CELEX: 61989CJ0180
Incumplimiento
Libre prestación de servicios
Guías turísticos
Cualificación profesional establecida por la normativa nacional

Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 24 de mayo de 1989, la Comisión interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que se declare que, al exigir para la prestación de servicios de guías turísticos que acompañan a un grupo de turistas procedentes de otro Estado miembro, cuando se trata de visitas guiadas en lugares distintos de los museos y monumentos históricos que requieren la intervención de un guía especializado, la posesión de un título que supone la adquisición de una cualificación determinada comprobada mediante un examen, la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 59 del Tratado CEE.
Las disposiciones a que se refiere el presente recurso están contenidas en el artículo 11 de la Ley de 17 de mayo de 1983 (GURI n° 141 de 25.5.1983, p. 4091). Según dichas disposiciones, son guías turísticos quienes, con carácter profesional, acompañan a personas solas o a grupos de personas en las visitas de obras de arte, museos, galerías, excavaciones arqueológicas, comentando los aspectos de interés histórico, artístico o arquitectónico, los paisajes y las curiosidades naturales.
El 10 de febrero de 1987, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, la Comisión dirigió al Gobierno italiano un escrito de requerimiento. Según dicho escrito, Italia no había adoptado su Derecho a las normas comunitarias, en especial al artículo 59 del Tratado CEE, en lo que se refiere a la prestación de servicios por guías turísticos que acompañan a un grupo de turistas procedentes de otro Estado miembro. Mediante carta de 22 de junio de 1987, las autoridades italianas se opusieron al punto de vista de la Comisión. El 20 de abril de 1988, la Comisión emitió un Dictamen motivado en el que reiteró su punto de vista e invitó al Gobierno italiano a tomar las medidas necesarias para atenerse a dicho Dictamen en el plazo de dos meses. Al comprobar que el Gobierno italiano no aceptaba su punto de vista, la Comisión interpuso el presente recurso.
Para una más amplia exposición de los hechos, del desarrollo del procedimiento y de los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal de Justicia se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida necesaria para el razonamiento del Tribunal.
Procede observar, con carácter preliminar, que las actividades de un guía turístico procedente de un Estado miembro que no sea Italia y que acompañe en Italia a los participantes de un viaje organizado a partir del otro Estado miembro pueden ejercitarse bajo dos regímenes jurídicos distintos. Una agencia de viajes establecida en un Estado miembro puede utilizar los guías que están a su servicio. En este supuesto es la agencia de viajes la que presta el servicio a los turistas mediante sus propios guías turísticos. Pero la misma agencia de viajes puede también contratar guías de turismo independientes, que radican en el otro Estado miembro. En este supuesto el guía turístico presta sus servicios a la agencia de viajes.
Los dos casos mencionados se refieren pues a prestaciones de servicios realizadas, en el primer caso, por la agencia de viajes a los turistas y, en el segundo, por el guía de turismo-independiente a la agencia de viajes. Tales prestaciones, que son por tiempo limitado y que no se rigen por las disposiciones relativas a la libre circulación de mercancías, capitales y personas, son actividades realizadas a cambio de una remuneración en el sentido del artículo 60 del Tratado.
Procede comprobar si dichas actividades entran en el ámbito de aplicación del artículo 59 del Tratado.
Si bien el artículo 59 del Tratado no contempla expresamente más que la situación de un prestador establecido en un Estado miembro distinto de aquel en que reside el destinatario de la prestación, no por ello su objeto deja de ser eliminar las restricciones a la libre prestación de servicios por parte de personas no establecidas en el Estado en cuyo territorio ha de realizarse la prestación (véase sentencia de 10 de febrero de 1982, Transporoute,
76/81, Rec. p. 417, apartado 14
). Las disposiciones del Tratado relativas a la libre prestación de servicios sólo dejan de aplicarse cuando todos los elementos que intervienen en una determinada actividad concurren en el interior de un solo Estado (sentencia de 18 de marzo de 1980, Debauve,
52/79, Rec. p. 833, apartado 9
).
Por consiguiente, las disposiciones del artículo 59 deben aplicarse en todos los casos en los que un prestador ofrezca sus servicios en el territorio de un Estado miembro distinto de aquel en el que está establecido, cualquiera que sea el lugar en que estén establecidos los destinatarios de dichos servicios.
En el caso de autos se trata, en los dos supuestos que se mencionan en el apartado 5 de la presente sentencia, de prestaciones de servicios efectuadas en un Estado miembro distinto de aquel en el que está establecido quien los presta, por lo que procede aplicar el artículo 59 del Tratado.
Debe examinarse a continuación si la prestación de que se trata constituye ya objeto de una normativa comunitaria.
El Gobierno italiano subraya a este respecto que procede distinguir las profesiones de guía turístico y de guía acompañante. Ahora bien, con arreglo al considerando catorce y al apartado 5 del artículo 2 de la Directiva 75/368/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975, relativa a las medidas destinadas a favorecer el ejercicio efectivo de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios para diversas actividades (ex clase 01 a clase 85 CITI), y por la que se adoptan, en particular, medidas transitorias para dichas actividades (
DO L 167, p. 22
; EE 06/01, p. 205), únicamente la profesión de guía acompañante ha sido objeto de armonización comunitaria. Por consiguiente, el hecho de estar autorizado a ejercer la actividad de guía acompañante no incluye en modo alguno el derecho a ejercer la actividad de guía turístico, según el Gobierno italiano.
No cabe aceptar este razonamiento. Efectivamente, basta señalar que la Comisión no ha sostenido nunca que las dos profesiones fuesen idénticas y que el acompañante turístico pudiera ejercer indiferentemente dicha actividad y la de guía turístico. En su recurso se refiere sólo a la función de guía turístico, que cumple la persona que se desplaza con un grupo de turistas, sin referirse a si dicha persona cumple también la función de guía acompañante.
Se debe por tanto examinar si, a falta de armonización comunitaria, la aplicación de la normativa italiana mencionada a los guías turísticos que acompañan a un grupo de turistas procedentes de otro Estado miembro es compatible con los artículos 59 y 60 del Tratado CEE.
Los artículos 59 y 60 del Tratado exigen no sólo la eliminación de cualquier discriminación contra el prestador por razón de su nacionalidad, sino también la supresión de cualquier restricción a la libre prestación de servicios impuesta a causa de que quien los presta se encuentra establecido en un Estado miembro distinto de aquel en el que se efectúe la prestación. En particular, un Estado miembro no puede subordinar la ejecución de la prestación de servicios en su territorio al cumplimiento de todos los requisitos exigidos para un establecimiento, so pena de privar de toda eficacia a las disposiciones destinadas a garantizar la libre prestación de servicios.
Hay que recordar a este respecto que la exigencia planteada por las mencionadas disposiciones de la legislación italiana constituye una restricción de esta naturaleza. Al subordinar la prestación de servicios de los guías turísticos que viajan con un grupo de turistas procedentes de otro Estado miembro a la posesión de un título determinado, dicha legislación impide, en efecto, tanto que las agencias de viajes efectúen dicha prestación utilizando su propio personal como que los guías turísticos independientes ofrezcan sus servicios a dichas agencias en los viajes organizados. También impide que los turistas que participan en estos viajes organizados reciban las prestaciones de que se trata si lo desean.
Teniendo en cuenta, sin embargo, las exigencias características de determinadas prestaciones, el hecho de que un Estado miembro subordine éstas a requisitos de cualificación del prestador, aplicando normas que regulan estos tipos de actividad en su territorio, no puede considerarse incompatible con los artículos 59 y 60 del Tratado. Sin embargo, la libre prestación de servicios, como principio fundamental del Tratado, sólo puede limitarse mediante normas justificadas por el interés general y que se apliquen a cualquier persona o empresa que ejerza una actividad en el Estado de destino, en la medida en que dicho interés no quede salvaguardado por las normas a las que está sujeto el prestador en el Estado miembro en el que está establecido. Dichas exigencias deben además ser objetivamente necesarias para garantizar el cumplimiento de las normas profesionales y para asegurar la protección de los intereses que constituye el objetivo de aquéllas (véase, entre otras, sentencia de 4 de diciembre de 1986, Comisión/Alemania,
205/84, Rec. p. 3755, apartado 27
).
De ello se sigue que estas exigencias sólo pueden considerarse compatibles con los artículos 59 y 60 del Tratado si está demostrado que, en el sector de actividad que se considera, existen razones imperiosas vinculadas al interés general que justifiquen restricciones a la libre prestación de servicios, que dicho interés no está asegurado ya por las normas del Estado en el que está establecido el prestador y que no puede conseguirse el mismo resultado mediante normas menos rigurosas.
El Gobierno italiano alega a continuación que esta normativa se orienta a la protección de intereses generales vinculados a la defensa de los consumidores y a la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional. Por lo que respecta a la defensa de los consumidores, subraya que la normativa trata de garantizar la calidad de la prestación para proteger de este modo al destinatario real de la misma, que es el turista. El interés en la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional se defiende, según el Gobierno italiano, gracias a que el guía turístico actúa como mediador entre el visitante y el bien cultural. Ahora bien, en el caso específico de un viaje organizado de un grupo de turistas extranjeros, la protección de estos intereses es importante en la medida en que, teniendo en cuenta sus diferentes orígenes culturales y la duración limitada de estas visitas del bien cultural, dichos turistas conservan sólo la imagen y el conocimiento que les haya transmitido el guía turístico.
Se debe señalar que el interés general vinculado a la defensa de los consumidores y a la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional puede constituir una razón imperativa que justifique una restricción a la libre prestación de servicios. Sin embargo, esta exigencia, tal como la plantea la legislación italiana, va más allá de lo necesario para garantizar la protección de dicho interés, ya que somete la actividad del guía turístico que acompaña a grupos de turistas procedentes de otro Estado miembro a la posesión de un título.
En efecto, el acompañamiento profesional de que se trata en este caso se efectúa en condiciones particulares. El guía turístico independiente o empleado se desplaza con los turistas a los que acompaña en circuito cerrado: se desplazan temporalmente, en grupo, desde el Estado miembro en que están establecidos hasta el Estado miembro que van a visitar.
Ante tales circunstancias, la exigencia de un título, impuesta por el Estado miembro de destino, produce la consecuencia de reducir el número de guías turísticos que puedan acompañar a los turistas en circuito cerrado, lo que puede inducir a la agencia de viajes a recurrir preferentemente a guías locales, empleados o establecidos en el Estado miembro en que se realiza la prestación. Ahora bien, esta consecuencia podría presentar para los turistas que reciben las prestaciones de que se trata el inconveniente de no contar con un guía que conozca su idioma y conozca sus intereses y preferencias específicas.
Procede observar, además, que una explotación rentable de estos viajes en grupo depende de la reputación comercial de la agencia, que está sujeta a la presión de la competencia de otras agencias de viajes, y que la conservación de esta reputación y la presión de la competencia imponen ya cierta selección de los guías turísticos y un control de la calidad de sus prestaciones. Esta circunstancia puede contribuir, en función de las preferencias específicas de los grupos de turistas afectados, a la defensa de los consumidores y a la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional cuando se trate de visitas guiadas en lugares distintos de los museos y de los monumentos históricos que sólo pueden ser visitados con un guía profesional.
Se sigue de ello que, teniendo en cuenta^ las severas restricciones que supone, la normativa de que se trata es desproporcionada respecto al fin que persigue, que es la conservación del patrimonio histórico y artístico del Estado miembro en el que se realiza el viaje, así como la defensa de los consumidores.
Alega, por último, el Gobierno italiano que es imposible limitar la aplicación de esta normativa a las visitas guiadas en determinados museos, monumentos y lugares culturales o históricos particulares abiertos al público. En efecto, entiende que, si dicha normativa se refiriera solamente a un número muy limitado de dichos objetos o lugares, no quedarían adecuadamente atendidas las exigencias de la protección del consumidor y del patrimonio cultural. Añade que si, por el contrario, la misma normativa se aplicara a todos los objetos o lugares dotados de un importante significado cultural, se aplicaría inevitablemente a objetos y lugares que constituyen normalmente el objeto de una visita por parte de los turistas que participan en viajes organizados.
Verdad es que la Comisión ha excluido de su recurso las visitas guiadas de determinados museos y monumentos que sólo pueden visitarse con un guía especializado. Sin embargo, como lo explicó en la vista, dicha excepción se refiere sólo a los casos en que las normativas nacionales exigen, por las especiales características de determinados lugares, calificaciones específicas y complementarias a las que se piden para conseguir el título de guía turístico al que se refiere el presente recurso.
Contra lo que afirma el Gobierno italiano, el hecho de que dicha excepción no tenga más que un alcance limitado no puede afectar a la protección del consumidor y del patrimonio cultural. En efecto, según las anteriores consideraciones, fuera de estos lugares específicos, dicha protección queda en todo caso asegurada de modo suficiente cuando se trata de guías turísticos que efectúan sus prestaciones en un grupo cerrado de turistas que realizan un viaje turístico a partir de otro Estado miembro.
En estas circunstancias procede declarar que, al subordinar la prestación de servicios de guías turísticos que acompañan a un grupo de turistas procedentes de otro Estado miembro, cuando se trata de visitas guiadas a lugares que no sean museos o monumentos históricos que exigen la intervención de un guía especializado, a la posesión de un título concedido previa una determinada cualificación justificada por haber superado previamente un examen, la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 59 del Tratado CEE.
Costas
A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la República Italiana, procede condenarla en costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:

1)
Declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 59 del Tratado CEE al subordinar la prestación de servicios de guías turísticos que viajan con un grupo de turistas procedentes de otro Estado miembro, cuando se trata de visitas guiadas a lugares que no sean museos o monumentos históricos que exigen la intervención de un guía especializado, a la posesión de un título concedido previa cualificación justificada por haber superado previamente un examen.

2)
Condenar en costas a la República Italiana.

Due
Mancini
Moitinho de Almeida
Diez de Velasco
Kakouris
Schockweiler
Grévisse
Zuleeg
Kapteyn
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 26 de febrero de 1991.
El Secretario
J.-G. Giraud
El Presidente
O. Due
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.