CELEX: 62001CJ0463
Ambiente
Libera circolazione delle merci
Imballaggi e rifiuti di imballaggio
Direttiva 94/62/CE
Utilizzazione e commercializzazione delle acque minerali naturali
Direttiva 80/777/CEE
Obbligo di deposito cauzionale e di ritiro per imballaggi monouso in funzione della percentuale complessiva di imballaggi riutilizzabili

Con il ricorso in oggetto la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di constatare che, istituendo, con gli artt. 8,
n. 1, e 9, n. 2, del regolamento 1998 relativo alla prevenzione e al recupero dei rifiuti di imballaggio, un sistema diretto
al reimpiego degli imballaggi per prodotti da imbottigliare alla fonte in applicazione della direttiva del Consiglio 15 luglio
1980, 80/777/CEE, in materia di ravvicinamento della legislazione degli Stati membri sull’utilizzazione e la commercializzazione
delle acque minerali naturali (GU L 229, pag. 1), la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti
a norma del combinato disposto dell’art. 5 della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 20 dicembre 1994, 94/62/CE,
sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio (GU L 365, pag. 10), e dell’art. 28 CE, nonché del combinato disposto dell’art. 3
e dell’allegato II, punto 2, lett. d), della direttiva 80/777.
Quadro normativo
La normativa comunitaria
L’art. 3 della direttiva 80/777 rinvia all’allegato II della stessa direttiva, per quanto riguarda le condizioni di utilizzazione
delle sorgenti di acque minerali naturali e le norme relative all’imbottigliamento di queste ultime.
Tale allegato prevede al punto 2 quanto segue:
«Gli impianti destinati all’utilizzazione debbono essere realizzati in modo da escludere ogni pericolo di inquinamento e da
conservare all’acqua le proprietà, corrispondenti alla sua qualificazione, esistenti alla sorgente.
A tal fine, in particolare:
(...)
d)
è proibito il trasporto dell’acqua minerale naturale a mezzo di recipienti che non siano quelli autorizzati per la distribuzione
al consumatore finale».
La direttiva 94/62, ai sensi del suo art. 1, n. 1, ha lo scopo di armonizzare le misure nazionali in materia di gestione degli
imballaggi e dei rifiuti di imballaggio, sia per prevenirne e ridurne l’impatto sull’ambiente degli Stati membri e dei paesi
terzi ed assicurare così un elevato livello di tutela dell’ambiente, sia per garantire il funzionamento del mercato interno
e prevenire l’insorgere di ostacoli agli scambi nonché distorsioni e restrizioni alla concorrenza nella Comunità.
L’art. 5 della direttiva di cui trattasi dispone quanto segue:
«Gli Stati membri possono favorire sistemi di riutilizzo degli imballaggi che possono essere reimpiegati in modo ecologicamente
sano, in conformità con il Trattato».
L’art. 7, n. 1, della direttiva 94/62 è del seguente tenore:
«Gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che siano introdotti sistemi di:
a)
restituzione e/o raccolta degli imballaggi usati e/o dei rifiuti di imballaggio generati dal consumatore, da altri utenti
finali o dal flusso di rifiuti per smistarli verso le soluzioni di gestione dei rifiuti più appropriate;
b)
reimpiego o recupero, incluso il riciclaggio degli imballaggi e/o dei rifiuti di imballaggio raccolti,
al fine di conformarsi agli obiettivi definiti nella presente direttiva.
Questi sistemi sono aperti alla partecipazione degli operatori economici dei settori interessati e alla partecipazione delle
competenti autorità pubbliche. Essi si applicano anche ai prodotti importati in condizioni non discriminatorie, incluso quanto
attiene alle modalità previste e alle eventuali tariffe imposte per accedere a detti sistemi, e devono essere concepiti in
modo da evitare ostacoli agli scambi o distorsioni della concorrenza in conformità con il Trattato.
La normativa nazionale
La Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen 21 agosto 1998 (regolamento relativo alla prevenzione
e al recupero dei rifiuti di imballaggi; BGBl. 1998 I, pag. 2379; in prosieguo: la «VerpackV») prevede diverse misure dirette
a prevenire e a ridurre l’impatto dei rifiuti di imballaggio sull’ambiente. Avendo segnatamente lo scopo di trasporre la direttiva
94/62, la VerpackV ha sostituito la Verordnung über die Vermeidung von Verpackungsabfällen 12 giugno 1991 (regolamento relativo
alla prevenzione dei rifiuti di imballaggio; BGBl. 1991 I, pag. 1234).
L’art. 6, nn. 1 e 2, della VerpackV prevede i seguenti obblighi:
«1.

Il distributore deve ritirare gratuitamente presso il punto vendita o nelle sue immediate vicinanze gli imballaggi di vendita
vuoti utilizzati dal consumatore finale, recuperarli conformemente al punto 1 dell’allegato I, e soddisfare i criteri definiti
al punto 2 dell’allegato I. Gli obblighi di recupero possono essere soddisfatti anche mediante il reimpiego o il rinvio degli
imballaggi al distributore o al produttore, in applicazione del paragrafo 2. Il distributore deve attirare l’attenzione del
consumatore privato sulla possibilità di restituzione, prevista alla prima frase, mediante cartelli chiaramente visibili e
leggibili. L’obbligo imposto dalla prima frase è limitato ai tipi, alle forme e alle dimensioni degli imballaggi nonché agli
imballaggi di prodotti che compongono l’assortimento del distributore. Per i distributori che dispongono di superfici di vendita
inferiori a 200 m
, l’obbligo di ritiro è limitato agli imballaggi dei marchi commercializzati dal distributore. Nella vendita per corrispondenza,
tale ritiro deve essere garantito mediante adeguati punti di restituzione sufficientemente vicini al consumatore finale. La
possibilità di restituzione deve essere indicata all’atto della spedizione delle merci e nei cataloghi. Se gli imballaggi
per la vendita non provengono da consumatori privati, possono essere conclusi accordi in deroga riguardo al luogo di ritiro
e al regime delle spese. Ove i distributori non ottemperino agli obblighi imposti dalla prima frase, ritirando gli imballaggi
nel punto di consegna, essi devono garantirne l’osservanza mediante un sistema come quello previsto al paragrafo 3. Ai distributori
di imballaggi per i quali è esclusa la partecipazione ad un sistema come quello stabilito al paragrafo 3 si applicano, mutatis
mutandis, in deroga alla prima frase, gli obblighi di recupero previsti all’art. 4, n. 2.
2.

I produttori e i distributori sono tenuti a ritirare gratuitamente presso il punto di effettiva consegna gli imballaggi ritirati
dai distributori in applicazione del paragrafo 1, a recuperarli conformemente agli obblighi stabiliti al punto 1 dell’allegato I
e ad ottemperare agli obblighi stabiliti al punto 2 dell’allegato I. Gli obblighi di recupero possono essere soddisfatti anche
mediante il reimpiego degli imballaggi. Gli obblighi stabiliti dalla prima frase si limitano ai tipi, alle forme e alle dimensioni
degli imballaggi nonché agli imballaggi di prodotti messi in commercio, rispettivamente, dai fabbricanti e dai distributori.
Il paragrafo 1, frasi 8‑10, si applica mutatis mutandis».
Ai sensi del n. 3 dello stesso articolo, tali obblighi di ritiro e di recupero possono essere soddisfatti, in linea di principio,
mediante la partecipazione del produttore o del distributore ad un sistema globale di raccolta degli imballaggi di vendita
usati. Spetta all’autorità regionale competente verificare che tale sistema soddisfi i requisiti imposti dalla VerpackV quanto
al suo tasso di applicazione.
Ai sensi dell’art. 8, n. 1, della VerpackV, i distributori che commerciano prodotti alimentari liquidi confezionati in imballaggi
monouso per bevande sono tenuti a farsi versare dall’acquirente un deposito cauzionale per un importo minimo di EUR 0,25 per
ciascun imballaggio, inclusa l’imposta sul valore aggiunto. L’importo minimo del deposito cauzionale ammonta a EUR 0,50, inclusa
l’imposta sul valore aggiunto, quando il volume della confezione è superiore a 1,5 litri. Il deposito cauzionale deve essere
riscosso da ciascun distributore successivo, in ciascuna fase della commercializzazione, fino alla vendita al consumatore
finale. Ai sensi dell’art. 6, nn. 1 e 2, della VerpackV, il deposito cauzionale è rimborsato al momento della restituzione
degli imballaggi.
Ai sensi dell’art. 9, n. 1, della VerpackV, tale deposito cauzionale obbligatorio non si applica agli imballaggi per i quali
il produttore o il distributore è esente dall’obbligo di ritiro per effetto della partecipazione ad un sistema globale di
raccolta, quale quello indicato al detto art. 6, n. 3.
La VerpackV prevede tuttavia al suo art. 9, n. 2, le circostanze in base alle quali, per talune bevande, non si applica l’art. 6,
n. 3. Tale disposizione è formulata nei termini seguenti:
«Allorché, nel territorio in cui si applica il presente regolamento, la percentuale di bevande confezionate in imballaggi
riutilizzabili, che si tratti di birra, di acque minerali (ivi comprese le acque di fonte, le acque da tavola e le acque curative),
di bibite analcoliche gassate, di succhi di frutta (...) o di vino (...), scenda globalmente al di sotto del 72% nel corso
dell’anno civile, si deve procedere ad una nuova valutazione dei tassi pertinenti di imballaggi riutilizzabili per il periodo
di dodici mesi che segue l’annuncio che la percentuale [prescritta] di imballaggi riutilizzabili non è stata raggiunta. Qualora
sul territorio federale la percentuale degli imballaggi riutilizzabili sia inferiore alla percentuale menzionata alla prima
frase, si considera revocata in tutto il territorio nazionale la decisione a norma dell’art. 6, n. 3, con decorrenza dal primo
giorno del sesto mese civile che segue la pubblicazione di cui al n. 3, per le bevande per le quali la percentuale di imballaggi
riutilizzabili fissata nel 1991 (...) non sia stata raggiunta».
In conformità dell’art. 9, n. 3, della VerpackV, il governo tedesco pubblica ogni anno le percentuali pertinenti, di cui al
n. 2 del detto articolo, per le bevande confezionate in imballaggi vantaggiosi sotto il profilo ecologico. Ai sensi del n. 4
dello stesso articolo, l’autorità competente procede, su domanda o d’ufficio, ad una nuova valutazione conformemente all’art. 6,
n. 3, quando, dopo una decisione di revoca, sia stata nuovamente raggiunta la percentuale pertinente per le bevande confezionate
in tali imballaggi.
Risulta da tali disposizioni nazionali che i produttori di acque minerali perdono la possibilità di liberarsi dei loro obblighi
di ritiro degli imballaggi partecipando ad un sistema globale di raccolta quando la percentuale complessiva di bevande confezionate
in imballaggi riutilizzabili scenda al di sotto del 72% nel corso di due anni consecutivi e, contemporaneamente, non sia stata
raggiunta la quota del 1991 per le acque minerali confezionate in imballaggi riutilizzabili. In tal caso le bevande confezionate
in imballaggi non riutilizzabili sono assoggettate al sistema di versamento di un deposito cauzionale e di ritiro individuale
previsto all’art. 8, n. 1, della VerpackV.
Secondo il governo tedesco nel 1997 la percentuale di imballaggi per bevande riutilizzabili è scesa, per la prima volta, al
di sotto del 72%, ovvero al 71,33%. Successivamente la percentuale ha continuato a diminuire per effetto di una rilevante
crescita degli imballaggi monouso per bevande. Vista la situazione, il detto governo, nel corso della fase scritta del procedimento
dinanzi alla Corte, ha imposto un deposito cauzionale su imballaggi monouso per le acque minerali, le birre e le bevande analcoliche
gassate a partire dal 1° gennaio 2003.
Procedimento precontenzioso
Il 12 dicembre 1995 la Commissione ha inviato alla Repubblica federale di Germania una lettera di diffida nella quale sosteneva
che le disposizioni relative alla riscossione di un deposito cauzionale su taluni imballaggi non riutilizzabili costituiscono
un ostacolo agli scambi comunitari. Dopo la scadenza del termine di trasposizione della direttiva 94/62 e l’adozione della
VerpackV, l’11 dicembre 1998 la Commissione ha inviato a tale Stato membro una lettera di diffida supplementare contenente
numerose censure relative all’incompatibilità della nuova normativa tedesca con il combinato disposto della direttiva 94/62
e dell’art. 30 del Trattato CE (divenuto art. 28 CE).
Non essendo rimasta soddisfatta delle spiegazioni fornite dal governo tedesco nelle sue risposte alle lettere di diffida,
il 27 luglio 2000 la Commissione ha inviato a detto Stato un parere motivato nel quale si constatava che la Repubblica federale
di Germania era venuta meno agli obblighi ad essa incombenti a norma del combinato disposto dell’art. 5 della direttiva 94/62
e dell’art. 28 CE, nonché del combinato disposto dell’art. 3 e dell’allegato II, punto 2, lett. d), della direttiva 80/777
istituendo, mediante la VerpackV, un sistema diretto al reimpiego di imballaggi per le acque minerali naturali che devono
essere imbottigliate alla fonte a norma della direttiva 80/777. In tale parere la Commissione sostiene che, riguardo alle
acque minerali naturali, la normativa tedesca costituisce un ostacolo agli scambi per i produttori che devono rispedire gli
imballaggi vuoti al luogo di produzione, quando questi ultimi non possono essere utilizzati per altri prodotti. La detta normativa
tedesca non sarebbe giustificata da motivi di tutela dell’ambiente giacché, ignorando la situazione particolare dei prodotti
che devono essere trasportati per lunghe distanze, la sua portata eccederebbe quanto necessario per raggiungere lo scopo perseguito.
In risposta a tale parere motivato il governo tedesco, con lettera 20 novembre 2000, ha contestato la sussistenza di un ostacolo
agli scambi intracomunitari. Esso sostiene che la normativa tedesca accorda ai produttori di acque minerali stabiliti in un
altro Stato membro la facoltà di mettere in commercio i loro prodotti sia avvalendosi di imballaggi riutilizzabili, in particolare
nell’ambito di un sistema di bottiglie standardizzate, sia facendo ricorso a imballaggi non riutilizzabili. Anche ammesso
che costituisca un ostacolo agli scambi intracomunitari, la normativa controversa sarebbe giustificata da ragioni attinenti
alla tutela ambientale giacché gli imballaggi per bevande riutilizzabili presenterebbero, rispetto agli imballaggi monouso,
vantaggi sul piano ecologico, nonostante l’eventuale necessità di garantirne il trasporto per lunghe distanze.
Il 16 marzo 2001 la Repubblica federale di Germania ha notificato alla Commissione un progetto di modifica della VerpackV.
Tuttavia, poiché tale progetto ha incontrato difficoltà nel corso dell’iter legislativo, tale notifica è stata ritirata il
3 luglio 2001.
Considerando che la Repubblica federale di Germania fosse venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi del diritto
comunitario, la Commissione ha proposto il presente ricorso.
Con ordinanza del presidente della Corte 29 maggio 2002 la Repubblica francese e il Regno Unito sono stati ammessi ad intervenire
a sostegno delle conclusioni della Commissione. Con lettera 26 settembre 2002 il Regno Unito ha comunicato di rinunciare a
depositare una memoria di intervento.
L’oggetto e la ricevibilità del ricorso
Occorre precisare, in via preliminare, che la Commissione contesta la normativa tedesca nei limiti in cui gli artt. 8, n. 1,
e 9, n. 2, della VerpackV, istituendo un obbligo di deposito cauzionale e di ritiro individuale per gli imballaggi monouso
in funzione della proporzione di imballaggi riutilizzabili sul mercato tedesco, impongono un onere particolare ai produttori
di acque minerali naturali provenienti da altri Stati membri. Secondo la Commissione, il ricorso ad imballaggi riutilizzabili,
cui la detta normativa spinge i produttori che utilizzano imballaggi monouso, comporta spese supplementari per i produttori
di acque minerali naturali stabiliti in altri Stati membri.
Il governo tedesco sostiene che la Commissione non gli ha contestato, nel corso del procedimento precontenzioso, il fatto
che gli artt. 8 e 9 della VerpackV eserciterebbero una pressione sui produttori di acque minerali naturali affinché si avvalgano
di imballaggi riutilizzabili. In proposito la Commissione non gli avrebbe offerto l’opportunità di giustificare la propria
posizione o, eventualmente, di conformarsi volontariamente alle prescrizioni del diritto comunitario, in particolare escludendo
i produttori di acque minerali naturali stabiliti in un altro Stato membro dal calcolo delle percentuali previste all’art. 9,
n. 2, della VerpackV.
Si deve in proposito ricordare che, secondo una costante giurisprudenza, il procedimento precontenzioso ha lo scopo di dare
allo Stato membro interessato l’opportunità, da un lato, di conformarsi agli obblighi che gli derivano dal diritto comunitario
e, dall’altro, di sviluppare un’utile difesa contro gli addebiti formulati dalla Commissione (v., in particolare, sentenze
15 gennaio 2002, causa C‑439/99, Commissione/Italia, Racc. pag. I‑305, punto 10, e 20 giugno 2002, causa C‑287/00, Commissione/Germania,
Racc. pag. I‑5811, punto 16).
La regolarità del procedimento precontenzioso costituisce una garanzia essenziale non soltanto a tutela dei diritti dello
Stato membro di cui trattasi, ma anche per garantire che l’eventuale procedimento contenzioso verta su una controversia chiaramente
definita (v. sentenza Commissione/Germania, cit., punto 17).
L’oggetto di un ricorso proposto ai sensi dell’art. 226 CE è quindi determinato dal procedimento precontenzioso previsto dal
medesimo articolo. Pertanto, il ricorso deve essere basato sui medesimi motivi e mezzi del parere motivato (v., in particolare,
sentenza Commissione/Italia, cit., punto 11).
Nella fattispecie, si deve constatare che la Commissione non ha ampliato l’oggetto della controversia quale è stato delineato
nel corso della fase precontenziosa.
Nella prima lettera di diffida, infatti, la Commissione criticava già la circostanza che la normativa tedesca si basi su una
percentuale di imballaggi riutilizzabili che ha l’effetto di cristallizzare una situazione di mercato quale si presentava
in una determinata epoca. Nella sua risposta a tale lettera il governo tedesco ha esposto le ragioni per le quali è stata
fissata la percentuale controversa, affermando nel contempo che la normativa di cui trattasi non impone ai produttori una
determinata modalità di imballaggio.
Del pari, nella lettera di diffida complementare, la Commissione ha criticato gli effetti sproporzionati della VerpackV sulla
situazione dei produttori di acque minerali naturali, sottolineando che la norma che fissa una percentuale di imballaggi riutilizzabili
può impedire l’immissione in commercio in Germania di nuovi prodotti confezionati in imballaggi monouso. In risposta a tale
lettera, il governo tedesco ha ribadito la sua posizione secondo cui la normativa controversa non impediva ai produttori stabiliti
in un altro Stato membro di utilizzare imballaggi monouso.
Infine, nella fase del parere motivato, in cui le censure sono state limitate agli effetti degli artt. 8 e 9 della VerpackV
sulla commercializzazione delle acque minerali naturali, la Commissione ha sostenuto che tali disposizioni spingono i produttori
a non fare aumentare la proporzione di imballaggi monouso affinché non siano più raggiunte le quote fissate per gli imballaggi
riutilizzabili. La VerpackV consentirebbe ai produttori il cui stabilimento è molto lontano dai punti di vendita di aumentare
la loro quota di mercato dei prodotti confezionati in imballaggi monouso solo nella misura in cui altri produttori, stabiliti
più vicino ai punti vendita, fossero disposti a ridurre la loro quota.
Risulta dalla risposta al parere motivato che il governo tedesco ha compreso che il detto parere contestava in particolare
l’effetto della normativa tedesca sulla scelta delle modalità di imballaggio. Il governo tedesco ha infatti enumerato, in
tale risposta, le diverse possibilità offerte ai produttori stabiliti in un altro Stato membro di commercializzare i loro
prodotti sul mercato tedesco, ribadendo nel contempo la propria posizione secondo cui non poteva rilevarsi alcun ostacolo
alla commercializzazione dei prodotti confezionati in imballaggi monouso.
Ne consegue che l’affermazione secondo cui la normativa tedesca indurrebbe i produttori di acque minerali stabiliti in altri
Stati membri ad avvalersi di imballaggi riutilizzabili compariva effettivamente tra i motivi dedotti dalla Commissione per
sostenere, nel corso della fase precontenziosa, che la VerpackV è incompatibile con le disposizioni comunitarie di cui trattasi.
Di conseguenza, il ricorso è ricevibile.
Nel merito
È pacifico tra le parti che gli artt. 8 e 9 della VerpackV si inseriscono nell’ambito di una normativa intesa a trasporre
la direttiva 94/62.
Per contro, le parti dissentono riguardo alla questione se, con riferimento alla promozione del reimpiego di imballaggi, gli
artt. 8 e 9 della VerpackV possano essere valutati anche alla stregua dell’art. 28 CE. La Commissione, sostenuta dal governo
francese, è del parere che la normativa tedesca possa essere compatibile con l’art. 5 della direttiva 94/62 solo se è conforme
anche all’art. 28 CE, mentre il governo tedesco afferma che tale art. 5 contiene un’armonizzazione completa della materia
che esclude qualsiasi valutazione degli artt. 8 e 9 della VerpackV alla luce delle disposizioni del Trattato relative alla
libera circolazione delle merci.
Alla luce della circostanza che qualsiasi misura nazionale in un settore che costituisce oggetto di un’armonizzazione esaustiva
a livello comunitario deve essere valutata in rapporto alle disposizioni di tale misura di armonizzazione e non di quelle
del diritto primario (v. sentenze 12 ottobre 1993, causa C‑37/92, Vanacker e Lesage, Racc. pag. I‑4947, punto 9; 13 dicembre
2001, causa C‑324/99, DaimlerChrysler, Racc. pag. I‑9897, punto 32, e 11 dicembre 2003, causa C‑322/01, Deutscher Apothekerverband,
Racc. pag. I‑14887, punto 64), si deve quindi stabilire se l’armonizzazione attuata mediante la direttiva 94/62 escluda l’esame
della compatibilità della normativa nazionale di cui trattasi con l’art. 28 CE.
L’applicabilità dell’art. 28 CE
Per quanto riguarda la promozione del reimpiego degli imballaggi quale prevista dalla direttiva 94/62, occorre anzitutto ricordare
che tanto dal primo ‘considerando’ quanto dall’art. 1, n. 1, di tale direttiva emerge che essa persegue un duplice obiettivo
consistente, da un lato, nel prevenire e nel ridurre l’impatto dei rifiuti di imballaggio sull’ambiente, assicurando così
un elevato livello di protezione dello stesso, e, dall’altro, nel garantire il buon funzionamento del mercato interno e nel
prevenire la comparsa di ostacoli agli scambi e di distorsioni e limitazioni della concorrenza all’interno della Comunità
(v. sentenza 19 giugno 2003, causa C‑444/00, Mayer Parry Recycling, Racc. pag. I‑6163, punto 71).
Ance se la direttiva 94/62 prevede «in via prioritaria» la prevenzione dei rifiuti di imballaggio, all’art. 1, n. 2, essa
enumera, quali «ulteriori principi fondamentali», il reimpiego degli imballaggi, il riciclaggio e le altre forme di recupero
dei rifiuti di imballaggio.
L’ottavo ‘considerando’ della direttiva di cui trattasi enuncia che, «in attesa di risultati scientifici e tecnologici in
materia di processi di recupero, la riutilizzazione e il riciclaggio vanno considerati come processi preferibili in relazione
al loro impatto sull’ambiente; che ciò presuppone pertanto l’istituzione negli Stati membri di sistemi che garantiscano la
restituzione degli imballaggi usati e/o dei rifiuti di imballaggio; che valutazioni del ciclo di vita devono essere portate
a termine il più presto possibile per giustificare una precisa gerarchia tra gli imballaggi riutilizzabili, riciclabili e
recuperabili».
Contrariamente a quanto afferma il governo tedesco, la direttiva 94/62 non stabilisce quindi una gerarchia tra il reimpiego
degli imballaggi, da un lato, e il recupero dei rifiuti di imballaggio, dall’altro.
Per quanto attiene al reimpiego degli imballaggi, l’art. 5 di tale direttiva si limita a consentire agli Stati membri di favorire,
nel rispetto del Trattato, sistemi di reimpiego degli imballaggi idonei ad essere riutilizzati senza nuocere all’ambiente.
Ai sensi dell’art. 7, n. 1, della detta direttiva, gli Stati membri sono, inoltre, tenuti ad adottare le misure necessarie
affinché siano istituiti sistemi che garantiscano non solo il ritiro e/o la raccolta degli imballaggi usati e/o dei rifiuti
di imballaggio, per il loro smistamento verso le soluzioni di gestione dei rifiuti più adeguate, ma anche il reimpiego o il
recupero, ivi compreso il riciclaggio, degli imballaggi e/o dei rifiuti di imballaggio raccolti.
Oltre alla definizione della nozione di «reimpiego» degli imballaggi, a talune disposizioni generali sulle misure di prevenzione
dei rifiuti di imballaggio e alle disposizioni relative ai sistemi di ritiro, di raccolta e di recupero, che compaiono rispettivamente
agli artt. 3, punto 5, 4 e 7, la direttiva 94/62 non regola, con riferimento agli Stati membri che intendono avvalersi della
facoltà accordata dal suo art. 5, l’organizzazione di sistemi che favoriscano gli imballaggi riutilizzabili.
Contrariamente a quanto avviene per la marcatura e l’identificazione degli imballaggi e per i requisiti essenziali concernenti
la composizione e la riutilizzabilità o la recuperabilità di questi ultimi, disciplinati dagli artt. 8‑11 e dall’allegato II
della direttiva 94/62, l’organizzazione dei sistemi nazionali destinati a favorire il reimpiego degli imballaggi non è quindi
oggetto di una completa armonizzazione.
Tali sistemi possono essere quindi valutati alla stregua delle disposizioni del Trattato relative alla libera circolazione
delle merci.
L’art. 5 della direttiva 94/62 consente peraltro agli Stati membri di favorire sistemi di reimpiego degli imballaggi solo
«in conformità con il Trattato».
Contrariamente a quanto sostiene il governo tedesco, la citata sentenza DaimlerChrysler non può condurre ad altra conclusione.
È ben vero che al punto 44 di tale sentenza la Corte ha dichiarato che l’impiego in una disposizione comunitaria dell’espressione
«nel rispetto del Trattato» («conformément au traité») non può essere interpretato nel senso che un provvedimento nazionale,
che risponde ai requisiti di tale disposizione, deve, inoltre, essere sottoposto ad un separato esame sulla sua compatibilità
con le disposizioni del Trattato in materia di libera circolazione delle merci.
In tale sentenza tuttavia era oggetto d’esame il regolamento (CEE) del Consiglio 1º febbraio 1993, n. 259, relativo alla sorveglianza
e al controllo delle spedizioni di rifiuti all’interno della Comunità europea, nonché in entrata e in uscita dal suo territorio
(GU L 30, pag. 1). Tale regolamento disciplina in maniera armonizzata a livello comunitario la questione delle spedizioni
di rifiuti al fine di garantire la tutela ambientale (sentenza DaimlerChrysler, cit., punto 42). Ebbene come è stato supra
constatato, tale non è il caso della direttiva 94/62 con riferimento al reimpiego degli imballaggi.
Inoltre, l’art. 4, n. 3, lett. a), sub i), del detto regolamento autorizza gli Stati membri a regolare le spedizioni di rifiuti
destinati ad essere eliminati, «nel rispetto del Trattato», enunciando nel contempo una serie di principi, quali il principio
della vicinanza, della priorità al recupero e dell’autosufficienza a livello comunitario e nazionale, dei quali gli Stati
membri devono tener conto quando si avvalgono della detta autorizzazione.
L’interpretazione dell’espressione «nel rispetto del Trattato», fornita dalla Corte nella citata sentenza DaimlerChrysler,
non può essere trasposta al contesto qui in esame, nel quale l’autorizzazione accordata agli Stati membri per favorire il
reimpiego degli imballaggi è formulata in termini generali, senza che siano precisati i criteri su cui devono basarsi gli
Stati membri che se ne avvalgono.
È importante inoltre rilevare che la Corte, al punto 45 della stessa sentenza, ha dichiarato che l’espressione «nel rispetto
del Trattato» non significa nemmeno che tutti i provvedimenti nazionali che limitano le spedizioni di rifiuti, previste dall’art. 4,
n. 3, lett. a) sub i), del regolamento n. 259/93, si debbano sistematicamente presumere conformi al diritto comunitario solo
perché mirano a dare attuazione a uno o più dei principi menzionati dalla suddetta disposizione. Tale espressione deve essere
piuttosto intesa nel senso che le suddette misure nazionali, oltre ad essere conformi al regolamento, devono anche rispettare
le norme o i principi generali del Trattato che non sono direttamente previsti dalla normativa adottata nell’ambito delle
spedizioni di rifiuti.
Occorre quindi esaminare la compatibilità delle disposizioni nazionali controverse con l’art. 28 CE.
La sussistenza di un ostacolo agli scambi comunitari
La Commissione, sostenuta dal governo francese, afferma che gli artt. 8, n. 1, e 9, n. 2, della VerpackV rendono più difficile
o più onerosa la distribuzione di acque minerali naturali provenienti da altri Stati membri e che costituiscono pertanto una
misura d’effetto equivalente ad una restrizione quantitativa ai sensi dell’art. 28 CE.
Il governo tedesco ritiene, anzitutto, che tali disposizioni generali non possano essere considerate misure d’effetto equivalente
ad una restrizione quantitativa poiché non servono a proteggere unilateralmente interessi nazionali, ma mirano unicamente
ad attuare obblighi derivanti da una normativa comunitaria.
In proposito è sufficiente rilevare che, pur se la Corte ha statuito che una disposizione nazionale con cui uno Stato membro
adempie gli obblighi per esso derivanti da una direttiva non può essere qualificata come ostacolo agli scambi (v., in questo
senso, sentenze 25 gennaio 1977, causa 46/76, Bauhuis, Racc. pag. 5, punti 28‑30; 23 marzo 2000, causa C‑246/98, Berendse-Koenen,
Racc. pag. I‑1777, punti 24 e 25, e Deutscher Apothekerverband, cit., punti 52‑54), è necessario constatare che l’art. 5 della
direttiva 94/62 si limita ad autorizzare gli Stati membri a favorire sistemi di reimpiego degli imballaggi in conformità con
il Trattato, senza imporre alcun obbligo in tal senso.
Il governo tedesco contesta inoltre che gli artt. 8 e 9 della VerpackV conducano a qualsivoglia discriminazione diretta o
indiretta nei confronti dei produttori stabiliti in un altro Stato membro.
Va in proposito ricordato che l’art. 9, n. 2, della VerpackV prevede un mutamento del sistema di gestione dei rifiuti di imballaggio
monouso in precise circostanze. Benché la VerpackV basi tale mutamento sulla circostanza che non sono state raggiunte sul
mercato nazionale certe percentuali di imballaggi riutilizzabili, essa fa dipendere l’entrata in vigore effettiva del detto
mutamento da nuove valutazioni delle dette percentuali da effettuare successivamente. Così, per talune bevande, quali le acque
minerali naturali, i produttori e i distributori non possono più aderire ad un sistema globale di raccolta e devono quindi
creare un sistema di deposito cauzionale e di ritiro individuale per i loro imballaggi monouso per bevande quando, per due
anni consecutivi, la percentuale in Germania delle bevande confezionate in imballaggi riutilizzabili è scesa al di sotto del
72% e, per le bevande considerate, la quota di imballaggi riutilizzabili constatata nel 1991 non è stata raggiunta.
Ebbene, si deve constatare che, pur applicandosi, è vero, a tutti i produttori e i distributori che esercitano le loro attività
sul territorio nazionale, gli artt. 8, n. 1, e 9, n. 2, della VerpackV non incidono allo stesso modo sulla commercializzazione
delle acque minerali prodotte in Germania e su quella di bevande provenienti da altri Stati membri.
Infatti, anche se il passaggio da un sistema di gestione degli imballaggi ad un altro comporta, in generale, costi per quanto
riguarda la marcatura o l’etichettatura degli imballaggi, una normativa, quale quella in esame, che impone ai produttori e
ai distributori che utilizzano imballaggi monouso di sostituire la loro partecipazione ad un sistema globale di raccolta con
l’adozione di un sistema di deposito cauzionale e di ritiro individuale comporta per ciascun produttore e distributore che
utilizzi detti imballaggi costi supplementari legati all’organizzazione del ritiro degli imballaggi, al rimborso degli importi
del deposito cauzionale e all’eventuale compensazione di tali importi tra distributori.
Orbene, come rileva la Commissione, senza essere smentita dal governo tedesco, i produttori di acque minerali naturali aventi
origine in altri Stati membri utilizzano in maniera più consistente imballaggi monouso in materie plastiche rispetto ai produttori
tedeschi. Secondo uno studio realizzato nel giugno 2001 dalla Gesellschaft für Verpackungsmarktforschung, infatti, i produttori
tedeschi hanno impiegato nel 1999 imballaggi riutilizzabili per circa il 90% e imballaggi monouso per circa il 10%, mentre
tali proporzioni sono invertite per quanto riguarda le acque minerali naturali vendute in Germania da produttori stranieri,
con un impiego di imballaggi monouso in materia plastica per circa il 71%.
Si deve osservare in proposito che i produttori di acque minerali naturali che vendono i loro prodotti in Germania lontano
dal punto di imbottigliamento di tali acque, i quali in larga misura sono stabiliti in un altro Stato membro, sopportano,
ove impieghino imballaggi riutilizzabili, spese supplementari. Infatti, risulta dal combinato disposto dell’art. 3 e dell’allegato II
della direttiva 80/777 che le acque minerali naturali devono essere imbottigliate alla fonte, cosicché il reimpiego degli
imballaggi di tali acque impone che essi siano riportati fino al luogo dell’imbottigliamento. Anche se è vero che, come sostiene
il governo tedesco, un produttore di acque minerali naturali può ridurre tali costi aderendo ad un sistema di bottiglie riutilizzabili
standardizzate, resta pur sempre il fatto che un produttore di acque minerali naturali che mette in commercio i suoi prodotti
in diversi mercati, tra cui il mercato tedesco, come è il caso di un produttore stabilito in un altro Stato membro che esporta
in Germania, è costretto ad adattare la distribuzione dei suoi prodotti alle esigenze specifiche del mercato tedesco.
Ne consegue che la sostituzione, per quanto riguarda gli imballaggi monouso, di un sistema globale di raccolta degli imballaggi
con un sistema di deposito cauzionale e di ritiro individuale è atta ad ostacolare l’immissione in commercio sul mercato tedesco
di acque minerali naturali importate da altri Stati membri (v., in questo senso, per quanto riguarda gli imballaggi per bevande
riutilizzabili, sentenza 20 settembre 1988, causa 302/86, Commissione/Danimarca, Racc. pag. 4607, punto 13).
In proposito è priva di pertinenza la circostanza che le disposizioni controverse prevedano obblighi di deposito cauzionale
e di ritiro individuale per gli imballaggi monouso senza vietare le importazioni di bevande confezionate con tali imballaggi
e che, inoltre, sussiste la possibilità per i produttori di ricorrere a imballaggi riutilizzabili. Infatti, una misura idonea
ad ostacolare le importazioni deve essere considerata misura d’effetto equivalente ad una restrizione quantitativa anche qualora
l’ostacolo sia di lieve entità e sussistano altre possibilità di smercio dei prodotti (sentenza 5 aprile 1984, cause riunite
177/82 e 178/82, Van de Haar e Kaveka de Meern, Racc. pag. 1797, punto 14).
Contrariamente a quanto sostiene il governo tedesco, l’ostacolo agli scambi oggetto del presente ricorso non trae origine
dalla disposizione della direttiva 80/777 secondo cui le acque minerali naturali devono essere imbottigliate alla fonte. Benché
non possa naturalmente escludersi che, per i produttori di acque minerali naturali, tale disposizione abbia un’influenza sulle
loro scelte per quanto riguarda l’imballaggio dei loro prodotti, occorre tuttavia ricordare che la sostituzione di un sistema
globale di raccolta con un sistema di deposito cauzionale e di ritiro individuale comporta costi supplementari non solo per
i produttori di acque minerali naturali, ma anche per i produttori e i distributori di altre bevande menzionate all’art. 9,
n. 2, della VerpackV che sono stabiliti in altri Stati membri e utilizzano imballaggi monouso.
Non è neppure pertinente affermare, come fa il governo tedesco, che l’aumento delle importazioni in Germania di acque minerali
naturali confezionate in imballaggi monouso dimostra l’assenza di discriminazione nei confronti dei produttori di acque minerali
che utilizzano imballaggi monouso. Infatti, quand’anche fosse rilevabile nel mercato tedesco, tale tendenza non è atta a smentire
la circostanza che gli artt. 8 e 9 della VerpackV costituiscono, per i produttori di bevande stabiliti in altri Stati membri,
un ostacolo all’immissione in commercio dei loro prodotti in Germania.
Infine, contrariamente a quanto sostiene il governo tedesco, gli artt. 8 e 9 della VerpackV non possono essere esclusi dall’ambito
di applicazione dell’art. 28 CE per il fatto che disciplinerebbero non tanto le modalità di imbottigliamento delle acque minerali
naturali quanto unicamente le loro modalità di vendita, ai sensi della sentenza 24 novembre 1993, cause riunite C‑267/91 e
C‑268/91, Keck e Mithouard (Racc. pag. I‑6097, punto 16 e segg.).
Infatti la Corte ha considerato che la necessità, derivante dalle norme controverse, di modificare l’imballaggio o l’etichettatura
dei prodotti importati esclude che si possa parlare di misure attinenti alle modalità di vendita ai sensi della citata sentenza
Keck e Mithouard (v. sentenze 3 giugno 1999, causa C‑33/97, Colim, Racc. pag. I‑3175, punto 37; 16 gennaio 2003, causa C‑12/00,
Commissione/Spagna, Racc. pag. I‑459, punto 76, e 18 settembre 2003, causa C‑416/00, Morellato, Racc. pag. I‑9343, punto 29).
Orbene, come è stato osservato al punto 59 della presente sentenza, la sostituzione della partecipazione ad un sistema globale
di raccolta con la creazione di un sistema di deposito cauzionale e di ritiro individuale costringe i produttori interessati
a modificare talune indicazioni sui loro imballaggi.
In ogni caso, dato che non incidono allo stesso modo l’immissione in commercio delle bevande prodotte in Germania e quella
delle bevande provenienti da altri Stati membri, le disposizioni della VerpackV non possono essere escluse dall’ambito di
applicazione dell’art. 28 CE (v. sentenza Keck e Mithouard, cit. punti 16 e 17).
La giustificazione relativa alla tutela ambientale
Si deve esaminare se gli artt. 8, n. 1, e 9, n. 2, della VerpackV possano, nei limiti in cui costituiscono un ostacolo agli
scambi, essere giustificati da ragioni attinenti alla tutela ambientale.
La Commissione, sostenuta dal governo francese, afferma che, per quanto riguarda le acque minerali naturali che devono essere
imbottigliate alla fonte, tale normativa non è giustificata da motivi attinenti alla politica ambientale e, in ogni caso,
non risponde al criterio di proporzionalità.
Dal canto suo, il governo tedesco ritiene che gli artt. 8 e 9 della VerpackV siano giustificati da diversi obiettivi connessi
alla tutela ambientale, vale a dire la prevenzione dei rifiuti, la definizione di soluzioni di gestione dei rifiuti più adeguate
per gli imballaggi monouso e la protezione dei paesaggi dall’accumulo dei rifiuti abbandonati nella natura. Esso sostiene
inoltre che, anche seguendo l’opinione secondo cui le dette disposizioni mirano solo all’obiettivo generale di prevenzione
dei rifiuti, i vantaggi sul piano ecologico derivanti da un sistema di deposito cauzionale sugli imballaggi monouso per bevande
prevarrebbero ampiamente sui possibili inconvenienti connessi al fatto che taluni imballaggi devono essere trasportati per
lunghe distanze verso il luogo di produzione.
Secondo il governo tedesco, un sistema di deposito cauzionale su imballaggi monouso è adeguato e necessario per pervenire
agli obiettivi perseguiti, in quanto si tratta di una misura avente anzitutto lo scopo di cambiare il comportamento del consumatore.
Il versamento di un deposito cauzionale su imballaggi monouso condurrebbe il consumatore ad equiparare tali imballaggi agli
imballaggi riutilizzabili.
Infine, i principi di precauzione e di azione preventiva, enunciati all’art. 174, n. 2, CE, conferirebbero agli Stati membri
un potere discrezionale nell’interesse della politica ambientale. Ebbene, sarebbe impossibile, secondo il governo tedesco,
dispensare le bevande trasportate per lunghe distanze dall’obbligo di deposito cauzionale giacché tale esonero creerebbe non
solo distorsioni della concorrenza tra le imprese che commerciano i loro prodotti in imballaggi monouso, ma priverebbe d’effetto
utile la promozione degli imballaggi riutilizzabili prevista all’art. 5 della direttiva 94/62. Tale esonero non potrebbe neppure
essere messo in pratica per il fatto che taluni punti vendita situati nel territorio tedesco non sarebbero lontani dai luoghi
di produzione di acque minerali naturali in commercio in Germania che si trovano al di fuori di tale territorio.
In proposito occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, misure nazionali atte ad ostacolare gli scambi intracomunitari
possono essere giustificate da esigenze imperative attinenti alla tutela ambientale purché siano proporzionate all’obiettivo
perseguito (sentenze Commissione/Danimarca, cit., punti 6 e 9, e 14 luglio 1998, causa C‑389/96, Aher-Waggon, Racc. pag. I‑4473,
punto 20).
Si deve quindi rilevare che, come afferma il governo tedesco, la creazione di un sistema di deposito cauzionale e di ritiro
individuale è idonea ad aumentare la percentuale di restituzione degli imballaggi vuoti e porta ad una raccolta differenziata
dei rifiuti d’imballaggio, contribuendo così al recupero di questi ultimi. Inoltre, poiché il versamento di un deposito cauzionale
induce il consumatore a restituire gli imballaggi vuoti nei punti vendita, essa contribuisce alla riduzione dei rifiuti abbandonati
nella natura.
Infine, in quanto la normativa in esame fa dipendere l’entrata in vigore del nuovo sistema di gestione dei rifiuti di imballaggio
dalla percentuale degli imballaggi riutilizzabili sul mercato tedesco, essa crea una situazione in cui ciascun aumento delle
vendite di bevande confezionate in imballaggi monouso su tale mercato rafforza la probabilità che si arrivi ad un cambiamento
di sistema. Nei limiti in cui tale normativa induce i produttori ed i distributori interessati a far ricorso ad imballaggi
riutilizzabili, essa contribuisce alla riduzione dei rifiuti da eliminare, che costituisce uno degli obiettivi generali della
politica di tutela dell’ambiente.
Tuttavia, perché una normativa di questo tipo sia conforme al principio di proporzionalità, si deve accertare se i mezzi da
essa predisposti siano idonei a conseguire lo scopo perseguito e non eccedano quanto è necessario per raggiungere detto scopo
(v. sentenza 14 luglio 1998, causa C‑284/95, Safety Hi‑Tech, Racc. pag. I‑4301, punto 57).
Si deve in proposito rilevare che, per poter soddisfare quest’ultimo criterio, una normativa nazionale deve offrire ai produttori
e ai distributori interessati, prima dell’entrata in vigore del sistema di deposito cauzionale e di ritiro individuale, un
periodo transitorio sufficiente per potersi adeguare alle esigenze del nuovo sistema.
Orbene, il termine di sei mesi, previsto all’art 9, n. 2, della VerpackV, che intercorre tra l’annuncio che si deve instaurare
un sistema di deposito cauzionale e di ritiro individuale e l’entrata in vigore del detto sistema, non è sufficiente a consentire
ai produttori di acque minerali naturali di adeguare la loro produzione e la loro gestione dei rifiuti di imballaggio monouso
al nuovo sistema, giacché quest’ultimo deve essere posto in essere immediatamente.
In proposito, non può tenersi conto del periodo precedente tale termine di sei mesi. Infatti, anche dopo una prima rilevazione
dell’insufficienza delle percentuali di imballaggi riutilizzabili, permane l’incertezza se un sistema di deposito cauzionale
e di ritiro individuale entrerà in vigore e, se del caso, in quale momento, poiché ciò dipende non solo da nuove valutazioni
relative alla proporzione complessiva degli imballaggi riutilizzabili presenti nel mercato tedesco e alla proporzione in tale
mercato delle acque minerali naturali commercializzate in detti imballaggi, ma anche dalla decisione del governo tedesco di
annunciare il risultato di tali valutazioni.
La VerpackV crea quindi una situazione in cui, nel corso di un periodo indeterminato, il mutamento di un sistema di gestione
dei rifiuti di imballaggio non è sufficientemente sicuro perché possa esigersi che gli operatori economici del settore interessato
diano vita ad un sistema di deposito cauzionale e di ritiro individuale che sia disponibile poco dopo l’annuncio dell’entrata
in vigore del nuovo sistema.
Il ricorso della Commissione deve quindi considerarsi fondato.
Si deve pertanto dichiarare che, instaurando mediante gli artt. 8, n. 1, e 9, n. 2, della VerpackV un sistema diretto al reimpiego
degli imballaggi per i prodotti che, a norma della direttiva 80/777, devono essere imbottigliati alla fonte, la Repubblica
federale di Germania è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza del combinato disposto dell’art. 5 della direttiva
94/62 e dell’art 28 CE.
Sulle spese
Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta
domanda. Avendone la Commissione fatto domanda, la Repubblica federale di Germania, rimasta soccombente, va condannata alle
spese.
Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara e statuisce:
1)
Instaurando, mediante gli artt. 8, n. 1, e 9, n. 2, della Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen
21 agosto 1998 (regolamento relativo alla prevenzione e al recupero dei rifiuti di imballaggi), un sistema diretto al reimpiego
degli imballaggi per i prodotti che, a norma della direttiva del Consiglio 15 luglio 1980, 80/777/CEE, in materia di ravvicinamento
della legislazione degli Stati membri sull’utilizzazione e la commercializzazione delle acque minerali naturali, devono essere
imbottigliati alla fonte, la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza del combinato
disposto dell’art. 5 della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 20 dicembre 1994, 94/62/CE, sugli imballaggi e
i rifiuti di imballaggio, e dell’art. 28 CE.
2)
La Repubblica federale di Germania è condannata alle spese.
3)
La Repubblica francese e il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord sopporteranno le proprie spese.
Firme
–
Lingua processuale: il tedesco.