CELEX: 62006CJ0337
Direktiivi 92/50/ETY ja 2004/18/EY
Julkiset palveluhankinnat
Julkisoikeudelliset yleisradiolaitokset
Hankintaviranomaiset
Julkisoikeudelliset laitokset ja yhteisöt
Edellytys, joka koskee sitä, että laitoksen toiminnan "rahoituksesta suurin osa on peräisin valtiolta"

Ennakkoratkaisupyyntö koskee julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 18.6.1992
annetun neuvoston direktiivin 92/50/ETY (EYVL L 209, s. 1) 1 artiklan b alakohdan toisen alakohdan kolmannen luetelmakohdan
ensimmäisen vaihtoehdon ja a alakohdan iv alakohdan tulkintaa.
Tämä ennakkoratkaisupyyntö on esitetty asiassa, jossa pohditaan, ovatko saksalaiset julkisoikeudelliset yleisradiolaitokset
(Landesrundfunkanstalten) hankintaviranomaisia, kun sovelletaan julkisia hankintoja koskevia yhteisön oikeussääntöjä.

Asiaa koskevat oikeussäännöt

Yhteisön säännöstö
Direktiivin 92/50 7 artiklan 1 kohdan mukaan tätä direktiiviä sovelletaan julkisia palveluhankintoja koskeviin sopimuksiin,
joiden ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa on vähintään 200 000 ecua.
Direktiivin 92/50 1 artiklan b alakohdassa säädetään seuraavaa:
”’hankintaviranomaisilla’ tarkoitetaan valtiota, alueellisia tai paikallisia viranomaisia, julkisoikeudellisia laitoksia,
yhden tai useamman edellä tarkoitetun viranomaisen tai julkisoikeudellisen laitoksen muodostamia yhteenliittymiä.
’Julkisoikeudellisella laitoksella’ tarkoitetaan laitosta,
–        joka on nimenomaisesti perustettu tyydyttämään yleisen edun mukaisia [muita kuin teollisia tai kaupallisia] tarpeita,
–        joka on oikeushenkilö
ja
–        jonka rahoituksesta suurin osa on peräisin valtiolta, alueellisilta tai paikallisilta viranomaisilta taikka muilta julkisoikeudellisilta
laitoksilta tai jonka johto on näiden laitosten valvonnan alainen taikka jonka hallinto‑, johto‑ tai valvontaelimen jäsenistä
valtio, alueellinen tai paikallinen viranomainen taikka muu julkisoikeudellinen laitos nimittää enemmän kuin puolet.
Direktiivin 71/305/ETY liitteessä I on luettelo tämän alakohdan toisessa alakohdassa säädetyt edellytykset täyttävistä julkisoikeudellisista
laitoksista tai sellaisten ryhmistä. Luettelot laaditaan mahdollisimman täydellisiksi, ja niitä voidaan tarkistaa kyseisen
direktiivin 30 b artiklassa säädettyä menettelyä noudattaen.”
Tämä säännös on toistettu lähes samasanaisesti julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara‑ ja palveluhankintoja koskevien
sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY
(EUVL L 134, s. 114) 1 artiklan 9 kohdassa. Direktiivin 2004/18 johdanto-osan ensimmäisen perustelukappaleen mukaan tällä
direktiivillä kootaan kolmen edellä mainitun alan julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyihin erikseen sovelletut
direktiivit yhdeksi asiakirjaksi, ja sen 80 artiklan nojalla direktiivi oli saatettava osaksi jäsenvaltioiden oikeusjärjestystä
viimeistään 31.1.2006.
Saksalaisia julkisoikeudellisia yleisradiolaitoksia ei mainita direktiivin 92/50 1 artiklan b alakohdan viimeisessä alakohdassa
mainitussa liitteessä eikä direktiivin 2004/18 liitteessä III, jonka sisältö on vastaava.
Direktiivin 92/50 1 artiklan a alakohdan iv alakohdan mukaan direktiivin säännökset eivät koske seuraavia sopimuksia:
”radiotoiminnan harjoittajien ohjelmien hankkimista, kehittämistä, tuotantoa tai yhteistuotantoa koskevia sopimuksia sekä
radiolähetysaikaa koskevia sopimuksia”.
Tämän säännöksen sanamuoto on sama kuin direktiivin 2004/18 16 artiklan b alakohdan sanamuoto.
Kyseisen säännöksen tarkoitus esitetään direktiivin 92/50 johdanto-osan 11. perustelukappaleessa, jossa todetaan seuraavaa:
”Tiettyjä radiotoiminnan audiovisuaalisia palveluja koskevien sopimusten tekomenettelyyn liittyy näkökohtia, joiden vuoksi
sopimuksentekoa koskevien sääntöjen soveltaminen niihin on epätarkoituksenmukaista.”
Tätä tarkoitusta selvitetään monisanaisemmin direktiivin 2004/18 25 perustelukappaleessa, jonka sanamuoto on seuraava:
”Tiettyjen radio‑ ja televisiotoiminnan audiovisuaalisia palveluja koskevien julkisten hankintojen suorittamisessa olisi otettava
huomioon näkökohtia, joilla on kulttuurista ja yhteiskunnallista merkitystä ja joiden vuoksi hankintasopimusten tekemistä
koskevien sääntöjen soveltaminen niihin on epätarkoituksenmukaista. Näistä syistä johtuen on säädettävä poikkeuksesta sellaisten
julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten osalta, joiden tarkoituksena on käyttövalmiiden ohjelmien ja muiden valmistelevien
palvelujen ostaminen, kehittäminen, tuotanto tai yhteistuotanto, kuten käsikirjoituksiin tai taiteellisiin esityksiin liittyvät
palvelut, joita ohjelmien toteuttaminen edellyttää, sekä lähetysaikoja koskevat hankintasopimusten osalta. Tätä poikkeusta
ei kuitenkaan olisi sovellettava tällaisten ohjelmien tuotannon, yhteistuotannon ja lähettämisen edellyttämien teknisen laitteiston
toimittamiseen. – –”

Kansallinen säännöstö
Edellä mainittu direktiivin 92/50 1 artiklan b alakohta on saatettu osaksi kansallista oikeutta kilpailunrajoituslain (Gesetz
gegen Wettbewerbsbeschränkungen) 98 §:n 2 momentilla. Tämä säännös on samansisältöinen kuin yhteisön säännös, paitsi että
julkisoikeudellisen laitoksen määritelmän osalta edellytykseen, jonka mukaan kyseisen laitoksen toiminnan rahoituksesta suurin
osa on peräisin julkiselta vallalta, on lisätty se, että rahoitus voidaan toteuttaa ”omistusosuuksilla tai muulla tavoin”.
Saksan perustuslain 5 §:n 1 momentin toisen kohdan sanamuoto on seuraava:
”Lehdistön vapaus ja tietojen antamisen vapaus yleisradiossa ja elokuvissa turvataan.”
Saksan ylimmänasteiset tuomioistuimet, erityisesti Bundesverfassungsgericht ja Bundesverwaltungsgericht, ovat tulkinneet tätä
säännöstä vakiintuneesti julkiselle vallalle osoitettuna absoluuttisena kieltona puuttua ja vaikuttaa julkisoikeudellisten
yleisradiolaitosten hallinnointiin ja toimintaan sekä tiukkana neutraalisuusvelvoitteena näiden laitosten ohjelmien osalta.
Tämä perustuslain määräys on keskeisessä asemassa Saksan nykyisessä valtiorakenteessa, ja sen tarkoituksena on estää se, että
yleisradiotoiminnasta tulisi politiikan väline. Sillä taataan perustuslain tasolla oikeus sananvapauteen ja tiedonvälityksen
monipuolisuuteen sekä julkisoikeudellisten yleisradiolaitosten olemassaolo, rahoitus ja kehittäminen.
Kyseessä olevat laitokset ovat julkisoikeudellisia laitoksia, jotka ovat oikeushenkilöitä ja joille on annettu yleisen edun
mukainen tehtävä. Ne ovat valtiovallasta erillisiä, niitä hallinnoidaan itsenäisesti ja ne on organisoitu siten, että julkisen
vallan vaikutusmahdollisuus on suljettu pois. Saksan ylimmänasteisten tuomioistuinten oikeuskäytännön mukaan nämä laitokset
eivät kuulu valtion organisaatioon.
Julkisoikeudellisten yleisradiolaitosten rahoitusta säännellään Saksassa liittovaltion ja osavaltioiden välillä tehdyillä
valtiosopimuksilla (Staatsverträge).
Yleisradiotoimintaa koskevan valtiosopimuksen (Rundfunkstaatsvertrag) 12 §:n 1 momentissa määrätään seuraavaa:
”Toiminnan rahoituksella on mahdollistettava se, että julkisoikeudelliset yleisradiolaitokset voivat täyttää perustuslain
ja muiden lakien mukaiset tehtävänsä; sillä on taattava erityisesti julkisoikeudellisen yleisradiotoiminnan olemassaolo ja
kehittäminen.”
Kyseisen valtiosopimuksen 13 §:n mukaan julkisoikeudellisten yleisradiolaitosten tarpeet rahoitetaan siten, että suurin osa
eli yli puolet rahoituksesta koostuu kansalaisten maksamista lupamaksuista ja loput mainostuloista ja muista tuloista. Bundesverfassungsgerichtin
oikeuskäytännön mukaan rahoittaminen lupamaksuin on asianmukaista yleisradiotoiminnan julkiseen palvelutehtävään nähden, se
vastaa perustuslain rahoitustakuuta ja muodostaa rahoituksen toimintamallin, jonka avulla voidaan säilyttää ohjelmien riippumattomuus
valtion mahdollisilta poliittisilta vaikutusyrityksiltä.
Lupamaksujen perimisestä määrätään lupamaksujen sääntelystä 31.8.1991 tehdyssä valtiosopimuksessa (Staatsvertrag über die
Regelung des Rundfunkgebührenwesens), jota on muutettu 11.9.1996 (GVBl. NRW 1996, s. 431; jäljempänä lupamaksuja koskeva valtiosopimus).
Tämän valtiosopimuksen mukaan velvollisuus maksaa lupamaksu perustuu vastaanottimen hallussapitoon. Sillä, että vastaanotinta
ei todellisuudessa käytetä, ei ole mitään vaikutusta maksuvelvollisuuteen. Lupamaksun perivät muodollisesti osavaltioiden
alueilla perustetut alueelliset yleisradiolaitokset.
Lupamaksujen määrästä, joka lasketaan julkisoikeudellisten yleisradiolaitosten rahoitustarpeiden perusteella, määrätään yleisradiotoiminnan
rahoittamisesta 26.11.1996 tehdyssä valtiosopimuksessa (Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag; GVBl. NRW 1996, s. 484). Lupamaksun
määrästä päättävät muodollisesti osavaltioiden parlamentit ja hallitukset.
Julkisoikeudelliset yleisradiolaitokset perustivat hallinnollisella järjestelyllä lupamaksujen perintäkeskuksen Gebühreneinzugszentrale
der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten (jäljempänä GEZ). GEZ on julkisoikeudellinen yhteisö, jonka tehtävänä on erityisesti
lupamaksujen periminen ja laskuttaminen. GEZ ei ole oikeushenkilö eikä oikeustoimikelpoinen, vaan se toimii alueellisten yleisradiolaitosten
nimissä ja lukuun. Se perii lupamaksut kansalaisilta maksupäätöksellä eli virkateitse. Jos maksua ei makseta, lupamaksuja
koskevan valtiosopimuksen 7 §:n 6 momentissa määrätään, että ”lupamaksun maksumuistutukset pannaan täytäntöön hallinnollisessa
menettelyssä. Velkojana oleva alueellinen yleisradiolaitos voi esittää pakkotäytäntöönpanoa koskevan virka-apupyynnön välittömästi
maksuvelvollisen kotipaikan tai tavanomaisen asuinpaikan toimivaltaiselle viranomaiselle – –”.
Julkisoikeudellisten yleisradiolaitosten ilmoittamien rahoitustarpeiden tutkiminen ja selvittäminen on annettu riippumattoman
Komission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten ‑nimisen elimen (jäljempänä KEF) tehtäväksi.
Tämä kuudestatoista itsenäisestä asiantuntijasta koostuva elin vastaanottaa ja tutkii julkisoikeudellisten yleisradiolaitosten
ilmoittamat rahoitustarpeita koskevat arviot ja keskustelee niistä näiden laitosten edustajien kanssa. KEF antaa vähintään
kahden vuoden välein kertomuksen, joka on perustana lupamaksujen määrää koskeville osavaltioiden parlamenttien ja hallitusten
lopullisille päätöksille. Tämä menettely, johon KEF nykyisin osallistuu, on otettu käyttöön sen jälkeen, kun Bundesverfassungsgericht
antoi 22.2.1994 tuomion, jossa todettiin, että menettely, jonka mukaisesti osavaltioiden pääministerit tekivät päätöksen lupamaksun
määrästä ilman itsenäisen elimen väliintuloa, ei taannut perustuslaissa tavoiteltua riippumattomuutta.
Lupamaksutulot kohdennetaan erityisesti kunkin osavaltion julkisoikeudellisille yleisradiolaitoksille ja mediaviranomaiselle.

Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
GEZ pyysi elokuussa 2005 yhdeltätoista siivousalan yritykseltä kirjallisesti sitovia tarjouksia siivouspalvelujen suorittamisesta
sen Kölnissä sijaitsevissa toimitiloissa. Yhteisön säännösten mukaista virallista hankintamenettelyä ei järjestetty. Sopimuksen
voimassaoloajaksi ilmoitettiin 1.3.2006–31.12.2008, minkä jälkeen sopimus jatkuisi aina yhdellä vuodella, mikäli sitä ei irtisanottaisi.
GEZ arvioi vuotuisiksi kokonaismenoiksi yli 400 000 euroa.
GEZ ilmoitti marraskuussa 2005 GEWA – Gesellschaft für Gebäudereinigung und Wartung mbH ‑nimiselle yritykselle, joka oli yksi
niistä siivousyrityksistä, joihin otettiin yhteyttä tarjouspyynnön yhteydessä, ettei sopimusta tehdä sen kanssa. Kyseinen
yritys katsoi, että GEZin piti hankintaviranomaisena tehdä siivoussopimuksesta yhteisön säännösten mukainen tarjouspyyntö,
ja teki oikaisuvaatimuksen Bezirksregierung Kölnin julkisia hankintoja käsittelevälle jaostolle. Tämä tuomioistuin hyväksyi
oikaisuvaatimuksen ja totesi, että kyseinen sopimus ei koskenut varsinaista yleisradiotoimintaa ja että näin ollen siihen
sovellettiin julkisia hankintoja koskevaa yhteisön oikeutta.
Julkisoikeudelliset yleisradiolaitokset valittivat tästä päätöksestä Oberlandesgericht Düsseldorfin julkisia hankintoja käsittelevään
jaostoon ja väittivät, etteivät ne ole hankintaviranomaisia, koska julkinen yleisradiopalvelu rahoitetaan suurimmaksi osaksi
katsojien maksamilla lupamaksuilla eikä mitään julkista rahoitusta tai valvontaa ole.
Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin toteaa, että direktiivin 92/50 1 artiklan b alakohdan toisen alakohdan ensimmäisessä
ja toisessa luetelmakohdassa sekä direktiivin 2004/18 1 artiklan 9 kohdan toisen alakohdan a ja b alakohdassa esitetyt julkisoikeudellisen
laitoksen määritelmään liittyvät edellytykset täyttyvät esillä olevassa asiassa, koska julkisoikeudelliset yleisradiolaitokset
on nimenomaisesti perustettu tyydyttämään yleisen edun mukaisia tarpeita, joilla ei ole teollista tai kaupallista luonnetta,
ja ne ovat oikeushenkilöitä. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin toteaa myös, että kolmesta vaihtoehdosta, jotka
esitetään direktiivin 92/50 1 artiklan b alakohdan toisen alakohdan kolmannessa luetelmakohdassa ja direktiivin 2004/18 1
artiklan 9 kohdan toisen alakohdan c alakohdassa, kaksi viimeistä ei toteudu esillä olevassa asiassa, koska julkinen valta
ei valvo lainkaan näiden laitosten johtoa eikä vaikuta millään tavalla niiden johtoelinten nimittämiseen. Näin ollen on vielä
tutkittava, onko kyseessä olevien laitosten rahoituksesta suurin osa peräisin valtiolta tai muulta hankintaviranomaiselta,
jotta näitä laitoksia voitaisiin pitää julkisoikeudellisina laitoksina ja näin ollen hankintaviranomaisina.
Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin toteaa tältä osin, että Saksan oikeuskäytännössä ja oikeuskirjallisuudessa on
osittain katsottu, että edellytys, jonka mukaan ”rahoituksesta suurin osa on peräisin valtiolta”, edellyttää välitöntä syy-yhteyttä
kyseisen rahoituksen ja valtion välillä. Tässä lähestymistavassa viitataan yksinomaan siihen, että varat ovat peräisin valtiolta,
tai varojen alkuperään eli siihen, ovatko ne peräisin valtion budjetista, eikä siinä oteta huomioon sitä, että kuluttajien
lupamaksun maksuvelvollisuus perustuu säädöstekstiin, eikä sitä, että tämän lupamaksun periminen tapahtuu julkisen vallan
toimivallan siirron avulla. Tämän ensimmäisen lähestymistavan mukaan valtion suoran rahoituksen on myös mahdollistettava se,
että valtio tai muu viranomainen voi vaikuttaa konkreettisesti rahoitetun yksikön eri sopimuksentekomenettelyihin.
Toisen oikeuskäytännössä ja oikeuskirjallisuudessa esiintyvän näkemyksen, johon ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin
yhtyy, mukaan se, että on olemassa oikeudellinen peruste, jonka nojalla yksityisten on maksettava lupamaksu, riittää, jotta
edellytyksen, jonka mukaan pääasiassa kyseessä olevien yleisradiolaitosten rahoitus ”on peräisin valtiolta”, voidaan katsoa
täyttyvän. Julkisia hankintoja koskevia yhteisön sääntöjä sovelletaan näin ollen näihin laitoksiin, jotka rahoitetaan pakollisella
lupamaksulla ja jotka eivät siis ole markkinoiden lakien alaisia. Tämän näkemyksen mukaan perustuslakiin sisältyvä valtion
neutraalisuusvelvoite yleisradiolaitosten hallinnon ja ohjelmien suhteen ei edellytä sitä, että yleisradiolaitosten julkisiin
hankintoihin, jotka eivät liity niiden pääasialliseen tehtävään, ei sovellettaisi yhteisön säännöksiä.
Näillä perusteilla Oberlandesgericht Düsseldorf päätti lykätä asian ratkaisemista ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat
ennakkoratkaisukysymykset:
”1)      Onko direktiivin 2004/18 1 artiklan 9 kohdan toisen alakohdan c alakohdan ensimmäisen vaihtoehdon edellytystä, joka koskee
valtion antamaa rahoitusta, tulkittava siten, että koska valtion on perustuslain mukaan taattava laitosten riippumaton rahoitus
ja olemassaolo, laitosten välillinen rahoitus valtion määräämällä maksulla, joka jokaisen, jolla on vastaanotin valmiina lähetysten
vastaanottoon, on suoritettava, merkitsee tämän edellytyksen mukaista rahoitusta?
2)      Mikäli ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava myöntävästi, onko direktiivin 2004/18 1 artiklan 9 kohdan toisen
alakohdan c alakohdan ensimmäistä vaihtoehtoa tulkittava siten, että valtion antamaa rahoitusta koskevan edellytyksen täyttyminen
edellyttää valtion suoraa vaikutusmahdollisuutta, kun valtion rahoittama laitos tekee hankintasopimuksia?
3)      Mikäli toiseen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava kieltävästi, onko direktiivin 2004/18 1 artiklan 9 kohdan toisen alakohdan
c alakohtaa tulkittava ?kyseisen direktiivin? 16 artiklan b alakohdan valossa siten, että ainoastaan 16 artiklan b alakohdassa
mainitut palvelut on poistettu direktiivin soveltamisalasta ja muut palvelut, jotka eivät ole ohjelmiin liittyviä vaan avustavia
palveluja ja tukipalveluja, kuuluvat direktiivin soveltamisalaan (vastakohtaispäätelmänä)?”

Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Alustavat huomautukset
Ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen kysymyksissä viitataan direktiivin 2004/18 merkityksellisiin säännöksiin.
Koska pääasian tosiseikat kuuluvat kuitenkin ajallisesti direktiivin 92/50 alaan, yhteisöjen tuomioistuimen tutkinta ja vastaukset
koskevat direktiivin 92/50 vastaavia säännöksiä tiettyjen direktiivissä 2004/18 tehtyjen selvennysten valossa. Joka tapauksessa
direktiivin 2004/18 säännökset sekä niiden taustalla olevat periaatteet ovat sisällöltään samat kuin aikaisempien direktiivien
säännökset ja periaatteet, ja direktiivillä 2004/18 kootaan yhteen jo olemassa olleet säännökset. Näin ollen tämän uuden direktiivin
osalta ei ole perusteita soveltaa muuta lähestymistapaa.
Lisäksi on todettava, että vaikka julkisoikeudellisten yleisradiolaitosten rahoittamista koskevassa Saksan järjestelmässä
suljetaan periaatteessa pois se mahdollisuus, että julkinen valta voisi vaikuttaa millään tavalla poliittisesti näihin laitoksiin,
tämä ei riitä perusteluksi sille, että esillä olevaa asiaa tarkasteltaisiin yksinomaan lähtien siitä, että valtion on määritelmän
mukaisesti mahdotonta vaikuttaa näihin laitoksiin. Jotta yhteisön oikeutta tulkitaan ja sovelletaan yhdenmukaisesti ja jotta
EY:n perustamissopimuksen tavoitteet toteutetaan, yhteisöjen tuomioistuimen on otettava huomioon myös muita seikkoja, kuten
vapaa liikkuvuus ja markkinoiden avaaminen.

Ensimmäinen kysymys
Tällä kysymyksellä yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään tulkitsemaan direktiivin 92/50 1 artiklan b alakohdan toisen alakohdan
kolmannen luetelmakohdan ensimmäisen vaihtoehdon sisältämää ilmaisua ”jonka rahoituksesta suurin osa on peräisin valtiolta”
tai muulta julkisoikeudelliselta yksiköltä, jotta voitaisiin vastata kysymykseen siitä, täyttyykö tämä edellytys, kun pääasiassa
kyseessä olevien julkisoikeudellisten yleisradiolaitosten kaltaisten laitosten toiminta rahoitetaan suurimmalta osin pääasiassa
kyseessä olevien säännösten kaltaisten säännösten mukaisesti määrätyillä, lasketuilla ja perityillä lupamaksuilla.
Aluksi on todettava, että yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan edellytys, joka koskee rahoituksen
”suurinta osaa”, täyttyy käsiteltävänä olevassa asiassa, koska kyseessä olevien julkisoikeudellisten yleisradiolaitosten tuloista
yli puolet on peräisin pääasiassa kyseessä olevista lupamaksuista (ks. vastaavasti asia C‑380/98, University of Cambridge,
tuomio 3.10.2000, Kok. 2000, s. I‑8035, 30 kohta).
Tämän jälkeen on todettava, että direktiivin 92/50 1 artiklan b alakohdan toisen alakohdan kolmannen luetelmakohdan ensimmäisen
vaihtoehdon sanamuoto ei sisällä mitään täsmennyksiä tässä säännöksessä kyseessä olevan rahoituksen toteuttamistavasta. Siinä
ei varsinkaan edellytetä, että kyseessä olevien laitosten toiminnan olisi oltava välittömästi valtion tai muun julkisoikeudellisen
yksikön rahoittamaa, jotta siihen liittyvä edellytys täyttyisi. Rahoituksen toteuttamistapoja tarkasteltaessa ei näin ollen
pidä rajoittua niihin rahoitustapoihin, jotka ne, joita asia koskee, ovat esittäneet käsiteltävänä olevassa asiassa.
Kun tulkitaan ilmaisua ”jonka rahoituksesta suurin osa on peräisin valtiolta” tai muulta julkisoikeudelliselta yksiköltä,
on viitattava julkisia hankintoja koskevien yhteisön direktiivien tavoitteeseen, sellaisena kuin se on esitetty yhteisöjen
tuomioistuimen oikeuskäytännössä.
Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan julkisiin hankintoihin liittyvää sopimuksentekoa koskevien direktiivien tarkoituksena
on sulkea pois se mahdollisuus, että hankintaviranomainen suosii sopimuksissaan kansallisia tarjouksen tekijöitä tai ehdokkaita,
ja se mahdollisuus, että valtion rahoittamat tai määräysvallassa olevat laitokset, alueelliset yhteisöt tai muut julkisoikeudelliset
laitokset toimivat muiden kuin taloudellisten perusteiden pohjalta (em. asia University of Cambridge, tuomion 17 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Yhteisöjen tuomioistuin on toistanut nämä tavoitteet ja todennut lisäksi, että näiden tavoitteiden valossa ”hankintaviranomaisen”
käsitettä, ”julkisoikeudellisen laitoksen” käsite mukaan lukien, on tulkittava toiminnallisesti (asia C‑237/99, komissio v.
Ranska, tuomio 1.2.2001, Kok. 2001, s. I‑939, 42 ja 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Yhteisöjen tuomioistuin on näet todennut, että julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisella
yhteisön tasolla pyritään poistamaan palvelujen tarjoamisen vapauden ja tavaroiden vapaan liikkuvuuden esteet ja näin suojaamaan
sellaisten jäsenvaltioon sijoittautuneiden taloudellisten toimijoiden etuja, jotka haluavat tarjota tavaroita tai palveluja
toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneille hankintaviranomaisille (em. asia University of Cambridge, tuomion 16 kohta ja em.
asia komissio v. Ranska, tuomion 41 kohta).
Erityisesti julkisten palveluhankintojen osalta yhteisöjen tuomioistuin on korostanut tätä samaa päätavoitetta eli palveluiden
vapaata liikkuvuutta ja hankintojen avaamista vääristymättömälle ja mahdollisimman laajalle kilpailulle kaikissa jäsenvaltioissa
(ks. vastaavasti asia C‑26/03, Stadt Halle ja RPL Lochau, tuomio 11.1.2005, Kok. 2005, s. I‑1, 44 ja 47 kohta).
Pääasiassa kyseessä olevien julkisoikeudellisten yleisradiolaitosten kaltaisten yleisradiolaitosten rahoitustapaa on arvioitava
näiden tavoitteiden ja arviointiperusteiden valossa, mikä merkitsee sitä, että myös ilmaisua ”jonka rahoituksesta suurin osa
on peräisin valtiolta” on tulkittava toiminnallisesti.
Tältä osin on aluksi todettava, että lupamaksu, jolla rahoitetaan suurin osa kyseessä olevien laitosten toiminnasta, perustuu
yleisradiotoimintaa koskevaan valtiosopimukseen eli valtion toimeen. Siitä säädetään ja määrätään lailla, eikä se perustu
näiden laitosten ja kuluttajien keskenään tekemään sopimukseen. Velvollisuus maksaa lupamaksu syntyy pelkän vastaanottimen
hallussapidon perusteella, eikä se ole vastike kyseessä olevien laitosten tarjoamien palvelujen tosiasiallisesta käytöstä.
Tämän jälkeen on huomautettava, että myöskään lupamaksun määrä ei perustu pääasiassa kyseessä olevien yleisradiolaitosten
ja kuluttajien väliseen sopimussuhteeseen. Yleisradiotoiminnan rahoittamisesta tehdyn valtiosopimuksen mukaan tämä määrä vahvistetaan
osavaltioiden parlamenttien ja hallitusten päätöksellä, joka tehdään KEF:n laatiman kertomuksen perusteella näiden laitosten
itsensä ilmoittamiin rahoitustarpeisiin nähden. Osavaltioiden parlamentit ja hallitukset voivat olla noudattamatta KEF:n suosituksia,
mutta niiden on kunnioitettava yleisradiotoiminnan vapauden periaatetta ja ne voivat tehdä niin ainoastaan rajoitetuin perustein,
eli kun lupamaksun määrä on kuluttajille yleiseen taloudelliseen ja sosiaaliseen tilanteeseen nähden suhteettoman suuri ja
voi vaikeuttaa heidän mahdollisuuksiaan saada tietoa (ks. Bundesverfassungsgerichtin 11.9.2007 antama tuomio, BvR 2270/05,
BvR 809/06 ja BvR 830/06).
Vaikka oletettaisiin, että osavaltioiden parlamenttien ja hallitusten pitäisi noudattaa KEF:n suosituksia muutoksia tekemättä,
tämän lupamaksun määrän vahvistamismekanismin olisi luonut valtio, joka olisi näin siirtänyt asiantuntijakomitealle julkisen
vallan toimivaltaa.
Lupamaksuja koskevasta valtiosopimuksesta ilmenee, että lupamaksujen perinnän toteuttaa GEZ, joka toimii julkisoikeudellisten
yleisradiolaitosten lukuun ja perii lupamaksut maksupäätöksellä eli virkateitse. Jos maksu on myöhässä, lupamaksun maksumuistutukset
pannaan täytäntöön hallinnollisessa menettelyssä, ja velkojana oleva julkisoikeudellinen yleisradiolaitos voi välittömästi
esittää pakkotäytäntöönpanoa koskevan virka-apupyynnön toimivaltaiselle viranomaiselle. Näin ollen kyseessä olevat laitokset
käyttävät tältä osin julkisen vallan toimivaltaa.
Kyseisille laitoksille myönnetyt varat maksetaan ilman yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitettua erityistä
vastasuoritusta (ks. vastaavasti em. asia University of Cambridge, tuomion 23–25 kohta). Näihin maksuihin ei näet liity mitään
sopimukseen perustuvaa vastinetta, sillä lupamaksun maksuvelvollisuus tai sen määrä eivät kumpikaan perustu julkisoikeudellisten
yleisradiolaitosten ja kuluttajien väliseen sopimukseen, ja kuluttajien on maksettava lupamaksu pelkästään vastaanottimen
hallussapidon perusteella riippumatta siitä, käyttävätkö he näiden laitosten tarjoamia palveluja vai eivät. Näin ollen kuluttajien
on maksettava lupamaksu, vaikka he eivät koskaan käytä kyseisten laitosten palveluja.
On korostettava, että pääasian kantajien väite, jonka mukaan se, että lupamaksusta säädetään lainsäädännössä, ei ole ratkaisevaa,
tai muuten Saksan kaikkien arkkitehtien, asianajajien ja lääkärien ”rahoitus olisi peräisin valtiolta”, sillä valtio on vahvistanut
heidän palkkiotariffinsa, on mitätön. Vaikka valtio sääntelee näitä tariffeja, kuluttaja tekee näiden ammattien harjoittajien
kanssa sopimuksen aina vapaasta tahdostaan ja saa aina tosiasiallista palvelua. Valtio ei myöskään toteuta tai takaa kyseisten
vapaiden ammatinharjoittajien toiminnan rahoittamista.
Viimeiseksi on todettava, että kuten Euroopan yhteisöjen komissio huomauttaa perustellusti, edellä mainitun toiminnallisen
lähestymistavan valossa arvioinnin ei pitäisi olla erilaista sen perusteella, kulkevatko varat valtion talousarvion kautta
siten, että valtio perii ensin lupamaksun ja antaa tämän jälkeen lupamaksutulot julkisoikeudellisten yleisradiolaitosten käyttöön,
vai myöntääkö valtio näille laitoksille oikeuden periä itse lupamaksut.
Näin ollen on todettava, että pääasiassa kyseessä olevan kaltainen rahoitus, joka perustuu valtion toimeen ja on valtion takaamaa
sekä josta määrätään ja joka peritään tavalla, joka kuuluu julkisen vallan toimivallan alaan, täyttää edellytyksen, jonka
mukaan ”rahoituksesta suurin osa on peräisin valtiolta”, kun sovelletaan julkisiin hankintoihin liittyvien sopimusten tekemistä
koskevia yhteisön sääntöjä.
Tämä välillinen rahoitustapa on riittävä, jotta yhteisön säännöstössä säädetty edellytys, jonka mukaan ”rahoituksesta suurin
osa on peräisin valtiolta”, täyttyy ilman, että olisi tarpeen, että valtio perustaa tai nimittää itse julkisen tai yksityisen
laitoksen, jonka tehtävänä on lupamaksun periminen.
Näin ollen ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 92/50 1 artiklan b alakohdan toisen alakohdan kolmannen
luetelmakohdan ensimmäistä vaihtoehtoa on tulkittava siten, että rahoituksesta suurin osa on peräisin valtiolta, kun pääasiassa
kyseessä olevien julkisoikeudellisten yleisradiolaitosten kaltaisten laitosten toiminta rahoitetaan suurimmalta osin pääasiassa
kyseessä olevien kaltaisten säännösten mukaisesti määrätyillä, lasketuilla ja perityillä lupamaksuilla, joita vastaanotinten
haltijoiden on maksettava.

Toinen kysymys
Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin tiedustelee, onko direktiivin 92/50 1 artiklan b alakohdan
toisen alakohdan kolmannen luetelmakohdan ensimmäistä vaihtoehtoa tulkittava siten, että kun julkisoikeudellisen yleisradiolaitoksen
rahoitus toteutetaan ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen yhteydessä esitetyllä tavalla, edellytyksessä, jonka mukaan ”rahoituksesta
suurin osa on peräisin valtiolta”, edellytetään valtion tai muun julkisen vallan välitöntä puuttumista, kun tällainen laitos
tekee pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen hankintasopimuksen.
Tähän kysymykseen vastaamiseksi on aluksi todettava, että kyseisen säännöksen sanamuoto ei edellytä valtion tai muun julkisen
yksikön suoraa puuttumista tiettyä julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelyyn, jotta edellytys, jonka mukaan ”rahoituksesta
suurin osa on peräisin valtiolta”, täyttyisi.
Toiseksi direktiivin 92/50 1 artiklan b alakohdan toisen alakohdan kolmannen luetelmakohdan sisältämää kolmea vaihtoehtoa
koskevassa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä (ks. vastaavasti asia C‑44/96, Mannesmann Anlagenbau Austria ym., tuomio
15.1.1998, Kok. 1998, s. I‑73, 20 kohta) esitetyn edellytyksen, joka koskee laitoksen riippuvuutta julkisesta vallasta, osalta
ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin viittaa edellä mainittuun Saksan oikeuskäytännössä ja oikeuskirjallisuudessa
omaksuttuun lähestymistapaan, jonka mukaan tämä riippuvuus merkitsee sitä, että julkinen valta voi vaikuttaa konkreettisesti
eri sopimuksentekomenettelyihin.
Tältä osin on todettava aluksi, että kysymys pääasiassa kyseessä olevien yleisradiolaitosten riippuvuudesta julkiseen valtaan
nähden koskee ainoastaan sellaisten hankintasopimusten tekemistä, jotka eivät liity näiden laitosten sen varsinaisen yleisen
palvelutehtävän täyttämiseen, joka on taattu Saksan perustuslaissa ja joka koskee ohjelmien luomista ja toteuttamista. Pääasiassa
kyseessä oleva hankintasopimus ei liity tähän kyseisten laitosten varsinaiseen tehtävään.
Tämän jälkeen on korostettava, että kuten ensimmäisen kysymyksen yhteydessä esitetyistä huomioista ilmenee, käsiteltävänä
olevassa asiassa kyseessä olevien julkisoikeudellisten yleisradiolaitosten olemassaolo riippuu valtiosta. Edellytys, joka
koskee näiden laitosten riippuvuutta valtiosta, täyttyy siis ilman, että edellytettäisiin julkisen vallan konkreettista mahdollisuutta
vaikuttaa tarkasteltujen laitosten hankintasopimusten tekemistä koskeviin eri päätöksiin.
Tämä riippuvuus laajasti ymmärrettynä ei näet sulje pois sitä vaaraa, että jos julkisia hankintoja koskevia yhteisön säännöksiä
ei noudateta, pääasiassa kyseessä olevat yleisradiolaitokset toimivat muiden kuin taloudellisten perusteiden pohjalta erityisesti
suosimalla kansallisia tarjouksen tekijöitä tai ehdokkaita. Kyseisillä laitoksilla voi olla tällainen asenne ilman, että ne
jättävät täyttämättä Saksan perustuslain mukaisia vaatimuksia, sillä tätä ei kielletä Saksan perustuslaissa. Kuten ennakkoratkaisupyynnön
esittänyt tuomioistuin perustellusti huomauttaa, valtion neutraalisuusvelvoite yleisradiolaitosten ohjelmien tekemisen suhteen,
sellaisena kuin se taataan Saksan perustuslaissa ja sellaisena kuin Bundesverfassungsgericht on sitä tulkinnut, ei edellytä
kyseisten laitosten neutraalisuutta julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekemisen osalta. Tällainen vaara olisi tämän
tuomion 38 ja 39 kohdassa esitettyjen julkisia hankintoja koskevien yhteisön säännösten tavoitteiden vastainen.
Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin pohtii lisäksi, missä määrin toiseen kysymykseen annettavan vastauksen kannalta
on merkitystä yhteisöjen tuomioistuimen edellä mainitussa asiassa University of Cambridge antaman tuomion 21 kohdassa esittämällä
kannalla eli sillä, että vaikka tietyn laitoksen rahoitustapa voi paljastaa tämän laitoksen läheisen riippuvuuden toisesta
hankintaviranomaisesta, tämä arviointiperuste ei kuitenkaan ole absoluuttinen. Kaikkien hankintaviranomaisen suorittamien
maksujen vaikutuksena ei ole erityisen alistus‑ tai riippuvuussuhteen luominen tai lujittaminen. Vain ne suoritukset, joilla
rahallisena tukena rahoitetaan tai edistetään ilman erityistä vastinetta kyseisen yksikön toimintaa, voidaan luokitella ”julkiseksi
rahoitukseksi”.
Tältä osin on todettava, että kyseisten laitosten ja kuluttajien välisten suhteiden osalta edellä mainitussa asiassa University
of Cambridge annetun tuomion 23–25 kohdasta ilmenee, että ”julkiseksi rahoitukseksi” voidaan katsoa julkiset maksut, joihin
ei liity mitään sopimukseen perustuvaa vastinetta. Kuten edellä tämän tuomion 45 kohdassa todetaan, pääasiassa kyseessä oleville
yleisradiolaitoksille myönnettyihin varoihin ei liity mitään sopimukseen perustuvaa vastinetta, sillä lupamaksun maksuvelvollisuus
tai sen määrä eivät kumpikaan perustu yleisradiolaitosten ja kuluttajien väliseen sopimukseen, koska kuluttajien on maksettava
lupamaksu pelkästään vastaanottimen hallussapidon perusteella, vaikka he eivät koskaan käytä kyseisten laitosten palveluja.
Käsiteltävänä olevassa asiassa myöskään valtiolle ei anneta mitään erityistä vastasuoritusta, koska kuten ennakkoratkaisupyynnön
esittänyt tuomioistuin perustellusti korostaa, pääasiassa kyseessä olevalla rahoituksella korvataan kuluja, jotka aiheutuvat
valtion yleisen palvelutehtävän, joka koostuu monipuolisen ja objektiivisen audiovisuaalisen tiedotuksen takaamisesta kansalaisille,
täyttämisestä. Tältä osin pääasiassa kyseessä olevat yleisradiolaitokset eivät poikkea sellaisesta muusta viranomaisesta,
joka saa valtion tukea julkisen edun mukaisen tehtävänsä täyttämiseksi.
Näin ollen toiseen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 92/50 1 artiklan b alakohdan toisen alakohdan kolmannen luetelmakohdan
ensimmäistä vaihtoehtoa on tulkittava siten, että kun pääasiassa kyseessä olevan kaltaisten julkisoikeudellisten yleisradiolaitosten
toiminnan rahoitus toteutetaan ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelun yhteydessä esitetyllä tavalla, edellytyksessä,
jonka mukaan ”rahoituksesta suurin osa on peräisin valtiolta”, ei edellytetä valtion tai muun julkisen vallan välitöntä puuttumista,
kun tällaiset laitokset tekevät pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen julkisia hankintoja koskevan sopimuksen.

Kolmas kysymys
Kolmannessa kysymyksessään ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin tiedustelee, onko direktiivin 92/50 1 artiklan a
alakohdan iv alakohtaa tulkittava tämän direktiivin 1 artiklan b alakohdan toisen alakohdan kolmannen luetelmakohdan valossa
siten, että ainoastaan julkiset hankinnat, jotka koskevat palveluja, joihin ensin mainitussa säännöksessä viitataan, on suljettu
pois kyseisen direktiivin soveltamisalasta.
Direktiivin 92/50 1 artiklan a alakohdan iv alakohdassa säädetään, että tätä direktiiviä ei sovelleta julkisia hankintoja
koskeviin sopimuksiin, joiden kohteena ovat yleisradiolaitosten varsinaiseen tehtävään liittyvät palvelut eli ohjelmien luominen
ja tuotanto, direktiivin 92/50 11. perustelukappaleessa ja monisanaisemmin direktiivin 2004/18 25 perustelukappaleessa mainituista
kulttuurisista ja sosiaalisista syistä, joiden vuoksi tällainen soveltaminen olisi epäasianmukaista.
Kuten julkisasiamies antaa ymmärtää ratkaisuehdotuksensa 80 kohdassa, tämä säännös heijastelee samaa tavoitetta kuin se tavoite,
joka on ilmaistu Saksan perustuslaissa ja jossa on kyse siitä, että taataan, että julkisoikeudellisten yleisradiolaitosten
yleisen edun mukainen tehtävä täytetään itsenäisesti ja puolueettomasti.
Koska kyseessä oleva säännös muodostaa poikkeuksen julkisia hankintoja koskevien yhteisön säännösten pääasialliseen tavoitteeseen,
joka mainitaan tämän tuomion 39 kohdassa, eli palveluiden vapaaseen liikkuvuuteen ja hankintojen avaamiseen mahdollisimman
laajalle kilpailulle, sitä on tulkittava suppeasti. Näin ollen direktiivin 92/50 soveltamisalasta suljetaan pois ainoastaan
julkiset hankintasopimukset, jotka koskevat tämän direktiivin 1 artiklan a alakohdan iv alakohdassa mainittuja palveluja.
Sen sijaan yhteisön säännöksiä sovelletaan täysimääräisesti julkisia palveluhankintoja koskeviin sopimuksiin, joilla ei ole
yhteyttä toimintaan, joka liittyy julkisoikeudellisten yleisradiolaitosten varsinaisen yleisen palvelutehtävän täyttämiseen.
Tämä lähestymistapa vahvistetaan direktiivin 2004/18 25 perustelukappaleessa, jonka toiseksi viimeisessä virkkeessä todetaan,
että tämän direktiivin soveltamatta jättämistä koskevaa poikkeusta ei pidä soveltaa ohjelmien tuotannon, yhteistuotannon ja
lähettämisen edellyttämien teknisen laitteiston toimittamiseen.
On kuitenkin täsmennettävä, että näitä näkökohtia sovelletaan ainoastaan, jos konkreettisessa tapauksessa on kyse direktiivin
92/50 1 artiklan b alakohdassa tarkoitettuna ”hankintaviranomaisena” pidettävän laitoksen tekemästä julkisia hankintoja koskevasta
sopimuksesta.
Näin ollen kolmanteen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 92/50 1 artiklan a alakohdan iv alakohtaa on tulkittava
siten, että tämän säännöksen nojalla kyseisen direktiivin soveltamisalasta on suljettu pois ainoastaan sellaiset julkisia
hankintoja koskevat sopimukset, jotka koskevat tässä säännöksessä mainittuja palveluja.

Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä
olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä yhteisöjen tuomioistuimelle,
ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 18.6.1992 annetun neuvoston direktiivin
92/50/ETY 1 artiklan b alakohdan toisen alakohdan kolmannen luetelmakohdan ensimmäistä vaihtoehtoa on tulkittava siten, että
rahoituksesta suurin osa on peräisin valtiolta, kun pääasiassa kyseessä olevien julkisoikeudellisten yleisradiolaitosten kaltaisten
laitosten toiminta rahoitetaan suurimmalta osin pääasiassa kyseessä olevien kaltaisten säännösten mukaisesti määrätyillä,
lasketuilla ja perityillä lupamaksuilla, joita vastaanotinten haltijoiden on maksettava.
2)
Direktiivin 92/50 1 artiklan b alakohdan toisen alakohdan kolmannen luetelmakohdan ensimmäistä vaihtoehtoa on tulkittava siten,
että kun pääasiassa kyseessä olevan kaltaisten julkisoikeudellisten yleisradiolaitosten toiminnan rahoitus toteutetaan ensimmäisen
ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelun yhteydessä esitetyllä tavalla, edellytyksessä, jonka mukaan ”rahoituksesta suurin osa
on peräisin valtiolta”, ei edellytetä valtion tai muun julkisen vallan välitöntä puuttumista, kun tällaiset laitokset tekevät
pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen julkisia hankintoja koskevan sopimuksen.
3)
Direktiivin 92/50 1 artiklan a alakohdan iv alakohtaa on tulkittava siten, että tämän säännöksen nojalla kyseisen direktiivin
soveltamisalasta on suljettu pois ainoastaan sellaiset julkisia hankintoja koskevat sopimukset, jotka koskevat tässä säännöksessä
mainittuja palveluja.
Allekirjoitukset
*
Oikeudenkäyntikieli: saksa.