a Comissão reconheceu que «as autoridades francesas deram início, em todos os processos apresentados, aos procedimentos de recuperação necessários». Ainda que nesta carta a Comissão critique a recorrente, de uma maneira geral e abstracta, por lentidões ou demoras, perante o Tribunal de Justiça não especificou essas acusações. Além disso, a Comissão não indicou de todo de que modo as alegadas irregularidades ou negligências imputadas às autoridades francesas justificam as «correcções negativas» efectuadas de forma global.
43 Por fim, a imposição de um prazo não pode remediar a falta de fundamento jurídico das correcções. Os Estados-Membros apenas estão obrigados a proceder, com diligência, à recuperação das imposições suplementares e a entregá-las à Comunidade.
44 Nestes termos, há que conceder provimento ao recurso da República Francesa e, em consequência, anular a decisão impugnada na parte em que aplica àquela «correcções negativas» a respeito das imposições suplementares sobre o leite correspondentes a quantias cuja recuperação era objecto de processos judiciais pendentes, à data da referida decisão, em órgãos jurisdicionais nacionais competentes.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
45 Nos termos do artigo 69.° , n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. A República Francesa não requereu a condenação da Comissão no pagamento das despesas. Por conseguinte, e embora a Comissão tenha sido vencida, cabe a cada uma das partes suportar as suas próprias despesas.
46 Em conformidade com o artigo 69.° , n.° 4, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo, o Reino de Espanha suporta as suas próprias despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção)
decide:
1) A Decisão 98/358/CE da Comissão, de 6 de Maio de 1998, relativa ao apuramento das contas dos Estados-Membros relativas às despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), secção «Garantia», exercício financeiro de 1994, é anulada na parte em que aplica à República Francesa «correcções negativas» a respeito das imposições suplementares sobre o leite correspondentes a quantias cuja recuperação era objecto de processos judiciais pendentes, à data da referida decisão, em órgãos jurisdicionais nacionais competentes.
2) A República Francesa e a Comissão das Comunidades Europeias suportam, cada uma, as suas próprias despesas.
3) O Reino de Espanha suporta as suas próprias despesas.