CELEX: 62001CJ0130
Fördragsbrott
Direktiv 76/464/EEG
Förorening av vattenmiljön
Program för att minska föroreningar i vilka det anges kvalitetsmål för vissa farliga ämnen

Domskäl
1 Europeiska gemenskapernas kommission har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 21 mars 2001, med stöd av artikel 226 EG väckt talan om fastställelse av att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt EG-fördraget genom att, i strid med artikel 7 i rådets direktiv 76/464/EEG av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö (EGT L 129, s. 23; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 46), inte upprätta program för att minska föroreningar med angivande av kvalitetsmål för de 99 farliga ämnen som anges i bilagan till ansökan (nedan kallade de omtvistade ämnena) och genom att inte lämna sammanfattningar av programmen och resultaten av deras genomförande till kommissionen.
Tillämpliga bestämmelser
2 Direktiv 76/464 har, enligt första skälet, till syfte att skydda vattenmiljön i gemenskapen mot förorening, särskilt sådan som orsakas av vissa svårnedbrytbara, giftiga och bioackumulerbara ämnen.
3 I direktiv 76/464 görs i detta avseende åtskillnad mellan två kategorier av farliga ämnen, och i bilagan till direktivet inordnas familjer och grupper av ämnen i förteckning I respektive förteckning II.
4 Förteckning I i bilagan till direktiv 76/464 (nedan kallad förteckning I) avser vissa enskilda ämnen som är särskilt farliga.
5 Det framgår av artiklarna 2 och 3 i direktivet att den ordning som gäller för de ämnen som anges i förteckning I avser att hindra att vatten förorenas av dessa ämnen och att det för varje utsläpp av sådana ämnen krävs att ett förhandstillstånd utfärdas av den behöriga myndigheten i den berörda medlemsstaten med fastställande, i förekommande fall, av utsläppsnormer.
6 För samma ämnen föreskrivs i artikel 6.1 och 6.2 i direktiv 76/464 att rådet, efter förslag från kommissionen, skall fastställa gränsvärden som inte får överskridas i utsläppsnormerna samt kvalitetsmål, vilka huvudsakligen skall fastställas på grundval av ämnenas giftighet, svårnedbrytbarhet och ackumulerbarhet i levande organismer och sediment.
7 Förteckning II i bilagan till direktiv 76/464 (nedan kallad förteckning II) avser ämnen som har en skadlig inverkan på vattenmiljön, vilken inverkan dock kan begränsas till ett givet område och vilken beror på recipientens särskilda egenskaper och belägenhet.
8 Förteckning II omfattar, enligt första strecksatsen i första stycket, bland annat de ämnen som hör till familjerna och grupperna i förteckning I men för vilka sådana gränsvärden för utsläpp som avses i artikel 6 i direktiv 76/464 inte har fastställts av rådet. För närvarande omfattar denna strecksats 99 ämnen som även utgör de omtvistade ämnena, och de omfattas således av den ordning som är tillämplig på ämnena i förteckning II.
9 Den ordning som är tillämplig på de ämnen som anges i förteckning II avser, i enlighet med artikel 2 i direktiv 76/464, att minska förorening av vatten genom dessa ämnen med hjälp av lämpliga åtgärder som medlemsstaterna skall vidta.
10 Åtgärderna preciseras i artikel 7 i direktiv 76/464, vilken har följande lydelse:
"1. För att begränsa förorening av de vatten som avses i artikel 1 genom ämnena i förteckning II skall medlemsstaterna upprätta program, vid vilkas genomförande de metoder som nämns i punkt 2 och 3 skall tillämpas.
2. Förhandstillstånd skall krävas för alla utsläpp som sker till de vatten som avses i artikel 1 och som kan innehålla något av ämnena i förteckning II. Genom tillståndet, som meddelas av den behöriga myndigheten i den berörda medlemsstaten, skall utsläppsnormer fastställas, vilka skall grundas på de kvalitetsmål som fastställs enligt punkt 3.
3. Programmen som avses i punkt 1 skall innehålla kvalitetsmål för vatten, vilka skall överensstämma med befintliga rådsdirektiv.
4. Programmen får även innehålla särskilda bestämmelser om sammansättningen och användningen av ämnen eller grupper av ämnen och varor, varvid hänsyn skall tas till de senaste tekniska framstegen i den utsträckning det framstår som ekonomiskt rimligt.
5. Programmen skall innehålla tidsfrister för genomförandet.
6. Sammanfattningar av programmen och resultaten av deras genomförande skall lämnas till kommissionen.
7. För att säkerställa att programmen genomförs på ett samordnat sätt skall kommissionen i samråd med medlemsstaterna tillse att jämförande utvärderingar regelbundet utförs. Om kommissionen anser det lämpligt, skall den tillställa rådet lämpliga förslag i detta syfte."
11 I direktiv 76/464 föreskrivs inte någon tidsfrist för införlivande av direktivet. I artikel 12.2 stadgas dock att kommissionen, om möjligt inom 27 månader efter anmälan av direktivet, skall överlämna de första förslagen som har utarbetats på grundval av jämförande utvärderingar mellan de program som upprättats av medlemsstaterna till rådet. Kommissionen fann att medlemsstaterna inte var i stånd att förse den med relevanta uppgifter inom denna tidsfrist, och den föreslog, genom skrivelse av den 3 november 1976, att fristen för upprättande av programmen skulle fastställas till den 15 september 1981 och fristen för genomförande av programmen till den 15 september 1986.
12 I artikel 13.1 första och andra styckena i direktiv 76/464, i dess ändrade lydelse enligt rådets direktiv 91/692/EEG av den 23 december 1991 om att standardisera och rationalisera rapporteringen om genomförandet av vissa direktiv om miljön (EGT L 377, s. 48; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 208), föreskrivs följande:
"Vart tredje år skall medlemsstaterna lämna uppgifter till kommissionen om genomförandet av detta direktiv genom en områdesrapport, som även skall omfatta andra relevanta gemenskapsdirektiv. Rapporten skall utarbetas på grundval av frågeformulär eller mallar som kommissionen fastställer enligt förfarandet i artikel 6 i direktiv 91/692/EEG ... . Frågeformuläret eller mallarna skall lämnas till medlemsstaterna sex månader innan den period börjar som rapporten skall avse. Rapporten skall sändas till kommissionen senast nio månader efter utgången av den treårsperiod som rapporten avser.
Den första rapporten skall omfatta perioden 1993-1995."
Det administrativa förfarandet
13 I skrivelse av den 21 augusti 1985 påminde kommissionen den franska regeringen om de skyldigheter som åligger Republiken Frankrike enligt artikel 7 i direktiv 76/464. Som svar på skrivelsen översände den franska regeringen den 31 januari 1986 uppgifter till kommissionen om åtgärder som vidtagits vad gäller föroreningar orsakade av bly, koppar, zink och nickel.
14 Den 31 januari och den 1 februari 1989 hölls möten med nationella experter, under vilka förteckningen över 99 prioriterade ämnen i förteckning II utarbetades. Efter dessa möten anmodade kommissionen den franska regeringen, genom skrivelse av den 26 september 1989, att översända de program för att minska föroreningar som avses i artikel 7 i direktiv 76/464. Den franska regeringen besvarade inte denna skrivelse.
15 Genom skrivelse av den 4 april 1990 anmodade kommissionen på nytt den franska regeringen att översända en uppdaterad förteckning med uppgift om vilka av de omtvistade ämnena som hade släppts ut i Frankrikes vattenmiljö, de kvalitetsmål som gällde när tillstånden för utsläpp beviljades och, i förekommande fall, skälen till att några sådana mål inte hade fastställts, samt en tidsplan med uppgift om vid vilket datum Republiken Frankrike skulle fastställa dessa mål.
16 Den franska regeringen besvarade inte denna skrivelse.
17 Kommissionen sände den 26 februari 1991 en formell underrättelse till den franska regeringen och uppmanade den att inkomma med ett yttrande rörande anmärkningen om att artikel 7 i direktiv 76/464 åsidosatts till följd av att det saknades program för att minska föroreningar som orsakas av de omtvistade ämnena.
18 I skrivelser av den 25 oktober 1991 och den 22 april 1993 gjorde den franska regeringen gällande att åtgärder vidtagits för att införliva artikel 7 i direktivet. Samtidigt bestred den att det var nödvändigt att fastställa kvalitetsmål i siffror för vart och ett av de omtvistade ämnena.
19 Kommissionen ansåg att artikel 7 i direktiv 76/464 hade tillämpats på ett felaktigt sätt, och riktade därför den 18 maj 1993 ett motiverat yttrande till Republiken Frankrike.
20 Genom skrivelser av den 30 juli 1993 och den 20 juni 1996 besvarade den franska regeringen det motiverade yttrandet. Den 26 november 1996 översände denna regering, i enlighet med bestämmelserna i direktiv 91/692, ett flertal rapporter till kommissionen om genomförandet av vattendirektiven, däribland direktiv 76/464.
21 I skrivelse av den 28 november 1998 översände kommissionen, utan att föregripa det fördragsbrottsförfarande som den inlett mot Republiken Frankrike, en begäran om upplysningar till de franska myndigheterna rörande genomförandet av programmen för att minska föroreningar genom de ämnen som anges i förteckning II, med tillämpning av artikel 7 i direktiv 76/464. De franska myndigheterna besvarade inte denna skrivelse.
22 Eftersom kommissionen i det motiverade yttrandet av den 18 maj 1993 hade underlåtit att beakta den franska regeringens skrivelse av den 22 april 1993, preciserade den i ett kompletterande yttrande av den 24 februari 2000 omfattningen av det fördragsbrott som lades Republiken Frankrike till last. Kommissionen uppmanade denna medlemsstat att följa det kompletterande motiverade yttrandet inom två månader från delgivningen.
23 Eftersom kommissionen inte erhöll något svar och eftersom den ansåg att Republiken Frankrike inte hade vidtagit nödvändiga åtgärder inom den föreskrivna fristen för att följa det kompletterande motiverade yttrandet, väckte den förevarande talan.
Prövning i sak
Parternas argument
24 Kommissionen anser att även om det skulle visa sig att Republiken Frankrike har vidtagit vissa åtgärder för att bekämpa föroreningar av vattenmiljön genom de farliga ämnena, kan dessa åtgärder inte anses utgöra program, för att minska föroreningar som orsakas av de omtvistade ämnena, i vilka det anges kvalitetsmål för de vatten i vilka utsläppen sker, i den mening som avses i artikel 7 i direktiv 76/464.
25 Till stöd för sin talan har kommissionen hävdat att de kvalitetsmål som fastställts i den franska lagstiftningen för de vatten i vilka de omtvistade ämnena släpps ut inte överensstämmer med begreppet kvalitetsmål i den mening som avses i artikel 7.3.
26 Kommissionen har även gjort gällande att det vid en undersökning av samtliga åtgärder som den franska regeringen har uppgett utgör åtgärder för att införliva artikel 7 i direktiv 76/464 inte framgår att det vidtagits några åtgärder för att upprätta program enligt direktivet. Kommissionen anser i huvudsak att det rör sig om en rad åtgärder som inte är koordinerade sinsemellan, vilka varken innehåller några frister eller någon tidsplan, och som inte genomför någon konkret och detaljerad plan som föreskriver konkreta mål för minskning av utsläpp vilka skall uppnås inom fastställda tidsfrister. Vidare anser kommissionen att åtgärderna inte har en öppen, fullständig och konsekvent struktur och att de inte heller omfattar samtliga vatten i Frankrike i vilka utsläpp sker.
27 I andra hand har kommissionen hävdat att för det fall program i den mening som avses i direktiv 76/464 faktiskt har införts har de franska myndigheterna varken underrättat kommissionen om dessa program eller om resultatet av deras genomförande, vilket strider mot artikel 7.6 i direktivet.
28 Den franska regeringen har gjort gällande att den har utarbetat och genomfört ett nationellt program för att minska föroreningar som orsakas av de ämnen som avses i förteckning II, och att kommissionen har underrättats om de grundläggande delarna i detta program, även om det skedde först i svaret på den formella underrättelsen. Den franska regeringen har emellertid inte förnekat att utformningen av de handlingar som överlämnades till kommissionen under det administrativa förfarandet har kunnat försvåra förståelsen av den logik som ligger till grund för dess strategi för att införliva direktiv 76/464.
29 Den franska regeringen har angett att programmet för införlivande i huvudsak innefattar dels en skyldighet för industriidkare, vilka huvudsakligen ansvarar för utsläpp av farliga ämnen, att utföra arbeten på de anläggningar som medför alltför omfattande föroreningar, dels åtgärder som gäller hela landet och som omfattar vissa industrisektorer, för att beakta andra källor till förorening som inte går att lokalisera.
30 Det viktigaste inslaget i programmet är utförandet av arbeten för att stoppa föroreningar vid klassade industrianläggningar, och industriidkarna riskerar att inte erhålla tillstånd för verksamheten om utsläppen från dessa anläggningar inte överensstämmer med de kvalitetsmål för vatten som fastställs lokalt. Programmet bygger således i stor utsträckning på loi n° 76-663, du 19 juillet 1976, relative aux installations classées pour la protection de l'environnement (lag nr 77-663 av den 19 juli 1976 om miljöskyddsklassade anläggningar) (JORF av den 20 juli 1976, s. 4320, nedan kallad lag nr 76/663), vilken reglerar antagandet av prefekturkungörelser varigenom tillstånd för verksamheten vid cirka 65 000 anläggningar skall utfärdas. Det är således i tillståndskungörelsen för den enskilda anläggningen som det, med beaktande av vad som är specifikt för anläggningen, fastställs vilka farliga ämnen som kan komma att släppas ut i vattnet, vilken inverkan utsläppen av dessa ämnen kan komma att medföra, och, i förekommande fall, det arbete som industriidkaren är tvungen att utföra samt tidsplanen för utförandet av dessa arbeten.
31 Vad särskilt beträffar anmärkningen att det saknas kvalitetsmål som överensstämmer med föreskrifterna i artikel 7 i direktiv 76/464 har den franska regeringen gjort gällande att den faktiskt har definierat kvalitetsmål för varje vattendrag för sig och att en av parametrarna är omfattningen av industriella utsläpp. Vidare har den översänt kartor till kommissionen som sammanfattar dessa mål. I svaret på den formella underrättelsen angav den franska regeringen att det utarbetats kartor för departementen avseende kvalitetsmålen, och att de fastställda målen anges i kartorna, för varje vattendrag för sig, efter en bedömning av de investeringar som krävs i de olika tänkbara fallen och efter samråd med olika aktörer. Kartorna utgör ramen för ett generellt handlingsprogram för de myndigheter som ansvarar för tillsynen över vattenkvaliteten, och utgör således ett viktigt verktyg för genomförandet av lag nr 76-663. De nämnda uppgifterna påpekades både i det andra svaret på den formella underrättelsen och i svaret på det motiverade yttrandet av den 18 maj 1993.
32 Den franska regeringen har angett att definitionen av kvalitetsmålen regleras genom loi n° 64-1245, du 16 décembre 1964, relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution (lag nr 64-1245 av den 16 december 1964 om förvaltning och indelning av vatten samt bekämpning av vattenföroreningar) (JORF av den 18 december 1964, s. 11258). De två nivåer som är relevanta för definitionen av dessa mål har fastställts genom cirkuläret av den 17 mars 1978 angående politiken för kvalitetsmål för vattendrag, delar av vattendrag, kanaler, sjöar eller dammar.
33 Den franska regeringen har vidare hävdat att kvalitetsmålen definierats i enlighet med bedömningskriterier för den allmänna vattenkvaliteten, vilka har översänts till kommissionen som bilaga till svaromålet. Dessa kriterier utarbetades av Institutet för hydrologisk forskning år 1971 och gör det möjligt att urskilja fem nivåer vad gäller vattenkvalitet (1A: vatten av mycket god kvalitet, 1B: vatten av god kvalitet, 2: vatten av acceptabel eller godkänd kvalitet, 3: förorenat vatten, och 4C: praktiskt taget oanvändbart vatten).
34 Den franska regeringen har i det avseendet uppgett att var och en av dessa nivåer förutsätter att ett stort antal parametrar iakttas. Även om inte alla dessa parametrar rör bekämpningen av de farliga ämnena, avser en av dessa parametrar särskilt koncentrationen i vatten av farliga ämnen som härrör från industriella utsläpp. Det utförs dock inte mätningar av koncentrationen av vart och ett av de omtvistade ämnena i alla berörda vatten.
35 Genom cirkulär nr 90-55 av den 18 maj 1990 angående giftiga utsläpp i vatten lät miljöministeriet genomföra en inventering av industriella utsläpp på regional nivå, som bland annat avsåg de omtvistade ämnena. Inventeringen genomfördes genom undersökningar av de industriella processerna i anläggningarna och genom analyser av de utsläpp som skett. Denna inventering har, enligt den franska regeringen, möjliggjort en omprövning av tillståndskungörelserna för de klassade anläggningarna när det har krävts.
36 Den franska regeringen har uppgett att den, för att konsolidera den rättsliga grunden för regleringen på området, har antagit loi n° 92-3, du 3 janvier 1992, sur l'eau (lag nr 92-3 av den 3 januari 1992 om vatten) (JORF av den 4 januari 1992, s. 2946, nedan kallad lag nr 92-3) och utfärdat kungörelsen av den 1 mars 1993 angående provtagning och konsumtion av vatten liksom angående alla slags utsläpp från tillståndspliktiga anläggningar som miljöskyddsklassats (JORF av den 28 mars 1993, s. 5283, nedan kallad kungörelsen av den 1 mars 1993). Den franska regeringen har uppgett att enligt denna reglering skall inte bara kvalitetsmål fastställas för varje vattendrag för sig och hänsyn tas till dessa mål genom tillämpningen av regleringen för klassade anläggningar, utan även gränsvärden skall fastställas för de ämnen som anges i förteckningarna I och II när det är föreskrivet. Den franska regeringen har även uppgett att dessa nationella gränsvärden kan skärpas på prefekturnivå om prefekten anser det nödvändigt med hänsyn till kvalitetsmålen för vattendragen.
37 Den franska regeringen har även hänvisat till kungörelsen av den 2 februari 1998 angående provtagning och konsumtion av vatten liksom angående alla slags utsläpp från tillståndspliktiga anläggningar som miljöskyddsklassats (JORF av den 3 mars 1998, s. 3247). I artikel 22 i denna kungörelse föreskrivs bland annat att "[g]ränsvärden för utsläpp i vatten skall vara förenliga med kvalitetsmålen för recipientmiljön, riktlinjerna för planen för planering och förvaltning av vatten, och möjligheterna att bedriva fiskodling i miljön", och "[f]ör det ändamålet skall det i tillståndskungörelsen fastställas flera olika nivåer för gränsvärden, beroende på vattenströmmar, halten av löst syre eller andra parametrar som är av betydelse, eller den årstid då utsläppet sker".
38 Kommissionen har inledningsvis gjort gällande att det följer av artikel 7.2 och 7.3 i direktiv 76/464 att kvalitetsmålen utgör en viktig del av de program som föreskrivs i artikeln, vilka blir ofullständiga om kvalitetsmål saknas, samtidigt som de utgör en kvalitetsmätare på grundval av vilken tillstånd till utsläpp kan ges. I avsaknad av program och kvalitetsmål kan tillstånd följaktligen inte ha getts i enlighet med artikel 7.2.
39 Kommissionen har förklarat att kvalitetsmålen skulle ha definierats med hänsyn till vattenmiljön i recipienten och avrinningsområdet och med beaktande av alla utsläpp i ett visst vattenområde oavsett utsläppens art och ursprung. Av detta följer att tillstånd inte kan ges för nya utsläpp av ett visst ämne, oavsett vilka utsläppsnormer som gäller, om den vattenmiljö i vilken man planerar att göra utsläppen innehåller detta ämne i en omfattning som överstiger vad som följer av de tillämpliga kvalitetsmålen.
40 Kommissionen har likaså anfört att de utsläppsnormer som föreskrivs i tillstånden inte kan fastställas på ett generellt och abstrakt sätt utan måste fastställas från fall till fall, i förhållande till situationen i den berörda vattenmiljön, för att kvalitetsmålen skall kunna upprätthållas.
41 Kommissionen har dessutom gjort gällande att identifieringen av de omtvistade ämnena i praktiken har gjort det möjligt för medlemsstaterna att koncentrera sina ansträngningar på namngivna ämnen och har underlättat fastställandet av kvalitetsmål.
42 Kommissionen har undersökt de kvalitetsmål som de franska myndigheterna har uppgett att de genomfört i enlighet med de krav som ställs i direktiv 76/464 och den har därvid funnit att ikraftträdandet av lag nr 92-3, i motsats till vad dessa myndigheter uppgav i sina skrivelser av den 22 april och den 30 juli 1993, inte på något sätt har förändrat - förutsatt att den information som kommissionen har tillgång till är fullständig - den rättsliga betydelsen och tillämpningen av eller innehållet i kvalitetsmålen för de vattendrag som myndigheterna har omnämnt i tidigare skriftväxling. Kommissionen har påpekat att kungörelsen av den 1 mars 1993 upphävdes av Conseil d'État (Frankrike) den 21 oktober 1996. Införlivandet av direktiv 76/464 har därigenom retroaktivt fråntagits sin verkan, utan att kommissionen officiellt har underrättats om detta.
43 Kommissionen har vidare gjort gällande att den franska regeringen under hela det administrativa förfarandet har bestritt att det är nödvändigt att fastställa kvalitetsmål för vart och ett av de omtvistade ämnena. I sin skrivelse av den 25 oktober 1991 uppgav den franska regeringen att kvalitetsmål som särskilt tar sikte på de omtvistade ämnena "inte kommer att leda till någon betydande minskning av vattenföroreningarna" och att de "utgör en lösning som inte är anpassad till det ringa antalet anläggningar". I sin skrivelse av den 22 april 1993 uppgav dessutom den franska regeringen följande: "Eftersom de ämnen som avses i förteckning II är praktiskt taget obegränsade till sitt antal, är det inte möjligt att fastställa ett kvalitetsmål för varje ämne. Av det skälet innehåller kvalitetsmålen de generella parametrar som är bäst lämpade för att återge kvaliteten i naturligt vatten. Nya parametrar kommer att införas så snart det visats att dessa är av relevans." I sin skrivelse av den 30 juli 1993 gjorde den franska regeringen vidare gällande att ett sådant tillvägagångssätt "inte går att tillämpa utan bistånd av administrativa, tekniska och vetenskapliga organ av en storleksordning som är svår att föreställa sig".
44 Kommissionen har hänvisat till punkterna 33-36 i dom av den 11 november 1999 i mål C-184/97, kommissionen mot Tyskland (REG 1999, s. I-7837), i vilken domstolen erinrade om att det utgör ett tvingande krav att fastställa mål för varje vattendrag efter att ha undersökt de vatten i vilka utsläppen sker. Med stöd av detta har kommissionen gjort gällande att den franska regeringens argument rörande de praktiska svårigheter som följer av kommissionens tolkning av begreppet kvalitetsmål är irrelevant och därför inte kan godtas.
45 Kommissionen har hävdat att de kvalitetsmål som fastställts genom prefekturkungörelse, med hänvisning till en klassificering baserad på fem nivåer vad gäller den generella kvaliteten, inte innehåller sådana klara kriterier vad gäller kvaliteten på de vatten i vilka utsläppen sker, i fråga om ämnena i förteckning II och särskilt de omtvistade ämnena, som skall tillämpas vid beviljandet av tillstånd för utsläpp. Kommissionen har angett att de kvalitetsmål som omnämns i direktiv 76/464 klart hänvisar till de objektiva kemiska och biologiska egenskaperna hos den miljö där de farliga ämnena släpps ut. Kommissionen har därav dragit slutsatsen att sådana kvalitetsmål skall fastställas på ett precist sätt, det vill säga anges i siffror för varje ämne, och den har hävdat att det inte är möjligt att beräkna utsläppsnormer utan sådana mål i siffror.
46 Vad beträffar tillämpningen av generella parametrar har kommissionen gjort gällande att de franska myndigheterna aldrig har förklarat om, och i så fall hur, de har tillämpat dessa parametrar för att avgöra kvaliteten på de vatten i vilka utsläppen sker och i vilken utsträckning dessa har förorenats av de farliga ämnena. För det fall de franska myndigheterna faktiskt har tillämpat sådana generella parametrar, har kommissionen vidhållit att de kvalitetsmål som skall fastställas enligt artikel 7 i direktiv 76/464 särskilt måste hänföra sig till de ämnen som avses i förteckning II. Generella mål, såsom en god ekologisk vattenkvalitet som definierats utan hänvisning till direktivet, är med andra ord inte godtagbara.
47 Kommissionen har slutligen hävdat att om kvalitetsmål kan fastställas för summan av enskilda parametrar visar erfarenheten dock att de använda parametrarna inte föreskriver tillräckligt stränga värden för varje beståndsdel tagen för sig. Parametern AOX, som avser den totala mängden av klorhaltiga organiska föreningar, kan således av tekniska skäl inte fastställas och kontrolleras på de låga koncentrationsnivåer som är lämpliga för vissa föreningar som ingår i denna familj av ämnen. Följaktligen kan den inte heller godtas som ett relevant kvalitetsmål med avseende på direktiv 76/464.
48 Kommissionen har således dragit slutsatsen att de åtgärder avseende kvalitetsmål som den franska regeringen har lämnat uppgifter om är alltför obestämda för att överensstämma med kraven i artikel 7 i direktiv 76/464. Enligt kommissionen medför denna situation att de program som avses i artikel 7.1 och 7.3 oundvikligen är ofullständiga och förhindrar samtidigt att tillstånd för utsläpp beviljas i enlighet med artikel 7.2.
49 Den franska regeringen har uppgett att den delar kommissionens uppfattning att genomförandet av artikel 7 i direktiv 76/464 skall bygga på ett samband mellan de kvalitetsmål som fastställs för varje vattenområde och de utsläpp som är tillåtna i dessa. Det program som den franska regeringen har genomfört och tillämpat överensstämmer dock med denna princip.
50 Den franska regeringen anser nämligen att direktiv 76/464 inte medför någon skyldighet att fastställa ett mål för minskningen i siffror, för varje ämne och vattendrag för sig, varför de samlade mål som den franska regeringen har använt sig av utgör en korrekt tillämpning av direktivet. Den nämnda regeringen har i det avseendet påpekat att den i sitt svar på det motiverade yttrandet av den 18 maj 1993 angav de begränsningar som följer av ett tillvägagångssätt som avser varje ämne för sig. I svaret angavs följande: "[V]id fastställandet av kvalitetsmål för varje ämne för sig, för minst 99 ämnen, förbigås föroreningarnas samverkande effekter (positiva eller negativa). Dessutom är antalet kombinationer av de giftiga ämnen som skulle behöva undersökas nästan oändligt. De komplicerade regler som detta skulle ge upphov till skulle vara helt omöjliga att tillämpa." Den franska regeringen har även påpekat att kommissionen har nöjt sig med att kvalificera dess argument, enligt vilket kommissionens tolkning av begreppet kvalitetsmål är omöjlig att tillämpa, för komplicerad och medför orimliga kostnader, som irrelevant.
51 Den franska regeringen har vidare hävdat att domstolen aldrig har tolkat artikel 7 i direktiv 76/464, vilken är obestämd på den punkten, så att den uppställer en skyldighet att fastställa kvalitetsmål för varje ämne och varje vattenområde, i motsats till vad kommissionen har gjort gällande. Även om domstolen i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland har erinrat om vikten av att definiera kvalitetsmål inom ramen för upprättandet av program, har den enligt den franska regeringen endast hänvisat till mål "för samtliga ämnen" som avses i detta direktiv, vilket framgår av punkt 34 i nämnda dom, och den har aldrig preciserat att dessa mål skall avse varje enskilt ämne.
52 Inte heller domstolens övriga domar rörande tillämpningen av detta direktiv stöder en sådan slutsats. Den franska regeringen har som exempel hänvisat till dom av den 11 juni 1998 i de förenade målen C-232/95 och C-233/95, kommissionen mot Grekland (REG 1998, s. I-3343), punkterna 35 och 36, och hävdat att domstolen alltid har angett att de program som upprättas i det sammanhanget skall vara specifika, vilket inte på något sätt utesluter att samlade mål används.
53 Enligt den franska regeringen skall ett flertal parametrar bedömas i samband med ett generellt kvalitetsmål för vatten. Frågan avser i själva verket om vart och ett av de omtvistade ämnena måste utgöra en parameter som är föremål för en åtgärd och ett kvalitetsmål eller om det är möjligt att samla alla eller några av dessa ämnen i en enda parameter avseende de "farliga ämnena", vilken är föremål för tillsyn och ett kvalitetsmål.
54 Den franska regeringen har hävdat att det sistnämnda tillvägagångssättet utgör en tillämpning som överensstämmer med lydelsen och andan i direktiv 76/464. Vid sin undersökning av de samlade målen, som exempelvis parametern AOX, förefaller kommissionen för övrigt inte helt ha förkastat denna teknik, eftersom den anser att det vore oacceptabelt med samlade mål som definieras på annat sätt än med "hänvisning till direktiv 76/464". Logiskt sett följer härav att kommissionen skulle godta att medlemsstaterna använder sig av en parameter som avser den specifika förekomsten av flera av de ämnen som anges i förteckning II.
55 Kommissionen har som argument anfört att endast mål som anges i siffror för varje ämne för sig gör det möjligt att "fastställa" de utsläppsnormer som krävs enligt programmen på grundval av dessa mål. Den franska regeringen har i det avseendet gjort gällande att ordet fastställas som används i artikel 7 i direktiv 76/464 inte nödvändigtvis har en sådan snäv innebörd som kommissionen anser. Ett samlat index utgör även en sifferuppgift vilken möjliggör beräkningar som ligger till grund för uppskattningen av vilka utsläpp som kan tillåtas. Den franska regeringen har uppgett att indexet ändras i förhållande till en viss förändring av utsläppen i vatten och denna ändring kan beräknas exakt, vilket gör det möjligt att fastställa den exakta utsläppsnivån för de tillstånd som skall beviljas utan att fastställa utsläppsmål för varje ämne för sig.
56 Den franska regeringen har även påpekat att de kriterier som ligger till grund för bedömningen av kvalitetsmålen ger en klar definition av de samlade kvalitetsmålen för vatten och visar tydligt att ett av dessa kriterier, nämligen det biotiska indexet, särskilt avser de farliga ämnena och enbart dessa. Enligt den franska regeringen utgör systemet att använda generella mål som specifikt avser de farliga ämnena en juridiskt sett korrekt, och i praktiken effektiv, tillämpning av direktiv 76/464, eftersom det är möjligt att särskilt mäta utsläppen av farliga ämnen och att upprätthålla kvalitetsmål för vatten för varje vattendrag på grundval av flera parametrar, varav en enbart avser dessa ämnen.
Domstolens bedömning
57 Inledningsvis skall det erinras om att domstolen, beträffande de skyldigheter som följer av artikel 7 i direktiv 76/464, redan har angett att enligt denna bestämmelse åläggs medlemsstaterna bland annat att upprätta program, vilka skall innehålla dels kvalitetsmål för vattnen, dels krav på förhandstillstånd för alla utsläpp som sker av ämnena i förteckning II, i vilka tillstånd utsläppsnormer skall fastställas på grundval av kvalitetsmålen i fråga (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, punkt 28).
58 Domstolen har även påpekat att de program som skall upprättas med tillämpning av artikel 7 i direktiv 76/464 skall vara specifika. Det mål att minska föroreningen som eftersträvas genom allmänna saneringsprogram motsvarar därvid inte nödvändigtvis det mera specifika mål som eftersträvas genom detta direktiv (dom av den 21 januari 1999 i mål C-207/97, kommissionen mot Belgien, REG 1999, s. I-275, punkt 39, och av den 25 maj 2000 i mål C-384/97, kommissionen mot Grekland, REG 2000, s. I-3823, punkt 39).
59 Av domstolens rättspraxis följer även att den omständigheten att programmen i fråga skall vara specifika innebär att de måste utgöra en heltäckande och koherent åtgärd, i form av en konkret och detaljerad plan som omfattar hela det nationella territoriet och som avser minskning av föroreningar som orsakas av samtliga ämnen i förteckning II, i den mån de är relevanta för den enskilda medlemsstatens nationella förhållanden i relation till dess kvalitetsmål för de vatten i vilka utsläppen sker, vilka fastställts i samma program (se bland annat domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Belgien, punkt 40, och dom av den 25 maj 2000 i det ovannämnda målet kommissionen mot Grekland, punkt 40).
60 Domstolen har slagit fast att varken en allmän reglering eller punktåtgärder som beslutas av en medlemsstat, vilka innehåller en omfattande serie regler om vattenskydd men inte fastställer kvalitetsmål för specifika vattendrag eller vattenytor, kan anses utgöra program i den mening som avses i artikel 7 i direktiv 76/464 (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, punkt 58).
61 Vad särskilt gäller kvalitetsmålens omfattning har domstolen påpekat att dessa mål syftar till att minska föroreningen och att vattenmiljöns kvalitet har ett nära samband med halten av förorenande ämnen i vattnet, och att målen därför skall avse förekomsten av förorenande ämnen i de vatten i vilka utsläppen sker (dom av den 10 maj 2001 i mål C-152/98, kommissionen mot Nederländerna, REG 2001, s. I-3463, punkt 43).
62 Domstolen har vidare understrukit den särskilda vikt som gemenskapslagstiftaren fäster vid att kvalitetsmål för samtliga ämnen som avses i direktiv 76/464 fastställs (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, punkt 34).
63 I punkterna 42 och 43 i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Belgien har domstolen således funnit att nationella åtgärder som inte omfattar samtliga ämnen som avses i första strecksatsen i första stycket i förteckning II inte kan anses uppfylla kraven i artikel 7 i direktiv 76/464.
64 I syfte att säkerställa artikelns ändamålsenliga verkan har domstolen dessutom slagit fast att skyldigheten enligt direktiv 76/464 att upprätta program och fastställa kvalitetsmål för ämnena i förteckning II inte följer av att det konstateras att vatten faktiskt har förorenats av dessa ämnen, utan av att det förekommer utsläpp av dessa i vattenmiljön. En medlemsstat befrias inte från skyldigheten att vidta de åtgärder som föreskrivs i nämnda artikel på grund av att det resultat som eftersträvas genom direktivet eventuellt uppnås av medlemsstaten genom att vattenkvaliteten förbättras genom en annan metod (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, punkterna 41, 42 och 61).
65 Med hänsyn till kraven att de program för att minska föroreningar som avses i artikel 7 i direktiv 76/464 skall vara specifika och konkreta, såsom framgår av den rättspraxis som anges i punkterna 57-64 i denna dom, följer att de kvalitetsmål som föreskrivs i artikel 7.3 i direktivet utgör en väsentlig del av dessa program. Kvalitetsmålen skall således fastställas på grundval av en undersökning av de vatten i vilka utsläppen sker med hänvisning till vart och ett av ämnena i förteckning II som kan finnas i de utsläpp som sker i den berörda medlemsstaten, för att inte direktivets ändamålsenliga verkan skall äventyras.
66 Denna tolkning är nämligen den enda som kan säkerställa att systemet med att fastställa kvalitetsmål för genomförandet av de program för att minska föroreningar som föreskrivs i artikel 7 i direktiv 76/464 tar konkret form, eftersom den är den enda som kan säkerställa att dessa mål innehåller exakta uppgifter om kvaliteten på de vatten i vilka utsläppen sker i syfte att fastställa de utsläppsnormer som skall föreskrivas i tillstånden för utsläpp.
67 Det är mot bakgrund av dessa överväganden som domstolen skall pröva huruvida sådana samlade kvalitetsmål för vatten som föreskrivs i den franska lagstiftningen, vilka fastställts med hänvisning till en klassificering som grundas på fem kvalitetsnivåer med beaktande av ett stort antal generella parametrar, däribland en parameter som avser koncentrationen i vatten av farliga ämnen som härrör från industriella utsläpp, innebär ett korrekt införlivande av artikel 7 i direktiv 76/464.
68 Även om sådana åtgärder eventuellt kan bidra på ett generellt sätt till att skydda vattenmiljön mot föroreningar, lämpar de sig dock inte för att säkerställa att det mer specifika syftet med artikel 7 i direktiv 76/464 uppnås, nämligen att minska de föroreningar av vattenmiljön som orsakas av ämnena i förteckning II.
69 Det är utrett att, såsom framgår av bedömningskriterierna för vattenkvaliteten, den enda parameter som avser omfattningen av industriella utsläpp endast tas i beaktande i samband med dessa kriterier, vilka har antagits av skäl som saknar samband med bekämpningen av föroreningar som orsakas av de farliga ämnena och som syftar till att uppnå andra mål.
70 Eftersom denna parameter avser ett flertal farliga ämnen som härrör från planerade industriella utsläpp sedda som en helhet kan det inte heller anses att den uppfyller de krav på precision som följer av direktiv 76/464 vad beträffar i vilken omfattning förorenande ämnen förekommer i de vatten i vilka utsläppen sker.
71 Som kommissionen har påpekat, vilket inte har bestritts av den franska regeringen, möjliggör en sådan generell parameter inte alltid att det fastställs tillräckligt stränga värden för varje beståndsdel tagen för sig. Härav följer att en sådan generell parameter inte kan utgöra en lämplig utgångspunkt vid definitionen av de utsläppsnormer som skall fastställas i tillstånden för utsläpp som beviljas i enlighet med artikel 7.2 i direktiv 76/464, eftersom den inte specifikt avser koncentrationen av vart och ett av de omtvistade ämnena i de vatten i vilka utsläppen sker.
72 Det framgår således att de åtgärder för att fastställa kvalitetsmål som föreskrivs i den franska lagstiftningen inte uppfyller kraven i direktiv 76/464 att de program som skall upprättas med stöd av artikel 7 i direktivet skall vara specifika och konkreta.
73 Den franska regeringens argument rörande de praktiska svårigheter som fastställandet av kvalitetsmål som specifikt avser vart och ett av de omtvistade ämnena skulle medföra påverkar inte denna slutsats.
74 Enligt fast rättspraxis saknar det nämligen betydelse att en medlemsstats fördragsbrott är en följd av tekniska svårigheter som medlemsstaten har ställts inför (se bland annat domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Nederländerna, punkt 41, och dom av den 7 maj 2002 i mål C-364/00, kommissionen mot Nederländerna, REG 2002, s. I-4177, punkt 10).
75 I punkt 42 i dom av den 10 maj 2001 i det ovannämnda målet kommissionen mot Nederländerna slog domstolen därför fast att påståendet om att det föreligger svårigheter i vetenskapligt hänseende att identifiera vissa ämnen som hör till förteckning II inte kan påverka skyldigheten att införliva direktiv 76/464. Domstolen tillade att en medlemsstat som ställs inför sådana svårigheter hade kunnat kontakta kommissionen eller i god tid låta utföra vetenskapliga studier.
76 Av det ovan anförda följer att kommissionens anmärkning att det saknas kvalitetsmål som överensstämmer med föreskrifterna i artikel 7 i direktiv 76/464 är befogad.
77 Eftersom fastställandet av sådana mål, såsom framgår av artikel 7.1-7.3 i direktiv 76/464, utgör en väsentlig del av de program som avses i denna artikel konstaterar domstolen att Republiken Frankrike inte har upprättat några program för att minska de föroreningar som orsakas av de omtvistade ämnena, som överensstämmer med de skyldigheter som åligger staten enligt denna artikel.
78 Härav följer att det saknas anledning att pröva kommissionens anmärkning att de olika åtgärder som den underrättats om med anledning av införlivandet av artikel 7 i direktiv 76/464 inte kan anses utgöra program i den mening som avses i denna bestämmelse.
79 Under dessa förhållanden skall domstolen fastställa att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktiv 76/464, genom att inte upprätta program för att minska föroreningar, med angivande av sådana kvalitetsmål för de omtvistade ämnena som överensstämmer med föreskrifterna i artikel 7 i direktivet.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
80 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Frankrike skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Frankrike har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)
följande dom:
1) Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 76/464 av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö, genom att inte upprätta program för att minska föroreningar, med angivande av sådana kvalitetsmål för de 99 farliga ämnen som anges i bilagan till ansökan som överensstämmer med föreskrifterna i artikel 7 i direktivet.
2) Republiken Frankrike skall ersätta rättegångskostnaderna.