CELEX: 62004TJ0196
Aiuti di Stato
Accordi conclusi dalla regione Vallonia e dall’aeroporto di Charleroi-Bruxelles Sud con la compagnia aerea Ryanair
Esistenza di un vantaggio economico
Applicazione del criterio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato

Fatti
La ricorrente, Ryanair Ltd, è la prima e la più importante compagnia aerea a prezzi ridotti d’Europa. Essa è stata la pioniera in Europa del modello commerciale detto «low cost», che consiste nel ridurre i costi al minimo e nel massimizzare l’efficienza in tutti i settori della sua attività allo scopo di offrire i prezzi più bassi su tutti i mercati e attrarre così un gran numero di passeggeri.
La Ryanair ha avviato le sue attività a partire dall’aeroporto di Charleroi (Belgio) nel maggio 1997 con l’apertura di un collegamento aereo a destinazione Dublino.
Nel corso del 2000, sono state intraprese trattative relative all’installazione da parte della Ryanair della sua prima base continentale a Charleroi.
All’inizio del novembre 2001 la Ryanair ha concluso due accordi distinti (in prosieguo: gli «accordi controversi»), uno con la regione Vallonia, proprietaria dell’aeroporto di Charleroi, l’altra con la Brussels South Charleroi Airport (BSCA), impresa pubblica controllata dalla regione Vallonia che, a partire dal 4 luglio 1991, gestisce e utilizza tale aeroporto in qualità di ente concessionario.
In conformità a quanto disposto dal primo accordo, la regione Vallonia ha concesso alla Ryanair, oltre ad una modifica degli orari d’apertura dell’aeroporto, una riduzione delle tasse d’atterraggio nella misura del 50% rispetto al livello regolamentare e si è impegnata a indennizzare la Ryanair per ogni perdita di utili derivante direttamente o indirettamente da una modifica, introdotta mediante regolamento o decreto di qualsiasi tassa aeroportuale o degli orari di apertura dell’aeroporto.
In applicazione del secondo accordo, la Ryanair si è impegnata a stabilire all’aeroporto di Charleroi la base di un numero di aerei tra due e quattro e ad effettuare, su un periodo di quindici anni, un minimo di tre rotazioni al giorno e per aereo. Essa si è impegnata, peraltro, a rimborsare, in caso di «ritiro importante» da parte sua dall’aeroporto, la totalità o una parte dei versamenti effettuati dalla BSCA (v. seguenti punti 7 e 9).
La BSCA, per parte sua, si è impegnata a contribuire ai costi sostenuti dalla Ryanair per l’installazione della sua base. Tale contributo era composto dei seguenti elementi:
—
un versamento che poteva elevarsi a EUR 250000 per le spese di albergo e soggiorno del personale della Ryanair;
—
un versamento di EUR 160000 per ogni nuova tratta aperta, sino al limite massimo di tre tratte per aereo con base a Charleroi, cioè fino ad un importo massimo di EUR 1920000;
—
un versamento di EUR 768000 per le spese di assunzione e addestramento del personale di volo assegnato alle nuove destinazioni servite dall’aeroporto di Charleroi;
—
un versamento di EUR 4000 per l’acquisto delle apparecchiature da ufficio;
—
la messa a disposizione «ad un costo minimo o nullo» di diversi locali ad uso tecnico o d’ufficio.
Peraltro, ai sensi di tale accordo, la BSCA fattura alla Ryanair un euro per ogni passeggero per la prestazione dei servizi di assistenza allo scalo, al posto dei dieci euro corrispondenti alla tariffa emessa per gli altri utenti.
Infine, la BSCA e la Ryanair hanno costituito in comune una società, la Promocy, il cui obiettivo è quello di finanziare la promozione delle attività della Ryanair a Charleroi, nonché la promozione dell’aeroporto di Charleroi. Le due parti si sono impegnate a partecipare in parti uguali al funzionamento della Promocy, da un lato, con un apporto di EUR 62500 allo scopo di costituirne il capitale sociale, e, dall’altro, con un contributo annuo al bilancio della Promocy equivalente a quattro euro per ogni passeggero in partenza.
Dette misure non sono state notificate alla Commissione.
Dopo aver ricevuto determinate denunce e in seguito a talune informazioni pubblicate sulla stampa, la Commissione ha comunicato al Regno del Belgio, con lettera dell’11 dicembre 2002 — SG (2002) D/233141 —, la sua decisione di avviare contro le stesse misure la procedura prevista all’art. 88, n. 2, CE. Essa ha invitato inoltre gli interessati, mediante la pubblicazione di tale decisione nella
Gazzetta ufficiale delle Comunità europee
il 25 gennaio 2003 (
GU C 18, pag. 3
), a presentare le loro osservazioni sulle misure contestate.
Dopo aver esaminato i commenti degli interessati nonché quelli del Regno del Belgio, il 12 febbraio 2004 la Commissione ha adottato la decisione 2004/393/CE, concernente i vantaggi concessi dalla regione Vallonia e da Brussels South Charleroi Airport alla compagnia aerea Ryanair in relazione al suo insediamento a Charleroi (
GU L 137, pag. 1
; in prosieguo: la «decisione impugnata»).
Decisione impugnata
Nella decisione impugnata, anzitutto, la Commissione, dopo aver effettuato la descrizione del procedimento amministrativo seguito (punti 1-6), riepiloga brevemente i fatti e la valutazione contenuti nella decisione di avviare il procedimento formale d’indagine (punti 7-15). Essa espone, poi, le osservazioni degli interessati (punti 16-75) e i commenti formulati dal Regno del Belgio (punti 76-136).
Nell’ambito della valutazione propriamente detta delle misure contestate, la Commissione valuta, in primo luogo, se sussista un aiuto ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE (punti 137-250).
Al riguardo, essa esclude l’applicazione alla regione Vallonia del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato. Essa reputa sostanzialmente che la fissazione dei diritti d’atterraggio ricada nelle competenze legislative e regolamentari della regione Vallonia e non rientri nel novero delle attività economiche idonee ad essere esaminate alla luce del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato. Invece di agire nell’ambito delle sue prerogative di pubblica autorità, la regione Vallonia si è comportata, secondo la Commissione, in modo illegittimo e discriminatorio, concedendo alla Ryanair, per un periodo di quindici anni e mediante contratto di diritto privato, una riduzione del livello dei diritti aeroportuali che non era accordata alle altre compagnie aeree. La Commissione ne deduce che la riduzione dei diritti aeroportuali e la garanzia di indennizzo costituiscono un vantaggio ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE (punti 139-160).
La Commissione intraprende, per contro, malgrado le difficoltà di attuazione, la valutazione se il criterio dell’investitore privato possa essere considerato soddisfatto per quanto riguarda le misure adottate dalla BSCA (punti 161-170). Dopo aver constatato che quest’ultima non aveva agito in conformità al principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato, la Commissione ha deciso che i vantaggi concessi dalla BSCA alla Ryanair costituiscono vantaggi ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE (punti 161-238). Essa osserva in particolare che, nel momento in cui è addivenuta alla sua decisione di investimento, «BSCA non ha condotto un’analisi coerente con tutte le ipotesi del contratto previsto con Ryanair e unicamente con quest’ultimo». Ciò facendo, la BSCA si sarebbe assunta rischi che un investitore privato operante in un’economia di mercato non si sarebbe assunto. Tali rischi riguarderebbero sia i dati intrinseci del piano economico-finanziario sia altri aspetti relativi ai rapporti tra la BSCA e la regione Vallonia (punti 184 e 185).
Poiché, a suo avviso, ricorrerebbero gli altri criteri costitutivi di aiuto, cioè quelli relativi alla specificità (punti 239-242), al trasferimento di risorse dello Stato a vantaggio di Ryanair (punti 243-246), nonché all’incidenza sugli scambi tra gli Stati membri e sulla concorrenza (punti 247-249), la Commissione conclude che «i vantaggi concessi a Ryanair dalla regione Vallonia e da BSCA costituiscono aiuti di Stato».
La Commissione osserva in particolare che i vantaggi di cui trattasi, sia con riferimento a quelli procurati dalla BSCA sia a quelli procurati dalla regione Vallonia, sono stati concessi soltanto alla Ryanair e sono dunque specifici. Essa rileva inoltre che tali vantaggi, concessi direttamente dalla regione Vallonia sotto forma di garanzia di indennizzo (che comporta all’occorrenza il ricorso a risorse regionali) e sotto forma di riduzione degli oneri di atterraggio (implicante un lucro cessante per lo Stato) nonché, indirettamente, mediante l’uso di risorse della BSCA, comportano il trasferimento di risorse dello Stato a vantaggio della Ryanair. Essa precisa infine che tali vantaggi, concessi sotto forma di assunzione da parte dello Stato di costi di gestione che generalmente gravano sulle compagnie aeree, non falsano la concorrenza soltanto su una o più tratte e su un segmento di mercato determinato, ma sull’insieme della rete di collegamento servita dalla Ryanair.
In secondo luogo, la Commissione valuta se tali aiuti possano essere dichiarati compatibili in base alle deroghe previste dal Trattato CE. Essa perviene sostanzialmente alla conclusione che gli aiuti concessi dalla regione Vallonia sono incompatibili con il mercato comune. Le riduzioni concesse alla Ryanair sarebbero discriminatorie, in contrasto con il diritto belga e con il principio di proporzionalità (punti 263-266).
Quanto agli aiuti versati dalla BSCA, la Commissione considera compatibili con il mercato comune gli aiuti all’apertura di nuove linee di collegamento aereo il cui importo non ecceda il 50% dei costi di avviamento e la cui durata sia inferiore a cinque anni. Al di là di tali limiti essa esige il recupero degli aiuti versati alla Ryanair dalla BSCA (punti 267-344).
Da ultimo, la Commissione effettua un riepilogo dei suoi orientamenti politici relativi al finanziamento degli aeroporti e dei collegamenti aerei (punti 345-356).
Il dispositivo della decisione impugnata recita come segue:
«
Articolo 1
L’aiuto concesso dal [Regno del] Belgio mediante il contratto sottoscritto il 6 novembre 2001 tra la regione Vallonia e la compagnia aerea Ryanair, consistente in una riduzione dell’importo dei diritti di atterraggio rispetto alla tariffa ufficiale fissata all’articolo 3 del decreto del governo vallone del 16 luglio 1998 recante fissazione dei diritti per l’utilizzo degli aeroporti della regione Vallonia e rispetto alle riduzioni generali stabilite all’articolo 7, paragrafi 1 e 2 del suddetto decreto, è incompatibile con il mercato comune ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
Articolo 2
L’aiuto concesso dal [Regno del] Belgio mediante il contratto sottoscritto il 2 novembre 2001 tra l’impresa Brussels South Charleroi Airport (BSCA) e la compagnia aerea Ryanair, consistente in uno sconto sulle tariffe dei servizi di assistenza a terra rispetto alla tariffa ufficiale dell’aeroporto, è incompatibile con il mercato comune ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
Il [Regno del] Belgio determina l’importo degli aiuti da recuperare calcolando la differenza tra i costi operativi sostenuti da BSCA in relazione ai servizi di assistenza a terra prestati a Ryanair e il prezzo fatturato a detta compagnia aerea. Fintantoché non venga raggiunta la soglia di due milioni di passeggeri prevista dalla direttiva 96/67/CE, il [Regno del] Belgio può detrarre da tale importo gli eventuali profitti ricavati da BSCA dalle altre attività strettamente commerciali.
Articolo 3
Il [Regno del] Belgio provvede affinché le garanzie di indennizzo in caso di perdite finanziarie subite da Ryanair per effetto dell’esercizio della potestà normativa da parte della regione Vallonia, concesse da quest’ultima in virtù del contratto del 6 novembre 2001, siano prive di efficacia. La regione Vallonia dispone nei confronti di Ryanair e delle altre compagnie aeree della discrezionalità necessaria ai fini della fissazione dei diritti aeroportuali e degli orari di apertura dell’aeroporto nonché di altre disposizioni di natura regolamentare.
Articolo 4
Gli altri aiuti concessi da BSCA, e in particolare i contributi per attività promozionali, gli incentivi una tantum e la messa a disposizione di uffici, sono considerati compatibili con il mercato comune in quanto aiuti all’avviamento di nuovi collegamenti aerei alle seguenti condizioni:
1)
i contributi devono essere connessi all’attivazione di un nuovo collegamento e avere una durata limitata nel tempo. Tenendo conto delle destinazioni intraeuropee servite, la durata non può superare i cinque anni dall’avvio del nuovo collegamento. I contributi non possono essere erogati per collegamenti attivati in sostituzione di altri collegamenti soppressi da Ryanair nei cinque anni precedenti. In futuro gli aiuti non potranno altresì essere concessi per collegamenti eventualmente attivati da Ryanair in sostituzione di altre rotte operate in precedenza a partire da altri aeroporti situati nello stesso bacino di utenza dal punto di vista economico o demografico;
2)
i contributi alle attività promozionali, attualmente fissati in 4 euro per passeggero, devono essere giustificati mediante un piano di sviluppo definito da Ryanair e convalidato da BSCA per ciascuna linea interessata. Il piano deve precisare i costi sostenuti e ammissibili, che devono riguardare direttamente la promozione della linea al fine di renderla redditizia senza aiuti nell’arco di cinque anni. Al termine dei cinque anni BSCA convalida a posteriori i costi di avviamento effettivamente sostenuti per ciascuna linea; a tal fine BSCA si avvale se necessario dell’assistenza di un revisore contabile indipendente;
3)
con riferimento alla parte di contributi già versata da BSCA, ai fini della convalida deve essere stabilito un procedimento analogo, basato sugli stessi principi;
4)
i contributi una tantum corrisposti a titolo forfettario al momento dell’insediamento di Ryanair a Charleroi o in occasione dell’attivazione di ogni nuovo collegamento devono essere recuperati, salvo la parte per la quale il [Regno del] Belgio possa dimostrare la diretta connessione con i costi sostenuti da Ryanair nello scalo di Charleroi, la proporzionalità e l’effetto incentivante;
5)
l’insieme degli aiuti erogati a favore di un nuovo collegamento aereo non deve in alcun caso superare il 50% dei costi di avviamento, delle attività promozionali e una tantum cumulati in relazione alle due destinazioni collegate, fra cui Charleroi. Analogamente, i contributi versati per una destinazione non possono superare il 50% dei costi effettivi di tale destinazione. In sede di valutazione occorre prestare particolare attenzione allorché venga operato un collegamento tra Charleroi ed un aeroporto di grandi dimensioni, quali ad esempio gli aeroporti appartenenti alle categorie A e B, come definite nel parere di prospettiva del Comitato delle regioni del 2 luglio 2003 sulle capacità aeroportuali degli aeroporti regionali ed individuate nella presente decisione, e/o un aeroporto “coordinato” o “pienamente coordinato” ai sensi del regolamento (CEE) n. 95/93;
6)
Ryanair deve rimborsare i contributi versati da BSCA che al termine del periodo quinquennale di avviamento non soddisfino i criteri stabiliti;
7)
gli aiuti eventualmente già concessi per la rotta Dublino-Charleroi in virtù [degli accordi controversi] sono soggetti a recupero;
8)
il [Regno del] Belgio istituisce un regime di aiuti non discriminatorio, destinato ad assicurare l’uguaglianza di trattamento delle compagnie aeree intenzionate a sviluppare nuovi servizi di trasporto aereo in partenza dall’aeroporto di Charleroi, secondo i criteri obiettivi stabiliti nella presente decisione.
(…)».
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 25 maggio 2004, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 1
o
novembre 2004, l’Association of European Airlines (AEA) ha chiesto di intervenire nel presente procedimento a sostegno della Commissione.
Con lettera registrata nella cancelleria del Tribunale il 14 gennaio 2005, la ricorrente ha chiesto che, in conformità all’art. 116, n. 2, del regolamento di procedura del Tribunale, taluni elementi riservati fossero esclusi dalla trasmissione degli atti processuali all’interveniente e ha prodotto, ai fini di tale trasmissione, una versione non riservata delle memorie o dei documenti di cui trattasi.
Con ordinanza 20 aprile 2005 il presidente della Quarta Sezione del Tribunale ha autorizzato l’intervento dell’AEA e si è riservato di pronunciarsi in merito alla decisione sulla fondatezza della domanda di trattamento riservato. L’interveniente ha depositato la sua memoria e le altre parti hanno depositato le loro osservazioni in proposito nei termini assegnati. L’interveniente ha informato il Tribunale che non avrebbe sollevato obiezioni contro la domanda di trattamento riservato.
In forza dell’art. 14 del regolamento di procedura e su proposta della Quarta Sezione, il Tribunale ha deciso, sentite le parti in conformità all’art. 51 del citato regolamento, di rinviare la causa dinanzi ad un collegio giudicante ampliato.
Poiché la composizione delle sezioni del Tribunale è stata modificata, il giudice relatore è stato assegnato all’Ottava Sezione ampliata, alla quale la presente causa è stata di conseguenza attribuita.
Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Ottava Sezione ampliata) ha deciso di passare alla fase orale del procedimento e, quale misura di organizzazione del procedimento, ha invitato le parti principali a rispondere per iscritto ad una serie di quesiti, il che è stato eseguito entro il termine impartito.
Le parti hanno svolto le loro difese orali ed hanno risposto ai quesiti del Tribunale all’udienza svoltasi il 12 marzo 2008.
La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
—
annullare la decisione impugnata;
—
condannare la Commissione alle spese.
La Commissione e l’interveniente chiedono che il Tribunale voglia:
—
respingere il ricorso;
—
condannare la ricorrente alle spese.
In diritto
A sostegno del suo ricorso la ricorrente solleva due motivi. Il primo verte sulla violazione dell’obbligo di motivazione previsto all’art. 253 CE. Con il secondo motivo di ricorso essa contesta la qualificazione di aiuti di Stato per le misure di cui trattasi e fa valere, al riguardo, la violazione dell’art. 87, n. 1, CE.
Il Tribunale considera che occorre esaminare, anzitutto, il secondo motivo di ricorso. Nell’ambito di questo motivo la ricorrente contesta in particolare alla Commissione di avere applicato in modo errato all’insieme delle misure contestate il principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato, che costituisce il criterio idoneo per valutare se determinate misure costituiscano aiuti, o di averne omesso l’applicazione. Essa presenta al riguardo diverse censure. La ricorrente fa valere, sostanzialmente, diversi argomenti vertenti sull’asserto che la Commissione, in primo luogo, non avrebbe preso in considerazione nel contesto dell’esame delle misure controverse il fatto che la regione Vallonia e la BSCA dovessero essere considerate come un’unica e sola entità, in secondo luogo, avrebbe commesso un errore rifiutandosi di applicare il principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato alle misure adottate dalla regione Vallonia e, in terzo luogo, avrebbe applicato erroneamente detto principio alla BSCA.
Prima di affrontare l’esame di tale motivo di ricorso, il Tribunale giudica opportuno effettuare preliminarmente un certo numero di precisazioni in merito alla nozione di aiuto di Stato prevista dall’art. 87, n. 1, CE e in merito alla natura e alla portata del controllo che esso è tenuto a svolgere nella fattispecie.
Osservazioni preliminari
La qualificazione di aiuto ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE richiede che sussistano tutti i presupposti previsti dalla disposizione. In primo luogo, è necessario che si tratti di un intervento dello Stato o effettuato mediante risorse statali. In secondo luogo, tale intervento deve poter incidere sugli scambi tra Stati membri. In terzo luogo, tale intervento deve concedere un vantaggio al suo beneficiario favorendo talune imprese o talune produzioni. In quarto luogo, esso deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza (v. sentenza del Tribunale 22 febbraio 2006, causa
T-34/02, Le Levant 001 e a./Commissione, Racc. pag. II-267
, punto 110 e giurisprudenza ivi citata).
In questo caso, è giocoforza constatare che soltanto il ricorrere del presupposto relativo all’esistenza di un vantaggio viene contestato dalla ricorrente.
Al riguardo, dalla giurisprudenza risulta che il termine «aiuti», ai sensi di tale disposizione, designa necessariamente vantaggi concessi direttamente o indirettamente mediante risorse statali o che costituiscono un onere supplementare per lo Stato o per gli enti da esso designati o istituiti a tal fine (sentenze della Corte 7 maggio 1998, cause riunite da
C-52/97 a C-54/97, Viscido e a., Racc. pag. I-2629
, punto 13, e 22 novembre 2001, causa
C-53/00, Ferring, Racc. pag. I-9067
, punto 16).
In particolare è stato dichiarato che, per valutare se una misura statale costituisca un aiuto si deve determinare se l’impresa beneficiaria riceva un vantaggio economico che non avrebbe ottenuto in condizioni normali di mercato (sentenze della Corte 11 luglio 1996, causa
C-39/94, SFEI e a., Racc. pag. I-3547
, punto 60, nonché 29 aprile 1999, causa
C-342/96, Spagna/Commissione, Racc. pag. I-2459
, punto 41).
Infine, occorre osservare che la nozione di aiuto, qual è definita nel Trattato, ha carattere giuridico e deve essere interpretata sulla base di elementi obiettivi. Per tale ragione il giudice comunitario deve esercitare, in linea di principio e tenuto conto sia degli elementi concreti della causa sottopostagli sia del carattere tecnico o complesso delle valutazioni effettuate dalla Commissione, un controllo completo per quanto riguarda la questione se una misura rientri nell’ambito di applicazione dell’art. 87, n. 1, CE (sentenze della Corte 16 maggio 2000, causa
C-83/98 P, Francia/Ladbroke Racing e Commissione, Racc. pag. I-3271
, punto 25, e del Tribunale 17 ottobre 2002, causa
T-98/00, Linde/Commissione, Racc. pag. II-3961
, punto 40).
Per contro, occorre ricordare che la valutazione da parte della Commissione se un provvedimento soddisfi il criterio dell’operatore privato in un’economia di mercato implica una valutazione economica complessa. La Commissione, quando adotta un atto che implica una valutazione di tal genere, gode di un ampio potere discrezionale e il sindacato giurisdizionale si limita a verificare il rispetto delle norme riguardanti la procedura e l’obbligo di motivazione, l’assenza di errori di diritto, l’esattezza materiale dei fatti presi in considerazione, l’insussistenza di errore manifesto nella valutazione di tali fatti oppure di sviamento di potere. In particolare, non spetta al Tribunale sostituire la sua valutazione economica a quella dell’autore della decisione (v., in questo senso, ordinanza della Corte 25 aprile 2002, causa
C-323/00 P, DSG/Commissione, Racc. pag. I-3919
, punto 43, e sentenza del Tribunale 11 luglio 2002, causa
T-152/99, HAMSA/Commissione, Racc. pag. II-3049
, punto 127 e giurisprudenza ivi citata).
È alla luce di tali principi che occorre esaminare gli argomenti delle parti e, in primo luogo, la questione relativa all’applicabilità del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato alle misure adottate dalla regione Vallonia.
Sull’applicabilità del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato alle misure adottate dalla regione Vallonia
La ricorrente sostiene sostanzialmente, anzitutto, che la BSCA e la regione Vallonia costituivano un’unica e sola entità economica. Sarebbe pertanto stato necessario applicare loro congiuntamente il principio dell’investitore privato in economia di mercato. Infatti, a suo avviso, gli accordi controversi erano stati concepiti dalle parti come un unico e solo insieme di misure finaziarie. Sarebbe quindi compito della Commissione prendere in considerazione dette misure collegate come parti di un unico e solo insieme al fine di valutare se esse costituiscano aiuti di Stato.
Essa sostiene inoltre che, pur supponendo che l’approccio dualistico adottato dalla Commissione sia stato motivato dal fatto che il principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato non potesse essere applicato alla regione Vallonia, la Commissione avrebbe comunque a torto concluso, allo scopo di escludere l’applicazione di tale principio, che detto ente non ha agito nella fattispecie come operatore economico, bensì in qualità di autorità di regolamentazione.
Il Tribunale considera che occorre anzitutto valutare se la regione Vallonia e la BSCA dovessero essere considerate quale unica e sola entità economica ai fini dell’esame delle misure controverse e, all’occorrenza, accertare se, malgrado l’esistenza di un’identità di interessi tra la regione Vallonia e la BSCA, la Commissione potesse giustamente escludere l’applicazione del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato ai vantaggi concessi dalla regione Vallonia in base al convincimento che l’intervento di quest’ultima ricadesse, nella fattispecie, nell’ambito delle prerogative di pubblica autorità.
Sull’esistenza di un’entità giuridica unitaria «Regione Vallonia-BSCA»
— Argomenti delle parti
La ricorrente contesta alla Commissione di avere considerato la regione Vallonia e la BSCA come entità distinte ai fini della qualificazione delle misure contestate. Tale differenziazione sarebbe artificiosa in quanto la regione Vallonia controlla la BSCA, con la quale costituirebbe un’entità economica. Tale differenziazione avrebbe, poi, importanti implicazioni per quanto riguarda il merito dell’analisi, poiché avrebbe consentito alla Commissione di adottare la qualificazione di aiuto per i vantaggi procurati dalla regione Vallonia senza fare ricorso al principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato.
Essa precisa che il capitale della BSCA è detenuto, direttamente o indirettamente, per oltre il 95% — tramite la Société wallonne des aéroports (Sowaer) (società aeroportuale vallona) e la Société de développement et de participation du bassin de Charleroi (Sambrinvest) (società per la partecipazione allo sviluppo dell’area di Charleroi) — dalla regione Vallonia. Peraltro, tutti i membri del consiglio d’amministrazione della BSCA sarebbero nominati dalla regione Vallonia, verso la quale sarebbero responsabili. La ricorrente fa anche valere che nel corso di tutte le trattative che hanno preceduto la conclusione degli accordi controversi, la regione Vallonia e la BSCA hanno agito come una società controllante e la sua controllata.
Nei limiti in cui l’aeroporto di Charleroi è detenuto dalla regione Vallonia occorrerebbe ritenere che quest’ultima e la BSCA costituiscano una sola ed unica entità per quanto riguarda le loro «attività» nei confronti dell’aeroporto.
Pertanto, l’orientamento adottato dalla Commissione sarebbe artificioso in quanto negherebbe gli stretti legami che sussistono tra la regione Vallonia e la BSCA. Nella loro rispettiva qualità di proprietaria e di gestore dell’aeroporto di Charleroi, queste ultime operano, secondo la ricorrente, in qualità di entità economica unitaria. Pertanto, la Commissione avrebbe dovuto esaminare congiuntamente i provvedimenti che esse avevano adottato nei confronti della Ryanair (v. sentenza del Tribunale 14 ottobre 2004, causa
T-137/02, Pollmeier Malchow/Commissione, Racc. pag. II-3541
, punto 50, che si basa sulla sentenza della Corte 12 luglio 1984, causa
170/83, Hydrotherm Gerätebau, Racc. pag. 2999
, punto 11, nonché, analogamente, sentenza del Tribunale 29 giugno 2000, causa
T-234/95, DSG/Commissione, Racc. pag. II-2603
, punto 124). Se la Commissione avesse seguito tale orientamento, le sue censure nei confronti del piano economico-finanziario della BSCA non avrebbero avuto motivo di esistere.
La ricorrente sottolinea al riguardo che l’affermazione, che compare ai punti 153 e 161 della decisione impugnata, secondo cui esisteva un certo grado di confusione per quanto riguarda i ruoli specifici della regione Vallonia e della BSCA, fa emergere l’esistenza di un comportamento unitario.
La Commissione fa valere che tali censure sono inefficaci; l’applicazione globale del principio dell’investitore privato in un’economia di mercato alla regione Vallonia e alla BSCA non sarebbe idonea a porre nuovamente in discussione la fondatezza della decisione impugnata. Infatti, la Commissione avrebbe preso in considerazione, quando ha esaminato il piano economico-finanziario, sia gli accordi conclusi con la regione Vallonia sia quelli conclusi con la BSCA. Essa avrebbe così valutato i vantaggi derivanti dalla riduzione concessa sui diritti d’atterraggio alla luce del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato. La Commissione afferma di avere sufficientemente posto in evidenza le carenze intrinseche del piano economico-finanziario. Quindi, la qualità di proprietario dell’aeroporto della regione Vallonia non avrebbe alcuna incidenza su tale esame, in particolare per quanto riguarda l’assunzione da parte di quest’ultimo dei costi dei servizi di manutenzione e antincendio e per quanto riguarda la determinazione del massimale per i contributi della BSCA al fondo per l’ambiente. Allo stesso modo, considerare la regione Vallonia e la BSCA come una sola ed unica entità non avrebbe avuto ad ogni modo alcun impatto sul rendimento previsto dal piano economico-finanziario, in quanto la riduzione dei diritti di atterraggio non avrebbe comportato alcun vantaggio per la regione Vallonia.
In sede di controreplica, la Commissione ha inserito nel fascicolo nuovi documenti provenienti dalle autorità vallone che conforterebbero la valutazione secondo cui, anche assimilando la regione vallona ad un investitore privato, il rendimento previsto sarebbe stato insufficiente alla luce del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato.
— Giudizio del Tribunale
Occorre ricordare che, come risulta dal fascicolo, la BSCA è un’impresa pubblica controllata dalla regione Vallonia. Il suo capitale è in gran parte composto di capitali pubblici: per la precisione, e anche secondo il parere della Commissione, la regione Vallonia deteneva direttamente o indirettamente, all’epoca dei fatti controversi, il 96,28% delle quote societarie della BSCA. Il 2 novembre 2001 la BSCA e la Ryanair hanno sottoscritto un contratto che prevedeva obblighi corrispettivi.
La regione Vallonia è, per parte sua, proprietaria dell’infrastruttura aeroportuale di Charleroi. Il 6 novembre 2001 essa ha concluso un accordo con la Ryanair ai sensi del quale si impegnava a concedere a quest’ultima, da una parte, una riduzione dei diritti d’atterraggio e, dall’altra, un indennizzo in caso di perdite che detta compagnia aerea avesse subito in seguito ad una modifica delle tasse aeroportuali o degli orari d’apertura dell’aeroporto di Charleroi introdotta mediante decreto o regolamento. Occorre sottolineare che tale accordo prevede soltanto, come la Commissione ha del resto indicato al punto 21 della lettera che invitava gli interessati a presentare le loro osservazioni sulle misure contestate (v. il precedente punto 11), impegni della regione Vallonia nei confronti della Ryanair.
La Commissione ha ammesso sia nella decisione di avvio del procedimento sia nella decisione impugnata l’esistenza di collegamenti economici e giuridici atti a vincolare la regione Vallonia e la BSCA e, in particolare, ha ammesso che la BSCA costituiva un’entità economicamente dipendente dalla regione Vallonia.
Infatti, la Commissione ha indicato, al punto 80 della lettera che invitava gli interessati a presentare le loro osservazioni con riferimento alle misure contestate (v. il precedente punto 11), per quanto riguarda l’applicabilità alla fattispecie del principio dell’investitore privato in un’economia di mercato, che «i ruoli della regione [Vallonia] quale autorità pubblica e di BSCA quale impresa aeroportuale si [erano] in larga misura sovrapposti, il che rend[eva] molto difficile l’applicazione di questo principio». In tale lettera, la Commissione ha anche osservato, al punto 101, che «l’influenza dominante della regione Vallonia sulla BSCA [era riconoscibile] anzitutto nella struttura dell’azionariato» e che «il sistema organizzativo della BSCA, ai sensi del suo statuto del giugno 2001, riserv[ava] il controllo della società agli azionisti di categoria A, cioè alla regione [Vallonia] e alle sue società specializzate». Infine, la Commissione ha insistito sul fatto che «l’influenza dominante della regione Vallonia sulla BSCA [era] innegabile se si considera il modo in cui le pubbliche autorità hanno delineato il contesto complessivo di quest’ultima a partire dalla sua costituzione nel 1991».
Anche la conclusione secondo cui la regione Vallonia e la BSCA intrattengono stretti rapporti risulta dalla decisione impugnata. La Commissione ha infatti rilevato che la struttura finanziaria della BSCA era fortemente accorpata a quella della regione Vallonia (v. in particolare i punti 161-166 e il punto 237 della decisione impugnata), segnatamente per quanto riguarda l’assunzione in base agli accordi di concessione dei costi dei servizi di manutenzione e antincendio (v. i punti 208-216 della decisione impugnata). Essa ha anche osservato nella parte dedicata all’esame relativo all’esistenza, nella fattispecie, di un trasferimento di risorse dello Stato che la BSCA era «un’impresa pubblica controllata dalla regione Vallonia, che esercita[va] su di essa un’influenza dominante e alla quale tali misure [erano] imputabili» (v. il punto 246 della decisione impugnata).
Malgrado queste numerose constatazioni, la Commissione ha preso in considerazione le misure di cui trattasi separatamente a seconda che fossero state concesse dalla regione Vallonia o dalla BSCA.
Orbene, è necessario esaminare, nel contesto dell’applicazione del criterio dell’investitore privato, l’operazione commerciale nel suo insieme allo scopo di verificare se l’ente statale e l’ente da esso controllato, unitamente considerati, si siano comportati come operatori razionali in un’economia di mercato. Infatti, la Commissione ha l’obbligo di tenere conto, nella valutazione delle misure contestate, di tutti gli elementi pertinenti e del loro contesto (v., in tal senso, sentenza del Tribunale 6 marzo 2003, cause riunite
T-228/99 e T-233/99, Westdeutsche Landesbank Girozentrale e Land Nordrhein-Westfalen/Commissione, Racc. pag. II-435
, punto 270), inclusi quelli relativi alla situazione della o delle autorità che hanno emanato le misure contestate.
Oltretutto, in contrasto con quanto afferma la Commissione, i vincoli economici che legano la regione Vallonia alla BSCA non sono privi di rilievo, in quanto non si può escludere a priori che la regione Vallonia non abbia soltanto preso parte all’attività esercitata dalla BSCA (v., analogamente, sentenza della Corte 10 gennaio 2006, causa
C-222/04, Cassa di Risparmio di Firenze e a., Racc. pag. I-289
, punto 112), ma abbia anche ottenuto una contropartita di natura finanziaria per la concessione delle misure contestate.
Nella fattispecie, occorre pertanto concludere che la regione Vallonia e la BSCA dovevano essere considerate come un solo ed unico ente ai fini dell’applicazione del principio dell’investitore privato operante in economia di mercato. Resta anche da esaminare se la Commissione abbia giustamente rifiutato di applicare il principio dell’investitore privato operante in economia di mercato per quanto riguarda le misure adottate dalla regione Vallonia a causa del ruolo da essa specificamente svolto, cioè il suo asserito ruolo di autorità di regolamentazione.
Sull’assimilazione della regione Vallonia ad un’autorità legislativa o di regolamentazione e sull’esclusione dell’applicazione alle misure adottate da quest’ultima del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato
— Argomenti delle parti
La ricorrente contesta il diniego della Commissione di esaminare le misure concesse dalla regione Vallonia alla luce del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato. Essa censura il ragionamento svolto al riguardo dalla Commissione (punti 139-160 della decisione impugnata) secondo cui la regione Vallonia non esercitava un’attività economica quando le ha accordato una riduzione delle tasse di atterraggio e una garanzia di indennizzo, ma esercitava le sue prerogative di pubblica autorità facendo ricorso alle sue competenze legislative e regolamentari.
In primo luogo, tale ragionamento sarebbe in contrasto con la giurisprudenza. La ricorrente sostiene che l’applicazione del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato dipende dalla natura dell’attività economica sulla quale sono dirette a incidere le misure statali e non dalla qualità dell’organismo che le emana ovvero dai mezzi che esso impiega per procurare un vantaggio economico ad un’impresa. La ricorrente precisa che, se è possibile che il principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato non sia applicabile quando una pubblica autorità agisce nell’esercizio delle prerogative che le competono in quanto pubblico potere e, in particolare, quando impone tasse o oneri sociali (sentenza della Corte 22 maggio 2003, causa
C-355/00, Freskot, Racc. pag. I-5263
, punti 55-58 e 80-87), è possibile, al contrario, che esso sia applicabile nella situazione in cui le autorità pubbliche percepiscano una tassa parafiscale.
Nella fattispecie, nella decisione impugnata, la Commissione si limiterebbe a riprodurre le disposizioni normative ai sensi delle quali la regione Vallonia può determinare i diritti aeroportuali. Nulla consentirebbe tuttavia di comprendere per quale motivo la Commissione ha considerato che la regione Vallonia non avesse agito in qualità di proprietaria dell’aeroporto, ma in qualità di autorità di regolamentazione.
La ricorrente ricorda, peraltro, di aver fatto valere nel corso del procedimento amministrativo che il coinvolgimento della Commissione nella politica di definizione dei prezzi dell’aeroporto di Charleroi comporterebbe una discriminazione tra aeroporti pubblici e privati in contrasto con l’art. 295 CE. In risposta a tale argomento, la Commissione avrebbe indicato, al punto 157 della decisione impugnata, che «la regione Vallonia avrebbe potuto decidere che spettava a BSCA stabilire le tariffe per i servizi resi agli utenti, nel rispetto di alcuni principi e condizioni». Orbene, secondo la Commissione, se la regione Vallonia avesse agito in tal modo, la fissazione da parte della BSCA delle tasse di atterraggio avrebbe costituito un’attività commerciale e non l’esercizio di poteri di regolamentazione. Tale attività avrebbe, pertanto, dovuto essere oggetto di valutazione secondo il principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato. La ricorrente sostiene, tuttavia, per quanto riguarda la natura delle attività di cui trattasi e, quindi, l’applicazione del principio dell’investitore privato operante in economia di mercato, che tali attività non si trasformano da «regolatrici» in «commerciali» o «economiche» soltanto perché esse sono affidate da un governo regionale ad un’impresa pubblica che gli appartiene e che esso controlla.
Per quanto riguarda, più precisamente, la riduzione delle tasse di atterraggio, la ricorrente asserisce che la messa a disposizione di installazioni aeroportuali a vantaggio dei vettori aerei costituisce un’attività economica disciplinata dal diritto comunitario della concorrenza (sentenza della Corte 29 marzo 2001, causa
C-163/99, Portogallo/Commissione, Racc. pag. I-2613
, punto 45, nonché sentenza del Tribunale 12 dicembre 2000, causa
T-128/98, Aéroports de Paris/Commissione, Racc. pag. II-3929
, punti 108-124). La concessione di uno sconto sui diritti di atterraggio per attirare nuovi clienti costituirebbe una pratica corrente nel settore [decisione 14 giugno 1999, aiuto di Stato NN 109/98, Regno Unito (Manchester Airport), punto 8].
La ricorrente ricorda che la Commissione ha basato il suo ragionamento sul fatto che essa era l’unica compagnia insediata a Charleroi ad aver beneficiato di una riduzione sui diritti d’atterraggio e di una garanzia di indennizzo. La Commissione ne avrebbe dedotto che «[l’]articolo 87 del trattato [poteva] quindi trovare applicazione ove il vantaggio risultante dalla concessione di una deroga al regime tariffario di diritto comune non fosse giustificato da motivi economici oggettivi» (punto 140 della decisione impugnata).
Orbene, secondo la ricorrente, tale ragionamento è errato per diverse ragioni. In primo luogo, le condizioni offerte alla Ryanair non sarebbero il risultato di una «deroga» concessa unilateralmente dalle pubbliche autorità, ma il risultato di trattative commerciali. La Ryanair sottolinea che il livello di riduzione che essa è riuscita ad ottenere (circa il 36%) eccede la forcella di riduzione (tra il 5 e il 25%) che la regione Vallonia può generalmente concedere in conformità alle disposizioni regolamentari locali. In secondo luogo, le riduzioni concesse alla Ryanair sarebbero giustificate da evidenti considerazioni economiche obiettive. Per migliorare la propria attività, l’aeroporto di Charleroi avrebbe contattato diverse compagnie aeree. Alla fine la Ryanair sarebbe stata la sola ad assumersi il rischio di stabilire servizi aerei regolari a partire da tale aeroporto. A causa degli impegni presi, la situazione della Ryanair non era dello stesso tipo di quella degli altri vettori aerei allora presenti a Charleroi. In cambio della riduzione del prezzo la Ryanair si sarebbe impegnata a moltiplicare per sette il volume totale dei passeggeri annualmente trasportati a partire da tale aeroporto, volume che rientrava allora nell’ordine di 20000 persone. La Ryanair si sarebbe assunta il rischio di essere la prima compagnia a offrire il trasporto di un volume di passeggeri così grande e a divenire quindi il principale occupante di tale aeroporto regionale, sottoutilizzato e poco noto. Tenuto conto della durata dell’impegno assunto, la Ryanair avrebbe rinunciato anche alla possibilità di ritirarsi da Charleroi nell’ipotesi in cui la redditività della sua attività si fosse rivelata insufficiente. In terzo luogo, le modifiche decise dalla regione Vallonia a vantaggio della Ryanair non sarebbero né selettive né limitate, bensì accessibili a qualsiasi terzo, in condizioni non discriminatorie. L’accordo sottoscritto con la BSCA avrebbe previsto espressamente che «nessuna clausola del presente contratto impedisce alla BSCA di trattare con altre compagnie aeree o di accettare aerei collocati da altre compagnie aeree» (punto 4.2 di detto accordo). Inoltre, la regione Vallonia avrebbe confermato mediante comunicato stampa nel luglio 2001 che i vantaggi accordati alla Ryanair erano accessibili ad altre compagnie che desiderassero svolgere un’attività paragonabile.
Per quanto riguarda la garanzia di indennizzo offerta dalla regione Vallonia come risarcimento danni per eventuali cambiamenti nella sua normativa, la ricorrente fa valere che neanch’essa costituisce aiuto di Stato. Si tratterebbe di un accordo di natura commerciale, assimilabile ad una «clausola di stabilizzazione», conforme alle prassi del settore. Infatti, sarebbe stato irragionevole che la Ryanair si impegnasse per una durata così lunga e assumesse rischi commerciali così importanti senza ottenere, come corrispettivo, da parte della regione Vallonia la garanzia che essa non avrebbe modificato i termini dell’accordo senza indennizzo. Impedire alla regione Vallonia di concludere impegni di tal genere equivarrebbe a privarla di un mezzo di intervento che è a disposizione di altri operatori commerciali. La ricorrente sottolinea che la garanzia di indennizzo è di applicazione limitata e non circoscrive in alcun modo la potestà legislativa sovrana della regione Vallonia. Si tratterebbe pertanto soltanto di un impegno di tipo commerciale destinato a garantire il prolungato svolgimento dell’operazione economica progettata.
In secondo luogo, l’orientamento accolto dalla Commissione sarebbe incoerente. Al riguardo la ricorrente sottolinea una contraddizione: la Commissione ha dichiarato, da una parte, inapplicabile alla regione Vallonia il principio dell’investitore privato in un’economia di mercato e ha preso, dall’altra, in considerazione i vantaggi concessi da quest’ultima allo scopo di valutare la redditività del piano economico-finanziario della BSCA alla luce di detto principio. Ascrivendo alla regione Vallonia i vantaggi derivanti dalla riduzione dei diritti di atterraggio e dalla garanzia di indennizzo, la Commissione sarebbe giunta ad eludere l’applicazione del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato e le difficoltà di analisi che esso implica.
La Commissione contesta tali censure.
In primo luogo, la Commissione contesta l’interpretazione della giurispudenza fatta valere dalla ricorrente. Essa considera che la sentenza Freskot, citata al precedente punto 63, conforta la decisione impugnata e ricorda il giudizio della Corte secondo cui il contributo ad un regime di assicurazione agricola obbligatoria non costituiva un «servizio» ai sensi del Trattato, in particolare perché il contributo percepito ai sensi di tale regime «[aveva] essenzialmente il carattere di un onere imposto dal legislatore», perché «[era] riscosso dall’amministrazione delle finanze», perché «le caratteristiche di tale onere, compreso il suo tasso, [erano] determinate dal legislatore» e perché «spetta[va] ai ministri competenti decidere su un eventuale adeguamento del tasso». Tali valutazioni sarebbero direttamente applicabili alla fattispecie.
In secondo luogo, la Commissione ricorda che, nella decisione impugnata, essa ha applicato per la prima volta il principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato ad un aiuto relativo ad un aeroporto. Essa sostiene che il principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato è incompatibile con i suoi orientamenti del 10 dicembre 1994, relativi all’applicazione degli articoli [87] CE e [88] [CE] e dell’articolo 61 dell’accordo SEE agli aiuti di Stato nel settore dell’aviazione (
GU C 350, pag. 5
), secondo i quali gli investimenti pubblici in infrastrutture aeroportuali costituiscono una misura di politica economica generale. Orbene, lo Stato non può agire contemporaneamente in qualità di pubblica autorità e in qualità di investitore privato. La Commissione ritiene che la distinzione operata tra l’infrastruttura aeroportuale e la sua gestione sia conforme con l’approccio dualistico dell’analisi degli aiuti di Stato nel settore aereo che consiste nel distinguere le infrastrutture aeroportuali dai servizi aeroportuali.
In terzo luogo, la Commissione sottolinea l’esistenza di una contraddizione tra le argomentazioni della ricorrente. Essa ricorda che la ricorrente non le ha contestato di non aver tenuto conto del costo degli investimenti richiesti dalla regione Vallonia per migliorare l’infrastruttura aeroportuale e poter affrontare l’aumento di traffico aereo derivante dall’insediamento di Ryanair. Tali investimenti sarebbero onerosi (93 milioni di euro per quanto riguarda esclusivamente quelli direttamente connessi all’attuazione del piano economico-finanziario). Sarebbe illogico contestare alla Commissione di non aver applicato il principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato alla regione Vallonia, quando invece la decisione impugnata non riguarda gli investimenti in infrastrutture effettuati da quest’ultima. Se si dovesse ammettere che tali costi in infrastrutture dovevano essere integrati nella valutazione basata sul principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato, tali costi avrebbero solo accresciuto le carenze del piano economico-finanziario.
La Commissione invita il Tribunale a chiedere alla ricorrente di ritirare i motivi da essa proposti attinenti al contesto dell’esame delle misure adottate dalla regione Vallonia o di spiegare per quale motivo quest’ultima abbia realizzato gli investimenti necessari all’attuazione del piano economico-finanziario in quanto investitore operante in un’economia di mercato, e di fornire la prova che un errore manifesto di valutazione è stato al riguardo commesso nella decisione impugnata.
Infine, la Commissione ritiene che la questione se il valore dell’aeroporto dovesse essere preso in considerazione era stata certamente menzionata nel ricorso, ma in modo troppo succinto per poter ritenere che gli sviluppi dedicati a tale questione nella replica non dovessero essere interpretati come motivi nuovi, irricevibili ai sensi dell’art. 48, n. 2, del regolamento di procedura.
Per quanto riguarda più precisamente la riduzione delle tasse di atterraggio, la Commissione considera che la determinazione dei diritti d’atterraggio per l’accesso alle infrastrutture rientra nell’ambito dell’esercizio delle prerogative di pubblico potere. Il Regno del Belgio non avrebbe contestato che la concessione della riduzione rispetto alla tariffa dei diritti d’atterraggio richiedeva l’adozione di un atto normativo. Orbene, nella fattispecie, l’analisi avrebbe rivelato che la regione Vallonia non aveva agito in conformità al diritto applicabile, né nel rispetto delle sue competenze, concedendo una riduzione alla Ryanair mediante contratto.
Tali elementi sarebbero confortati dal nesso inscindibile che esisterebbe tra i diritti di atterraggio e il fondo per l’ambiente costituito dalla regione Vallonia, al quale la BSCA contribuisce. Lo sviluppo dell’aeroporto avrebbe ricadute nefaste sull’ambiente che la regione Vallonia non potrebbe trascurare. Il fondo per l’ambiente sarebbe inteso a perseguire quest’obiettivo. Ciò dimostra, secondo la Commissione, che la fissazione dei diritti d’atterraggio è un’attività di natura regolamentare.
Secondo la Commissione, la regione Vallonia ha aggirato gli ostacoli regolamentari concludendo un contratto che prevede una riduzione sui diritti aeroportuali a vantaggio esclusivo della Ryanair. Se la gestione dell’aeroporto fosse stata affidata in concessione a un’impresa privata, la Ryanair non avrebbe potuto ottenere una riduzione degli oneri paragonabile a quella di cui ha beneficiato.
Quanto alla garanzia di indennizzo, la Commissione è del parere che essa illustri il fatto che la regione Vallonia non ha agito in qualità di impresa, bensì come pubblica autorità che si avvale del suo potere regolamentare allo scopo di disciplinare un’attività economica. Un’impresa non sarebbe stata in grado di concedere una simile garanzia e in ogni caso non ne avrebbe avuto necessità. Tale garanzia sarebbe priva di collegamento con un’eventuale modifica unilaterale del contratto, la quale sarebbe in ogni caso esclusa, considerato che il contratto con la Ryanair non prevedeva tale possibilità. Essa deriverebbe direttamente dai poteri regolamentari della regione Vallonia, i quali non ricadono nell’ambito del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato, come confermato dall’art. 2 dell’accordo concluso tra la Ryanair e la regione Vallonia.
— Giudizio del Tribunale
Occorre ricordare che l’accordo concluso tra la regione Vallonia e la Ryanair prevede, da una parte, una riduzione sulle tasse di atterraggio e, dall’altra, una garanzia di indennizzo in caso di modifica degli orari di apertura dell’aeroporto o del livello delle «tasse» aeroportuali.
La Commissione, nel punto 160 della decisione impugnata, rileva quanto segue:
«La Commissione conclude (…) che il principio dell’investitore privato operante in economia di mercato non è applicabile al comportamento della regione Vallonia e che la riduzione dei diritti aeroportuali e la garanzia di indennizzo costituiscono un vantaggio ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, (…) CE. Tali vantaggi permettono a Ryanair di ridurre i suoi costi operativi».
Per pervenire a tale conclusione la Commissione ha tenuto conto dei seguenti elementi:
—
la determinazione delle tasse aeroportuali rientrerebbe nella competenza legislativa e regolamentare della regione Vallonia (punto 144 della decisione impugnata);
—
determinando il livello delle tasse aeroportuali che gli utenti sono tenuti a versare per l’utilizzo degli aeroporti valloni, la regione Vallonia disciplina un’attività economica, ma non agisce certamente come un’impresa (punti 145 e 158 della decisione impugnata);
—
le «tasse aeroportuali» stabilite dalla regione Vallonia sarebbero destinate al finanziamento di una determinata dotazione finanziaria: esse sarebbero destinate per l’ammontare del 65% all’ente gestore (BSCA) e per l’ammontare del 35% ad un fondo per l’ambiente (punti 146-150 della decisione impugnata);
—
la regione Vallonia avrebbe violato le disposizioni regolamentari nazionali applicabili concedendo una riduzione alla Ryanair tramite un contratto di diritto privato e si sarebbe così posta in una situazione di «confusione di poteri» (punti 151-153 della decisione impugnata);
—
l’affermazione della ricorrente secondo cui la decisione impugnata comporterebbe una discriminazione tra gli «aeroporti privati» e gli «aeroporti pubblici» non sarebbe fondata, considerati i diversi modi per determinare l’importo delle tariffe aeroportuali esistenti in Europa (punti 154-159 della decisione impugnata).
Prima di esaminare la fondatezza di questi motivi, il Tribunale considera necessario ricordare che, per determinare se una misura statale costituisca un vantaggio ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE, deve essere fatta una distinzione tra gli obblighi che lo Stato deve assumere in quanto impresa che esercita un’attività economica e gli obblighi che possono incombergli in quanto pubblico potere (v., in tal senso, per quanto riguarda la distinzione che deve essere operata tra la situazione in cui l’autorità che eroga l’aiuto agisce come azionista di una società e la situazione in cui tale autorità agisce come pubblica autorità, sentenza della Corte 14 settembre 1994, cause riunite da
C-278/92 a C-280/92, Spagna/Commissione, Racc. pag. I-4103
, punto 22, e 28 gennaio 2003, causa
C-334/99, Germania/Commissione, Racc. pag. I-1139
, punto 134).
Mentre risulta necessario, nel caso in cui lo Stato agisca in qualità di impresa che opera come investitore privato, valutare il suo comportamento alla luce del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato, l’applicazione di detto principio deve essere invece esclusa nell’ipotesi in cui esso agisca in quanto pubblico potere. Infatti, in quest’ultima ipotesi, il comportamento dello Stato non può mai essere paragonato a quello di un operatore o di un investitore privato operante in un’economia di mercato.
Occorre, pertanto, pronunciarsi sulla natura economica o non economica delle attività considerate nella fattispecie.
Al riguardo, risulta dalla giurisprudenza che costituisce attività economica qualsiasi attività consistente nell’offrire beni o servizi su un determinato mercato (sentenza della Corte 16 giugno 1987, causa
118/85, Commissione/Italia, Racc. pag. 2599
, punto 7, e sentenza Aéroports de Paris/Commissione, citata al precedente punto 66, punto 107).
Orbene, in contrasto con quanto indicato dalla Commissione al punto 145 della decisione impugnata, occorre considerare che la regione Vallonia ha agito nell’ambito di attività di natura economica. Infatti, la fissazione dell’importo dei diritti di atterraggio e la garanzia di indennizzo ad essi collegata sono attività direttamente collegabili alla gestione delle infrastrutture aeroportuali, la quale costituisce attività economica (v., in tal senso, sentenza Aéroports de Paris/Commissione, citata al precedente punto 66, punti 107-109, 121, 122 e 125).
È necessario sul punto osservare che le tariffe aeroportuali fissate dalla regione Vallonia devono essere considerate come retribuzione della prestazione di servizi resi nell’ambito dell’aeroporto di Charleroi, malgrado il fatto, evidenziato dalla Commissione al punto 147 della decisione impugnata, che sia debole il nesso diretto e manifesto esistente tra il livello delle tariffe e il servizio reso agli utenti.
Contrariamente alla situazione presa in esame nella sentenza Freskot, citata al precedente punto 63, le tariffe aeroportuali devono essere prese in esame come contropartita dei servizi resi dal proprietario o dall’ente gestore dell’aeroporto. La stessa Commissione ammette ai punti 147-149 della decisione impugnata, che, sia nella fattispecie sia nella sua prassi anteriore in materia di decisioni, era appropriato considerare dette tariffe come «diritti» e non come «tasse».
Possono essere qualificate quindi come attività di natura economica la messa a disposizione delle compagnie aeree, da parte di una pubblica autorità, di installazioni aeroportuali, nonché la loro gestione a fronte del pagamento di un canone il cui tasso viene determinato liberamente da tale autorità, dato che tali attività, per quanto certamente eseguite sul territorio del demanio pubblico, non per questo rientrano nell’esercizio delle prerogative di pubblico potere. Infatti, tali attività, per loro natura, per la loro finalità e per le regole alle quali sono sottoposte, non si ricollegano all’esercizio di prerogative che costituiscono tipicamente prerogative di pubblico potere (v., a contrario, sentenza della Corte 19 gennaio 1994, causa
C-364/92, SAT Fluggesellschaft, Racc. pag. I-43
, punto 30).
La circostanza che la regione Vallonia sia una pubblica autorità e che sia proprietaria di installazioni aeroportuali rientranti nel demanio pubblico non può quindi escludere di per sé che essa, nella fattispecie, possa essere considerata come un ente che esercita un’attività economica (v., in tal senso, sentenza Aéroports de Paris/Commissione, citata al precedente punto 66, punto 109).
A questo riguardo, la Commissione ha ammesso in udienza che il proprietario di un aeroporto pubblico può agire sia in quanto autorità di disciplina sia in quanto investitore privato. Essa ha inoltre sostenuto che se la BSCA non avesse agito da intermediaria tra la regione Vallonia, in qualità di proprietaria dell’aeroporto di Charleroi, e la Ryanair, in qualità di cliente di detto aeroporto, sarebbe stato possibile considerare la regione Vallonia come investitore privato operante in un’economia di mercato. La Commissione sottolinea tuttavia che, nella fattispecie, la regione Vallonia, avvalendosi dei suoi poteri regolamentari e fiscali, ha agito soltanto in quanto autorità di disciplina. Essa osserva in particolare che, all’epoca dei fatti, i poteri della regione Vallonia in materia di determinazione delle tasse aeroportuali, tra le quali compaiono i diritti di atterraggio degli aeromobili, che sono gli unici ad essere oggetto della controversia, erano previsti dal decreto del governo vallone 16 luglio 1998, recante determinazione dei diritti da riscuotere per l’uso degli aeroporti di competenza della regione Vallonia (
Moniteur belge
del 15 settembre 1998, pag. 29491), come modificato dal decreto del governo vallone 22 marzo 2001 (
Moniteur belge
del 10 aprile 2001, pag. 11845). In forza dell’art. 8 di tale decreto, spetta ad una commissione consultiva di utenti, composta di un rappresentante del Ministro dei Trasporti, di due rappresentanti dell’ente gestore dell’aeroporto, di un rappresentante della direzione generale dei trasporti del Ministero per le Infrastrutture e i Trasporti, nonché di un rappresentante degli utenti dell’aeroporto, emettere un parere sui progetti di modifica del sistema delle tariffe. Tali elementi sarebbero rivelatori per quanto riguarda l’esercizio delle prerogative di pubblico potere.
Il Tribunale considera, tuttavia, che tale argomentazione non possa essere accolta in quanto non rimette in discussione il fatto che l’attività in esame nella fattispecie, cioè la determinazione delle tasse aeroportuali, si collega strettamente all’uso e alla gestione dell’aeroporto di Charleroi, attività che deve essere qualificata come economica.
Va osservato, al riguardo, che la Commissione ha rilevato nel punto 156 della decisione impugnata quanto segue:
«Un aeroporto svolge sempre una funzione di utilità pubblica, e per questo motivo è generalmente soggetto ad alcune forme di regolamentazione, anche qualora appartenga e/o sia gestito da un’impresa privata. I gestori privati di aeroporti possono essere soggetti a tale regolamentazione ed i loro poteri di tariffazione sono spesso limitati dalle prescrizioni emanate dalle autorità nazionali di regolamentazione a motivo della loro posizione monopolistica. La posizione di forza degli aeroporti rispetto ai loro utenti può essere dunque controllata dalle autorità nazionali di regolamentazione, le quali stabiliscono livelli tariffari che non possono essere superati (“price caps”). Affermare che un aeroporto privato è libero di fissare le proprie tariffe senza essere soggetto ad alcuna forma di regolamentazione non è in ogni caso esatto».
Quindi, la Commissione, pur rifiutando di applicare il principio dell’investitore privato in un’economia di mercato ai provvedimenti adottati dalla regione Vallonia, considerata la natura regolamentare dei poteri che essa esercita, ha essa stessa osservato che gli aeroporti erano generalmente soggetti a determinate forme di regolamentazione, e ha aggiunto la precisazione «anche qualora appartenga e/o sia gestito da un’impresa privata». Ne consegue che il motivo vertente sull’esistenza di diversi modi di determinazione dei diritti aeroportuali non appare, di per sé, idoneo a escludere l’applicazione ai vantaggi concessi dalla regione Vallonia del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato.
Per quanto riguarda, inoltre, la considerazione secondo cui la regione Vallonia avrebbe violato talune disposizioni regolamentari nazionali applicabili, concedendo una riduzione alla Ryanair mediante un contratto di diritto privato e si sarebbe così posta in una situazione di «confusione di poteri» (punti 151-153 della decisione impugnata), neanch’essa può essere accolta.
Spettava, infatti, alla Commissione distinguere nel corso dell’esame relativo alle misure contestate le attività di natura economica da quelle che rientravano stricto sensu nelle prerogative di pubblico potere. Del resto, la conformità al diritto nazionale del comportamento dell’autorità che eroga l’aiuto non costituisce un elemento che debba essere preso in considerazione al fine di risolvere la questione se quest’ultima abbia agito in conformità al principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato oppure se abbia concesso un vantaggio economico in contrasto con l’art. 87, n. 1, CE. Il fatto che un’attività corrisponda sotto il profilo giuridico ad una deroga rispetto ad una tabella riportata in una disposizione regolamentare non consente di ritenere che quest’attività debba essere qualificata come attività non economica.
La Commissione non può basarsi, a sostegno dell’orientamento adottato nella decisione impugnata, sui suoi stessi orientamenti relativi all’applicazione degli articoli 87 CE e 88 CE e dell’articolo 61 dell’accordo SEE agli aiuti di Stato nel settore dell’aviazione. Tali orientamenti si limitano, infatti, a prevedere che «la costruzione o l’ampliamento di infrastrutture (…) rappresenta una misura generale di politica economica che non può essere controllata dalla Commissione a norma delle regole del trattato in materia di aiuti di Stato», sottolineando nel contempo che «la Commissione potrebbe procedere ad una valutazione delle attività effettuate all’interno degli aeroporti che potrebbero direttamente o indirettamente andare a beneficio delle compagnie aeree». Lungi dal rafforzare la posizione della Commissione, tali orientamenti ricordano che la gestione degli aeroporti e la determinazione delle tariffe che vi si ricollega, anche se effettuate da enti pubblici, costituiscono, ai fini dell’applicazione del diritto della concorrenza, attività economica.
Per di più, occorre osservare che la Commissione, affermando che «la regione Vallonia avrebbe potuto decidere che spettava a BSCA stabilire le tariffe per i servizi resi agli utenti, nel rispetto di alcuni principi e condizioni» (v. punto 157 della decisione impugnata), o ancora ammettendo che un sistema di riduzioni promozionali degli oneri aeroportuali non fosse di per sé in contrasto con il diritto comunitario (punto 159 della decisione impugnata), riconosce essa stessa che il fatto di aver concesso una riduzione dei diritti aeroportuali e una garanzia di indennizzo come quelle di cui alla fattispecie non può essere ricondotto all’ambito delle prerogative di pubblico potere.
La sola circostanza che, nella fattispecie, la regione Vallonia disponga di poteri di natura regolamentare in materia di determinazione delle tariffe aeroportuali non esclude che l’esame di un sistema di riduzioni di tali tariffe debba essere effettuato alla luce del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato, in quanto tale sistema può essere attuato dall’operatore privato.
Alla luce delle suesposte considerazioni, occorre concludere che il rifiuto della Commissione di esaminare congiuntamente i vantaggi concessi dalla regione Vallonia e dalla BSCA e di applicare il principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato alle misure adottate dalla regione Vallonia, malgrado i vincoli economici che legano questi due enti, è viziato da un errore di diritto.
Considerato che l’esame complessivo delle misure di cui trattasi esigeva l’applicazione del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato, non soltanto alle misure adottate dalla BSCA, ma anche alle misure adottate dalla regione Vallonia, non occorre più esaminare l’ultima parte del motivo di ricorso vertente su un’errata applicazione del principio dell’investitore privato in un’economia di mercato alla BSCA. Infatti, non si può escludere che l’applicazione di detto principio all’entità unitaria costituita dalla regione Vallonia e dalla BSCA avrebbe dato luogo a risultati diversi.
L’argomento della Commissione secondo cui una nuova valutazione del complesso delle misure contestate effettuata alla luce del principio dell’investitore privato in un’economia di mercato avrebbe dato luogo a risultati ancora più sfavorevoli per la ricorrente non può essere accolto. Infatti, come indica la ricorrente, l’esame disgiunto delle misure contestate, a seconda che esse siano state concesse dalla regione Vallonia o dalla BSCA, ha influenzato sostanzialmente l’esame svolto dalla Commissione, in quanto le ha permesso di qualificare come aiuti di Stato le misure adottate dalla regione Vallonia senza fare ricorso al principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato. Orbene, risulta dalla giurisprudenza citata al precedente punto 41 che l’applicazione del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato all’insieme dell’operazione implica un esame e valutazioni economiche complesse che non spetta al Tribunale effettuare. Al riguardo, occorre ricordare che, nell’ambito dei giudizi di annullamento, il Tribunale si pronuncia sulla legittimità delle valutazioni svolte dalla Commissione nella decisione impugnata. Non spetta al Tribunale, nel contesto di un tale giudizio, effettuare una nuova valutazione dell’opportunità di un determinato investimento, né pronunciarsi sulla questione se un investitore privato avrebbe deciso di effettuare l’investimento considerato al momento dell’adozione della decisione impugnata (v., in tal senso, sentenza del Tribunale 12 dicembre 2000, causa
T-296/97, Alitalia/Commissione, Racc. pag. II-3871
, punto 170 e giurisprudenza ivi citata).
Pertanto, considerato l’errore di diritto in cui è incorsa la Commissione, occorre accogliere le conclusioni della ricorrente e annullare la decisione impugnata, senza che vi sia neanche bisogno di esaminare gli argomenti esposti a sostegno del primo motivo di ricorso.
Sulle spese
A norma dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la ricorrente ne ha fatto domanda, la Commissione, rimasta soccombente, va condannata alle spese.
In conformità all’art. 87, n. 4, terzo comma, del regolamento di procedura, l’interveniente sopporta le proprie spese.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Ottava Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:

1)
La decisione della Commissione 12 febbraio 2004, 2004/393/CE, concernente i vantaggi concessi dalla regione Vallonia e da Brussels South Charleroi Airport alla compagnia aerea Ryanair in relazione al suo insediamento a Charleroi, è annullata.

2)
La Commissione è condannata a sopportare le proprie spese nonché quelle di Ryanair Ltd.

3)
L’Association of European Airlines (AEA) sopporterà le proprie spese.

Martins Ribeiro
Šváby
Papasavvas
Wahl
Dittrich
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 17 dicembre 2008.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.