CELEX: 61999CJ0192
Burgerschap van de Unie
Nationaliteit van een lidstaat
Verklaringen van het Verenigd Koninkrijk betreffende de definitie van het woord 'onderdaan'
Brits burger van overzee

Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 14 april 1999, ingekomen bij het Hof op 25 mei daaraanvolgend, heeft de High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Crown Office), het Hof krachtens artikel 234 EG een aantal vragen gesteld over de uitlegging van de artikelen 8 en 8 A EG-Verdrag (thans, na wijziging, de artikelen 17 EG en 18 EG), alsook van de verklaring van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland betreffende de definitie van het woord onderdanen", gehecht aan de slotakte van het Verdrag betreffende de toetreding van het Koninkrijk Denemarken, Ierland en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland tot de Europese Gemeenschappen (PB 1972, L 73, blz. 196; hierna: verklaring van 1972"), de nieuwe verklaring van de regering van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland betreffende de definitie van het woord onderdanen" (PB 1983, C 23, blz. 1; hierna: verklaring van 1982") en verklaring nr. 2 betreffende de nationaliteit van een lidstaat, gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie (PB 1992, C 191, blz. 98; hierna: verklaring nr. 2").
2 Deze vragen zijn gerezen in een geding tussen M. Kaur en de Secretary of State for the Home Department (minister van Binnenlandse Zaken), betreffende een aanvraag om een verblijfsvergunning, die Kaur heeft ingediend om in het Verenigd Koninkrijk te kunnen wonen.
3 Bij beschikking van 16 april 1999 heeft de verwijzende rechter Justice, een niet-gouvernementele organisatie ter verdediging van de rechten van de mens, toegestaan te interveniëren in het hoofdgeding.
Rechtskader
Gemeenschapsrecht
4 De artikelen 8 en 8 A, lid 1, van het Verdrag luiden:
Artikel 8
1. Er wordt een burgerschap van de Unie ingesteld.
Burger van de Unie is eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit.
2. De burgers van de Unie genieten de rechten en zijn onderworpen aan de plichten die bij dit Verdrag zijn vastgesteld.
Artikel 8 A
1. Iedere burger van de Unie heeft het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij dit Verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld."
5 Het Verdrag betreffende de toetreding van het Koninkrijk Denemarken, Ierland en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland tot de Europese Gemeenschappen (hierna: Verdrag betreffende de toetreding van het Verenigd Koninkrijk") is op 22 januari 1972 ondertekend en op 1 januari 1973 in werking getreden. De verklaring van 1972, die aan de slotakte van dat verdrag is gehecht, luidt:
Wat het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland betreft, worden de woorden ,onderdanen, ,onderdanen van lidstaten of ,onderdanen van lidstaten en landen en gebieden overzee, wanneer zij worden gebruikt in het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap, het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie of het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, dan wel in enige van de uit deze Verdragen afgeleide communautaire besluiten, geacht te verwijzen naar:
a) personen die burger zijn van het Verenigd Koninkrijk en koloniën of personen die Britse ,onderdanen zijn, niet in het bezit van dat burgerschap of het burgerschap van enig ander land of grondgebied van het Gemenebest, en die, in elk van deze twee gevallen, het recht van verblijf in het Verenigd Koninkrijk genieten en op die grond zijn vrijgesteld van immigratiecontrole vanwege het Verenigd Koninkrijk;
b) personen die krachtens geboorte in Gibraltar dan wel registratie of naturalisatie aldaar burger van het Verenigd Koninkrijk en koloniën zijn, of wier vader als zodanig in Gibraltar geboren, geregistreerd of genaturaliseerd is."
6 In verband met de inwerkingtreding van de British Nationality Act 1981 (wet op de Britse nationaliteit van 1981) legde de regering van het Verenigd Koninkrijk in 1982 bij de regering van de Italiaanse Republiek, de depositaris van de Verdragen, de verklaring van 1982 neer, die met ingang van 1 januari 1983 de verklaring van 1972 heeft vervangen. De verklaring van 1982 luidt:
Wat het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland betreft, worden de woorden ,onderdanen, ,onderdanen van lidstaten of ,onderdanen van lidstaten en landen en gebieden overzee, wanneer zij worden gebruikt in het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap, het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie of het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, dan wel in enige van de uit deze Verdragen afgeleide communautaire besluiten, geacht te verwijzen naar:
a) Britse burgers;
b) personen die Britse ,onderdanen zijn uit hoofde van deel IV van de wet op de Britse nationaliteit van 1981 en die het recht van verblijf in het Verenigd Koninkrijk genieten en op die grond zijn vrijgesteld van immigratiecontrole vanwege het Verenigd Koninkrijk;
c) burgers van Britse Afhankelijke Gebieden die hun burgerschap ontlenen aan een band met Gibraltar."
7 De conferentie van vertegenwoordigers van lidstaten, die het Verdrag betreffende de Europese Unie vaststelde, heeft verklaring nr. 2 aanvaard, die aan de slotakte van het Verdrag betreffende de Europese Unie is gehecht en bepaalt:
De Conferentie verklaart dat telkens wanneer in het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap sprake is van onderdanen van de lidstaten, de vraag of een persoon de nationaliteit van deze of gene lidstaat bezit, uitsluitend wordt geregeld door verwijzing naar het nationale recht van de betrokken Staat. De lidstaten kunnen, ter informatie, door middel van een bij het voorzitterschap neder te leggen verklaring, aangeven welke personen voor gemeenschapsdoeleinden als hun onderdanen moeten worden beschouwd; zij kunnen die verklaring indien nodig wijzigen."
Nationaal recht
8 Ingevolge de British Nationality Act 1948 (wet op de Britse nationaliteit) werden naast de burgers van de onafhankelijke staten van het Britse Gemenebest als Brits onderdaan beschouwd de burgers van het Verenigd Koninkrijk en koloniën" enerzijds en de Britse onderdanen zonder burgerschap" anderzijds; deze laatsten konden burger van een pas onafhankelijk geworden land van het Gemenebest worden, wanneer de wet op de nationaliteit van dat land in werking trad. Gebeurde dit niet, dan verwierven die personen op dat ogenblik het burgerschap van het Verenigd Koninkrijk en koloniën.
9 De Immigration Act 1971 (wet op de immigratie) introduceerde met ingang van 1 januari 1973 in de wetgeving van het Verenigd Koninkrijk de begrippen patriality" en right of abode" (recht van verblijf). Enkel personen met patriality en right of abode waren bij binnenkomst in het Verenigd Koninkrijk van immigratiecontrole vrijgesteld.
10 Bij de British Nationality Act 1981 werd het statuut van burger van het Verenigd Koninkrijk en koloniën afgeschaft en werden degenen die het bezaten onderverdeeld in drie categorieën:
a) Britse burgers, zijnde de burgers van het Verenigd Koninkrijk en koloniën die het recht van verblijf in het Verenigd Koninkrijk genieten;
b) British Dependent Territories Citizens" (burgers van de Britse afhankelijke gebieden), welke de burgers van het Verenigd Koninkrijk en koloniën omvat die niet het recht van verblijf genieten, maar voldoen aan bepaalde voorwaarden betreffende een band met een Brits afhankelijk gebied, dat wordt geacht hun het recht te verlenen om in dat gebied te immigreren;
c) British Overseas Citizens" (Britse burgers van overzee), te weten alle burgers van het Verenigd Koninkrijk en koloniën die geen Britse burgers of burgers van de Britse afhankelijke gebieden zijn geworden. Aangezien zij geen band met een Brits afhankelijk gebied hebben, kan hun ieder immigratierecht worden ontzegd.
De feiten, het procesverloop en de prejudiciële vragen
11 M. Kaur, in 1949 in Kenia geboren in een gezin van Aziatische oorsprong, was burger van het Verenigd Koninkrijk en koloniën in de zin van de British Nationality Act 1948. Zij behoorde niet tot de categorieën van burgers van het Verenigd Koninkrijk en koloniën die uit hoofde van de Immigration Act 1971 een recht van verblijf in het Verenigd Koninkrijk hadden. De British Nationality Act 1981 verleende haar het statuut van Brits burger van overzee. In die hoedanigheid heeft zij, zonder bijzondere vergunning, krachtens het nationale recht niet het recht het Verenigd Koninkrijk binnen te komen of er te verblijven.
12 Na verschillende malen tijdelijk op het Britse grondgebied te hebben verbleven, diende Kaur, die zich opnieuw in het Verenigd Koninkrijk bevond, op 4 september 1996 wederom een aanvraag voor een verblijfsvergunning in, zoals zij reeds herhaaldelijk had gedaan sedert zij in 1990 voor het eerst het Britse grondgebied had betreden.
13 Op 20 maart 1997 ging Kaur bij de verwijzende rechter in beroep tegen het besluit van 22 januari 1997, waarbij de Secretary of State for the Home Department haar het recht ontzegde om op het Britse grondgebied te verblijven.
14 Bij die gelegenheid sprak Kaur de wens uit, in het Verenigd Koninkrijk te blijven en er werk te vinden, alsook zich naar andere lidstaten te begeven om er goederen te kopen, diensten te ontvangen en, in voorkomend geval, te werken.
15 Van oordeel dat de oplossing van het bij hem aanhangig geding van de uitlegging van het gemeenschapsrecht afhangt, heeft de High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Crown Office), de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
1) Ter bepaling of verzoekster, als Britse burger van overzee, die (naar het recht van het Verenigd Koninkrijk) niet gerechtigd is het Verenigd Koninkrijk binnen te komen of er te verblijven, een persoon is ,die de nationaliteit van een lidstaat bezit en dus een ,burger van de Unie is in de zin van artikel 8 EG-Verdrag:
a) Wat zijn de (eventuele) gevolgen naar gemeenschapsrecht van
i) de ten tijde van de toetreding tot de Europese Gemeenschappen afgelegde en aan de slotakte van de toetredingsconferentie gehechte verklaring van het Verenigd Koninkrijk van 1972 betreffende de definitie van het woord ,onderdanen,
ii) de verklaring van het Verenigd Koninkrijk van 1982 betreffende de definitie van het woord ,onderdanen, en
iii) verklaring nr. 2 bij het Verdrag betreffende de Europese Unie, ondertekend op 7 februari 1992, volgens welke de vraag of een persoon de nationaliteit van deze of gene lidstaat bezit, uitsluitend wordt geregeld door verwijzing naar het nationale recht van de betrokken staat, en de lidstaten, ter informatie door middel van een verklaring, kunnen aangeven welke personen voor gemeenschapsdoeleinden als hun onderdanen moeten worden beschouwd?
b) Indien en voorzover het Verenigd Koninkrijk naar gemeenschapsrecht niet gerechtigd is zich te beroepen op de boven (sub a) bedoelde verklaringen, wat zijn de relevante criteria ter bepaling of een persoon de nationaliteit van een lidstaat bezit in de zin van artikel 8 EG-Verdrag, wanneer er naar nationaal recht verschillende nationaliteitscategorieën zijn, waarvan alleen sommige het recht geven om die lidstaat binnen te komen en er te verblijven?
c) Wat is, in deze context, het gevolg van het door verzoekster aangevoerde beginsel, dat naar gemeenschapsrecht de fundamentele mensenrechten moeten worden geëerbiedigd, in het bijzonder waar verzoekster zich beroept op artikel 3, lid 2, van het door het Verenigd Koninkrijk niet bekrachtigde Vierde protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, volgens hetwelk aan niemand het recht mag worden ontnomen, het grondgebied te betreden van de staat waarvan hij onderdaan is?
2) Moet artikel 8 A, lid 1, EG-Verdrag in de omstandigheden van de onderhavige zaak aldus worden uitgelegd dat het:
a) een burger van de Unie het recht verleent om de lidstaat waarvan hij onderdaan is, binnen te komen en aldaar te verblijven, ook al geniet hij dit recht niet naar nationaal recht;
b) rechten verleent bovenop de rechten welke uit hoofde van het EG-Verdrag bestonden vóór de wijziging ervan bij het Verdrag betreffende de Europese Unie;
c) rechtstreeks geldende rechten doet ontstaan, waarop de burgers van de Unie zich voor nationale rechterlijke instanties kunnen beroepen;
d) van toepassing is op situaties die volledig intern zijn binnen een enkele lidstaat?"
De vragen sub a-i en ii van de eerste groep van vragen
16 Met de vragen sub a-i en ii van de eerste groep van vragen, die tezamen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, welke de relevante criteria zijn om te bepalen of een persoon de nationaliteit van een lidstaat in de zin van artikel 8 van het Verdrag bezit en, in voorkomend geval, wat naar gemeenschapsrecht het effect is van de verklaringen van 1972 en 1982.
Opmerkingen van partijen
17 Kaur en Justice betogen, dat overeenkomstig het in het arrest van 7 juli 1992, Micheletti e.a. (C-369/90, Jurispr. blz. I-4239), geponeerde beginsel, een lidstaat het begrip onderdanen" slechts kan definiëren met inachtneming van het gemeenschapsrecht", dus met inachtneming van de fundamentele rechten, die een integrerend deel van het gemeenschapsrecht zijn. In de onderhavige zaak maakt de wetgeving van het Verenigd Koninkrijk volgens hen inbreuk op de fundamentele rechten, doordat zij ertoe leidt, dat Britten van Aziatische oorsprong in de situatie van Kaur hetzij geen recht van toegang hebben tot het grondgebied van de staat waarvan zij onderdaan zijn, hetzij feitelijk staatloos worden. Deze partijen in het hoofdgeding betwisten bovendien de relevantie van de verklaringen van 1972 en 1982, die geen deel uitmaken van het nationale recht, daar het niet om een wetgevende handeling gaat, en ook niet van het gemeenschapsrecht, aangezien het geen akkoord tussen de partijen bij het Verdrag betreffende de toetreding van het Verenigd Koninkrijk betreft.
18 De regering van het Verenigd Koninkrijk, de Duitse, de Franse en de Italiaanse regering, alsook de Commissie zijn van mening dat overeenkomstig het internationale recht iedere staat bij uitsluiting bevoegd is te bepalen, welke categorieën van personen als zijn burgers moeten worden beschouwd. Dat verklaart volgens hen het eenzijdige karakter van de verklaringen van 1972 en 1982, ook al is tijdens de onderhandelingen met het oog op de toetreding van het Verenigd Koninkrijk door de verdragsluitende partijen de vraag besproken, welke categorieën van Britse burgers in de andere lidstaten het recht van vrij verkeer kunnen uitoefenen. Dienaangaande preciseert de regering van het Verenigd Koninkrijk, dat die vraag van belang was omdat als gevolg van het imperiale en koloniale verleden van het Verenigd Koninkrijk vele personen een of andere betrekking met deze staat hadden, ofschoon zij er nooit hadden gewoond, het nooit hadden bezocht en er geen nauwe band mee hadden, en anderzijds de wetgeving betreffende de Britse nationaliteit complex was en verschillende categorieën van onderdanen" kende die uiteenlopende rechten genoten.
Beoordeling door het Hof
19 Zoals het Hof in punt 10 van het voornoemde arrest Micheletti e.a. heeft geoordeeld, [behoort] het bepalen van de voorwaarden voor de verkrijging en het verlies van de nationaliteit overeenkomstig het internationale recht, tot de bevoegdheid van elke lidstaat afzonderlijk; die bevoegdheid dient te worden uitgeoefend met inachtneming van het gemeenschapsrecht".
20 Op grond van dat beginsel van internationaal gewoonterecht heeft het Verenigd Koninkrijk in verband met zijn imperiale en koloniale verleden verschillende categorieën van Britse burgers gedefinieerd, waaraan het naargelang de aard van hun banden met het Verenigd Koninkrijk uiteenlopende rechten heeft toegekend.
21 Het heeft deze rechten gepreciseerd in zijn nationale wetgeving, in het bijzonder in de Immigration Act 1971, die van toepassing is sedert 1 januari 1973, dat wil zeggen de dag waarop ook het Verdrag betreffende de toetreding van het Verenigd Koninkrijk in werking is getreden. Ingevolge die nationale wetgeving was het recht van verblijf (right of abode") op het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk voorbehouden aan de burgers die de nauwste banden met die staat hadden.
22 Bij zijn toetreding tot de Europese Gemeenschappen deelde het Verenigd Koninkrijk, bij de verklaring van 1972, de andere verdragsluitende partijen mee, welke categorieën van burgers als zijn onderdanen in de zin van het gemeenschapsrecht moesten worden beschouwd: in wezen de burgers die het recht van verblijf op het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk in de zin van de Immigration Act 1971 genoten, en de burgers die een bepaalde band met Gibraltar hadden.
23 Ofschoon unilateraal, diende deze aan de slotakte gehechte verklaring een vraag op te helderen, die voor de andere verdragsluitende partijen bijzonder gewichtig was, namelijk de afbakening van de personele werkingssfeer van de gemeenschapsbepalingen waarop het Toetredingsverdrag betrekking heeft. De verklaring diende namelijk te definiëren welke onderdanen van het Verenigd Koninkrijk onder die bepalingen, inzonderheid die betreffende het vrije verkeer van personen, zouden vallen. De andere verdragsluitende partijen waren zich ten volle bewust van de inhoud ervan, en de toetredingsvoorwaarden zijn op die grondslag bepaald.
24 Daaruit volgt, dat de verklaring van 1972, als instrument dat verband houdt met het Verdrag, in aanmerking moet worden genomen bij de uitlegging hiervan, en in het bijzonder bij de bepaling van de personele werkingssfeer van het Verdrag.
25 Bovendien zijn niet door de aanvaarding van deze verklaring aan een persoon die niet aan de definitie van onderdaan van het Verenigd Koninkrijk beantwoordde, rechten ontnomen waarop hij krachtens het gemeenschapsrecht aanspraak kon maken. Het gevolg was eerder dat deze rechten nooit zijn ontstaan.
26 Vaststaat dat door de verklaring van 1982 de verklaring van 1972 werd aangepast, hetgeen nodig was geworden omdat in 1981 een nieuwe wet op de nationaliteit was vastgesteld, dat zij in wezen betrekking had op dezelfde categorieën van personen als de verklaring van 1972, en dat zij in dit opzicht Kaurs situatie, wat het gemeenschapsrecht betreft, niet heeft gewijzigd. Zij is trouwens door de andere lidstaten niet betwist.
27 Mitsdien moet op de vragen sub a-i en ii van de eerste groep van vragen worden geantwoord dat, ter bepaling of een persoon de hoedanigheid van onderdaan van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland in de zin van het gemeenschapsrecht bezit, te rade moet worden gegaan met de verklaring van 1982, welke de verklaring van 1972 heeft vervangen.
De overige vragen
28 Gezien het antwoord op de vragen sub a-i en ii van de eerste groep van vragen, behoeven de overige vragen van de nationale rechter niet te worden beantwoord.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
29 De kosten door de regering van het Verenigd Koninkrijk, de Deense, de Duitse, de Franse en de Italiaanse regering, alsmede door de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
uitspraak doende op de door de High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Crown Office), bij beschikking van 14 april 1999 gestelde vragen, verklaart voor recht:
Ter bepaling of een persoon de hoedanigheid van onderdaan van een lidstaat van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland in de zin van het gemeenschapsrecht bezit, moet te rade worden gegaan met de verklaring van de regering van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland van 1982 betreffende de definitie van het woord onderdanen", welke de verklaring van de regering van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland van 1972, gehecht aan de slotakte van het Verdrag betreffende de toetreding van het Koninkrijk Denemarken, Ierland en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland tot de Europese Gemeenschappen, heeft vervangen.