CELEX: 61996CJ0298
Ayudas comunitarias indebidamente pagadas
Repetición
Aplicación del Derecho nacional
Requisitos y límites

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 27 de agosto de 1996, recibida en el Tribunal de Justicia el 11 de septiembre siguiente, el Verwaltungsgericht Frankfurt am Main planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, una cuestión prejudicial sobre los principios de Derecho comunitario aplicables en el marco de acciones de repetición de una ayuda comunitaria indebidamente pagada ejercitadas por las autoridades nacionales.
2 Dicha cuestión se suscitó en el marco de dos litigios entre, por una parte, la almazara Oelmühle Hamburg AG (en lo sucesivo, «Oelmühle») y, por otra, Jb. Schmidt Söhne GmbH & Co. KG (en lo sucesivo, «Schmidt») y el Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (en lo sucesivo, «BLE»), en relación con la repetición parcial de ayudas concedidas para la transformación de colza.
3 La concesión de una ayuda a la transformación de las semillas oleaginosas cosechadas y transformadas en la Comunidad está prevista en el apartado 1 del artículo 27 del Reglamento nº 136/66/CEE del Consejo, de 22 de septiembre de 1966, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las materias grasas (DO 1966, 172, p. 3025; EE 03/01, p. 214). Esta disposición establece lo siguiente:
«Cuando el precio indicativo válido para una especie de semilla fuera superior al precio del mercado mundial determinado para dicha especie, conforme a las disposiciones del artículo 29, se concederá una ayuda para las semillas de dicha especie cosechadas y transformadas dentro de la Comunidad; sin perjuicio de las excepciones [...], dicha ayuda será igual a la diferencia entre dichos precios».
4 Los principios para la concesión de esta ayuda estaban contenidos, en el momento en que se produjeron los hechos que dieron lugar al procedimiento principal, en el Reglamento (CEE) nº 1594/83 del Consejo, de 14 de junio de 1983, relativo a la ayuda para las semillas oleaginosas (DO L 163, p. 44; EE 03/28, p. 70), así como en el Reglamento (CEE) nº 2681/83 de la Comisión, de 21 de septiembre de 1983, sobre modalidades de aplicación del régimen de la ayuda para las semillas oleaginosas (DO L 266, p. 1; EE 03/29, p. 20).
5 Para controlar que las ayudas se concedieran únicamente para las semillas que podían recibirla, el artículo 4 del Reglamento nº 1594/83, en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 935/86 del Consejo, de 25 de marzo de 1986 (DO L 87, p. 5), creó un certificado de ayuda comunitario en dos partes, una de las cuales estaba destinada a constituir la prueba de que las semillas cosechadas en la Comunidad habían sido identificadas en una almazara o en una empresa de elaboración de alimentos para animales (parte denominada «I.D.») y la otra a acreditar, si fuera necesario, que el importe de la ayuda se había fijado por anticipado (parte denominada «A.P.»).
6 Conforme al artículo 3 del Reglamento nº 1594/83, en su versión modificada por el Reglamento nº 935/86, el proceso de «identificación» de las semillas se confía al organismo competente del Estado miembro al que se solicita la ayuda.
7 El nacimiento del derecho a recibir la ayuda y su pago están regulados en el artículo 10 de este mismo Reglamento, modificado, que establece lo siguiente:
«1. El derecho a la ayuda se adquirirá:
a) en lo que se refiere a las semillas de colza, de nabina y de girasol transformadas para la producción de aceite, en el momento de la transformación de las mismas;
b) en lo que se refiere a las semillas de colza y de nabina incorporadas a los alimentos para animales, en el momento de la incorporación de las mismas.
2. La ayuda se abonará al poseedor de la parte "identificación" del certificado contemplado en el artículo 4, en el Estado miembro en el que las semillas hubieren sido puestas bajo control:
- en lo relativo a las semillas contempladas en el punto a) del apartado 1, cuando hubiere sido aportada la prueba de la transformación,
- en lo que se refiere a las semillas mencionadas en el punto b) del apartado 1, cuando haya sido presentada la prueba de la incorporación.
[...]»
8 La ayuda de que se trata corresponde a la diferencia entre el precio indicativo vigente para una especie de semillas y el precio del mercado mundial. Conforme al apartado 1 del artículo 33 del Reglamento nº 2681/83, la Comisión fija la ayuda «con la frecuencia con que la situación del mercado lo haga necesario y de modo que se garantice su aplicación por lo menos una vez por semana».
9 Así, la Comisión fija, en primer lugar, la ayuda «bruta» en ECU. Posteriormente, este importe es convertido a las monedas nacionales y aumentado o disminuido en un importe corrector (ayuda «definitiva») y, por último, mediante los tipos de cambio al contado y a plazo del ECU a las monedas nacionales, el importe es convertido a la moneda del Estado miembro en el que se haya transformado la semilla, si no se trata del Estado en el que esta última se ha producido. Por tanto, la ayuda varía de un Estado a otro, en función de la situación monetaria de los Estados miembros.
10 En el primer asunto, resulta de los autos que, en 1988, Oelmühle adquirió de un proveedor francés, a través de una empresa intermediaria establecida en Hamburgo, varias partidas de colza.
11 En la factura de las mercancías suministradas por el proveedor francés, en un documento de garantía, en el certificado de seguro, en el ejemplar de control del documento de tránsito y en los informes periciales elaborados por un laboratorio de Hamburgo se indicaba que las partidas de colza de que se trata eran de origen irlandés. En consecuencia, el BLE expidió en favor de Oelmühle certificados de identificación (en lo sucesivo, «certificados I.D.») para colza de origen irlandés y, mediante tres decisiones de 20 de mayo de 1989, le concedió, tomando como base el tipo aplicable a la colza de origen irlandés, ayudas para la transformación de una cantidad total de 1.167.858 kg de colza.
12 Posteriormente, la Administración de Aduanas irlandesa comprobó que, en realidad, 389.400 kg de colza no eran originarios de la República de Irlanda, sino de Irlanda del Norte y, por lo tanto, del Reino Unido. En consecuencia, el BLE anuló los certificados I.D. que había expedido, así como las tres decisiones mediante las cuales había concedido las ayudas, y exigió que se devolvieran estas últimas.
13 Como la reclamación que formuló contra esta decisión fue desestimada mediante decisión de 17 de febrero de 1994, Oelmühle interpuso, el 17 de marzo de 1994, un recurso ante el Verwaltungsgericht Frankfurt am Main. En primer lugar, niega que la colza sea originaria de Irlanda del Norte. En segundo lugar, alega que una parte del enriquecimiento que obtuvo desapareció, debido a que, en realidad, trasladó la ventaja patrimonial que había recibido a sus proveedores, al pagar el precio indicativo, que es superior al precio normal del mercado, y que es extremadamente improbable que pueda ejercitar una acción en contra de dichos proveedores.
14 En el segundo asunto, resulta que Schmidt adquirió, entre 1984 y 1986, cierta cantidad de colza, de la que una parte le fue suministrada directamente por un adquirente anterior.
15 Según los datos facilitados por Schmidt, conforme a los cuales la colza había sido cosechada en Alemania, el BLE expidió certificados I.D. para colza de origen alemán y, mediante siete decisiones adoptadas entre noviembre de 1984 y enero de 1987, concedió las ayudas previstas al respecto.
16 Como consecuencia de una investigación de la que fue objeto el anterior adquirente, la Administración de Aduanas comprobó que una parte de la colza subvencionada había sido importada de Francia. Por consiguiente, el BLE anuló los certificados I.D. expedidos a Schmidt, así como las decisiones de concesión de las ayudas, y exigió que se devolvieran las cantidades concedidas equivocadamente.
17 Como la reclamación que formuló contra la decisión del BLE fue desestimada el 3 de junio de 1991, también Schmidt interpuso, mediante escrito de 25 de junio de 1991, un recurso ante el Verwaltungsgericht Frankfurt am Main. En primer lugar, niega que la colza sea de origen francés. En segundo lugar, alega que una parte del enriquecimiento que obtuvo desapareció, debido a que, en realidad, trasladó la ventaja patrimonial que había recibido a sus proveedores, al pagar el precio indicativo, y que las acciones que puede ejercitar contra estos últimos son prácticamente inútiles, por haber transcurrido los plazos o por ser insolventes los proveedores.
18 El Verwaltungsgericht Frankfurt am Main acumuló los dos asuntos. El BLE solicita que se desestimen ambos recursos, alegando que el beneficiario de una subvención, aun cuando haya trasladado a sus proveedores, a través del precio que ha pagado, la ventaja que ésta le procura, no puede invocar la desaparición del enriquecimiento cuando la retirada de dicha subvención se deba a la realización de un riesgo que él ha de asumir.
19 El Verwaltungsgericht Frankfurt am Main señala que, en Derecho alemán, si bien las decisiones que conceden ventajas ilegalmente deben, en principio, ser revocadas, es posible enervar la repetición de ayudas concedidas ilegalmente si sus beneficiarios pueden invocar la desaparición del enriquecimiento [apartado 1 del artículo 10 de la Gesetz zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen (Ley de ejecución de las organizaciones comunes de mercados), en su versión publicada el 27 de agosto de 1986, que remite a los apartados 2 y 4 del artículo 48 y a la primera frase del apartado 1 y al apartado 2 del artículo 49 a de la Verwaltungsverfahrensgesetz (Ley de procedimiento administrativo), así como al apartado 3 del artículo 818 del Bürgerliches Gesetzbuch (Código civil alemán)]. No obstante, la desaparición del enriquecimiento sin causa no puede invocarse cuando el obligado a la devolución conocía las circunstancias que motivaron la ilegalidad del acto o su desconocimiento de tales circunstancias es fruto de una negligencia grave (segunda frase del apartado 2 del artículo 49 a de la Verwaltungsverfahrensgesetz).
20 La tendencia del Verwaltungsgericht es considerar que, con arreglo a las citadas disposiciones, procede admitir que, en el presente asunto, se produjo la desaparición del enriquecimiento y, por lo tanto, anular las decisiones de repetición adoptadas por el BLE. No obstante, alberga ciertas dudas respecto a la compatibilidad del motivo basado en la desaparición del enriquecimiento, en las circunstancias del caso de autos, con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, tal como resulta, en particular, de la sentencia de 21 de septiembre de 1983, Deutsche Milchkontor y otros (asuntos acumulados 205/82 a 215/82, Rec. p. 2633). Conforme a dicha jurisprudencia, la repetición que imponga el Derecho comunitario no debe hacerse imposible en la práctica y el interés comunitario ha de tomarse plenamente en consideración.
21 En estas circunstancias, el Verwaltungsgericht Frankfurt am Main suspendió el procedimiento y planteó al Tribunal de Justicia la cuestión prejudicial siguiente:
«¿Es compatible con el Derecho comunitario la exclusión por el ordenamiento jurídico nacional alemán de la posibilidad de recuperar las ayudas concedidas indebidamente para la transformación de colza cuando el beneficiario, que no conocía las circunstancias que determinan la ilegalidad de la decisión por la que se concedieron las ayudas, sin haber incurrido tampoco en culpa lata (séptima frase del apartado 2 del artículo 48 de la Verwaltungsverfahrensgesetz, actual segunda frase del apartado 2 del artículo 49 a de la Verwaltungsverfahrensgesetz), pueda invocar la desaparición del enriquecimiento, conforme a la sexta frase del apartado 2 del artículo 48 de la Verwaltungsverfahrensgesetz (actual apartado 2 del artículo 49 a de la Verwaltungsverfahrensgesetz), en relación con el apartado 3 del artículo 818 del BGB, de tal manera que, por regla general, debe afirmarse que ha desaparecido el enriquecimiento en aquellos casos en que el beneficiario repercutió la ventaja patrimonial de la ayuda en el mismo momento de la concesión de ésta mediante el pago del precio indicativo previsto en el Derecho comunitario y no puede ejercitar una acción de repetición contra el proveedor de la colza transformada, o tal acción carece de todo valor?»
22 Mediante esta cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pide fundamentalmente que se dilucide si el Derecho comunitario se opone a que una normativa nacional permita excluir la repetición de ayudas comunitarias indebidamente pagadas, tomando en consideración, siempre que se demuestre la buena fe del beneficiario, criterios tales como la desaparición del enriquecimiento en un caso en el que el beneficiario hubiera trasladado ya, en el momento en que se concedió la ayuda, la ventaja patrimonial que de ella resulta al pagar el precio indicativo previsto por el Derecho comunitario y un posible derecho a ejercitar una acción contra sus proveedores careciera de toda utilidad.
23 Con carácter preliminar, procede recordar que incumbe a los Estados miembros, con arreglo al artículo 5 del Tratado CE, asegurar en su territorio respectivo el cumplimiento de las normativas comunitarias, especialmente en el marco de la política agrícola común. De la misma forma, se desprende del apartado 1 del artículo 8 del Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220), que los Estados miembros han de tomar las medidas necesarias para recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias. Todo ejercicio de una facultad de apreciación sobre si procede o no exigir la restitución de fondos comunitarios, indebida o irregularmente concedidos, es incompatible con esta obligación (sentencia Deutsche Milchkontor y otros, antes citada, apartados 17, 18 y 22).
24 Además, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los litigios relativos a la recuperación de cantidades pagadas indebidamente según el Derecho comunitario, a falta de disposiciones comunitarias, deben ser zanjados por los órganos jurisdiccionales nacionales, con arreglo a su Derecho nacional, sin perjuicio de los límites impuestos por el Derecho comunitario, en el sentido de que las modalidades previstas por el Derecho nacional no pueden hacer prácticamente imposible o excesivamente difícil la ejecución de la normativa comunitaria y de que la aplicación de la legislación nacional debe hacerse de manera no discriminatoria en relación con los procedimientos encaminados a zanjar los litigios nacionales del mismo tipo (véanse, en particular, las sentencias Deutsche Milchkontor y otros, antes citada, apartado 19, y de 12 de mayo de 1998, Steff-Houlberg Export y otros, C-366/95, Rec. p. I-0000, apartado 15, y, en lo relativo al Derecho procesal nacional, las sentencias de 14 de diciembre de 1995, Peterbroeck, C-312/93, Rec. p. I-4599, apartado 12, y Van Schijndel y Van Veen, asuntos acumulados C-430/93 y C-431/93, Rec. p. I-4705, apartado 17). Si bien el Derecho nacional supedita la revocación de un acto administrativo irregular a la apreciación de los distintos intereses en juego, a saber, por una parte, el interés general en la revocación del acto y, por otra, la protección de la confianza de su destinatario, sin embargo, el interés de la Comunidad debe tomarse plenamente en consideración (sentencia Deutsche Milchkontor y otros, antes citada, apartado 32).
25 Habida cuenta de estos elementos, el Tribunal de Justicia declaró, en la sentencia Deutsche Milchkontor y otros, antes citada, que el Derecho comunitario no se opone a que la legislación nacional de que se trate, para excluir la recuperación de ayudas comunitarias indebidamente pagadas, tome en consideración criterios tales como la desaparición del enriquecimiento sin causa.
26 Según las demandantes en el procedimiento principal, el motivo que alegan, basado en la desaparición del enriquecimiento, reúne, en las circunstancias del presente asunto, los requisitos exigidos por el Tribunal de Justicia. En efecto, el interés comunitario no puede verse afectado sino de forma muy reducida, ya que el objetivo de la medida de política agrícola común, a saber, la concesión de ayudas a productores de semillas oleaginosas cosechadas y transformadas en la Comunidad, se alcanzó, fundamentalmente, cuando las almazaras trasladaron la ayuda a los productores o a los proveedores a través del precio de venta. En su opinión, la devolución está aún menos justificada si se tiene en cuenta que las almazaras reparten las ayudas entre los distintos productores de semillas oleaginosas por cuenta de la Comunidad. Por consiguiente, no puede obligárseles a soportar riesgos que, en realidad, corresponden a la esfera de esta última.
27 El Gobierno alemán comparte este análisis, alegando que el presente asunto versa sobre la misma disposición nacional que aquella de la que se trataba en el litigio que dio lugar a la sentencia Deutsche Milchkontor y otros, antes citada. Al igual que en este último asunto, la aplicación de dicha disposición a la repetición de la ayuda en las circunstancias del caso de autos no afecta, según el Gobierno alemán, al alcance ni a la eficacia del Derecho comunitario.
28 Por el contrario, la Comisión estima que la cuestión prejudicial exige una respuesta negativa. En particular, considera que estimar el motivo basado en la desaparición del enriquecimiento sin causa cuando el beneficiario de la ayuda creyó en la exactitud de las indicaciones de origen contraviene las condiciones a las que se supedita la concesión de las ayudas a la transformación para las semillas oleaginosas y, de esta forma, pone en entredicho la eficacia de este régimen de ayudas en su conjunto. Por otra parte, según la Comisión, el beneficiario de la ayuda debe, para obtenerla, facilitar determinados datos relativos, en particular, al origen de la cosecha de las semillas, datos de los que sólo él es responsable. De ello deduce la Comisión que el beneficiario de la ayuda está sujeto a una obligación objetiva de garantía que excluye que pueda invocar, posteriormente, la desaparición del enriquecimiento sin causa.
29 Sobre este particular, procede señalar con carácter preliminar que las almazaras únicamente pueden impugnar la repetición si han actuado de buena fe en lo que se refiere a la conformidad de la mercancía con la declaración que han presentado con objeto de recibir las ayudas de que se trata. Para saber si se reúne este requisito, hay que determinar, por una parte, si las almazaras, al haber redactado ellas mismas, con objeto de obtener las ayudas, la declaración en la que figura el origen de la mercancía, pueden, no obstante este hecho, alegar su buena fe y, por otra, si, para actuar de buena fe, deberían haber realizado inspecciones relativas al origen de la mercancía.
30 Debe recordarse que, en el presente caso, ninguna disposición comunitaria regula la recuperación de las ayudas en el supuesto de que éstas se hayan pagado sobre la base de unos documentos que, con posterioridad, resulten no conformes con la realidad. Procede señalar, a este respecto, que, en particular, los Reglamentos nos 136/66, 1594/83 y 2681/83 no hacen referencia a la recuperación. En estas circunstancias, en la medida en que un operador económico redacta y presenta una declaración con el fin de obtener ayudas, el mero hecho de haberla redactado no puede privarle de la facultad de invocar su buena fe cuando la declaración se basa exclusivamente en las informaciones facilitadas por terceros. No obstante, corresponde al órgano jurisdiccional nacional examinar si, en las circunstancias del caso de autos, ciertos indicios deberían haber incitado al operador económico a comprobar la exactitud de tales informaciones.
31 En la medida en que el órgano jurisdiccional nacional afirma la existencia de buena fe en las almazaras, el Derecho comunitario no se opone a que se tome en consideración el motivo basado en la desaparición del enriquecimiento sin causa. En efecto, como señala el Abogado General en los puntos 30 a 33 de sus conclusiones, en la medida en que este principio forma también parte del ordenamiento jurídico comunitario, no puede considerarse contrario a ese mismo ordenamiento jurídico el que una legislación nacional lo aplique en un ámbito como el de la repetición de ayudas comunitarias indebidamente pagadas.
32 Respecto al hecho de que el beneficiario de una ayuda haya trasladado ya, en el momento en que ésta se concede, la ventaja patrimonial que de ella resulta al pagar el precio indicativo al productor, procede señalar, como observa el Abogado General en el punto 44 de sus conclusiones, que se trata de una particularidad del régimen comunitario instaurado en materia de ayudas a la transformación de las semillas oleaginosas, cuyas eventuales disfunciones no pueden trasladarse a las empresas de transformación.
33 La Comisión alega que, en un asunto como el que dio lugar al procedimiento principal, el derecho a ejercitar acciones de que disponen los beneficiarios de la ayuda contra los productores o contra sus proveedores carecen, en general, de utilidad, de forma que la repetición de las ayudas es, en su opinión, prácticamente imposible en el sentido de la jurisprudencia Deutsche Milchkontor y otros, antes citada.
34 A este respecto, procede hacer constar que uno de los requisitos exigidos para invocar la desaparición del enriquecimiento es que el órgano jurisdiccional nacional demuestre, en el caso concreto, que el operador económico no dispone de ninguna posibilidad de ejercitar una acción contra sus proveedores.
35 En efecto, de las indicaciones facilitadas por el órgano jurisdiccional remitente resulta que la norma general aplicable en Derecho nacional es la repetición de las ayudas indebidamente pagadas y que el motivo basado en la desaparición del enriquecimiento sólo se admite con carácter excepcional, cuando resulta imposible la indemnización por parte de terceros. En estas circunstancias, la mera presunción de que los productores se encuentran en una situación económica generalmente deplorable, como parece afirmar la Comisión, no basta para afirmar la imposibilidad práctica de la repetición en el sentido de la jurisprudencia Deutsche Milchkontor y otros, antes citada.
36 Finalmente, la Comisión hace referencia a la sentencia de 20 de marzo de 1997, Alcan Deutschland (C-24/95, Rec. p. I-1591), apartado 50, relativa a una ayuda de Estado ilegalmente concedida, en la que el Tribunal de Justicia declaró que la objeción a la restitución basada en la desaparición del enriquecimiento haría prácticamente imposible la recuperación exigida por el Derecho comunitario.
37 A este respecto, basta indicar que esta apreciación, realizada en el marco del artículo 93 del Tratado CE, no puede trasladarse a la repetición de ayudas comunitarias indebidamente pagadas. En efecto, tal como se desprende de los puntos 47 a 51 de las conclusiones del Abogado General, estas dos situaciones no son comparables; en particular, la ventaja competitiva concedida a las empresas nacionales, que caracteriza a las ayudas de Estado, no existe en el marco de las ayudas comunitarias en el ámbito de la política agrícola común.
38 De las consideraciones anteriores se desprende que procede responder a la cuestión prejudicial que el Derecho comunitario no se opone, en principio, a que una normativa nacional permita excluir la repetición de ayudas comunitarias indebidamente pagadas, tomando en consideración criterios tales como la desaparición del enriquecimiento, cuando:
- en el momento en que se concede la ayuda, el beneficiario ha trasladado ya la ventaja patrimonial que de ella resulta al pagar el precio indicativo previsto por el Derecho comunitario, y
- carece de utilidad un posible derecho a ejercitar una acción contra sus proveedores.
No obstante, ello exige: - que se acredite previamente la buena fe del beneficiario, y
- que los requisitos previstos sean los mismos que para la recuperación de prestaciones económicas puramente nacionales.
Decisión sobre las costas
Costas
39 Los gastos efectuados por el Gobierno alemán y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Quinta),
pronunciándose sobre la cuestión planteada por el Verwaltungsgericht Frankfurt am Main mediante resolución de 27 de agosto de 1996, declara:
El Derecho comunitario no se opone, en principio, a que una normativa nacional permita excluir la repetición de ayudas comunitarias indebidamente pagadas, tomando en consideración criterios tales como la desaparición del enriquecimiento, cuando:
- en el momento en que se concede la ayuda, el beneficiario ha trasladado ya la ventaja patrimonial que de ella resulta al pagar el precio indicativo previsto por el Derecho comunitario, y
- carece de utilidad un posible derecho a ejercitar una acción contra sus proveedores.
No obstante, ello exige:
- que se acredite previamente la buena fe del beneficiario, y
- que los requisitos previstos sean los mismos que para la recuperación de prestaciones económicas puramente nacionales.