CELEX: 62006CJ0120
Recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância
Recomendações e decisões do Órgão de Resolução de Litígios da Organização Mundial do Comércio (OMC)
Declaração pelo Órgão de Resolução de Litígios da incompatibilidade do regime comunitário de importação de bananas com as regras da OMC
Instituição pelos Estados Unidos da América de medidas de retaliação sob a forma de um direito aduaneiro extraordinário cobrado sobre as importações de certos produtos provenientes de diversos Estados-Membros
Medidas de retaliação autorizadas pela OMC
Inexistência de responsabilidade extracontratual da Comunidade
Duração do processo no Tribunal de Primeira Instância
Prazo razoável
Pedido de ressarcimento equitativo

Com os seus recursos, a Fabbrica italiana accumulatori motocarri Montecchio SpA e a Fabbrica italiana accumulatori motocarri Montecchio Technologies LLC (a seguir, conjuntamente, «FIAMM»), por um lado, e a Giorgio Fedon & Figli SpA e a Fedon America, Inc. (a seguir, conjuntamente, «Fedon»), por outro, pedem, respectivamente, a anulação do acórdão do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias de 14 de Dezembro de 2005, FIAMM e FIAMM Technologies/Conselho e Comissão (
T-69/00, Colect., p. II-5393
) (processo C-120/06 P), e do acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 14 de Dezembro de 2005, Fedon & Figli e o./Conselho e Comissão (T-135/01) (processo C-121/06 P). Através destes acórdãos (a seguir, respectivamente, «acórdão FIAMM» e «acórdão Fedon» ou, conjuntamente, «acórdãos recorridos»), o Tribunal de Primeira Instância negou provimento aos recursos interpostos pela FIAMM e pela Fedon para obter o ressarcimento do prejuízo alegadamente sofrido por estas em razão de um direito aduaneiro extraordinário cuja cobrança pelos Estados Unidos da América sobre as importações dos seus produtos foi autorizada pelo Órgão de Resolução de Litígios (a seguir «ORL») da Organização Mundial do Comércio (OMC), na sequência da declaração pelo ORL da incompatibilidade do regime comunitário de importação de bananas com os acordos e os memorandos anexados ao acordo que institui a OMC.
Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 8 de Agosto de 2006, foi admitida a intervenção do Reino de Espanha em apoio dos pedidos do Conselho da União Europeia e da Comissão das Comunidades Europeias no âmbito do processo C-121/06 P.
Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 12 de Abril de 2007, os processos C-120/06 P e C-121/06 P foram apensados para efeitos da fase oral e do acórdão.
Quadro jurídico
Acordos OMC
Através da Decisão 94/800/CE, de 22 de Dezembro de 1994, relativa à celebração, em nome da Comunidade Europeia e em relação às matérias da sua competência, dos acordos resultantes das negociações multilaterais do Uruguay Round (1986/1994) (
JO L 336, p. 1
), o Conselho aprovou o acordo que institui a OMC e os acordos que figuram nos anexos 1 a 4 desse acordo (a seguir «acordos OMC»).
O artigo 3.
o
, n.
os
2 e 7, do memorando de entendimento sobre as regras e processos que regem a resolução de litígios (a seguir «MRL»), que constitui o anexo 2 do acordo que institui a OMC, enuncia:
«2.   O sistema de resolução de litígios da OMC é um elemento fulcral de garantia da segurança e previsibilidade do sistema multilateral de comércio. Os membros reconhecem que o mesmo permite preservar os direitos e obrigações dos membros previstos nos acordos abrangidos e clarificar as disposições desses acordos em conformidade com as normas de interpretação do direito público internacional. As recomendações e decisões do ORL não podem aumentar ou diminuir os direitos e obrigações previstos nos acordos abrangidos.
[…]
7.   Antes de apresentar um pedido, o membro verificará se qualquer pedido apresentado no âmbito desses processos é fundamentado. O objectivo do sistema de resolução de litígios é o de obter uma solução positiva para um litígio.
É preferível uma solução mutuamente aceitável para as partes e conforme aos acordos abrangidos. Na falta de uma solução mutuamente acordada, o objectivo imediato do sistema de resolução de litígios é normalmente o de assegurar a supressão das medidas em causa, caso se verifique que as mesmas são incompatíveis com as disposições de qualquer um dos acordos abrangidos. Só se deve recorrer à regra da compensação se a imediata abolição da medida for impraticável e como uma medida provisória, na pendência da abolição da medida que é incompatível com um acordo abrangido. O último recurso previsto no presente memorando de que dispõe um membro consiste na possibilidade de o mesmo suspender a aplicação de concessões ou outras obrigações previstas nos acordos abrangidos numa base discriminatória em relação a outro membro, sob reserva de autorização pelo ORL de tais medidas.»
Por força do artigo 7.
o
do MRL, painéis instituídos a pedido de uma parte queixosa devem chegar a conclusões que permitam assistir o ORL na adopção das recomendações ou das decisões previstas sobre as questões que lhe são submetidas. Nos termos do artigo 12.
o
, n.
o
7, do MRL, caso as partes em litígio não consigam chegar a uma solução mutuamente satisfatória, o painel apresentará as suas conclusões, sob a forma de um relatório escrito ao ORL.
Resulta do artigo 16.
o
, n.
o
4, do MRL que, no prazo de 60 dias a contar da data de apresentação de um relatório do painel aos membros, o relatório é adoptado numa reunião do ORL, a menos que uma das partes em litígio notifique formalmente o ORL da sua decisão de recorrer, ou que o ORL decida, por consenso, não adoptar o relatório.
O artigo 17.
o
do MRL prevê a criação pelo ORL de um Órgão de Recurso permanente a quem compete apreciar os recursos interpostos das decisões do painel. Segundo o n.
o
6 do referido artigo, o recurso é limitado às questões de direito referidas no relatório do painel e às interpretações jurídicas aí desenvolvidas. Como resulta do n.
o
13 do mesmo artigo, o Órgão de Recurso, no relatório que é chamado a apresentar, pode ratificar, alterar ou revogar as conclusões jurídicas do painel.
O artigo 17.
o
, n.
o
14, do MRL dispõe:
«Os relatórios do Órgão de Recurso serão adoptados pelo ORL e aceites incondicionalmente pelas partes em litígio, salvo se o ORL decidir por consenso não adoptar o relatório do Órgão de Recurso no prazo de 30 dias a contar da sua apresentação aos membros. […]»
Nos termos do artigo 19.
o
, n.
o
1, do MRL:
«Caso um painel ou o Órgão de Recurso considerem uma medida incompatível com um acordo abrangido, recomendarão ao membro em causa a conformação dessa medida com o acordo. Além dessas recomendações, o painel ou o Órgão de Recurso podem propor formas para a execução, pelo membro em causa, dessas recomendações.»
O artigo 21.
o
do MRL, intitulado «Fiscalização da execução das recomendações e decisões» do ORL, dispõe:
«1.   O rápido cumprimento das recomendações ou decisões do ORL é essencial para assegurar uma resolução eficaz dos litígios em benefício de todos os membros.
[…]
3.   Numa reunião do ORL a realizar no prazo de 30 dias a contar da data de adopção do relatório do painel ou do Órgão de Recurso, o membro em causa informará o ORL das suas intenções no que se refere à execução das recomendações e decisões do ORL. Caso não seja possível dar imediatamente cumprimento às recomendações e decisões, o membro em causa disporá de um prazo razoável para o fazer. Esse prazo razoável será o seguinte:
a)
o prazo proposto pelo membro em causa […] aprovado pelo ORL ou, na falta de tal aprovação,
b)
um prazo mutuamente acordado pelas partes em litígio, […] ou, na falta de tal acordo,
c)
um prazo determinado através de arbitragem vinculativa […]
[…]
5.   Caso haja desacordo quanto à existência ou compatibilidade com um acordo abrangido de medidas adoptadas para dar cumprimento às recomendações e decisões, esse diferendo será resolvido através destes processos de resolução de litígios, incluindo o recurso, sempre que possível, ao painel original. […]
6.   O ORL fiscalizará a execução das recomendações ou decisões adoptadas. […] Salvo decisão em contrário do ORL, a questão da execução das recomendações ou decisões fará parte da ordem de trabalhos da reunião do ORL a realizar num prazo de seis meses a contar da data de definição do prazo razoável nos termos do n.
o
3, e manter-se-á na ordem de trabalhos do ORL até que a questão esteja resolvida. […]
[…]»
O artigo 22.
o
do MRL, sob a epígrafe «Compensação e suspensão das concessões», estipula:
«1.   A compensação e a suspensão de concessões e outras obrigações são medidas temporárias que se podem adoptar caso as recomendações e as decisões não sejam executadas dentro de um prazo razoável. Contudo, nem a compensação nem a suspensão de concessões ou outras obrigações são preferíveis à execução completa de uma recomendação como forma de tornar uma medida conforme aos acordos abrangidos. A compensação é voluntária e, se aprovada, deve ser compatível com os acordos abrangidos.
2.   Se o membro em causa não tornar a medida que foi considerada incompatível com o acordo abrangido conforme ao mesmo, ou se, de qualquer outro modo, não cumprir as recomendações e as decisões dentro de um prazo razoável previsto no n.
o
3 do artigo 21.
o
, esse membro deverá, se tal lhe for requerido e nunca após o termo do prazo razoável fixado, entabular negociações com qualquer parte que tenha accionado os processos de resolução de litígios, com vista a chegarem a acordo sobre uma compensação mutuamente satisfatória. Se não for acordada nenhuma compensação satisfatória no prazo de 20 dias a contar da data em que expira o prazo razoável, qualquer parte que tenha accionado o processo de resolução de litígios pode solicitar autorização do ORL para suspender a aplicação, em relação ao membro em causa, das concessões ou outras obrigações previstas nos acordos abrangidos.
3.   Ao considerar quais as concessões ou outras obrigações a suspender, a parte queixosa aplicará os seguintes princípios e procedimentos:
a)
o princípio geral é o de que a parte queixosa deve primeiro procurar suspender as concessões ou outras obrigações no(s) mesmo(s) sector(es) onde o painel ou o Órgão de Recurso constataram uma violação, anulação ou redução de vantagens;
b)
caso essa parte considere que não é viável ou eficaz suspender concessões ou outras obrigações nos mesmos sectores, pode procurar suspender concessões ou outras obrigações em outros sectores abrangidos pelo mesmo acordo;
c)
caso essa parte considere que não é viável ou eficaz suspender concessões ou outras obrigações em outros sectores abrangidos pelo mesmo acordo, e que as circunstâncias são suficientemente graves, pode procurar suspender concessões ou outras obrigações previstas noutros acordos abrangidos;
[…]
f)
para efeitos do presente número, por ‘sector’ entende-se:
i)
no que se refere às mercadorias, todas as mercadorias;
[…]
[…]
4.   O nível [da] suspensão de concessões ou outras obrigações autorizadas pelo ORL deve ser equivalente ao nível da anulação ou redução das vantagens.
[…]
6.   Caso se verifique a situação descrita no n.
o
2, o ORL, mediante pedido, concederá autorização para suspender concessões ou outras obrigações no prazo de 30 dias a contar do termo do prazo razoável, salvo se o ORL decidir, por consenso, rejeitar o pedido. Contudo, se o membro em causa colocar objecções ao nível de suspensão proposta ou alegar que os princípios e procedimentos previstos no n.
o
3 não foram respeitados quando uma parte queixosa solicitou autorização para suspender concessões ou outras obrigações […], a questão deverá ser resolvida por arbitragem. […] As concessões ou outras obrigações não serão suspensas no decurso do processo de arbitragem.
7.   […]. O ORL […] concederá, mediante pedido, autorização para suspender as concessões ou outras obrigações nos casos em que esse pedido seja compatível com a decisão do árbitro, salvo se o ORL decidir por consenso rejeitar o pedido.
8.   As suspensão de concessões ou outras obrigações será temporária e só se manterá enquanto a medida que foi considerada incompatível com o acordo abrangido não for revogada, ou o membro que deve dar cumprimento às recomendações ou decisões não apresentar uma solução para a anulação ou redução de vantagens, ou enquanto não for encontrada uma solução mutuamente satisfatória. Em conformidade com o disposto no n.
o
6 do artigo 21.
o
, o ORL continua a fiscalizar a aplicação das recomendações ou decisões adoptadas, incluindo os casos em que foi concedida uma compensação ou em que foram suspensas concessões ou outras obrigações mas em que as recomendações para tornar uma medida conforme aos acordos abrangidos não foram executadas.
[…]»
Regulamentação comunitária que estabelece a organização comum de mercado no sector das bananas e diferendo sobre a mesma no âmbito da OMC
Em 13 de Fevereiro de 1993, o Conselho adoptou o Regulamento (CEE) n.
o
404/93, que estabelece a organização comum de mercado no sector das bananas (
JO L 47, p. 1
), cujo título IV, consagrado ao regime comercial com países terceiros, previa disposições preferenciais em benefício das bananas provenientes de certos Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico (a seguir «Estados ACP») co-signatários da Quarta Convenção ACP-CEE, assinada em Lomé, em 15 de Dezembro de 1989 (
JO 1991, L 229, p. 3
).
Na sequência das denúncias apresentadas durante o mês de Fevereiro de 1996 por vários membros da OMC, entre os quais os Estados Unidos da América, este regime de trocas comerciais foi objecto de um procedimento de resolução de litígios.
No seu relatório, o Órgão de Recurso concluiu que certos elementos do referido regime de trocas comerciais eram incompatíveis com os compromissos assumidos pela Comunidade nos termos do acordos OMC e recomendou ao ORL que convidasse a Comunidade a proceder a uma adequação desse regime com estes acordos. O referido relatório foi adoptado por decisão do ORL em 25 de Setembro de 1997 (a seguir «decisão do ORL de 25 de Setembro de 1997»).
Em 16 de Outubro de 1997, a Comunidade informou o ORL, em conformidade com o artigo 21.
o
, n.
o
3, do MRL, que respeitaria os seus compromissos internacionais.
Nos termos do artigo 21.
o
, n.
o
3, alínea c), do MRL, o prazo razoável no qual a Comunidade deveria ter cumprido as suas obrigações foi fixado, por sentença arbitral, no dia 1 de Janeiro de 1999.
Como resulta do seu segundo considerando, o Regulamento (CE) n.
o
1637/98 do Conselho, de 20 de Julho de 1998, que altera o Regulamento n.
o
404/93 (
JO L 210, p. 28
), alterou o regime de trocas comerciais de bananas com países terceiros atendendo a que importava «respeitar os compromissos internacionais assumidos pela Comunidade no âmbito da [OMC], bem como em relação às partes co-signatárias da Quarta Convenção ACP-CEE e, ao mesmo tempo, assegurar a realização dos objectivos da organização comum de mercado no sector das bananas».
O Regulamento (CE) n.
o
2362/98 da Comissão, de 28 de Outubro de 1998, que estabelece normas de execução do Regulamento n.
o
404/93 no que respeita ao regime de importação de bananas na Comunidade (
JO L 293, p. 32
), entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1999.
Entendendo que o novo regime comunitário de importação de bananas assim instituído mantinha os elementos ilegais do regime anterior, violando os acordos OMC e a decisão do ORL de 25 de Setembro de 1997, os Estados Unidos da América pediram, em 14 de Janeiro de 1999, autorização ao ORL, ao abrigo do artigo 22.
o
, n.
o
2, do MRL, para suspender a aplicação à Comunidade e aos seus Estados-Membros de concessões pautais e de obrigações conexas ao abrigo do Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio (GATT) de 1994 e do Acordo Geral sobre o Comércio de Serviços (GATS), relativamente a um montante de trocas comerciais de 520 milhões de USD.
Tendo a Comunidade contestado este montante e alegado que os princípios e os procedimentos definidos pelo artigo 22.
o
, n.
o
3, do MRL não tinham sido observados, o ORL decidiu, em 29 de Janeiro de 1999, submeter esta questão à arbitragem, com fundamento no artigo 22.
o
, n.
o
6, do MRL.
Por decisão de 9 de Abril de 1999, os árbitros, por um lado, consideraram várias disposições do novo regime comunitário de importação de bananas contrárias a disposições dos acordos OMC e, por outro lado, fixaram em 191,4 milhões de USD por ano o nível da anulação ou da redução de vantagens sofrido pelos Estados Unidos da América.
Em 19 de Abril de 1999, o ORL autorizou os Estados Unidos da América a cobrar sobre as importações provenientes da Comunidade direitos aduaneiros para trocas comerciais num montante anual de 191,4 milhões de USD.
No mesmo dia, as autoridades dos Estados Unidos da América aplicaram um direito
ad valorem
à importação à taxa de 100% sobre diversos produtos. Entre os produtos originários da Áustria, da Bélgica, da Finlândia, da França, da Alemanha, da Grécia, da Irlanda, da Itália, do Luxemburgo, de Portugal, de Espanha, da Suécia e do Reino Unido constavam, nomeadamente, os «acumuladores chumbo-ácido, diferentes dos utilizados para a ignição de motores de pistão ou como fonte primária de energia para os veículos eléctricos», bem como os «artigos de bolso com superfície exterior de plástico ou reforçada de plástico».
O regime comunitário de importação de bananas foi objecto de novas alterações, introduzidas pelo Regulamento (CE) n.
o
216/2001 do Conselho, de 29 de Janeiro de 2001, que altera o Regulamento n.
o
404/93 (
JO L 31, p. 2
).
Nos termos do primeiro a sexto considerandos do Regulamento n.
o
216/2001:
«(1)
Foram realizados numerosos e intensos contactos com os países fornecedores e com as outras partes em causa a fim de pôr termo às contestações suscitadas pelo regime de importação estabelecido pelo Regulamento (CEE) n.
o
404/93 […], e de ter em conta as conclusões do painel instituído no âmbito do sistema de resolução de litígios da [OMC].
(2)
Da análise de todas as opções apresentadas pela Comissão conclui-se que o estabelecimento, a médio prazo, de um regime de importação baseado na aplicação de um direito aduaneiro de taxa adequada, associada à aplicação de uma preferência pautal às importações originárias dos [Estados] ACP, apresenta as melhores garantias para, por um lado, realizar os objectivos da organização comum de mercado quanto à produção comunitária e à procura dos consumidores e, por outro lado, respeitar as regras do comércio internacional, evitando novas contestações.
(3)
Esse regime deve, no entanto, ser instaurado no termo de negociações com os parceiros da Comunidade de acordo com os procedimentos da OMC, em especial o artigo XXVIII [do GATT de 1994]. […]
(4)
Até à entrada em vigor deste regime, é conveniente abastecer a Comunidade no âmbito de vários contingentes pautais, abertos para importações de todas as origens e adaptados em função das recomendações feitas pelo [ORL] […]
(5)
Atendendo às obrigações assumidas para com os [Estados] ACP e à necessidade de lhes garantir condições de competitividade adequadas, a aplicação à importação das bananas originárias destes países de uma preferência pautal de 300 euros por tonelada deve permitir manter os fluxos comerciais em causa. Daí decorre, em especial, a aplicação a estas importações de um direito nulo, no âmbito dos […] contingentes pautais.
(6)
É conveniente autorizar a Comissão a encetar negociações com os países fornecedores seriamente interessados no abastecimento do mercado da Comunidade, a fim de tentar alcançar uma repartição negociada dos dois primeiros contingentes pautais. […]»
Em 11 de Abril de 2001, os Estados Unidos da América e a Comunidade concluíram um memorando de acordo que definia «os meios que podem permitir resolver o litígio de longa data relativo ao regime de importação das bananas» na Comunidade. Este memorando prevê que a Comunidade se compromete a «instituir um regime unicamente pautal para as importações de bananas o mais tardar em 1 de Janeiro de 2006». Este documento define as medidas que a Comunidade se compromete a tomar no decurso do período transitório que termina em 1 de Janeiro de 2006. Em contrapartida, os Estados Unidos da América comprometeram-se a suspender provisoriamente o direito aduaneiro extraordinário que estavam autorizados a cobrar sobre as importações comunitárias.
Na sequência da adopção do Regulamento (CE) n.
o
896/2001 da Comissão, de 7 de Maio de 2001, que estabelece normas de execução do Regulamento n.
o
404/93 no que respeita ao regime de importação de bananas na Comunidade (
JO L 126, p. 6
), os Estados Unidos da América suspenderam a aplicação do seu direito aduaneiro extraordinário. A partir de 1 de Julho de 2001, os seus direitos de importação sobre os acumuladores estacionários e sobre os artigos de bolso originários da Comunidade foram reduzidos à taxa inicial de 3,5% e de 4,6%.
Recursos interpostos no Tribunal de Primeira Instância, tramitação processual e acórdãos recorridos
Recursos
A FIAMM exerce actividades designadamente no sector dos acumuladores estacionários e a Fedon no dos estojos para óculos e dos produtos acessórios incluídos na categoria de artigos de bolso.
Considerando a Comunidade responsável pelo prejuízo sofrido devido ao facto de estes produtos fazerem parte dos produtos sobre os quais incidiu, entre 19 de Abril de 1999 e 30 de Junho de 2001, o direito aduaneiro extraordinário imposto pelas autoridades dos Estados Unidos da América, a FIAMM e a Fedon intentaram acções de indemnização com base nas disposições conjugadas dos artigos 235.
o
CE e 288.
o
, segundo parágrafo, CE contra o Conselho e a Comissão.
A FIAMM e a Fedon pediram, a título principal, a declaração da responsabilidade extracontratual da Comunidade por actuação ilícita das suas instituições. Como resulta dos n.
os
69 e 92 a 95 do acórdão FIAMM e dos n.
os
63 e 85 a 88 do acórdão Fedon, alegaram mais precisamente, quanto à actuação ilícita alegada, que a não adopção pelo Conselho e pela Comissão de alterações ao regime comunitário de importação de bananas de forma a adequar este regime, nos prazos fixados pelo ORL, aos compromissos assumidos pela Comunidade no âmbito dos acordos OMC não respeita o princípio
pacta sunt servanda
, os princípios da protecção da confiança legítima e da segurança jurídica, os seus direitos de propriedade e de iniciativa económica, bem como, por último, o princípio da boa administração.
A título subsidiário, a FIAMM e a Fedon pediam, designadamente, a declaração da responsabilidade extracontratual da Comunidade, mesmo sem actuação ilícita dos seus órgãos.
Tramitação processual no Tribunal de Primeira Instância
Resulta dos n.
os
48 a 59 do acórdão FIAMM e 48 a 55 do acórdão Fedon que a tramitação do processo no Tribunal de Primeira Instância foi a que a seguir se expõe.
A acção da FIAMM foi intentada em 23 de Março de 2000 (processo T-69/00). O Reino de Espanha foi admitido a intervir nesse processo por despacho de 11 de Setembro de 2000.
A acção da Fedon, por seu turno, foi intentada em 18 de Junho de 2001 (processo T-135/01).
A requerimento da Comissão, apresentado ao abrigo do artigo 51.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, estes dois processos foram reatribuídos a uma Secção alargada, composta por cinco juízes, por decisões do Tribunal de Primeira Instância de 4 de Julho e 7 de Outubro de 2002.
Na sequência da cessação de funções do juiz-relator inicialmente designado nos referidos processos, foi designado um novo juiz-relator em 13 de Dezembro de 2002.
Por despacho de 3 de Fevereiro de 2003, o processo em que foi proferido o acórdão FIAMM e os processos em que foram proferidos os acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 14 de Dezembro de 2005, Laboratoire du Bain/Conselho e Comissão (T-151/00), e Groupe Fremaux e Palais Royal/Conselho e Comissão (T-301/00), foram apensos para efeitos da fase oral. A audiência foi realizada em 11 de Março de 2003.
Por decisões de 23 de Março e 1 de Abril de 2004, o Tribunal de Primeira Instância determinou a reabertura da fase oral nos referidos processos e remeteu à Grande Secção do Tribunal de Primeira Instância tanto estes como os processos apensos em que foram proferidos os acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 14 de Dezembro de 2005, CD Cartondruck/Conselho e Comissão (T-320/00), bem como Beamglow/Parlamento e o. (
T-383/00, Colect., p. II-5459
), e o acórdão Fedon. Estes seis processos foram apensos para efeitos da fase oral por despacho de 19 de Maio de 2004.
A audiência foi realizada em 26 de Maio de 2004.
Acórdãos recorridos
Através dos acórdãos recorridos, o Tribunal de Primeira Instância julgou improcedente as acções da FIAMM e da Fedon.
Em primeiro lugar, o Tribunal de Primeira Instância julgou improcedentes, nos n.
os
84 a 150 do acórdão FIAMM e nos n.
os
77 a 143 do acórdão Fedon, as acções de indemnização destas demandantes na medida em que se fundamentavam no regime de responsabilidade extracontratual por actuação ilícita das instituições da Comunidade.
O n.
o
100 do acórdão FIAMM tem a seguinte redacção:
«As demandantes observam que todos os princípios violados pelos demandados são hierarquicamente superiores e têm por objectivo proteger os particulares. Antes da instituição do direito aduaneiro extraordinário americano, o regime da OMC conferiu directamente às demandantes o direito de importar os seus produtos nos Estados Unidos mediante o pagamento do direito de importação originário à taxa reduzida de 3,5%. Supondo que os acordos OMC não são directamente aplicáveis, tal efeito devia ser reconhecido à decisão do ORL [de 25 de Setembro de 1997] que condena a Comunidade, que preenche todos os pressupostos exigidos a este respeito pela jurisprudência comunitária.»
Por seu turno, o n.
o
93 do acórdão Fedon está redigido nestes termos:
«Os demandantes observam que, ainda que se devesse considerar que os acordos OMC não têm efeito directo, esta característica deve, ao invés, ser reconhecida à decisão do ORL [de 25 de Setembro de 1997] que condenou a Comunidade. O Tribunal de Justiça reconheceu a sua competência para fiscalizar a legalidade da actuação das instituições comunitárias quando, como no caso em apreço, pretenderam dar execução a uma obrigação particular assumida no âmbito do GATT.»
Ao pronunciar-se sobre a questão prévia da invocabilidade das regras da OMC, o Tribunal de Primeira Instância decidiu designadamente nos n.
os
108 a 115 do acórdão FIAMM e 101 a 108 do acórdão Fedon:
«108
[101] Antes de proceder à apreciação da legalidade da actuação das instituições comunitárias, há que decidir a questão de saber se os acordos OMC criam para os particulares da Comunidade o direito de deles se prevalecerem em tribunal para contestarem a validade de uma regulamentação comunitária, nos casos em que o ORL tenha declarado que tanto esta como a regulamentação subsequente adoptada pela Comunidade, designadamente para cumprir as regras da OMC em causa, são incompatíveis com estas últimas.
[102] As demandantes invocam a este respeito o princípio
pacta sunt servanda
, que é efectivamente abrangido pelo conjunto das regras de direito cuja observância se impõe às instituições comunitárias no exercício das suas funções, enquanto princípio fundamental de toda a ordem jurídica e, em particular, da ordem jurídica internacional (acórdão do Tribunal de Justiça de 16 de Junho de 1998, Racke,
C-162/96, Colect., p. I-3655
, n.
o
49).
[103] Todavia, não pode opor-se o princípio
pacta sunt servanda
, no caso vertente, às instituições demandadas, dado que, segundo jurisprudência assente, tendo em atenção a sua natureza e a sua sistemática, os acordos OMC não figuram, em princípio, entre as normas à luz das quais o Tribunal de Justiça fiscaliza a legalidade dos actos das instituições comunitárias (acórdão do Tribunal de Justiça de 23 de Novembro de 1999, Portugal/Conselho,
C-149/96, Colect., p. I-8395
, n.
o
47; despacho do Tribunal de Justiça de 2 de Maio de 2001, OGT Fruchthandelsgesellschaft,
C-307/99, Colect., p. I-3159
, n.
o
24; acórdãos do Tribunal de Justiça de 12 de Março de 2002, Omega Air e o.,
C-27/00 e C-122/00, Colect., p. I-2569
, n.
o
93, de 9 de Janeiro de 2003, Petrotub e Republica/Conselho,
C-76/00 P, Colect., p. I-79
, n.
o
53, e de 30 de Setembro de 2003, Biret International/Conselho,
C-93/02 P, Colect., p. I-10497
, n.
o
52).
[104] Com efeito, por um lado, o acordo que institui a OMC assenta numa base de reciprocidade e de vantagens mútuas que o distingue dos acordos celebrados pela Comunidade com Estados terceiros, que reflectem uma certa assimetria das obrigações. Ora, está assente que alguns dos parceiros comerciais mais importantes da Comunidade não fazem constar os acordos OMC do rol das normas à luz das quais os seus órgãos jurisdicionais fiscalizam a legalidade das suas regras de direito interno. Uma fiscalização da legalidade da actuação das instituições comunitárias à luz dessas normas criaria o risco de causar um desequilíbrio na aplicação das regras da OMC, privando os órgãos legislativos ou executivos da Comunidade da margem de manobra de que gozam os órgãos correspondentes dos parceiros comerciais da Comunidade (acórdão Portugal/Conselho, já referido no n.
o
110
supra
, n.
os
42 a 46).
[105] Por outro lado, impor aos órgãos jurisdicionais a obrigação de recusar a aplicação de normas jurídicas internas incompatíveis com os acordos OMC teria como consequência privar os órgãos legislativos ou executivos das partes contratantes da possibilidade, prevista no artigo 22.
o
do MRD, de encontrarem, ainda que a título temporário, soluções negociadas com vista a obter uma compensação mutuamente satisfatória (acórdão Portugal/Conselho, já referido no n.
o
110 supra, n.
os
39 e 40).
[106] Por conseguinte, a eventual violação das regras da OMC pelas instituições demandadas não é susceptível, em princípio, de gerar responsabilidade extracontratual da Comunidade (acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 20 de Março de 2001, Cordis/Comissão,
T-18/99, Colect., p. II-913
, n.
o
51; Bocchi Food Trade International/Comissão,
T-30/99, Colect., p. II-943
, n.
o
56; e T. Port/Comissão,
T-52/99, Colect., p. II-981
, n.
o
51).
[107] Só no caso de a Comunidade ter decidido cumprir uma obrigação determinada assumida no quadro da OMC, ou de o acto comunitário remeter, de modo expresso, para disposições precisas dos acordos OMC, é que compete ao Tribunal de Justiça fiscalizar a legalidade da actuação das instituições demandadas à luz das regras da OMC (v., relativamente ao GATT de 1947, acórdãos do Tribunal de Justiça de 22 de Junho de 1989, Fediol/Comissão,
70/87, Colect., p. 1781
, n.
os
19 a 22, e de 7 de Maio de 1991, Nakajima/Conselho,
C-69/89, Colect., p. I-2069
, n.
o
31, bem como, relativamente aos acordos OMC, acórdãos [, já referidos,] Portugal/Conselho, […] n.
o
49, e Biret International/Conselho, […] n.
o
53).
[108] Ora, mesmo perante uma decisão do ORL que declara as medidas tomadas por um membro incompatíveis com as regras da OMC, nenhuma dessas duas excepções tem aplicação no caso em apreço.»
Em seguida, o Tribunal de Primeira Instância indicou as razões pelas quais considerava que nenhuma das referidas excepções se podia aplicar.
Quanto à excepção relativa à intenção de cumprir uma obrigação determinada assumida no quadro da OMC, o Tribunal de Primeira Instância declarou o seguinte nos n.
os
116, 121, 122, 125 a 137 do acórdão FIAMM e 109, 114, 115, 118 a 130 do acórdão Fedon:
«116
[109] Ao assumir o compromisso, depois da adopção da decisão do ORL de 25 de Setembro de 1997, de cumprir as regras da OMC, a Comunidade não tencionou assumir uma obrigação determinada no quadro da OMC, susceptível de justificar uma excepção à impossibilidade de invocar as regras da OMC perante o juiz comunitário e de permitir o exercício por este último da fiscalização da legalidade da actuação das instituições comunitárias à luz dessas regras.
[…]
[114] O MRD oferece […] ao membro da OMC em causa várias modalidades de execução de uma recomendação ou decisão do ORL que declarou uma medida incompatível com as regras da OMC.
[115] Quando a revogação imediata da medida incompatível for inexequível, o MRD prevê, no seu artigo 3.
o
, n.
o
7, a possibilidade de conceder ao membro lesado uma compensação ou de o autorizar a suspender a aplicação de concessões ou a execução de outras obrigações, a título provisório, enquanto se aguarda que a medida incompatível seja revogada (v. acórdão Portugal/Conselho, [já referido], n.
o
37).
[…]
[118] Mesmo ao expirar o prazo fixado para a adequação da medida declarada incompatível com as regras da OMC e depois da autorização e da adopção de medidas de compensação ou de suspensão de concessões nos termos do artigo 22.
o
, n.
o
6, do MRD, continua a ser reservado um lugar importante, em todo o caso, à negociação entre as partes em litígio.
[119] O artigo 22.
o
, n.
o
8, do MRD salienta, portanto, o carácter temporário da suspensão de concessões ou outras obrigações, e limita a sua duração ‘enquanto a medida que foi considerada incompatível com o acordo abrangido não for revogada, ou o membro que deve dar cumprimento às recomendações ou decisões não apresentar uma solução para a anulação ou redução de vantagens, ou enquanto não for encontrada uma solução mutuamente satisfatória’.
[120] Essa mesma disposição prevê ainda que, em conformidade com o disposto no n.
o
6 do artigo 21.
o
, o ORL continua a fiscalizar a aplicação das recomendações ou decisões adoptadas.
[121] Caso haja desacordo quanto à compatibilidade das medidas adoptadas para dar cumprimento às recomendações e decisões do ORL, o artigo 21.
o
, n.
o
5, do MRD prevê que esse diferendo será resolvido ‘através destes processos de resolução de litígios’, o que inclui a procura de uma solução negociada pelas partes.
[122] Nem o expirar do prazo fixado pelo ORL à Comunidade para adequar o seu regime de importação de bananas à decisão do ORL de 25 de Setembro de 1997 nem a decisão de 9 de Abril de 1999 através da qual os árbitros do ORL declararam expressamente a incompatibilidade do novo dispositivo de importação de bananas instituído pelos Regulamentos n.
o
1637/98 e n.
o
2362/98, esgotaram as modalidades de resolução de litígios previstas no MRD.
[123] Nesta medida, a fiscalização da legalidade, pelo juiz comunitário, da actuação das instituições demandadas à luz das regras da OMC, pode levar à fragilização da posição dos sujeitos das negociações comunitárias na procura de uma solução mutuamente satisfatória para a resolução do litígio e em conformidade com as regras da OMC.
[124] Nestas condições, impor aos órgãos jurisdicionais a obrigação de recusarem a aplicação de regras de direito internas incompatíveis com os acordos OMC teria como consequência privar os órgãos legislativos ou executivos das partes contratantes da possibilidade, prevista no artigo 22.
o
do MRD, de encontrarem, ainda que a título temporário, soluções negociadas (acórdão Portugal/Conselho, [já referido], n.
o
40).
[125] Assim, não assiste razão às demandantes quando pretendem extrair dos artigos 21.
o
e 22.
o
do MRD uma obrigação a cargo do membro da OMC de dar cumprimento, num prazo determinado, às recomendações e decisões dos órgãos da OMC, e quando defendem que as decisões do ORL são executórias salvo se as partes contratantes a elas se opuserem por unanimidade.
[126] Além disso, ao alterar novamente, através do Regulamento n.
o
216/2001, o regime de importação de bananas, o Conselho pretendeu levar a cabo a conciliação de diversos objectivos divergentes. O preâmbulo do Regulamento n.
o
216/2001 refere, assim, no seu primeiro considerando, que foram realizados numerosos e intensos contactos a fim de, nomeadamente, ‘ter em conta as conclusões do painel’ e, no seu segundo considerando, que o novo regime de importação apresenta as melhores garantias ‘para […] realizar os objectivos da [OCM bananas] quanto à produção comunitária e à procura dos consumidores’ e, por outro lado, ‘respeitar as regras do comércio internacional’.
[127] Foi, definitivamente, em contrapartida do compromisso da Comunidade de instituir um regime unicamente tarifário para as importações de bananas antes de 1 de Janeiro de 2006 que os Estados Unidos da América aceitaram, nos termos do memorando de acordo de 11 de Abril de 2001, suspender provisoriamente a aplicação do seu direito aduaneiro extraordinário.
[128] Ora, tal resultado podia ter ficado comprometido por uma intervenção do juiz comunitário que consistisse, para efeitos de indemnização do prejuízo sofrido pelas demandantes, em fiscalizar a legalidade, à luz das regras da OMC, da actuação adoptada no caso em apreço pelas instituições demandadas.
[129] Há que observar a este respeito que, como os Estados Unidos da América expressamente salientaram, o memorando de acordo de 11 de Abril de 2001 não constitui em si mesmo uma solução mutuamente acordada na acepção do artigo 3.
o
, n.
o
6, do MRD e que a questão do cumprimento pela Comunidade das recomendações e decisões do ORL permanecia inscrita, em 12 de Julho de 2001, ou seja, posteriormente à instauração da presente acção, na ordem de trabalhos da reunião do ORL.
[130] Consequentemente, as instituições demandadas não pretenderam, ao alterar o regime comunitário de importação de bananas controvertido, cumprir obrigações determinadas decorrentes das regras da OMC por força das quais o ORL tinha declarado a incompatibilidade do referido regime.»
O Tribunal de Primeira Instância também afastou qualquer aplicação da excepção relativa à remissão expressa para disposições específicas dos acordos OMC, depois de ter designadamente declarado nos n.
os
142 do acórdão FIAMM e 135 do acórdão Fedon que «não resulta do preâmbulo dos diferentes regulamentos que alteram o regime de importação de bananas que o legislador comunitário se tenha referido a disposições específicas dos acordos OMC, quando quis pôr esse regime em conformidade com esses mesmos acordos».
O Tribunal de Primeira Instância concluiu, por conseguinte, nos n.
os
144 e 145 do acórdão FIAMM e 137 e 138 do acórdão Fédon, que, «não obstante a existência de uma verificação de incompatibilidade por parte do ORL, as regras da OMC não constituem, no caso em apreço, nem em virtude de obrigações específicas a que a Comunidade tivesse querido dar execução, nem em virtude de uma remissão expressa para disposições específicas, normas à luz das quais a legalidade da actuação das instituições possa ser apreciada» e que «as demandantes não podem alegar, para efeitos do seu pedido indemnizatório, que a actuação imputada ao Conselho e à Comissão é contrária às regras da OMC».
Tendo assinalado nos n.
os
146 do acórdão FIAMM e 139 do acórdão Fedon que «[a]s alegações das demandantes relativas à violação dos princípios da protecção da confiança legítima, da segurança jurídica […], bem como à violação do seu direito de propriedade e do seu direito ao livre exercício da sua actividade económica [e, por último, à violação dos princípio da boa administração] assentam todas na premissa da não conformidade com as regras da OMC da actuação imputada às instituições demandadas», o Tribunal de Primeira Instância deduz daí, nos n.
os
147 e 140 dos referidos acórdãos, que, «[u]ma vez que essas regras não fazem parte daquelas à luz das quais o juiz comunitário fiscaliza a legalidade da actuação das instituições comunitárias, essas alegações, consequentemente, devem igualmente improceder».
Atendendo ao que precede, o Tribunal de Primeira Instância declarou, nos n.
os
149 do acórdão FIAMM e 142 do acórdão Fedon, que, «[u]ma vez que a ilegalidade da actuação imputada às instituições demandadas não pode ser demonstrada, não se encontra preenchido um dos três pressupostos cumulativos da responsabilidade extracontratual da Comunidade por actuação ilícita dos seus órgãos». Consequentemente, o Tribunal de Primeira Instância julgou improcedente este primeiro pedido das demandantes.
Quanto ao pedido fundado no regime da responsabilidade extracontratual da Comunidade mesmo sem actuação ilícita das suas instituições, o Tribunal de Primeira Instância afirmou, em primeiro lugar, a existência desse regime nos n.
os
157 a 160 do acórdão FIAMM e 150 a 153 do acórdão Fedon. A este respeito, exprimiu-se nos seguintes termos:
«157
[150] Quando, como no caso em apreço, a ilegalidade da actuação imputada às instituições comunitárias não foi demonstrada, não é por isso que as empresas que, enquanto categoria de operadores económicos, vêm a suportar uma parte desproporcionada dos encargos resultantes de uma restrição do acesso aos mercados de exportação não podem, em caso algum, obter uma compensação suscitando a responsabilidade extracontratual da Comunidade (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 29 de Setembro de 1987, De Boer Buizen/Conselho e Comissão,
81/86, Colect., p. 3677
, n.
o
17).
[151] Com efeito, o artigo 288.
o
, segundo parágrafo, CE baseia a obrigação que impõe à Comunidade de reparar os prejuízos causados pelas suas instituições nos ‘princípios gerais comuns aos direitos dos Estados-Membros’, sem restringir, por conseguinte, o alcance destes princípios ao regime da responsabilidade extracontratual da Comunidade por actuação ilícita das referidas instituições.
[152] Ora, os regimes jurídicos nacionais em matéria de responsabilidade extracontratual permitem aos particulares, ainda que em graus variáveis, em domínios específicos e segundo modalidades diferentes, obter em juízo a indemnização de determinados prejuízos, mesmo na inexistência de actuação ilícita por parte do autor do prejuízo.
[153] No caso de um prejuízo causado pela actuação das instituições da Comunidade cujo carácter ilegal não está demonstrado, a responsabilidade extracontratual da Comunidade pode existir, quando estejam cumulativamente verificados os pressupostos relativos à realidade do prejuízo, ao nexo de causalidade entre este e a actuação das instituições comunitárias, bem como ao carácter anormal e especial do prejuízo em causa (v. acórdão de 15 de Junho de 2000, Dorsch Consult/Conselho e Comissão,
C-237/98 P, Colect., p. I-4549
, n.
o
19).»
Em seguida, o Tribunal de Primeira Instância concluiu pela existência deste prejuízo real e certo em relação às demandantes.
Além disso, considerou que existia um nexo de causalidade directo entre, por um lado, a actuação das instituições demandadas em matéria de importação de bananas na Comunidade e, por outro, o prejuízo sofrido pelas demandantes.
Por último, o Tribunal de Primeira Instância considerou que o prejuízo sofrido pela FIAMM e pela Fedon não revestia carácter anormal, tendo, por conseguinte, julgado improcedentes os pedidos destas na medida em que assentavam no regime da responsabilidade da Comunidade sem actuação ilícita dos seus órgãos.
Para chegar a esta conclusão, o Tribunal de Primeira Instância considerou, designadamente nos n.
os
205 e 207 do acórdão FIAMM e 194 e 196 do acórdão Fedon, que:
«205
[194] Há […] que observar que a eventualidade de uma suspensão das concessões tarifárias, medida prevista pelos acordos OMC e com aplicação no caso em apreço, é uma das vicissitudes inerentes ao sistema actual do comércio internacional. Assim, essa vicissitude é obrigatoriamente suportada por todo o operador que decida comercializar a sua produção no mercado de um dos membros da OMC.
[…]
[196] Além disso, resulta do artigo 22.
o
, n.
o
3, alíneas b) e c), do MRD, instrumento internacional que foi objecto da publicidade própria a assegurar o seu conhecimento pelos operadores comunitários, que o membro queixoso da OMC pode pretender suspender concessões ou outras obrigações noutros sectores diferentes daquele em que o painel ou o Órgão de Recurso tenham verificado a existência de uma violação pelo membro em causa, seja a título do mesmo acordo ou de outro acordo OMC.»
Pedidos das partes e tramitação processual no Tribunal de Justiça
A FIAMM, no processo C-120/06 P, e a Fedon, no processo C-121/06 P, pedem, respectivamente, a anulação do acórdão FIAMM e a anulação do acórdão Fedon. Cada uma invoca dois fundamentos para apoiar o seu recurso.
No primeiro fundamento, sustentam que os acórdãos recorridos padecem de falta de fundamentação e de fundamento no que respeita a um dos argumentos principais que estão na base das suas respectivas acções de responsabilidade por actuação ilícita da Comunidade, argumento esse relativo ao efeito directo das decisões do ORL.
No segundo fundamento, a FIAMM e a Fedon alegam que, ao concluir que não é anormal o prejuízo por estas sofrido e ao julgar, por isso, improcedente o seu pedido de indemnização baseado num regime de responsabilidade aplicável na ausência de actuação ilegal dos órgãos da Comunidade, o Tribunal de Primeira Instância seguiu um raciocínio insuficientemente fundamentado, ilógico e em contradição com a jurisprudência constante na matéria.
Além disso, cada uma delas pede que o Tribunal se digne:
—
decidir do mérito, reconhecendo-lhes o direito ao ressarcimento dos danos decorrente da responsabilidade dos recorridos por actos ilícitos ou por actos lícitos;
—
em qualquer caso, condenar os recorridos nas despesas tanto no processo de recurso como no processo em primeira instância.
A título subsidiário, a FIAMM e a Fedon pedem ao Tribunal de Justiça que lhes atribua uma indemnização equitativa devido à duração não razoável do processo perante o Tribunal de Primeira Instância e adopte outras medidas e disposições que se revelem necessárias com base em critérios de equidade.
O Conselho pede que o Tribunal se digne:
—
substituir alguns dos fundamentos do Tribunal de Primeira Instância ou anular parcialmente os acórdãos recorridos, declarando inaplicável a responsabilidade extracontratual da Comunidade sem facto ilícito por omissão de actividade normativa ou, a título subsidiário, declarando que os elementos constitutivos desta responsabilidade não existem;
—
negar provimento aos recursos por falta de fundamento;
—
condenar os recorrentes nas despesas.
A Comissão pede que o Tribunal se digne:
—
negar provimento aos recursos, modificando, na medida do necessário, a fundamentação dos acórdãos recorridos;
—
a título subsidiário, julgar improcedentes os pedidos de condenação no ressarcimento dos danos, formulados em primeira instância;
—
ainda a título subsidiário, remeter os processos ao Tribunal de Primeira Instância para que o processo seja reaberto e que o dano ressarcível seja quantificado, em conformidade com o artigo 61.
o
do Estatuto do Tribunal de Justiça;
—
condenar as recorrentes nas despesas.
Tanto no processo C-120/06 P, em que apresentou uma contestação na sua qualidade de parte no processo no Tribunal de Primeira Instância, como no processo C-121/06 P, em que é interveniente no Tribunal de Justiça, o Reino de Espanha pediu que o Tribunal se digne:
—
negar provimento ao recurso na medida em que se refere à responsabilidade por actos ilícitos das instituições recorridas;
—
anular parcialmente o acórdão recorrido e declarar a inexistência de uma responsabilidade por actos lícitos na ordem jurídica comunitária ou, subsidiariamente, negar provimento ao recurso na medida em que tem por objecto a responsabilidade das instituições recorridas por acto lícito ou, também a título subsidiário, julgar improcedente o pedido de indemnização por acto lícito formulado pelas recorrentes;
—
declarar inadmissível o pedido de indemnização fundado na duração não razoável do processo no Tribunal de Primeira Instância;
—
condenar as recorrentes nas despesas.
Na sequência da apresentação das contestações do Conselho e da Comissão nos processos C-120/06 P e C-121/06 P e da contestação do Reino de Espanha no processo C-120/06 P, foi concedido à FIAMM e à Fedon direito à réplica nos termos do artigo 117.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.
No processo C-120/06 P, a FIAMM enviou por fax à Secretaria do Tribunal de Justiça a sua réplica e a sua resposta ao recurso subordinado interposto pelo Conselho nos prazos previstos, respectivamente, nos n.
os
1 e 2 do artigo 117.
o
do referido Regulamento de Processo. No entanto, a versão original destes articulados não foi apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça no prazo de dez dias previsto no artigo 37.
o
, n.
o
6, desse mesmo regulamento. Consequentemente, estes articulados, bem como os seus originais apresentados tardiamente na Secretaria do Tribunal de Justiça, foram desentranhados dos autos e devolvidos à FIAMM.
No processo C-121/06 P, a Fedon não apresentou réplica nem resposta ao recurso subordinado interposto pelo Conselho. Além disso, a Fedon e a Comissão apresentaram observações sobre as alegações de intervenção do Reino de Espanha.
Quanto ao primeiro fundamento dos recursos principais
Argumentos das partes
Através do seu primeiro fundamento, a FIAMM e a Fedon sustentam que os acórdãos recorridos padecem de falta de fundamentação e de fundamento no que respeita a um dos argumentos principais invocados em apoio das suas acções de responsabilidade por acto ilícito da Comunidade.
Como o Tribunal de Primeira Instância, aliás, assinalou nos n.
os
100 do acórdão FIAMM e 93 do acórdão Fedon, tanto durante a fase escrita como na audiência, as recorrentes insistiram, na verdade, nos efeitos jurídicos específicos inerentes à decisão do ORL de 25 de Setembro de 1997 que condena a Comunidade. Assim, alegaram que a existência desta decisão constituía, a par com os dois tipos de excepções já reconhecidas pelos acórdãos, já referidos, Fediol/Comissão e Nakajima/Conselho, um terceiro caso, em que deve ser permitido invocar perante o tribunal comunitário uma violação dos acordos OMC pelos órgãos comunitários, em particular para fins exclusivos de indemnização.
Ora, as apreciações feitas pelo Tribunal de Primeira Instância e a mera referência à jurisprudência anterior nos n.
o
110 a 112 do acórdão FIAMM e 103 a 105 do acórdão Fedon são desprovidas de pertinência a este respeito, dado que a referida jurisprudência se pronuncia sobre uma questão diferente, nos casos referidos, a de saber se uma norma material contida nos acordos OMC pode ser invocada para fins de fiscalizar a legalidade das regulamentações comunitárias e de declarar, sendo caso disso, a inaplicabilidade dessas regulamentações.
Como resulta, designadamente, dos n.
os
114 e 115 do acórdão FIAMM e 107 e 108 do acórdão Fedon, o Tribunal de Primeira Instância apenas teve em conta a decisão do ORL de 25 de Setembro de 1997 para determinar se, atendendo à existência desta, se podia aplicar ao caso vertente uma das duas excepções jurisprudenciais à inexistência de efeito directo dos acordos da OMC já reconhecidas actualmente.
Deste modo, o Tribunal de Primeira Instância não teve em conta de forma adequada a argumentação da FIAMM e da Fedon segundo a qual, após o termo do prazo razoável fixado para aplicar a decisão do ORL de 25 de Setembro de 1997, a Comunidade só dispunha de duas opções, a saber, cumprir ou não essa decisão. Por conseguinte, não se verificava, neste caso, a flexibilidade do sistema de resolução de litígios da OMC, que permite designadamente às partes encontrar soluções negociadas e na qual se baseia a jurisprudência recordada nos n.
os
112 do acórdão FIAMM e 105 do acórdão Fedon, que consagra a impossibilidade de proceder a uma fiscalização da legalidade de uma regulamentação comunitária à luz dos acordos OMC. Nestas condições, segundo as recorrentes, nada se opunha a que fosse reconhecido um efeito directo a uma decisão do ORL.
Por outro lado, dado que uma declaração de ilegalidade se limita a assinalar o não cumprimento da decisão do ORL de 25 de Setembro de 1997 no prazo fixado, não requer um exame de mérito da medida comunitária em causa e não pode, portanto, repercutir-se na forma pela qual a Comunidade decide fazer cessar essa ilegalidade, pelo que permanecem possíveis todas as soluções, desde que conformes com os acordos OMC e aceites pela parte contrária.
O Tribunal de Primeira Instância também não teve em consideração de forma adequada a argumentação da FIAMM e da Fedon segundo a qual, diferentemente de um pedido de anulação ou de um pedido prejudicial de apreciação de validade, uma acção de indemnização não pode levar à eliminação ou à inaplicação do acto comunitário em causa nem, portanto, privar os órgãos das partes nos acordos OMC da possibilidade de encontrar soluções negociadas. Esta argumentação é tanto mais pertinente quanto, no caso em apreço, o pedido de indemnização é examinado posteriormente ao termo da controvérsia.
Estas mesmas considerações justificam que se afaste o argumento recordado nos n.
os
111 do acórdão FIAMM e 104 do acórdão Fedon, segundo o qual os acordos OMC assentam numa base de reciprocidade e de vantagens mútuas.
O Conselho considera, por seu turno, que o Tribunal de Primeira Instância examinou, de facto, em paralelo a possibilidade de invocar as regras da OMC e a decisão do ORL de 25 de Setembro de 1997, como resulta designadamente dos n.
os
129 do acórdão FIAMM e 122 do acórdão Fedon.
Além disso, os acórdãos recorridos são conformes com a jurisprudência segundo a qual os acordos OMC não constam, em princípio, entre as normas à luz das quais o Tribunal de Justiça fiscaliza a legalidade dos actos das instituições comunitárias e o Tribunal de Primeira Instância considerou correctamente que nenhuma das duas excepções admitidas a este princípio é aplicável no caso em apreço.
Uma vez que os acordos OMC não têm por objecto conferir direitos aos particulares, a eventual violação dos referidos acordos também não é susceptível de implicar a responsabilidade da Comunidade, sob pena de comprometer a margem de manobra de que dispõem os membros da OMC para cumprirem ou não uma decisão do ORL.
Por outro lado, o Conselho considera que a distinção feita pelas recorrentes entre os efeitos jurídicos duma decisão do ORL e os das regras materiais cuja violação foi declarada por esta decisão é artificial. Com efeito, a mesma só pode ser tida em conta no âmbito de uma acção de indemnização na medida em que o efeito directo das referidas regras materiais tenha sido previamente declarado.
Segundo a Comissão, a FIAMM e a Fedon não apresentaram de todo, em primeira instância, a possibilidade de invocar directamente uma decisão do ORL como uma teoria específica e autónoma que permitisse sustentar a ilegalidade de uma actuação da Comunidade nem centraram a sua argumentação nessa questão. Estas partes desenvolveram, no essencial, uma argumentação clássica para demonstrar que a não adaptação da regulamentação comunitária para cumprir os acordos da OMC, posterior à decisão do ORL de 25 de Setembro de 1997, implicava violação de regras de direito hierarquicamente superiores.
Só a título subsidiário é que a FIAMM e a Fedon se limitaram a sustentar, sem todavia desenvolver nem, de resto, apoiar essa afirmação, que, no pressuposto de que os acordos OMC não sejam directamente aplicáveis, a decisão do ORL de 25 de Setembro de 1997 deveria produzir efeito directo.
O Tribunal de Primeira Instância, que, de resto, não era obrigado a pronunciar-se sobre cada um dos argumentos das recorrentes, tomou, por conseguinte, em consideração, de forma adequada, a argumentação da FIAMM e da Fedon, concentrando-se principalmente, nos n.
os
108 a 150 do acórdão FIAMM e nos n.
os
101 a 143 do acórdão Fedon, no exame da actuação das instituições comunitárias, sem, porém, deixar de se referir aos efeitos da decisão do ORL de 25 de Setembro de 1997 nos n.
os
108 e 144 do acórdão FIAMM e 101 e 137 do acórdão Fedon. Atendendo à fundamentação, mesmo implícita, dos acórdãos recorridos, a FIAMM e a Fedon podiam, além disso, compreender as razões pelas quais o Tribunal de Primeira Instância considerou que a ilegalidade da actuação das instituições comunitárias não tinha ficado demonstrada, mesmo após uma decisão do ORL.
Se o Tribunal de Justiça viesse, todavia, a considerar insuficiente a fundamentação dos acórdãos recorridos, poderia confirmar o dispositivo destes, completando ao mesmo tempo essa fundamentação.
Efectivamente, a questão de saber se os acordos OMC podem ser invocados pelos particulares que sofreram um prejuízo para pôr em causa a validade de uma regulamentação comunitária, no caso de uma decisão do ORL ter declarado a incompatibilidade desta regulamentação com os referidos acordos e de o prazo razoável fixado para dar cumprimento a essa decisão ter terminado, foi decidida em sentido negativo pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão de 1 de Março de 2005, Van Parys (
C-377/02, Colect., p. I-1465
).
Qualquer distinção entre uma fiscalização da legalidade da actuação comunitária para efeitos de declaração de invalidade e uma fiscalização para efeitos de indemnização não tem pertinência a este respeito. Além disso, o facto de se indemnizar a indústria afectada por medidas de suspensão conformes com os acordos OMC prejudicaria o reequilíbrio das concessões para o qual estas medidas contribuem e, portanto, a reciprocidade.
O Reino de Espanha entende igualmente que os acórdãos recorridos satisfazem o dever de fundamentação. Com efeito, o Tribunal de Primeira Instância menciona, nos n.
os
100 do acórdão FIAMM e 93 do acórdão Fedon, a tese da FIAMM e da Fedon relativa ao efeito directo de uma decisão do ORL e, nos n.
os
116 a 150 do acórdão FIAMM e 109 a 143 do acórdão Fedon, rejeita essa tese ao examinar a questão de saber se a existência dessa decisão habilita o juiz comunitário a fiscalizar a legalidade da actuação das instituições comunitárias à luz das regras da OMC.
Por outro lado, o Tribunal de Primeira Instância não cometeu qualquer erro de direito ao concluir pela impossibilidade de proceder, no caso vertente, a essa fiscalização. Em particular, o risco de a Comunidade se expor a acções de responsabilidade seria susceptível de fragilizar a sua posição e de a levar a não considerar a possibilidade de esgotar todas as modalidades do processo de resolução de litígios, incluindo designadamente a eventual adopção de medidas de represália pela parte contrária e a procura ulterior de uma solução.
Por outro lado, não é juridicamente possível fazer uma distinção consoante a fiscalização da legalidade da actuação comunitária seja feita para fins de anulação ou para fins de indemnização, uma vez que os critérios desta fiscalização são invariáveis e não podem designadamente depender da existência ou não de um prejuízo ou do momento em que o referido prejuízo é invocado.
Apreciação do Tribunal de Justiça
A título liminar, importa assinalar, como fez o advogado-geral no n.
o
20 das suas conclusões, que, embora o primeiro fundamento do recurso vise, segundo a sua epígrafe, denunciar a falta de fundamentação dos acórdãos recorridos, o exame do conteúdo das petições revela que estas contêm igualmente censuras de fundo contra a solução adoptada pelos referidos acórdãos, censuras nas quais se concentrou, de resto, o essencial do debate entre as partes tanto durante a fase escrita como na audiência. A fim de decidir sobre o primeiro fundamento, importa igualmente distinguir duas partes dentro do mesmo, sendo a primeira relativa à falta de fundamentação dos acórdãos recorridos e a segunda a um erro de direito cometido pelo Tribunal de Primeira Instância a respeito dos requisitos da responsabilidade da Comunidade por actuação ilícita dos seus órgãos.
Quanto à primeira parte do fundamento
A questão de saber se a fundamentação do acórdão do Tribunal de Primeira Instância é contraditória ou insuficiente constitui uma questão de direito que, como tal, pode ser invocada num recurso de uma decisão do Tribunal de Primeira Instância (v., designadamente, acórdão de 11 de Janeiro de 2007, Technische Glaswerke Ilmenau/Comissão, C-404/04 P, n.
o
90).
A este respeito, importa porém recordar, em primeiro lugar, que, como o Tribunal de Justiça decidiu reiteradamente, a obrigação de o Tribunal de Primeira Instância fundamentar as suas decisões não pode ser interpretada como implicando que este seja obrigado a responder em pormenor a cada um dos argumentos invocados pelo recorrente, especialmente quando estes não revestem um carácter suficientemente claro e preciso (v., designadamente, acórdãos de 6 de Março de 2001, Connolly/Comissão,
C-274/99 P, Colect., p. I-1611
, n.
o
121; de 11 de Setembro de 2003, Bélgica/Comissão,
C-197/99 P, Colect., p. I-8461
, n.
o
81; e Technische Glaswerke Ilmenau/Comissão, já referido, n.
o
90).
Ora, o exame das petições apresentadas pela FIAMM e pela Fedon ao Tribunal de Primeira Instância revelam, desde logo, que a asserção relativa a um eventual efeito directo da decisão do ORL de 25 de Setembro de 1997 não figura de todo na parte destas petições que visa demonstrar a existência ou a invocabilidade de uma violação dos acordos OMC pela Comunidade. Com efeito, esta asserção encontra-se numa parte das petições que se destina a demonstrar que as regras de direito hierarquicamente superiores cuja violação é assim alegada, entre as quais figuram, designadamente, o princípio
pacta sunt servanda
e os acordos OMC, «[se] destinam a proteger os particulares», de modo que, a este respeito, se encontra preenchido um dos requisitos aos quais a jurisprudência sujeita a possibilidade de existência de responsabilidade da Comunidade por actuação ilícita dos seus órgãos.
Em seguida, esta asserção apenas foi formulada, na perspectiva antes descrita, a título eminentemente subsidiário, na medida em que a FIAMM e a Fedon alegaram simplesmente que, se não fosse reconhecido efeito directo e carácter de regra de protecção dos particulares aos acordos OMC, isso deveria acontecer em relação às decisões da ORL.
Por último, a referida asserção que figura em dois números de uma petição que comporta 177 números, no caso da FIAMM, e numa nota de pé de página, no caso da Fedon, não constitui, nas referidas petições, nem, de resto, nas réplicas ulteriormente apresentadas pela FIAMM e pela Fedon, objecto de qualquer desenvolvimento particular nem é acompanhada por uma argumentação específica destinada a demonstrá-lo.
Decorre das considerações precedentes, ao contrário do que defendem a FIAMM e a Fedon nos desenvolvimentos muito específicos que dedicam a esta questão no âmbito dos seus recursos, que, a coberto de um pedido de fiscalização da fundamentação dos acórdãos recorridos, não afirmaram com a clareza e precisão que teriam sido necessárias, nas suas petições perante o Tribunal de Primeira Instância, que o efeito directo inerente às decisões do ORL justifica que o incumprimento destas seja reconhecido como nova e terceira excepção ao princípio da não invocabilidade dos acordos OMC para fins de fiscalização da legalidade dos actos comunitários derivados. Como resulta da petição da Fedon e da réplica da FIAMM, estas recorrentes, ao invés, invocaram expressamente uma das duas excepções à não invocabilidade tradicionalmente admitidas, alegando que a Comunidade indicou, no caso em apreço, que pretendia executar uma obrigação particular assumida no âmbito do GATT.
Em segundo lugar, importa igualmente recordar que o dever de fundamentação não impõe ao Tribunal de Primeira Instância uma exposição que acompanhe exaustiva e individualmente todos os passos do raciocínio articulado pelas partes no litígio. A fundamentação pode, portanto, ser implícita, na condição de permitir aos interessados conhecerem as razões por que as medidas em questão foram tomadas e ao órgão jurisdicional competente dispor dos elementos suficientes para exercer a sua fiscalização (v., designadamente, acórdãos de 7 de Janeiro de 2004, Aalborg Portland e o./Comissão,
C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P e C-219/00 P, Colect., p. I-123
, n.
o
372, e de 25 de Outubro de 2007, Komninou e o./Comissão, C-167/06 P, n.
o
22).
Ora, resulta, antes de mais, dos n.
os
108 do acórdão FIAMM e 101 do acórdão Fedon que o Tribunal de Primeira Instância, no caso em apreço, quis decidir a questão de saber se os acordos OMC, incluindo o MRL e as suas disposições relativas à aplicação das decisões do ORL, criam para os particulares da Comunidade o direito de os invocar em tribunal para contestarem a validade de uma regulamentação comunitária, «nos casos em que o ORL tenha declarado que tanto esta como a regulamentação subsequente adoptada pela Comunidade, designadamente para cumprir as regras da OMC em causa, são incompatíveis com estas últimas».
Referindo-se também aos «acordos OMC» assim definidos, o Tribunal de Primeira Instância precisou, a seguir, nos n.
os
110 a 112 do acórdão FIAMM e 103 a 105 do acórdão Fedon que, segundo jurisprudência constante, e pelos motivos que recordou, os referidos acordos não figuram, em princípio, entre as normas à luz das quais o Tribunal de Justiça fiscaliza a legalidade da actuação das instituições comunitárias.
Por último, importa assinalar que os acórdãos recorridos dedicam efectivamente importantes desenvolvimentos ao alcance jurídico que se pode atribuir a uma decisão do ORL, em particular no caso de o prazo fixado para a aplicação dessa decisão ter terminado.
Se os referidos desenvolvimentos figuram, com efeito, em certas passagens dos acórdãos recorridos em que o Tribunal de Primeira Instância examina se uma das duas excepções ao princípio da não invocabilidade dos acordos OMC pelos particulares tradicionalmente admitidas pela jurisprudência é aplicável ao caso em apreço, não deixa de ser verdade que as apreciações feitas pelo Tribunal de Primeira Instância nessa ocasião respondem de maneira implícita, mas inequívoca, aos argumentos concretos cujo não tratamento lhe é censurado nos recursos.
Assim, resulta em particular dos n.
os
129 a 131 do acórdão FIAMM e 122 a 124 do acórdão Fedon que o Tribunal de Primeira Instância declarou nomeadamente, no termo de um exame consagrado às disposições pertinentes do MRL, que o termo do prazo fixado à Comunidade para adequar o seu regime de importação de bananas à decisão do ORL de 25 de Setembro de 1997 não esgotou as regras de resolução de litígios previstas no MRL. A este respeito, o Tribunal de Primeira Instância indicou também que a fiscalização da legalidade da actuação das instituições demandadas poderia levar à fragilização da posição dos sujeitos das negociações comunitárias na procura de uma solução mutuamente satisfatória para a resolução do litígio e em conformidade com as regras da OMC e, eventualmente, a privar os órgãos legislativos ou executivos de uma parte contratante da possibilidade, prevista no artigo 22.
o
do MRL, de encontrar, ainda que a título temporário, uma solução negociada.
Além disso, cumpre assinalar que, nos n.
os
132 do acórdão FIAMM e 125 do acórdão Fedon o Tribunal de Primeira Instância concluiu a sua análise a este respeito declarando que, consequentemente, as demandantes não tinham razão quando pretendiam inferir dos artigos 21.
o
e 22.
o
do MRL a obrigação do membro da OMC de dar cumprimento, num prazo determinado, às recomendações e decisões dos órgãos da OMC e quando defendiam que as decisões do ORL eram executórias, salvo se as partes contratantes a elas se opusessem por unanimidade.
Ora, ao decidir desta forma, o Tribunal de Primeira Instância pronunciou-se, pelo menos de forma implícita, sobre a asserção das recorrentes segundo a qual deve ser reconhecido efeito directo a estas recomendações ou a estas decisões uma vez terminado o prazo fixado para a sua aplicação.
Decorre do que precede que a fundamentação dos acórdãos recorridos responde suficientemente à argumentação desenvolvida pelas recorrentes em primeira instância e que permite ao Tribunal de Justiça exercer a sua fiscalização jurisdicional, pelo que a primeira parte do fundamento deve ser julgada improcedente.
Quanto à segunda parte do fundamento
Quanto à segunda parte do primeiro fundamento, relativo a um erro de direito respeitante aos requisitos da responsabilidade por actos ilícitos da Comunidade, há que fazer as seguintes precisões.
Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, resulta do artigo 288.
o
, segundo parágrafo, CE que a responsabilidade extracontratual da Comunidade e o exercício do direito ao ressarcimento do prejuízo estão subordinados à verificação de um conjunto de condições no que respeita à ilegalidade do comportamento censurado às instituições comunitárias, à efectividade do dano e à existência de nexo de causalidade entre este comportamento e o prejuízo invocado (v., designadamente, acórdãos de 29 de Setembro de 1982, Oleifici Mediterranei/CEE,
26/81, Recueil, p. 3057
, n.
o
16, e de 15 de Setembro de 1994, KYDEP/Conselho e Comissão,
C-146/91, Colect., p. I-4199
, n.
o
19).
No caso em apreço, as recorrentes alegam no essencial, em apoio do seu pedido de indemnização perante o Tribunal de Primeira Instância, que as instituições comunitárias tiveram uma actuação ilegal e, portanto, culposa, ao não terem adequado a legislação comunitária aos acordos OMC no prazo razoável fixado para esse fim à Comunidade, após ter sido declarada a incompatibilidade dessa legislação com os referidos acordos por uma decisão do ORL.
A este respeito, importa recordar que os efeitos, na Comunidade, das disposições de um acordo celebrado por esta com Estados terceiros não podem ser determinados abstraindo da origem internacional das disposições em causa. Nos termos dos princípios do direito internacional, as instituições comunitárias, que têm competência para negociar e celebrar esses acordos, podem acordar com os Estados terceiros em causa os efeitos que as disposições de um acordo devem produzir na ordem jurídica interna das partes contratantes. Só se esta questão não tiver sido expressamente regulada pelo referido acordo é que cabe aos órgãos jurisdicionais competentes e, em especial, ao Tribunal de Justiça, no âmbito da sua competência decorrente do Tratado CE, decidi-la nos mesmos termos que qualquer outra questão de interpretação relativa à aplicação do acordo na Comunidade (v., designadamente, acórdãos de 26 de Outubro de 1982, Kupferberg,
104/81, Recueil, p. 3641
, n.
o
17, e Portugal/Conselho, já referido, n.
o
34), baseando-se nomeadamente no espírito, na sistemática ou nos termos do acordo (v., neste sentido, acórdão de 5 de Outubro de 1994, Alemanha/Conselho,
C-280/93, Colect., p. I-4973
, n.
o
110).
Em especial, compete ao Tribunal de Justiça determinar, baseando-se nomeadamente nos critérios acima referidos, se as disposições de um acordo internacional criam para os particulares da Comunidade o direito de as invocarem em juízo, com vista a impugnarem a validade de um acto comunitário (v., a propósito do GATT de 1947, acórdão de 12 de Dezembro de 1972, International Fruit Company e o.,
21/72 a 24/72, Colect., p. 407
, n.
o
19).
A este respeito, resulta, nomeadamente, da jurisprudência do Tribunal de Justiça que este considera que só pode proceder ao exame da validade de uma regulamentação comunitária derivada à luz de um tratado internacional quando a natureza e a sistemática deste a isso não se oponham e quando, por outro lado, as suas disposições se revelem, do ponto de vista do seu conteúdo, incondicionais e suficientemente precisas (v., designadamente, acórdão de 3 de Junho de 2008, Intertanko e o.,
C-308/06, Colect., p. I-4057
, n.
o
45 e jurisprudência referida).
Tratando-se, mais especificamente, dos acordos OMC, é jurisprudência constante que, tendo em atenção a sua natureza e a sua economia, estes acordos não figuram, em princípio, entre as normas à luz das quais o Tribunal de Justiça fiscaliza a legalidade dos actos das instituições comunitárias (v., designadamente, acórdãos, já referidos, Portugal/Conselho, n.
o
47; Biret International/Conselho, n.
o
52; e Van Parys, n.
o
39).
Só no caso de a Comunidade ter decidido dar cumprimento a uma obrigação particular assumida no quadro da OMC ou no caso de o acto comunitário remeter expressamente para disposições precisas dos acordos OMC é que compete ao Tribunal de Justiça fiscalizar a legalidade do acto comunitário em causa à luz das regras da OMC (v. acórdãos, já referidos, Biret International/Conselho, n.
o
53, e Van Parys, n.
o
40 e jurisprudência referida).
A este respeito, há que recordar que o Tribunal de Justiça já decidiu que a organização comum de mercado no sector das bananas, tal como esta foi instituída pelo Regulamento n.
o
404/93 e posteriormente alterada, não visa assegurar a execução na ordem jurídica comunitária de uma obrigação determinada assumida no quadro do GATT nem remete expressamente para disposições precisas deste (despacho OGT Fruchthandelsgesellschaft, já referido, n.
o
28).
Tratando-se mais concretamente do Regulamento n.
o
1637/98 e dos regulamentos adoptados em sua aplicação, o Tribunal de Justiça indicou, no n.
o
52 do acórdão Van Parys, já referido, que estes não remetem expressamente para disposições precisas dos acordos OMC.
Nesse mesmo acórdão, o Tribunal de Justiça considera igualmente que, através do compromisso assumido pela Comunidade, após a adopção da decisão do ORL de 25 de Setembro de 1997, de respeitar as regras da OMC e, em especial, os artigos I, n.
o
1, e XIII do GATT de 1994, a Comunidade não entendeu assumir uma obrigação particular no âmbito da OMC, susceptível de justificar uma excepção à impossibilidade de invocar regras da OMC perante o juiz comunitário e de permitir a este exercer a fiscalização da legalidade do Regulamento n.
o
1637/98 e dos regulamentos adoptados em sua aplicação, à luz dessas regras (v., neste sentido, acórdão Van Parys, já referido, n.
os
41 e 52).
Importa recordar que o elemento determinante na matéria é o facto de a resolução dos litígios relativos ao direito da OMC se basear parcialmente em negociações entre as partes contratantes. A revogação de medidas ilegais é, sem dúvida, uma solução preconizada pelo direito da OMC, mas este autoriza também a adopção de outras soluções (acórdão Omega Air e o., já referido, n.
o
89).
No n.
o
51 do acórdão Van Parys, já referido, o Tribunal de Justiça considerou, assim, que o termo do prazo estabelecido pelo ORL para assegurar a aplicação da sua decisão de 25 de Setembro de 1997 não implica que a Comunidade tenha esgotado as possibilidades previstas pelo MRL para encontrar uma solução para o litígio que a opõe a outras partes. Nestas condições, cometer ao juiz comunitário, unicamente por ter expirado o prazo, a fiscalização da legalidade das medidas comunitárias em causa à luz das regras da OMC poderia ter como consequência fragilizar a posição da Comunidade na procura de uma solução para o litígio mutuamente aceitável e conforme com as referidas regras.
Evocando designadamente o memorando de entendimento concluído com os Estados Unidos da América em 11 de Abril de 2001, o Tribunal de Justiça assinalou mais em particular que tal solução, mediante a qual a Comunidade procurou conciliar os seus compromissos assumidos ao abrigo dos acordos OMC com os que foram subscritos com os Estados ACP assim como com as exigências inerentes à execução da política agrícola comum, poderia ter ficado comprometida se se reconhecesse ao juiz comunitário a possibilidade de fiscalizar a legalidade das medidas comunitárias em causa à luz das regras da OMC, após o termo do prazo razoável atribuído pelo ORL (v., neste sentido, acórdão Van Parys, já referido, n.
os
49 e 50).
Por outro lado, o Tribunal de Justiça recordou também que admitir que a missão que consiste em assegurar a conformidade do direito comunitário com as regras da OMC incumbe directamente ao juiz comunitário equivaleria a privar os órgãos legislativos ou executivos da Comunidade da margem de manobra de que gozam os órgãos semelhantes dos parceiros comerciais da Comunidade. É facto assente que algumas das partes contratantes, entre as quais os parceiros mais importantes da Comunidade do ponto de vista comercial, concluíram precisamente, à luz do objecto e da finalidade dos acordos OMC, que estes não figuram entre as normas com base nas quais os respectivos órgãos jurisdicionais devem fiscalizar a legalidade das suas disposições de direito interno. Tal falta de reciprocidade, a ser admitida, poderia levar a um desequilíbrio na aplicação das regras da OMC (acórdão Van Parys, já referido, n.
o
53).
Como resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça, não há, além disso, que fazer uma distinção entre estes diversos aspectos consoante a fiscalização da legalidade da actuação comunitária deva ser efectuada para fins do contencioso de anulação ou de decidir uma acção de indemnização (v., neste sentido, a propósito do período que precede o termo do prazo razoável fixado para a aplicação de uma decisão do ORL, acórdão Biret International/Conselho, já referido, n.
o
62).
Por um lado, com efeito, como o Tribunal de Justiça sublinhou, a perspectiva de pedidos de indemnização é susceptível de dificultar o exercício da função legislativa sempre que o interesse geral da Comunidade imponha que se adoptem medidas normativas susceptíveis de afectar os interesses dos particulares (acórdãos de 25 de Maio de 1978, Bayerische HNL Vermehrungsbetriebe e o./Conselho e Comissão,
83/76 e 94/76, 4/77, 15/77 e 40/77, Recueil, p. 1209
, n.
o
5,
Colect., p. 421
, e de 5 de Março de 1996, Brasserie du pêcheur e Factortame,
C-46/93 e C-48/93, Colect., p. I-1029
, n.
o
45).
Por outro lado, qualquer declaração de ilegalidade de um acto comunitário por parte de um juiz comunitário, mesmo quando este não actue no âmbito da competência de anulação que lhe é atribuída pelo artigo 230.
o
CE, é por natureza susceptível de ter consequências quanto à atitude a adoptar pela instituição da qual emana o acto em causa.
Assim, designadamente, segundo jurisprudência constante, quando o Tribunal de Justiça declara, no âmbito de um processo instaurado nos termos do artigo 234.
o
CE, a invalidade de um acto adoptado por uma autoridade comunitária, a sua decisão tem como efeito jurídico impor às instituições competentes da Comunidade a adopção das medidas necessárias para sanar a ilegalidade declarada, aplicando-se por analogia nesse caso a obrigação estabelecida no artigo 233.
o
CE em caso de acórdão de anulação (v., designadamente, despacho de 8 de Novembro de 2007, Fratelli Martini e Cargill, C-421/06, n.
o
52 e jurisprudência referida).
Ora, nada permite,
a priori
, considerar que a solução deva ser diferente no caso de um acórdão que, proferido no âmbito de uma acção de indemnização, declara a ilegalidade de um acto ou de uma omissão comunitária. Como referiu o advogado-geral no n.
o
49 das suas conclusões, qualquer declaração de ilegalidade de um acto comunitário por parte de um juiz comunitário, mesmo quando este não actue no âmbito de uma acção de indemnização, reveste a força de caso julgado e obriga, por conseguinte, a instituição em causa a adoptar as medidas necessárias para sanar a ilegalidade declarada.
Quanto à distinção que as recorrentes pretendem efectuar entre o «efeito directo» das regras da OMC que impõem obrigações de ordem material e o «efeito directo» de uma decisão do ORL, alegando que deveria ser possível aos particulares solicitar ao juiz comunitário uma fiscalização da legalidade da actuação das instituições comunitárias à luz da decisão do ORL enquanto tal, se essa fiscalização não for possível à luz das regras da OMC cujo incumprimento foi declarado pela referida decisão, importa clarificar o seguinte.
Embora o Tribunal de Justiça ainda não se tenha pronunciado expressamente sobre esta distinção, decorre, porém, necessariamente da sua jurisprudência acima mencionada que tal distinção não tem razão de ser.
Com efeito, ao considerar que as regras da OMC cuja violação foi declarada por uma decisão do ORL não podiam, não obstante o prazo previsto para executar essa decisão ter decorrido, ser invocadas perante o juiz comunitário para lhe solicitar a fiscalização da legalidade da actuação das instituições comunitárias à luz das referidas regras, o Tribunal de Justiça excluiu necessariamente que se possa proceder a esta fiscalização à luz da própria decisão do ORL.
Uma decisão do ORL cujo único objecto é pronunciar-se sobre a conformidade da actuação de um membro da OMC com as obrigações assumidas neste âmbito por esse membro, não pode, em princípio, ser fundamentalmente distinta das regras materiais que traduzem estas obrigações e à luz das quais é operada esta fiscalização, pelo menos quando se trata de determinar se um incumprimento das referidas regras ou da referida decisão pode ou não ser invocado perante o juiz comunitário para fiscalizar a legalidade da actuação das instituições comunitárias.
Tal como as regras materiais compreendidas nos acordos OMC, uma recomendação ou uma decisão do ORL que declara o incumprimento das referidas regras não é susceptível, qualquer que seja o seu alcance jurídico, de criar para os particulares um direito de a invocar perante o juiz comunitário com vista a obterem uma fiscalização da legalidade da actuação das instituições comunitárias.
Por um lado, efectivamente, e como resulta dos n.
os
113 a 124 do presente acórdão, as considerações relativas à natureza dos acordos OMC, bem como à reciprocidade e à flexibilidade que os caracteriza, permanecem válidas uma vez adoptadas essas decisões ou recomendações e decorrido o prazo razoável fixado para a sua aplicação. As instituições comunitárias conservam designadamente uma margem de apreciação face aos seus parceiros comerciais na perspectiva da adopção de medidas destinadas a dar seguimento a essas decisões ou recomendações e essa margem de apreciação deve ser preservada.
Por outro lado, cumpre sublinhar que, como resulta do artigo 3.
o
, n.
o
2, do MRL, as recomendações e decisões do ORL não podem aumentar ou diminuir os direitos e obrigações previstos nos acordos abrangidos. Daí resulta, designadamente, que uma decisão do ORL que declara a violação desta obrigação não pode ter como consequência obrigar uma parte nos acordos OMC a reconhecer aos particulares um direito de que não são titulares ao abrigo destes acordos, na falta dessa decisão.
Ora, importa recordar, a este respeito, que o Tribunal de Justiça já entendeu, a propósito das disposições do GATT de 1994 cujo incumprimento foi declarado no caso vertente pelo ORL, que as referidas disposições não são susceptíveis de criar, para os particulares, direitos que estes possam invocar directamente num tribunal por força do direito comunitário (v., neste sentido, despacho OGT Fruchthandelsgesellschaft, já referido, n.
os
25 e 26).
Decorre de todas as considerações precedentes que o Tribunal de Primeira Instância decidiu correctamente que, não obstante o facto de ter terminado o prazo fixado para a aplicação de uma decisão do ORL, o juiz comunitário não podia, nas circunstâncias do caso em apreço, proceder a uma fiscalização da legalidade da actuação das instituições comunitárias à luz das regras da OMC.
Na medida em que nenhuma das duas partes do primeiro fundamento do recurso foi julgada procedente, este deve ser rejeitado.
Quanto ao segundo fundamento dos recursos principais, aos recursos subordinados e aos pedidos de substituição de fundamentos
Argumentos das partes
Através do segundo fundamento, a FIAMM e a Fedon sustentam que, ao considerar, no quadro do exame dos seus pedidos relativos a uma responsabilidade objectiva da Comunidade, que o seu prejuízo não revestia um carácter anormal, o Tribunal de Primeira Instância seguiu um raciocínio ilógico e violou determinados princípios jurisprudenciais bem assentes.
Com os acórdãos recorridos, o Tribunal de Primeira Instância não respeitou designadamente o duplo requisito segundo o qual, para poder ser qualificado de normal, um prejuízo deve ser, por um lado, previsível e, por outro, inerente às actividades do sector em causa.
Com efeito, segundo a FIAMM e a Fedon, um prejuízo causado por sanções aduaneiras adoptadas por um Estado terceiro no sector dos acumuladores estacionários ou dos estojos para óculos na sequência de um litígio no sector da banana não é inerente aos dois primeiros sectores referidos, o que é atestado pelo artigo 22.
o
, n.
o
3, alínea a), do MRL. Este prejuízo é tanto menos previsível quanto apresenta um carácter punitivo inédito e não tem precedente na história do GATT e da OMC e nas relações entre a Comunidade e os Estados Unidos da América.
O raciocínio do Tribunal de Primeira Instância, segundo o qual o prejuízo sofrido não é anormal, na medida em que o artigo 22.
o
, n.
o
3, do MRL autoriza a adopção de medidas de retaliação, é contraditório. Considerar que um dano é normal porque é consequência de um acto autorizado pelo direito aplicável equivale, com efeito, a negar a possibilidade de um dano causado por um acto lícito poder dar lugar a responsabilidade, o que, contudo, admitem os acórdãos recorridos.
O Conselho considera que o Tribunal de Primeira Instância decidiu com razão que os prejuízos alegados se inserem nos riscos normais que um exportador deve assumir no estado actual da organização do comércio mundial.
No entanto, contesta determinados fundamentos dos acórdãos recorridos e solicita ao Tribunal de Justiça que proceda a diversas substituições de fundamentos nestes pontos ou que, ao decidir sobre os recursos subordinados que interpõe a este respeito, anule parcialmente os referidos acórdãos.
Em primeiro lugar, na medida em que apenas metade das ordens jurídicas dos Estados-Membros prevê a possibilidade, que além disso é estritamente delimitada, de obter o ressarcimento de um prejuízo resultante de determinados actos lícitos da autoridade pública, o Conselho impugna a afirmação que consta dos n.
os
160 do acórdão FIAMM e 153 do acórdão Fedon, segundo a qual existe um princípio geral comum aos Estados-Membros que permite a responsabilização da Comunidade sem actuação ilícita dos seus órgãos.
Mesmo admitindo que este princípio possa existir, o Tribunal de Primeira Instância, de qualquer modo, não teve razão ao considerar que o mesmo se poderia aplicar num caso como o em apreço, designadamente, porque:
—
uma responsabilidade por omissão normativa viola a livre escolha inerente ao direito de iniciativa da Comissão e a margem de discricionariedade do legislador, pondo em questão a separação dos poderes e o equilíbrio institucional queridos pelo Tratado;
—
a inexistência de proporcionalidade entre a responsabilidade da Comunidade por acto normativo ilícito, sujeito a condições muito estritas no que respeita à ilicitude da actuação, e a responsabilidade por omissão normativa lícita, que apenas dependeria da verificação de um prejuízo especial e anormal e que, portanto, seria gerada mais facilmente, traduziria uma incoerência;
—
a posição assim adoptada pelo Tribunal de Primeira Instância está em contradição com o raciocínio que seguiu para concluir pela impossibilidade de invocar as regras da OMC numa acção de indemnização com base em actuação ilícita da Comunidade, em particular com a necessidade de não privar os órgãos comunitários da margem de manobra de que gozam os órgãos do parceiros comerciais da Comunidade.
Em segundo lugar, nos acórdãos recorridos, o Tribunal de Primeira Instância concluiu erradamente pela existência de um prejuízo determinado, uma vez que a FIAMM e a Fedon não demonstraram, com efeito, nem a existência, nem a extensão, nem o montante exacto desse prejuízo.
Em terceiro lugar, e quanto ao nexo de causalidade, o Tribunal de Primeira Instância não teve em conta o requisito segundo o qual o prejuízo deve resultar de modo suficientemente directo da actuação da instituição em causa. Não há, efectivamente, nenhum automatismo entre a decisão do ORL de 25 de Setembro de 1997 e a instituição do direito aduaneiro em causa, uma vez que os Estados Unidos da América decidiram de modo discricionário quanto ao princípio da aplicação deste, aos produtos afectados e ao montante dos direitos, quando teriam podido aceitar as compensações oferecidas pela Comunidade.
A Comissão também considera que, nos acórdãos recorridos, o Tribunal de Primeira Instância concluiu correctamente que não se verificava um prejuízo anormal. Para que um prejuízo seja normal não se exige, nomeadamente, que o risco da sua ocorrência seja inerente ao sector de actividade do operador. O envolvimento no comércio internacional é acompanhado, qualquer que seja o mercado de produtos considerado, pelo risco de ver um país importador adoptar decisões que influenciam as trocas pelas razões mais diversas.
Concluindo que o segundo fundamento do recurso deve ser julgado improcedente, a Comissão entende, porém, à semelhança do Conselho, que o Tribunal de Primeira Instância cometeu diversos erros de direito no que respeita à problemática da responsabilidade da Comunidade sem actuação ilícita dos seus órgãos. No entanto, uma vez que a parte decisória dos acórdãos recorridos é fundada, solicita ao Tribunal de Justiça que proceda a diversas substituições de fundamentos a este respeito.
Em primeiro lugar, quanto à afirmação relativa à própria existência do princípio desta responsabilidade, o Tribunal de Primeira Instância não podia, segundo a Comissão, proceder a uma inovação tão considerável contentando-se com a fundamentação vaga contida nos n.
os
159 do acórdão FIAMM e 152 do acórdão Fedon.
Com efeito, este princípio nunca foi reconhecido pela jurisprudência, que nunca deu uma resposta definitiva a esta questão, limitando-se, a este respeito, a formular um quadro de referência puramente eventual sem fixar quaisquer requisitos, domínios e hipóteses em que esta responsabilidade poderia ter lugar.
Além disso, ao enunciar, nos n.
os
160 do acórdão FIAMM e 153 do acórdão Fedon, os requisitos a que está sujeita esta responsabilidade, o Tribunal de Primeira Instância considerou implícita mas necessariamente que o referido princípio de responsabilidade se aplica no tipo de situações abrangidas pelo presente caso, sem, contudo, verificar se esta conclusão se justificava à luz dos princípios comuns às ordens jurídicas dos Estados-Membros.
Em particular, o Tribunal de Primeira Instância não centrou o seu exame nos casos de responsabilidade dos poderes públicos decorrentes da actividade legislativa, referindo-se, pelo contrário, nos n.
os
159 do acórdão FIAMM e 152 do acórdão Fedon, de forma muito geral à possibilidade de obter ressarcimento do autor de um dano sem culpa da sua parte.
Ora, o exame das 25 ordens jurídicas dos Estados-Membros indica que, diversamente de casos como a expropriação por utilidade pública ou a indemnização pelo Estado de danos causados por uma actividade perigosa exercida pelo Estado ou em razão de uma relação particular que o liga à vítima, que não são relevantes para o caso em apreço, qualquer obrigação de indemnização por acto público lícito adoptado no exercício de um poder de apreciação amplo, em razão, por exemplo, de considerações de solidariedade ou de equidade, é desconhecida designadamente nos direitos de um grande número de Estados-Membros. Quando este tipo de responsabilidade se encontra, em circunstâncias excepcionais, nas ordens jurídicas de certos Estados-Membros, está, em regra, limitada aos actos administrativos, com a notável excepção do direito francês, único que admite claramente este tipo de responsabilidade na actividade legislativa, desde que o dano seja anormal, especial, grave e directo, que o legislador não prossiga interesses gerais e que o princípio do ressarcimento de danos não tenha sido excluído.
Além disso, o princípio próprio do direito francês não pode ser transposto para a ordem jurídica comunitária. Com efeito, enquanto o fundamento deste princípio reside na circunstância de que, em França, está excluída a fiscalização jurisdicional da constitucionalidade das leis pelo Conseil d’État, a ordem jurídica comunitária prevê, por seu turno, uma fiscalização da legalidade dos actos do legislador à luz do Tratado e dos princípios fundamentais, bem como uma possibilidade de responsabilização da Comunidade em caso de violação destas normas superiores.
Em segundo lugar, a Comissão considera que, ao concluir, nos acórdãos recorridos, pela existência de um prejuízo real e certo, o Tribunal de Primeira Instância, entre outras coisas, desvirtuou a sua argumentação, não verificou concretamente o carácter real e certo deste prejuízo e violou os princípios relativos ao ónus da prova.
Em terceiro lugar, a Comissão entende, por razões análogas às expostas pelo Conselho, que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro na qualificação jurídica dos factos ao concluir que o requisito relativo ao nexo de causalidade estava preenchido no caso em apreço.
O Reino de Espanha também pede que o segundo fundamento do recurso seja julgado improcedente. O facto de serem impostas medidas de retaliação no âmbito da OMC, incluindo em sectores que não constituem objecto de litígio, não contém nada de imprevisível nem de excepcional, como o atesta a prática.
Com o recurso subordinado que interpôs no processo C-120/06 P e nas suas alegações de intervenção apresentadas no processo C-121/06 P, o Reino de Espanha pede, além disso, a anulação dos acórdãos recorridos na medida em que o Tribunal de Primeira Instância considerou que o direito comunitário comporta, como princípio geral comum aos Estados-Membros, um sistema de responsabilidade por actos lícitos. Acresce que, ao atribuir a este princípio um tão amplo alcance como o que decorre das condições enunciadas nos n.
os
160 do acórdão FIAMM e 153 do acórdão Fedon, o Tribunal de Primeira Instância não teve em conta a declaração que ele próprio proferiu nos n.
os
159 do acórdão FIAMM e 152 do acórdão Fedon.
O facto de admitir a possibilidade de uma responsabilidade da Comunidade por omissão normativa, mesmo quando não possa ser invocada pela pessoa lesada nenhuma regra que obrigue a Comunidade a agir, levaria, além disso, a ignorar o princípio da reciprocidade que o Tribunal de Primeira Instância invocou para rejeitar a possibilidade de uma responsabilidade por actuação ilícita.
Nas suas observações sobre as alegações de intervenção do Reino de Espanha, a Fedon alega que o Tribunal de Primeira Instância considera correctamente que um princípio de responsabilidade por actuação lícita dos órgãos comunitários foi reconhecido e delimitado por jurisprudência constante, como o Tribunal de Justiça relembrou no acórdão Dorsch Consult/Conselho e Comissão, já referido.
Segundo a Fedon, o artigo 288.
o
, segundo parágrafo, CE, na medida em que visa garantir o princípio fundamental do Estado de direito que protege os particulares e, em particular, os seus direitos de propriedade e de iniciativa económica, e atendendo à orientação liberal da ordem jurídica comunitária, devia ser interpretado de modo a favorecer os princípios mais liberais que caracterizam as ordens jurídicas dos Estados-Membros. Além disso, numa União composta por 25 Estados-Membros, esta disposição deveria ser objecto de uma interpretação flexível, sob pena de se tornar inaplicável. No caso em apreço, não devem, todavia, ser tidas em conta as ordens jurídicas dos novos Estados-Membros, dado que o alargamento correspondente é posterior aos factos do presente caso.
O fundamento do Reino de Espanha, relativo designadamente ao facto de o comportamento censurado consistir numa omissão, é inadmissível por não ter sido invocado em primeira instância. De qualquer modo, a responsabilidade da Comunidade pode ser invocada tanto por omissões como por actos das instituições.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Através do primeiro fundamento dos respectivos recursos subordinados, o Conselho pediu, designadamente a anulação dos acórdãos FIAMM e Fedon e o Reino de Espanha pediu a anulação do acórdão FIAMM com base no argumento de que o Tribunal de Primeira Instância cometeu erros de direito ao admitir um princípio de responsabilidade da Comunidade sem actuação ilícita imputável aos seus órgãos ou, em qualquer caso, ao considerar que este princípio é aplicável a um comportamento como o do caso em apreço. Não tendo interposto recurso subordinado, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que mantenha o dispositivo dos acórdãos recorridos, mas proceda a uma substituição de fundamentos quanto a estes aspectos.
Na medida em que as críticas assim formuladas contestam a própria existência ou aplicabilidade do regime de responsabilidade aplicado pelos acórdãos recorridos, importa examiná-las com prioridade no caso em apreço.
Com efeito, importa assinalar que, se se concluísse que o erro de direito invocado existiu, já não seria necessário decidir quanto ao segundo fundamento dos recursos principais, relativo ao carácter anormal do dano sofrido, nem quanto aos dois outros fundamentos dos recursos subordinados relativos, um, à inexistência de carácter certo do dano e, o outro, à inexistência de nexo de causalidade, uma vez que o regime de responsabilidade a que se referem essas três condições não existiria ou não seria aplicável.
Quanto ao primeiro fundamento dos recursos subordinados e aos pedidos de substituição de fundamentos, relativos à inexistência de um regime de responsabilidade objectiva como o reconhecido pelos acórdãos recorridos
A título liminar, importa assinalar que, segundo a jurisprudência constante recordada no n.
o
106 do presente acórdão, resulta do artigo 288.
o
, segundo parágrafo, CE que a responsabilização da Comunidade a título de responsabilidade extracontratual e o exercício do direito ao ressarcimento do prejuízo estão subordinados a um conjunto de requisitos no que respeita à ilegalidade do comportamento censurado às instituições, à efectividade do dano e à existência de nexo de causalidade entre este comportamento e o prejuízo invocado.
O Tribunal de Justiça relembrou também reiteradamente que não se pode considerar que a Comunidade incorra em responsabilidade sem estarem preenchidos todos os requisitos a que está subordinada a obrigação de ressarcimento do prejuízo definida no artigo 288.
o
, segundo parágrafo, CE (acórdão Oleifici Mediterranei/CEE, já referido, n.
o
17).
Assim, o Tribunal de Justiça decidiu que, quando declara que nenhum acto ou nenhuma omissão de uma instituição tem carácter ilegal, não estando, assim, preenchido o primeiro requisito a que está sujeita a responsabilidade extracontratual da Comunidade, na acepção do artigo 288.
o
, segundo parágrafo, CE, o juiz comunitário pode julgar a acção improcedente na íntegra, sem que seja necessário analisar os outros requisitos dessa responsabilidade, ou seja, a efectividade do dano e a existência de nexo de causalidade entre o comportamento das instituições e o prejuízo invocado (v., designadamente, acórdão KYDEP/Conselho e Comissão, já referido, n.
os
80 e 81).
A jurisprudência do Tribunal de Justiça que consagra, nos termos do artigo 288.
o
, segundo parágrafo, CE, a existência do regime de responsabilidade extracontratual da Comunidade por actuação ilegal das suas instituições e os requisitos de aplicação deste regime está, assim, firmemente assente. Ao invés, o mesmo não acontece no que respeita ao regime de responsabilidade extracontratual da Comunidade na falta dessa actuação ilegal.
Contrariamente ao afirmado pelo Tribunal de Primeira Instância nos acórdãos recorridos, não se pode, em primeiro lugar, deduzir da jurisprudência anterior a estes acórdãos que o Tribunal de Justiça tenha reconhecido o princípio deste último regime.
Como o Tribunal de Justiça recordou designadamente no n.
o
18 do acórdão Dorsch Consult/Conselho e Comissão, já referido, que o Tribunal de Primeira Instância menciona nos n.
os
160 do acórdão FIAMM e 153 do acórdão Fedon, o Tribunal de Justiça limitou-se até ao presente, ao invés, nos termos de uma jurisprudência constante, a precisar alguns dos requisitos a que esta responsabilidade poderia estar subordinada no caso de o princípio da responsabilidade da Comunidade por facto lícito dever ser reconhecido em direito comunitário (v., igualmente, em termos análogos, acórdão de 6 de Dezembro de 1984, Biovilac/CEE,
59/83, Recueil, p. 4057
, n.
o
28). Foi somente a esse título que o Tribunal de Justiça relembrou a este respeito, no n.
o
19 do acórdão Dorsch Consult/Conselho e Comissão, já referido, que, se o princípio desta responsabilidade viesse a ser reconhecido, teriam de se verificar pelo menos três condições cumulativas, isto é, a realidade do prejuízo, a existência de um nexo de causalidade entre este e o acto em causa, bem como o carácter anormal e especial deste prejuízo.
Em seguida, em relação ao regime de responsabilidade reconhecido pelo direito comunitário, o Tribunal de Justiça, embora recordando que é para os princípios gerais comuns aos direitos dos Estados-Membros que o artigo 288.
o
, segundo parágrafo, CE remete em matéria de responsabilidade extracontratual da Comunidade por danos causados pelas suas instituições ou pelos seus agentes no exercício das suas funções, considerou que o princípio assim expressamente estabelecido, nesse artigo 288.
o
, da responsabilidade extracontratual da Comunidade mais não é do que uma expressão do princípio geral de direito reconhecido pelas ordens jurídicas dos Estados-Membros, segundo o qual uma acção ou omissão ilegal dá origem à obrigação de reparar o prejuízo causado (acórdão Brasserie du pêcheur e Factortame, já referido, n.
os
28 e 29).
Tratando-se mais especificamente da responsabilidade resultante da actividade normativa, muito cedo o Tribunal de Justiça assinalou que, embora os princípios que, nos sistemas jurídicos dos Estados-Membros, regem a responsabilidade dos poderes públicos por prejuízos causados aos particulares por actos normativos variem consideravelmente de um Estado-Membro para outro, é, todavia, possível constatar que os actos normativos em que se traduzem as opções de política económica só excepcionalmente e em circunstâncias singulares é que geram a responsabilidade dos poderes públicos (acórdão Bayerische HNL Vermehrungsbetriebe e o./Conselho e Comissão, já referido, n.
o
5).
Assim, o Tribunal de Justiça decidiu, designadamente, que só há responsabilidade da Comunidade resultante de um acto normativo que implique opções de política económica, atendendo ao disposto no artigo 288.
o
, segundo parágrafo, CE, em presença de uma violação suficientemente caracterizada de uma regra superior de direito destinada a proteger os particulares (v., designadamente, acórdãos de 13 de Junho de 1972, Compagnie d’approvisionnement, de transport et de crédit e Grands Moulins de Paris/Comissão,
9/71 e 11/71, Recueil, p. 391
, n.
o
13,
Colect., p. 131
; Bayerische HNL Vermehrungsbetriebe e o./Conselho e Comissão, já referido, n.
o
4; de 8 de Dezembro de 1987, Les Grands Moulins de Paris/CEE,
50/86, Colect., p. 4833
, n.
o
8; e de 6 de Junho de 1990, AERPO e o./Comissão,
C-119/88, Colect., p. I-2189
, n.
o
18).
A este respeito, o Tribunal de Justiça precisou ainda que a norma jurídica cuja violação deve ser declarada deve ter por objecto conferir direitos aos particulares [v., neste sentido, designadamente, acórdãos de 4 de Julho de 2000, Bergaderm e Goupil/Comissão,
C-352/98 P, Colect., p. I-5291
, n.
os
41 e 42, e de 19 de Abril de 2007, Holcim (Deutschland)/Comissão,
C-282/05 P, Colect., p. I-2941
, n.
o
47].
O Tribunal de Justiça indicou ainda que a concepção restritiva da responsabilidade da Comunidade decorrente do exercício das suas actividades normativas se explica pelo facto de, por um lado, o exercício da função legislativa, mesmo quando existe uma fiscalização jurisdicional da legalidade dos actos, não dever ser dificultado pela perspectiva de pedidos de indemnização sempre que o interesse geral da Comunidade imponha que se adoptem medidas normativas susceptíveis de prejudicar os interesses dos particulares e de, por outro, num contexto normativo que se caracteriza pela existência de um amplo poder de apreciação, indispensável à execução de uma política comunitária, só existir responsabilidade da Comunidade se a instituição em causa tiver violado de forma manifesta e grave os limites que se impõem ao exercício dos seus poderes (v., designadamente, acórdão Brasserie du pêcheur e Factortame, já referido, n.
o
45).
Por último, há que concluir a este respeito que, embora o exame comparativo das ordens jurídicas dos Estados-Membros tenha permitido ao Tribunal de Justiça proceder muito cedo à declaração recordada no n.
o
170 do presente acórdão, a respeito da convergência destas ordens jurídicas no reconhecimento de um princípio de responsabilidade em presença de uma acção ou de uma omissão ilegal de uma autoridade, mesmo de natureza normativa, o mesmo não acontece, de modo algum, no que respeita à existência eventual de um princípio de responsabilidade em presença de um acto ou de uma omissão lícitas da autoridade pública, em particular quando estes sejam de natureza normativa.
Atendendo ao conjunto das considerações precedentes, importa concluir que, no estado actual do direito comunitário, não existe um regime de responsabilidade que permita desencadear a responsabilidade da Comunidade por um comportamento no âmbito da sua competência normativa numa situação em que a eventual desconformidade desse comportamento com os acordos OMC não pode ser invocada perante o juiz comunitário.
Ora, importa recordar que, no caso em apreço, o comportamento que as recorrentes alegam ter-lhes causado um dano se insere no âmbito da criação de uma organização comum de mercado, enquadrando-se manifestamente na esfera da actividade normativa do legislador comunitário.
A este respeito, é indiferente que o referido comportamento deva ser analisado como um acto positivo, a saber, a adopção dos Regulamentos n.
os
1637/98 e 2362/98 na sequência da decisão do ORL de 25 de Setembro de 1997, ou como uma omissão, a saber, o facto de não terem sido adoptados actos adequados a assegurar uma correcta execução desta decisão. Com efeito, a abstenção das instituições comunitárias pode também fazer parte da função legislativa da Comunidade, designadamente no âmbito do contencioso da responsabilidade (v., neste sentido, acórdão Les Grands Moulins de Paris/CEE, já referido, n.
o
9).
De todas as considerações precedentes resulta que, ao reconhecer nos acórdãos recorridos a existência de um regime de responsabilidade extracontratual da Comunidade por exercício lícito das suas actividades que se inserem na esfera normativa, o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito.
A este respeito, impõem-se, porém, duas precisões.
Em primeiro lugar, cumpre assinalar que a declaração que consta do n.
o
179 do presente acórdão é feita sem prejuízo do amplo poder de apreciação de que dispõe o legislador comunitário para apreciar se, na adopção de um dado acto normativo, a consideração de determinados efeitos prejudiciais que resultem dessa adopção justifica que se prevejam determinadas formas de indemnização (v., neste sentido, em matéria de política agrícola, acórdão de 10 de Julho de 2003, Booker Aquaculture e Hydro Seafood,
C-20/00 e C-64/00, Colect., p. I-7411
, n.
o
85).
Em segundo lugar, importa recordar que, segundo jurisprudência constante, os direitos fundamentais são parte integrante dos princípios gerais de direito cujo respeito é assegurado pelo Tribunal de Justiça.
Tratando-se mais em particular do direito de propriedade e do livre exercício das actividades profissionais, o Tribunal de Justiça já reconheceu há muito tempo o seu carácter de princípios gerais do direito comunitário, assinalando, contudo, que não constituem prerrogativas absolutas, devendo ser tomados em consideração por referência à sua função na sociedade. Por conseguinte, considerou que podem ser aplicadas restrições ao exercício do direito de propriedade e ao livre exercício de uma actividade profissional, designadamente no quadro de uma organização comum de mercado, na condição de essas restrições corresponderem efectivamente a objectivos de interesse geral prosseguidos pela Comunidade e não constituírem, atento o objectivo prosseguido, uma intervenção desmedida e intolerável que ponha em causa a própria substância dos direitos assim garantidos (v., designadamente, acórdãos de 11 de Julho de 1989, Schräder HS Kraftfutter,
265/87, Colect., p. 2237
, n.
o
15; Alemanha/Conselho, já referido, n.
o
78; e de 30 de Junho de 2005, Alessandrini e o./Comissão,
C-295/03 P, Colect., p. I-5673
, n.
o
86).
Por conseguinte, um acto normativo cuja aplicação conduz a restrições ao direito de propriedade e ao livre exercício de uma actividade profissional, susceptíveis de pôr em causa de forma desmedida e intolerável a própria substância dos referidos direitos, eventualmente por não ter previsto precisamente uma indemnização adequada para evitar ou corrigir o referido prejuízo, pode implicar a responsabilidade extracontratual da Comunidade.
Atendendo às características dos presentes processos, importa igualmente recordar que resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que um operador económico não pode reivindicar um direito de propriedade sobre uma quota de mercado que detinha num determinado momento, dado que essa quota de mercado constitui apenas uma posição económica momentânea sujeita aos imprevistos de uma alteração das circunstâncias (v., neste sentido, designadamente, acórdãos, já referidos, Alemanha/Conselho, n.
o
79, e Alessandrini e o./Comissão, n.
o
88). O Tribunal de Justiça precisou igualmente que não se podem alargar as garantias conferidas pelo direito de propriedade ou pelo princípio geral que garante o livre exercício de uma profissão à protecção de meros interesses ou possibilidades de índole comercial, cujo carácter aleatório é inerente à própria essência da actividade económica (acórdão de 14 de Maio de 1974, Nold/Comissão,
4/73, Colect., p. 283
, n.
o
14).
Assim, um operador cuja actividade consista designadamente na exportação para os mercados dos Estados terceiros deve ter consciência de que a posição comercial de que dispõe num determinado momento pode ser afectada e modificada por diversas circunstâncias, entre as quais se conta a eventualidade, de resto expressamente prevista e regulamentada no artigo 22.
o
do MRL, de que um Estado terceiro adopte medidas de suspensão de concessões em reacção à atitude adoptada pelos seus parceiros comerciais no âmbito da OMC e escolha livremente, nessa perspectiva e como resulta do artigo 22.
o
, n.
o
3, alíneas a) e f), do MRL, mercadorias sobre as quais as referidas medidas vão incidir.
Ainda que resulte dos n.
os
176 e 179 do presente acórdão que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito, importa recordar que decorre de jurisprudência constante que, se os fundamentos de um acórdão do Tribunal de Primeira Instância revelarem uma violação do direito comunitário, mas a sua parte decisória se mostrar fundada por outros fundamentos jurídicos, deve ser negado provimento ao recurso dele interposto (v., designadamente, acórdãos de 15 de Dezembro de 1994, Finsider/Comissão,
C-320/92 P, Colect., p. I-5697
, n.
o
37; de 16 de Dezembro de 1999, CES/E,
C-150/98 P, Colect., p. I-8877
, n.
o
17; e de 13 de Julho de 2000, Salzgitter/Comissão,
C-210/98 P, Colect., p. I-5843
, n.
o
58).
É o que ocorre no caso em apreço. Com efeito, o Tribunal de Justiça declarou que, no seu estado actual, o direito comunitário não prevê um regime de responsabilidade que permita responsabilizar a Comunidade por um acto normativo numa situação em que a eventual desconformidade desse acto com os acordos OMC não possa ser invocada perante o juiz comunitário. Ora, os pedidos de indemnização das recorrentes visavam precisamente a responsabilização da Comunidade em razão de um acto desse tipo. Nestas condições, o Tribunal de Primeira Instância não podia deixar de julgar improcedentes estes pedidos, independentemente dos argumentos invocados pelas recorrentes para os fundamentar (v., por analogia, acórdão Salzgitter/Comissão, já referido, n.
o
59). Por conseguinte, o Tribunal de Primeira Instância seria obrigado a julgar improcedentes os pedidos das recorrentes nessa base, se não tivesse cometido o erro de direito que o levou a julgá-los improcedentes com base noutros motivos (v., por analogia, acórdãos, já referidos, Finsider/Comissão, n.
o
38, e CES/E, n.
o
18).
Por conseguinte, ainda que seja fundado, o primeiro fundamento invocado em apoio dos recursos subordinados é inoperante, pelo que deve ser julgado improcedente (v., por analogia, acórdão Salzgitter/Comissão, já referido, n.
o
60).
Quanto ao segundo fundamento dos recursos principais e ao segundo e terceiro fundamentos dos recursos subordinados
Atendendo à conclusão a que se chegou no n.
o
176 do presente acórdão e às considerações expostas no n.
o
163 do presente acórdão, não há que examinar o segundo fundamento dos recursos principais, relativo ao carácter anormal do dano alegadamente sofrido pelas recorrentes, nem o segundo e terceiro fundamentos dos recursos subordinados, relativos, um, à inexistência de carácter certo do dano e, o outro, à inexistência de nexo de causalidade entre este mesmo dano e a actuação das instituições comunitárias.
Quanto aos pedidos de indemnização em razão da duração do processo em primeira instância
Argumentos das partes
A título subsidiário, a FIAMM e a Fedon pedem uma indemnização equitativa, atendendo à duração excessiva do processo em primeira instância.
Invocando o acórdão de 17 de Dezembro de 1998, Baustahlgewebe/Comissão (
C-185/95 P, Colect., p. I-8417
, n.
os
26 a 49), a FIAMM alega, a este respeito, em primeiro lugar, que o processo reveste para ela uma importância financeira considerável, em segundo lugar, que as questões de facto são muito claras no caso em apreço, em terceiro lugar, que nenhuma das partes contribuiu com a sua actuação para prolongar o processo e, em quarto lugar, que o Tribunal de Primeira Instância não se deparou com situações excepcionais.
A Comissão pede que os pedidos da FIAMM e da Fedon sejam declarados inadmissíveis quanto a este ponto.
Quanto ao recurso da Fedon, a sua inadmissibilidade é, desde logo, imposta pelo artigo 112.
o
, n.
o
1, alínea c), do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, dado que a Fedon não fundamentou de todo o seu pedido.
Quanto aos dois recursos, a inadmissibilidade destes impõe-se, em seguida,
ratione materiae
. Por um lado, como resulta dos artigos 57.
o
e 58.
o
do Estatuto do Tribunal de Justiça, um recurso não pode ter por objecto factos novos que não tenham sido já apresentados em primeira instância. Por outro lado, a duração do processo no Tribunal de Primeira Instância não pode ser qualificada de irregularidade processual, uma vez que não teve incidência na resolução dos litígios.
Por último, a referida inadmissibilidade justifica-se igualmente
ratione personae
, dado que a Comunidade é representada no presente processo pelo Conselho e pela Comissão e não pelo Tribunal de Justiça, do qual faz parte integrante o Tribunal de Primeira Instância, ao qual se imputa, no caso em apreço, o facto gerador da responsabilidade invocada.
Por outro lado, um ressarcimento fundado na equidade, à semelhança do que foi concedido no processo no qual foi proferido o acórdão Baustahlgewebe/Comissão, já referido, não seria concebível no presente caso, uma vez que a FIAMM e a Fedon não estão obrigadas a pagar ao orçamento comunitário um montante susceptível de ser reduzido.
Por último, a duração do processo no Tribunal de Primeira Instância explica-se, em qualquer caso, pela complexidade dos processos, por imprevistos da tramitação relacionados com a apensação dos diversos processos intentados em cinco línguas do processo diferentes e implicando três instituições e um interveniente, pela reatribuição a uma formação alargada, bem como pela circunstância de o processo em que foi proferido o acórdão Van Parys, já referido, que suscitava questões de princípio semelhantes, estar pendente no Tribunal de Justiça.
Segundo o Reino de Espanha, os pedidos da FIAMM e da Fedon são inadmissíveis por não terem sido formulados em primeira instância, não tendo, assim, podido ser tratados nos acórdãos recorridos.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Os pedidos das recorrentes destinados a obter uma compensação equitativa por o processo no Tribunal de Primeira Instância ter alegadamente excedido o prazo razoável não podem ser acolhidos no caso em apreço.
Quanto ao pedido da Fedon, basta declarar que este pedido, que figura no
petitum
da petição, não foi, contudo, objecto de qualquer menção no corpo desta.
Ora, nos termos do artigo 112.
o
, n.
o
1, alínea c), do Regulamento de Processo, um recurso deve conter os fundamentos e argumentos jurídicos invocados. Dado que estes fundamentos e argumentos, que se distinguem das conclusões do recurso, referidas, por seu turno, neste mesmo artigo 112.
o
, n.
o
1, alínea d), não constam da petição da Fedon, o pedido de indemnização equitativa apresentado por esta, que é desprovido de qualquer fundamentação, deve ser declarado manifestamente inadmissível.
Quanto ao pedido da FIAMM, cumpre lembrar que, na falta de qualquer indício de que a duração do processo tenha tido reflexos sobre a solução dada ao litígio, o fundamento relativo ao facto de a tramitação no Tribunal de Primeira Instância ter ultrapassado as exigências do respeito do prazo razoável não pode, em regra, levar à anulação do acórdão proferido por este (v., neste sentido, acórdão Baustahlgewebe/Comissão, já referido, n.
o
49).
No presente processo, a FIAMM não alegou, de resto, que a duração pretensamente excessiva do processo tenha tido reflexos sobre a solução dada ao litígio nem pediu que o acórdão FIAMM fosse anulado com esse fundamento.
Ora, como resulta do artigo 113.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo, as conclusões de qualquer recurso devem ter como objecto a anulação, total ou parcial, da decisão do Tribunal de Primeira Instância, e, sendo caso disso, o provimento, no todo ou em parte, dos pedidos apresentados em primeira instância.
A este respeito, importa assinalar que, no processo em que foi proferido o acórdão Baustahlgewebe/Comissão, já referido, invocado pela FIAMM, o recurso submetido à apreciação do Tribunal de Justiça tinha por objecto um acórdão do Tribunal de Primeira Instância em que este, no exercício da competência de plena jurisdição de que dispõe para esse fim, tinha aplicado à recorrente uma coima por infracção das regras de concorrência, competência de plena jurisdição que o Tribunal de Justiça também pode exercer quando anula um tal acórdão do Tribunal de Primeira Instância e decide sobre o recurso.
No n.
o
33 do referido acórdão, o Tribunal de Justiça recordou, a este respeito, o direito da recorrente a um julgamento equitativo num prazo razoável e, designadamente, a que fosse apreciada a justeza das acusações de violação do direito da concorrência que lhe foram imputadas pela Comissão e das coimas que lhe foram aplicadas a este respeito.
Tendo considerado que este prazo tinha, no caso em apreço, sido excedido pelo Tribunal de Primeira Instância, o Tribunal de Justiça decidiu, por razões de economia processual e para garantir uma reparação imediata e efectiva desta irregularidade processual, que uma anulação e uma reforma do acórdão do Tribunal de Primeira Instância limitadas à questão da fixação do montante da coima permitiam no caso em apreço a concessão da compensação equitativa requerida (acórdão Baustahlgewebe/Comissão, já referido, n.
os
47, 48 e 141).
Pelo contrário, o presente recurso tem por objecto um acórdão do Tribunal de Primeira Instância que julgou improcedente uma acção de indemnização baseada no artigo 288.
o
, segundo parágrafo, CE.
Por conseguinte, a anulação deste acórdão não pode conduzir à concessão de uma compensação equitativa em razão da duração excessiva do processo no Tribunal de Primeira Instância pela via da reforma do acórdão recorrido, dado que, em tal processo, o Tribunal de Primeira Instância não é de modo nenhum chamado a condenar os demandantes no pagamento de um montante do qual essa compensação equitativa pudesse ser eventualmente deduzida, tal como o não é o Tribunal de Justiça no presente recurso.
Nestas condições, o pedido de uma compensação equitativa feita pela FIAMM em razão da duração pretensamente excessiva do processo no Tribunal de Primeira Instância deve igualmente ser julgado inadmissível.
Por outro lado, cumpre precisar que, ainda que a duração do processo no Tribunal de Primeira Instância no caso em apreço tenha efectivamente sido considerável, o carácter razoável do prazo é apreciado em função das circunstâncias próprias de cada processo e, designadamente, da importância do litígio para o interessado, da complexidade do processo, bem como do comportamento do demandante e das autoridades competentes (v., designadamente, acórdãos Baustahlgewebe/Comissão, já referido, n.
o
29, e de 15 de Outubro de 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij e o./Comissão,
C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P a C-252/99 P e C-254/99 P, Colect., p. I-8375
, n.
o
210).
Quanto à actuação da autoridade competente e ao nível de complexidade do processo, há que declarar que a duração considerável da tramitação do processo no Tribunal de Primeira Instância, no caso em apreço, pode explicar-se em larga medida por um conjunto de circunstâncias objectivas relativas ao número de processos paralelos sucessivamente instaurados no Tribunal de Primeira Instância, bem como pela importância das questões jurídicas que suscitaram.
Com efeito, estas circunstâncias permitem explicar a ocorrência de uma série de imprevistos processuais que contribuíram de modo determinante para atrasar a resolução dos litígios em causa e que não podem, no caso vertente, ser considerados anormais, como a apensação, atendendo à sua conexão, de seis processos intentados em diversas línguas do processo diferentes ou ainda a sua reatribuição, primeiro a uma formação alargada, depois a um novo juiz-relator na sequência da cessação de funções do juiz-relator inicialmente designado e, por último, à Grande Secção do Tribunal de Primeira Instância, tendo esta última reatribuição sido acompanhada de uma reabertura da fase oral do processo.
Quanto às despesas
Por força do disposto no artigo 69.
o
, n.
o
2, do Regulamento de Processo, aplicável aos recursos de decisões do Tribunal de Primeira Instância por força do artigo 118.
o
do mesmo regulamento, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. O n.
o
4, primeiro parágrafo, deste artigo 69.
o
prevê que os Estados-Membros que tenham intervindo no processo devem suportar as respectivas despesas.
Dado que o Conselho e a Comissão requerem a condenação nas despesas da FIAMM e da Fedon e que estas foram vencidas, há que condená-las nas despesas.
O Reino de Espanha suportará as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) decide:

1)
É negado provimento aos recursos principais.

2)
É negado provimento aos recursos subordinados.

3)
A Fabbrica italiana accumulatori motocarri Montecchio SpA, a Fabbrica italiana accumulatori motocarri Montecchio Technologies LLC, a Giorgio Fedon & Figli SpA e a Fedon America, Inc., são condenadas a suportar as despesas efectuadas pelo Conselho da União Europeia e pela Comissão das Comunidades Europeias.

4)
O Reino de Espanha suportará as suas próprias despesas.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: italiano.