CELEX: 61988CJ0131
Incumplimiento de Estado
Falta de adaptación del Derecho interno a una Directiva
Aguas subterráneas

Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 6 de mayo de 1988, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que se declare que la República Federal de Alemania, al no adoptar todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para adaptar su ordenamiento jurídico interno a las disposiciones de la Directiva 80/68/CEE del Consejo, de 17 de diciembre de 1979, relativa a la protección de las aguas subterráneas contra la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas (
DO 1980, L 20, p. 43
; EE 15/02, p. 162; en lo sucesivo, la «Directiva»), ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE.
Para una más amplia exposición de los hechos del asunto, de las disposiciones comunitarias y nacionales controvertidas, del desarrollo del procedimiento así como de los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
A. Argumentación general
La República Federal de Alemania alega que su ordenamiento jurídico interno se adaptó debidamente a la Directiva mediante la Wasserhaushaltsgesetz (Ley sobre el régimen de las aguas) de 1976 (en lo sucesivo, «WHG»), modificada el 23 de septiembre de 1986 (BGBl. 1986, I, pp. 1529 y ss., especialmente p. 1654) mediante la Gesetz über die Vermeidung und Entsorgung von Abfällen, Abfallgesetz (Ley relativa a la reducción y a la evacuación de residuos), de 27 de agosto de 1986 (en lo sucesivo, «AbfG»; BGBl. I, pp. 1410 y ss., especialmente p. 1501), mediante la Verwaltungsverfahrensgesetz (Ley federal de procedimiento administrativo, en lo sucesivo «VwVfG») así como mediante otras leyes, decretos e instrucciones administrativas adoptadas por los Länder.
La República Federal de Alemania sostiene que, aunque dichas disposiciones no fueron específicamente adoptadas para adaptar el Derecho interno a la Directiva, se habían interpretado y aplicado de tal forma que garantizaban la ejecución de ésta. Ahora bien, según la República Federal de Alemania, el Derecho interno debe considerarse adaptado a una Directiva cuando efectivamente garantice su ejecución de una manera clara y precisa. A su juicio los motivos de la Comisión más bien son teóricos ya que, en la práctica, no ha existido infracción alguna de la Directiva.
La Comisión sostiene que las disposiciones invocadas por la República Federal de Alemania no demuestran claramente que el Derecho interno se haya adaptado a la Directiva, en la medida en que dichas disposiciones no responden a criterios estrictos y rigurosos de adaptación del Derecho interno.
En primer lugar, procede recordar que, según la jurisprudencia de este Tribunal (véase especialmente la sentencia de 9 de abril de 1987, Comisión/Italia,
363/85, Rec. p. 1733
), la adaptación del Derecho interno a una Directiva no exige necesariamente una reproducción formal y textual de sus disposiciones en una disposición legal expresa y específica y puede ser suficiente, en función de su contenido, un contexto jurídico general, siempre que este último garantice efectivamente la plena aplicación de la Directiva de una manera suficientemente clara y precisa, para que, si la Directiva tiene como fin crear derechos en favor de los particulares, los beneficiarios estén en condiciones de conocer todos su derechos y ejercitarlos, en su caso, ante los órganos jurisdiccionales nacionales.
La Directiva a la que se refiere este asunto tiende a garantizar una protección eficaz de las aguas subterráneas de la Comunidad y, para ello, obliga a los Estados miembros a adoptar, mediante disposiciones precisas y detalladas, un conjunto de prohibiciones, de regímenes de autorización y de procedimientos de control con el fin de impedir o de limitar los vertidos de determinadas sustancias. Por lo tanto, la finalidad de estas disposiciones de la Directiva es crear derechos y obligaciones de los particulares.
Procede recordar que la conformidad de una práctica con los imperativos de protección de una Directiva no puede constituir una razón para no adaptar el ordenamiento jurídico interno a dicha Directiva mediante disposiciones que puedan crear una situación suficientemente precisa, clara y transparente para permitir que los particulares conozcan sus derechos y puedan ejercitarlos. Así lo ha interpretado este Tribunal de Justicia en la sentencia de 15 de marzo de 1990, Comisión/Países Bajos (
C-339/87, Rec. p.I-851
), apartado 25; en efecto, para garantizar jurídicamente y no sólo de hecho la aplicación completa de las Directivas, los Estados miembros deben establecer un marco legal preciso en el ámbito de que se trate.
De lo que antecede resulta que debe desestimarse la alegación de la República Federal de Alemania, según la cual en la práctica no ha existido infracción alguna de la Directiva.
En consecuencia, procede examinar si las disposiciones invocadas por la República Federal de Alemania garantizan una ejecución correcta de la Directiva.
B. Vertidos de sustancias de la lista I
1. Prohibición de vertidos directos
En primer lugar, la Comisión imputa a la República Federal de Alemania no haber adaptado su Derecho interno al primer guión del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva, que, en relación con la letra a) del artículo 3, prohibe todo vertido directo de sustancias de la lista I.
A este respecto, la República Federal de Alemania alega que esta prohibición no tiene carácter absoluto, sino relativo, y que debe aplicarse teniendo en cuenta la letra b) del artículo 2 de la Directiva, que establece excepciones a la prohibición cuando la autoridad competente del Estado miembro afectado hubiere comprobado que los vertidos contienen sustancias de la lista I en cantidad y concentración lo suficientemente pequeñas para excluir cualquier riesgo de deterioro, presente o futuro, de la calidad de las aguas subterráneas receptoras. Por consiguiente, según la República Federal de Alemania, esta disposición deja a los Estados miembros un margen de apreciación en la aplicación de la Directiva.
La República Federal de Alemania sostiene que el apartado 1 del artículo la, el apartado 1 del artículo 2, el número 5 del apartado 1 del artículo 3 de la WHG y, en particular, el apartado 1 del artículo 34 de dicha Ley, garantizan plenamente la adaptación de su ordenamiento jurídico interno a la prohibición controvertida. Este último artículo dispone que la autorización para introducir sustancias en las aguas subterráneas sólo puede concederse si no ha lugar a temer una contaminación nociva de las aguas subterráneas o de cualquier otro deterioro de su propiedades. La República Federal de Alemania sostiene que dichas disposiciones implican la prohibición de todo vertido de sustancias, salvo que se reúnan los requisitos del apartado 1 del artículo 34 de la WHG.
Procede destacar a este respecto, que la prohibición del primer guión del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva es general y absoluta y se refiere a los vertidos de sustancias de la lista I, sin efectuar una distinción entre las sustancias disueltas y las que no lo estén. Este artículo no faculta a las autoridades competentes de los Estados miembros para apreciar en cada caso y según las circunstancias si los vertidos son nocivos o no. Por otra parte, esta interpretación se desprende de la comparación entre la redacción de este artículo y la del artículo 5 de la Directiva, que establece efectivamente un régimen de autorizaciones para los vertidos de sustancias de la lista II. También resulta del considerando noveno de la Directiva según el cual, a excepción de los vertidos directos de sustancias de la lista I, que están prohibidos
a priori,
todo vertido debe estar sometido a un régimen de autorización.
En cuanto a la disposición de la letra b) del artículo 2 de la Directiva, en primer lugar procede observar que su interpretación debe tener en cuenta que figura en un artículo que establece los supuestos en que no es aplicable la Directiva.
Seguidamente, hay que observar que la letra b) del artículo 2 de la Directiva no se refiere a los vertidos de sustancias de la lista I o de la lista II, disueltas o no, sino a los vertidos de otras sustancias que contengan sustancias comprendidas en estas dos listas.
Finalmente, es preciso hacer constar que las sustancias de las listas I o II, contenidas en tales vertidos, deben encontrarse en cantidades suficientemente pequeñas para que pueda excluirse, a primera vista y sin que siquiera sea necesario apreciar este aspecto, todo riesgo de contaminación de las aguas subterráneas. Por esta razón, la letra b) del artículo 2 de la Directiva no prevé apreciación alguna por parte de la autoridad competente de un Estado miembro, sino una mera comprobación.
Por lo tanto, el sentido de esta disposición es que la Directiva es aplicable si la cantidad de sustancias de la lista I (o II) contenida en los vertidos de otras sustancias es tal que no puede excluirse
a prion
un riesgo de contaminación y, en este supuesto, la letra b) del artículo 2 no puede combinarse con otras disposiciones de la Directiva con vistas a su interpretación, contrariamente a lo que sostiene la República Federal de Alemania. En consecuencia, no puede invocarse la letra b) del artículo 2 de la Directiva para poner en tela de juicio la interpretación antes mencionada según la cual la prohibición del primer guión del apartado 1 del artículo 4 tiene carácter absoluto.
A continuación hay que destacar que, para garantizar la protección eficaz y completa de las aguas subterráneas, es imprescindible que las prohibiciones establecidas en la Directiva estén expresamente previstas en las legislaciones nacionales (véase la sentencia de 27 de abril de 1988, Comisión/Francia,
252/85, Rec. p. 2243, apartado 19
). Ahora bien, el apartado 1 del artículo 34 de la WHG, invocado por la República Federal de Alemania, no contiene una prohibición general, sino que permite que la autoridad competente conceda, con determinados requisitos, una autorización para introducir sustancias en las aguas subterráneas, y todo ello basándose en criterios bastante vagos, tales como los de «contaminación nociva» y «cualquier otro deterioro de las propiedades» de las aguas.
Por consiguiente, debe acogerse el motivo de la Comisión relativo a la no adaptación del ordenamiento jurídico interno alemán al primer guión del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva.
2. Vertidos indirectos de sustancias de la lista I (segundo guión del apartado 1 del artículo 4)
La Comisión sostiene que la República Federal de Alemania no ha adaptado su ordenamiento jurídico interno al segundo guión del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva, que supedita a una investigación previa a su autorización o prohibición las acciones de eliminación, o de depósito a fin de eliminar dichas sustancias, capaces de ocasionar un vertido indirecto de las sustancias de la lista I.
La República Federal de Alemania invoca distintas normas nacionales que garantizan, a su juicio, la adaptación de su Derecho a dicha disposición.
Antes de examinar tales normas, procede destacar que el contenido del segundo guión del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva, cuya lectura debe relacionarse con la de la letra a) del artículo 3, debe analizarse de la manera siguiente:
a)
Tiene por finalidad impedir todo vertido indirecto de sustancias de la lista I.
b)
Se refiere a toda acción de eliminación o de depósito a fin de eliminar dichas sustancias.
c)
Atañe a todas las sustancias de la lista I.
d)
Exige que los Estados miembros supediten imperativamente las acciones antes indicadas a una investigación previa.
e)
Finalmente, establece que la investigación debe conducir necesariamente a una prohibición o a una autorización, que sólo podrá concederse siempre que se cumplan todas las precauciones técnicas necesarias para impedir dicho vertido indirecto.
Sobre la letra a)
La República Federal de Alemania alega en primer lugar que, habida cuenta de la citada letra b) del artículo 2 de la Directiva, la finalidad del segundo guión del apartado 1 del artículo 4 no consiste en impedir todo vertido indirecto de sustancias de la lista I, sino sólo los vertidos que se efectúen en cantidades tan considerables que no permitan excluir todo riesgo de deterioro, presente o futuro, de la calidad de las aguas subterráneas receptoras.
Según esta interpretación, la República Federal de Alemania invoca distintas disposiciones que, en su opinión, responden a las exigencias del segundo guión del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva.
De entrada, basta señalar a este respecto que, como se ha señalado precedentemente, es incorrecta la interpretación de la letra b) del artículo 2 de la Directiva que propugna la República Federal de Alemania; por consiguiente, debe desestimarse la totalidad de la alegación basada en ella.
La consideración anterior es suficiente para que se acoja el motivo de la Comisión relativo a la no adaptación del Derecho interno al segundo guión del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva. No obstante, procede hacer las observaciones siguientes sobre las normas nacionales que, según la República Federal de Alemania, garantizan la adaptación de su Derecho interno a dicha disposición.
Sobre la letra b)
En lo que atañe a las acciones de eliminación o de depósito a fin de eliminar dichas sustancias, la República Federal de Alemania invoca determinadas disposiciones de la WHG y de la AbfG. Se trata del número 5 del apartado 1 y del número 2 del apartado 2 del artículo 3, del apartado 1 del artículo 19a, del apartado 2 del artículo 19b, del apartado 1 del artículo 19g y siguientes, de los apartados 1 y 2 del artículo 34 de la WHG, así como de los apartados 1 y 5 del artículo 4 y del artículo 7 de la AbfG. Cada una de estas disposiciones se refiere a la eliminación o al depósito a fin de eliminar las sustancias peligrosas, efectuados mediante transporte por conductos, mediante otras instalaciones, sin utilización de instalaciones y mediante depósito definitivo.
Debe destacarse, en primer lugar, que estas disposiciones sólo se refieren a determinadas clases de acción de eliminación o de depósito para eliminar las sustancias, por lo que de ninguna manera se garantiza que la legislación alemana regule toda acción de eliminación o de depósito para su eliminación que pueda conducir a un vertido indirecto de las sustancias de la lista I.
A este respecto, la República Federal de Alemania alega que, en virtud del artículo 34 de la ¥HG, la introducción de sustancias en las aguas subterráneas, su almacenamiento o el depósito definitivo de sustancias, así como el transporte de líquidos y de gases por conductos pueden ser autorizados sólo si no ha lugar a temer una contaminación nociva de las aguas subterráneas o cualquier otro deterioro de su propiedades y que, con arreglo al número 2 del apartado 2 del artículo 3 de la WHG, están asimiladas a una introducción de sustancias en las aguas subterráneas las medidas que puedan ocasionar, de manera permanente o en proporciones apreciables, alteraciones de las propiedades físicas, químicas o biológicas del agua. Por consiguiente, a juicio de la parte demandada, la legislación alemana regula todos los modos posibles de introducción de sustancias en las aguas subterráneas.
Además, según la República Federal de Alemania, su legislación no prevé autorización alguna para las acciones que puedan hacer temer una contaminación nociva o cualquier otro deterioro de las propiedades de las aguas subterráneas. Por consiguiente, es más severa que la Directiva, que en el segundo guión del apartado 1 del artículo 4 permite una autorización siempre que se cumplan las precauciones técnicas.
No puede acogerse esta alegación, al basarse en la interpretación de la letra b) del artículo 2 de la Directiva que acaba de ser rechazada.
Sobre la letra c)
La República Federal de Alemania alega que todas las sustancias de la lista I están sometidas a la normativa antes aludida, puesto que se mencionan en el apartado 2 del artículo 19a de la WHG, que debe relacionarse con el Reglamento de 19 de diciembre de 1973 relativo a los transportes por conductos de sustancias peligrosas para las aguas transportadas mediante instalaciones (BGBl. I, p. 1946). Subraya que las sustancias de la lista I en todo caso están contempladas en el artículo 34, que se relaciona con el número 5 del apartado 1 y con el apartado 2 del artículo 3, ya que éstos se refieren no sólo a las sustancias de la lista I, sino a toda sustancia en general. En cuanto al caso particular del apartado 5 del artículo 19g de la WHG, que únicamente enumera determinadas šutančias peligrosas, la República Federal de Alemania sostiene que se trata de una enumeración indicativa, como lo prueba el hecho de que comienza con los términos «en particular».
Tampoco puede acogerse esta alegación, ya que las disposiciones invocadas por la República Federal de Alemania no enumeran las sustancias que figuran en la lista I de la Directiva, sino que proceden mediante definiciones generales e imprecisas.
Sobre la letra d)
En lo que respecta a la exigencia de una investigación previa, la República Federal de Alemania sostiene que, en virtud de los artículos 24 y 26 de la VwVfG y de las disposiciones concordantes adoptadas por los Länder, la autoridad que se proponga adoptar un acto administrativo debe, en general, proceder de oficio a una investigación de los hechos, y servirse de las pruebas que considere necesarias. Según la República Federal de Alemania, esta investigación responde a la exigencia del segundo guión del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva.
Tampoco puede acogerse esta alegación, ya que las disposiciones invocadas por la República Federal de Alemania se refieren al procedimiento administrativo general, y no aplican el segundo guión del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva con la especificidad, precisión y claridad necesarias para satisfacer plenamente la exigencia de seguridad jurídica. En efecto, el segundo guión del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva exige, en atención a la naturaleza específica del objeto de la investigación, a saber, el medio receptor de los vertidos, que ésta comprenda específicamente el estudio de las condiciones hidrogeológicas de la zona afectada, la posible capacidad depuradora del suelo y del subsuelo, así como otros extremos. Por esta razón el artículo 7 de la Directiva establece de manera precisa los extremos de que deben constar las investigaciones previas.
Sobre la letra e)
Finalmente, en lo que atañe a la conclusión de la investigación, la República Federal de Alemania sostiene que los vertidos están prohibidos cuando no se concede la autorización.
Tampoco puede acogerse esta alegación, ya que, por la importancia del objeto de la investigación para la protección de las aguas subterráneas, la Directiva siempre exige que se adopte un acto expreso de prohibición o de autorización después de cada investigación y a la vista de sus resultados.
En cuanto a lo que particularmente atañe al caso de una autorización, la República Federal de Alemania sostiene que, evidentemente, las autoridades administrativas conceden, si es necesario, una autorización condicionada.
Tampoco puede acogerse esta alegación, ya que la Directiva exige que la autorización concedida contenga condiciones relativas al cumplimiento de las precauciones técnicas necesarias para garantizar el objetivo de impedir todo vertido indirecto.
Por consiguiente, debe acogerse el motivo relativo a la no adaptación del Derecho interno al segundo guión del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva.
3. Otros vertidos indirectos de sustancias de la lista I (tercer guión del apartado 1 del artículo 4)
La Comisión sostiene que también es insuficiente la adaptación del Derecho interno al tercer guión del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva.
Procede destacar que la finalidad de esta disposición, que concreta la obligación establecida por la letra a) del artículo 3, en cuya virtud los Estados miembros deben impedir los vertidos indirectos de sustancias de la lista I, es evitar dichos vertidos cuando se deban a acciones que no sean las aludidas en el segundo guión, y obliga a los Estados miembros a adoptar las medidas adecuadas para ello.
Como respuesta al motivo de la Comisión, la República Federal de Alemania invoca en primer lugar el apartado 2 del artículo 3, los artículos 19a, 19b, 19g y siguientes y el artículo 34 de la WHG, o sea, las mismas disposiciones que ya había invocado para sostener que había adaptado el Derecho interno al segundo guión del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva.
Ahora bien, las consideraciones antes desarrolladas por este Tribunal de Justicia acerca de la no adaptación del Derecho interno a la Directiva en lo que respecta a su objetivo y a las acciones y sustancias contempladas son aplicables al problema de la adaptación del Derecho interno al tercer guión del apartado 1 del artículo 4. Procede pues considerar que el apartado 2 del artículo 3, los artículos 19a, 19b, 19g y siguientes y el 34 de la WHG no constituyen una adaptación adecuada del Derecho interno a la disposición debatida, tal como ésta debe ser interpretada.
La República Federal de Alemania invocó asimismo el artículo 2 de la WHG, que dispone que la utilización de las aguas está supeditada a una autorización o a un permiso administrativo, salvo que establezcan otra cosa la presente Ley o los reglamentos adoptados en el marco de la presente Ley por los Länder, así como las legislaciones de los Länder.
A este respecto, hay que señalar que, si bien el artículo invocado supedita toda utilización de las aguas a una autorización o a un permiso concedido por las autoridades nacionales, no dispone que la autorización o el permiso sólo puedan ser concedidos bajo la condición de que se evite todo vertido indirecto de sustancias de la lista I. Por el contrario, también permite que los Länder establezcan excepciones, sin precisar los límites en que éstas pueden ser concedidas.
En cuanto al número 2 del apartado 2 del artículo 3 de la WHG, que se refiere a las medidas que puedan ocasionar, de manera permanente o en proporciones apreciables, un deterioro de las propiedades del agua, procede destacar que esta disposición se refiere a la introducción de sustancias en las aguas, así como a las acciones efectuadas en el interior del suelo, y no a las acciones efectuadas sobre el mismo.
Respecto a las disposiciones adoptadas por los Länder, de la descripción que figura en el escrito de recurso, no contradicha por la República Federal de Alemania, resulta que, para evitar los vertidos indirectos, estas disposiciones no establecen medidas relativas a acciones distintas de las mencionadas en el segundo guión y que tampoco mencionan todas las sustancias comprendidas en la lista I.
Del examen de las disposiciones invocadas por la República Federal de Alemania se infiere que el ordenamiento jurídico interno no ha sido adaptado al tercer guión , del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva con la precisión y la claridad necesarias para satisfacer la exigencia de seguridad jurídica.
Por consiguiente, también debe acogerse este motivo de la Comisión.
C. Prevención de vertidos de sustancias de la lista II
La Comisión critica a la República Federal de Alemania por no haber adaptado su Derecho interno al artículo 5 de la Directiva que exige que el Estado miembro proceda, por lo que respecta a los vertidos directos o indirectos de sustancias de la lista II, a una investigación previa y conceda una autorización condicionada, y que obliga a los Estados miembros a adoptar, por lo que respecta a vertidos indirectos de estas sustancias, las medidas relativas a acciones sobre o dentro del suelo que no sean las mencionadas en el apartado 1.
Procede destacar que la finalidad del apartado 1 del artículo 5 de la Directiva, en relación con la letra b) del artículo 3, es limitar la introducción de sustancias de la lista II en las aguas subterráneas. Por esta razón, obliga por una parte a los Estados miembros a supeditar imperativamente a una investigación previa todos los vertidos directos y todas las acciones que puedan conducir a un vertido indirecto de sustancias de la lista II y, por otra parte, a conceder una autorización de tales vertidos sólo si se cumplen todas las precauciones técnicas que permitan evitar la contaminación de las aguas subterráneas.
También procede destacar que el apartado 2 del artículo 5 de la Directiva impone a los Estados miembros la obligación de adoptar las medidas adecuadas que juzguen necesarias a fin de limitar todo vertido indirecto de sustancias de la lista II, debido a acciones sobre o dentro del suelo que no sean las mencionadas en el apartado 1.
La República Federal de Alemania sostiene que las obligaciones impuestas por el artículo 5 deben interpretarse teniendo en cuenta la letra b) del artículo 2 de la Directiva y que el artículo 2, el número 5 del apartado 1 del artículo 3 y el artículo 34 de la WHG prohiben todos los vertidos directos e indirectos de sustancias tanto de la lista I como de la lista II sin distinción alguna; afirma que la legislación alemana es por consiguiente más severa que la Directiva por lo que respecta a las sustancias de esta última lista.
No puede acogerse esta alegación. Se basa en una interpretación de la letra b) del artículo 2 de la Directiva que ya ha sido rechazada; por otra parte, las disposiciones invocadas por la República Federal de Alemania no establecen ni determinan que la autorización sólo pueda acordarse si se cumplen todas las precauciones técnicas. Finalmente, tampoco establecen claramente que estén sometidas a dichas disposiciones todas las acciones de eliminación o de depósito con vistas a la eliminación, ni tampoco las demás acciones sobre o dentro del suelo capaces de conducir a un vertido indirecto de sustancias de la lista II.
De ello se deduce que las medidas exigidas por el artículo 5 de la Directiva no figuran en la legislación alemana con la precisión y la claridad necesarias para satisfacer la exigencia de seguridad jurídica.
Por consiguiente, debe acogerse el motivo de la Comisión relativo a la no adaptación del Derecho interno al artículo 5 de la Directiva.
D. Disposiciones de la Directiva en materia de procedimiento
En general
La Comisión sostiene que la legislación alemana no ejecuta, o ejecuta de forma insuficiente, los artículos 7 a 11 y 13 de la Directiva, sobre el procedimiento de concesión de las autorizaciones.
La República Federal de Alemania alega, con carácter previo, que dichas disposiciones de la Directiva son aplicadas por normas que ya están en vigor, adoptadas a escala federal y en los Länder, de manera que no es necesario adoptar un régimen especial. Subraya que, en todo caso, se aplican asimismo las disposiciones marco de la VwVfG. También sostiene que, por lo que respecta a las modalidades de aplicación de las disposiciones antes mencionadas, existen instrucciones administrativas que son suficientes y que no necesitan publicación, ya que no se trata de normas sustantivas. Según la República Federal de Alemania, la existencia de una práctica administrativa o de una interpretación conforme con la Directiva basta, por consiguiente, para satisfacer las exigencias de esta última.
Hay que observar que, para garantizar la protección eficaz de las aguas subterráneas, las disposiciones de la Directiva en materia de procedimiento contienen normas precisas y detalladas, que están destinadas a crear derechos y obligaciones de los particulares. De ello se deduce que estas disposiciones deberían figurar en la legislación alemana con la precisión y la claridad necesarias para satisfacer plenamente la exigencia de seguridad jurídica. Por otra parte, según jurisprudencia reiterada de este Tribunal de Justicia, las meras prácticas administrativas, por naturaleza modificables a discreción de la Administración y desprovistas de una publicidad adecuada, no pueden considerarse constitutivas de un cumplimiento válido de la obligación que incumbe a los Estados miembros, destinatarios de una Directiva, con arreglo al artículo 189 del Tratado CEE.
El artículo 7
La República Federal de Alemania sostiene que los artículos 24 y 26 de la VwVfG y las disposiciones concordantes de los Länder, que obligan a las autoridades competentes a proceder de oficio a investigaciones, constituyen la aplicación del artículo 7 de la Directiva.
Procede señalar, a este respecto, que el artículo 7 de la Directiva impone de forma detallada el contenido específico de las investigaciones a que se refieren los artículos 4 y 5. De esta disposición se deduce que no puede considerarse aplicada por la legislación alemana, debido a que, como se ha declarado anteriormente, dicha legislación no tiene la especificidad, la precisión y la claridad necesarias para satisfacer plenamente la exigencia de seguridad jurídica.
El artículo 8
En lo que atañe a la adaptación del Derecho interno al artículo 8 de la Directiva, que dispone que las autorizaciones de vertidos sólo podrán ser concedidas por las autoridades de los Estados miembros cuando se compruebe que se garantiza la vigilancia de las aguas subterráneas y, en particular, de su calidad, la República Federal de Alemania alega que las disposiciones materiales relativas a los requisitos de concesión de las autorizaciones de los citados artículos 19a y siguientes, 19g y 34 de la WHG, responden a las exigencias del artículo 8 de la Directiva.
A este respecto, procede observar que el artículo 8 de la Directiva, que establece una norma de procedimiento, exige que se compruebe previa y específicamente que queda garantizada la vigilancia de las aguas subterráneas y, en particular, de su calidad. Ahora bien, dicha norma no puede aplicarse mediante disposiciones materiales del Derecho nacional que tienen carácter general y carecen de la claridad y de la precisión necesarias para satisfacer la exigencia de seguridad jurídica.
Los artículos 9 y 10
En cuanto a los artículos 9 y 10 de la Directiva, que enumeran determinados elementos que deben constar en las autorizaciones de vertidos, la República Federal de Alemania alega que, según la WHG, las autoridades competentes pueden incluir tales elementos en las autorizaciones que concedan y que, además, el artículo 37 de la Ley de procedimiento administrativo y las disposiciones análogas aplicables en los Lander obligan, en general, a que los actos administrativos tengan un contenido preciso.
Sin embargo, hay que destacar que la obligación general a la que están sometidas las autoridades nacionales competentes y el hecho de que «puedan» incluir en las autorizaciones los datos exigidos por los artículos 9 y 10 de la Directiva no pueden satisfacer la exigencia obligatoria de los artículos 9 y 10.
El artículo 11
En cuanto al artículo 11 de la Directiva, que establece que las autoridades sólo pueden concederse por un período limitado y deben ser reexaminadas al menos cada cuatro años, la República Federal de Alemania alega que la Administración puede decidir libremente limitar o no temporalmente la validez de un acto administrativo y vigilar su observancia.
No puede acogerse esta alegación, ya que el artículo 11 de la Directiva obliga expresamente a que las autorizaciones concedidas tengan una validez temporal limitada y sean reexaminadas al menos cada cuatro años. Por consiguiente, el hecho de que la autoridad administrativa pueda decidir libremente hacer o no uso de una limitación temporal no puede satisfacer las exigencias del artículo 11 de la Directiva.
El artículo 13
En lo que se refiere al artículo 13 de la Directiva, que obliga a los Estados miembros a controlar el cumplimiento de las condiciones impuestas por las autorizaciones así como la incidencia de los vertidos en las aguas subterráneas, la República Federal de Alemania alega que el artículo 21 de la WHG obliga al usuario y al propietario del terreno a tolerar las medidas de control adoptadas por las autoridades, y establece que las modalidades del control no deban ser reguladas mediante ley, sino que pueden ser objeto de normas internas o de instrucciones administrativas; este control es competencia de los Länder, los cuales, según afirma la República Federal de Alemania, adoptaron las normas aludidas.
En primer lugar, procede recordar que, como ha declarado este Tribunal de Justicia, en particular en la sentencia de 14 de enero de 1988, Comisión/Bélgica (asuntos acumulados
227/85, 228/85, 229/85 y 230/85, Rec. p. 1
), todo Estado miembro es libre para distribuir, como considere oportuno, las competencias internas y de ejecutar una Directiva por medio de disposiciones de las autoridades regionales o locales. Esta distribución de competencias, sin embargo, no puede dispensarle de la obligación de garantizar que las disposiciones de la Directiva sean fielmente reflejadas en el Derecho interno.
A continuación hay que destacar que, por una parte, el propio artículo 21 de la WHG, que obliga a los particulares a tolerar las medidas de control, no impone una obligación de controlar el cumplimiento de las condiciones establecidas por las autorizaciones y que, por otra parte, las normas internas o las instrucciones administrativas, por naturaleza modificables y desprovistas de una publicidad adecuada, no pueden satisfacer la exigencia del artículo 13 de la Directiva.
Por consiguiente, procede declarar que las disposiciones de los artículos 7 a 11 y 13 de la Directiva no pueden considerarse aplicadas por la legislación alemana con la precisión y la claridad necesarias para satisfacer plenamente la exigencia de seguridad jurídica.
Habida cuenta de las consideraciones precedentes, procede declarar que la República Federal de Alemania, al no adoptar en el plazo señalado todas las medidas necesarias para adaptarse a las disposiciones de la Directiva 80/68/CEE del Consejo, de 17 de diciembre de 1979, relativa a la protección de las aguas subterráneas contra la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE.
Costas
A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la República Federal de Alemania procede condenarla en costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide :

1)
Declarar que la República Federal de Alemania, al no haber adoptado dentro del plazo señalado todas las medidas necesarias para adaptarse a las disposiciones de la Directiva 80/68/CEE del Consejo, de 17 de diciembre de 1979, relativa a la protección causada por determinadas sustancias peligrosas, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE.

2)
Condenar en costas a la República Federal de Alemania.

Due
Mancini
O'Higgins
Moitinho de Almeida
Diez de Velasco
Kakouris
Grévisse
Zuleeg
Kapteyn
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 28 de febrero de 1991.
El Secretario
J.-G. Giraud
El Presidente
O. Due
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.