CELEX: 62003TJ0285
Agricoltura
Organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti trasformati a base di frutta e verdura
Aiuto alla produzione per i prodotti trasformati a base di pomodori
Metodo di calcolo dell'importo
Campagna 2000/2001

Contesto normativo
1       L’art. 33, n. 1, CE dispone quanto segue:
«Le finalità della politica agricola comune sono:
a)      incrementare la produttività dell’agricoltura, sviluppando il progresso tecnico, assicurando lo sviluppo razionale della produzione
agricola come pure un impiego migliore dei fattori di produzione, in particolare della manodopera,
b)      assicurare così un tenore di vita equo alla popolazione agricola, grazie in particolare al miglioramento del reddito individuale
di coloro che lavorano nell’agricoltura,
c)      stabilizzare i mercati,
d)      garantire la sicurezza degli approvvigionamenti,
e)      assicurare prezzi ragionevoli nelle consegne ai consumatori».
2       L’art. 2 del regolamento (CE) del Consiglio 28 ottobre 1996, n. 2201, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore
dei prodotti trasformati a base di ortofrutticoli (GU L 297, pag. 29; in prosieguo: il «regolamento di base»), nella versione
applicabile alla fattispecie in esame prevede quanto segue:
«1. Ai prodotti indicati all’allegato I, ottenuti da ortofrutticoli raccolti nella Comunità, si applica un regime di aiuto
alla produzione.
2. L’aiuto alla produzione è concesso all’impresa di trasformazione che ha pagato al produttore, per la materia prima, un
prezzo almeno pari al prezzo minimo, in base ai contratti stipulati tra le organizzazioni di produttori riconosciute o pre-riconosciute
a norma del regolamento (CE) n. 2200/96, da un lato, e le imprese di trasformazione, dall’altro (…)».
3       L’art. 4 del regolamento di base precisa, nella versione applicabile alla fattispecie in esame:
«1. L’aiuto alla produzione non può superare la differenza fra il prezzo minimo pagato al produttore della Comunità e il prezzo
della materia prima dei principali paesi terzi produttori ed esportatori.
2. L’importo dell’aiuto alla produzione è stabilito in modo da consentire lo smaltimento del prodotto comunitario nei limiti
di quanto dispone il paragrafo 1. Fatta salva l’applicazione dell’articolo 5, ai fini del calcolo dell’importo dell’aiuto
si tiene conto in particolare:
a)      della differenza fra il costo della materia prima nella Comunità e quello della materia prima nei principali paesi terzi concorrenti,
b)      dell’importo dell’aiuto stabilito o calcolato prima della riduzione di cui al paragrafo 10, ove si applichi, per la campagna
di commercializzazione precedente,
e
c)      per i prodotti per i quali la produzione comunitaria rappresenta una quota sostanziale del mercato, dell’andamento del volume
degli scambi con l’estero e del relativo prezzo, quando quest’ultimo criterio comporta una diminuzione dell’importo dell’aiuto.
3. L’aiuto alla produzione è stabilito in base al peso netto del prodotto trasformato. I coefficienti che esprimono il rapporto
tra il peso della materia prima impiegata e il peso netto del prodotto trasformato sono stabiliti forfettariamente. Essi sono
regolarmente aggiornati alla luce dell’esperienza acquisita.
(…)
5. Il prezzo della materia prima dei principali paesi terzi concorrenti è determinato principalmente in base ai prezzi realmente
praticati nella fase “uscita azienda agricola” per quanto riguarda i prodotti freschi di qualità comparabile utilizzati per
la trasformazione, ponderati in funzione dei quantitativi di prodotti finiti esportati da tali paesi terzi.
6. Per quanto riguarda i prodotti la cui produzione comunitaria rappresenta almeno il 50% del mercato del consumo comunitario,
l’andamento dei prezzi e del volume delle importazioni e delle esportazioni è valutato in base ai dati dell’anno civile che
precede l’inizio della campagna rispetto ai dati dell’anno civile precedente.
7. Per quanto riguarda i prodotti derivati dai pomodori, l’aiuto alla produzione è calcolato per i prodotti seguenti:
a)       concentrati di pomodori del codice NC 2002 90;
(…)
9. Prima dell’inizio di ogni campagna, la Commissione stabilisce l’importo dell’aiuto alla produzione (…). Secondo la stessa
procedura, essa stabilisce i coefficienti di cui al paragrafo 3, i requisiti minimi di qualità e le altre modalità di applicazione
del presente articolo.
10. Per quanto riguarda i prodotti trasformati a base di pomodori, le spese globali non devono superare, per ciascuna campagna
di commercializzazione, l’importo che sarebbe stato raggiunto se le quote francesi e portoghesi applicabili ai concentrati
per la campagna 1997/1998 fossero state stabilite come segue:
–       Francia: 24 323 tonnellate,
–       Portogallo: 670 451 tonnellate.
A tal fine, l’aiuto stabilito per i concentrati di pomodori e i loro derivati a norma del paragrafo 9 è ridotto del 5,37%.
Un eventuale importo complementare è versato dopo la campagna se l’aumento delle quote francesi e portoghesi non è interamente
utilizzato».
4       Infine, il regolamento (CE) della Commissione 12 luglio 2000, n. 1519, che stabilisce, per la campagna di commercializzazione
2000/01, il prezzo minimo e l’importo dell’aiuto per i prodotti trasformati a base di pomodoro (GU L 174, pag. 29), all’art. 2,
n. 1, stabilisce che, «[p]er la campagna 2000/01, l’aiuto alla produzione di cui all’articolo 4 [del regolamento di base]
è quello stabilito all’allegato II». L’importo dell’aiuto alla produzione è stato fissato in EUR 17,178 per 100 kg di concentrato
di pomodoro con un tenore di estratto secco pari o superiore al 28% ma inferiore al 30%.

Fatti e procedimento
5       Con lettera del 4 febbraio 2000 la Commissione ha chiesto alle autorità cinesi di fornirle il più velocemente possibile gli
elementi di informazione necessari al fine della fissazione degli aiuti per la campagna 2000/2001 nel settore dei prodotti
trasformati a base di ortofrutticoli, mediante compilazione del formulario allegato. Tale lettera è rimasta senza risposta.
6       A seguito dell’adozione del regolamento n. 1519/2000, alcune delegazioni ed associazioni spagnole, francesi, greche, italiane
e portoghesi, rappresentanti di produttori di prodotti trasformati a base di pomodoro, hanno significato alla Commissione
le loro obiezioni, contestando il fatto che non si fosse tenuto conto del prezzo dei pomodori cinesi nella fissazione dell’importo
dell’aiuto concesso.
7       L’organisation européenne des industries de la conserve de tomates (in prosieguo: l’«OEICT») e l’Associação Portuguesa dos
Industriais de Tomate hanno inoltrato alla Commissione diverse domande di modifica dell’importo concesso. Una di queste domande
era corredata di una copia di un contratto da cui risultava il prezzo del prodotto pagato al produttore cinese.
8       Con lettera del 5 marzo 2001, inviata al Ministro portoghese dell’Agricoltura in risposta alla domanda di revisione del calcolo
dell’importo dell’aiuto da questi inoltrata, la Commissione ha fatto presente che la fissazione dell’importo degli aiuti alla
trasformazione dei pomodori per la campagna 2000/2001 era stata effettuata nel rigoroso rispetto degli artt. 3 e 4 del regolamento
di base e, pur confermando, inoltre, l’avvenuta ricezione in data 13 dicembre 2000 di una lettera dell’OEICT in cui le si
comunicava il prezzo contenuto in un contratto concluso in Cina, aggiungeva che le era impossibile modificare la sua decisione
in base al prezzo concordato in un unico contratto, non confermato dalle autorità nazionali interessate.
9       Nel settembre 2001 i servizi diplomatici spagnoli a Pechino hanno ottenuto dalle autorità cinesi un certificato in cui si
indicava, per le campagne 1999 e 2000, il prezzo medio dei pomodori pagato ai produttori della provincia di Xinjiang, che
rappresenta circa l’88% della produzione totale cinese di pomodori trasformati. Il documento è stato trasmesso al commissario
responsabile, sig. Fischler, dal Ministro portoghese dell’Agricoltura il 9 novembre 2001 e dall’OEICT il 7 dicembre 2001.
10     Il 31 gennaio 2002 la Commissione ha risposto a tale organizzazione, sottolineando nuovamente la conformità dell’importo dell’aiuto
fissato con gli artt. 3 e 4 del regolamento di base. La Commissione, inoltre, facendo leva sul fatto che l’industria comunitaria
del pomodoro, che, a suo dire, aveva raggiunto un livello record di trasformazione, non era stata affatto penalizzata, non
reputava necessario rivedere il regolamento n. 1519/2000.
11     A seguito di una riunione tenutasi il 6 novembre 2002 e di svariate missive inviate dalle ricorrenti alla Commissione, questa
ha dichiarato, con lettera del 7 gennaio 2003, di non aver alcun motivo per intervenire sul regolamento n. 1519/2000.
12     È in tali circostanze che il 18 agosto 2003 le ricorrenti hanno presentato il ricorso in esame.

Conclusioni delle parti
13     Le ricorrenti chiedono che il Tribunale voglia:
–       condannare la Commissione a pagare ad ogni società ricorrente il saldo dell’aiuto alla produzione (quale specificato nell’allegato A.27
dell’atto introduttivo), maggiorato degli interessi al tasso fissato dal Tribunale, a far data dal 12 luglio 2000 – o, in
via subordinata, a far data dal 13 luglio 2000, ovvero, in via ulteriormente subordinata, a far data dal 16 luglio 2000 –
e fino al giorno dell’effettivo pagamento;
–       condannare la Commissione alle spese.
14     La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
–       dichiarare il ricorso infondato;
–       condannare le ricorrenti alle spese.

Nel merito
15     Le parti invocano la giurisprudenza ben consolidata della Corte e del Tribunale secondo cui la responsabilità extracontrattuale
della Comunità può sorgere solo se ricorra un insieme di condizioni, per quanto riguarda l’illiceità del comportamento contestato
all’istituzione comunitaria, il carattere effettivo del danno e l’esistenza di un nesso di causalità fra il comportamento
illecito e il danno lamentato (sentenza della Corte 17 dicembre 1981, cause riunite 197/80‑200/80, 243/80, 245/80 e 247/80,
Ludwigshafener Walzmuehle/Consiglio e Commissione, Racc. pag. 3211, punto 18; sentenze del Tribunale 18 settembre 1995, causa
T‑168/94, Blackspur e a./Consiglio e Commissione, Racc. pag. II‑2627, punto 38, e 13 dicembre 1995, cause riunite T‑481/93
e T‑484/93, Exporteurs in Levende Varkens e a./Commissione, Racc. pag. II‑2941, punto 80).
16     Occorre verificare se nella fattispecie ricorrano queste tre condizioni.

Sulla liceità del comportamento della Commissione
17     Per dimostrare l’illiceità del comportamento della Commissione, le ricorrenti denunciano, in via principale, la violazione
del regolamento di base e dell’art. 33 CE e la violazione dei principi di sollecitudine e di buona amministrazione. In via
subordinata, fanno valere la violazione del principio del legittimo affidamento.
Argomenti delle parti
–       Violazione del regolamento di base e dell’art. 33 CE
18     Le ricorrenti sostengono che la Commissione, adottando il regolamento n. 1519/2000 in violazione delle disposizioni del regolamento
di base, ha messo in atto un comportamento illecito che può far sorgere la responsabilità della Comunità.
19     Sarebbe infatti pacifico che, per il calcolo dell’importo dell’aiuto controverso, la Commissione ha preso in considerazione
gli Stati Uniti, Israele e la Turchia. Secondo le ricorrenti, i termini del regolamento di base si riferiscono ai «principali
paesi terzi produttori ed esportatori» (art. 4, n. 1) e ai «principali paesi terzi concorrenti» (art. 4, nn. 2 e 5). Tali
disposizioni, quindi, a loro avviso, priverebbero la Commissione di qualsiasi margine di discrezionalità, costringendola a
tener conto dei paesi la cui produzione ed esportazione di pomodori sono le più importanti. La Commissione, pur potendo prendere
in considerazione altri fattori, deve comunque necessariamente tenere conto di quelli espressamente menzionati all’art. 4,
n. 2, del regolamento di base, di cui il primo è il prezzo dei principali paesi terzi. Una diversa interpretazione significherebbe
che la Commissione disporrebbe di un potere arbitrario nella scelta dei paesi esportatori di riferimento, il che potrebbe
persino condurla a non prevedere alcun aiuto in funzione della scelta dei paesi di riferimento.
20     Orbene, dal 1998 la Cina – affermano le ricorrenti – è il secondo maggior produttore mondiale di pomodori. Nel 1999 avrebbe
esportato più di 108 246 tonnellate di pomodori, cioè meno della Turchia (168 691 tonnellate), ma più degli Stati Uniti (92 913
tonnellate) e Israele (9 557 tonnellate). Peraltro, le esportazioni cinesi verso la Comunità europea sarebbero ammontate a
circa 24 171 tonnellate, pari al 22,30% delle esportazioni mondiali complessive della Cina. Pertanto, questa dovrebbe essere
considerata paese concorrente.
21     Omettendo di includere il prezzo cinese nel calcolo dell’aiuto alla produzione, la Commissione avrebbe quindi violato il regolamento
di base, le cui disposizioni sarebbero chiare e non ambigue. Le ricorrenti affermano che, secondo la giurisprudenza Bergaderm
(sentenza della Corte 4 luglio 2000, causa C‑352/98 P, Bergaderm e Goupil/Commissione, Racc. pag. I‑5291), si tratterebbe
di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai singoli la cui violazione sarebbe sufficientemente caratterizzata
.
Poiché i poteri della Commissione sarebbero stati limitati in maniera molto precisa con l’adozione del regolamento n. 1519/2000,
un semplice illecito da parte dell’istituzione sarebbe a loro avviso sufficiente per far sorgere la responsabilità extracontrattuale
della Comunità.
22     Peraltro, la Commissione stessa avrebbe chiesto che i dati relativi ai prezzi cinesi le fossero comunicati, rifiutando però,
una volta ottenutili, di tenerne conto.
23     Secondo le ricorrenti, agendo in tal modo la Commissione ha altresì travisato gli obiettivi politici del sistema di sovvenzioni
previsto dal regolamento di base. Questi, infatti, sarebbero volti a favorire gli agricoltori e gli industriali europei, garantendo
un livello di reddito minimo all’agricoltore e consentendo al trasformatore di prodotti derivati dei pomodori di far fronte
alla concorrenza dei paesi terzi, le cui materie prime si acquistano a prezzi inferiori a quelli del mercato europeo. Non
rispettando tali obiettivi, il regolamento n. 1519/2000 violerebbe anche l’art. 33 CE.
24     La Commissione ritiene, dal canto suo, di disporre di un ampio potere discrezionale per la determinazione dell’importo dell’aiuto
controverso. La sua responsabilità, quindi, potrebbe sorgere solo qualora essa avesse violato in maniera grave e manifesta
i limiti imposti all’esercizio dei suoi poteri ai sensi della giurisprudenza scaturita dalla sentenza Bergaderm e Goupil/Commissione,
punto 21 supra.
25     La Commissione ricorda che l’art. 4 del regolamento di base consente di fissare un aiuto massimo alla produzione e che tale
aiuto «non può superare la differenza fra il costo della materia prima nella Comunità e quello della materia prima dei principali
paesi terzi produttori ed esportatori». A suo avviso, dunque, non vi sarebbe alcuna garanzia che l’importo dell’aiuto sia
pari a tale differenza.
26     La Commissione sottolinea, inoltre, che i criteri di fissazione dell’aiuto non sono determinati in maniera esaustiva. L’art. 4,
n. 2, del regolamento di base recita infatti: «(…) ai fini del calcolo dell’importo dell’aiuto si tiene conto in particolare
(…)». Questo articolo enuncia, alla lett. c), la possibilità di diminuire l’aiuto per tenere conto dell’andamento del volume
degli scambi con l’estero e del relativo prezzo. Ebbene, dal momento che la produzione comunitaria rappresenta una parte sostanziale
del mercato comunitario, vale a dire circa il 90%, la Commissione era legittimata a prendere in considerazione tali dati.
27     La Commissione rimprovera altresì alle ricorrenti di non aver mai menzionato l’obiettivo dell’aiuto, che è di «consentire
lo smaltimento del prodotto comunitario». Essa ritiene di aver potuto prescindere dal prezzo dei pomodori cinesi del tutto
legittimamente, alla luce di tale obiettivo e dei dati economici a sua disposizione.
28     Dati sulla produzione di pomodori sarebbero stati forniti dagli Stati Uniti, da Israele e dalla Turchia, mentre le autorità
cinesi non avrebbero risposto alla richiesta della Commissione. Questa ne ha concluso che si doveva ridurre l’aiuto al trasformatore
per la produzione di concentrato di pomodoro del 20,54% in ragione del deprezzamento dell’euro rispetto al dollaro americano
(-12,2%) e dell’aumento del costo della materia prima nei paesi terzi concorrenti, in particolare gli Stati Uniti (+8,4%)
e la Turchia (+4,4%).
29     Secondo la Commissione, i dati disponibili sul mercato comunitario per il concentrato di pomodoro mostravano una flessione
delle importazioni totali e la stabilità delle importazioni dalla Cina tra il 1997 e il 1999, un forte aumento dei prezzi
con origine «Cina» e una regolare progressione delle esportazioni comunitarie. Tali elementi avrebbero confermato un netto
miglioramento della congiuntura internazionale per la produzione comunitaria e una concorrenza cinese ancora limitata. Pertanto,
non sarebbe risultata necessaria una modifica delle regole di calcolo dell’aiuto.
30     La Commissione ritiene che, anche se prendendo in considerazione il prezzo della materia prima cinese si sarebbe effettivamente
potuti giungere a una diminuzione del prezzo stimato della materia prima dei principali paesi terzi produttori ed esportatori,
tale diminuzione non avrebbe necessariamente condotto ad un aumento dell’aiuto alla produzione.
31     In ogni caso, malgrado la mancata risposta delle autorità cinesi, la Commissione doveva fissare l’importo dell’aiuto alla
produzione prima della campagna 2000/2001. Essa sottolinea che fino a quel momento non aveva mai preso in considerazione il
prezzo dei pomodori cinesi e che nulla giustificava che lo si inserisse improvvisamente per la prima volta nel calcolo dell’aiuto.
32     Quanto alla violazione dell’art. 33 CE, la Commissione ricorda che l’aiuto alla produzione ha l’obiettivo di consentire lo
smaltimento del prodotto comunitario. A suo avviso, le ricorrenti non hanno affatto dimostrato che essa abbia violato tale
obiettivo.
–       Violazione dei principi di sollecitudine e di buona amministrazione
33     In relazione alla violazione dei principi di sollecitudine e di buona amministrazione, le ricorrenti sostengono che la Commissione
non si è adoperata per ottenere i prezzi cinesi, come avrebbe fatto un’amministrazione diligente e prudente. La Commissione
non avrebbe successivamente rettificato il suo errore in violazione dell’impegno assunto, laddove tale rettifica non avrebbe
presentato alcuna difficoltà particolare.
34     La Commissione afferma, da parte sua, che le era consentito, pur nel rispetto degli obiettivi e delle disposizioni del regolamento
di base, fissare l’importo dell’aiuto alla produzione in mancanza dei dati relativi al prezzo dei pomodori cinesi. Sarebbe
quindi stato inutile proseguire i suoi interventi presso le autorità cinesi, interventi che erano sempre rimasti senza risposta
in relazione ad altre produzioni.
35     Quanto alla censura mossale di essersi astenuta dal modificare il calcolo dell’aiuto nonostante fosse a conoscenza del prezzo
del pomodoro pagato ai produttori cinesi, la Commissione ricorda che le prime informazioni le sono state comunicate per lettera
il 13 novembre 2000, vale a dire quattro mesi dopo l’adozione del regolamento n. 1519/2000. Trattandosi semplicemente del
prezzo di un contratto, la Commissione ha ritenuto che esso non potesse in alcun caso essere considerato rappresentativo di
quello della produzione cinese.
36     La Commissione fa valere, poi, che solamente il 9 novembre 2001, cioè sedici mesi dopo l’adozione del regolamento n. 1519/2000,
le sono state comunicate cifre forse più probanti. A suo avviso, era inimmaginabile modificare tale regolamento dopo un periodo
così lungo e, del resto, nessuna disposizione legislativa le consentiva di procedere retroattivamente a una simile modifica:
avrebbe potuto farlo solo se si fosse trattato di un errore tecnico. La Commissione aggiunge che la campagna 2000/2001 era
terminata da diversi mesi e che era stato instaurato un nuovo meccanismo.
Giudizio del Tribunale
37     Le parti sono in disaccordo sull’interpretazione delle disposizioni del regolamento di base e sull’ampiezza del potere discrezionale
da esso conferito alla Commissione in materia di fissazione dell’importo dell’aiuto alla produzione.
38     Si deve ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, il sorgere della responsabilità della Comunità ai sensi dell’art. 288,
secondo comma, CE è subordinato al ricorrere di diversi presupposti, vale a dire: l’illegittimità del comportamento contestato
alle istituzioni, l’effettività del danno e l’esistenza di un nesso di causalità tra il comportamento denunciato ed il danno
lamentato (sentenza della Corte 29 settembre 1982, causa 26/81, Oleifici Mediterranei/CEE, Racc. pag. 3057, punto 16; sentenze
del Tribunale 11 luglio 1996, causa T‑175/94, International Procurement Services/Commissione, Racc. pag. II‑729, punto 44;
16 ottobre 1996, causa T‑336/94, Efisol/Commissione, Racc. pag. II‑1343, punto 30, e 11 luglio 1997, causa T‑267/94, Oleifici
Italiani/Commissione, Racc. pag. II‑1239, punto 20).
39     Per quanto riguarda la prima condizione, la giurisprudenza esige che si dimostri l’esistenza di una violazione sufficientemente
caratterizzata di una norma giuridica che ha l’obiettivo di conferire diritti ai singoli (sentenza Bergaderm e Goupil/Commissione,
citata al precedente punto 21, punto 42). Per quanto riguarda la condizione per cui la violazione dev’essere sufficientemente
caratterizzata, il criterio decisivo per considerarla soddisfatta è quello della violazione grave e manifesta, da parte dell’istituzione
comunitaria interessata, dei limiti posti al suo potere discrezionale. Qualora l’istituzione in questione disponga solamente
di un margine di discrezionalità considerevolmente ridotto, se non addirittura inesistente, la semplice trasgressione del
diritto comunitario può essere sufficiente per accertare l’esistenza di una violazione sufficientemente caratterizzata (sentenza
della Corte 10 dicembre 2002, causa C‑312/00 P, Commissione/Camar e Tico, Racc. pag. I‑11355, punto 54; sentenza del Tribunale
12 luglio 2001, cause riunite T‑198/95, T‑171/96, T‑230/97, T‑174/98 e T‑225/99, Comafrica e Dole Fresh Fruit Europe/Commissione,
Racc. pag. II‑1975, punto 134).
40     In particolare, la constatazione di un’irregolarità che, in circostanze analoghe, non sarebbe stata commessa da un’amministrazione
normalmente prudente e diligente consente di concludere che il comportamento dell’istituzione ha configurato un’illiceità
tale da far sorgere la responsabilità della Comunità a titolo dell’art. 288 CE (sentenza Comafrica e Dole Fresh Fruit Europe/Commissione,
citata al precedente punto 39, punto 134).
41     Occorre pertanto esaminare in primo luogo le disposizioni del regolamento di base per stabilire la portata del potere discrezionale
della Commissione e verificare poi se, in tale ambito, essa abbia commesso o meno una violazione del regolamento tale da far
sorgere la sua responsabilità.
–       Potere discrezionale della Commissione in virtù del regolamento di base
42     Si deve ricordare, innanzi tutto, che, secondo una costante giurisprudenza, il legislatore comunitario dispone di un ampio
potere discrezionale nelle situazioni implicanti la necessità di valutare una situazione economica complessa, come in materia
di politica agricola comune e di pesca. Tale potere non riguarda esclusivamente la natura e la portata dei provvedimenti da
adottare, ma anche, in una certa misura, l’accertamento dei dati di fatto. Di conseguenza,
quando
sia chiamato a verificare se un’asserita violazione di una norma giuridica sia sufficientemente caratterizzata, il giudice
deve limitarsi ad esaminare se l’istituzione a cui tale violazione è imputata non abbia viziato l’esercizio del suo potere
discrezionale mediante errore manifesto o sviamento di potere ovvero se l’autorità di cui trattasi non abbia manifestamente
superato i limiti del suo potere discrezionale (v., in tal senso, sentenze della Corte 27 giugno 1989, causa 113/88, Leukhardt,
Racc. pag. 1991, punto 20; 19 febbraio 1998, causa C‑4/96, NIFPO e Northern Ireland Fishermen’s Federation, Racc. pag. I‑681,
punti 41 e 42; 5 ottobre 1999, causa C‑179/95, Spagna/Consiglio, Racc. pag. I‑6475, punto 29, e 25 ottobre 2001, causa C‑120/99,
Italia/Consiglio, Racc. pag. I‑7997, punto 44; sentenza del Tribunale 11 settembre 2002, causa T‑13/99, Pfizer Animal Health/Consiglio,
Racc. pag. II‑3305, punti 166 e 168).
43     In secondo luogo, la Commissione dispone, parimenti in applicazione del regolamento di base, di un ampio potere discrezionale
per la fissazione dell’aiuto alla produzione.
44     È vero che ai sensi del secondo ‘considerando’ del regolamento di base «taluni prodotti trasformati rivestono particolare
importanza nelle regioni mediterranee della Comunità, dove i prezzi alla produzione sono sensibilmente superiori a quelli
dei paesi terzi» e che il quarto ‘considerando’ dello stesso regolamento enuncia che «l’importo dell’aiuto deve compensare
la differenza tra i prezzi corrisposti ai produttori nella Comunità e quelli praticati nei paesi terzi». Tuttavia, quest’ultimo
‘considerando’ aggiunge che «è quindi necessario impostare il calcolo in modo da tener conto di questa differenza e dell’incidenza
dell’andamento del prezzo minimo, salva l’applicazione di alcuni elementi tecnici». L’aggiunta della locuzione avverbiale
«in particolare» indica che, per la fissazione dell’importo dell’aiuto alla produzione, occorre tener conto, in ogni caso,
della differenza tra i prezzi pagati ai produttori all’interno della Comunità e i prezzi pagati nei paesi terzi, [nonché]
dell’incidenza dell’andamento del prezzo minimo, e che, oltre a questi fattori, possono essere presi in considerazione anche
altri elementi, che sono lasciati alla libera valutazione della Commissione.
45     Le modalità dell’aiuto alla produzione sono previste dall’art. 4 del regolamento di base, il quale dispone, al n. 1, che l’aiuto
alla produzione «non può superare la differenza fra il prezzo minimo pagato al produttore della Comunità e il prezzo della
materia prima dei principali paesi terzi produttori ed esportatori». Tale disposizione non può essere interpretata nel senso
che l’aiuto alla produzione debba essere pari a quella differenza, il che non lascerebbe alcun margine di discrezionalità
alla Commissione.
46     L’art. 4, n. 2, del regolamento di base obbliga poi la Commissione a fissare l’importo dell’aiuto alla produzione «in modo
da consentire lo smaltimento del prodotto comunitario nei limiti di quanto dispone il paragrafo 1». Dopo aver precisato questo
obiettivo, la norma elenca determinati elementi che devono essere presi in considerazione al fine della fissazione del detto
importo. In tale contesto, la presenza della locuzione avverbiale «in particolare» e della congiunzione «e» tra le lettere b)
e c) implica che la valutazione da parte della Commissione di quei tre criteri presuppone la compresenza cumulativa di determinati
elementi di fatto e di dati numerici indispensabili, tra cui in particolare il costo della materia prima nella Comunità e
quello della materia prima dei principali paesi terzi concorrenti nonché l’importo dell’aiuto fissato per la campagna di commercializzazione
precedente. Ne risulta altresì che tale elenco di criteri imperativi non è tassativo, il che costituisce un indizio di un
margine di discrezionalità attribuito alla Commissione nei limiti previsti dall’art. 4, n. 1, e alla condizione che si rispettino
le restrizioni procedurali che presiedono alla sua applicazione.
47     Ne consegue che la Commissione, in linea di principio, dispone di un ampio margine di discrezionalità nella fissazione dell’aiuto.
Tale margine di discrezionalità non comprende però l’insieme di elementi fattuali e numerici corrispondenti ai criteri di
cui deve tenere obbligatoriamente conto, come i prezzi della materia prima dei principali paesi terzi ai sensi dell’art. 4,
n. 2, lett. a), del regolamento di base.
48     Alla luce dei principi sopra enunciati si deve verificare la fondatezza degli argomenti delle ricorrenti in relazione agli
illeciti commessi dalla Commissione. In tale contesto, il Tribunale ritiene necessario valutare in primo luogo la fondatezza
del motivo attinente alla violazione dei principi di sollecitudine e di buona amministrazione.
–       Violazione dei principi di sollecitudine e di buona amministrazione
49     La Commissione gode di un potere discrezionale pur essendo tenuta, in forza dei principi di sollecitudine e di buon andamento
dell’amministrazione, a raccogliere gli elementi materiali indispensabili all’esercizio del suddetto potere. Infatti, secondo
una giurisprudenza costante, qualora un’istituzione comunitaria goda di un ampio potere discrezionale, il rispetto delle garanzie
procedurali previste dall’ordinamento giuridico comunitario riveste un’importanza ancor più fondamentale. Tra tali garanzie
figura, in particolare, l’obbligo per l’istituzione competente di esaminare con cura e imparzialità tutti gli elementi pertinenti
della fattispecie. Solo in tal modo il giudice comunitario può verificare se sussistano gli elementi di fatto e di diritto
da cui dipende l’esercizio del potere discrezionale (v., in tal senso e per analogia, sentenza della Corte 21 novembre 1991,
causa C‑269/90, Technische Universität München, Racc. pag. I‑5469, punto 14; sentenze del Tribunale 18 settembre 1995, causa
T‑167/94, Nölle/Consiglio e Commissione, Racc. pag. II‑2589, punti 73 e seguenti; 19 febbraio 1998, causa T‑42/96, Eyckeler
& Malt/Commissione, Racc. pag. II‑401, punto 165; 9 luglio 1999, causa T‑231/97, New Europe Consulting e Brown/Commissione,
Racc. pag. II‑2403, punti 37 e seguenti, e Pfizer Animal Health/Consiglio, citata al precedente punto 42, punto 171).
50     Nell’applicazione del regolamento di base, l’obbligo di diligenza implicava, in particolare, il dovere di raccogliere tutti
gli elementi di fatto indispensabili previsti dall’art. 4, n. 2, del detto regolamento che potessero avere una significativa
incidenza sull’esito dell’iter decisionale, al fine di consentire alla Commissione di esercitare in maniera completa e corretta
il suo potere discrezionale. Alla luce di tale disposizione è evidente che nella fattispecie il costo della materia prima
proveniente dalla Cina era uno degli elementi indispensabili di cui la Commissione avrebbe dovuto tenere conto per il calcolo
dell’importo dell’aiuto alla produzione, giacché la Cina era considerata, al momento della fissazione dell’aiuto, uno dei
principali paesi terzi concorrenti della produzione comunitaria.
51     Sotto questo profilo è pacifico che la Commissione si è limitata ad inviare alla delegazione cinese presso l’Unione europea
una sola lettera in data 4 febbraio 2000, al fine di richiedere le informazioni necessarie e, benché questa sia rimasta senza
risposta, non è intervenuta ulteriormente a tale scopo tra quella data e il luglio 2000.
52     Invece, il rispetto dei principi di sollecitudine e di buona amministrazione avrebbe imposto, stante il carattere indispensabile
delle informazioni sul costo della materia prima proveniente dalla Cina ai fini della valutazione della Commissione, che questa
intervenisse ulteriormente per ottenere le necessarie informazioni dalle autorità cinesi, per esempio inviando lettere di
sollecito o mettendosi telefonicamente in contatto con il rappresentante permanente della Repubblica popolare cinese presso
l’Unione europea. In questo senso, il silenzio delle autorità cinesi, che, secondo la Commissione, «si iscrive in una lunga
tradizione di rifiuti o di impossibilità di rispondere in ordine a qualsiasi informazione su questioni simili», non può giustificare
l’inerzia della Commissione in quanto esisterebbe una presunzione inconfutabile secondo cui le informazioni richieste non
sarebbero disponibili ovvero ogni altra richiesta si sarebbe scontrata con lo stesso silenzio. Al contrario, stante il carattere
indispensabile delle informazioni in questione per la legittimità dell’esercizio del potere discrezionale relativo alla fissazione
dell’importo dell’aiuto, tale silenzio avrebbe dovuto a maggior ragione indurre i servizi della Commissione a compiere in
tempo utile sforzi supplementari per ottenere quelle informazioni, piuttosto che rimanere completamente inattivi.
53     Quanto al contratto cinese trasmesso il 13 novembre 2000 al sig. Fischler, è vero che la Commissione non poteva prendere in
considerazione i dati ivi risultanti, poiché esso era entrato in vigore il 15 marzo 2000 e, a norma dell’art. 4, n. 6, del
regolamento di base, la Commissione doveva basarsi sui prezzi praticati nel 1999. Tuttavia, dati i principi di sollecitudine
e di buona amministrazione e stante il silenzio delle autorità cinesi a seguito dell’invio della lettera della Commissione
del 4 febbraio 2000, lo sforzo minimo che ci si doveva aspettare da un’istituzione diligente nel caso di specie sarebbe consistito,
quanto meno, nel chiedere alle dette autorità se quei prezzi fossero rappresentativi dei prezzi praticati nel 1999, in particolare
alla luce del fatto che il contratto riguardava la regione di Xinxiang, che secondo le ricorrenti rappresenta una parte importante
della produzione cinese di pomodori trasformati. Tale obbligo incombeva tanto più alla Commissione in quanto il sig. Fischler
stesso aveva dichiarato che «la Commissione non poteva considerare che il prezzo menzionato in un contratto privato fosse
rappresentativo del prezzo medio nazionale della produzione di pomodori per la campagna 2000/2001 se tale prezzo non era confermato
ufficialmente dal governo cinese».
54     Da quanto sopra esposto deriva che l’inerzia della Commissione susseguente all’invio della lettera del 4 febbraio 2000 costituisce
una violazione sufficientemente caratterizzata, ai sensi della giurisprudenza, dei principi di sollecitudine e di buona amministrazione.
–       Violazione del regolamento di base
55     A norma dell’art. 4, n. 1, del regolamento di base, l’aiuto alla produzione non può superare la differenza fra il prezzo minimo
pagato al produttore nella Comunità e il prezzo della materia prima dei principali paesi terzi produttori ed esportatori.
Secondo l’art. 4, n. 2, dello stesso regolamento, ai fini del calcolo dell’importo si tiene conto in particolare della differenza
fra il costo della materia prima nella Comunità e quello della materia prima nei principali paesi terzi concorrenti.
56     Le ricorrenti fanno valere che queste disposizioni imponevano alla Commissione di prendere in considerazione il prezzo della
materia prima cinese, poiché la Cina è il secondo esportatore mondiale di pomodori.
57     Si deve necessariamente constatare che il regolamento di base impone di prendere in considerazione il prezzo della materia
prima dei principali paesi terzi produttori ed esportatori. Orbene, la Cina ne faceva parte. Pertanto, la Commissione avrebbe
dovuto prendere il considerazione il prezzo cinese dal momento in cui la Cina è diventata uno di quei paesi.
58     La Commissione, del resto, non nega che la Cina costituiva uno dei principali paesi produttori di pomodori. I suoi servizi,
d’altronde, avevano interrogato le autorità cinesi per la prima volta all’inizio del 2000, ma quelle non avevano risposto
a tale richiesta.
59     La Commissione afferma che il problema che si è trovata ad affrontare era se, in mancanza delle dette informazioni, potesse
fissare comunque l’importo dell’aiuto alla produzione in virtù del suo potere discrezionale, pur sempre nel rispetto degli
obiettivi dell’aiuto, vale a dire di «consentire lo smaltimento del prodotto comunitario». Sottolinea che, fino a quel momento,
non aveva mai preso in considerazione il prezzo dei pomodori cinesi e non era necessaria una modifica delle regole di calcolo
dell’aiuto, tanto più che si trattava dell’ultima fissazione dell’aiuto prima della riforma del regime degli aiuti alla produzione.
60     Questi argomenti non sono convincenti. Il fatto che la Commissione non avesse in precedenza mai preso in considerazione il
prezzo dei pomodori cinesi non giustifica il fatto che essa abbia continuato ad astenersene nel momento in cui, com’è pacifico
nel caso in esame, le condizioni del mercato l’obbligavano in tal senso. Parimenti, il fatto che si trattasse dell’ultima
fissazione prima della riforma del regime degli aiuti alla produzione non giustifica che essa dovesse avvenire in condizioni
non conformi al regolamento di base. Peraltro, se è vero che tale regolamento consentiva alla Commissione di prendere in considerazione
altri criteri e di modulare l’importo dell’aiuto in funzione di tali criteri supplementari, esso non l’autorizzava, però,
come illustrato ai precedenti punti 50 e seguenti, a pretermettere il prezzo della materia prima di uno dei principali paesi
terzi concorrenti, poiché prevede espressamente il ricorso a tale dato.
61     Conseguentemente, il regolamento n. 1519/2000, non tenendo affatto conto del prezzo della materia prima di uno dei principali
paesi produttori ed esportatori, vale a dire la Cina, viola le condizioni imperative di cui all’art. 4, nn. 1 e 2, del regolamento
di base. Tale illecito, che costituisce una violazione sufficientemente grave e manifesta di una norma preordinata a conferire
diritti ai singoli, può far sorgere la responsabilità extracontrattuale della Comunità in ragione delle sue conseguenze pregiudizievoli.
62     Dal momento che il motivo sviluppato dalle ricorrenti in relazione alla violazione del regolamento di base dev’essere accolto,
non è necessario esaminare il motivo relativo alla violazione del principio di legittimo affidamento, che le ricorrenti invocano
in via subordinata.

Sul danno
Argomenti delle parti
63     Le ricorrenti sostengono che il loro danno ammonta esattamente alla differenza tra l’importo dell’aiuto fissato dal regolamento
n. 1519/2000 e quello che sarebbe stato determinato se la Commissione avesse preso in considerazione i prezzi cinesi.
64     Sulla base dei dati relativi ai prezzi cinesi, contenuti nel certificato ottenuto presso le autorità cinesi nel settembre
2001, le ricorrenti hanno calcolato l’importo dell’aiuto che avrebbe dovuto essere versato per la campagna 2000/2001. Prendendo
in considerazione la Cina nel calcolo del prezzo medio dei principali paesi produttori di pomodori, tale prezzo, a loro avviso,
si abbassa nettamente, rendendo quindi decisamente più consistente la differenza tra il prezzo pagato all’agricoltore e il
prezzo dei principali paesi produttori ed esportatori rispetto a quella calcolata dalla Commissione. Secondo le ricorrenti,
per ogni quintale di concentrato di pomodoro 28/30, l’industria ha ottenuto EUR 4,031 in meno rispetto a quanto avrebbe dovuto
ricevere se il prezzo cinese fosse stato preso in considerazione. Ciò significa che l’industria avrebbe ricevuto un aiuto
inferiore del 23% rispetto a quanto avrebbe dovuto ricevere. Si tratta, dunque, della percentuale che le società ricorrenti
sarebbero legittimate a pretendere dalla Commissione.
65     Peraltro, le ricorrenti ritengono di aver subìto e di subire tuttora un danno patrimoniale considerevole legato non solo all’astensione
della Comunità dal pagamento delle somme loro dovute, ma anche all’erosione monetaria, nonché al fatto che le somme che esse
avrebbero ricevuto se la Commissione avesse correttamente calcolato l’importo degli aiuti da versare avrebbe loro consentito
di ricevere almeno il rendimento derivante dal loro deposito su conti bancari.
66     Le ricorrenti fanno valere che, a causa dell’applicazione di un metodo di calcolo erroneo e illegale, l’aiuto che è stato
loro concesso era inferiore a quanto avrebbe dovuto essere. L’errore commesso dalla Commissione e il rifiuto di rettificarlo
avrebbero provocato un danno certo alle ricorrenti. Dal momento che il loro danno trova origine nei comportamenti illeciti
della Commissione, a loro avviso il nesso di causalità sarebbe dimostrato.
67     La Commissione ricorda che, secondo una giurisprudenza costante, il danno di cui si chiede il risarcimento deve essere reale
e certo. Ora, anche se prendendo in considerazione il prezzo della materia prima cinese si fosse giunti, in un primo tempo,
ad una sensibile diminuzione del prezzo stimato della materia prima dei principali paesi produttori ed esportatori, tale eliminazione
non avrebbe necessariamente condotto, dato il potere discrezionale di cui gode la Commissione, ad un aumento dell’aiuto alla
produzione.
68     A maggior ragione, secondo la Commissione, tale aumento dell’aiuto non poteva essere certamente equivalente alla differenza
basata sul calcolo del prezzo della materia prima dei principali paesi produttori ed esportatori con e senza la presa in considerazione
del prezzo dei pomodori cinesi.
69     Conseguentemente, la Commissione ritiene che l’importo del danno lamentato dalle ricorrenti sia ipotetico e non possa essere
accolto dal Tribunale. La stessa conclusione si imporrebbe per il danno patrimoniale da esse invocato.
Giudizio del Tribunale
70     Si deve ricordare che, secondo la giurisprudenza (sentenze della Corte 27 gennaio 1982, causa 51/81, De Franceschi/Consiglio
e Commissione, Racc. pag. 117, punto 9, e cause riunite 256/80, 257/80, 265/80, 267/80 e 5/81, Birra Wührer e a./Consiglio
e Commissione, Racc. pag. 85, punto 9; sentenza del Tribunale 18 maggio 1995, causa T‑478/93, Wafer Zoo/Commissione, Racc.
pag. II‑1479, punto 49), il danno di cui si chiede il risarcimento dev’essere reale e certo.
71     Spetta alla ricorrente fornire elementi di prova al giudice comunitario al fine di dimostrare l’esistenza e l’entità di tale
danno (sentenza della Corte 21 maggio 1976, causa 26/74, Roquette Frères/Commissione, Racc. pag. 677, punti 22‑24; sentenze
del Tribunale 9 gennaio 1996, causa T‑575/93, Koelman/Commissione, Racc. pag. II‑1, punto 97, e 28 aprile 1998, causa T‑184/95,
Dorsch Consult/Consiglio e Commissione, Racc. pag. II‑667, punto 60).
72     Nella stima delle ricorrenti, il loro danno è esattamente pari alla differenza tra l’importo dell’aiuto che è stato fissato
nel regolamento n. 1519/2000 e quello che sarebbe stato determinato se la Commissione avesse preso in considerazione il prezzo
cinese.
73     In primo luogo, si deve sottolineare che i prezzi cinesi sui quali le ricorrenti si basano sono quelli da esse ottenuti tramite
i servizi diplomatici spagnoli a Pechino. Si tratta del prezzo medio dei pomodori pagato ai produttori della provincia di
Xinjiang, la quale rappresenta, secondo le ricorrenti, circa l’88% della produzione cinese di pomodori trasformati. Tali cifre
sono contestate dalla Commissione, in quanto rappresenterebbero una media bassa. La Commissione, del resto, non sarebbe stata
in grado di valutare se fossero conformi alle disposizioni del regolamento di base. Orbene, nella valutazione di una situazione
economica complessa, il suo potere discrezionale riguarda anche l’accertamento dei dati di fatto (v., in tal senso, sentenza
della Corte 29 ottobre 1980, causa 138/79, Roquette/Consiglio, Racc. pag. 3333, punto 25).
74     Infatti, siccome il regolamento di base conferisce alla Commissione un certo margine di discrezionalità nella fissazione dell’importo
dell’aiuto, è impossibile determinare con certezza l’incidenza della presa in considerazione del prezzo versato ai produttori
di pomodori cinesi sull’importo dell’aiuto. L’art. 4, n. 1, non prevede che l’aiuto alla produzione debba essere pari alla
differenza tra il prezzo minimo pagato al produttore nella Comunità e il prezzo della materia prima dei principali paesi terzi
produttori, ma si contenta di fissare un limite massimo.
75     A questo proposito si deve rilevare che il fatto che nel passato la Commissione abbia potuto fissare l’importo dell’aiuto
a un livello che rifletteva esattamente la differenza tra il prezzo minimo pagato al produttore nella Comunità e il prezzo
della materia prima dei principali paesi terzi produttori ed esportatori non l’obbligava affatto a mantenere l’aiuto a tale
livello. Sarebbe anzi contrario alla lettera e alla finalità del regolamento di base che la Commissione non tenesse conto
dell’andamento della situazione dei mercati internazionali, rendendo in tal modo eventualmente più difficile lo smaltimento
del prodotto comunitario.
76     Le ricorrenti, quindi, non possono invocare un diritto ad un aiuto massimo equivalente alla differenza tra il prezzo minimo
pagato al produttore nella Comunità e il prezzo della materia prima dei principali paesi terzi dopo che siano stati presi
in considerazione i prezzi cinesi.
77     Conseguentemente, il danno calcolato dalle ricorrenti ed indicato dettagliatamente nella tabella dell’allegato A.27 all’atto
introduttivo non ha carattere certo.
78     Poiché non sono soddisfatte tutte le condizioni che debbono coesistere perché sorga la responsabilità extracontrattuale della
Comunità, il ricorso deve essere respinto.

Sulle spese
79     Ai sensi dell’art. 87, n. 3, del regolamento di procedura del Tribunale, il Tribunale, per motivi eccezionali, può ripartire
le spese. Benché le ricorrenti siano risultate soccombenti, per la fissazione delle spese occorre comunque tener conto del
comportamento della convenuta, non conforme alla normativa comunitaria.
80     Di conseguenza, il Tribunale farà una giusta valutazione delle circostanze della causa, decidendo che le ricorrenti sopportino
cinque sesti delle loro spese e la Commissione sopporti, oltre alle proprie spese, un sesto delle spese delle ricorrenti.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Terza Sezione)
dichiara e statuisce:
1)
Il ricorso è respinto.
2)
Le ricorrenti sopporteranno cinque sesti delle loro spese e la Commissione sopporterà, oltre alle proprie spese, un sesto
delle spese delle ricorrenti.
Azizi
Dehousse
Cremona
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 17 marzo 2005.
Il cancelliere

Il presidente
H. Jung

J. Azizi
*
Lingua processuale: il francese.