CELEX: 62008CJ0118
Autonomía procesal de los Estados miembros
Principio de equivalencia
Recurso de responsabilidad patrimonial del Estado
Infracción del Derecho de la Unión
Infracción de la Constitución

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los principios de efectividad y equivalencia a la luz de las reglas aplicables en el ordenamiento jurídico español a los recursos de responsabilidad patrimonial del Estado por infracción del Derecho de la Unión.
Esta petición se presentó en el marco de un litigio entre Transportes Urbanos y Servicios Generales, S.A.L. (en lo sucesivo, «Transportes Urbanos»), y la Administración del Estado, en relación con la desestimación del recurso de responsabilidad patrimonial que dicha sociedad interpuso contra el Estado español por infracción del Derecho de la Unión.
Marco jurídico
Sexta Directiva
La Directiva 77/388/CEE del Consejo, de 17 de mayo de 1977, Sexta Directiva en materia de armonización de las legislaciones de los Estados miembros relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios – Sistema común del impuesto sobre el valor añadido: base imponible uniforme (
DO L 145, p. 1
; EE 09/01, p. 54), en su versión modificada por la Directiva 95/7/CE del Consejo, de (
DO L 102, p. 18
) (en lo sucesivo, «Sexta Directiva»), establece en su artículo 17, apartados 2 y 5, según su redacción resultante del artículo 28 séptimo de la misma Directiva:
«2.   En la medida en que los bienes y los servicios se utilicen para las necesidades de sus operaciones gravadas, el sujeto pasivo podrá deducir del impuesto del que es deudor:
a)
el Impuesto sobre el Valor Añadido debido o pagado dentro del país por los bienes que le hayan sido o le vayan a ser entregados y por los servicios que le hayan sido o le vayan a ser prestados por otro sujeto pasivo;
b)
el Impuesto sobre el Valor Añadido debido o pagado por los bienes importados en el interior del país;
c)
el Impuesto sobre el Valor Añadido debido conforme al artículo 5, apartado 7, letra a), al artículo 6, apartado 3, y al artículo 28
bis,
apartado 6;
[…]
5.   En lo concerniente a bienes y servicios utilizados por un sujeto pasivo para efectuar indistintamente operaciones con derecho a deducción, enunciadas en los apartados 2 y 3, y operaciones que no conlleven tal derecho, sólo se admitirá la deducción por la parte de las cuotas del Impuesto sobre el Valor Añadido que sea proporcional a la cuantía de las operaciones primeramente enunciadas
Esta prorrata se aplicará en función del conjunto de las operaciones efectuadas por el sujeto pasivo, conforme a las disposiciones del artículo 19.
[…]»
El artículo 19 de la Sexta Directiva enuncia los criterios para calcular la prorrata de la deducción prevista en el artículo 17, apartado 5, párrafo primero, de ésta.
Derecho nacional
El artículo 163 de la Constitución prevé:
«Cuando un órgano judicial considere, en algún proceso, que una norma con rango de ley, aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a la Constitución, planteará la cuestión ante el Tribunal Constitucional en los supuestos, en la forma y con los efectos que establezca la ley, que en ningún caso serán suspensivos.»
La Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido (BOE n
o
312, de 29 de diciembre de 1992, p. 44247), en su versión modificada por la Ley 66/1997, de 30 de diciembre (BOE n
o
313, de , p. 38517) (en lo sucesivo, «Ley 37/1992»), establece límites al derecho de los obligados tributarios a deducir el impuesto sobre el valor añadido (en lo sucesivo, «IVA») relativo a la adquisición de bienes o servicios financiados mediante subvenciones. Estas limitaciones entraron en vigor a partir del ejercicio fiscal de 1998.
La Ley 37/1992 dispone también que los obligados tributarios deben presentar declaraciones periódicas en las que han de calcular los importes del IVA que adeudan (en lo sucesivo, «autoliquidaciones»).
Con arreglo a la Ley General Tributaria n
o
58/2003, de 17 de diciembre (BOE n
o
303, de 18 de diciembre de 2003, p. 44987), los obligados tributarios tienen derecho a solicitar la rectificación de sus autoliquidaciones y, en su caso, a reclamar la devolución de los ingresos indebidos. En virtud de los artículos 66 y 67 de dicha Ley, el plazo de prescripción de este derecho es de cuatro años a partir, en esencia, del día siguiente a aquel en el que se produjo el ingreso indebido o al de la expiración del plazo para presentar la autoliquidación, si el ingreso indebido se llevó a cabo en dicho plazo.
Litigio principal
Mediante sentencia de 6 de octubre de 2005, Comisión/España (
C-204/03, Rec. p. I-8389
), el Tribunal de Justicia declaró, en esencia, que la limitación del carácter deducible del IVA establecida por la Ley 37/1992 era incompatible con los artículos 17, apartados 2 y 5, y 19 de la Sexta Directiva.
Transportes Urbanos, que había presentado autoliquidaciones por los ejercicios 1999 y 2000 con arreglo a la Ley 37/1992, no ejerció su derecho a solicitar la rectificación de dichas liquidaciones, en virtud de la Ley General Tributaria 58/2003. En efecto, tal derecho había prescrito en la fecha en la que el Tribunal de Justicia dictó la sentencia Comisión/España, antes citada.
En consecuencia, Transportes Urbanos interpuso una reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado ante el Consejo de Ministros. En dicha reclamación, sostenía que había sufrido un perjuicio valorado en 1.228.366,39 euros, debido a la infracción de la Sexta Directiva cometida por el legislador español, constatada por el Tribunal de Justicia en la sentencia Comisión/España, antes citada. Dicho importe corresponde a los pagos del IVA indebidamente percibidos por la Administración tributaria española durante los mencionados ejercicios y a las devoluciones a las que podría haber tenido derecho en relación con los mismos ejercicios.
Mediante resolución de 12 de enero de 2007, el Consejo de Ministros desestimó la reclamación de Transportes Urbanos, al considerar que la omisión por parte de ésta de solicitar la rectificación de las mencionadas autoliquidaciones en el plazo previsto a tal efecto había roto la relación de causalidad directa entre la infracción del Derecho de la Unión reprochada al Estado español y el daño supuestamente sufrido por dicha sociedad.
Esta resolución desestimatoria del Consejo de Ministros se basó, en particular, en dos sentencias del Tribunal Supremo de 29 de enero de 2004 y de (en lo sucesivo, «jurisprudencia controvertida»), según las cuales las reclamaciones de responsabilidad patrimonial del Estado por infracción del Derecho de la Unión están sometidas a una regla de agotamiento previo de las vías de recurso, administrativas y judiciales, contra el acto administrativo lesivo adoptado en ejecución de una ley nacional contraria a dicho Derecho.
El 6 de junio de 2007, Transportes Urbanos interpuso un recurso contra dicha resolución desestimatoria del Consejo de Ministros ante el Tribunal Supremo.
Auto de remisión y cuestión prejudicial
En su auto de remisión, el Tribunal Supremo recuerda que, según la jurisprudencia controvertida, la interposición de una reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado basada en la inconstitucionalidad de una ley no está sometida, contrariamente a la misma reclamación basada en la incompatibilidad de dicha ley con el Derecho de la Unión, a ningún requisito de agotamiento previo de las vías de recurso contra el acto administrativo lesivo basado en dicha ley.
El motivo de la diferencia de trato entre ambas reclamaciones está relacionado con las diferencias existentes entre los recursos que pueden interponerse contra un acto administrativo, según dichos recursos se basen en la incompatibilidad de éste con el Derecho de la Unión o en la infracción de la Constitución por la ley nacional en aplicación de la cual se ha adoptado el acto.
En efecto, según la jurisprudencia controvertida, dado que la ley nacional disfruta de una presunción de constitucionalidad, los actos administrativos basados sobre esta ley también gozan de una presunción de «legitimidad». De ello se deduce que ni las autoridades administrativas ni las judiciales pueden anular dichos actos sin que se haya declarado la nulidad de la ley mediante sentencia del Tribunal Constitucional dictada tras una cuestión de inconstitucionalidad formulada en virtud del artículo 163 de la Constitución, cuestión que sólo puede plantear el órgano judicial que conoce del litigio.
En estas circunstancias, si el agotamiento previo de las vías de recurso administrativas y judiciales contra el acto administrativo lesivo se exigiera como requisito para poder interponer una reclamación de responsabilidad patrimonial basada en la infracción de la Constitución, se impondría a los justiciables la carga de impugnar el acto administrativo dictado en aplicación de la ley supuestamente inconstitucional utilizando, en primer lugar, la vía administrativa y, en segundo lugar, la vía contenciosa, agotando todas las instancias hasta que uno de los órganos jurisdiccionales que conocen del asunto decida finalmente formular la cuestión de inconstitucionalidad de dicha ley ante el Tribunal Constitucional. Tal situación sería desproporcionada y tendría consecuencias inaceptables.
En cambio, cuando las autoridades administrativas o judiciales competentes consideran que un acto administrativo ha sido dictado para aplicar una ley incompatible con el Derecho de la Unión, están obligadas, con arreglo a la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, a inaplicar dicha ley y los actos administrativos dictados basándose en ella. Por tanto, es posible solicitar directamente a dichas autoridades la anulación del acto administrativo lesivo y obtener de este modo una reparación total.
Además, según la jurisprudencia controvertida, la existencia de una infracción del Derecho de la Unión que pueda generar la responsabilidad del Estado debe declararse por una sentencia prejudicial del Tribunal de Justicia. Ahora bien, los efectos de una sentencia de este Tribunal dictada con arreglo al artículo 267 TFUE no son comparables a los de una sentencia del Tribunal Constitucional que declara la inconstitucionalidad de una ley, puesto que sólo la sentencia de este último entraña la nulidad de dicha ley con efectos retroactivos.
En estas circunstancias, el Tribunal Supremo decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la cuestión prejudicial siguiente:
«¿Resulta contrario a los principios de equivalencia y efectividad la aplicación de distinta doctrina hecha por el Tribunal Supremo del Reino de España en [la jurisprudencia controvertida] a los supuestos de reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador cuando se funden en actos administrativos dictados en aplicación de una ley declarada inconstitucional, de aquellos que se funden en aplicaciones de una norma declarada contraria al Derecho [de la Unión]?»
Sobre la competencia del Tribunal de Justicia
Según el Gobierno español, el Tribunal de Justicia es incompetente para pronunciarse sobre la conformidad con el Derecho de la Unión de resoluciones judiciales como las que conforman la jurisprudencia controvertida, dado que el propio Tribunal Supremo puede modificarla si considera que no es compatible con dicho Derecho.
A este respecto, procede recordar que, si bien no corresponde al Tribunal de Justicia, en el marco de un procedimiento prejudicial, apreciar la conformidad del Derecho nacional con el Derecho de la Unión, éste ha declarado también reiteradamente que es competente para proporcionar al órgano jurisdiccional remitente todos los elementos de interpretación pertenecientes a dicho Derecho que pueden permitirle apreciar tal conformidad para la resolución del asunto que le haya sido sometido (véanse en este sentido, en particular, las sentencias de 15 de diciembre de 1993, Hünermund y otros, C-292/92, Rec. p. I-6787, apartado 8, y de , Centro Europa 7, C-380/05, Rec. p. I-349, apartado 50).
A tal fin, como ha señalado el Abogado General en el punto 13 de sus conclusiones, el origen legislativo, administrativo o judicial de las normas nacionales cuya conformidad con el Derecho de la Unión ha de apreciar el tribunal remitente a la luz de los elementos de interpretación que le proporciona el Tribunal de Justicia no afecta en ningún modo a la competencia de éste para pronunciarse sobre la petición de decisión prejudicial.
Además, según una jurisprudencia reiterada, en el marco de la cooperación entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales prevista en el artículo 267 TFUE, corresponde exclusivamente a los órganos jurisdiccionales nacionales, que conocen del litigio y que han de asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades de cada asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia como la pertinencia de las cuestiones que plantean al Tribunal de Justicia. Por tanto, cuando las cuestiones planteadas por los órganos jurisdiccionales nacionales versan sobre la interpretación de una disposición de Derecho de la Unión, en principio el Tribunal de Justicia está obligado a pronunciarse (véanse, en particular, las sentencias del Tribunal de Justicia de 13 de marzo de 2001, PreussenElektra, C-379/98, Rec. p. I-2099, apartado 38; de , Korhonen y otros, C-18/01, Rec. p. I-5321, apartado 19, y de , VTB-VAB y Galatea,
C-261/07 y C-299/07, Rec. p. I-2949
, apartado 32).
Pues bien, en el caso de autos, no se solicita al Tribunal de Justicia que interprete el Derecho nacional o una sentencia de un órgano jurisdiccional nacional, sino que proporcione al tribunal remitente elementos de interpretación de los principios de efectividad y equivalencia, para permitirle apreciar si, en virtud del Derecho de la Unión, está obligado a inaplicar normas nacionales relativas a los recursos de responsabilidad patrimonial del Estado por infracción de dicho Derecho por una ley nacional (véase, en este sentido, la sentencia de 18 de julio de 2007, Lucchini, C-119/05, Rec. p. I-6199, apartado 46).
Por consiguiente, el Tribunal de Justicia es competente para resolver la presente petición de decisión prejudicial.
Sobre la cuestión prejudicial
Mediante su cuestión, el tribunal remitente desea saber, en esencia, si el Derecho de la Unión se opone a una regla de un Estado miembro en virtud de la cual las reclamaciones de responsabilidad patrimonial del Estado basadas en una infracción de dicho Derecho por una ley nacional están sometidos al requisito del agotamiento previo de las vías de recurso contra el acto administrativo lesivo, mientras que dichas reclamaciones no están sujetas a tal requisito cuando se basan en una infracción de la Constitución por esta misma ley.
Observaciones previas
Para responder a esta cuestión, procede recordar, con carácter preliminar, que, según reiterada jurisprudencia, el principio de la responsabilidad del Estado por daños causados a los particulares por violaciones del Derecho de la Unión que le son imputables es inherente al sistema de los Tratados en los que ésta se funda (véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de noviembre de 1991, Francovich y otros,
C-6/90 y C-9/90, Rec. p. I-5357
, apartado 35; de , Brasserie du pêcheur y Factortame,
C-46/93 y C-48/93, Rec. p. I-1029
, apartado 31, y de , Danske Slagterier, C-445/06, Rec. p. I-2119, apartado 19).
A este respecto, el Tribunal de Justicia ha declarado que los particulares perjudicados tienen derecho a indemnización cuando se cumplen tres requisitos: que la norma de Derecho de la Unión violada tenga por objeto conferirles derechos, que la violación de esta norma esté suficientemente caracterizada y que exista una relación de causalidad directa entre tal violación y el perjuicio sufrido por los particulares (véase, en este sentido, la sentencia Danske Slagterier, antes citada, apartado 20 y jurisprudencia citada).
El Tribunal de Justicia ha tenido también ocasión de precisar que, sin perjuicio del derecho a indemnización que está basado directamente en el Derecho de la Unión desde el momento en que se reúnen estos tres requisitos, incumbe al Estado, en el marco del Derecho nacional en materia de responsabilidad, reparar las consecuencias del perjuicio causado, entendiéndose que los requisitos establecidos por las legislaciones nacionales en materia de indemnización de daños no pueden ser menos favorables que los que se aplican a reclamaciones semejantes de naturaleza interna (principio de equivalencia) y no pueden articularse de manera que hagan en la práctica imposible o excesivamente difícil obtener la indemnización (principio de efectividad) (véanse, en este sentido, las sentencias de 30 de septiembre de 2003, Köbler, C-224/01, Rec. p. I-10239, apartado 58, y de , Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation, C-524/04, Rec. p. I-2107, apartado 123).
En consecuencia, como ha señalado el órgano jurisdiccional remitente, procede examinar la cuestión planteada a la luz de estos principios.
Sobre el principio de equivalencia
Por lo que se refiere al principio de equivalencia, procede recordar que, según jurisprudencia reiterada, dicho principio exige que el conjunto de normas aplicables a los recursos, incluidos los plazos establecidos, se aplique indistintamente a los recursos basados en la violación del Derecho de la Unión y a aquellos basados en la infracción del Derecho interno (véanse, en este sentido, las sentencias de 15 de septiembre de 1998, Edis, C-231/96, Rec. p. I-4951, apartado 36; de , Levez, C-326/96, Rec. p. I-7835, apartado 41; de , Preston y otros, C-78/98, Rec. p. I-3201, apartado 55, y de , i-21 Germany y Arcor,
C-392/04 y C-422/04, Rec. p. I-8559
, apartado 62).
No obstante, este principio no puede interpretarse en el sentido de que obliga a un Estado miembro a extender su régimen interno más favorable a todas los recursos interpuestos en un ámbito determinado del Derecho (sentencias Levez, antes citada, apartado 42; de 9 de febrero de 1999, Dilexport, C-343/96, Rec. p. I-579, apartado 27, y de , Pontin, C-63/08, Rec. p. I-10467, apartado 45).
En consecuencia, para comprobar si se respeta el principio de equivalencia en el litigio principal, es preciso examinar si, habida cuenta de su objeto y de sus elementos esenciales, la reclamación de responsabilidad patrimonial interpuesta por Transportes Urbanos, basada en la infracción del Derecho de la Unión, y la que dicha sociedad habría podido interponer basándose en una posible infracción de la Constitución pueden considerarse similares (véase, en este sentido, la sentencia Preston y otros, antes citada, apartado 49).
Pues bien, por lo que se refiere al objeto de las dos reclamaciones de responsabilidad patrimonial mencionadas en el apartado anterior, procede señalar que tienen exactamente el mismo objeto, a saber, la indemnización del daño sufrido por la persona lesionada por un acto o una omisión del Estado.
Respecto de los elementos esenciales, cabe recordar que la regla del agotamiento previo que se discute en el litigio principal lleva a cabo una distinción entre estas reclamaciones, en la medida en que exige que el demandante haya agotado previamente las vías de recurso contra el acto lesivo sólo cuando la reclamación de responsabilidad patrimonial se basa en la infracción del Derecho de la Unión por la ley nacional en aplicación de la cual se ha adoptado el mencionado acto.
Ahora bien, procede señalar que, contrariamente a lo que parecen sugerir determinados planteamientos de la jurisprudencia controvertida, recordados en el apartado 20 de la presente sentencia, la reparación del daño causado por una infracción del Derecho de la Unión por un Estado miembro, no está subordinada al requisito de que una sentencia dictada por el Tribunal de Justicia con carácter prejudicial declare la existencia de tal infracción (véanse, en este sentido, las sentencias Brasserie du pêcheur y Factortame, antes citada, apartados 94 a 96; de 8 de octubre de 1996, Dillenkofer y otros,
C-178/94, C-179/94 y C-188/94 a C-190/94, Rec. p. I-4845
, apartado 28, y Danske Slagterier, antes citada, apartado 37).
No obstante, ha lugar a señalar que, en el litigio principal, Transportes Urbanos basó su recurso expresamente en la sentencia Comisión/España, antes citada, dictada con arreglo al artículo 226 CE, en la cual el Tribunal de Justicia declaró la infracción de la Sexta Directiva por la Ley 37/1992.
Además, se deduce del auto de remisión que Transportes Urbanos interpuso la reclamación ante el Consejo de Ministros porque el plazo para presentar una solicitud de rectificación de las autoliquidaciones de los ejercicios 1999 y 2000 había expirado en el momento en que se dictó la mencionada sentencia Comisión/España.
No obstante, como se ha dicho en los apartados 12 y 13 de la presente sentencia, dicha reclamación fue desestimada por el Consejo de Ministros teniendo en cuenta precisamente que Transportes Urbanos no había solicitado la rectificación de sus autoliquidaciones antes de la interposición de dicha reclamación.
En cambio, según el auto de remisión, si Transportes Urbanos hubiera podido fundamentar su reclamación de responsabilidad patrimonial en una sentencia del Tribunal Constitucional que declarara la nulidad de la misma ley por infringir la Constitución, esta reclamación habría sido estimada, con independencia de que dicha sociedad no hubiera solicitado la rectificación de dichas autoliquidaciones antes de que expiraran los plazos para hacerlo.
Se desprende de las consideraciones precedentes que, en el contexto particular que ha dado origen al litigio principal tal como se describe en el auto de remisión, la única diferencia existente entre las dos reclamaciones mencionadas en el apartado 35 de la presente sentencia consiste en que las infracciones jurídicas en las que se basan han sido declaradas, en un caso, por el Tribunal de Justicia mediante una sentencia dictada con arreglo al artículo 226 CE y, en otro, por una sentencia del Tribunal Constitucional.
Ahora bien, esta única circunstancia, a falta de cualquier mención en el auto de remisión de otros elementos que permitan declarar la existencia de otras diferencias entre la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado efectivamente presentada por Transportes Urbanos y aquélla que habría podido interponer sobre la base de una infracción de la Constitución declarada por el Tribunal Constitucional, no basta para establecer una distinción entre ambas reclamaciones a la luz del principio de equivalencia.
En tal situación, procede señalar que las dos reclamaciones antes mencionadas pueden considerarse similares, en el sentido de la jurisprudencia recordada en el apartado 35 de la presente sentencia.
De ello se deduce que, habida cuenta de las circunstancias descritas en el auto de remisión, el principio de equivalencia se opone a la aplicación de una regla como la controvertida en el litigio principal.
Habida cuenta de esta conclusión, no es necesario examinar la regla del agotamiento previo de las vías de recurso discutida en el litigio principal a la luz del principio de efectividad.
De lo anterior resulta que procede responder a la cuestión planteada que el Derecho de la Unión se opone a la aplicación de una regla de un Estado miembro en virtud de la cual una reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado basada en una infracción de dicho Derecho por una ley nacional declarada mediante sentencia del Tribunal de Justicia dictada con arreglo al artículo 226 CE sólo puede estimarse si el demandante ha agotado previamente todas las vías de recurso internas dirigidas a impugnar la validez del acto administrativo lesivo dictado sobre la base de dicha ley, mientras que tal regla no es de aplicación a una reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado fundamentada en la infracción de la Constitución por la misma ley declarada por el órgano jurisdiccional competente.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) declara:

El Derecho de la Unión se opone a la aplicación de una regla de un Estado miembro en virtud de la cual una reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado basada en una infracción de dicho Derecho por una ley nacional declarada mediante sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas dictada con arreglo al artículo 226 CE sólo puede estimarse si el demandante ha agotado previamente todas las vías de recurso internas dirigidas a impugnar la validez del acto administrativo lesivo dictado sobre la base de dicha ley, mientras que tal regla no es de aplicación a una reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado fundamentada en la infracción de la Constitución por la misma ley declarada por el órgano jurisdiccional competente.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: español.