CELEX: 62008CJ0058
Määrus (EÜ) nr 717/2007
Rändlus üldkasutatavates mobiiltelefonivõrkudes ühenduse piires
Kehtivus
Õiguslik alus
EÜ artikkel 95
Proportsionaalsuse ja subsidiaarsuse põhimõtted

Eelotsusetaotlus puudutab Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. juuni 2007. aasta määruse (EÜ) nr 717/2007, milles käsitletakse
rändlust üldkasutatavates mobiiltelefonivõrkudes ühenduse piires ja millega muudetakse direktiivi 2002/21/EÜ (ELT L 171, lk 32),
kehtivust.
Taotlus esitati vaidluses, mille poolteks olid ühelt poolt Ühendkuningriigis, Euroopa Liidus ja muudel rahvusvahelistel turgudel
tegutsevad üldkasutatavate mobiiltelefonivõrkude operaatorid Vodafone Ltd, Teléfonica O2 Europe plc, T‑Mobile International
AG ja Orange Personal Communications Services Ltd ning teiselt poolt Secretary of State for Business, Enterprise and Regulatory
Reform (majandus-, ettevõtlus- ja õigusreformi minister) ning mis käsitles Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigi poolt
määruse nr 717/2007 kohaldamiseks vastu võetud sätete kehtivust.

Õiguslik raamistik

Elektrooniliste sidevõrkude ja -teenuste õiguslik raamistik
Ühenduse seadusandja võttis kõigi ülekandevõrkude ja sellega seotud teenuste ühtse regulatsiooni kehtestamiseks aastal 2002
EÜ artikli 95 alusel vastu elektroonilisi sidevõrke ja -teenuseid reguleerivad aktid (edaspidi „reguleeriv raamistik”), mille
alla kuuluvad eeskätt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiiv 2002/21/EÜ elektrooniliste sidevõrkude
ja -teenuste ühise reguleeriva raamistiku kohta (raamdirektiiv) (EÜT L 108, lk 33; ELT eriväljaanne 13/29, lk 349) ning eridirektiivid.
Selle raamistikuga kehtestati mehhanism, mis võimaldab juhtudel, kui turul puudub tegelik konkurents, riigi reguleerivatel
asutustel panna – pärast vastava turu analüüsimist – elektroonilise side sektoris märkimisväärse turujõuga ettevõtjatele reguleerivaid
eelkohustusi.

Otsus 2002/627/EÜ
Komisjoni 29. juuli 2002. aasta otsusega 2002/627/EÜ, millega luuakse elektrooniliste sidevõrkude ja -teenuste Euroopa reguleerivate
organite töörühm (EÜT L 200, lk 38; ELT eriväljaanne 13/29, lk 511) loodi siseriiklike reguleerivate asutuste nõuandev töörühm
elektrooniliste sidevõrkude ja -teenuste valdkonnas. Otsuse artikli 3 lõike 1 kohaselt on selle töörühma ülesanne nõustada
ning abistada Euroopa Komisjoni elektrooniliste sidevõrkude ja -teenuste siseturu konsolideerimisel.

Määrus nr 717/2007
Komisjon viis huvitatud pooltega toimuva avaliku konsulteerimise raames 12. juulil 2006 läbi poliitikavalikute mõju uuringu
seoses ettepanekuga Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse kohta, mis käsitleb rändlust üldkasutatavates mobiilsidevõrkudes
ühenduse piires (SEK(2006) 925; edaspidi „mõju‑uuring”). Sellel analüüsil põhines samal päeval esitatud ettepanek Euroopa
Parlamendi ja nõukogu määruse kohta, mis käsitleb rändlust üldkasutatavates mobiiltelefonivõrkudes ühenduse piires ja millega
muudetakse direktiivi 2002/21 (KOM(2006) 382 (lõplik); edaspidi „määruse ettepanek”)), mille tulemusena võeti vastu määrus
nr 717/2007, mis põhineb EÜ artiklil 95.
Määrus näeb maapealsete mobiiltelefonivõrkude operaatoritele ette hulgi- ja jaemüügi hindade ülempiirid rändlusteenuse pakkumisel
üldkasutatavates mobiiltelefonivõrkudes liikmesriikidevaheliste kõnede osas (edaspidi „ühendust hõlmavad rändlusteenused”).
Rändlusteenuste toimimine
Rändlusteenuste toimimist võib eeskätt määruse nr 717/2007 artiklis 2 toodud määratlusi arvestades kirjeldada järgmiselt.
Mobiilsideoperaatorite pakutav rändlusteenus pakub välisriigis viibivatele klientidele võimalust kasutada jätkuvalt teenust,
mis võimaldab teha ja vastu võtta kõnesid muudes võrkudes teistes liikmesriikides.
Rändlusteenuse osutamiseks sõlmib koduvõrgu operaator spetsiaalsed hulgimüügi kokkulepped teistes liikmesriikides olevate
võrkude operaatoritega. Koduvõrgu kliendi külastatava liikmesriigi kohalik operaator, kellega koduvõrgu operaator on sõlminud
niisuguse lepingu, võimaldab kliendil helistada. Teenus, mida külastatav võrk koduvõrgule pakub, on „rändluse hulgiteenus”.
Koduteenuse osutaja on ettevõtja, kes osutab rändluskliendile maapealseid üldkasutatavaid mobiiltelefoniteenuseid kas oma
võrgu kaudu või virtuaalse mobiiltelefonioperaatori või edasimüüjana. Niisuguse teenuseosutaja poolt rändlusklientidele pakutav
teenus on „rändluse jaeteenus”.
Rändluse jaeteenustes lepitakse kokku kliendi ja koduteenuse pakkuja vahel sõlmitavas mobiiltelefonilepingus või -kokkuleppes
ning nende suhtes kehtivad hinnad, mis on ette nähtud selle kokkuleppe või lepingu alusel osutatavatele teenustele. Seega
sõltuvad rändluse jaeteenuse pakkumise tingimused sõlmitud kokkuleppest või lepingust ning ühtlasi spetsiifilistest kohustustest,
mille võib olla kehtestanud riigi reguleeriv asutus, kellest koduteenuse osutaja sõltub.
Määruse nr 717/2007 sisu
Üldkasutatavate mobiiltelefonivõrkude kasutajate poolt makstavate hindade osas on määruse nr 717/2007 põhjenduses 1 nenditud,
et „[…] makstavate hindade kõrge tase […] on riikide reguleerivate asutuste, samuti tarbijate ja ühenduse institutsioonide
jaoks mureküsimus. Ülemäärased jaehinnad tulenevad välismaise vastuvõtva võrguoperaatori nõutavatest kõrgetest hulgihindadest
ja paljudel juhtudel ka tarbija võrguoperaatori nõutavatest kõrgetest jaemüügi lisatasudest. Hulgihindade langetamist ei anta
sageli edasi jaetarbijale. Kuigi mõned operaatorid on viimasel ajal kehtestanud tariifiskeeme, mis pakuvad klientidele soodsamaid
tingimusi ja madalamaid hindu, on endiselt ilmne, et suhe kulude ja hindade vahel ei ole selline, mis valitseks täielikult
konkurentsile rajatud turul.”
Määruse nr 717/2007 põhjendusest 4 nähtub, et see määrus täiendab ja toetab – mis puudutab kogu ühendust hõlmavat rändlusteenust
– reguleerivat raamistikku, arvestades et selle raamistikuga ei ole antud riikide reguleerivatele asutustele piisavalt vahendeid,
et võtta ühendust hõlmava rändlusteenuse hinnakujunduse suhtes tulemuslikke ja otsustavaid meetmeid.
Mainitud määruse põhjenduses 6 on selles osas täpsustatud:
„[…] Riiklike reguleerivate asutuste (nii iseseisvalt kui ka Euroopa reguleerivate asutuste töörühma kuuluvana) töö üldkasutatavate
mobiiltelefonivõrkude rahvusvahelise rändluse riigisiseste hulgiturgude analüüsimisel on näidanud, et riiklikul reguleerival
asutusel üksi ei ole võimalik nimetatud korra alusel tõhusalt tegelda kogu ühendust hõlmava rändluse kõrgete hulgitasudega,
kuna rahvusvahelise rändluse eritingimuste, sealhulgas piiriülese olemuse tõttu, on raske määratleda märkimisväärse turujõuga
ettevõtjaid.”
Määruse nr 717/2007 põhjendustes 8 ja 9 on öeldud:
„(8)      Lisaks sellele asuvad mobiiltelefoniteenuse klientide huvide kaitsmise ja edendamise eest vastutavad riiklikud reguleerivad
asutused tavaliselt asjaomase riigi territooriumil ning nad ei saa kontrollida teises liikmesriigis asuva külastatava võrgu
operaatoreid, kelle käitumisest kliendid rahvusvaheliste rändlusteenuste kasutamisel sõltuvad. See takistus võiks vähendada
ka nende meetmete tõhusust, mis liikmesriigid on võtnud neile jäänud pädevuse piires tarbijakaitse eeskirjade kehtestamiseks.
(9)      Sellises olukorras tunnetavad liikmesriigid survet võtta meetmeid rahvusvahelise rändluse tasude taseme reguleerimiseks, kuid
[…] reguleerivas raamistikus riiklike reguleerivate asutuste kehtestatav regulatiivsete eelkohustuste mehhanism ei ole osutunud
piisavalt tõhusaks, et võimaldada neil asutustel tegutseda asjaomasel turul otsustavalt tarbijate huvides.”
Kõnesoleva määruse põhjendustest 12 ja 13 nähtub, et määruses on arvestatud rändlusteenuse turgude eripära, millega on põhjendatud
erakorralised meetmed, mis väljuvad reguleerivas raamistikus ette nähtud meetmete piiridest.
Määruse nr 717/2007 eesmärke puudutavas osas on põhjenduses 14 märgitud, et „[r]eguleerivad kohustused tuleks rändlusklientide
huvide kaitsmiseks kehtestada nii jae- kui ka hulgimüügi tasandil, kuna kogemused on näidanud, et kogu ühendust hõlmavate
rändlusteenuste hulgihindade alandamine ei pruugi kajastuda rändluse madalamates jaehindades, sest puuduvad stiimulid nende
alandamiseks. Teisalt võiksid meetmed jaehindade vähendamiseks, ilma et kohandataks hulgimüügiteenuste pakkumisega seotud
kulude taset, ohustada kogu ühendust hõlmava rändluse turu reeglipärast toimimist.”
Mainitud määruse põhjenduses 16 on öeldud, et määrus näeb ette „[ü]his[e] lähenemis[e] […], et maapealsete üldkasutatavate
mobiiltelefonivõrkude kasutajad ei maksaks ühenduses reisides kogu ühendust hõlmavate rändlusteenuste eest helistamisel või
häälkõne vastuvõtmisel ülemäära kõrget hinda […]. Pidades silmas asjaomaste teenuste piiriülest iseloomu, on vaja nimetatud
ühist lähenemist, et mobiiltelefonioperaatorid võiksid tegutseda ühtes sidusas reguleerivas raamistikus, mis põhineb objektiivselt
kehtestatud kriteeriumidel”.
Määrusega nr 717/2007 ette nähtud reguleeriv lähenemisviis peaks – vastavalt põhjendusele 19 – „tagama ka, et kogu ühendust
hõlmava rändluse jaehinnad peegeldaksid teenuse pakkumisega seotud kulusid mõistlikumalt, kui see on seni toimunud.”
Selle kohta on määruse põhjenduses 38 öeldud, et kuna mainitud eesmärke „ei ole liikmesriikidel võimalik piisavalt saavutada
turvalisel, harmoneeritud ja õigeaegsel viisil ja seetõttu võib neid pigem saavutada ühenduse tasandil, võib ühendus võtta
meetmeid kooskõlas [EÜ] asutamislepingu artiklis 5 sätestatud subsidiaarsuse põhimõttega”.
Määruse nr 717/2007 sisu puudutavas osas on artikli 1 lõikes 1 öeldud:
„Käesoleva määrusega kehtestatakse ühine lähenemine […], aidates sellega kaasa siseturu sujuvale toimimisele, saavutades samas
tarbijakaitse kõrge taseme, tagades mobiiltelefonioperaatorite vahelise konkurentsi ja säilitades nii stiimulid uuendusteks
kui tarbijaeelistuse. […]”
Määruse nr 717/2007 artikli 2 lõike 2 punkti a kohaselt on „eurotariif” „artiklis 4 sätestatud suurimat tasu mitte ületav
mis tahes tariif, mida koduteenuse osutaja võib reguleeritud rändluskõnede osutamise eest kooskõlas nimetatud artikliga nõuda”.
Nimetatud määruse artikli 3 lõikes 1 on kindlaks määratud hulgimüügi keskmine tasu, mida külastatava võrgu operaator võib
rändluskliendi koduvõrgu operaatorilt nimetatud külastatavast võrgust algatatud reguleeritud rändluskõne pakkumise eest nõuda.
Selline tasu, hõlmates kõne algatamise, ülekandmise ja lõpetamise kulusid, ei võinud algselt ületada 0,30 eurot minuti kohta,
edaspidi – alates 30. augustist 2008 – 0,28 eurot minuti kohta ning alates 30. augustist 2009 – 0,26 eurot minuti kohta.
Jaemüügihinna osas on määruse nr 717/2007 artikli 4 lõigete 1 ja 2 kohaselt nõutav, et koduteenuse osutajad teeksid rändlusklientidele
reguleeritavate rändluskõnede osas kättesaadavaks eurotariifi, mis ei või olla kõrgem ülempiirist, mis on algselt 0,49 eurot
minuti kohta tehtud kõnede puhul ning 0,24 eurot minuti kohta vastuvõetud kõnede puhul. Edaspidi väheneb tehtavate kõnede
piirhind minuti kohta järk‑järgult 0,46 eurole, seejärel 0,43 eurole ning vastuvõetavate kõnede piirhind minuti kohta 0,22
eurole ning edasi 0,19 eurole vastavalt alates 30. augustist 2008 ja 30. augustist 2009. Kõnealuse artikli lõike 3 kohaselt
antakse kõikidele olemasolevatele rändlusklientidele hiljemalt 30. juulil 2007 võimalus valida kas eurotariif või mis tahes
muu rändlustariif, millest nad saavad koduteenuse osutajate teatada kahe kuu jooksul.
Määruse artikkel 6 paneb koduteenuse osutajatele rändlusklientide puhul kasutatavate jaehindade osas ette teavitamis- ja läbipaistvuskohustuse.
Määruse nr 717/2007 ja reguleeriva raamistiku suhet käsitlevad selle määruse artikli 1 lõige 3 ja artikkel 10. Artikli 1 lõige 3
sätestab:
„Käesolev määrus on erimeede raamdirektiivi artikli 1 lõike 5 tähenduses.”
Määruse nr 717/2007 artikkel 10 näeb ette:
„Raamdirektiivi [direktiivi 2002/21/EÜ] artiklile 1 lisatakse järgmine lõige:
„5.       Käesolev direktiiv ja eridirektiivid ei piira ühtki erimeedet, mis on vastu võetud rahvusvahelise rändluse reguleerimiseks
üldkasutatavates mobiiltelefonivõrkudes ühenduse piires.”
Lisaks on määruse nr 717/2007 artikli 11 lõikes 1 ette nähtud, et komisjon vaatab läbi selle määruse toimimise ning annab
sellest Euroopa Parlamendile ja nõukogule aru hiljemalt 30. detsembril 2008. Artikkel 13 näeb ette, et määruse kehtivus lõpeb
30. juunil 2010.

Menetlus põhikohtuasjas ja eelotsuse küsimused
Põhikohtuasja hagejad esitasid High Court of Justice (England & Wales), Queens’s Bench Division’ile (Administrative Court)
kaebuse, mis puudutas Mobil Roaming Regulations 2007 (2007. aasta määrus rändlusest mobiiltelefonivõrkudes), mis teeb võimalikuks
määruse nr 717/2007 teatavate sätete kohaldamise Ühendkuningriigis. Sisuliselt vaidlustavad hagejad nimetatud määruse kehtivuse
kolmel põhjusel, st et määrus on vastu võetud ebaõigel õiguslikul alusel ning et sellega on rikutud proportsionaalsuse ja
subsidiaarsuse põhimõtteid.
Põhikohtuasja kostja, Secretary of State for Business, Enterprise and Regulatory Reform leiab, et põhikohtuasja hagejate ja
GSM Associationi esitatud argumendid on vastuvõetamatud ning et nõue tunnistada määrus õigusvastaseks ei ole põhistatud.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus andis põhikohtuasja hagejatele loa esitada kohtule hagi ning otsustas menetluse peatada ja
esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.      Kas määrus (EÜ) nr 717/2007 on osaliselt või terviklikult õigusvastane, kuna EÜ artikkel 95 on selle määruse kehtestamiseks
väär õiguslik alus?
2.      Kas määruse (EÜ) nr 717/2007 artikkel 4 (koosmõjus artikli 2 [lõike 2] punkti a ja artikli 6 lõikega 3 osas, mis puudutab
eurotariifi ja eurotariifiga seotud kohustusi) on õigusvastane, kuna rändlus[teenus]e jaetasule kehtestatud piirhind rikub
proportsionaalsuse ja/või subsidiaarsuse põhimõtet?”

Eelotsuse küsimused

Esimene küsimus
Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et EÜ artikli 95 lõikes 1 nimetatud meetmete eesmärk peab olema parandada siseturu
loomise ja toimimise tingimusi (10. detsembri 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑491/01: British American Tobacco (Investments)
ja Imperial Tobacco, EKL 2002, lk I‑11453, punkt 60, ja 2. mai 2006. aasta otsus kohtuasjas C‑217/04: Ühendkuningriik
vs.
parlament ja nõukogu, EKL 2006, lk I‑3771, punkt 42). Kuigi üksnes sellest, et siseriiklike õigusnormide vahel esinevad erinevused,
ja abstraktsest ohust põhivabadustele või abstraktsest ohust konkurentsimoonutuste tekkeks ei piisa, et EÜ artikli 95 kasutamine
õigusliku alusena oleks põhjendatud, võib ühenduse seadusandja kasutada seda juhul, kui erinevused liikmesriikide õigusnormide
vahel puudutavad põhivabadusi ning mõjutavad seeläbi otseselt siseturu toimimist (12. detsembri 2006. aasta otsus kohtuasjas
C‑380/03: Saksamaa
vs
. parlament ja nõukogu, EKL 2006, lk I 11573, punkt 37 ja seal viidatud kohtupraktika) või tekitavad märkimisväärseid konkurentsimoonutusi
(5. oktoobri 2000. aasta otsus kohtuasjas C‑376/98: Saksamaa
vs
. parlament ja nõukogu, EKL 2000, lk I‑8419, punktid 84 ja 106).
Samuti on selle sätte kasutamine võimalik juhul, kui soovitakse vältida kaubavahetusele tulevikus tekkida võivaid takistusi,
mis tulenevad siseriiklike õigusnormide erinevast arengust. Siiski peab niisuguste takistuste tekkimine olema tõenäoline ja
meetme eesmärk peab olema takistuste ennetamine (eespool viidatud 12. detsembri 2006. aasta kohtuotsus Saksamaa
vs.
parlament ja nõukogu, punkt 38 ning seal viidatud kohtupraktika; 10. veebruari 2009. aasta otsus kohtuasjas C‑301/06: Iirimaa
vs
. parlament ja nõukogu, EKL 2009, lk I‑593, punkt 64; vt selle kohta ka eespool viidatud kohtuotsus Ühendkuningriik
vs
. parlament ja nõukogu, punktid 60–64).
Kui EÜ artiklil 95 põhineva aktiga on kõrvaldatud kõik takistused kaubavahetusele valdkonnas, mille ühtlustamiseks see on
vastu võetud, ei saa ühenduse seadusandjalt võtta võimalust kohandada seda akti vastavalt sellele, kuidas on muutunud asjaolud
või arenenud edasi teadmised, arvestades et tema ülesanne on tagada asutamislepingust tulenevate üldiste huvide kaitse (vt
selle kohta eespool viidatud kohtuotsus British American Tobacco (Investments) ja Imperial Tobacco, punktid 77 ja 78).
Selles osas on Euroopa Kohus eespool viidatud kohtuotsuse Ühendkuningriik
vs
. parlament ja nõukogu punktis 43 märkinud, et EÜ artiklis 95 kasutatud väljendiga „ühtlustamise meetmed” soovisid asutamislepingu
koostajad ühenduse seadusandjale anda sõltuvalt üldisest kontekstist ning ühtlustatava valdkonna erilistest asjaoludest hindamisruumi,
et valida soovitud tulemuseni jõudmiseks sobivaim ühtlustamistehnika, ning seda eriti valdkondades, mida iseloomustavad keerulised
tehnilised üksikasjad.
Kui EÜ artiklile 95 kui õiguslikule alusele tuginemise tingimused on täidetud, ei saa ühenduse seadusandjat takistada sellele
õiguslikule alusele tuginemast põhjendusel, et tarbijate kaitse on tehtava valiku juures määrav faktor (vt rahvatervise kaitse
kohta eespool viidatud 5. oktoobri 2000. aasta kohtuotsus Saksamaa
vs
. parlament ja nõukogu, punkt 88; eespool viidatud kohtuotsus British American Tobacco (Investments) ja Imperial Tobacco,
punkt 62, ning 12. juuli 2005. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑154/04 ja C‑155/04: Alliance for Natural Health jt, EKL 2005,
lk I‑6451, punkt 30).
Kontrollimisel, kas EÜ artikli 95 määruse nr 717/2007 õigusliku alusena kasutamise tingimused on täidetud, tuleb arvestada
kõiki eeltoodud kaalutlusi.
Määruse nr 717/2007 artikli 1 ning selle põhjenduste 16 ja 38 kohaselt nähakse selle määrusega ette ühine lähenemine eesmärgiga
tagada, et maapealsete üldkasutatavate mobiiltelefonivõrkude kasutajad ei maksaks kogu ühendust hõlmava rändlusteenuse eest
ülemäära kõrget hinda ning et operaatorid saaksid tegutseda objektiivsetel kriteeriumidel põhinevas ühtses sidusas reguleerivas
raamistikus. Seeläbi aitab määrus kaasa siseturu sujuvale toimimisele, et saavutada tarbijakaitse kõrge tase ning säilitada
mobiilsideoperaatorite vaheline konkurents.
Nagu nähtub määruse nr 717/2007 põhjendusest 1 ning määruse ettepaneku põhjendava osa punktist 1, olid rahvusvahelise rändlusteenuse
jaehinnad selle määruse vastuvõtmise ajal kõrged ning kulude ja hindade suhe polnud selline, nagu see peaks olema täielikult
konkurentsile rajatud turul. Seega tulenesid ülemäära kõrged jaehinnad ühtaegu nii välismaiste vastuvõtvate võrguoperaatorite
poolt nõutavatest kõrgetest hulgihindadest kui paljudel juhtudel ka koduvõrgu operaatorite poolt jaehinnale juurde arvestatud
kõrgetest lisatasudest.
Sellest tuleneb ühtlasi, et ka liikmesriikide reguleerivad asutused, võimuorganid ja tarbijakaitse ühendused käsitlesid kõrgeid
jaehindu jätkuva probleemina ühenduses tervikuna ning et katsed seda probleemi olemasolevate õigusnormide baasil lahendada
ei olnud viinud hindade langetamiseni.
Olemasolevate õigusnormidega, st nendega, mis kuulusid kohaldamisele määruse nr 717/2007 vastuvõtmise perioodil, ei olnud
– nagu nähtub selle määruse põhjendustest 6 ja 8 – riikide reguleerivatele asutustele antud võimalust võtta tulemuslikke ja
otsustavaid meetmeid eeskätt osas, mis puudutab kõnesolevate teenuste kõrgeid hulgihindu, millest sõltuvad jaehinnad, kuna
rändlusteenuse hulgimüügiturud on laadilt spetsiifilised ning teenus ise on piiriülene. Selles osas on ühenduse seadusandja
nentinud, et ühelt poolt oli riikide reguleerivatel asutustel raskusi märkimisväärse turujõuga ettevõtjate määratlemisel ning
teiselt poolt ei saa nad kontrollida teistes liikmesriikides asuvate külastatavate võrkude operaatoreid, kelle käitumisest
ühendust hõlmavat rändlusteenust kasutavad kliendid sõltuvad.
Neid asjaolusid arvestades pidas ühenduse seadusandja – nagu nähtub määruse nr 717/2007 põhjendustest 4 ja 12 – vajalikuks
reguleerivat raamistikku täiendada ja toetada, võttes kontseptuaalselt teistsugusele lähenemisviisile tuginedes vastu kõnesoleva
määruse, mis kujutab endast
ex ante
kohaldatavat erimeedet, kus on mainitud raamistiku puuduste kõrvaldamisel võetud arvesse rändlusteenuse turgude eripära.
Seadusandja on põhjenduses 4 märkinud, et mainitud raamistikuga ei ole riikide reguleerivatele asutustele antud piisavalt
vahendeid, et võtta tulemuslikke ja otsustavaid meetmeid rändlusteenuste hinnakujunduse suhtes ühenduse piires ning seega
ei taga see nende teenuste siseturu sujuvat toimimist. Seadusandja järeldab, et kõnesolev määrus on sobiv vahend selle olukorra
parandamiseks.
Sedasama konteksti arvestades on ühenduse seadusandja määruse nr 717/2007 põhjenduses 8 – tuginedes mainitud määruse ettepaneku
põhjendava osa punktis 1 öeldule – viidanud liikmesriikidele jäänud pädevusele tarbijakaitse eeskirjade kehtestamiseks, ning
leidnud, et antud konteksti iseloomustavad asjaolud võivad vähendada liikmesriikide poolt niisuguse pädevuse teostamisel võetud
meetmete tõhusust.
Ühenduse seadusandja on määruse põhjenduses 9 järeldanud, et liikmesriigid tunnetavad survet võtta meetmeid ühendust hõlmava
rändlusteenuse kõrgete jaehindadega seonduva probleemi lahendamiseks, mida pealegi komisjon on kohtuistungil kinnitanud.
Sellest nähtub, et ühenduse seadusandja on olnud konkreetselt olukorras, kus tundus tõenäoline, et ühendust hõlmava rändlusteenuse
kõrgete jaehindadega seonduva probleemi lahendamiseks tuleb võtta siseriiklikke meetmeid, mis reguleerivad jaehindade tariife.
Nagu nähtub määruse ettepaneku põhjendava osa punktist 1 ning mõju‑uuringu punktist 2.4, võisid niisugused meetmed tuua kaasa
siseriiklike õigusnormide erinevaid arenguid.
Just neid asjaolusid arvestades otsustas ühenduse seadusandja, soovides – nagu käesoleva kohtuotsuse punktis 38 märgitud –
säilitada mobiilsideoperaatorite vahelise konkurentsi, astuda samme selleks, et ennetada meetmeid, mida liikmesriigid oleksid
neile tarbijakaitse valdkonnas jäänud pädevust kasutades tõenäoliselt kehtestanud.
Arvestades rändlusteenuste turgude toimimist, mida on kirjeldatud käesoleva kohtuotsuse punktides 7–11, ning rändlusteenuste
jae- ja hulgihindade märkimisväärset seotust, tuleb nentida, et asjaolu – et siseriiklikud õigusnormid, mille eesmärk on üksnes
jaehindade langetamine, ilma et kohandataks ühendust hõlmava rändlusteenuse hulgimüügiteenuste pakkumise kulude taset, arenesid
erinevalt – võib põhjustada märkimisväärseid konkurentsimoonutusi ja häirida kogu ühendust hõlmava rändlusteenuse turu reeglipärast
toimimist, nagu on märgitud määruse nr 717/2007 põhjenduses 14. Niisuguses olukorras on põhjendatud, et ühenduse seadusandja
peab silmas käesoleva kohtuotsuse punktis 38 nimetatud eesmärki, st eesmärki kaitsta siseturu reeglipärast toimimist.
Eeltoodust tuleneb, et määruse nr 717/2007 tegelik eesmärk on parandada siseturu toimimise tingimusi ning et selle võis vastu
võtta EÜ artikli 95 alusel.
Seega tuleb esimesele küsimusele vastata, et selle uurimisel ei ilmnenud midagi, mis võiks mõjutada määruse nr 717/2007 kehtivust.

Teine küsimus
Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib teise küsimusega teada, kas määrusega nr 717/2007 on rikutud proportsionaalsuse ja
subsidiaarsuse põhimõtteid, kuna sellega ei ole ette nähtud mitte üksnes hulgimüügi keskmise minutitasu ülempiiri, vaid see
kehtestab ülempiiri ka jaemüügi hindadele, ning näeb ette kohustuse teavitada rändluskliente nimetatud hindadest.
Proportsionaalsuse põhimõtte rikkumine
Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et proportsionaalsuse põhimõte kuulub ühenduse õiguse üldpõhimõtete hulka ning selle
kohaselt on nõutav, et ühenduse õigusnormidega rakendatavad meetmed oleksid vastava õigusaktiga taotletavate õiguspäraste
eesmärkide saavutamiseks sobivad ega läheks kaugemale sellest, mis on nende saavutamiseks vajalik (6. detsembri 2005. aasta
otsus liidetud kohtuasjades C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 ja C‑194/04: ABNA jt, EKL 2005, lk I‑10423, punkt 68 ja seal viidatud
kohtupraktika).
Mis puudutab nende tingimuste täidetuse kohtulikku kontrolli, siis Euroopa Kohus on tunnustanud ühenduse seadusandja ulatuslikku
kaalutlusõigust talle antud pädevuse teostamisel niisugustes valdkondades, kus ta peab tegema nii poliitilisi kui ka majanduslikke
või sotsiaalseid valikuid või kus ta peab läbi viima keerulisi hindamisi või andma hinnanguid. Seega ei tule välja selgitada
mitte seda, kas niisuguses valdkonnas võetud meede oli ainus või parim võimalik, kuna selle meetme õiguspärasust saab mõjutada
üksnes see, kui niisugune meede on pädevate institutsioonide poolt taotletavat eesmärki arvestades ilmselgelt sobimatu (vt
selle kohta 12. juuli 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑189/01: Jippes jt, EKL 2001, lk I‑5689, punktid 82 ja 83; eespool viidatud
kohtuotsus British American Tobacco (Investments) ja Imperial Tobacco, punkt 123; eespool viidatud kohtuotsus Alliance for
Natural Health jt, punkt 52, ning 7. juuli 2009. aasta otsus kohtuasjas C‑558/07: S.P.C.M jt, kohtulahendite kogumikus veel
avaldamata, punkt 42).
Siiski peab ühenduse seadusandja ka niisuguse kaalutlusõiguse olemasolul võtma tehtava valiku puhul aluseks objektiivsed kriteeriumid.
Lisaks peab ta erinevate võimalike meetmetega seotud piiranguid hinnates uurima, kas meede, mille ta on otsustanud võtta,
võib taotletavaid eesmärke arvestades õigustada ka arvestatavate negatiivsete majanduslike tagajärgede tekkimist osadele ettevõtjatele
(vt selle kohta 10. märtsi 2005. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑96/03 ja C‑97/03: Tempelman ja van Schaijk, EKL 2005,
lk I‑1895, punkt 48; 15. detsembri 2005. aasta otsus kohtuasjas C‑86/03: Kreeka
vs
. komisjon, EKL 2005, lk I‑10979, punkt 96, ja 12. jaanuari 2006. aasta otsus kohtuasjas C‑504/04: Agrarproduktion Staebelow,
EKL 2006, lk I‑679, punkt 37).
Seega peab Euroopa Kohus eespool mainitud kriteeriumide alusel uurima, kas – nagu on väitnud põhikohtuasja hagejad – määrusega
nr 717/2007 on rikutud proportsionaalsuse põhimõtet, kuna selles ei ole piirdutud hulgimüügihindade ülempiiride kehtestamisega,
vaid on ühtlasi ette nähtud ülempiirid ka jaemüügi hindadele ning kohustus nendest hindadest rändluskliente teavitada.
Selles osas on oluline esmalt meenutada, et komisjon viis enne määruse kohta ettepaneku koostamist läbi põhjaliku uuringu,
mille tulemus on kokkuvõtlikult ära toodud käesoleva kohtuotsuse punktis 5 nimetatud mõju‑uuringus. Sellest nähtub, et ta
uuris alternatiivseid võimalusi antud küsimuses, sealhulgas variante reguleerida kas ainult jae- või ainult hulgimüügihindu
– või mõlemaid –, ning hindas niisuguste eri tüüpi regulatsioonide majanduslikku mõju, samuti erinevate tariifsete meetmete
tagajärgi.
Rändlusteenuse pakkumise jaehindade ülempiiride kehtestamine määruse nr 717/2007 artikli 4 lõikes 2 ette nähtud eurotariifina
on – nagu nähtub eeskätt selle määruse artiklist 1 ning põhjendustest 14 ja 16 – suunatud muu hulgas sellele, et langetada
hindu, mida nende teenuste eest maksavad üldkasutatavate mobiiltelefonivõrkude kasutajad, ning kaitsta seeläbi tarbijaid.
Lisaks nähtub eeskätt määruse nr 717/2007 põhjendusest 19, et eurotariifi kehtestamine peaks tagama, et ühendust hõlmava rändlusteenuse
jaehinnad peegeldaksid teenuse pakkumisega seotud kulusid mõistlikumalt kui seni.
Nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktist 39, oli rändlusteenuse puhul kõne keskmine jaemüügihind ühenduses määruse nr 717/2007
vastuvõtmise perioodil kõrge ning kulude ja hindade suhe polnud selline, nagu see peaks olema täielikult konkurentsile rajatud
turul. Rändlusteenuse puhul oli kõne keskmine jaemüügihind sel ajal 1,15 eurot minuti kohta, mis tähendab, et – nagu mõju‑uuringu
kokkuvõttest näha – see on rohkem kui viis korda kõrgem teenuse hulgipakkumise tegelikust kulust.
Määruse nr 717/2007 artikli 4 lõikes 2 ette nähtud eurotariif on fikseeritud mainitud keskmisest hinnast veidi madalamana.
Pealegi, nagu määruse ettepaneku põhjendava osa punktist 3 nähtub, peegeldavad selles kehtestatud hindade ülempiirid vastavate
hulgimüügihindade ülempiire, nii et jaehinnad peegeldavad pakkujate kulusid senisest täpsemalt.
Neil asjaoludel tuleb jaemüügihindadele ülempiiri kehtestamist selle määrusega pidada asjakohaseks meetmeks, mis kaitseb tarbijaid
kõrgete hinnatasemete eest.
Mis puudutab kõnealuse meetme vajalikkust, siis see vaidlustati põhjendusega, et meede läheb kaugemale sellest, mis on vajalik
taotletava eesmärgi saavutamiseks, arvestades konkurentsi jaemüügiturgudel. Vähem piirava ja rohkem proportsionaalse lähenemisviisiga
oleks võidud reguleerida üksnes hulgimüügihindu, saavutades jaemüügihindade languse vaba konkurentsi kaudu vastavalt pakkumise
ja nõudluse reeglitele, ning jättes riikide reguleerivatele asutustele võimaluse sekkuda, juhul kui turud ei toimi õigusnormidega
konkreetselt kindlaks määratud kriteeriume silmas pidades nõuetekohaselt.
Selles osas nähtub määruse nr 717/2007 põhjendusest 14 eeskätt see, et ühenduse seadusandja lähtus eeldusest, et hulgihindade
alandamine ei pruugi kajastuda madalamates jaehindades, sest stiimulid selleks puuduvad.
Euroopa Parlament ja nõukogu viitavad põhjendustele, mis on ära toodud määruse ettepanekus, millest lähtudes ühenduse seadusandja
määruse nr 717/2007 vastu võttis, ja väidavad, et ainuüksi ühendust hõlmava rändlusteenuse hulgimüügituru reguleerimine ei
garanteeri seda, et madalamad hulgihinnad tooksid kaasa jaemüügihindade alandamise, kuna operaatoritel puudub konkurentsist
tulenev surve seda teha. Kogemused on näidanud, et hulgihindade langetamine ei too ilmtingimata kaasa madalamaid jaehindu.
Nõukogu täpsustas sellega seonduvalt, et seadusandja on pidanud jaehindade kontrolli vajalikuks eeskätt põhjusel, et antud
konkreetses valdkonnas toimub jaehindu puudutav konkurents peamiselt jaemüügi üldpaketi tasandil ning et suurema osa tarbijate
jaoks on rändlus üksnes üks väheoluline element selles paketis, nii et sellel ei ole otsustavat rolli ei operaatori valikul
ega otsusel operaatorit vahetada.
Institutsioonid, kes Euroopa Kohtule märkusi esitasid, viitasid ka mõju‑uuringule, kust nähtub, et rändlusteenuse turgude
dünaamikat peetakse keerukaks ja arenevaks, nii et on olemas oht, et hulgihindade langus ei tähenda jaehindade langetamist.
Ühtlasi nähtub sellest, et seega on mõistlik samal ajal reguleerida ka jaehindu. Pealegi on GRE oma 22. märtsi 2006. aasta
vastuses (punkt 3.12), mille ta esitas enne mõju‑uuringu koostamist toimunud avaliku konsulteerimise käigus, märkinud, et
niisugune oht esineb eeskätt liikmesriikides, mille turgudel on konkurents väiksem.
Lisaks tuleb nentida, et ainuüksi hulgihindade reguleerimisel ei ole tarbijate jaoks otsest ja vahetut mõju. Vastupidi, nende
olukorda võib otseselt parandada üksnes jaehindade reguleerimine.
Lisaks tuleb meenutada, nagu nähtub määruse nr 717/2007 põhjendusest 13, et seadusandja on tunnistanud, et tegemist on erakorraliste
meetmetega, mis on õigustatud tulenevalt rändlusteenuse turgude eripärast.
Neil asjaoludel ja arvestades eeskätt tõika, et ühenduse seadusandjal on antud valdkonnas ulatuslik kaalutlusõigus, mis tähendab
majanduslikke valikuid, mille jaoks ta peab läbi viima keerulisi hindamisi ja andma hinnanguid, võis ta õigustatult järeldada,
et ainuüksi hulgimüügiturgude reguleerimine ei anna samasugust tulemust nagu käsitlusel olev regulatsioon, mis hõlmab nii
hulgi- kui jaemüügiturgu, ning seega oli viimatu nimetatu reguleerimine vajalik.
Arvestades asjaolu, kuivõrd oluline on tarbijakaitse eesmärk EÜ artikli 95 lõike 3 puhul, on niisugune ajaliselt piiritletud
meede nagu antud juhul käsitletu, mis puudutab konkurentsile avatud turgu ja võimaldab tagada, et tarbijad oleksid vahetult
kaitstud ülemäära kõrgete hindade eest, proportsionaalne taotletava eesmärgiga, kuigi see võib osadele ettevõtjatele tuua
kaasa negatiivseid majanduslikke tagajärgi.
Seega tuleb nentida, et ühenduse seadusandja ei ole ületanud oma kaalutlusõiguse piire, kui nägi määruse nr 717/2007 artiklis 4
lisaks hulgihindade ülempiirile ette ka jaehindade ülempiiri. Sama kehtib selle määruse artikli 6 lõikes 3 ette nähtud teavitamiskohustuse
kohta, kuna mainitud säte tugevdab jaehindade regulatsiooni kasulikku mõju ning on põhjendatud tulenevalt eesmärgist kaitsta
tarbijaid.
Järelikult ei ole määruse nr 717/2007 artikliga 4 ja artikli 6 lõikega 3 proportsionaalsuse põhimõtet rikutud.
Subsidiaarsuse põhimõtte rikkumine
Siinkohal tuleb meenutada, et subsidiaarsuse põhimõte on sätestatud EÜ artikli 5 teises lõigus ning seda on täpsustatud asutamislepingule
lisatud protokolliga subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtete kohaldamise kohta, mille kohaselt valdkondades, mis ei
kuulu ühenduse ainupädevusse, võtab ühendus kooskõlas subsidiaarsuse põhimõttega meetmeid ainult niisuguses ulatuses ja siis,
kui liikmesriigid ei suuda täielikult saavutada kavandatava meetme eesmärke ning seetõttu võib neid kavandatava meetme ulatuse
või toime tõttu paremini saavutada ühenduse tasandil. Kõnesoleva protokolli artiklis 5 on ära toodud ka juhised, mis puudutavad
nende tingimuste täidetuse kontrollimist.
Seadusandlikke akte puudutavas osas on mainitud protokolli artiklites 6 ja 7 täpsustatud, et ühenduse osalus nende puhul peab
piirduma sellega, mis on vajalik, ning et ühenduse meetmed peavad jätma liikmesriikidele nii suure otsustusruumi kui võimalik,
kuid et see otsustusõigus peab siiski olema kooskõlas meetmega taotletava eesmärgi ja asutamislepingust tulenevate nõuetega.
Lisaks on protokolli artiklis 3 täpsustatud, et subsidiaarsuse põhimõte ei sea kahtluse alla ühendusele asutamislepinguga
antud pädevust, nii nagu Euroopa Kohus on seda tõlgendanud.
Euroopa Kohus on asunud seisukohale, et kui ühenduse seadusandja kasutab EÜ artiklit 95 õigusliku alusena, on subsidiaarsuse
põhimõte kohaldatav, kuna see säte ei anna ühendusele ainupädevust majandustegevuse reguleerimiseks siseturul (eespool viidatud
kohtuotsus British American Tobacco (Investments) ja Imperial Tobacco, punkt 179).
Selles osas tuleb meenutada, et ühenduse seadusandja, soovides säilitada mobiilsideoperaatorite vahelise konkurentsi, on määruse
nr 717/2007 vastuvõtmisega kehtestanud ühise lähenemisviisi, et aidata eeskätt kaasa siseturu sujuvale toimimisele, võimaldades
operaatoritel tegutseda ühtses õiguslikus raamistikus.
Nagu tuleneb määruse põhjendusest 14, on rändlusteenuse jae- ja hulgimüügihindade seotusel märkimisväärne tähtsus, nii et
meede, millega alandatakse üksnes jaehindu, ilma et kohandataks ühendust hõlmava rändlusteenuse hulgimüügiteenuste pakkumise
kulude taset, võib häirida kogu ühendust hõlmava rändlusteenuse turu reeglipärast toimimist. Ühenduse seadusandja järeldas,
et selleks, et tema poolt võetav meede aitaks kaasa kõnesolevate teenuste siseturu sidusale toimimisele, peab see tuginema
ühisele lähenemisviisile nii hulgi- kui jaehindade osas.
Mainitud seotusest tuleneb, et ühenduse seadusandja võis õiguspäraselt asuda seisukohale, et tema poolt võetava meetme raames
tuleb reguleerida ka jaehindu. Määrusega nr 717/2007 kehtestatud ühist lähenemisviisi arvestades saab sellega taotletavat
eesmärki saavutada paremini ühenduse tasandil.
Seega ei ole määruse nr 717/2007 artikli 4 ja artikli 6 lõikega 3 subsidiaarsuse põhimõtet rikutud ning need ei ole õigusvastased.
Arvestades eeltoodud kaalutlusi tervikuna, tuleb teisele küsimusele vastata, et selle uurimisel ei ilmnenud midagi, mis võiks
mõjutada määruse nr 717/2007 artikli 4 ja artikli 6 lõike 3 sätete kehtivust.

Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab
kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud,
ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:
Esitatud küsimuste uurimisel ei ilmnenud midagi, mis võiks mõjutada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. juuni 2007. aasta määruse
(EÜ) nr 717/2007, milles käsitletakse rändlust üldkasutatavates mobiiltelefonivõrkudes ühenduse piires ja millega muudetakse
direktiivi 2002/21/EÜ, kehtivust.
Allkirjad
*
Kohtumenetluse keel: inglise.