CELEX: 62006CJ0428
Állami támogatások
Regionális vagy helyi önkormányzat által elfogadott adóintézkedések
Szelektív jelleg

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelmek az EK 87. cikk (1) bekezdésének értelmezésére vonatkoznak.
E kérelmeket az Union General de Trabajadores de La Rioja (a továbbiakban: UGT-Rioja) (C-428-06.), a Comunidad Autónoma de La Rioja (C-429/06–C-431/06.), a Comunidad Autónoma de Castilla y León (C-432/06–C-434/06.) és a Juntas Generales del Territorio Histórico de Vizcaya, a Diputaciones Forales de Álava, de Vizcaya és de Guipúzcoa, vagyis a Territorio Históricók de Vizcaya, de Álava és de Guipúzcoa illetékes hatóságai (a továbbiakban: helyi hatóságok), valamint a Cámara de Comercio, az Industria y Navegación de Bilbao és a Confederación Empresarial Vasca (a továbbiakban: Confebask) között az említett hatóságok által elfogadott adójogszabályok tárgyában folyamatban lévő peres eljárások keretében terjesztették elő.
A nemzeti jog
Az 1978. évi spanyol alkotmány
Az 1978. évi spanyol alkotmány (a továbbiakban: Alkotmány) 2. cikke, 31. cikkének (1) bekezdése, 137–139. cikke és 143. cikkének (1) bekezdése a következőképpen fogalmaz:
„
2. cikk
Az alkotmány, amely a spanyol nemzet, valamennyi spanyol közös és oszthatatlan hazájának a felbonthatatlan egységén alapul, elismeri és biztosítja a nemzetet alkotó nemzetiségek és régiók autonómiához való jogát és a közöttük lévő szolidaritást.
[…]
31. cikk
(1)   Valamennyi személy gazdasági teljesítőképességének arányában, az egyenlőség és a fejlődés elvén alapuló igazságos, és semmi esetre sem elkobzó jellegű adórendszeren keresztül hozzájárul a közkiadásokhoz.
[…]
VIII. cím – Az állam területi szervezete
Első fejezet – Általános elvek
137. cikk
Az államterület szervezete településekből, tartományokból és autonóm közösségekből áll, amelyek létrehozhatók. Mindezek autonómiát élveznek saját érdekeik képviselete céljából.
138. cikk
(1)   Az állam biztosítja a szolidaritás az Alkotmány 2. cikkében lefektetett elvének hatékony alkalmazását, figyelembe véve a spanyol terület különböző részei közötti megfelelő és igazságos gazdasági egyensúly megteremtését, különös tekintettel a szigetek helyzetére.
(2)   Az egyes autonóm közösségek jogállása közötti különbségek semmi esetre sem vezethetnek gazdasági vagy társadalmi előjogokhoz.
139. cikk
(1)   Minden spanyol az egész államterületen ugyanazokkal a jogokkal és kötelezettségekkel rendelkezik.
(2)   Egyetlen hatóság sem fogadhat el olyan intézkedéseket, amelyek az egész spanyol államterületen közvetlenül vagy közvetve akadályozzák a személyek szabad mozgását és letelepedését, valamint az áruk szabad mozgását.
[…]
III. fejezet – Az autonóm közösségek
143. cikk
(1)   Az Alkotmány 2. cikkében elismert autonómiához való jog alkalmazásában a közös történelmi, kulturális és gazdasági tulajdonságokkal rendelkező szomszédos tartományok, a szigetek és a történelmi regionális egységet alkotó tartományok önkormányzatot alakíthatnak, és autonóm közösségekké alakulhatnak a [VIII. cím] rendelkezéseivel és az egyes statútumokkal összhangban.”
Az Alkotmány 148. cikke, amely megnevezi azokat a területeket, amelyeken az autonóm közösségek hatáskört gyakorolhatnak, a következőképpen szól:
„(1)   Az autonóm közösségek a következő területeken gyakorolhatnak hatáskört:
[…]
3.
Területfejlesztés, városfejlesztés és lakásügy.
4.
Az autonóm közösség érdekében álló közmunka a közösség saját területén.
5.
Vasút és úthálózat, amelynek a vonala teljes egészében az autonóm közösség területén található, és az ugyanezen feltételek mellett, ezen eszközökkel vagy kábellel biztosított szállítás.
6.
Mentési célra használt kikötők, sportkikötők és sportrepülőterek, és általában a nem kereskedelmi célú kikötők és repülőterek.
7.
Mezőgazdaság és állattenyésztés az általános gazdasági rendelkezésekkel összhangban.
8.
Erdők és erdőgazdálkodás.
9.
Környezetvédelmi igazgatás.
10.
Az autonóm közösség érdekében álló hidraulikus létesítmények, csatornák és öntözőrendszerek tervezése, építése és üzemeltetése, valamint ásvány- és termálvizek.
11.
Belvízi halászat, a tenger gyümölcseinek halászata és akvakultúra, vadászat és folyami halászat.
12.
Helyi piacok.
13.
Az autonóm közösség gazdasági tevékenységének fejlesztése a nemzeti gazdaságpolitika által meghatározott keretek között.
14.
Kézműipar.
[…]”
Az Alkotmány 149. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(1)   Az államnak kizárólagos hatásköre van a következő területeken:
1.
Azon alapvelő feltételek szabályozása, amelyek biztosítják valamennyi spanyol egyenlőségét jogaik gyakorlása és alkotmányos feladataik teljesítése során.
[…]
6.
Kereskedelmi, büntetőjogi és büntetés-végrehajtási jogszabályalkotás; eljárásjogi szabályozás e terület azon szükséges sajátosságainak a sérelme nélkül, amelyek az autonóm közösségek anyagi jogának jellegzetességeiből következnek.
7.
Munkajogi szabályozás, annak az autonóm közösségek szervei általi alkalmazásának sérelme nélkül.
[…]
11.
Monetáris rendszer: deviza, átváltás és konvertibilitás; hitel, bankok és biztosítók szabályozását érintő alapvető szabályok.
[…]
13.
A gazdasági tevékenység általános tervezésének alapjai és koordinálása.
14.
Általános pénzügyek és államadósság.
[…]
17.
A szociális biztonság alapvető jogi szabályozása és gazdasági rendszere e szolgáltatások autonóm közösség általi végrehajtásának sérelme nélkül.
[…]
24.
Általános érdekű vagy olyan közmunkák, amelyeknek az elvégzése több autonóm közösséget érint.
[…]”
Az Alkotmány 156–158. cikke a következőképpen rendelkezik:
„
156. cikk
(1)   Az állami pénzügyekkel való koordinálás és a spanyolok közötti szolidaritás elvével összhangban az autonóm közösségek pénzügyi autonómiát élveznek hatásköreik fejlesztése és gyakorlása során.
(2)   Az autonóm közösségek a törvényekkel és az alapszabályokkal összhangban az állami adók beszedése, igazgatása és elszámolása területén eljárhatnak az állam képviseletében vagy az állammal együttműködésben.
157. cikk
(1)   Az autonóm közösségek forrásait a következők alkotják:
a)
Az állam által teljesen vagy részben átengedett adók; az állami adók utáni pótadók és annak bevételéből való egyéb részesedés.
b)
Saját adóik, illetékeik és különleges hozzájárulások.
c)
A területközi kompenzációs alapból történő juttatások és az általános állami költségvetésből történő egyéb juttatások.
d)
Vagyonukból származó bevételek és magánjogi bevételek.
e)
Hitelügyletekből származó bevételek.
(2)   Az autonóm közösségek semmi esetre sem hozhatnak területükön kívüli vagyonnal kapcsolatos, vagy olyan adóintézkedéseket, amelyek akadályozhatják az áruk vagy szolgáltatások szabad mozgását.
(3)   Alkotmányos törvény szabályozhatja az (1) bekezdésben felsorolt pénzügyi hatáskörök gyakorlását, az esetlegesen felmerülő konfliktusok megoldását szolgáló szabályokat, valamint az autonóm közösségek és az állam közötti pénzügyi együttműködés lehetőségeit.
158. cikk
(1)   Az általános állami költségvetés terhére juttatásokat lehet előírni az autonóm közösségek számára az általuk vállalt állami szolgáltatások és tevékenységek terjedelme, valamint az egész spanyol terület számára alapvető közszolgáltatások általuk vállalt minimális szintű teljesítése alapján.
(2)   A területközi gazdasági egyenlőtlenségek kiküszöbölése és a szolidaritás elvének megvalósítása céljából a beruházási kiadásokra létrejön egy kompenzációs alap, amelynek forrásait a Cortes Generales (parlament) felosztja az autonóm közösségek és adott esetben a tartományok között.”
Autonómiára vonatkozó szabályzat
Az Alkotmány 2. cikke, VIII. címének III. fejezete (143–158. cikk), valamint első kiegészítő és második átmeneti rendelkezéseinek értelmében Baszkföld autonóm közösséget alkot a Spanyol Királyságon belül. Baszkföld Autonóm Közösségét a Cortes Generales 1979. december 18-i 3/1979. sz. alkotmányos törvénye (306. sz. BOE, 1979. december 22., a továbbiakban: autonómiára vonatkozó szabályzat) által jóváhagyott, Baszkföld autonómiára vonatkozó szabályzata (Estatuto de Autonomía del País Vasco) igazgatja.
Baszkföld Autonóm Közösség Municipiosból (települések) álló három Territorio Históricóból (területi közigazgatási egységek) áll. Ezen autonóm közösség politikai és intézményi szervezete két különböző szintből, vagyis a Baszkföld egész területén közös intézményekből (autonóm kormány és parlament) és a helyi intézmények vagy szervezetek (Instituciones o Órganos Forales), a Territorio Historicóra korlátozott illetékességgel rendelkező szervekből áll.
Az autonómiára vonatkozó szabályzat 37. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)   Helyi szerveiket minden egyes Territorio Histórico saját jogrendszere szabályozza.
(2)   A jelen szabályozásban szereplő rendelkezések nem vezetnek a különleges, helyi rendszer jellegének vagy az egyes Territorio Históricók saját rendszerében előírt hatáskörök megváltoztatásához.
(3)   Mindenesetre ez utóbbiak területükön kizárólagos hatáskörrel rendelkeznek a következő területeken:
a)
Saját intézményeik felépítése, rendszere és működése.
b)
Költségvetésük kidolgozása és jóváhagyása.
c)
A településeken túli területhatárok meghatározása a tartományhatárok érintése nélkül.
d)
Mind közjogi vagy vagyonjogi, mind saját vagy közösségi tartományi és települési vagyonrendszer.
e)
Helyi választási rendszer.
f)
A jelen szabályzatban meghatározott vagy rájuk ruházott minden további hatáskör.
4.   A területükön gyakorolják továbbá a törvényhozói és végrehajtási hatalmat a baszk parlament által meghatározott területeken.”
Az autonómiára vonatkozó szabályzat 40. cikke előírja, hogy e hatáskörök megfelelő gyakorlására és finanszírozására Baszkföld „saját autonóm pénzügyi forrásokkal rendelkezik”.
Az említett szabályzat 41. cikke a következőképpen rendelkezik:
„1.   Az állam és Baszkföld közötti adóviszonyokat a gazdasági megállapodás (Concierto Económico) vagy egyezmények (Convenios) hagyományos, Fuerosra épülő rendszere szabályozza.
2.   A megállapodási rendszer tartalma tiszteletben tartja a következő elveket és iránymutatásokat, és megfelel azoknak:
a)
A Territorio Históricók illetékes intézményei területükön belül fenntarthatják, megállapíthatják és szabályozhatják adórendszerüket, az állam általános adórendszeréhez, azokhoz a rendelkezésekhez, amelyeket az állammal történő koordináció, adóharmonizáció és együttműködés céljából a Concierto tartalmaz, valamint a baszk parlament által az autonóm közösségen belüli hatállyal azonos céllal elfogadott rendelkezésekhez alkalmazkodva. A megállapodást törvény hagyja jóvá.
b)
Valamennyi adó – a vámok és az adómonopóliumon keresztül behajtott adó kivételével – kivetését, igazgatását, elszámolását, beszedését és ellenőrzését az egyes Territorio Históricón belül a Diputación Foralok biztosítják az állammal való együttműködés és az ez utóbbi által végzett ellenőrzések sérelme nélkül.
c)
A Territorio Históricók illetékes hatóságai elfogadják a kivételes és konjunkturális jellegű, az állam által a közös területen alkalmazandóként meghatározott adójogi szabályok területükön történő alkalmazása céljából a vonatkozó határozatokat. Ezek érvényességi ideje megegyezik az adójogi szabályok érvényességi idejével.
d)
Baszkföld állami hozzájárulása egy, egyes területeinek hozzájárulásaiból álló globális összeget alkot, mint az állam minden olyan terhéhez való azon hozzájárulás, amely nem az autonóm közösséget terheli.
e)
Az egyes Territorio Histórico fent említett egészet alkotó hozzájárulásainak a meghatározása érdekében egyrészt minden egyes Diputación Foral egy képviselőjéből és a baszk kormány azonos számú képviselőiből, és másrészt az állami közigazgatás azonos számú képviselőiből álló vegyes bizottságot állítanak fel. Az így rögzített hozzájárulást a gazdasági megállapodásban meghatározott időszakonként törvény hagyja jóvá, annak a szintén az e megállapodásban előírt eljárással végzett éves kiigazításának a sérelme nélkül.
f)
A megállapodási rendszer az Alkotmány 138. és 156. cikkében hivatkozott szolidaritás elvével összhangban alkamazandó.”
Gazdasági megállapodás
A Baszkföld Autonóm Közösség és a Spanyol Királyság közötti gazdasági megállapodást a 2002. május 23-i 12/2002. sz. törvény (Ley 12/2002 por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco, 124. sz. BOE, 2002. május 24., a továbbiakban: gazdasági megállapodás) hagyta jóvá.
A gazdasági megállapodás 2–4. cikke a következőképpen rendelkezik:
„
2. cikk: Általános elvek
Először –   A Territorio Históricók által felállított adórendszernek a következő elveket kell követnie:
o
A szolidaritás elvének tiszteletben tartása az Alkotmányban és az autonómiára vonatkozó szabályozásban előírt módon.
o
Az általános állami adóztatási szervezet figyelembevétele.
o
Az állammal való koordináció, adóharmonizáció és együttműködés a jelen gazdasági megállapodás rendelkezéseivel összhangban.
o
A Territorio Históricók intézményei közötti kölcsönös koordináció, adóharmonizáció és együttműködés az e célból a baszk parlament által meghatározott rendelkezésekkel összhangban.
o
Azon nemzetközi szerződések vagy egyezmények tiszteletben tartása, amelyeket a spanyol állam által aláírt vagy megerősített, vagy amelyekhez csatlakozott.
Különösen tiszteletben kell tartani a Spanyol Királyság által aláírt, kettős adóztatás elkerüléséről szóló nemzetközi egyezmények rendelkezéseit, valamint az Európai Unió adóharmonizációra vonatkozó jogszabályait, és el kell végezni az ezen egyezmények és szabályozások alkalmazásából fakadó visszatérítéseket.
Másodszor –   E megállapodás előírásait az adójogi normák értelmezéséről szóló általános adótörvény rendelkezéseivel összhangban kell értelmezni.
3. cikk: Adóharmonizáció
Az adózásra vonatkozó szabályozás kidolgozása során a Territorio Históricók:
a)
A terminológiát és a fogalmakat illetően tiszteletben tartják az általános adótörvényt a jelen gazdasági megállapodásban meghatározott sajátosságok sérelme nélkül.
b)
Olyan általános hatékony adóterhet írnak elő, amely egyenértékű azzal, amely az állam fennmaradó részében elő van írva.
c)
Az egész spanyol területen tiszteletben tartják és biztosítják a személyek szabad mozgását és letelepedését, valamint az áruk, a tőke és a szolgáltatások szabad mozgását, hátrányos megkülönböztetés, a vállalkozások versenyére vonatkozó szabályok sérelme vagy a források elosztásának aránytalansága nélkül.
d)
A közös területen alkalmazottal megegyező osztályozást alkalmaznak az ipari, a bányászati, a kereskedelmi, a szolgáltatási, a mezőgazdasági, a művészi tevékenységekre, a halászati és az állattenyésztési tevékenységekre, az említett tevékenységek esetleges részletesebb osztályázása kidolgozásának a sérelme nélkül.
4. cikk: Együttműködési elv
Először –   A Territorio Históricók illetékes hatóságai értesítik az állam közigazgatási szerveit az adójogi rendelkezések tervezeteiről, azok hatálybalépését megelőzően.
Az állami közigazgatás hasonlóképpen értesíti erről az említett intézményeket.
Másodszor –   Az állam eljárásokat dolgoz ki, amelyek lehetővé teszik Baszkföld intézményei számára azon nemzetközi megállapodásokban való együttműködést, amelyek hatással vannak a jelen gazdasági megállapodás alkalmazására.
Harmadszor –   Az állam és a Territorio Históricók az adóigazgatás, adóellenőrzés és adóbeszedés területén fennálló feladataik gyakorolása során késedelem nélkül és a kívánt formában minden adatot és információt megosztanak egymással, ha azt szükségesnek ítélik meg azok hatékonyabb kivetése érdekében.
A két közigazgatás különösen:
a)
az adatfeldolgozó központjaikon keresztül megosztják az általuk szükségesnek tartott adatokat. E célból egy műszaki kommunikációs rendszert állítanak fel. Évente közös és koordinált, adózásra vonatkozó informatikai tervet dolgoznak ki.
b)
az ellenőrző szervek a kiválasztott és koordinált célkitűzésekre, ágazatokra és eljárásokra, valamint a lakóhelyüket megváltoztató adóalanyokra, az adójogi átláthatósági rendszer alá tartozó vállalkozásokra és a forgalom arányában a társasági adó alá tartozó vállalkozásokra vonatkozóan közös ellenőrzési terveket készítenek.”
A gazdasági megállapodás 48–60. cikke az állam és a Baszkföld közötti pénzügyi kapcsolatokat szabályozza. E megállapodás 48–50. cikke a következőképpen rendelkezik:
„
48. cikk: Általános elvek
Az állam és Baszkföld közötti pénzügyi kapcsolatokat a következő elvek szabályozzák:
Először –
Hatáskörei fejlesztése és gyakorlása céljából adóügyi és pénzügyi autonómia Baszkföld intézményeinek.
Másodszor –
A szolidaritás elvének tiszteletben tartása az Alkotmányban és az autonómiára vonatkozó szabályzatban előírt módon.
Harmadszor –
Az állammal való koordináció és együttműködés a költségvetési stabilitás területén.
Negyedszer –
Baszkföld hozzájárulása az Autonóm Közösség által nem viselt állami terhekhez a jelen gazdasági megállapodásban meghatározott formában.
Ötödször –
Az állam által az önkormányzatok területén folyamatosan gyakorolt pénzügyi felülvizsgálati lehetőségek Baszkföld illetékes hatóságainak rendelkezésére állnak, mindazonáltal ez nem vezet a baszk helyi önkormányzatok annál alacsonyabb szintű autonómiájához, mint amelyet azok az általános szabályozás alapján élveznek.
49. cikk: A hozzájárulás fogalma
Baszkföld állami hozzájárulása az egyes Territorio Histórico hozzájárulásainak az összegéből álló összeg mint a Baszkföld Autonóm Közösség által nem viselt valamennyi állami teherhez való hozzájárulás.
50. cikk: A hozzájárulások gyakorisága és naprakésszé tétele
Először –   A gazdasági megállapodás vegyes bizottsága által előzetesen jóváhagyott, a Cortes Generales által elfogadott törvény alapján minden öt évben a jelen gazdasági megállapodásban lefektetett általános alaplevekkel összhangban meghatározzák a következő öt évben érvényes hozzájárulás kiszámításának módszerét, valamint jóváhagyják az ötéves időszak első éves hozzájárulása összegét.
Másodszor –   Az első évet követő minden egyes év folyamán a gazdasági megállapodás vegyes bizottsága a fenti albekezdésben hivatkozott törvény által jóváhagyott módszer alkalmazásával elvégzi a hozzájárulások naprakésszé tételét.
Harmadszor –   A jelen megállapodásban szereplő, hozzájárulást meghatározó módszert alkotó elvek az ötéves törvény keretében módosíthatók, ha az alkalmazásának körülményei és az abból származó tapasztalatok azt megkívánják.”
A gazdasági megállapodás előírja az egyenlő számú tagból álló két bizottság beavatkozását. Annak 61. cikke első albekezdése szerint a vegyes bizottság egyrészt minden egyes Territorio Histórico kormányának képviselőjéből, a baszk kormány ennek megfelelő számú képviselőjéből, másrészt az állami közigazgatás azonos számú képviselőjéből áll.
A gazdasági megállapodás 62. cikke előírja, hogy az említett vegyes bizottság feladata többek között az e megállapodás módosításával, a költségvetési stabilitás területén történő együttműködéssel és koordinációval, valamint az ötéves időszakban történő hozzájárulás kiszámítási módszerével, és az olyan megállapodások kötésével kapcsolatos egyetértés elérése, amelyekre az adóügyi és pénzügyi területen folyamatosan szükség van az említett megállapodás rendelkezéseinek helyes alkalmazása és végrehajtása érdekében.
A gazdasági megállapodás 63. cikke előírja az állami közigazgatás négy képviselőjéből és a Baszkföld Autonóm Közösség négy képviselőjéből álló koordinációs és normatív értékelési bizottság felállítását (Comisión de Coordinación y Evaluación Normativa). Ez utóbbiakat a baszk kormány nevezi ki, közülük hármat az egyes Diputación Foralok javaslatára.
A gazdasági megállapodás 64. cikkében a koordinációs és normatív értékelési bizottság számára előírt hatáskörök között első helyen szerepel az adójogi szabályozás említett megállapodással való összeegyeztethetőségének annak kihirdetését megelőző értékelése. Ugyanezen megállapodás 64. cikkének a) pontja kifejezetten rendelkezik arról, hogy e célból „amennyiben a jelen gazdasági megállapodás 4. cikkének (1) bekezdésében előírt rendelkezéstervezetek cseréje során az azokban foglalt javaslatokat észrevételezik, bármely képviselt intézmény vagy közigazgatás indoklással ellátva írásban kérheti e bizottság összehívását. Ez utóbbi a kérelem benyújtását követően legfeljebb tizenöt napon belül összeül, elvégzi a javasolt jogszabály gazdasági megállapodással való összeegyeztethetőségének vizsgálatát, és a megfelelő rendelkezések kihirdetését megelőzően megpróbálja elérni, hogy az érintett intézmények és közigazgatások egyezségre jussanak az adójogszabály tartalmát illető nézeteltéréssel kapcsolatban.”
A 2002–2006-os időszakra vonatkozó hozzájárulásról szóló 2002. évi törvény
A 2002. május 23-i 12/2002. sz. törvény (124. sz. BOE, 18636. o., a továbbiakban: hozzájárulásról szóló 2002. évi törvény) hagyta jóvá Baszkföld 2002–2006-os időszakra vonatkozó hozzájárulásának meghatározási módszerét. E törvény 3–7. cikke a következőket írja elő:
„
3. cikk: A bázisévben történő hozzájárulás meghatározása
A 2002–2006 közötti ötéves időszak bázisévében fizetendő tényleges hozzájárulást az Autonóm Közösség által nem viselt pénzügyi terhek teljes összegére történő beszámítási együttható alkalmazásával és a következő cikkekben előírt megfelelő kiigazítások és kompenzációk alkalmazásával határozzák meg.
4. cikk: Az Autonóm Közösség által nem viselt állami terhek
Először –   Az Autonóm Közösség által nem viselt állami terheknek minősülnek az azon hatásköröknek megfelelő terhek, amelyek gyakorlását ez utóbbi ténylegesen nem vállalta át.
Másodszor –   A szóban forgó terhek teljes összege meghatározásához az állami költségvetés összkiadásából levonják azon teljes költségvetési jóváírást, amely állami szinten megfelel az Autonóm Közösség által a megfelelő királyi rendelet által megállapított átutalás hatálybalépésének időpontjától átvállalt hatásköröknek.
[…]
5. cikk: Kiigazítások
Először –   Az alábbi 14. és 15. cikk sérelme nélkül a fenti cikk negyedik albekezdésében említett elszámolás eredményét a gazdasági megállapodás 55. cikke rendelkezéseivel összhangban kiigazítják a Baszkföldnek és az állam többi részének tulajdonítható, közvetlen adókból származó bevételek meghatározásának pontosítása céljából.
[…]
6. cikk: Kompenzációs összegek
Először –   Minden egyes Territorio Histórico hozzájárulásából levonják a következő elemeket:
a)
Az össze nem hangolt adók beszámítható része.
b)
A nem adójellegű költségvetési bevételek beszámítható része.
c)
Az általános állami költségvetésben jelentkező hiány beszámítható része.
[…]
7. cikk: Beszámítási együttható
A fenti 4. és 6. cikkben hivatkozott, alapvetően a Territorio Históricók államhoz viszonyított bevétele alapján meghatározott beszámítási együttható a jelenlegi öt éves időszakra 6,24%.”
A hozzájárulásra vonatkozó 2002. évi törvénynek Baszkföld Autonóm Közösség által a 2002-es bázisévben fizetendő ideiglenes hozzájárulást megállapító I. melléklete alapján a Territorio Históricók által fizetendő összeg 1034626080 euró volt.
Az alapügyben szóban forgó adójogi szabályozás
A C-428/06., C-429/06. és C-434/06. sz. ügyben az alapügyekben benyújtott megsemmisítés iránti keresetek a 2005. június 23-i 7/2005. sz., Juntas Generales de Vizcaya által hozott helyi törvényt érintik, amelynek 2. cikke módosítja az 1996. június 26-i 3/1996. sz., társasági adóról szóló helyi törvényt. Az első két kereset az említett 2. cikk (4), (6) és (7) bekezdésének megsemmisítésére, míg a harmadik kereset csak az ugyanezen cikk (4) és (6) bekezdésének megsemmisítésére irányul.
A 7/2005. sz. norma foral 2. cikkének (4) bekezdése módosítja a 3/1996. sz. norma foral 29. cikkét, és a társasági adó általános mértékét „32,5%-ban” határozza meg. A kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi, hogy a közös állami jogszabály, vagyis a 2004. március 5-i 4/2004. sz. királyi törvényrendelet által jóváhagyott, társasági adóról szóló törvény egységes szerkezetű szövege 28. cikkének (1) bekezdése alapján a társasági adó általános mértéke 35%.
A 7/2005. sz. norma foral 2. cikkének (6) bekezdése módosítja a 3/1996. sz. norma foral 37. cikkét, és 10%-os csökkentést ír elő azon beruházási összegek esetében, amelyeket a társaság új tárgyi eszközeibe fektetnek, és valamely társaság gazdasági ügyleteinek fejlesztését érintik. Ugyanezen 2. cikk (7) bekezdése módosítja a 3/1996. sz. norma foral 39. cikkét, és 10%-nak megfelelő csökkentést ír el a gazdasági év számviteli eredményéből származó, és „termelési beruházásokat és/vagy a környezetvédelem és energiagazdálkodás megőrzéséhez és javításához kapcsolódó tevékenységeket” szolgáló tartalékok tekintetében. A kérdést előterjesztő bíróság előadja, hogy ilyen csökkentési lehetőségek nem léteznek a spanyol társasági adóról szóló törvényben.
A C-430/06. és a C-433/06. sz. ügyben az alapügyekben benyújtott megsemmisítés iránti keresetek a Juntas Generales de Álava 2005. június 13-i megállapodásával elfogadott, a Consejo de Diputados de Álava 2005. május 24-i, 2/2005. sz. decreto foral normativo de urgencia fiscalt érinti, amely egyetlen cikkének (4) és (5) bekezdése módosítja a társasági adóról szóló 1996. július 5-i 24/1996. sz. helyi törvény 29. és 37. cikkét. Az említett keresetekkel megtámadott jogszabály tartalma megegyezik a C-434/06. sz. ügyben az előzetes döntéshozatali kérelemhez vezető alapügyben benyújtott keresetben szóban forgó jogszabály tartalmával.
A C-431/06. és a C-432/06. sz. ügyben az alapügyben benyújtott megsemmisítés iránti keresetek a Diputación foral de Guipúzcoa által hozott 32/2005. sz. decreto foralt érintik, amely egyetlen cikkének (3) és (4) bekezdése módosítja a társasági adóról szóló 1996. július 4-i 7/1996. sz. helyi törvény 29. és 37. cikkét. Az említett keresetekkel megtámadott jogszabály tartalma megegyezik a C-434/06. sz. ügyben az előzetes döntéshozatali kérelemhez vezető alapügyben benyújtott keresetben szóban forgó jogszabály tartalmával.
Az alapeljárások és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
Az alapügyekben megtámadott rendelkezéseket a Diputación Foralok fogadták el azután, hogy a Tribunal Supremo a 7893/1999. sz. felülvizsgálat iránti kérelemmel kapcsolatban hozott 2004. december 9-i ítéletében kimondta az ugyanezen hatóságok által elfogadott számos hasonló rendelkezés azon az alapon történő teljes semmisségét, hogy mivel ezen intézkedések állami támogatásnak minősülhetnek, azokról az EK 88. cikke (3) bekezdésének megfelelően értesítést kellett volna küldeni az Európai Közösségek Bizottságának. Az alapügyek alperesei azonban a Bírósághoz benyújtott írásbeli észrevételeikben jelzik, hogy mivel a Tribunal Supremo anélkül döntött, hogy a Bírósághoz kérdést terjesztett volna elő előzetes döntéshozatalra, valamint több más okból is ezen ítélet ellen „recurso de amparót” (alkotmányos panasz) nyújtott be a Tribunal Constitucionalhoz (spanyol alkotmánybíróság).
Az alapügyekben benyújtott megsemmisítés iránti keresetek keretében a kérdést előterjesztő bíróság azt kérdezi, hogy az általános hatályú olyan adóintézkedéseket, amelyek nem foglalnak magukban bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos termelési ágazatoknak nyújtott előnyt, „szelektívnek” kell-e tekinteni, és az EK 87. cikk és EK 88. cikk rendelkezései alá tartoznak-e csupán azon az alapon, hogy kizárólag az regionális vagy helyi, adóügyi területen autonómiát élvező önkormányzat hatáskörébe tartozó területet érintenek.
A kérdést előterjesztő bíróság ezzel kapcsolatban említi a Bíróság
C-88/03. sz., Portugália kontra Bizottság ügyben 2006. szeptember 6-án hozott, az Azori-szigetek Autonóm Régió által elfogadott adóintézkedésekre vonatkozó ítéletét (EBHT 2006., I-7115. o.)
, és az intézményi, eljárási és gazdasági autonómia a Bíróság által az említett ítélet 67. pontjában meghatározott három feltételét.
Megvizsgálva, hogy Baszkföld és annak három Territorio Históricója teljesíti e három feltételt, a kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi, hogy nem kétséges az intézményi autonómia fennállása.
Ezzel szemben kérdésesnek tartja, hogy Baszkföld adójogi szabályozása kidolgozásának hivatalos eljárása megfelel-e az eljárási autonómia kritériumának. Ezen eljárásba valóban nem avatkozhat be közvetlenül a központi kormányzat, azonban rendelkezésére állnak olyan nem kötelező, kölcsönös és paritásos egyeztetési mechanizmusok, amelyek biztosítják a tervezetekről szóló értesítéseket követően annak vizsgálatát, hogy a tervezetek összeegyeztethetők-e a felek által elfogadott gazdasági megállapodással annak biztosítása érdekében, hogy a felek által jóváhagyott szabályozás megfeleljen a központi és a regionális közigazgatás közötti, törvényi szintre emelkedő szabályoknak. Ezenkívül az autonóm adójogi szabályok által követett célkitűzésekre és a baszk közigazgatás azon kötelezettségére tekintettel, hogy adott esetben „az adómérték meghatározása során vegye figyelembe a nemzeti érdeket”, a gazdasági megállapodás 3. cikke a tényleges általános adóterhekre, a mozgás és letelepedés szabadságára, valamint a hátrányos megkülönböztetés tilalmára vonatkozóan bizonyos negatív korlátozásokat ír elő. E korlátozások alkalmat adhatnak a hatályban lévő adórendelkezések utólagos bírói felülvizsgálatára, amelynek célja e rendelkezések fent említett szabályokkal vagy iránymutatásokkal való összeegyeztethetőségének a vizsgálata.
A gazdasági autonómia kritériumával kapcsolatban a kérdést előterjesztő bíróság számára felmerül a kérdés, hogy annak ellenére, hogy Baszkföld felelős adójogi politikát folytat, elegendő hatáskörrel rendelkezik-e ahhoz, hogy e kritériumnak eleget tegyen. E bíróság e tekintetben megjegyzi, hogy Baszkföld hatáskörei, bár nagyon szélesek az Európában fennálló regionális autonómia más formáihoz képest, korlátozottak az államnak a Baszkföldre gazdasági hatással bíró területeken – mint az Alkotmány 149. cikkében említett más területek mellett a monetáris rendszer, a gazdasági tevékenység általános tervezésének alapjai és koordinálása, a szociális biztonság pénzügyi rendszere és általános érdekű közmunkák – fennálló kizárólagos hatáskörei által. Ezért a Baszkföldön belüli, eltérő gazdasági keret fennállását a Tribunal Constitucional ítélkezési gyakorlata szerint (lásd többek között az 1984. október 19-i 96/1984. sz. és a 2002. április 25-i 96/2002. sz. ítéletet) a spanyol autonóm közösségi rendszertől elválaszthatatlan korlátokat alkotó piaci egységnek vagy a gazdasági rend egységének az egyes alapvető követelményeihez kell viszonyítani, és ezek alapján kell megítélni.
Ezen elemekre tekintettel a Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco úgy döntött, hogy felfüggeszti az előtte folyamatban lévő eljárást, és a következő, a C-428/06., C-429/06. és C-434/06. sz. ügyben azonos módon megfogalmazott kérdést terjeszti a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra:
„Az EK-Szerződés 87. cikkének (1) bekezdését úgy kell-e értelmezni, hogy a Juntas Generales del Territorio Histórico de Vizcaya által elfogadott, társasági adóról szóló törvény 29. cikke (1) bekezdésének a) pontját, valamint 37. és 39. pontját módosító, a spanyol állam jogrendszerében előírtnál alacsonyabb adókulcsokat és az állami adójogi rendszerben nem létező kedvezményeket megállapító, kizárólag a nevezett autonóm, állami szint alatti önkormányzat illetékességi területén alkalmazandó adóintézkedéseket szelektív jellegűnek kell tekinteni, következésképpen a hivatkozott rendelkezés értelmében állami támogatásnak minősülnek, tehát ezeket az EK 88. cikk (3) bekezdése értelmében a Bizottságnak előzetesen be kell jelenteni?”
A C-430/06–C-433/06. sz. ügyben az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés megegyezik a fenti pontban feltett kérdéssel, azonban az Álava és Guipúzcoa által hozott vonatkozó norma foralokat érintik.
A Bíróság elnöke 2006. november 30-i végzésével az írásbeli és a szóbeli szakasz lefolytatása, valamint az ítélethozatal céljából egyesítette a C-428/06–C-434/06. sz. ügyeket.
Az előzetes döntéshozatal iránti kérelmek elfogadhatóságáról
A Bírósághoz benyújtott észrevételek
A Comunidad Autónoma de La Rioja azt állítja, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelmek nem fogadhatók el, mivel a kérdést előterjesztő bíróságnak az ítéletei meghozatalához nincs szüksége a feltett kérdésre adandó válaszra. Ugyanis a Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco a 2006. március 17-i későbbi végzéssel megerősített 2005. november 14-i végzéssel, amelyeket a Tribuno Supremo 2004. december 9-én kihirdetett ítéletének végrehajtási eljárása (3753/96-1. sz. végrehajtás) keretében fogadtak el, már megsemmisített az alapügyben megtámadott rendelkezések közül néhányat, vagyis a különböző társasági adóról szóló, módosított norma foralok 29. cikkét és a 3/1996. sz. norma foral módosított 39. cikkét, mivel úgy ítélte meg, hogy azok ellentétesek az említett ítélettel, és hogy azokat az ítélet végrehajtásának megakadályozása céljából fogadták el. Ami a fent említett két végzést illeti, azok jelenleg megsemmisítési iránti eljárás tárgyát képezik.
2008. január 23-i levelével azonban a Comunidad Autónoma de La Rioja jelezte a Bíróságnak, hogy visszavonja az arra vonatkozó kérelmét, hogy az előzetes döntéshozatali iránti kérelmeket nyilvánítsák elfogadhatatlannak.
Az UGT-Rioja szintén azt állítja, hogy az említett kérelmek nem fogadhatók el, mivel egyáltalán nem kétséges, hogy az alapügyben szóban forgó adóintézkedések állami támogatásnak minősülnek. E tekintetben utal a Tribunal Supremo ítéletére és a Territorio Históricók által elfogadott, az említett intézkedésekhez hasonló adórendelkezésekre vonatkozó egyes bizottsági határozatokra.
A Confebask szintén azzal érvel, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelmekre nincs szükség, mivel a fent hivatkozott Portugália kontra Bizottság ügyben hozott ítélet egyértelmű, és nem hagy kétséget afelől, hogy az alapügyben szóban forgó adóintézkedések nem minősülnek állami támogatásnak.
A Bíróság álláspontja
Az EK 234. cikk szövegéből is és rendszeréből is az következik, hogy az előzetes döntéshozatali eljárás előfeltétele a nemzeti bíróság előtt ténylegesen folyamatban lévő jogvita, amelynek a keretében a nemzeti bíróságnak olyan határozatot kell hoznia, amely figyelembe veheti a Bíróság előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésben hozott ítéletét (lásd ebben az értelemben a
C-422/93–C-424/93. sz., Zabala Erasun és társai egyesített ügyekben 1995. június 15-én hozott ítélet [EBHT 1995., I-1567. o.]
28. pontját, a
C-314/96. sz. Djabali-ügyben 1998. március 12-én hozott ítélet [EBHT 1998., I-1149. o.]
18. pontját és a
C-225/02. sz. García Blanco-ügyben 2005. január 20-án hozott ítélet [EBHT 2005., I-523. o.]
27. pontját).
Mivel az alapügyben folyamatban lévő jogvita a Bíróság hatáskörének feltétele, a Bíróság azt hivatalból vizsgálhatja. Ebből következik, hogy a Comunidad Autónoma de La Rioja arra vonatkozó kérelmének visszavonása, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdést nyilvánítsák elfogadhatatlannak, nincs hatással e vizsgálatra.
A jelen ügyben a Bírósághoz benyújtott egyetlen bizonyítékból sem derül ki, hogy az alapügyekben szóban forgó jogvitáknak az alapügyben megtámadott bizonyos rendelkezések megsemmisítését követően már nincs tárgyuk, vagy hogy a kérdést előterjesztő bíróságnak az előtte folyamatban lévő ügyekre vonatkozó ítéleteinek meghozatala céljából már ne lenne szüksége az előzetes döntéshozatal iránti kérelmekre adott válaszra.
A feltett kérdésre adandó válasz említett egyértelműségével kapcsolatban emlékeztetni kell arra, hogy amennyiben egy előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre adott válasz egyértelműen levezethető az ítélkezési gyakorlatból, vagy amennyiben az nem hagy semmiféle ésszerű kétséget, egyrészt azon bíróság, amelynek a határozatai ellen nincs jogorvoslati lehetőség, bizonyos körülmények között nem köteles előzetes döntéshozatalra kérdést előterjeszteni (lásd ebben az értelemben a
283/81. sz., Cilfit és társai ügyben 1982. október 6-án hozott ítélet [EBHT 1982., 3415. o.]
14. és 16–20. pontját), és másrészt a Bíróság az eljárási szabályzata 104. cikke 3. §-ának megfelelően indokolt végzéssel határozhat.
E körülmények azonban semmi esetre sem akadályozzák meg a nemzeti bíróságot abban, hogy előzetes döntéshozatalra kérdést terjesszen elő (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Cilfit és társai ügyben hozott ítélet 15. pontját), és nem fosztják meg a Bíróságot attól a hatáskörtől, hogy egy ilyen kérdésről határozzon.
Mindenesetre meg kell jegyezni, hogy az UGT-Rioja számára nem kétséges, hogy az alapügyben szóban forgó adóintézkedések állami támogatásnak minősülnek, míg a Confebask számára az nem kétséges, hogy ezen intézkedések nem minősülnek állami támogatásnak. Az említett adóintézkedések EK-Szerződés fényében történő ilyen ellentmondásos megítélése elegendő az előzetes döntéshozatal iránti kérelmek megválaszolása szükségességének bizonyításához.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről
A kérdést előterjesztő bíróság kérdésével lényegében azt szeretné tudni, hogy az EK-Szerződés 87. cikkének (1) bekezdését úgy kell-e értelmezni, hogy az alapügyben szóban forgóhoz hasonló adóintézkedéseket, amelyeket az állam szintje alatti közigazgatási egységek fogadtak el, szelektív jellegűnek, és következésképpen e rendelkezés értelmében állami támogatásnak kell-e tekinteni kizárólag azon az alapon, hogy azok nem alkalmazandók az érintett tagállam egész területén.
Amint a Bíróság a fent hivatkozott Portugália kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 56. pontjában jelezte, valamely intézkedés szelektív jellegének értékelése céljából meg kell vizsgálni azt, hogy egy adott jogrendszer keretében az említett intézkedés bizonyos vállalkozások számára előnyt jelent-e más, hasonló jogi és ténybeli helyzetben lévő vállalkozásokkal összevetve.
Ebben a tekintetben a viszonyítási alapot nem kell szükségszerűen az érintett tagállam területi korlátain belül meghatározni, következésképpen valamely intézkedés, amely a nemzeti terület csupán egy része számára biztosít előnyt, kizárólag e tény alapján nem minősül az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében szelektív intézkedésnek (a fent hivatkozott Portugália kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 57. pontja).
Nem zárható ki, hogy egy állami szint alatti testület
de jure
és
de facto
olyan jogállással rendelkezik, amely annak valamely tagállam központi kormányával szemben kellő autonómiát biztosít ahhoz, hogy az általa elfogadott intézkedések révén ez a testület, nem pedig a központi kormány játszik meghatározó szerepet azon politikai és gazdasági környezet kialakításában, amelyben a vállalkozások működnek (a fent hivatkozott Portugália kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 58. pontja).
A Bíróság a fent hivatkozott Portugália kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 65. pontjában azt a helyzetet említi, amelyben valamely, a regionális vagy helyi hatóság a központi hatalomhoz viszonyítva kellően autonóm hatáskörének gyakorlása során a nemzeti szinten alkalmazott adókulcsnál alacsonyabb adókulcsot fogad el, amely csak az illetékessége alá tartozó területen jelen lévő vállalkozásokra vonatkozik.
Ezen utóbbi helyzetben valamely adóintézkedés szelektív jellegének értékelése során a vonatkozó jogi keret az adott esetben érintett földrajzi területre korlátozódhat, amennyiben az állami szint alatti testület különösen jogállása és hatásköre miatt meghatározó szerepet játszik az illetékességi területén azon politikai és gazdasági környezet kialakításában, amelyben a vállalkozások működnek (a fent hivatkozott Portugália kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 66. pontja).
Ahhoz, hogy az ilyen körülmények között elfogadott intézkedést e hatóság kellően autonóm hatáskörének gyakorlása körében elfogadottnak lehessen tekinteni, szükséges mindenekelőtt, hogy az intézkedést olyan regionális vagy helyi hatóság fogadja el, amely alkotmányos síkon a központi kormánytól eltérő politikai és közigazgatási jogállással rendelkezik. Ezenfelül a határozat elfogadása során a központi kormány nem avatkozhat be közvetlenül annak tartalmát illetően. Végül, a régióban működő vállalkozásokra vonatkozó csökkentett nemzeti adókulcs pénzügyi következményei nem kompenzálhatók más régióból vagy a központi kormánytól eredő hozzájárulásokkal vagy szubvenciókkal (a fent hivatkozott Portugália kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 67. pontja). E három feltételt általában az intézményi, az eljárási, valamint a gazdasági és a pénzügyi autonómia kritériumainak tekintik.
A Bíróság a fent hivatkozott Portugália kontra Bizottság ügyben hozott ítéletének 68. pontja arra a következtetésre jutott, hogy ahhoz, hogy regionális vagy helyi testületet a központi kormánytól politikailag és adóügyi szempontból kellően függetlennek lehessen tekinteni az állami támogatásokra vonatkozó közösségi szabályozás alkalmazásának szempontjából, nemcsak az szükséges, hogy a fenti testületnek hatásköre legyen arra, hogy az illetékessége alá tartozó terület tekintetében valamennyi, a központi állam magatartásával kapcsolatos megfontolástól függetlenül adókulcscsökkentésre vonatkozó intézkedést fogadjon el, hanem az is, hogy ezen intézkedés minden politikai és pénzügyi következményét viselje.
Az előfeltétel hiányáról
A Bizottság érvelésével ellentétben a fent hivatkozott Portugália kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 58. és 66. pontja nem teremt előfeltételt az ugyanezen ítélet 67. pontjában meghatározott három kritérium alkalmazásához.
Még az említett ítélet 58. pontjának szövege sem hagy kétséget e tekintetben. A Bíróság itt megjegyzi ugyanis, hogy nem zárható ki, hogy egy állami szint alatti testület a központi kormánnyal szemben kellő autonómiával rendelkezik ahhoz, hogy ez a testület játsszon meghatározó szerepet azon politikai és gazdasági környezet kialakításában, amelyben a vállalkozások működnek.
Más szóval amennyiben egy állami szint alatti testület kellően autonóm, vagyis amennyiben intézményi, eljárási és gazdasági szempontból autonómiával rendelkezik, meghatározó szerepet játszik azon politikai és gazdasági környezet kialakításában, amelyben a vállalkozások működnek. Ez a meghatározó szerep az autonómia következménye, és nem annak előfeltétele.
A fent hivatkozott Portugália kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 66. pontja szintén e következmény elképzelését fejezi ki, mivel a Bíróság azt az esetet említi, amikor az állami szint alatti testület „különösen jogállása és hatásköre miatt” meghatározó szerepet játszik az illetékességi területén azon politikai és gazdasági környezet kialakításában, amelyben a vállalkozások működnek.
E 66. pont kellően tisztázza az ugyanezen ítélet 67. pontját, amely azon kritériumokat írja le, amelyeknek egy határozatnak meg kell felelnie, hogy kellően autonóm hatáskör gyakorlása körében – vagyis az említett 66. pontban előírt körülmények között – elfogadottnak lehessen tekinteni.
A Bíróság által a fent hivatkozott Portugália kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 54–68. pontjában meghatározott elv ezen értelmezését alátámasztja a Bíróság által az ugyanezen ítéletben végzett felülvizsgálat vizsgálata. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság ugyanezen ítélet 70. pontjában az intézményi autonómia és eljárási autonómia kritériumait, annak 71–76. pontjában pedig a gazdasági autonómia kritériumait vizsgálta.
Ahogy a főtanácsnok az indítványának 70. pontjában megjegyzi, a Bíróság által végzett felülvizsgálatból azonban semmiképpen sem következik az, hogy a Bíróság a Bizottság által feltételezett előfeltétel teljesülését is megvizsgálta volna.
Ebből következik, hogy az intézményi autonómiának, az eljárási autonómiának és a pénzügyi autonómiának a fent hivatkozott Portugália kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 67. pontjában meghatározott feltételei azok a kizárólagos feltételek, amelyeknek teljesülniük kell ahhoz, hogy valamely állami szint alatti testület illetékességébe tartozó terület legyen az e testület által elfogadott határozat szelektív jellege értékelésének a vonatkozó kerete.
A figyelembe veendő állami szint alatti testületről
A Bírósághoz benyújtott észrevételek
Annak vizsgálata céljából, hogy az alapügyekben szóban forgó intézkedéseket „kellően autonóm” állami szint alatti testület fogadta-e el, előzetesen meg kell határozni, hogy mely testületet kell figyelembe venni.
Ugyanis bár a C-428/06–C-434/06. sz. ügyben előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések egy adott Territorio Histórico által elfogadott adóintézkedésekre vonatkoznak, meg kell jegyezni, hogy az e kérdésre adott válasz szükségességét indokló magyarázatában a kérdést előterjesztő bíróság említi mind Baszkföld autonóm közösségét, mind a Territorio Históricókat.
A Bíróság előtt a Comunidad Autónoma de La Rioja, a Comunidad Autónoma de Castilla y León, valamint a Bizottság úgy vélik, hogy kizárólag a Territorio Históricókat kell figyelembe venni, mivel ezek a testületek fogadták el az alapügyben szóban forgó intézkedéseket. E tekintetben hangsúlyozzák e testületek korlátozott hatáskörét, ezek autonómiájának hiányát, és ezért a vitatott norma foralok szelektív jellegét.
A kérdést előterjesztő bírósághoz hasonlóan a Diputación Foralok és a spanyol kormány az egy és ugyanazon állami szint alatti testület meghatározása céljából utalnak mind a Territorio Históricókra, mind a Baszkföld Autonóm Közösségre, annak alapján hogy szerintük a hatáskörrel rendelkező hatóság adóügyi vagy más területen van.
A Bíróság válasza
Amint a jelen ítéletben bemutatott nemzeti szabályozásból is kitűnik, a Spanyol Királyság intézményi rendszere különösen összetett. Ezenkívül a Bíróságnak nincs hatásköre a nemzeti jog értelmezésére. Az EK 87. cikk (1) bekezdésének értelmezése megköveteli azonban azon állami szint alatti testület meghatározását, amelyet figyelembe kell venni az adóintézkedés szelektív jellegének értékelése során.
Baszkföld Autonóm Közössége három tartományból áll: Álava, Vizcaya és Guipúzcoa. E tartományok határai egybeesnek a Territorio Históricók, vagyis azon testületek határaival, amelyek „fuerosnak” nevezett történelmi előjogot élveznek az adókivetés és -beszedés tekintetében. Ezzel szemben számos más hatáskört, különösen a gazdaság területén, az Autonóm Közösség gyakorol.
Aligha kétséges, hogy a Territorio Históricók mint olyanok a fent hivatkozott Portugália kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 67. és 68. pontjában említett kritériumok értelmében nem rendelkeznek kellő autonómiával. Ugyanis a politikai és adójogi autonómia megköveteli, hogy az állami szint alatti testület viselje az adócsökkentési intézkedés politikai és pénzügyi következményeit. Nem állhat fenn ez a helyzet, ha a testület nem igazgat költségvetést, vagyis nem tartja irányítása alatt a bevételeket és kiadásokat. Úgy tűnik, hogy a Territorio Históricók ilyen helyzetben vannak, mivel csak adójogi területen rendelkeznek hatáskörrel, lévén hogy a többi hatáskörrel a Baszkföld Autonóm Közösség rendelkezik.
Nem tűnik azonban elengedhetetlennek, hogy az állami szint alatti testület autonómiája kritériumainak az elemzése érdekében csak a Territorio Históricókat, vagy fordítva, a Baszkföld Autonóm Közösséget vegyük figyelembe.
A Bírósághoz benyújtott magyarázatokból ugyanis kitűnik, hogy történelmi okai vannak annak, hogy az egyúttal a Territorio Históricóknak és a Baszkföld Autonóm Közösségnek is megfelelő földrajzi területen gyakorolt hatáskörök úgy épültek fel, hogy a Territorio Históricók adójogi területen gyakorolt hatásköre és az autonóm közösség gazdasági területen gyakorolt hatáskörei elválnak.
Az inkoherens helyzetek kialakulásának elkerülése érdekében e hatásköri megosztás szoros együttműködést kíván meg a két különböző testülettől.
Így az autonómiáról szóló szabályozás Baszkföld Autonóm Közösség hatásköreit szabályozza, 41. cikke (2) bekezdésében meghatározza azonban azon alapvető elveket, amelyeket figyelembe kell venniük a Diputación Foraloknak, amelyekről a gazdasági megállapodásban részletesebben szó van.
A törvénnyel jóváhagyott e gazdasági megállapodás Baszkföld Autonóm Közösség és a spanyol állam között jött létre. Ez azonban nemcsak az autonóm közösség hatásköreit érinti, hanem számos rendelkezést tartalmaz a Territorio Históricókra vonatkozóan, amelyek számos adójogi területen hatáskörrel rendelkeznek.
A gazdasági megállapodás megfelelő végrehajtását egy vegyes bizottság felügyeli. E megállapodás 61. cikke első albekezdése szerint e bizottság egyrészt az egyes területi kormányok egy képviselőjéből, valamint a baszk kormány ennek megfelelő számú képviselőjéből, másrészt az állami közigazgatás azonos számú képviselőjéből áll.
Ugyanígy a koordinációs és normatív értékelési bizottság összetétele tanúsítja a Territorio Históricók és a Baszkföld Autonóm Közösség közötti szoros együttműködést. A gazdasági megállapodás 63. cikke szerint ugyanis e bizottság az állami közigazgatás négy képviselőjéből és az Autonóm Közösségnek a baszk kormány által kinevezett négy képviselőjéből áll, amely utóbbiakból három kinevezése az egyes Diputación Foralok javaslatára történik.
Tehát mind a Territorio Históricókra, mind pedig Baszkföld Autonóm Közösségre utalni kell annak meghatározása érdekében, hogy a Territorio Históricókból és az e Közösségből álló, állami szint alatti testület kellő autonómiával rendelkezik-e azon viszonyítási keret megteremtéséhez, amelyre tekintettel e Territorio Históricók bármelyike által elfogadott intézkedés szelektivitását értékelni kell.
A bírói felülvizsgálat relevanciájáról
Annak vizsgálata előtt, hogy az autonómia fent hivatkozott Portugália kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 67. pontjában említett három kritériuma teljesül-e az alapügyekben, fontos azt is meghatározni, hogy milyen címen kell figyelembe venni a nemzeti bíróság által végzett felülvizsgálatot. Az alapügy egyes, észrevételeket benyújtó felei ugyanis azzal érvelnek, hogy a norma foralok közigazgatási rendelkezések és a közigazgatási bíróság által végzett jogszerűségi vizsgálat alá tartoznak, aminek következménye van a Territorio Históricók eljárási autonómiájára. Más felek ezzel szemben úgy vélik, hogy e felülvizsgálat nem releváns az autonómia kritériumainak értékelése szempontjából.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az EK 234. cikk keretében a Bíróságnak nem a közösségi jog alkalmazására, hanem csak érvényességének értelmezésére vagy értékelésére van hatásköre.
Ezért nem azt a kérdést kell vizsgálni, hogy az alapügyekben szóban forgó helyi jogszabályok az EK 87.cikk (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak minősülnek-e, hanem e rendelkezést kell értelmezni annak vizsgálata céljából, hogy az olyan szabályozás, mint a Territorio Históricók által hatáskörük korlátai között elfogadott norma foralok az e rendelkezésből következő állami támogatás értelmében vett általános hatályú szabályoknak minősíthetők-e, vagy hogy e szabályok szelektív jellegűek-e.
A Territorio Históricók hatásköreinek korlátait az Alkotmány és más olyan rendelkezések állapítják meg, mint az autonómiáról szóló szabályozás és a gazdasági megállapodás. E tekintetben e rendelkezéseket úgy kell figyelembe venni, ahogyan azokat a nemzeti bíróságok értelmezik és figyelembe veszik. Az autonómia fennállásának vizsgálata esetében ugyanis nem a bírói felülvizsgálat releváns, hanem az a feltétel, amelyet e bíró a felülvizsgálat során alkalmaz.
A jogszerűség vizsgálatának célja a különböző állami hatóságok, szervek vagy testületek hatáskörei korábban megállapított korlátainak a betartatása, és nem e korlátok meghatározása. Amint a spanyol kormány a tárgyalás során érvelt, a bírói felülvizsgálat fennállása az állami jog fennállásának velejárója.
Ha valamely tagállam bíróságának ítélkezési gyakorlata fontos valamely állami szint alatti testület hatáskörei korlátainak ismeretéhez, ez azért van, mert a bírói értelmezés szerves részét képezi ezen, hatásköröket meghatározó jogszabályoknak. Azonban a bírói döntés az ilyen testület hatásköreinek korlátait megállapító jogszabály értelmezésére korlátozódik, de főszabály szerint nem befolyásolja e hatáskörök e korlátokon belüli gyakorlását.
Ebből következik, hogy a nemzeti bíró által értelmezett alkalmazandó jogszabályok határozzák meg egy állami szint alatti testület hatásköreinek korlátait, és ezeket kell figyelembe venni annak vizsgálata érdekében, hogy ez utóbbi kellő autonómiával rendelkezik-e.
Következésképpen egy állami szint alatti testület autonómiájának a hiánya nem állapítható meg jogszerűen kizárólag azon az alapon, hogy az ez utóbbi által elfogadott jogi aktusokat bírói felülvizsgálatnak vetik alá.
Az autonómia három kritériumáról
Az intézményi autonómia kritériumáról
– A Bírósághoz benyújtott észrevételek
A Diputación Foral, a Confebask, valamint az Egyesült Királyság Kormánya kinyilvánították, hogy az intézményi autonómiát illetően egyetértenek a kérdést előterjesztő bíróság elemzésével. Ugyanígy a spanyol kormány azon a véleményen van, hogy az első feltétel teljesül.
A Comunidad Autónoma de Castilla y León azzal érvel, hogy a Territorio Históricók nem rendelkeznek teljes intézményi autonómiával, mivel hozzá kell járulniuk a spanyol állam terheihez. A Comunidad Autónoma de La Rioja emlékeztet arra, hogy különbséget kell tenni az alapügyben szóban forgó adóintézkedéseket elfogadó Diputación Foralok és a Baszkföld Autonóm Közösség között. Ez utóbbinak más autonóm közösségekhez hasonlóan azon hatásköröket kell gyakorolnia, amelyeket az állam a nemzeti gazdaságpolitika vagy a gazdaság általa meghatározott általános rendje célkitűzéseinek a keretében ráruház, míg ezen Diputación Foralok nem rendelkeznek hatáskörrel a gazdaság területén. Anélkül, hogy az intézményi autonómia fennállását vitatná, a Bizottság utal továbbá a Diputación Foralok korlátozott hatásköreire, amely Diputación Foralok lényegében más közigazgatások adóbeszedőiként működnek.
– A Bíróság válasza
A jelen ügyben felmerülő különböző elméletek a szükséges mértékben bemutatásra kerültek. Azonban – a jelen ítélet 75. pontjában már meghatározottaknak megfelelően – figyelembe kell venni az egyidejűleg a Territorio Históricókból és a Baszkföld Autonóm Közösségből álló állami szint alatti testületet.
E tekintetben az Alkotmány, az autonómiára vonatkozó szabályzat és a gazdasági megállapodás tanulmányozásából kitűnik, hogy az olyan állami szint alatti testületek, mint a Territorio Históricók és a Baszkföld Autonóm Közösség, eleget tesznek az intézményi autonómia kritériumának, mivel biztosított számukra a központi kormánytól eltérő politikai és közigazgatási státusz.
Az eljárási autonómia kritériumáról
– A Bírósághoz benyújtott észrevételek
A Comunidad Autónoma de La Rioja, a Comunidad Autónoma de Castilla y León, valamint a Bizottság hangsúlyozzák, hogy a Diputación Foralok hatásköreik gyakorlásában mind az állammal, mind a Baszkföld Autonóm Közösséggel szemben, mind egymás között korlátozva vannak. Az állammal való együttműködés elvével összhangban e tekintetben létezik egy előzetes felülvizsgálat. A Comunidad Autónoma de Castilla y León a koordinációs és normatív értékelési bizottság szerepét hangsúlyozza, amelyre a gazdasági megállapodás 63. és 64. cikke utal.
Az alapeljárás e felei továbbá azzal érvelnek, hogy Diputación Foraloknak a közigazgatási bíróság felülvizsgálata alatt számos alkotmányos és egyéb elvet kell tiszteletben tartania. Ezen elvek e hatóságok hatásköreinek komoly anyagi jogi korlátait képezik. Ez a helyzet az Alkotmány 138. cikkében említett szolidaritás elvével, az adóharmonizáció elvével, amelynek a követelményeit a gazdasági megállapodás 3. cikke tartalmazza, valamint különösen az Alkotmány 31. cikkében említett egyenlőség elvével és az egységes piac elvével.
A Diputación Foralok és a Confebask azt állítják, hogy az állam nem avatkozik be a norma foralok elfogadásába. Létezik egy kölcsönös kommunikációs mechanizmus, amelynek azonban csak informatív jellege van. Még ha a koordinációs és normatív értékelési bizottság negatív döntést is hozna, az nem akadályozná meg az elfogadott norma foralok hatálybalépését, amelyeket csak a nemzeti bíróság előtt lehetne vitatni.
Az Egyesült Királyság Kormánya az olasz kormányhoz hasonlóan úgy véli, hogy az egyeztetési intézkedések nem összeegyeztethetetlenek az eljárási autonómia elismerésével. Szerinte a releváns tény az, hogy egy regionális adóintézkedés elfogadása nem követeli meg az állam hozzájárulását, és hogy az állam ezen intézkedés ellen nem élhet vétóval, vagy nem helyezheti hatályon kívül a regionális hatóság határozatát.
A Confebask Geelhoed főtanácsnok fent hivatkozott Portugália kontra Bizottság ügyre vonatkozó indítványa és az ebben az ügyben hozott ítélet megfogalmazása közötti különbségre alapítja érvelését annak alátámasztására, hogy az eljárási autonómia kritériumának vizsgálata során kevésbé van jelentősége annak, hogy a Diputación Foralok kötelesek figyelembe venni a nemzeti érdekeket. Az említett indítvány 54. pontja ugyanis a következőképpen hangzik: „[…] a határozatot a helyi hatóságnak olyan eljárás alapján kell hoznia, ahol a központi kormányzatnak nincs hatásköre közvetlenül beavatkozni az adókulcs meghatározásába, és a helyi hatóság nem köteles a nemzeti érdekeket figyelembe venni az adókulcs meghatározásánál”. Ezzel szemben az ítélet 67. pontjában a Bíróság nem vette át a fent említett mondat utolsó részét, hanem annak a megállapítására szorítkozott, hogy az intézkedés elfogadása során „a központi kormány nem avatkozhat be közvetlenül annak tartalmát illetően”.
A Confebaskkal ellentétben a Bizottság azzal érvel, hogy van jelentősége az állami érdekek figyelembevételének. Ezen intézmény szerint az eljárási autonómia feltétele nem teljesül, ha az állami szint alatti testületet köti azon eljárási kötelezettség, hogy a központi kormánnyal konzultáljon, és/vagy azon anyagi kötelezettség, hogy vegye figyelembe határozatainak az egész államterületre gyakorolt következményeit, például az egyenlőség, a szolidaritás vagy az egyenlő adóteher elvének a figyelembevétele céljából.
A Bizottság e tekintetben kiemeli a fent hivatkozott Portugália kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 68. pontjának utolsó mondatát, miszerint az állami szint alatti testületnek „a központi állam magatartásával kapcsolatos megfontolástól függetlenül” rendelkeznie kell adójogi hatáskörrel, amely megállapítás fényében kell az ugyanezen ítélet 67. pontjában említett második feltételt értelmezni, vagyis azt a feltételt, miszerint az állami szint alatti hatóság által hozott határozat elfogadása során „a központi kormány nem avatkozhat be közvetlenül annak tartalmát illetően”.
– A Bíróság válasza
A fent hivatkozott Portugália kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 67. pontjából kitűnően ahhoz, hogy egy határozatot kellően autonóm hatáskör gyakorlása körében elfogadottnak lehessen tekinteni, az állami szint alatti hatóságnak határozatát anélkül kell meghoznia, hogy a központi kormány annak tartalmába közvetlenül beavatkozhatna.
Egy ilyen eljárási autonómia nem zárja ki, hogy egyeztetési eljárást alkalmazzanak a konfliktusok elkerülésére, feltéve hogy az ezen eljárás lezárásával hozott végleges határozatot állami szint alatti testület, és nem központi kormány hozza.
E tekintetben a gazdasági megállapodás 4. cikke (1) bekezdéséből kitűnik, hogy a Diputación Foralok értesítik az állam közigazgatási szerveit az adóügyi területen hozandó norma foralok tervezeteiről, és e közigazgatás ugyanígy értesíti ezekről a Diputación Foralokat.
Ugyanezen megállapodás 64. cikkének megfelelően az állami közigazgatás és Baszkföld autonóm közösség egyenlő számú képviselőiből álló koordinációs és normatív értékelési bizottság megvizsgálhatja a norma foralok tervezeteit, és tárgyalások útján megpróbálhatja kiküszöbölni a Spanyolország más területein alkalmazandó adójogi szabályozással fennálló esetleges ellentmondásokat.
Ahogy a főtanácsnok az indítványának 87. pontjában megjegyzi, a gazdasági megállapodásból nem derül ki, hogy az említett bizottságon belüli megegyezés hiányában a központi kormány követelheti-e egy meghatározott tartalmú jogszabály elfogadását.
Meg kell ezenkívül jegyezni, hogy a koordinációs és normatív értékelési bizottság nemcsak a norma foralok tervezeteit vizsgálhatja, hanem az állami közigazgatás által továbbított tervezeteket is. Ez a lehetőség kielégítően bizonyítja, hogy az említett bizottság kizárólag konzultatív és egyeztetési szerv, nem pedig olyan mechanizmus, amellyel a központi kormány saját döntését véghezviszi abban az esetben, ha a norma foralok tervezete és a spanyol állami adójogi szabályozás között ellentmondás van.
Ami Comunidad Autónoma de La Rioja, a Comunidad Autónoma de Castilla y León, valamint a Bizottság által hivatkozott különböző elveket illeti, nem tűnik úgy, hogy azok sértik a Territorio Históricók döntési autonómiáját, hanem inkább azoknak a korlátait határozzák meg.
Ezért nem úgy tűnik, hogy az Alkotmány 138. cikkében meghatározott szolidaritás elve, miszerint „az állam biztosítja a szolidaritás az Alkotmány 2. cikkében lefektetett elvének hatékony alkalmazását, figyelembe véve a spanyol terület különböző részei közötti megfelelő és igazságos gazdasági egyensúly megteremtését […]”, sérti a Territorio Históricók eljárási autonómiáját.
Ugyanis egy állami szint alatti testület számára annak előírása, hogy az adószabály elfogadása során vegye figyelembe a nemzeti terület különböző részei közötti gazdasági egyensúlyt, e testület hatásköreinek a korlátját határozza meg, még akkor is, ha az e korlátok meghatározására használt fogalmak, mint a gazdasági egyensúly, esetlegesen a bírói felülvizsgálat értelmezésének keretében alakultak ki.
Amint azonban az a jelen ítélet 81. pontjában is kifejtésre került, az a tény, hogy valamely határozat elfogadása során a korábban megállapított korlátokat tiszteletben kell tartani, főszabály szerint nem jelenti azt, hogy sérül az e határozatot elfogadó testület döntési autonómiája.
A gazdasági megállapodás 3. cikkében meghatározott adóharmonizáció elve magában foglalja különösen, hogy „olyan általános hatékony adóterhet írnak elő, amely egyenértékű azzal, amely az állam fennmaradó részében elő van írva”, és „az egész spanyol területen tiszteletben tartják és biztosítják a személyek szabad mozgását és letelepedését, valamint az áruk, a tőke és a szolgáltatások szabad mozgását, hátrányos megkülönböztetés, a vállalkozások versenyére vonatkozó szabályok sérelme vagy a források elosztásának aránytalansága nélkül”.
Bár egy ilyen elvből az következik, hogy a Territorio Históricók nem rendelkeznek széles hatáskörrel a norma foralokkal bevezethető általános adóteherre vonatkozóan, mivel annak egyenértékűnek kell lennie a spanyol állam más területein fennálló adóteherrel, vitathatatlan, hogy az általános adóteher csak egy azon elemek közül, amelyeket figyelembe kell venni valamely adórendelkezés elfogadása során. Amennyiben a Territorio Históricók tiszteletben tartják ezen elvet, lehetőségük van olyan adórendelkezéseket elfogadni, amelyek több szempontból különböznek az említett állam más területein alkalmazandó rendelkezésektől.
Mindenesetre amint a fent hivatkozott Portugália kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 67. pontjából is következik, az eljárási autonómia megítélésének alapvető kritériuma nem az állami szint alatti testület számára elismert hatáskör mértéke, hanem e testület azon lehetősége, hogy e hatáskör keretében függetlenül fogadjon el határozatot, vagyis anélkül, hogy a központi kormány annak tartalmába közvetlenül beavatkozhasson.
Ebből következik, hogy az állami szint alatti testület az állami érdek figyelembevételére vonatkozó kötelezettsége a neki tulajdonított hatáskörök korlátai tiszteletben tartásának céljából főszabály szerint nem minősül olyan elemnek, amely sérti e testület eljárási autonómiáját, ha e hatáskörök korlátain belül határozatot fogad el.
Az alapügyekben meg kell állapítani, hogy – amint az alkalmazandó nemzeti rendelkezésekből, és különösen a gazdasági megállapodás 63. és 64. cikkéből is kitűnik –, a központi kormány nem avatkozhat be közvetlenül egy norma foral elfogadási eljárásába olyan elvek betartatása érdekében, mint a szolidaritás elve, az adóharmonizáció elve vagy az alapügyek felperesei által hivatkozott más elvek.
Azonban bár a Bíróságnak hatásköre van a közösségi jog értelmezésére, a nemzeti bíróság hatáskörébe tartozik az alkalmazandó jog meghatározása és annak értelmezése, valamint az előtte folyamatban lévő jogvitára alkalmazandó közösségi jog alkalmazása. Tehát a kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy a vizsgált elemek és minden más, általa relevánsnak tartott elem alapján megvizsgálja, hogy a fent hivatkozott Portugália kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 67. pontjában említett második kritérium, vagyis az eljárási autonómia teljesül-e az alapügyekben.
A gazdasági és pénzügyi autonómia kritériumáról
– A Bírósághoz benyújtott észrevételek
E kritériummal kapcsolatban a Bírósághoz benyújtott észrevételekből kitűnik, hogy azok szerzői a fent hivatkozott Portugália kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 67. és 68. pontjára hivatkoznak. A Bíróság ebben az ítéletben úgy határozott, hogy egyrészt a régióban működő vállalkozásokra vonatkozó csökkentett adókulcs pénzügyi következményei nem kompenzálhatók más régióból vagy a központi kormánytól eredő hozzájárulásokkal vagy szubvenciókkal, és másrészt, hogy gazdasági autonómia csak akkor áll fenn, ha az állami szint alatti testület viseli az adókulcscsökkentésre vonatkozó intézkedés politikai és pénzügyi következményeit. A Bírósághoz benyújtott számos észrevétel foglalkozik a hozzájárulás meghatározásával, és az abból levonandó, a Baszkföld Autonóm Közösség és a Territorio Históricók gazdasági és pénzügyi autonómiáját érintő következményekkel.
A Comunidad Autónoma de La Rioja és a Comunidad Autónoma de Castilla y León azzal érvelnek, hogy a Territorio Históricók nem rendelkeznek gazdasági autonómiával, különösen az Alkotmányban és a gazdasági megállapodásban előírt különböző elvek miatt.
Ezzel szemben a Deputacione Foralok azzal érvelnek, hogy a Territorio Históricók adórendszere az egyrészt az adóügyi autonómiából és felelősségből, másrészt az egyoldalú kockázat elvéből álló két pilléren alapul.
Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat indokolását vizsgálva a Confebask megjegyzi, hogy a nemzeti bíróság szerint a gazdasági autonómia kritériuma az autonóm terület és a többi spanyol államterület közötti gazdasági különbségtételt követel meg az adózás területén úgy, hogy a piaci egység lehetséges elve megkérdőjelezheti a valós autonómia fennállását. A Confebask mindazonáltal hangsúlyozza, hogy a fent hivatkozott Portugália kontra Bizottság ügyben hozott ítélet semmi esetre sem írja elő olyan elem fennállását, mint az „eltérő gazdasági keret”, amely valójában még a nagymértékben integrált gazdasági és szociális egységet alkotó Európai Közösség tagállamai között sem létezik. Az egyetlen releváns elem az, amely szerint egy meghatározott régióban alkalmazandó alacsonyabb adóteher nem kompenzálható a központi kormánytól származó juttatással, ami azt jelenti, hogy az állami szint alatti testület által az adójogi területen hozott határozatok politikai és gazdasági kockázatait ez utóbbi vállalja, amely követelményt a spanyol jogban az „adóztatási felelősség elvének” neveznek. Ez a helyzet Territorio Históricókat illetően, mivel az adóztatási felelősség elválaszthatatlan a gazdasági megállapodás rendszerétől.
A spanyol kormány megvizsgálja a hozzájárulási rendszert, és megjegyzi, hogy bár a spanyol állam és Baszkföld Autonóm Közösség között különböző pénzügyi áramlatok vannak, ez utóbbinak van nettó pénzügyi hozzájárulása a spanyol pénzügyminisztérium felé is azon területek finanszírozására, amelyeken az állam, és nem Baszkföld fejt ki tevékenységet. Hangsúlyozza azt a tényt, hogy a Territorio Históricók illetékes hatóságai által elfogadott adójogi módosítások nem változtatják meg sem az állam és Baszkföld közötti pénzügyi áramlatokat, sem az állam által végzett szolgáltatások mennyiségét. Következésképpen mind politikai, mind gazdasági szempontból a Territorio Históricók viselik az adózási területen hozott határozataik következményeit.
Az olasz kormány úgy véli, hogy az a tény, hogy a spanyol államnak kizárólagos hatásköre van olyan területeken, mint a monetáris rendszer, a gazdasági tevékenység általános tervezésének alapjai és koordinálása, a szociális biztonság pénzügyi rendszere és az általános érdekű közmunkák, nem kérdőjelezi meg egy kellő mértékű gazdasági és pénzügyi autonómia fennállását.
Az Egyesült Királyság Kormánya azon a véleményen van, hogy az a tény, hogy a spanyol kormány az általános gazdasági keret felett megőriz bizonyos mértékű ellenőrzést, és az ezen állam által viselt terhekhez való hozzájárulás fennállása nem tűnik összeegyeztethetetlennek a gazdasági és pénzügyi autonómia kritériumával, annál is inkább, mivel az adókulcsnak nincs hatása e hozzájárulás összegére.
A Bizottság először is azzal érvel, hogy amennyiben annak vizsgálatáról van szó, hogy egy adóintézkedés állami támogatásnak minősül-e, vagy sem, nem kell figyelembe venni vonzó hatását, vagyis vállalkozások létrehozását, tehát az adóbevételek növelését, amely adócsökkentéshez vezethet, mivel egy ilyen hatás nem határozható meg előre. Mindenesetre azt, hogy valamely intézkedés állami támogatásnak minősül-e, eseti jelleggel, a kedvezményezett vállalkozás szintjén egy adott időpontban kell megvizsgálni. Másodszor megjegyzi, hogy egy adott terület gazdasági autonómiájának vizsgálata magában foglalja minden pénzügyi juttatási és szolidaritási mechanizmus elemzését, még ha azok ilyenként nem is jelentkeznek (például a szociális biztonság egységes pénztári mechanizmusa, a közszolgáltatások minimális szintjének állami garanciája stb.). A Bizottság harmadszor hangsúlyozza, hogy nem az állami beavatkozás célkitűzéseit kell figyelembe venni annak vizsgálata céljából, hogy egy adóintézkedés állami támogatásnak minősül-e, hanem ezen intézkedés hatásait. Ezen összefüggésben emlékeztet arra, hogy az a tény, hogy valamely terület nagyon széles hatáskörrel rendelkezik az adózás területén, és rendelkezik a bevételekkel, nem jelenti feltétlenül azt, hogy alapvető szerepet játszik a gazdasági környezet meghatározásában.
A Bizottság e tekintetben hangsúlyozza a szolidaritás alkotmányos elvének jelentőségét, amely elv a Territorio Históricók pénzügyi autonómiájának korlátját jelenti, és amelynek biztosítania kell a közszolgáltatások minimális szintjét a spanyol terület egészén.
A Bizottság különösen az Alkotmány 158. cikke (2) bekezdésében említett Területközi Kompenzációs Alapot vizsgálja. Véleménye szerint önmagában ezen Alap fennállása már bizonyítja, hogy a Territorio Históricók nem vállalják az adókulcs csökkentéséről vagy az engedélyezett levonások emeléséről szóló határozat pénzügyi következményeit. Ami a hozzájárulást illeti, a Bizottság mechanizmusának elemzéséből arra a következtetésre jut, hogy azt a Territorio Históricók államhoz viszonyított bevételei alapján számolják ki, és hogy ennek következtében az szolidaritási mechanizmusnak minősül. Léteznek továbbá olyan más pénzügyi transzferek is, mint a közvetlen és közvetett adók címén történő kiigazítások és kompenzációk, amelyek szintén szolidaritási mechanizmusoknak minősülnek, mivel bizonyos kompenzációk az említett viszonylagos bevételek alapján kerülnek kiszámításra.
A szociális biztonsággal kapcsolatban a Bizottság a Munkaügyi és Szociális Minisztérium 1999–2005. évre vonatkozó jelentésére hivatkozik. A nyugdíj területén például 2005-ben a rendszer 311 millió eurós hiányt mutatott ki a Baszkföld Autonóm Közösségben. A Bizottság arra a következtetésre jut, hogy a szociális biztonsági ellátásokat más autonóm közösségek finanszírozták. Mivel a hiány finanszírozása a nem gyakorolt hatáskörök részét képezi, a Baszkföld Autonóm Közösség ahhoz részben hozzájárul. Azonban mivel a hozzájárulást az e közösségre vonatkozó bevételek alapján számítják, a szociális biztonság hiányának kiküszöbölésére felállított rendszer szolidaritási mechanizmusnak minősül.
A bemutatott elemek összességére tekintettel a Bizottság arra a következtetésre jut, hogy a Territorio Históricók nem viselik az adókulcscsökkentéséről vagy az engedélyezett levonások emeléséről szóló intézkedések minden pénzügyi következményét. Következésképpen a fent hivatkozott Portugália kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 67. pontjában említett harmadik feltétel nem teljesül.
– A Bíróság válasza
Amint a fent hivatkozott Portugália kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 67. pontjából következik, egy állami szint alatti testület gazdasági és pénzügyi autonómiájának feltétele az, hogy a régióban működő vállalkozásokra vonatkozó csökkentett adókulcs pénzügyi következményeit ne kompenzálják más régióból vagy a központi kormánytól származó hozzájárulásokkal vagy szubvenciókkal.
A spanyol állam és a Baszkföld Autonóm Közösség közötti pénzügyi juttatásokat a gazdasági megállapodás és a hozzájárulásról szóló 2002. évi törvény szabályozza. Ezért először e rendelkezéseket kell megvizsgálni annak megállapítása céljából, hogy azok hatása lehet-e a Diputación Foralok által elfogadott adóintézkedés pénzügyi következményeinek spanyol állam általi kompenzálása.
A hozzájárulás számítási módszere különösen összetett. Ennek első lépcsője az állam által az egész Spanyol Királyságban a Baszkföld Autonóm Közösség által nem vállalt hatáskörökre tekintettel viselt terhek összegének az értékelése. Erre az összegre egy beszámítási együtthatót alkalmaznak, amelynek főszabály szerint tükröznie kell a baszk gazdaság egész spanyol királysági relatív súlyát. Végül különböző kiigazításokat alkalmaznak a különböző adók címén az egyes testületek által szerzett bevételek meghatározásának pontosítása céljából.
A Bírósághoz benyújtott észrevételekből kitűnik, hogy a Territorio Históricók adóbevételei összegének nincs hatása a számítás első lépcsőjére, amely kizárólag a spanyol állam által viselt különböző terhek értékeléséből áll. Ami a kiigazításokat illeti, azt csak közvetett módon érintheti egy olyan norma foral, amely kedvezőbb adójogi elbánást ír elő az általa érintett adóalanyok számára.
A hozzájárulás számításának egyik legfontosabb adata a beszámítási együttható, amely jelenleg 6,24%. E tekintetben a Bíróság előtti vitákból kiderült, hogy bár ezen együtthatót gazdasági adatok alapján határozzák meg, azt a spanyol állam és a Baszkföld Autonóm Közösség közötti, lényegében politikai tárgyalások során rögzítik. Az adókulcs csökkentésére vonatkozó határozat tehát nem feltétlenül van hatással ezen együttható mértékére.
A tárgyalás során a Bizottság megkérdőjelezte a jelenlegi beszámítási együtthatót, mondván, hogy azt alulértékelték, és ennek következtében a Territorio Históricók a kelleténél kevesebbel járultak hozzá az állami terhekhez. Fontos azonban ismét emlékeztetni arra, hogy a Bíróságnak csak az EK 87. cikk (1) bekezdésének értelmezésére van hatásköre, és nem arra, hogy az alapügyekben döntsön arról, hogy a hozzájárulásról szóló 2002. évi törvény alkalmazásával kiszámított beszámítási együttható helyes-e gazdasági szempontból, vagy esetleg alul van értékelve.
Meg kell azonban jegyezni, hogy az említett együttható alulértékelése a Territorio Históricók gazdasági autonómiája hiányának csak a jele lehet. Azonban léteznie kell egy kompenzációnak, vagyis a Diputación Foralok által elfogadott adóintézkedés és a spanyol állam által viselt terhek összege közötti okozati összefüggésnek.
Ahogy a Bíróság előtt bemutatták, a beszámítási együtthatót a spanyol állam részvételével folyó politikai tárgyalások során gazdasági adatok alapján rögzítik, amely keretben az megvédi a nemzeti érdeket és a Spanyol Királyság más régióinak az érdekét. A kérdést előterjesztő bíróság feladata annak meghatározása, hogy egy ilyen rögzítési eljárás lehetővé teszi-e a központi kormánynak, hogy kompenzálja a Territorio Históricók által vállalkozások számára elfogadott szubvenció vagy kedvező adóintézkedés költségét.
Hasonlóképpen e bíróság feladata ezen eljárás hatásainak és annak vizsgálata, hogy a beszámítási együttható megállapításának és általánosabban a hozzájárulás számításának az elfogadott módszer és a figyelembe vett gazdasági adatok miatt lehet-e olyan hatása, hogy a spanyol állam kompenzálja a Diputación Foralok által elfogadott adóintézkedés következményeit.
Írásbeli észrevételeiben a Bizottság azt állítja továbbá, hogy számos más, adócsökkentő intézkedést kompenzáló pénzügyi transzfer létezik, mint a szociális biztonság egységes pénztári mechanizmusából, a közszolgáltatások minimális szintjének állami garanciájából vagy a Területközi Kompenzációs Alapból származó transzferek. A tárgyaláson utalt továbbá a Baszkföld Autonóm Közösség hatóságainak jutatott olyan jelentős összegű transzferekre és szubvenciókra, amelyeket nem vesznek figyelembe a hozzájárulás számításakor.
E tekintetben ugyan egy pénzügyi kompenzáció lehet elismert és egyedi, de rejtett és csak az érintett állami szint alatti testület, azon tagállam, amelyhez tartozik, és ez utóbbi más régiói közötti pénzügyi folyamatok konkrét vizsgálatából is következhet.
E vizsgálat jelezheti, hogy egy állami szint alatti testület által elfogadott adócsökkentő határozat következménye lehet egy számára történő sokkal jelentősebb pénzügyi juttatás, a juttatandó összeg meghatározásához használt számítási módok miatt.
Azonban ahogy a főtanácsnok indítványának 109. pontjában és a Bizottság érvelésével ellentétben megjegyzi, pusztán az a tény, hogy a központi állam és az állami szint alatti testületei közötti pénzügyi kapcsolatok átfogó értékeléséből kitűnik, hogy az állam pénzügyi juttatásokat teljesít ez utóbbiaknak, önmagában nem elegendő annak bizonyításához, hogy e testületek nem vállalják az általuk elfogadott adóintézkedések pénzügyi következményeit, és hogy következésképpen nem rendelkeznek pénzügyi autonómiával, mivel ilyen juttatásoknak lehetnek olyan indokai, amelyek semmiféle kapcsolatban nincsenek az említett adóintézkedésekkel.
Az alapügyekben nem vitatott, hogy a Territorio Históricók hatásköreit korlátozzák többek között a Bíróság előtt hivatkozott különböző elvek és különösen az adóharmonizáció elve.
Figyelembe véve e korlátokat, meg kell vizsgálni, hogy a Territorio Históricók által elfogadott norma foralok vezethetnek-e rejtett kompenzációkhoz olyan ágazatokban, mint a szociális biztonság, a közszolgáltatások minimális szintjének állami garanciája vagy akár a Területközi Kompenzációs Alap működése, ahogy ezt különösen a Bizottság állítja. E tekintetben meg kell állapítani, hogy ez utóbbi nem magyarázta meg pontosan állításait.
Végül ami a Bizottság tárgyalás során hangsúlyozott azon érvét illeti, miszerint a vitatott adóintézkedések nem alkalmazandók a Territorio Históricók területén letelepedett valamennyi vállalkozásra és az ott végzett valamennyi termelési ágra, elegendő megállapítani, hogy az nem érintheti a korábbi elemzést, mivel nem vitatott, hogy a Bíróság által a fent hivatkozott Portugália kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 62. pontjában meghatározottaknak megfelelően az említett intézkedések valamennyi olyan vállalkozásra és termelésre alkalmazandók, amelyek az érintett állam és annak állami szint alatti testülete által elfogadott, az adózás területén fennálló hatáskör megosztására vonatkozó szabály alapján ez utóbbi hatáskörébe tartoznak.
Mindenestre nem a Bíróság feladata annak megítélése, hogy az alapügyekben szóban forgó norma foralok az EK 87. cikk (1) bekezdésének értelmében állami támogatásnak minősülnek-e. Egy ilyen értékelés ugyanis azt jelentené, hogy a Bíróság elvégzi a vonatkozó nemzeti jog meghatározását, értékelését, alkalmazását, valamint a tényállás vizsgálatát, amely feladatok a kérdést előterjesztő bíróság hatáskörébe tartoznak, míg a Bíróság kizárólagos hatásköre az állami támogatás fogalmának e rendelkezés alapján történő értelmezése az említett bíróság számára azon kritériumok meghatározása céljából, amelyek számára lehetővé teszik az előtte folyamatban lévő jogvita eldöntését.
Ezért a vizsgált elemek és a kérdést előterjesztő bíróság által relevánsnak ítélt minden más elem alapján arra a következtetésre kell jutni, hogy ez utóbbi feladata annak vizsgálata, hogy a Territorio Históricók vállalják-e a rájuk ruházott hatáskörök korlátai között elfogadott adóintézkedés politikai és pénzügyi következményeit.
A jelen ítélet 51. pontjában említett három kritériummal kapcsolatos következtetés
Annak meghatározása, hogy a Territorio Históricók által elfogadott norma foralok az EK 87. cikk (1) bekezdésének értelmében állami támogatásnak minősülnek-e, magában foglalja annak vizsgálatát, hogy e Territorio Históricók és a Baszkföld Autonóm Közösség kellő intézményi, eljárási és gazdasági autonómiával rendelkeznek-e ahhoz, hogy az e hatóságok által a rájuk ruházott hatáskörök korlátai között elfogadott szabályt az ezen állami szint alatti egység keretében általános hatályúnak lehessen tekinteni, és ne legyen az EK 87. cikk (1) bekezdésében említett állami támogatás fogalma értelmében vett szelektív jellege.
Ezt a vizsgálatot csak azon előzetes felülvizsgálatot követően lehet elvégezni, amely lehetővé teszi annak biztosítását, hogy a Territorio Históricók és a Baszkföld Autonóm Közösség tiszteletben tartsák hatásköreik korlátait, mivel a többek között a pénzügyi juttatásokra vonatkozó szabályokat e meghatározott hatáskörök alapján dolgozták ki.
E hatáskörök korlátai megsértésének a megállapítása ugyanis megkérdőjelezheti az EK 87. cikk (1) bekezdése alapján végzett elemzés eredményét, mivel egy állami szint alatti egységben általános hatállyal alkalmazott norma szelektív jellege értékelésének a viszonyítási keretét már nem szükségszerűen a Territorio Históricók és a Baszkföld Autonóm Közösség alkotja, hanem az adott esetben kiterjeszthető a spanyol terület egészére.
Ezen elemek összességére tekintettel a feltett kérdésre azt a választ kell adni, hogy az EK 87. cikk (1) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy valamely intézkedés szelektív jellegének az értékelése céljából figyelembe kell venni az ezen intézkedést elfogadó hatóság intézményi, eljárási és gazdasági autonómiáját. A kérdést előterjesztő bíróság feladata – amely bíróság kizárólagos hatáskörrel rendelkezik az alkalmazandó nemzeti jog meghatározására és értelmezésére, valamint a közösségi jog általa tárgyalt ügyre történő alkalmazására – annak vizsgálata, hogy a Territorio Históricók és a Baszkföld Autonóm Közösség élveznek-e ilyen autonómiát, ami azzal a következménnyel járna, hogy az Alkotmányban és más spanyol rendelkezések által az ezen állami szint alatti testületre ruházott határkörök korlátai keretében elfogadott szabályok nem szelektív jellegűek az EK 87. cikk (1) bekezdésében említett állami támogatás fogalma értelmében.
A költségekről
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (harmadik tanács) a következőképpen határozott:

Az EK 87. cikk (1) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy valamely intézkedés szelektív jellegének az értékelése céljából figyelembe kell venni az ezen intézkedést elfogadó hatóság intézményi, eljárási és gazdasági autonómiáját. A kérdést előterjesztő bíróság feladata – amely bíróság kizárólagos hatáskörrel rendelkezik az alkalmazandó nemzeti jog meghatározására és értelmezésére, valamint a közösségi jog általa tárgyalt ügyre történő alkalmazására – annak vizsgálata, hogy a Territorio Históricók és a Baszkföld Autonóm Közösség élveznek-e ilyen autonómiát, ami azzal a következménnyel járna, hogy az 1978. évi spanyol alkotmányban és más spanyol rendelkezések által az ezen állami szint alatti testületre ruházott határkörök korlátai keretében elfogadott szabályok nem szelektív jellegűek az EK 87. cikk (1) bekezdésében említett állami támogatás fogalma értelmében.

Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: spanyol.