CELEX: 62005CJ0064
Recurso de casación
Reglamento (CE) nº 1049/2001
Acceso del público a los documentos de las instituciones
Documentos originarios de un Estado miembro
Oposición de este Estado miembro a la divulgación de dichos documentos
Alcance del artículo 4, apartado 5, de dicho Reglamento

1       Mediante su recurso de casación, el Reino de Suecia solicita al Tribunal de Justicia la anulación de la sentencia del Tribunal
de Primera Instancia de las Comunidades Europeas de 30 de noviembre de 2004, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Comisión
(T‑168/02, Rec. p. II‑4135; en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), por la que se desestima el recurso de anulación interpuesto
por IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH (en lo sucesivo, «IFAW») contra la Decisión de la Comisión de las Comunidades
Europeas, de 26 de marzo de 2002 (en lo sucesivo, «Decisión controvertida»), por la que se deniega a IFAW el acceso a determinados
documentos recibidos por la Comisión en el marco de un procedimiento al término del cual esta institución emitió un dictamen
favorable a la realización de un proyecto industrial en un sitio protegido con arreglo a la Directiva 92/43/CEE del Consejo,
de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO L 206, p. 7;
en lo sucesivo, «Directiva sobre los hábitats»).

Marco jurídico
2       El artículo 255 CE, apartados 1 y 2, establece:
«1.      Todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro,
tendrá derecho a acceder a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, con arreglo a los principios
y las condiciones que se establecerán de conformidad con los apartados 2 y 3.
2.      El Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 251, determinará los principios generales y los límites,
por motivos de interés público o privado, que regulan el ejercicio de este derecho de acceso a los documentos, en el plazo
de dos años a partir de la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam.»
3       La Declaración nº 35, relativa al apartado 1 del artículo 255 […] del Tratado [CE], anexa al Acta final del Tratado de Ámsterdam
(en lo sucesivo, «Declaración nº 35»), establece:
«La Conferencia conviene en que los principios y condiciones contemplados en el apartado 1 del artículo [255] del Tratado
[CE] permitirán a un Estado miembro solicitar a la Comisión o al Consejo que no comunique a terceros un documento originario
de dicho Estado sin su consentimiento previo.»
4       Los considerandos segundo a cuarto, décimo y decimoquinto del Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo,
de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión
(DO L 145, p. 43), tienen el siguiente tenor:
«2)      La apertura permite garantizar una mayor participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones, así como una
mayor legitimidad, eficacia y responsabilidad de la administración para con los ciudadanos en un sistema democrático. La apertura
contribuye a reforzar los principios de democracia y respeto de los derechos fundamentales contemplados en el artículo 6 del
Tratado UE y en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
3)      En las conclusiones de las reuniones del Consejo Europeo de Birmingham, de Edimburgo y de Copenhague se subrayó la necesidad
de garantizar una mayor transparencia en el trabajo de las instituciones de la Unión. El presente Reglamento consolida las
iniciativas ya adoptadas por las instituciones con vistas a aumentar la transparencia del proceso de toma de decisiones.
4)      El presente Reglamento tiene por objeto garantizar de la manera más completa posible el derecho de acceso del público a los
documentos y determinar los principios generales y los límites que han de regularlo de conformidad con el apartado 2 del artículo
255 del Tratado.
[...]
10)      Con objeto de aumentar la apertura de las actividades de las instituciones, conviene que el Parlamento Europeo, el Consejo
y la Comisión permitan el acceso no solamente a los documentos elaborados por las instituciones, sino también a los documentos
por ellas recibidos. Al respecto, se recuerda que la Declaración nº 35 […] prevé que un Estado miembro podrá solicitar a la
Comisión o al Consejo que no comunique a terceros un documento originario de dicho Estado sin su consentimiento previo.
[...]
15)      Aunque el presente Reglamento no tiene por objeto ni como efecto modificar las legislaciones nacionales en materia de acceso
a los documentos, resulta no obstante evidente que, en virtud del principio de cooperación leal que preside las relaciones
entre las instituciones y los Estados miembros, estos últimos deben velar por no obstaculizar la correcta aplicación del presente
Reglamento y deben respetar las normas de seguridad de las instituciones.»
5       Con el título «Objeto», el artículo 1 del Reglamento nº 1049/2001 establece:
«El objeto del presente Reglamento es:
a)      definir los principios, condiciones y límites, por motivos de interés público o privado, por los que se rige el derecho de
acceso a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (en lo sucesivo denominadas “las instituciones”)
al que se refiere el artículo 255 del Tratado CE de modo que se garantice el acceso más amplio posible a los documentos;
[…].»
6       El artículo 2, apartados 3 y 5, de este mismo Reglamento, bajo el título «Beneficiarios y ámbito de aplicación», establece:
«3.      El presente Reglamento será de aplicación a todos los documentos que obren en poder de una institución; es decir, los documentos
por ella elaborados o recibidos y que estén en su posesión, en todos los ámbitos de actividad de la Unión Europea.
[...]
5.      Se aplicará a los documentos sensibles, tal como se definen en el apartado 1 del artículo 9, el tratamiento especial previsto
en el mismo artículo.»
7       A tenor del artículo 3, letra b), de este Reglamento, se entenderá por «terceros», «toda persona física o jurídica, o entidad,
exterior a la institución de que se trate, incluidos los Estados miembros, las demás instituciones y órganos comunitarios
o no comunitarios, y terceros países».
8       El artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001, titulado «Excepciones», establece:
«1.      Las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de:
a)      el interés público, por lo que respecta a:
–       la seguridad pública,
–       la defensa y los asuntos militares,
–       las relaciones internacionales,
–       la política financiera, monetaria o económica de la Comunidad o de un Estado miembro;
b)      la intimidad y la integridad de la persona, en particular de conformidad con la legislación comunitaria sobre protección de
los datos personales.
2.      Las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de:
–       los intereses comerciales de una persona física o jurídica, incluida la propiedad intelectual,
–       los procedimientos judiciales y el asesoramiento jurídico,
–       el objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría,
salvo que su divulgación revista un interés público superior.
3.      Se denegará el acceso a un documento elaborado por una institución para su uso interno o recibido por ella, relacionado con
un asunto sobre el que la institución no haya tomado todavía una decisión, si su divulgación perjudicara gravemente el proceso
de toma de decisiones de la institución, salvo que dicha divulgación revista un interés público superior.
Se denegará el acceso a un documento que contenga opiniones para uso interno, en el marco de deliberaciones o consultas previas
en el seno de la institución, incluso después de adoptada la decisión, si la divulgación del documento perjudicara gravemente
el proceso de toma de decisiones de la institución, salvo que dicha divulgación revista un interés público superior.
4.      En el caso de documentos de terceros, la institución consultará a los terceros con el fin de verificar si son aplicables las
excepciones previstas en los apartados 1 o 2, salvo que se deduzca con claridad que se ha de permitir o denegar la divulgación
de los mismos.
5.      Un Estado miembro podrá solicitar a una institución que no divulgue sin su consentimiento previo un documento originario de
dicho Estado.
[...]
7.      Las excepciones, tal y como se hayan establecido en los apartados 1, 2 y 3 sólo se aplicarán durante el período en que esté
justificada la protección en función del contenido del documento. Podrán aplicarse las excepciones durante un período máximo
de 30 años. En el caso de los documentos cubiertos por las excepciones relativas a la intimidad o a los intereses comerciales,
así como en el caso de los documentos sensibles, las excepciones podrán seguir aplicándose después de dicho período, si fuere
necesario.»
9       El artículo 5 de este Reglamento, con el título «Documentos en los Estados miembros», establece:
«Cuando un Estado miembro reciba una solicitud de un documento que obre en su poder y que tenga su origen en una institución,
consultará a la institución de que se trate para tomar una decisión que no ponga en peligro la consecución de los objetivos
del presente Reglamento, salvo que se deduzca con claridad que se ha de permitir o denegar la divulgación de dicho documento.
Alternativamente, el Estado miembro podrá remitir la solicitud a la institución.»
10     El Reglamento nº 1049/2001 establece, en su artículo 9, relativo a la tramitación de documentos sensibles:
«1.      Se entenderá por “documento sensible” todo documento que tenga su origen en las instituciones o en sus agencias, en los Estados
miembros, en los terceros países o en organizaciones internacionales, clasificado como “TRÈS SECRET/TOP SECRET”, “SECRET”
o “CONFIDENTIEL”, en virtud de las normas vigentes en la institución en cuestión que protegen intereses esenciales de la Unión
Europea o de uno o varios Estados miembros en los ámbitos a que se refiere la letra a) del apartado 1 del artículo 4, en particular
la seguridad pública, la defensa y los asuntos militares.
2.      La tramitación de las solicitudes de acceso a documentos sensibles, de conformidad con los procedimientos establecidos en
los artículos 7 y 8, estará a cargo únicamente de las personas autorizadas a conocer el contenido de dichos documentos. Asimismo,
sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 11, estas personas determinarán las referencias a los documentos
sensibles que podrán figurar en el registro público.
3.      Los documentos sensibles se incluirán en el registro o se divulgarán únicamente con el consentimiento del emisor.
[...]»

Hechos que originaron el litigio
11     A raíz de una solicitud de la República Federal de Alemania basada en el artículo 6, apartado 4, párrafo segundo, de la Directiva
sobre los hábitats, la Comisión emitió, el 19 de abril de 2000, un dictamen favorable a la realización de un proyecto industrial
en el lugar denominado Mühlenberger Loch, zona protegida con arreglo a esta Directiva. Este proyecto consistía en la ampliación
de la fábrica de Daimler Chrysler Aerospace Airbus GmbH y en la recuperación de una parte del estuario del Elba para prolongar
una pista de aterrizaje.
12     Mediante escrito de 20 de diciembre de 2001, dirigido a la Comisión, IFAW, que es una organización no gubernamental que opera
en el ámbito de la preservación del bienestar de los animales y la protección de la naturaleza, solicitó el acceso a diversos
documentos recibidos por dicha institución en el marco del examen del proyecto industrial antes mencionado, a saber, los escritos
intercambiados entre la República Federal de Alemania y la ciudad de Hamburgo, así como del Canciller alemán.
13     La Comisión, tras haber comunicado a IFAW, mediante escrito de 24 de enero de 2002, que, habida cuenta del artículo 4, apartado
5, del Reglamento nº 1049/2001, consideraba que estaba obligada a contar con el consentimiento del Estado miembro de que se
trata antes de divulgar los documentos en cuestión, el 12 de febrero de 2002 recibió una solicitud de la República Federal
de Alemania para que no los divulgara.
14     La Comisión, considerando que, en estas circunstancias, el artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001 le prohibía
divulgar los documentos en cuestión, el 26 de marzo de 2002 adoptó la Decisión controvertida, por la que deniega la petición
de IFAW.

Sentencia recurrida
15     Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 4 de junio de 2002, IFAW interpuso un recurso
de anulación contra la Decisión controvertida. Invocaba dos motivos en apoyo de su recurso, basados, respectivamente, en la
infracción del artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001 y en el incumplimiento de la obligación de motivación. Mediante la sentencia
recurrida, el Tribunal de Primera Instancia desestimó este recurso por infundado.
16     Por lo que respecta al primer motivo, el Tribunal de Primera Instancia consideró acertada la declaración de la Comisión en
la Decisión controvertida de que cuando un Estado miembro se ampara en el artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001
para solicitar a una institución que no divulgue un documento originario de dicho Estado, tal solicitud constituye un mandato
de no divulgación al que esta institución está obligada a someterse, sin que sea necesario que el Estado miembro de que se
trate motive su solicitud ni que la institución examine si la no divulgación está justificada.
17     Más precisamente, el Tribunal de Primera Instancia declaró a este respecto en los apartados 57 a 62 de la sentencia recurrida:
«57      [...] del artículo 4, apartado 5, del Reglamento se desprende que los Estados miembros son objeto de un trato especial. En
efecto, esta disposición confiere al Estado miembro la facultad de solicitar a una institución que no divulgue sin su consentimiento
previo documentos originarios de éste. Debe destacarse que el artículo 4, apartado 5, del Reglamento recoge lo previsto en
la Declaración nº 35, según la cual la Conferencia conviene en que los principios y condiciones contemplados en el artículo
255 CE permitirán a un Estado miembro solicitar a la Comisión o al Consejo que no comunique a terceros un documento originario
de dicho Estado sin su consentimiento previo. Esta facultad, conferida a los Estados miembros por el artículo 4, apartado
5, del Reglamento, se explica por el hecho de que el citado Reglamento no tiene por objeto ni como efecto modificar las legislaciones
nacionales en materia de acceso a los documentos (véanse el decimoquinto considerando del Reglamento y la sentencia del Tribunal
de Primera Instancia de 17 de septiembre de 2003, Messina/Comisión, T‑76/02, Rec. p. II‑3203, apartados 40 y 41).
58      El artículo 4, apartado 5, del Reglamento coloca a los Estados miembros en una situación diferente de la del resto de terceros,
al establecer a este respecto una
lex specialis
. Según esta disposición, el Estado miembro tiene la facultad de solicitar ante una institución la no divulgación de un documento
originario del mismo, y en ese caso la institución está obligada a no divulgarlo sin su «consentimiento previo». Si la Comisión
pudiese divulgar el documento a pesar de una solicitud expresa en sentido contrario del Estado miembro del que procede, esta
obligación que se impone a la institución de obtener el consentimiento previo del Estado miembro, claramente establecida en
el artículo 4, apartado 5, del Reglamento, quedaría sin efectos. Por consiguiente, y al contrario de la interpretación que
propone [IFAW], una solicitud del Estado miembro con arreglo a esta disposición constituye un mandato a la institución para
que no divulgue el documento en cuestión.
59      A este respecto, es preciso señalar que el Estado miembro no está obligado a motivar la solicitud que realice con arreglo
al artículo 4, apartado 5, del Reglamento y que, una vez presentada la misma, no corresponde a la institución analizar, en
particular a la luz del interés público, si la no divulgación del documento en cuestión está justificada.
60      Cuando una solicitud de acceso se refiere a un documento originario de un Estado miembro y con el fin de garantizar que las
disposiciones del artículo 4, apartado 5, del Reglamento sean interpretadas de conformidad con la Declaración nº 35 y de facilitar
el acceso al documento de que se trate, al permitir al Estado miembro, en su caso, prestar su consentimiento a la divulgación
del mismo, la institución debe consultar a dicho Estado. Si el Estado miembro, tras haber sido consultado, no presenta una
solicitud con arreglo al artículo 4, apartado 5, del Reglamento, corresponderá entonces a la institución apreciar, con arreglo
al artículo 4, apartado 4, del Reglamento, si el documento debe ser o no divulgado.
61      Es preciso señalar que, como sostiene acertadamente la Comisión, el acceso a un documento que haya sido objeto de una solicitud
de un Estado miembro con arreglo al artículo 4, apartado 5, no está regulado por el Reglamento, sino por las disposiciones
nacionales pertinentes del Estado miembro del que proceda, que no se han visto afectadas por la adopción del Reglamento. Por
lo tanto, serán las autoridades administrativas y judiciales nacionales las encargadas de apreciar, a la luz del Derecho nacional,
si debe darse acceso a los documentos originarios de un Estado miembro y si la normativa nacional garantiza a los interesados
el derecho de recurso.
62      En cuanto al argumento de [IFAW] […], basado en el tenor literal del artículo 9, apartado 3, del Reglamento, debe señalarse
que el artículo 9 establece normas específicas para la tramitación de los documentos denominados “sensibles”, que tengan su
origen, en especial, en las instituciones, en los Estados miembros, en los países terceros o en organizaciones internacionales,
en los ámbitos señalados en el artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento, en particular la seguridad pública, la defensa
y los asuntos militares. El citado artículo señala, entre otras cosas, las personas que están facultadas para tramitar estos
documentos y dispone que los documentos sensibles sólo se incluirán en el registro o se divulgarán con el consentimiento del
emisor. Habida cuenta de la especificidad de la situación contemplada por este artículo, resulta evidente su falta de vinculación
con el artículo 4, apartado 5, del Reglamento y el hecho de que su tenor literal no puede ser invocado válidamente a efectos
de la interpretación del artículo 4, apartado 5.»
18     En cuanto al segundo motivo, el Tribunal de Primera Instancia declaró que la Decisión controvertida, en la medida en que se
refiere a una solicitud de no divulgación originaria de la República Federal de Alemania y afirma que tal solicitud vincula
a la institución destinataria, es suficientemente clara para que IFAW pueda comprender los motivos por los que le fue denegado
el acceso y el Tribunal de Primera Instancia pueda ejercer su control.

Sobre el recurso de casación
19     Mediante su recurso de casación, en apoyo del cual invoca un único motivo basado en la infracción del artículo 4 del Reglamento
nº 1049/2001, el Reino de Suecia solicita al Tribunal de Justicia que anule la sentencia recurrida y resuelva directamente
el recurso anulando la Decisión controvertida.
20     Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 5 de octubre de 2005 se admitió la intervención del Reino de España
y de la República de Finlandia, en apoyo, respectivamente, de las pretensiones de la Comisión y del Reino de Suecia.
21     El Reino de Dinamarca, el Reino de los Países Bajos, la República de Finlandia e IFAW solicitan que se estime el recurso de
casación.
22     El Reino de España, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y la Comisión solicitan que se desestime el recurso
de casación.

Alegaciones de las partes
23     Según el Reino de Suecia, el Tribunal de Primera Instancia consideró equivocadamente que el artículo 4, apartado 5, del Reglamento
nº 1049/2001 permite a un Estado miembro oponer un veto absoluto y no motivado a la divulgación de documentos procedentes
de él y en poder de una institución.
24     Dicha interpretación reintroduce la «regla del autor», que, sin embargo, fue abandonada por el legislador comunitario al adoptar
este Reglamento y vulnera el principio enunciado en su artículo 2, apartado 3, según el cual corresponde únicamente a la institución
en cuyo poder obra un documento apreciar si procede autorizar el acceso a él.
25     A diferencia de los artículos 2, apartado 5, y 9 del Reglamento nº 1049/2001, relativos a los documentos sensibles, su artículo
4, apartado 5, carece de la claridad exigible a cualquier excepción a los principios básicos de la normativa en que está inserta.
26     Este artículo 4, apartado 5, establece una regla de procedimiento que confiere a los Estados miembros el derecho a ser consultados
y a formular una solicitud motivada de no divulgación a la vista de las excepciones materiales contenidas en los apartados
1 a 3 de este mismo artículo.
27     Según el Reino de Suecia, el Tribunal de Primera Instancia también declaró equivocadamente, en el apartado 57 de la sentencia
recurrida, que el derecho de veto, así conferido, supuestamente, a los Estados miembros, está justificado por el hecho de
que el Reglamento nº 1049/2001 no tiene por objeto ni como efecto modificar las legislaciones nacionales en materia de acceso
a los documentos. En efecto, la aplicabilidad de una determinada normativa no está en función del origen del documento, sino
del órgano al que se dirige la petición de acceso. A este respecto, ninguna disposición de este Reglamento indica que el Derecho
nacional deba regular la petición de acceso dirigida a una institución comunitaria y la decisión adoptada por ésta última
con arreglo a este Reglamento carece jurídicamente de influencia sobre el derecho aplicable a una petición de acceso relativa
al mismo documento dirigida a una autoridad de un Estado miembro.
28     Haciendo suyos los argumentos del Reino de Suecia, IFAW añade, en primer lugar, que el Tribunal de Primera Instancia cometió
un error de Derecho en el apartado 58 de la sentencia recurrida, al no calificar de excepción el artículo 4, apartado 5, del
Reglamento nº 1049/2001, sino de
lex specialis,
optando así por una interpretación maximalista de dicha disposición, en lugar de restrictiva.
29     En segundo lugar, habida cuenta de la referencia al principio de cooperación leal del decimoquinto considerando del Reglamento
nº 1049/2001 y al hecho de que su artículo 5, párrafo primero, establece que los Estados miembros en cuyo poder obra un documento
originario de una institución son competentes para decidir, tras una eventual consulta a la institución de que se trata, si
procede su divulgación, su artículo 4, apartado 5, debería interpretarse de modo que garantizase un equilibrio entre los Estados
miembros y las instituciones. Así, también estas últimas deberían tener la facultad de pronunciarse sobre las peticiones de
divulgación de documentos originarios de un Estado miembro.
30     En tercer lugar, al declarar, en el apartado 61 de la sentencia recurrida, que la solicitud de un Estado miembro formulada
en aplicación del artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001 tiene como efecto convertir a este último en inaplicable
en favor del Derecho nacional, el Tribunal de Primera Instancia no respetó el ámbito de aplicación de este Reglamento, que
cubre claramente todos los documentos que obran en poder de una institución.
31     En cuarto lugar, la Declaración nº 35 carece de todo alcance normativo. Dado que su contenido no difiere del texto del artículo
4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001, esta Declaración tampoco puede invocarse para interpretar esta última disposición.
32     Según el Gobierno neerlandés, puesto que el objetivo del Reglamento nº 1049/2001 consiste en otorgar al público el derecho
de acceso a los documentos más amplio posible, el tenor de su artículo 4, apartado 5, que se refiere a una «solicitud» del
Estado miembro, y la ubicación de este apartado, a continuación del apartado 4 del mismo artículo, que prescribe una norma
de procedimiento, confirman que dicho apartado 5 no establece un motivo de excepción adicional a los enumerados en los apartados
1 a 3 de este artículo.
33     El Reino de Dinamarca señala que la inclusión del artículo 4, apartado 5, en el Reglamento nº 1049/2001, apartado que, al
igual que la Declaración nº 35, tiene un tenor literal deliberadamente ambiguo, es el resultado de una transacción política
entre los distintos participantes en el procedimiento legislativo comunitario. En efecto, mientras que la Comisión sostenía
que los documentos originarios de los Estados miembros debían estar sujetos al Derecho nacional, el Parlamento consideraba
que la divulgación de estos documentos debía entrar en el ámbito del Derecho comunitario y los Estados miembros, por su parte,
mantenían distintas posturas sobre esta cuestión.
34     Añade que también el juez comunitario, al que el legislador aceptó remitirse conscientemente, debería, más allá de las ambigüedades
del tenor de dicho artículo 4, apartado 5, adoptar la interpretación más acorde con el contexto reglamentario en el que esta
disposición se inserta y con los objetivos perseguidos por el Reglamento nº 1049/2001, así como con los principios generales,
en particular, de proporcionalidad, motivación y derecho a un recurso efectivo.
35     Según el Reino de Dinamarca, dichos objetivos y principios se oponen a que se confiera un derecho de veto discrecional a los
Estados miembros, y tanto la institución de que se trate como el juez comunitario deben tener competencia para apreciar, a
la vista de los motivos invocados por un Estado miembro, si la no divulgación de un documento está suficientemente motivada
por razones de interés público o privado. La institución debe apreciar lealmente estas razones y, en su caso, comunicárselas
al autor de la petición de acceso.
36     La República de Finlandia también considera que el Estado miembro que se opone a la divulgación de un documento debe motivar
su postura con el fin de que la institución de que se trate pueda estar segura de que los motivos invocados justifican una
denegación de acceso y pueda motivar su posible decisión en este sentido, tal como debe.
37     No obstante, la República de Finlandia alega, por una parte, que los motivos que un Estado miembro puede invocar para oponerse
a la comunicación de un documento no se limitan a los enumerados en el artículo 4, apartados 1 a 3, del Reglamento nº 1049/2001,
sino que también pueden derivarse del Derecho nacional, de otras disposiciones comunitarias más específicas en materia de
acceso a los documentos o de convenios internacionales. Por otra parte, cuando el Estado miembro ha expuesto así dichos motivos,
la institución de que se trata no puede sustituir la apreciación del Estado miembro de estos motivos por la suya propia, ni,
en consecuencia, divulgar el documento cuya comunicación se pide.
38     La Comisión, por su parte, estima que el Tribunal de Primera Instancia consideró acertadamente que el artículo 4, apartado
5, del Reglamento nº 1049/2001 tiene por objeto, tal como se desprende, en particular, de su considerando decimoquinto y de
la referencia a la Declaración nº 35 que figura en el considerando décimo, preservar la aplicación de los regímenes y las
políticas de los Estados miembros en materia de acceso a los documentos «nacionales», habida cuenta, en particular, de la
falta de armonización comunitaria en la materia y del principio de subsidiariedad.
39     Así pues, dicho artículo 4, apartado 5, no establece una excepción adicional en materia de acceso a los documentos, sino que
simplemente confirma que la cuestión de si un documento originario de un Estado miembro debe o no comunicarse debe apreciarse
a la luz del Derecho nacional. De este modo, cualquier negativa a la divulgación opuesta por un Estado miembro debe apreciarse
a la luz del Derecho nacional aplicable y, en su caso, poder someterse a un control por los tribunales de dicho Estado miembro.
40     Según el Reino Unido, a menos que se prive de todo efecto a la inclusión en el texto del artículo 4, apartado 5, del Reglamento
nº 1049/2001 de la expresión «sin su consentimiento previo», la lectura de esta disposición no permite dudar de que, en el
caso de autos, establece una obligación de contar con dicho consentimiento, que debe ser obtenido con anterioridad a cualquier
divulgación del documento, y no una mera obligación de consultar al Estado miembro de que se trate. La expresión «podrá solicitar»
en absoluto implica una facultad de apreciación de la institución, sino que simplemente indica que corresponde únicamente
a los Estados miembros apreciar, caso por caso, la oportunidad de presentar tal solicitud.
41     El décimo considerando del Reglamento nº 1049/2001 y la referencia a la Declaración nº 35 que contiene confirman que su artículo
4, apartado 5, tiene por objeto tomar en consideración que los Estados miembros, al adoptar el artículo 255 CE, exigieron
garantías sobre la divulgación de documentos procedentes de ellos. Por otra parte, la interpretación defendida por el Reino
de Suecia equivale a proceder a una armonización encubierta de las normas nacionales, contraria tanto al decimoquinto considerando
de dicho Reglamento como al principio de subsidiariedad.
42     La argumentación del Reino de España coincide en sustancia con la del Reino Unido. Sostiene, en particular, que el propio
texto del artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001 indica que el consentimiento del Estado miembro que haya formulado
una solicitud sobre la base de esta disposición constituye el requisito jurídico de necesario cumplimiento previo para la
divulgación del documento en cuestión.

Apreciación del Tribunal de Justicia
Sobre la exigencia de consentimiento previo del Estado miembro
43     Tal como el Tribunal de Primera Instancia declaró acertadamente en el apartado 58 de la sentencia recurrida, el artículo 4,
apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001 coloca a los Estados miembros en una posición distinta de la del resto de terceros
al establecer que, a diferencia de éstos, cualquier Estado miembro tiene la facultad de solicitar a una institución la no
divulgación de un documento originario de ese Estado miembro sin su consentimiento previo.
44     A este respecto, en el mismo apartado 58, el Tribunal de Primera Instancia declaró, también acertadamente, que la exigencia
de un «consentimiento previo» del Estado miembro incluida en dicha disposición quedaría sin efectos si, a pesar de la oposición
manifestada por un Estado miembro a la divulgación de un documento procedente de él y aun cuando la institución no dispusiera
de «consentimiento» alguno, tuviera sin embargo libertad para divulgar el documento en cuestión. En efecto, debe reconocerse
que esta exigencia quedaría desprovista de todo efecto útil, e incluso de todo sentido, si la necesidad de obtener tal «consentimiento
previo» para divulgar dicho documento dependiera, en última instancia, de la voluntad discrecional de la institución en cuyo
poder obra.
45     Dado que, jurídicamente, el «consentimiento» es distinto de un mero «dictamen», el propio tenor del artículo 4, apartado 5,
del Reglamento nº 1049/2001 se opone así a ser interpretado en el sentido de que simplemente confiere al Estado miembro que
ha ejercido la facultad establecida por él, el derecho a que la institución le consulte antes de decidir, en su caso, aun
con la oposición del Estado miembro de que se trate, permitir el acceso al documento en cuestión.
46     Además, debe observarse que los Estados miembros ya tienen ampliamente reconocido este derecho a ser consultados, en virtud
del artículo 4, apartado 4, de dicho Reglamento, que impone la obligación de «consultar […] a los terceros» cuando no resulte
claro si se ha de permitir o denegar la divulgación del documento.
47     El hecho de que la terminología empleada por el artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001 sea distinta de la de
su artículo 9, apartado 3, disposición que, no obstante, también hace referencia a la necesidad de obtener el consentimiento
del emisor, carece de influencia sobre la interpretación expuesta en los apartados 44 y 45 de la presente sentencia. En efecto,
a diferencia del artículo 9, apartado 3, el artículo 4, apartado 5, no convierte el consentimiento previo del Estado miembro
en requisito absoluto para la divulgación de un documento, sino que supedita la eventual necesidad de dicho consentimiento
a una manifestación de voluntad anterior en este sentido por parte del Estado miembro de que se trate. En estas circunstancias,
el empleo de la expresión «podrá solicitar» simplemente indica que esta disposición crea una facultad en favor del Estado
miembro, facultad de la que sólo su ejercicio efectivo en el caso concreto convierte al consentimiento previo del Estado miembro
en requisito necesario para la futura divulgación del documento de que se trate.
48     Tampoco puede acogerse el argumento de que el artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001 debe interpretarse en función
de lo dispuesto en su artículo 5, de modo que se garantice un equilibrio entre el tratamiento reservado a los documentos originarios
de las instituciones en poder de los Estados miembros y el dispensado a los documentos originarios de estos últimos en poder
de las instituciones.
49     En efecto, basta observar que el legislador comunitario se ha expresado en términos muy distintos en relación con estas dos
categorías de documentos, estableciendo, en el párrafo primero del artículo 5 del Reglamento nº 1049/2001 una mera obligación
de los Estados miembros de «consultar» a las instituciones cuando se pide el acceso a un documento procedente de ellas.
50     De las anteriores consideraciones se deduce que cuando un Estado miembro ha ejercido la facultad que le otorga el artículo
4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001 de solicitar que un determinado documento, originario de dicho Estado, no se divulgue
sin su consentimiento previo, la posible divulgación de tal documento por la institución exige, tal como el Tribunal de Primera
Instancia ha declarado acertadamente en la sentencia recurrida, la obtención previa del consentimiento de dicho Estado miembro.
51     En cambio, la sentencia recurrida adolece de errores de Derecho en cuanto al alcance de dicho consentimiento previo.
Sobre el alcance del consentimiento previo que debe solicitarse con arreglo al artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001
52     Tal como ha recordado, en particular, el Reino de Dinamarca, del artículo 255 CE, apartado 2, se desprende que los límites
que rigen el ejercicio del derecho de acceso a los documentos garantizado en su apartado 1, que deben ser establecidos por
el Consejo con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 251 CE, deben imponerse «por motivos de interés público o
privado».
53     El Reglamento nº 1049/2001, haciéndose eco de esta disposición del Tratado que desarrolla, tiene por objeto, tal como se desprende
de su cuarto considerando y de su artículo 1, letra a), definir los principios, condiciones y límites, por motivos de interés
público o privado, por los que se rige el derecho de acceso del público a los documentos, de modo que se garantice el derecho
más completo posible.
54     Por otra parte, de los considerandos segundo y tercero de dicho Reglamento resulta que éste pretende mejorar la transparencia
del proceso comunitario de toma de decisiones, permitiendo de este modo, en particular, una mayor legitimidad, eficacia y
responsabilidad de la administración para con los ciudadanos en un sistema democrático.
55     Según señala el décimo considerando del Reglamento nº 1049/2001, es precisamente este esfuerzo por mejorar la transparencia
del proceso comunitario de toma de decisiones lo que explica que, tal como establece su artículo 2, apartado 3, el derecho
de acceso a los documentos en poder del Parlamento, del Consejo y de la Comisión se extienda no sólo los documentos elaborados
por estas instituciones, sino también los recibidos de terceros entre los que figuran los Estados miembros, según precisa
expresamente su artículo 3, letra b).
56     Tal como señala el Tribunal de Primera Instancia en los apartados 53 y 54 de la sentencia recurrida, el legislador comunitario
abandonó con ello, en particular, la regla del autor que había primado hasta entonces. Según las Decisiones 93/731/CE del
Consejo, de 20 de diciembre de 1993, relativa al acceso del público a los documentos del Consejo (DO L 340, p. 43), 94/90/CECA,
CE, Euratom de la Comisión, de 8 de febrero de 1994, sobre el acceso del público a los documentos de la Comisión (DO L 46,
p. 58), y 97/632/CE, CECA, EURATOM del Parlamento Europeo, de 10 de julio de 1997, relativa al acceso del público a los documentos
del Parlamento Europeo (DO L 263, p. 27), dicha regla implicaba que, cuando el autor de un documento en poder de una institución
era una persona física o jurídica, un Estado miembro, otra institución u otro órgano comunitario o cualquier otro organismo
nacional o internacional, el acceso a este documento debía pedirse directamente a su autor.
57     De este modo, los apartados 1 a 3 del artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001, que contienen algunas excepciones materiales,
o sus artículos 2, apartado 5, y 9, que establecen un régimen particular para los documentos sensibles, se encargan de definir
los límites objetivos de interés público o privado que pueden justificar que se deniegue la divulgación de documentos en poder
de las instituciones, hayan sido éstos elaborados por dichas instituciones o recibidos por ellas y, en este último caso, sean
originarios de los Estados miembros o de otros terceros.
58     En este contexto, debe admitirse que interpretar que el artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001 confiere al Estado
miembro un derecho de veto general e incondicional para oponerse, de forma puramente discrecional y sin tener que motivar
su decisión, a la divulgación de cualquier documento en poder de una institución comunitaria, por el mero hecho de que el
documento procede de dicho Estado miembro, no es compatible con los objetivos mencionados en los apartados 53 a 56 de la presente
sentencia.
59     Cabe destacar a este respecto, en primer lugar, tal como alega, en particular, el Reino de Suecia y señala el Abogado General
en el punto 44 de sus conclusiones, que esta interpretación adoptada por el Tribunal de Primera Instancia corre el riesgo
de reintroducir, por lo que respecta a los Estados miembros, al menos parcialmente, la regla del autor, ya abandonada por
el legislador comunitario.
60     Además de esta reintroducción de la regla del autor, en segundo lugar, esta interpretación entraña el riesgo de consagrar,
en contra de los objetivos perseguidos por el Reglamento nº 1049/2001, una reducción potencialmente considerable del grado
de transparencia del proceso comunitario de toma de decisiones.
61     En efecto, lejos de cubrir únicamente los documentos de los que son «autores» los Estados miembros o que han sido «elaborados»
por ellos, el artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001 afecta potencialmente a cualquier documento «originario»
de un Estado miembro, es decir, tal como sostiene acertadamente la Comisión y como han reconocido, en la vista, tanto IFAW
como todos los Estados miembros parte en el presente recurso de casación, la totalidad de los documentos que un Estado miembro
transmite a una institución, cualquiera que sea su autor. En el caso de autos, el único criterio pertinente es el de la procedencia
del documento y el desprendimiento por el Estado miembro de que se trata de un documento que obraba en su poder.
62     Pues bien, cabe señalar a este respecto que, como el Reino de Suecia alegó en la vista y el Abogado General ha manifestado
en el punto 42 de sus conclusiones, el reconocimiento de un derecho de veto discrecional a los Estados miembros, en estas
circunstancias, podría tener como efecto que quedase sustraída de lo dispuesto por el Reglamento nº 1049/2001 una categoría
particularmente importante de documentos que pueden encontrarse en la base del proceso comunitario de toma de decisiones y
esclarecerlo.
63     En efecto, según ha señalado, en particular, IFAW, los Estados miembros constituyen una fuente importante de informaciones
y de documentos dirigidos a nutrir el proceso comunitario de toma de decisiones, no sólo en su condición de miembros del Consejo,
sino también como integrantes de los numerosos comités establecidos tanto por el Consejo como por la Comisión.
64     De ello se deduce que el derecho de acceso del público se podría ver parcialmente menoscabado en igual medida y ello sin razón
objetiva. Se reduciría así considerablemente la eficacia de ese derecho (véase, por analogía, la sentencia de 6 de diciembre
de 2001, Consejo/Hautala, C‑353/99 P, Rec. p. I‑9565, apartado 26).
65     En tercer lugar, nada en el Reglamento nº 1049/2001 permite descartar la tesis, acogida por el Tribunal de Primera Instancia,
de que el legislador comunitario pretendió establecer, en su artículo 4, apartado 5, una especie de norma de conflicto de
leyes con el fin de preservar la aplicación de las normas nacionales, incluso, como la Comisión ha sugerido, la política de
los Estados miembros en materia de acceso a los documentos procedentes de ellos, en detrimento de las normas específicas sobre
la materia establecidas por este Reglamento.
66     A este respecto, en primer lugar debe recordarse que, a la vista de los objetivos perseguidos por el Reglamento nº 1049/2001,
en particular del hecho, recordado en su segundo considerando, de que el derecho de acceso del público a los documentos de
las instituciones está ligado al carácter democrático de éstas, y del hecho de que dicho Reglamento tiene por objeto, tal
como señalan su cuarto considerando y su artículo 1, garantizar el acceso más completo posible a los documentos, las excepciones
a este derecho enumeradas en su artículo 4 deben interpretarse y aplicarse en sentido estricto (véanse en este sentido, en
relación con la regulación anterior al Reglamento nº 1049/2001, las sentencias de 11 de enero de 2000, Países Bajos y Van
der Wal/Comisión, C‑174/98 P y C‑189/98 P, Rec. p. I‑1, apartado 27, y Consejo/Hautala, antes citada, apartados 24 y 25, así
como, por lo que respecta al Reglamento nº 1049/2001, la sentencia de 1 de febrero de 2007, Sison/Consejo, C‑266/05 P, Rec.
p. I‑1233, apartado 63).
67     En segundo lugar, tal como ya se ha señalado en los apartados 55 y 56 de la presente sentencia, del décimo considerando del
Reglamento nº 1049/2001 y de su artículo 2, apartado 3, se deduce claramente que todos los documentos que obren en poder de
una institución entran en el ámbito de aplicación de este Reglamento, incluidos los originarios de los Estados miembros, de
manera que el acceso a los mismos se rige, en principio, por sus disposiciones, en particular por las que establecen excepciones
materiales al derecho de acceso.
68     Así, por ejemplo, del artículo 4, apartado 4, del Reglamento nº 1049/2001 se desprende que si la institución de que se trata
considera claro que debe denegarse el acceso a un documento originario de un Estado miembro sobre la base de las excepciones
establecidas en sus apartados 1 o 2, deniega el acceso al solicitante, sin tener siquiera la obligación de consultar al Estado
miembro del que procede el documento, y ello haya formulado dicho Estado miembro una solicitud sobre la base de su artículo
4, apartado 5, o no lo haya hecho. En tal caso, es evidente que la institución resolverá la petición de acceso teniendo en
cuenta únicamente las excepciones que se desprenden directamente de las disposiciones de Derecho comunitario.
69     En tercer lugar, debe observarse que el artículo 4, apartado 5, de dicho Reglamento, al igual que sus apartados 1 a 4, no
contiene referencia alguna a disposiciones de Derecho nacional del Estado miembro.
70     En cuarto lugar, el hecho de que el decimoquinto considerando del Reglamento nº 1049/2001 señale que éste no tiene por objeto
ni como efecto modificar las legislaciones nacionales en materia de acceso a los documentos, no puede, en contra de lo que
declara el Tribunal de Primera Instancia en el apartado 57 de la sentencia recurrida, influir sobre el alcance que debe reconocerse
a su artículo 4, apartado 5. En efecto, dicho considerando, interpretado en su conjunto y en relación con el artículo 5 de
este Reglamento, al que está ligado, pretende exclusivamente recordar que las solicitudes de acceso a los documentos en poder
de las autoridades nacionales, incluidos los originarios de las instituciones comunitarias, seguirán regidas por las normas
nacionales aplicables a dichas autoridades, sin que lo dispuesto por el Reglamento nº 1049/2001 venga a sustituirlas, sin
perjuicio de los requisitos impuestos por dicho artículo 5 y exigidos por el deber de cooperación leal establecido en el artículo 10 CE.
71     Por otra parte, los documentos que un Estado miembro transmite a un tercero no deben seguir regidos únicamente por el ordenamiento
jurídico de dicho Estado. Como ha señalado acertadamente el Reino de Suecia, una institución comunitaria, en su condición
de autoridad externa distinta de los Estados miembros, se rige, en lo relativo al acceso a los documentos en su poder, por
un ordenamiento jurídico que contiene sus reglas propias. De ello se deduce, en particular, que las normas que regulan tal
acceso no pueden tener como efecto la modificación del Derecho nacional que, tal como ha manifestado el Abogado General en
el punto 47 de sus conclusiones, debe regular las condiciones de acceso a un documento en poder de una autoridad nacional.
72     En quinto lugar, tal como ha señalado IFAW, la interpretación adoptada por el Tribunal de Primera Instancia tiene como consecuencia
que el acceso a un mismo tipo de documento, que presente idéntico interés para el esclarecimiento del proceso comunitario
de toma de decisiones, pueda concederse o denegarse exclusivamente en función de la procedencia del documento.
73     Ciñéndose a las circunstancias propias del presente asunto, resultaría que documentos de idéntica naturaleza, que pueden haber
desempeñado un papel determinante en la decisión de la Comisión de emitir un dictamen favorable a la ejecución de un proyecto
industrial en una zona protegida con arreglo a la Directiva sobre los hábitats, tan pronto serían accesibles al público como
inaccesibles, en función de las disposiciones o de la política en materia de acceso a los documentos propias del Estado miembro
en el que el proyecto debiera ejecutarse.
74     En sexto lugar, en lo relativo al principio de subsidiariedad, basta observar que, aunque el Reino de España, el Reino Unido
y la Comisión lo han invocado en apoyo de la postura común que defienden, no han expuesto, ni siquiera han intentado explicar,
el motivo por el que este principio se opone a que la divulgación de los documentos originarios de los Estados miembros y
en poder de las instituciones comunitarias en el marco del ejercicio de sus competencias propias de toma de decisiones pueda
estar comprendida en el ámbito de las disposiciones comunitarias relativas al acceso a los documentos o exija que tal divulgación
se sustraiga de éstas para estar regida únicamente por las disposiciones nacionales.
75     De lo anterior resulta que el artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001 no puede interpretarse en el sentido de
que dota al Estado miembro de un derecho de veto general e incondicional para oponerse discrecionalmente a la divulgación
de documentos procedentes de él y en poder de una institución, de manera que el acceso a los mismos deje de estar regulado
por las disposiciones de este Reglamento para estar sometido únicamente al Derecho nacional.
76     En cambio, varios elementos abogan por una interpretación del artículo 4, apartado 5, según la cual el ejercicio de la facultad
que esta disposición confiere al Estado miembro se encuentra limitado por las excepciones materiales enumeradas en los apartados
1 a 3 del mismo artículo, resultando, a este respecto, que simplemente se reconoce al Estado miembro una facultad de participación
en la decisión comunitaria. Desde este punto de vista, el consentimiento previo del Estado miembro al que se refiere dicho
apartado 5, no resulta un derecho de veto discrecional, sino una especie de dictamen conforme sobre la inexistencia de motivos
de excepción derivados de los apartados 1 a 3.
77     Esta interpretación, además de ajustarse tanto a los objetivos perseguidos por el Reglamento nº 1049/2001, tal como se han
recordado en los apartados 53 a 56 de esta sentencia, como a la necesidad, expresada en el apartado 66
supra,
de interpretar su artículo 4 en sentido estricto, viene también corroborada por el contexto normativo más inmediato del que
forma parte su artículo 4, apartado 5.
78     En efecto, debe observarse que, si bien el artículo 4, apartados 1 a 3, del Reglamento nº 1049/2001 expone claramente excepciones
materiales que pueden justificar, y, en su caso, hacer necesaria, una negativa a divulgar el documento solicitado, el apartado
5 de este artículo se limita a establecer la exigencia de consentimiento previo del Estado miembro de que se trate cuando
éste haya formulado una solicitud específica en este sentido.
79     Por otra parte, este apartado 5 sucede a una disposición, el apartado 4, que, al imponer una obligación de consultar a terceros
en las circunstancias en ella descritas, introduce una norma de carácter procedimental.
80     Finalmente, el apartado 7 de dicho artículo 4, que establece reglas sobre el período en el que deben aplicarse las distintas
excepciones al derecho de acceso del público a los documentos, sólo se refiere expresamente a las excepciones establecidas
en los apartados 1 a 3 de este artículo, sin incluir referencia alguna a lo dispuesto en su apartado 5.
81     Así, tanto la ubicación de este apartado 5 en el artículo del que forma parte, como su contenido, permiten considerar, a la
luz de los objetivos perseguidos por el Reglamento nº 1049/2001, que su artículo 4, apartado 5 es una disposición consagrada
al proceso de adopción de la decisión comunitaria.
82     En cuanto a la controversia entablada entre las partes a propósito del alcance jurídico de la Declaración nº 35, basta observar
que la interpretación expuesta en el apartado 76 de la presente sentencia en ningún caso contradice esta Declaración. En efecto,
debe señalarse que, aunque esta última pone de manifiesto que los Estados miembros, cuando adoptaron el artículo 255 CE, apartado
1, pretendieron reservarse la posibilidad de mantener un cierto control sobre la decisión de divulgar documentos procedentes
de ellos, no contiene en cambio precisión alguna sobre las razones de fondo para que pueda ejercerse tal control.
83     Debe aún añadirse que, si bien es cierto que el proceso de decisión así establecido por el artículo 4, apartado 5, del Reglamento
nº 1049/2001 exige que la institución y el Estado miembro de que se trata se ciñan a las excepciones materiales previstas
en su artículo 4, apartados 1 a 3, no es menos cierto que estas excepciones, así como el régimen especial para los documentos
sensibles establecido por su artículo 9, pueden garantizar la protección de los intereses legítimos de los Estados miembros.
84     A este respecto, nada permite excluir que la observancia de determinadas normas de Derecho nacional que protegen un interés
público o privado, contrarias a la divulgación de un documento e invocadas por un Estado miembro a este efecto, pueda considerarse
como un interés público digno de protección con arreglo a las excepciones establecidas por dicho Reglamento (véase, en relación
con la normativa anterior al Reglamento nº 1049/2001, la sentencia Países Bajos y Van der Wal/Comisión, antes citada, apartado 26).
Sobre las implicaciones procesales del procedimiento de toma de decisiones establecido por el artículo 4, apartado 5, del
Reglamento nº 1049/2001
85     En cuanto a las implicaciones procesales de esta interpretación del artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001, debe
señalarse, en primer lugar, que dado que la aplicación de las normas de Derecho comunitario se confía así conjuntamente a
la institución y al Estado miembro que ha ejercido la facultad conferida por este apartado 5, y que, por tanto, esta aplicación
depende del diálogo que debe entablarse entre ellos, están obligados, por el deber de cooperación leal establecido en el artículo
10 CE, a actuar y cooperar de forma que dichas normas reciban una aplicación efectiva.
86     De ello se deduce, en primer lugar, que la institución que recibe una solicitud de acceso a un documento originario de un
Estado miembro y este último deben entablar sin demora, desde que la institución notifica esta petición al Estado miembro,
un diálogo leal sobre la posible aplicación de las excepciones establecidas en el artículo 4, apartados 1 a 3, del Reglamento
nº 1049/2001, prestando atención, en particular, a la necesidad de permitir que dicha institución adopte su decisión en los
plazos en que sus artículos 7 y 8 obligan a resolver dicha petición de acceso.
87     A continuación, el Estado miembro de que se trata que, al término de este diálogo, se opone a la divulgación del documento
en cuestión está obligado, en contra de lo declarado por el Tribunal de Primera Instancia en el apartado 59 de la sentencia
recurrida, a motivar su oposición a la vista de dichas excepciones.
88     En efecto, la institución no puede admitir la oposición manifestada por un Estado miembro a divulgar un documento procedente
de él si esta oposición carece de toda motivación o si la motivación aportada no se articula sobre las excepciones enumeradas
en el artículo 4, apartados 1 a 3, del Reglamento nº 1049/2001. Cuando, a pesar de la petición expresa en este sentido dirigida
por la institución al Estado miembro de que se trata, éste no aporta dicha motivación, la institución debe, si considera,
por su parte, que no se aplica ninguna de dichas excepciones, permitir el acceso al documento solicitado.
89     Finalmente, tal como se deduce, en particular, de los artículos 7 y 8 de este Reglamento, la propia institución está obligada
a motivar la decisión de denegación que opone al autor de la petición de acceso. Dicha obligación implica que la institución
no sólo mencione, en su decisión, la oposición a la divulgación del documento solicitado manifestada por el Estado miembro
de que se trata, sino también los motivos invocados por este Estado miembro para acogerse a alguna de las excepciones al derecho
de acceso establecidas en su artículo 4, apartados 1 a 3. En efecto, dichas referencias pueden hacer que el solicitante comprenda
el origen y los motivos de la negativa que se le opone y la jurisdicción competente ejerza, en su caso, el control que tiene
atribuido.
90     En segundo lugar, en relación con esto último debe precisarse que, en caso de que el Estado miembro se niegue, de forma motivada,
a autorizar el acceso al documento en cuestión y, por tanto, la institución se vea obligada a denegar la solicitud de acceso,
su autor goza de protección jurisdiccional, en contra de los temores expresados, en particular, por IFAW.
91     A este respecto, según reiterada jurisprudencia, en el marco de un recurso interpuesto con arreglo al artículo 230 CE, el
Tribunal de Justicia no es competente para pronunciarse sobre la conformidad a Derecho de un acto adoptado por una autoridad
nacional (véase, en particular, la sentencia de 3 de diciembre de 1992, Oleificio Borelli/Comisión, C‑97/91, Rec. p. I‑6313,
apartado 9).
92     También según reiterada jurisprudencia, esta afirmación no puede verse afectada por la circunstancia de que el acto de que
se trata se integre en el marco de un proceso de decisión comunitaria, ya que resulta claramente de la distribución de competencias
realizada en el ámbito considerado entre las autoridades nacionales y las instituciones comunitarias que el acto adoptado
por la autoridad nacional vincula a la institución comunitaria decisoria y determina, por consiguiente, los términos de la
decisión comunitaria que se haya de tomar (sentencia Oleificio Borelli/Comisión, antes citada, apartado 10).
93     En el caso de autos cabe destacar, sin embargo, que el artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001, al igual que otras
normas comunitarias sobre las que el Tribunal de Justicia ha tenido que pronunciarse (véase, en particular, la sentencia de
6 de diciembre de 2001, Carl Kühne y otros, C‑269/99, Rec. p. I‑9517, apartados 50 a 54), no tiene por objeto establecer un
reparto de competencias, una nacional y otra comunitaria, con contenidos distintos. Según se ha señalado en el apartado 76
supra,
esta disposición establece un proceso de decisión con el solo objeto de determinar si el acceso a un documento debe denegarse
según alguna de las excepciones materiales establecidas en su artículo 4, apartados 1 a 3, procedimiento en el que participan,
en los términos recordados en dicho apartado 76, tanto la institución comunitaria como el Estado miembro de que se trata.
94     En tal caso, es competencia del juez comunitario, a instancia del interesado al que la institución requerida ha denegado el
acceso, controlar si esta negativa puede fundarse válidamente en dichas excepciones, y ello tanto si la negativa procede de
la apreciación de las excepciones hecha por la propia institución como si la ha realizado el Estado miembro de que se trata.
Por lo demás, debe señalarse que, respecto de este interesado, la intervención del Estado miembro no afecta al carácter comunitario
de la decisión que le dirige posteriormente la institución en respuesta a la petición de acceso que aquél presentó en relación
con un documento que obra en poder de ésta.
Sobre la anulación de la sentencia recurrida
95     De las consideraciones anteriores se deduce que el Tribunal de Primera Instancia incurrió en errores de Derecho que justifican
la anulación de la sentencia recurrida al declarar, por una parte, en sus apartados 58 y 59, que la negativa a prestar su
consentimiento previo a la divulgación de un documento, opuesta por un Estado miembro sobre la base del artículo 4, apartado
5, del Reglamento nº 1049/2001, no tiene por qué ser motivada y que, aun cuando carezca de motivación, es equivalente a un
mandato a la institución de que se trata para que no divulgue el documento en cuestión, sin que esta última pueda examinar
si la no divulgación de dicho documento está justificada y, por otra parte, en su apartado 61, que esta oposición del Estado
miembro, cuando se produce, tiene como consecuencia que el acceso al documento en cuestión no se rige por dicho Reglamento,
sino por las disposiciones pertinentes de Derecho nacional.
96     Según el artículo 61, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia, en caso de anulación de la Decisión del Tribunal
de Primera Instancia, el Tribunal de Justicia podrá resolver definitivamente el litigio, cuando su estado así lo permita.
Así sucede en el caso de autos.

Sobre el recurso en primera instancia
97     Habida cuenta de todo lo anterior, debe reconocerse que IFAW tenía razón al alegar, en el primer motivo formulado en apoyo
de su recurso ante el Tribunal de Primera Instancia, que la Decisión controvertida infringía el artículo 4 del Reglamento
nº 1049/2001.
98     En efecto, la Comisión adoptó dicha Decisión sobre la base de una interpretación errónea del artículo 4, apartado 5, del Reglamento
nº 1049/2001, según la cual un Estado miembro está facultado, en virtud de esta disposición, para oponerse discrecional e
incondicionalmente a la divulgación de un documento procedente de él, sin estar obligado a fundamentar su oposición en los
motivos de excepción enumerados en el artículo 4, apartados 1 a 3, del Reglamento nº 1049/2001, ni a motivarla.
99     Pues bien, según se desprende de los apartados 52 a 89 de la presente sentencia, este artículo 4, apartado 5, sólo autoriza
al Estado miembro a oponerse a la divulgación de documentos procedentes de él sobre la base de dichas excepciones y motivando
debidamente su postura al respecto. Dicha disposición también exige de la institución a la que se dirige tal oposición que,
desde que se agotan las posibilidades de diálogo leal con el Estado miembro de que se trata a las que hace referencia el apartado
86
supra,
confirme la existencia de la motivación antes mencionada y la mencione en la decisión de denegación de acceso que adopte.
100   De ello se deduce que la Decisión controvertida debe ser anulada. En estas circunstancias, no es necesario que el Tribunal
de Justicia se pronuncie sobre el segundo motivo invocado en apoyo del recurso ante el Tribunal de Primera Instancia, basado
en el incumplimiento de la obligación de motivación.

Costas
101   El artículo 122, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento establece que el Tribunal de Justicia decidirá sobre las
costas cuando el recurso de casación sea fundado y dicho Tribunal resuelva definitivamente el litigio. A tenor del artículo
69, apartado 2, del mismo Reglamento, aplicable al procedimiento de casación en virtud de su artículo 118, la parte que pierda
el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Según el apartado 4, párrafo primero, de
dicho artículo 69, los Estados miembros que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas.
102   Al haberse estimado el recurso de casación, procede condenar a la Comisión al pago de las costas del Reino de Suecia e IFAW
correspondientes a este recurso de casación, conforme a lo solicitado por éstos.
103   La Comisión y las demás partes en el procedimiento de casación soportarán sus propias costas correspondientes al mismo.
104   Al haber estimado el Tribunal de Justicia el recurso interpuesto por IFAW en primera instancia, procede condenar también a
la Comisión al pago de las costas de IFAW ante el Tribunal de Primera Instancia, conforme a lo solicitado por ésta en el recurso.
105   La Comisión y los Estados miembros coadyuvantes ante el Tribunal de Primera Instancia cargarán con sus propias costas correspondientes
al procedimiento en primera instancia.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) decide:
1)
Anular la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas de 30 de noviembre de 2004, IFAW Internationaler
Tierschutz-Fonds/Comisión (T‑168/02).
2)
Anular la Decisión de la Comisión de las Comunidades Europeas, de 26 de marzo de 2002, por la que se deniega a IFAW Internationaler
Tierschutz-Fonds gGmbH el acceso a determinados documentos recibidos por la Comisión en el marco de un procedimiento al término
del cual esta institución emitió un dictamen favorable a la realización de un proyecto industrial en un sitio protegido con
arreglo a la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales
y de la fauna y flora silvestres.
3)
Condenar a la Comisión de las Comunidades Europeas a cargar con las costas del Reino de Suecia en el marco del recurso de
casación, así como con las de IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH tanto en este procedimiento como en el de primera
instancia en el que recayó la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas de 30 de noviembre de
2004, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Comisión.
4)
El Reino de Dinamarca, el Reino de España, el Reino de los Países Bajos, la República de Finlandia, el Reino Unido de Gran
Bretaña e Irlanda del Norte así como la Comisión de las Comunidades Europeas cargarán con sus propias costas correspondientes
al recurso de casación.
5)
El Reino de Dinamarca, el Reino de los Países Bajos, el Reino de Suecia, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte
así como la Comisión de las Comunidades Europeas cargarán con sus propias costas correspondientes al procedimiento en primera
instancia.
Firmas
*
Lengua de procedimiento: inglés.