CELEX: 62008CJ0586
Direktiva 2005/36/ES
Priznavanje diplom
Pojem ‚reguliran poklic‘
Izbira vnaprej določenega števila posameznikov, ki se opravi na podlagi primerjalnega ocenjevanja kandidatov, in s katero se podeli kvalifikacija z omejeno časovno veljavnostjo
Nacionalna znanstvena kvalifikacija
Univerzitetni profesor

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 3(1)(c) ES in 47(1) ES ter Direktive 2005/36/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. septembra 2005 o priznavanju poklicnih kvalifikacij (
UL L 255, str. 22
).
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med A. Rubinom in Ministero dell’Università e della Ricerca (ministrstvo za visoko šolstvo in raziskovanje, v nadaljevanju: ministrstvo) v zvezi z zavrnitvijo zahteve A. Rubina za vpis na seznam imetnikov nacionalne znanstvene kvalifikacije za izvolitev v naziv (v nadaljevanju: NZK), ki ga vodi ministrstvo.
Pravni okvir
Direktiva 2005/36
Direktiva 2005/36 preoblikuje in poenostavlja določbe prejšnjih direktiv in zamenjuje zlasti Direktivo Sveta z dne 21. decembra 1988 o splošnem sistemu priznavanja visokošolskih diplom, pridobljenih s poklicnim izobraževanjem in usposabljanjem, ki traja najmanj tri leta (89/48/EGS) (
UL 1989, L 19, str. 16
) in Direktivo Sveta 92/51/EGS z dne 18. junija 1992 o drugem splošnem sistemu priznavanja strokovne izobrazbe in usposabljanja, ki dopolnjuje Direktivo 89/48 (
UL L 209, str. 25
). Kot izhaja iz uvodne izjave 14 Direktive 2005/36, izboljšave, ki jih je vnesla slednja, ne vplivajo na mehanizem priznavanja, vzpostavljen z direktivama 89/48 in 92/51.
Iz člena 2(1) Direktive 2005/36 je razvidno, da se ta uporablja za vse državljane države članice, ki želijo opravljati „reguliran poklic“ v državi članici, v kateri niso pridobili svojih poklicnih kvalifikacij.
Člen 3(1)(a) in (b) Direktive 2005/36 vsebuje te opredelitve:
„Za namene te direktive se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
(a)
‚reguliran poklic‘: poklicna dejavnost ali skupina poklicnih dejavnosti, katerih dostop do, opravljanje ali enega od načinov opravljanja neposredno ali posredno določajo zakoni ali drugi predpisi glede posebnih poklicnih kvalifikacij; način opravljanja dejavnosti zajema zlasti uporabo poklicnega naziva, ki je z zakoni ali drugimi predpisi omejen na imetnike določene poklicne kvalifikacije. […]
(b)
‚poklicne kvalifikacije‘: kvalifikacije, ki se izkazujejo z dokazili o formalnih kvalifikacijah, potrdilom o kompetenci, navedenim v členu 11(a)(i), in/ali poklicnimi izkušnjami“.
Člen 11 Direktive 2005/36 ima naslov „Ravni kvalifikacije“. Ta člen v točki (a)(i) določa:
„Za namene uporabe člena 13 se ravni poklicnih kvalifikacij določijo kot sledi:
(a)
potrdilo o kompetenci, ki ga izda pristojni organ v državi članici izvora, imenovan v skladu z zakoni ali drugimi predpisi te države članice, na podlagi:
(i)
[…] izpita brez predhodnega usposabljanja […]“.
Člen 13 Direktive 2005/36 z naslovom „Pogoji za priznavanje“ v odstavku 1 določa:
„Če se za dostop do in opravljanje reguliranega poklica v državi članici gostiteljici zahtevajo posebne poklicne kvalifikacije, pristojni organ te države članice dovoli dostop do in opravljanje tega poklica pod enakimi pogoji, kot veljajo za državljane te države članice, prosilcem, ki imajo potrdilo o kompetenci ali dokazila o formalnih kvalifikacijah, ki jih zahteva druga država članica za dostop do in opravljanje tega poklica na njenem ozemlju.
Potrdila o kompetenci ali dokazila o formalnih kvalifikacijah morajo izpolnjevati naslednje pogoje:
[…]
(b)
potrjevati morajo raven poklicne kvalifikacije, ki je najmanj enakovredna ravni, ki je za eno stopnjo nižja od tiste, ki se zahteva v državi članici gostiteljici, kot je opisano v členu 11.“
Nacionalna ureditev
6. novembra 2007 je bila sprejeta zakonska uredba št. 206 o izvajanju Direktive 2005/36/ES o priznavanju poklicnih kvalifikacij in o izvajanju Direktive 2006/100/ES, ki je prilagodila nekatere direktive na področju prostega gibanja oseb zaradi pristopa Bolgarije in Romunije (decreto legislativo n. 206 – Attuazione della direttiva 2005/36/CE relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali, nonché della direttiva 2006/100/CE che adegua determinate direttive sulla libera circolazione delle persone a seguito dell’adesione di Bulgaria e Romania, redni dodatek h GURI št. 261 z dne 9. novembra 2007, v nadaljevanju: zakonska uredba št. 206/2007).
Vendar se ta zakonska uredba glede na to, kako jo je razložilo predložitveno sodišče, ne uporablja za poklic univerzitetnega profesorja.
Za dostop do tega poklica v Italiji ni treba imeti dokazil o formalnih kvalifikacijah niti poklicnih izkušenj.
Postopek izbire univerzitetnih profesorjev urejata zakon št. 230 z dne 4. novembra 2005 o novih določbah, ki se nanašajo na univerzitetne profesorje in raziskovalce in na prenos pristojnosti na vlado za preoblikovanje zaposlovanja univerzitetnih profesorjev (legge n. 230 – Nuove disposizioni concernenti i professori e i ricercatori universitari e delega al Governo per il riordino del reclutamento dei professori universitari) (GURI št. 258 z dne 5. novembra 2005, v nadaljevanju: zakon št. 230/2005) ter zakonska uredba št. 164 z dne 6. aprila 2006 o reformi ureditve o zaposlovanju univerzitetnih profesorjev v skladu s členom 1(5) zakona št. 230 z dne 4. novembra 2005 (decreto legilslativo n. 164 – Riordino della disciplina del reclutamento dei professori universitari, a norma dell’articolo 1, comma 5 della legge 4 novembre 2005, n. 230) (GURI št. 101 z dne 3. maja 2006, v nadaljevanju: zakonska uredba št. 164/2006).
Člen 1, od (5) do (9), zakona št. 230/2005 določa:
„5.   Vlada ima zaradi reforme ureditve o zaposlovanju univerzitetnih profesorjev ob zagotavljanju izbirnega postopka, ustreznega nalogam, ki jih je treba opraviti, pooblastilo, da ob upoštevanju avtonomije univerz v šestih mesecih od začetka veljavnosti tega zakona sprejme eno ali več zakonskih uredb, pri čemer mora upoštevati ta glavna načela in merila:
(a)
vsako leto pred 30. junijem minister za izobraževanje, univerze in raziskave po posameznih znanstvenih področjih in disciplinah ter ločeno za kategoriji rednih in izrednih profesorjev z uredbo sproži postopke za podelitev [NZK] in zlasti določi:
1.
kako za vsako kategorijo in disciplino glede na potrebe določiti največje število oseb, ki jim je mogoče podeliti [NZK]; to število določijo univerze in se lahko poveča za največ 40%, če so zagotovljena finančna sredstva, s pridržkom, da [NZK] ne pomeni pravice do poučevanja; opredelijo se tudi postopki in roki glede poziva k preizkusu poklicne usposobljenosti, njegove izvedbe in zaključka, ta pa poteka na univerzah, pri čemer je zagotovljena javnost aktov in odločb, ki jih sprejmejo komisije; za vsako disciplino je treba imetnikom [NZK] ponuditi za vsako kategorijo vsaj eno delovno mesto v obdobju petih let;
[…]
6.   Kandidati, za katere se presodi, da so usposobljeni in ki zaradi že organiziranih postopkov niso bili pozvani ali ki so jim bili odobreni spisi, ohranijo [NZK] pet let po podelitvi. Univerze […] morajo po pozivu uspešnim učiteljem, za katere se je presodilo, da so usposobljeni, pri oddaji delovnih mest rednih profesorjev in izrednih profesorjev vsekakor upoštevati postopke […]
[…]
8.   Univerze zapolnjujejo delovna mesta rednih in izrednih profesorjev po postopkih, ki so določeni v pravilih univerze in ki zagotavljajo primerjalno ocenjevanje kandidatov in javnost aktov, ti postopki pa veljajo za tiste, ki imajo [NZK, navedeno] v odstavku 5, točke (a) […]
9.   Univerze ne smejo zapolniti več kot 10% delovnih mest rednih in izrednih profesorjev z neposrednim imenovanjem tujih ali italijanskih specializiranih raziskovalcev, ki so zaposleni v tujini in imajo dokazila o usposobljenosti poučevanja na isti stopnji […]“
Člen 3 zakonske uredbe št. 167/2006 z naslovom „Nacionalna znanstvena kvalifikacija za izvolitev v naziv“ določa:
„1.   Za vsako področje in ločeno za kategoriji rednih in izrednih profesorjev se po končanih postopkih, ki se začnejo z uredbo ministra, podeli [NZK].
2.   [NZK] se podeli v kvotah, določenih v mnenju, ki se pošlje kandidatom, ki imajo „piena maturità scientifica“ za kategorijo rednih profesorjev in „maturità scientifica“ za kategorijo izrednih profesorjev.
3.   [NZK] je nujen pogoj za sodelovanje v postopkih iz člena 1(8) zakona in ne pomeni pravice do dostopa k poklicu univerzitetnega profesorja.
4.   Za sodelovanje v postopkih zaposlovanja velja [NZK] štiri leta od podelitve.“
Člen 9 zakonske uredbe št. 164/2006 z naslovom „Delo ocenjevalne komisije“ določa:
„1.   Komisije univerz, pred katerimi se opravlja preizkus poklicne usposobljenosti, izvolijo svojega predsednika in določijo načelna merila ter postopke za primerjalno ocenjevanje kandidatov, pri čemer, kolikor je mogoče, uporabljajo parametre, priznane na nacionalni in mednarodni ravni.
[…]
3.   Komisija pri ocenjevanju kandidatovih znanstvenih del, drugih znanstvenih nazivov in splošnega življenjepisa, vključno s pedagoško dejavnostjo ter morebitnimi strokovnimi in organizacijskimi izkušnjami, upošteva ta merila:
(a)
izvirnost in inovativnost znanstvenega dela, ki vključuje publikacije, patente, inovativne projekte in metodološko natančnost;
(b)
osebni prispevek kandidata pri skupnih delih, ki se ugotovi analitično, kadar ga je mogoče določiti;
(c)
vodenje in koordinacijo raziskovalnih skupin;
(d)
ustreznost dejavnosti kandidata glede na discipline na področju, na katerem poteka postopek, ali glede na interdisciplinarna vprašanja, ki jih te discipline vključujejo;
(e)
znanstveno pomembnost objavljenih del in njihovo razpršenost znotraj znanstvene skupnosti;
(f)
kontinuiteto znanstvenih del in razvoj znanja na posebnem področju;
(g)
pomembnost in značilnosti pedagoških obveznosti, ki so jih potrdili pristojni organi;
(h)
pomembnost in značilnost dejavnosti, opravljenih na kliničnem in terapevtskem področju in na vseh drugih poklicnih področjih ter na delovnem področju, na katerem so izkušnje in z njim povezane sposobnosti zahtevane ali pa dopolnjujejo splošno predstavo o kandidatu.
4.   Presoja Komisije, ki se nanaša na znanstvena dela, nazive in celovito zaslužnost kandidata, se opravi s sklicevanjem na merila iz odstavka 1 in 3.
5.   V okviru preizkusov o poklicni usposobljenosti za kategorijo izrednih profesorjev opravijo kandidati po ocenjevanju znanstvenih del in nazivov pedagoški izpit ter razpravljajo o svojih znanstvenih delih. V razpisu za oddajo vlog je mogoče določiti, da se bodo ti izpiti opravljali v tujem jeziku, pri čemer bodo ocenjeni primerjalno. V okviru izpitov, ki se nanašajo na kategorijo rednih profesorjev, kandidati razpravljajo o svojih znanstvenih delih, tisti, ki nimajo kvalifikacije izrednega profesorja, pa opravijo tudi pedagoški izpit, ki nadomesti splošno ocenjevanje.
[…]
9.   Komisija po primerjalnem ocenjevanju na koncu svojega dela z odločbo, ki jo sprejme z večino njenih članov, v kvotah, določenih v razpisu za oddajo vlog, določi kandidate, za katere je presodila, da si zaslužijo [NZK].“
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
A. Rubinu, italijanskemu državljanu, je bila na koncu univerzitetnih dejavnosti, ki jih je začel leta 1991, priznana „Habilitation“ (
facultas legendi
) v disciplini oceanografije in „Lehrbefugnis“ (
venia legendi
) na fakulteti geofizikalnih znanosti na univerzi v Hamburgu (Nemčija). Ti dokazili potrjujeta, da je v ureditvi nemškega univerzitetnega poučevanja usposobljen za poučevanje na univerzah kot redni profesor („Ordinarius“).
A. Rubino trenutno dela kot fizik in oceanograf na univerzi Ca’ Foscari v Benetkah (Italija) in je od leta 1999 vpisan v italijanski register univerzitetnih raziskovalcev.
Od 14. septembra 2007 je večkrat zahteval, naj se mu v Italiji prizna kvalifikacija, pridobljena v Nemčiji, da bi se lahko vpisal na seznam imetnikov NZK.
Ministrstvo je te različne zahteve z odločbo z dne 23. januarja 2008 zavrnilo. Zavrača enakovrednost dokazila „Lehrbefugnis“, ki je dodeljeno v Nemčiji, in NZK iz italijanske univerzitetne ureditve ter meni, da se zakonska uredba št. 206/2007 ne uporablja, ker poklic univerzitetnega profesorja v Italiji ni reguliran, saj se nanaša na osebje, ki je zaposleno v skladu z izbirnim postopkom, v katerem je mogoče sodelovati, ne da bi se zahtevala dokazila o posebni kvalifikaciji v zvezi s poučevanjem.
A. Rubino je zoper to odločbo ministrstva vložil tožbo pri Tribunale amministrativo regionale del Lazio (deželno upravno sodišče v Laciju), v kateri trdi, da je ta odločba v nasprotju s pravom Skupnosti, zlasti z Direktivo 2005/36.
Ker je Tribunale amministrativo regionale del Lazio dvomilo, da je italijanska ureditev v skladu s pravom Skupnosti, je v teh okoliščinah prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali je italijanski nacionalni predpis, kot je zakonska uredba št. 206/2007, ki univerzitetne profesorje izvzame iz reguliranih poklicev za namene priznanja poklicnih kvalifikacij, v nasprotju z načeloma Skupnosti o odpravi ovir za prosti pretok oseb in storitev med državami članicami [Evropske] [s]kupnosti in o vzajemnem priznavanju diplom, spričeval in drugih dokazil o formalnih kvalifikacijah iz členov 3(1)(c) ES in 47(1) ES in določbami Direktive […] 2005/36 […]?“
Vprašanje za predhodno odločanje
Predložitveno sodišče meni, da v Italiji za dostop do poklica univerzitetnega profesorja ali njegovo opravljanje ni treba imeti dokazil o formalnih kvalifikacijah niti poklicnih izkušenj.
Zato je treba postavljeno vprašanje razumeti, kot da se v bistvu sprašuje, ali je zaradi dejstva, da imajo dostop do tega poklica samo kandidati, ki so bili izbrani v izbirnem postopku, kot je ta, ki vodi do NZK, navedeni poklic reguliran v smislu člena 3(1)(a) Direktive 2005/36.
V teh okoliščinah je treba navesti, da opredelitev pojma reguliran poklic v smislu Direktive 2005/36 spada v pravo Skupnosti (glej po analogiji glede Direktive 89/48 sodbi z dne 8. julija 1999 v zadevi Fernández de Bobadilla, C-234/97, Recueil, str. I-4773, točka 14, in z dne 9. septembra 2003 v zadevi Burbaud, C-285/01, Recueil, str. I-8219, točka 43).
Iz člena 3(1)(a) Direktive 2005/36 je razvidno, da je reguliran poklic poklicna dejavnost, ki jo glede pogojev za dostop do nje ali za njeno opravljanje neposredno ali posredno urejajo zakoni ali drugi predpisi, ki določajo, da je treba imeti posebne poklicne kvalifikacije.
Na podlagi člena 3(1)(b) in 11(a)(i) Direktive 2005/36 so poklicne kvalifikacije lahko med drugim kvalifikacije, ki se izkazujejo z dokazili o formalnih kvalifikacijah ali s potrdilom o kompetenci, ki je izdano na podlagi izpita brez predhodnega usposabljanja.
A. Rubino navaja, da je NZK na podlagi takega izpita brez predhodnega usposabljanja izdano potrdilo o kompetenci v smislu člena 11(a)(i) Direktive 2005/36. Iz tega sklepa, da gre za poklicno kvalifikacijo v smislu člena 3(1)(b) te direktive in da je zato v Italiji poklic univerzitetnega profesorja reguliran poklic v smislu člena 3(1)(a) navedene direktive. Meni, da ima na podlagi člena 13(1) te direktive zaradi kvalifikacij, ki jih je pridobil v Nemčiji, pravico do vpisa na seznam imetnikov NZK.
Vendar je treba navesti, da je iz sodne prakse razvidno, da se splošni sistemi priznavanja diplom, ki jih določata Direktivi 89/48 in 92/51, ne nanašajo na izbirne postopke in postopke zaposlovanja za zapolnitev delovnih mest in da se na te sisteme ni mogoče sklicevati v podporo pravici, da se posameznika dejansko zaposli. Ti sistemi namreč le urejajo priznavanje kvalifikacij, pridobljenih v državi članici, zato da se bo lahko posameznik s temi kvalifikacijami v drugi državi članici prijavil za delovno mesto v skladu z izbirnimi postopki in postopki zaposlovanja, ki v njej veljajo za dostop do reguliranega poklica (glej v tem smislu glede Direktive 89/48 zgoraj navedeno sodbo Burbaud, točka 91). Ta načela so po preoblikovanju in poenostavitvi, ki izhajata iz sprejetja Direktive 2005/36, ostala nespremenjena.
Prijavitelj se zato ne more sklicevati na Direktivo 2005/36, da mu ne bi bilo treba sodelovati v delu izbirnega postopka in postopka zaposlovanja.
Iz spisa, predloženega Sodišču, in italijanske zakonodaje, ki jo navaja predložitveno sodišče, je razvidno, da je pridobitev NZK stopnja za izbiro v postopku zaposlovanja univerzitetnih profesorjev.
Ta postopek je namreč sestavljen iz dveh stopenj in pridobitev NZK je prva. Tisti, ki imajo NZK, so vpisani na seznam imetnikov NZK in lahko nato na drugi stopnji izbirnega postopka kandidirajo za posebno mesto na univerzi in se lahko zato zaposlijo v skladu z merili, ki se razlikujejo glede na univerzo.
Natančneje glede postopka, v katerem se pridobi NZK, člen 1(5)(a), točka 1, zakona št. 230/2005 in člena 3(2) in 9(9) zakonske uredbe št. 164/2006 določajo, da je največje število posameznikov, ki lahko pridobijo NZK, določeno vnaprej za vsako disciplino glede na potrebe, ki jih navedejo univerze. Poleg tega je iz člena 1(8) zakona št. 230/2005 in člena 9 zakonske uredbe št. 164/2006 razvidno, da je izbira namesto z uporabo absolutnih meril opravljena na podlagi primerjalnega ocenjevanja prijavljenih kandidatov. Dalje, NZK je na podlagi člena 1(6) zakona št. 230/2005 in člena 3(4) zakonske uredbe št. 164/2006 veljavna omejen čas.
Treba je ugotoviti, da tega, da je nekdo izbran po postopku za izbiro vnaprej določenega števila posameznikov, ki se namesto z uporabo absolutnih meril opravi na podlagi primerjalnega ocenjevanja kandidatov, in za podelitev kvalifikacije s strogo omejeno časovno veljavnostjo, ni mogoče šteti za poklicno kvalifikacijo v smislu člena 3(1)(b) Direktive 2005/36.
V teh okoliščinah dejstvo, na katero se sklicuje A. Rubino – in sicer, da člen 1(9) zakona št. 230/2005 dopušča, da univerze kot odstopanje od pravil, ki se uporabljajo, zapolnijo 10% delovnih mest profesorjev z neposrednim imenovanjem tujih ali italijanskih specializiranih raziskovalcev, ki so zaposleni v tujini in imajo kvalifikacijo, enakovredno NZK – ni upoštevno za odgovor na vprašanje glede Direktive 2005/36. Poleg tega ni sporno, da se A. Rubino v postopku v glavni stvari ne sklicuje na navedeno odstopanje, ampak zahteva vpis na seznam imetnikov NZK, ne da bi mu bilo treba sodelovati v izbirnem postopku, ki ga določa nacionalna zakonodaja, ki se uporablja.
Glede določb Pogodbe ES, ki se nanašata na temeljne svoboščine in na kateri se sklicuje v vprašanju, je treba kljub temu navesti, da člena 39 ES in 43 ES državljanom držav članic zagotavljata dostop do zaposlitve ali samozaposlitve brez diskriminacije zaradi državljanstva. Zato morajo nacionalni organi skrbeti zlasti za to, da so v okviru izbirnega postopka, kakršen je ta za vpis na seznam imetnikov NZK, kvalifikacije, podeljene v drugih državah članicah, priznane glede na njihovo pravo vrednost in primerno upoštevane (glej po analogiji zgoraj navedeno sodbo Burbaud, točki 99 in 100).
Glede na vsa ta stališča je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da to, da je dostop do poklica pridržan za kandidate, ki so bili izbrani po postopku za izbiro vnaprej določenega števila posameznikov, ki se namesto z uporabo absolutnih meril opravi na podlagi primerjalnega ocenjevanja kandidatov, in za podelitev kvalifikacije s strogo omejeno časovno veljavnostjo, še ne pomeni, da je navedeni poklic reguliran poklic v smislu člena 3(1)(a) Direktive 2005/36.
Vendar člena 39 ES in 43 ES nalagata, da so kvalifikacije, podeljene v drugih državah članicah, v okviru takega postopka priznane glede na njihovo pravo vrednost in primerno upoštevane.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (osmi senat) razsodilo:

To, da je dostop do poklica pridržan za kandidate, ki so bili izbrani po postopku za izbiro vnaprej določenega števila posameznikov, ki se namesto z uporabo absolutnih meril opravi na podlagi primerjalnega ocenjevanja kandidatov, in za podelitev kvalifikacije s strogo omejeno časovno veljavnostjo, še ne pomeni, da je navedeni poklic reguliran poklic v smislu člena 3(1)(a) Direktive 2005/36/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. septembra 2005 o priznavanju poklicnih kvalifikacij.

Vendar člena 39 ES in 43 ES nalagata, da so kvalifikacije, podeljene v drugih državah članicah, v okviru takega postopka priznane glede na njihovo pravo vrednost in primerno upoštevane.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: italijanščina.