CELEX: 61989CJ0174
Støtte til smør beregnet til fremstilling af konditorvarer
fortabelse af licitationssikkerhed
tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og ligebehandlingsprincippet

1 Ved kendelse af 20 . april 1989, indgaaet til Domstolen den 22 . maj 1989, har Verwaltungsgericht Frankfurt am Main i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 177 forelagt to praejudicielle spoergsmaal med henblik paa at faa oplyst, om artikel 12, stk . 1, i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1932/81 af 13 . juli 1981 om stoette til smoer og smoerkoncentrat beregnet til fremstilling af konditorvarer, konsumis og andre levnedsmiddelprodukter ( EFT L 191, s . 6 ) er gyldig, subsidiaert om bestemmelsen kan erklaeres for uanvendelig af billighedsgrunde i den for retten verserende sag .
2 Spoergsmaalene er rejst under en sag, Hoche GmbH ( herefter benaevnt Hoche ) har anlagt mod Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche Marktordnung ( BALM ) med paastand om frigivelse af en licitationssikkerhed, som Hoche havde stillet, og som BALM havde erklaeret fortabt i medfoer af artikel 12, stk . 1, litra c ), i forordning nr . 1932/81 .
3 Formaalet med forordning nr . 1932/81 er at lette afsaetningen af markedsmoer ved ydelse af en stoette, hvis stoerrelse fastsaettes ved licitation . Kun virksomheder, som enten anvender smoer direkte til fremstilling af konditorvarer, konsumis eller andre levnedsmiddelprodukter, eller som forarbejder markedssmoer til smoerkoncentrat, der er beregnet til fremstilling af saadanne produkter, kan deltage i licitationerne . Virksomheder, der fremstiller smoerkoncentrat, skal som garanti for, at forarbejdningsforpligtelsen opfyldes, stille en forarbejdningssikkerhed . Naar der stilles en saadan sikkerhed, sker der for de paagaeldende maengder en frigivelse af den licitationssikkerhed, som den bydende har maattet stille for at kunne deltage i licitationen . I henhold til artikel 12, stk . 1, litra c ), i forordning nr . 1932/81 fortabes licitationssikkerheden derimod - bortset fra tilfaelde af force majeure - for den maengde, for hvilken den bydende ikke har stillet forarbejdningssikkerhed inden for den fastsatte frist .
4 Det fremgaar af oplysningerne i hovedsagen, at Hoche, der fremstiller smoerkoncentrat, i marts, april og maj 1985 deltog i de saerlige licitationer nr . 76-81, som blev afholdt i medfoer af forordning nr . 1932/81, og at virksomheden fik tilslag for 1 672 tons markedssmoer, som den forpligtede sig til at forarbejde til smoerkoncentrat, og som den stillede den dertil svarende licitationssikkerhed for .
5 Af markedspolitiske grunde oenskede Kommissionen at nedbringe lagrene af interventionssmoer, og den 21 . maj 1985 nedsatte den mindstesalgsprisen for interventionssmoer fra 1,15 til 1,05 ECU, samtidig med, at forarbejdningsomkostningerne ved fremstilling af smoerkoncentrat blev forhoejet fra 0,14 til 0,16 ECU . Dette medfoerte en betydelig forskel i prisniveauet for henholdsvis markedssmoer og interventionssmoer, idet markedssmoer, selv efter medregning af forarbejdningsstoetten, blev 10,65% dyrere end interventionssmoer .
6 Som foelge af denne prisforskel mellem markedssmoer og interventionssmoer, var det ikke laengere rentabelt at forarbejde markedssmoer til smoerkoncentrat . Hoche besluttede sig derfor til ikke at opfylde den forpligtelse til at forarbejde markedssmoer, som virksomheden havde paataget sig i forbindelse med licitationerne nr . 76-81, men til i stedet at indkoebe interventionssmoer . Den oplagrede de maengder markedssmoer, den havde faaet tilslag for, og den stillede ikke forarbejdningssikkerhed for disse maengder .
7 Den 20 . september 1985 udstedte Kommissionen forordning ( EOEF ) nr . 2661/85 om midlertidig undtagelse fra forordning ( EOEF ) nr . 262/79 og ( EOEF ) nr . 1932/81, for saa vidt angaar smoer beregnet til fremstilling af konditorvarer, konsumis og andre levnedsmiddelprodukter ( EFT L 252, s . 13 ). Herved ville Kommissionen tilskynde virksomhederne til at indkoebe interventionssmoer med henblik paa at fremme afsaetningen af lagrene . I forordningen bestemtes det, at de bydende ved de saerlige licitationer nr . 76-81 kunne frigoeres fra de forpligtelser, de havde paataget sig i henhold til forordning nr . 1932/81, i det omfang forarbejdningsfristen endnu ikke var udloebet, saafremt de i henhold til Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 262/79 af 12 . februar 1979 om salg til nedsat pris af smoer beregnet til fremstilling af konditorvarer, konsumis og andre levnedsmiddelprodukter ( EFT L 41, s . 1 ) blev erklaeret for tilslagsmodtagere af en maengde interventionssmoer, der var 25% stoerre end den maengde, for hvilken de anmodede om at blive frigjort fra deres forpligtelser i henhold til forordning nr . 1932/81 .
8 Efter ikrafttraedelsen af forordning nr . 2661/85 den 21 . september 1985 gjorde Hoche for en del af den maengde markedssmoer, der i henhold til forordning nr . 1932/81 bestod en forarbejdningsforpligtelse for, brug af muligheden i henhold til forordning nr . 2661/85 for at omdanne forpligtelsen til at forarbejde markedssmoer til et tilbud om at koebe interventionssmoer .
9 For den del af markedssmoerret, som Hoche ikke havde stillet forarbejdningssikkerhed for, og for hvilken virksomheden ikke var blevet frigjort fra sine forpligtelser i henhold til forordning nr . 1932/81 - idet den ikke havde gjort brug af omdannelsesmuligheden i henhold til forordning nr . 2661/85 - traf BALM derimod i medfoer af artikel 12, stk . 1, i forordning nr . 1932/81 afgoerelse om, at virksomheden havde fortabt licitationssikkerheden . Hoche indbragte BALM' s afgoerelse for Verwaltungsgericht Frankfurt am Main med paastand om frigivelse af sikkerheden .
10 I forelaeggelseskendelsens grunde har Verwaltungsgericht udtalt, at BALM' s afgoerelse om at erklaere licitationssikkerheden fortabt var i overensstemmelse med artikel 12, stk . 1, i forordning nr . 1932/81, og at retten derfor under normale omstaendigheder ikke ville have betaenkeligheder ved at frifinde BALM for kravet . I den konkrete sag forelaa der dog en saerlig situation, som Kommissionen havde givet anledning til ved at udstede forordning nr . 2661/85 . Under hensyn til de betingelser, der var fastlagt i forordningen, maatte fortabelsen af licitationssikkerheden, jfr . artikel 12, stk . 1, i forordning nr . 1932/81, for Hoche fremstaa som en tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet og ligebehandlingsprincippet, saaledes at der kunne opstaa tvivl om gyldigheden af denne bestemmelse i forordning nr . 1932/81, eller i hvert fald om bestemmelsens anvendelighed i hovedsagen .
11 Paa denne baggrund har Verwaltungsgericht Frankfurt am Main udsat sagen og forelagt Domstolen en anmodning om praejudiciel afgoerelse af foelgende spoergsmaal :
"a ) Er artikel 12, stk . 1, i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1932/81 af 13 . juli 1981 ugyldig under hensyn til, at den ikke udelukker fortabelse af licitationssikkerhed for det tilfaelde, at en virksomhed i 1985 har modtaget tilslag i forbindelse med de saerlige licitationer nr . 76-81, men ikke har stillet nogen forarbejdningssikkerhed og i stedet - i et omfang svarende til tilslagsmaengden - har koebt og forskriftsmaessigt forarbejdet interventionssmoer i henhold til Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 262/79 af 12 . februar 1979 paa et tidspunkt forud for ikrafttraedelsen af Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 2661/85 af 20 . september 1985?
b ) Saafremt spoergsmaal a ) besvares benaegtende, skal anvendelsen af artikel 12, stk . 1, i forordning ( EOEF ) nr . 1932/81 da suspenderes i det konkrete tilfaelde, naar de i spoergsmaal a ) naevnte omstaendigheder foreligger?"
12 Vedroerende sagens faktiske omstaendigheder, retsforhandlingernes forloeb samt de skriftlige indlaeg, der er indgivet for Domstolen, henvises i oevrigt til retsmoederapporten . Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende, saafremt det paa de enkelte punkter er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation .
Foerste spoergsmaal
13 Den forelaeggende ret har stillet dette spoergsmaal, fordi den finder det tvivlsomt, om artikel 12, stk . 1, i forordning nr . 1932/81 er lovlig under omstaendigheder som dem, der foreligger i hovedsagen, idet proportionalitetsprincippet og ligebehandlingsprincippet kan vaere tilsidesat .
14 Den forelaeggende ret har i denne forbindelse anfoert, at proportionalitetsprincippet maa antages at vaere tilsidesat i det foreliggende tilfaelde . Det formaal, der forfoelges med fortabelsen af licitationssikkerheden - nemlig at opnaa garanti for, at markedssmoer forarbejdes til smoerkoncentrat, der er beregnet til fremstilling af levnedsmiddelprodukter - bestod ikke laengere paa det tidspunkt, hvor BALM erklaerede den af Hoche stillede licitationssikkerhed fortabt . Tvaertimod fremgik det netop af forordning nr . 2661/85, at Kommissionen efter den nedsaettelse af mindstesalgsprisen for interventionssmoer, der var truffet beslutning om den 21 . maj 1985, ikke laengere tillagde forarbejdning af markedssmoer nogen betydning, men derimod soegte at omdirigere efterspoergslen henimod forbrug af interventionssmoer . Hoche havde imidlertid handlet i overensstemmelse hermed ved at indkoebe interventionssmoer, allerede inden forordning nr . 2661/85 traadte i kraft, saaledes at der for denne virksomheds vedkommende ikke var noget grundlag for fortabelsen af licitationssikkerheden .
15 Den forelaeggende ret har endvidere anfoert, at ligebehandlingsprincippet maa antages at vaere tilsidesat i den konkrete sag, idet forordning nr . 2661/85 ikke fandt anvendelse paa samme maade paa alle de bydende ved licitationerne nr . 76-81 . Hoches konkurrenter, der ved forordningens ikrafttraeden endnu ikke havde indkoebt interventionssmoer, kunne fuldt ud goere brug af omdannelsesmuligheden ifoelge forordningen, og de udsatte sig dermed ikke for at fortabe licitationssikkerheden, medens dette netop blev resultatet for Hoche, der allerede havde koebt interventionssmoer forud for ikrafttraedelsen af forordning nr . 2661/85 .
16 Med henblik paa besvarelsen af det foerste praejudicielle spoergsmaal, skal der indledningsvis henvises til artikel 12, stk . 1, i forordning nr . 1932/81, der har foelgende ordlyd :
"Bortset fra tilfaelde af force majeure fortabes licitationssikkerheden for den maengde, for hvilken den bydende :
a ) har trukket budet tilbage efter udloebet af den i artikel 4, stk . 2 og 3, fastsatte frist for indgivelse af bud, eller
b ) saafremt det drejer sig om smoer :
ikke har forarbejdet smoerret til de i artikel 2, stk . 1, litra a ), omhandlede produkter inden for den fastsatte frist,
c ) saafremt det drejer sig om smoerkoncentrat :
ikke har stillet den i artikel 7, stk . 2, omhandlede forarbejdningssikkerhed inden for den fastsatte frist ."
17 Det fremgaar af en gennemgang af denne bestemmelse, at den indeholder en udtoemmende opregning af grundene til, at en licitationssikkerhed, der er stillet i forbindelse med licitationer vedroerende ydelse af stoette til smoer og smoerkoncentrat, kan fortabes .
18 Det maa dernaest konstateres, at det tilfaelde, der foreligger i hovedsagen, falder ind under de grunde til, at licitationssikkerheden fortabes, som er naevnt i artikel 12, stk . 1, litra c ), i forordning nr . 1932/81 . I sagen for den forelaeggende ret er det saaledes ubestridt, at Hoche ikke stillede forarbejdningssikkerhed for de maengder markedssmoer, virksomheden havde erhvervet ved de saerlige licitationer nr . 76-81, idet den af oekonomiske grunde undlod at forarbejde det markedssmoer, den havde faaet tilslag for, til smoerkoncentrat . Under disse omstaendigheder har BALM' s afgoerelse om at erklaere den af Hoche stillede licitationssikkerhed fortabt kun vaeret en retlig foelge af virksomhedens adfaerd, jfr . artikel 12, stk . 1, litra c ), i forordning nr . 1932/81 .
19 I oevrigt kan denne retsfoelge kun vaere i strid med proportionalitetsprincippet, hvis det middel, der hjemles - i dette tilfaelde forpligtelsen til at stille en sikkerhed - ikke er egnet til at virkeliggoere den tilsigtede maalsaetning eller gaar ud over, hvad der er noedvendigt med henblik herpaa ( jfr . f.eks . dom af 18 . november 1987, Maizena, praemis 15, sag 137/85, Sml . s . 4587 ).
20 Det foelger imidlertid af artikel 12, stk . 1, i forordning nr . 1932/81, at formaalet med kravet om, at der skal stilles licitationssikkerhed, dels er at sikre, at de virksomheder, der deltager i en licitation, ikke afgiver fiktive bud, som kan forvanske beregningsgrundlaget for stoetten, dels at sikre, at virksomhederne inden for den fastsatte frist anvender markedssmoerret i overensstemmelse med bestemmelserne i forordning nr . 1932/81 . For de tilfaelde, hvor markedssmoerret ikke anvendes direkte til fremstilling af konditorvarer, konsumis eller andre levnedsmiddelprodukter, men forarbejdes til smoerkoncentrat, der er beregnet til fremstilling af de produkter, der er naevnt i forordning nr . 1932/81, paalaegges der ved forordningen en forpligtelse til at stille en forarbejdningssikkerhed, der skal tjene som garanti for, at smoerkoncentratet anvendes i overensstemmelse med forordningens bestemmelser . I henhold til forordningens artikel 12, stk . 2, litra c ), frigives licitationssikkerheden oejeblikkelig for de maengder smoerkoncentrat, for hvilke der er stillet forarbejdningssikkerhed .
21 Da Hoche, som det fremgaar af oplysningerne i hovedsagen, ikke har opfyldt sin forpligtelse til at forarbejde den maengde markedssmoer, som virksomheden erhvervede ved licitationerne nr . 76-81, til smoerkoncentrat og til at stille forarbejdningssikkerhed for disse smoermaengder, kan fortabelsen af lictationssikkerheden, der er en integrerende bestanddel af en ordning, som virksomheden frivilligt og i egen interesse har valgt at benytte, ikke antages at vaere uforholdsmaessig for det tilfaelde, at den risiko, sikkerheden er stillet for, indtraeder .
22 I forelaeggelseskendelsens grunde har den nationale ret i oevrigt selv udtalt, at den under saedvanlige omstaendigheder ikke ville have betaenkeligheder ved at frifinde sagsoegte for Hoches krav . Den saerlige situation, der i hovedsagen har givet retten anledning til at betragte fortabelsen af licitationssikkerheden som en tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet, opstod foerst ved udstedelsen af forordning nr . 2661/85 .
23 Hertil bemaerkes, at gyldigheden af en bestemmelse i en generel retsakt som artikel 12, stk . 1, i forordning nr . 1932/81 ikke kan antages at afhaenge af, at der senere udstedes en saerlig forordning, hvorved der - som i forordning nr . 2661/85 - goeres undtagelse fra de almindelige regler for bestemte, udtrykkeligt anfoerte tilfaelde .
24 Tilsvarende overvejelser maa foere til, at den forelaeggende rets tvivl om, hvorvidt der i hovedsagen kan vaere sket en tilsidesaettelse af ligebehandlingsprincippet, fjernes .
25 Ifoelge Domstolens faste praksis kan ligebehandlingsprincippet kun antages at vaere tilsidesat, naar ensartede situationer behandles forskelligt, eller naar forskellige situationer behandles ens, medmindre en forskelsbehandling er objektivt begrundet ( jfr . f.eks . dom af 13 . december 1984, Sermide, praemis 28, sag 106/83, Sml . s . 4209 ).
26 Det er imidlertid ubestridt, at alle de bydende, der befinder sig i samme situation, behandles ens i henhold til forordning nr . 1932/81, saerligt med hensyn til fortabelse af licitationssikkerheden . En fortabelse af sikkerheden kan herefter ikke anses for at vaere udtryk for forskelsbehandling .
27 En eventuel tilsidesaettelse af ligebehandlingsprincippet i et tilfaelde som det, der foreligger i hovedsagen, kan saaledes kun have vaeret en foelge af ikrafttraedelsen af forordning nr . 2661/85 .
28 Herom bemaerkes ( jfr . praemis 23 ), at en generel bestemmelse ikke kan blive ugyldig som foelge af, at der paa et senere tidspunkt udstedes en saerlig undtagelsesbestemmelse .
29 Herefter findes gennemgangen af den forelaeggende rets foerste spoergsmaal intet at have frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 12, stk . 1, i forordning nr . 1932/81 under hensyn til, at bestemmelsen ikke udelukker fortabelse af licitationssikkerhed for det tilfaelde, at en virksomhed i 1985 har modtaget tilslag i forbindelse med de saerlige licitationer nr . 76-81, men ikke har stillet nogen forarbejdningssikkerhed og i stedet - i et omfang svarende til tilslagsmaengden - har koebt og forskriftsmaessigt forarbejdet interventionssmoer i henhold til forordning nr . 262/79 paa et tidspunkt forud for ikrafttraedelsen af forordning nr . 2661/85 .
Andet spoergsmaal
30 I forelaeggelseskendelsens grunde har den nationale ret udtalt, at den ikke anser det for tilfredsstillende, at artikel 12, stk . 1, i forordning nr . 1932/81 eventuelt erklaeres ugyldig . Som foelge heraf har retten - for det tilfaelde at det foerste praejudicielle spoergsmaal besvares benaegtende - stillet endnu et spoergsmaal, der gaar ud paa, om anvendelsen af artikel 12, stk . 1, i forordning nr . 1932/81 kan suspenderes af billighedsgrunde i et konkret tilfaelde .
31 Indledningsvis bemaerkes med henblik paa besvarelsen af dette spoergsmaal, at Domstolen allerede har antaget, at der ikke gaelder et generelt faellesskabsretligt princip vedroerende objektiv ubillighed . Domstolen har saaledes udtalt, at der ikke er faellesskabsretlig hjemmel til af billighedsgrunde at fritage for betaling af afgifter, der skal erlaegges i henhold til faellesskabsretten ( dom af 28 . juni 1977, Balkan Import-Export, praemisserne 8 og 10, sag 118/76, Sml . s . 1177 ). Domstolen har endvidere fastslaaet, at faellesskabsretten ikke indeholder en almindelig retsgrundsaetning, hvorefter en gaeldende faellesskabsbestemmelse ikke maa bringes i anvendelse af en national myndighed, naar bestemmelsen for den beroerte medfoerer saerligt alvorlige foelger, som faellesskabslovgiver klart ville have forsoegt at undgaa, saafremt man ved udstedelsen af bestemmelsen havde forudset dette tilfaelde ( dom af 14 . november 1985, Neumann, praemis 33, sag 299/84, Sml . s . 3663 ).
32 For saa vidt som den nationale rets tvivl om, hvorvidt artikel 12, stk . 1, i forordning nr . 1932/81 finder anvendelse i hovedsagen, skyldes vedtagelsen af forordning nr . 2661/85, maa det dernaest konstateres, at den konkrete anvendelse af en generel bestemmelse som artikel 12, stk . 1, i forordning nr . 1932/81 - af tilsvarende grunde som anfoert i forbindelse med gennemgangen af den forelaeggende rets foerste spoergsmaal - ikke kan afhaenge af, at der senere udstedes en saerlig undtagelsesretsakt som forordning nr . 2661/85 .
33 Endvidere bemaerkes, at det licitationssystem, hovedsagen drejer sig om, ikke har til formaal at sikre, at de bydende bevarer en fordel, som de har haft paa et bestemt tidspunkt . Tvaertimod skulle Kommissionen, som havde pligt til at forvalte smoerlagrene effektivt, tilpasse sin politik til de skiftende markedsvilkaar ( jfr . senest dom af 14 . februar 1990, Delacre m.fl . mod Kommissionen, praemisserne 26 og 32-34, sag C-350/88, Sml . s . 395 ).
34 Heraf foelger, at virksomhederne, naar de frivilligt og i egen interesse deltager i licitationer som dem, hovedsagen drejer sig om, selv baerer risiciene ved dispositionen, saa laenge Kommissionen ikke uforudsigeligt eller vilkaarligt aendrer de oekonomiske forhold eller de gaeldende bestemmelser .
35 Dette kan ikke antages at have vaeret tilfaeldet i hovedsagen . Paa baggrund af de stigende interventionslagre af smoer kunne Kommissionen nemlig - inden for rammerne af det skoen, der tilkommer den som ansvarlig for administrationen af smoerlagrene - med rette indtage det standpunkt, at efterspoergslen burde omdirigeres ved hjaelp af en nedsaettelse af mindstesalgsprisen for interventionssmoer . Endvidere var en velorienteret virksomhed som Hoche i stand til at forudse denne prisnedsaettelse, da Kommissionen i begyndelsen af 1985 havde fremsat forslag om en vaesentlig nedsaettelse af prisen paa interventionssmoer for mejeriaaret 1985/1986, og disse forslag var blevet offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende .
36 Herefter findes den forelaeggende rets andet spoergsmaal at maatte besvares med, at anvendelsen af artikel 12, stk . 1, i forordning nr . 1932/81 ikke kan suspenderes af billighedsgrunde i et konkret tilfaelde .
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
37 De udgifter, der er afholdt af Kommissionen, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke godtgoeres . Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger .
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN ( Anden Afdeling )
vedroerende de spoergsmaal, som er forelagt af Verwaltungsgericht Frankfurt am Main ved kendelse af 20 . april 1989, for ret :
1 ) Gennemgangen af den forelaeggende rets foerste spoergsmaal har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 12, stk . 1, i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1932/81 af 13 . juli 1981 om stoette til smoer og smoerkoncentrat beregnet til fremstilling af konditorvarer, konsumis og andre levnedsmiddelprodukter, under hensyn til at bestemmelsen ikke udelukker fortabelse af licitationssikkerhed for det tilfaelde, at en virksomhed i 1985 har modtaget tilslag i forbindelse med de saerlige licitationer nr . 76-81, men ikke har stillet nogen forarbejdningssikkerhed og i stedet - i et omfang svarende til tilslagsmaengden - har koebt og forskriftsmaessigt forarbejdet interventionssmoer i henhold til Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 262/79 af 12 . februar 1979 om salg til nedsat pris af smoer beregnet til fremstilling af konditorvarer, konsumis og andre levnedsmiddelprodukter, paa et tidspunkt forud for ikrafttraedelsen af Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 2661/85 af 20 . september 1985 om midlertidig undtagelse fra forordning ( EOEF ) nr . 262/79 og ( EOEF ) nr . 1932/81, for saa vidt angaar smoer beregnet til fremstilling af konditorvarer, konsumis og andre levnedsmiddelprodukter .
2 ) Anvendelsen af artikel 12, stk . 1, i forordning ( EOEF ) nr . 1932/81 kan ikke suspenderes af billighedsgrunde i et konkret tilfaelde .