CELEX: 61984CJ0205
Livre prestação de serviços
Seguros

Por requerimento entrado na Secretaria do Tribunal em 14 de Agosto de 1984, a Comissão das Comunidades Europeias propôs, nos termos do artigo 169.° do Tratado CEE, uma acção com o objecto de fazer declarar que a República Federal da Alemanha,
a)
ao aplicar a Versicherungsaufsichtsgesetz (lei relativa ao controlo das empresas de seguros, doravante a «VAG»), na versão da décima quarta lei de alteração, de 29 de Março de 1983 (BGBl. I, p. 377), que sujeita à obrigação de estabelecimento e de autorização as empresas de seguros da Comunidade que pretendam fornecer, na República Federal da Alemanha — por meio de representantes, mandatários, agentes e outros intermediários — prestações de seguro directo (com excepção dos seguros de transporte) e proíbe aos agentes de seguros estabelecidos na República Federal da Alemanha a proposta a residentes de contratos de seguro com seguradoras estabelecidas num outro Estado-membro, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 59.° e 60.° do Tratado;
b)
ao pôr em vigor e aplicar a décima quarta lei de alteração da VAG, supra referida, com o objectivo de transpor para o direito interno a Directiva 78/473 do Conselho, de 30 de Maio de 1978, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas em matéria de co-seguro comunitário (
JO L 151, p. 25
), não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 59.° e 60.° do Tratado e da directiva acima mencionada, na medida em que as disposições da lei determinam, quanto ao seguro comunitário, que a seguradora líder (no caso de riscos situados na República Federal da Alemanha), deve estar aí estabelecida e autorizada a cobrir, por si só, os riscos assegurados;
c)
ao fixar, por meio do Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen (Serviço Federal de Controlo dos Seguros) e no quadro da transposição da directiva acima mencionada para o direito interno, limiares demasiado elevados para os riscos nos ramos do seguro de incendio, responsabilidade civil de veículos aéreos e responsabilidade civil geral — riscos que podem ser objecto de um co-seguro comunitário — na medida em que o co-seguro, enquanto serviço, está, por esse facto, excluído, na República Federal da Alemanha, quanto aos riscos situados abaixo desses limiares, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do n.° 2, do artigo 1.° e do artigo 8.° da Directiva 78/473, bem como dos artigos 59.° e 60.° do Tratado.
A Comissão propôs igualmente duas acções por incumprimento contra a República Francesa (processo 220/83), a Dinamarca (processo 252/83) e Irlanda (processo 206/84) relativas à transposição, por estes Estados-membros, da Directiva 78/473 acima referida. Nestas acções, a Comissão faz acusações que coincidem largamente com as referidas nas alíneas b) e c) no presente processo. Ao invés, estas acções não contêm acusações correspondentes à constante da alínea a), embora, nos referidos Estados-membros, as legislações gerais sob controlo de empresas de seguros contenham restrições semelhantes às que são objecto desta acusação.
No presente processo os governos belga, dinamarquês, francês, irlandês e italiano intervieram em apoio da República Federal da Alemanha enquanto os governos britânico e neerlandês intervieram em apoio da Comissão.
No que diz respeito às disposições da lei alemã em causa, às directivas comunitárias de coordenação no sector do seguro e aos fundamentos e argumentos tanto das partes na acção como das partes intervenientes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo apenas serão referidos, a seguir, na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
I — Quanto à admissibilidade
A título liminar, importa examinar certas questões de admissibilidade que foram debatidas no Tribunal.
O Governo irlandês sustenta que, ao propor o conjunto destas acções, a Comissão tentou antecipar-se aos procedimentos já desencadeados pelo Conselho nos termos do artigo 57.°, n.° 2 do Tratado. A proposta de segunda directiva relativa ao seguro directo não vida (
JO 1976, C 32, p. 2
, doravante denominada «a proposta de segunda directiva»), actualmente submetida a exame do Conselho, trataria exactamente os mesmos problemas de delimitação da livre prestação de serviços que estão em causa neste processo. De facto, a Comissão pediria ao Tribunal que desempenhasse a missão que o Tratado atribui ao Conselho.
A este propósito, importa lembrar que, nos termos do artigo 155.° do Tratado, incumbe à Comissão velar pela aplicação das normas do Tratado. No cumprimento desta missão, caber-lhe-ia, se considerasse que um Estado-membro não cumpriu qualquer das obrigações que lhe incumbem por força do Tratado, propor uma acção nos termos do artigo 169.° O mero facto da proposta de um acto legislativo, cuja adopção e transposição para o direito nacional seriam de molde a pôr fim à infracção acusada pela Comissão, se encontrar já submetida ao Conselho, não exclui que a Comissão proponha uma tal acção por incumprimento.
Os governos francês e irlandês sustentaram que, na realidade, a Comissão põe em causa a conformidade da Directiva 78/473 com o Tratado e, portanto, contesta a sua legalidade. Ora, a Comissão não teria proposto, em tempo útil, a acção de anulação contra aquela directiva. Estes governos exprimem, por isso, dúvidas sérias quanto à admissibilidade da acção da Comissão que visa pôr em causa um texto de direito comunitário considerado definitivo.
Há que referir que esta argumentação revela uma divergência de interpretação da directiva. Na sua acção, a Comissão interpreta-a em sentido conforme à interpretação que faz dos artigos 59.° e 60.° do Tratado, enquanto os dois governos interpretam a directiva de forma contrária à referida interpretação dos artigos 59.° e 60.° Ora, estas questões de interpretação só podem ser resolvidas aquando do exame do mérito da causa.
Nestas condições, nada impede que o Tribunal proceda ao exame do mérito da causa.
II — Quanto ao mérito da causa
A — Quanto à primeira acusação da Comissão
1) Sobre o objecto da acusação
Resulta do próprio texto das conclusões da Comissão que a primeira acusação abrange os deveres de autorização e estabelecimento impostos pela VAG a qualquer prestador de serviços no sector do seguro directo em geral, com excepção dos seguros de transporte, que não estão sujeitos a tais obrigações, e do co-seguro comunitário objecto das segunda e terceira acusações. Além disso, o Tribunal toma conhecimento do facto de que, durante a fase oral do processo, a Comissão informou que a acção não respeita aos seguros obrigatórios.
Ao invés, respondendo a uma questão do Tribunal, a Comissão explicou que, contrariamente às acusações relativas ao co-seguro comunitário, a primeira acusação abrange igualmente os seguros de vida. No decurso da fase oral do processo, o Governo alemão confirmou que nunca pôs em dúvida que estes seguros eram objecto da acção de incumprimento. Alguns dos governos intervenientes em apoio da República Federal da Alemanha consideraram entretanto a resposta da Comissão como uma tentativa de alargar o objecto da acção, privando-os, assim, da possibilidade de ter em conta situações especiais no sector dos seguros de vida.
A este propósito, importa declarar que o parecer fundamentado, tal como o requerimento, estão redigidos em termos genéricos e visam normas alemãs que se aplicam igualmente aos seguros de vida. É verdade que estes dois documentos apenas mencionam a Directiva 73/239 do Conselho, de 24 de Julho de 1973, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao acesso à actividade de seguro directo não vida e ao seu exercício (
JO L 228, p. 3
; EE 06 Fl p. 143) e a Directiva 78/473 já refenda, relativa ao co-seguro comunitário e não a Directiva 79/267 do Conselho, de 5 de Março de 1979, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas, respeitantes ao acesso à actividade de seguro directo de vida e ao seu exercício (
JO L 63, p. 1
; EE 06 F2 p. 62). Esta circunstância pode todavia explicar-se pelo facto de que, quanto aos pontos em causa na presente acção, a directiva de 1979 não difere da de 1973. Embora os seguros de vida ponham efectivamente problemas específicos, nomeadamente no que respeita às condições de seguro e colocação das reservas técnicas, estas questões podem distinguir-se das exigências de estabelecimento e autorização que são as únicas contestadas pela Comissão no âmbito da primeira acusação. Nestas circuntâncias, há que considerar a resposta da Comissão como um esclarecimento e não como um alargamento do objecto da acção.
Na sua conclusão relativa à primeira acusação, a Comissão referiu, separadamente, a proibição feita pela VAG de os agentes estabelecidos na República Federal da Alemanha proporem a residentes contratos de seguro com seguradoras estabelecidas num outro Estado-membro. No decurso do processo perante o Tribunal, a Comissão e o Governo britânico sustentaram que tais agentes, dando conselhos quanto à escolha de seguros e seguradoras, agem unicamente no interesse dos tomadores de seguros. As razões atinentes à protecção destes, que o Governo alemão invocou, não poderiam assim, de modo algum, justificar esta proibição e isto tanto mais que, segundo este governo, a VAG não proíbe aos tomadores de seguros residentes no território alemão dirigirem-se directamente à empresa de seguros estrangeira em causa.
O Governo alemão replicou que, quando o tomador de seguros se dirige, por sua própria iniciativa, directamente à empresa de seguros estrangeira, está consciente de renunciar à protecção da lei do seu país. Ao contrário, no caso de um agente estabelecido na República Federal da Alemanha, o tomador de seguros dirigir-se-ia a uma empresa local que, todavia, exerce as suas actividades no interesse das empresas de seguros e, na ocorrência, no de uma empresa que não está estabelecida nem autorizada na Alemanha. A proibição em causa constituiria, assim, um complemento necessário às exigências de estabelecimento e autorização.
Neste ponto, importa lembrar que a profissão de agente no sector dos seguros não é objecto de qualquer regulamentação comunitária que permita ao Tribunal declarar que tal agente exerce as suas funções no interesse de uma ou outra parte no contrato de seguro. Além disso, a circunstância de o contrato de seguro ter sido negociado por meio de um intermediário não mandatado pela empresa de seguros estrangeira não alteraria a natureza deste contrato enquanto prestação de serviços fornecida por esta última empresa ao tomador do seguro. Resulta daí que, no respeitante às normas sobre a livre prestação de serviços, a proibição em causa não pode ser dissociada da acusação referente às obrigações de estabelecimento e autorização impostas à empresa de seguros enquanto prestadora de seguros e que é, assim, suficiente, para o Tribunal, decidir sobre tal acusação.
Importa, assim, concluir que a primeira acusação da Comissão abrange o sector do seguro no seu conjunto, com excepção dos seguros de transporte, do co-seguro comunitário e dos co-seguros obrigatórios e que tem por objecto as exigências de estabelecimento e de autorização impostas pela legislação alemã às seguradoras comunitárias enquanto prestadoras de serviços nos termos do Tratado.
2) Quanto à noção de prestação de serviços em matéria de seguros
Nos termos do n.° 1 do artigo 59.° do Tratado, a supressão das restrições à livre prestação de serviços no interior da Comunidade alarga-se a todos os serviços fornecidos por nacionais dos Estados-membros estabelecidos num país da Comunidade diverso do do destinatário da prestação. Nos termos do n.° 1 do artigo 60.°, são considerados serviços, segundo o Tratado, as prestações fornecidas normalmente mediante remuneração, na medida em que não sejam reguladas pelas disposições relativas à livre circulação de mercadorias, de capitais e de pessoas.
Quanto às prestações de serviços assim definidas, estas disposições exigem a supressão de qualquer restrição à sua livre circulação, sob reserva todavia das disposições do artigo 61.° e dos artigos 55.° e 56.° para que remete o artigo 66.° Se bem que estas disposições não estejam em causa na presente acção, o Governo italiano lembrou que, nos termos do n.° 2 do artigo 61.°, a liberalização dos seguros que estão ligados aos movimentos de capitais deve ser realizada de harmonia com a liberalização progressiva da circulação dos capitais. A este respeito, importa todavia salientar que já a primeira directiva do Conselho de 11 de Maio de 1960, para aplicação do artigo 67.° do Tratado (JO 1960, p. 921; EE 10 FI p. 6), previu que os Estados-membros concedam todas as autorizações de câmbios referentes a movimentos de capitais, necessárias às transferências para cumprimentos de contratos de seguros na medida que tais contratos beneficiam do regime de livre circulação de serviços, em cumprimento dos artigos 59.° e seguintes do Tratado.
Se as normas sobre movimentos de capitais não são, assim, de molde a restringir a liberdade de celebrar contratos de seguros sob forma de prestações de serviços por força dos artigos 59.° e 60.°, põe-se, no entanto, o problema da delimitação do campo de aplicação destes artigos face ao das disposições do Tratado relativas ao direito de estabelecimento.
A este propósito, impõe-se admitir que uma empresa de seguros de um Estado-membro que mantém, no Estado-membro em causa, uma presença permanente e está sujeita às normas do Tratado sobre o direito de estabelecimento, e isso ainda que essa presença não assuma a forma de uma sucursal ou de uma agência mas se exerça por meio de um simples escritório, gerido pelo próprio pessoal da empresa ou de pessoa independente mas mandatada para agir permanentemente em nome dela, como o faria uma agência. Em virtude da definição acima referida, contida nos artigos 60.°, n.° 1, tal empresa de seguros não poderia prevalecer-se dos artigos 59.° e 60.° no que respeita às suas actividades no Estado-membro em causa.
Igualmente, tal como o Tribunal declarou no acórdão de 3 de Dezembro de 1974 (van Binsbergen,
33/74, Recueil, p. 1299
), não se pode negar a um Estado-membro o direito de adoptar disposições destinadas a impedir que a liberdade garantida pelo artigo 59.° seja utilizada por um prestador, cuja actividade seja inteira ou principalmente virada para o seu território, afim de se subtrair às regras profissionais que lhe seriam aplicáveis no caso de ter estabelecimento no território desse Estado, podendo tal situação ser apreciada face ao capítulo relativo ao direito de estabelecimento e não ao das prestações de serviço.
Importa, enfim, referir que, sendo o campo de aplicação dos artigos 59.° e 60.° definido em função dos lugares de estabelecimento ou de residência do prestador dos serviços e do seu destinatário, podem colocar-se problemas especiais quando o risco coberto pelo contrato de seguros for situado no território de um outro Estado que não o do tomador do seguro, destinatário dos serviços. Esses problemas, que não foram objecto de discussão no Tribunal, não serão examinados no presente processo. Assim, o exame que se segue, apenas abrange os seguros contra riscos situados no Estado-membro do tomador de seguros (doravante designado «o Estado destinatário»).
Decorre do que vem dito que as prestações de serviços que devem ser examinadas para a decisão da presente acção abrangem apenas os contratos de seguro por riscos situados no Estado-membro e celebrados por um tomador de seguros estabelecido ou residente nesse Estado com uma seguradora estabelecida noutro Estado-membro e que não tenha qualquer presença permanente no primeiro Estado nem dirija as suas actividades inteira ou principalmente para o território desse Estado.
3) Quanto à conformidade das exigências em causa com os artigos 59.° e 60° do Tratado
Segundo jurisprudência constante do Tribunal, os artigos 59.° e 60.° do Tratado, passaram a ter aplicação directa após o termo do período de transição, sem que a sua aplicabilidade esteja subordinada à harmonização ou coordenação das legislações dos Estados-membros. Estes artigos exigem a eliminação não apenas de todas as discriminações contra o prestador em virtude da sua nacionalidade mas igualmente de todas as restrições à livre prestação de serviços impostas devido à circunstância de ser estabelecido num Estado-membro diverso daquele onde a prestação deva ser fornecida.
Considerando que o Governo alemão e alguns governos que intervêm em seu apoio se reportaram ao n.° 3 do artigo 60.° para sustentar que o Estado destinatário pode aplicar a sua lei de controlo igualmente às seguradoras estabelecidas num outro Estado-membro, importa acrescentar, tal como o Tribunal referiu, nomeadamente no acórdão de 17 de Dezembro de 1981 (Webb,
279/80, Recueil, p. 3305
), que o referido número tem por finalidade, em primeiro lugar, possibilitar ao prestador o exercício da sua actividade no Estado-membro destinatário, sem discriminação relativamente aos nacionais desse Estado. Não implica, todavia, que toda a legislação nacional aplicável aos nacionais desse Estado e tendo por objecto normalmente uma actividade permanente das empresas nele estabelecidas possa ser aplicada integralmente e da mesma forma às actividades de carácter temporário exercidas pelas empresas estabelecidas noutros Estados-membros.
O Tribunal admitiu, no entanto, nomeadamente nos acórdãos de 18 de Janeiro de 1979 (van Wesemael,
110 et 111/78, Recueil, p. 35
) e de 17 de Dezembro de 1981 (Webb, 279/80, já referido), que, tendo em conta a natureza especial de certas prestações de serviços, não se poderiam considerar como incompatíveis com o Tratado exigências específicas impostas ao prestador motivadas pela aplicação de normas reguladoras desses tipos de actividades. Todavia, a livre prestação de serviços, enquanto princípio fundamental do Tratado, apenas pode ser limitada mediante disposições justificadas pelo interesse geral e aplicáveis a qualquer pessoa ou empresa que exerça uma actividade no território do Estado-destinatário, na medida em que tal interesse não esteja salvaguardado por normas a que.o prestador esteja sujeito no Estado-membro onde estiver estabelecido. Além disso, as referidas exigências devem ser objectivamente necessárias a fim de garantir o cumprimento das regras profissionais e garantir a protecção dos interesses que constituem o seu objectivo.
Importa referir que as exigências em causa no presente processo, a saber, a obrigação imposta a uma seguradora, estabelecida num outro Estado-membro, autorizada pela autoridade de controlo deste e sujeita ao controlo desta autoridade, de ter um estabelecimento permanente no território do Estado destinatário e obter uma autorização separada da autoridade de controlo deste Estado, constituem restrições à livre prestação de serviços na medida em que tornam mais onerosas estas prestações no Estado destinatário, nomeadamente quando as actividades da seguradora nesse Estado revistam um carácter puramente ocasional.
Resulta daí que essas exigências não podem ser consideradas compatíveis com os artigos 59.° e 60.° do Tratado, a não ser que se prove existirem, no âmbito da actividade considerada, razões imperiosas ligadas ao interesse geral que justifiquem restrições à livre prestação dos serviços, que esse interesse não esteja já garantido pelas leis do Estado do estabelecimento e que o mesmo resultado não possa ser obtido por normas menos restritivas.
a) Quanto à existência de um interesse justificativo de certas restrições à livre prestação dos serviços em matéria de seguros
Tal como o Governo alemão e os intervenientes em seu apoio afirmaram, sem contestação da Comissão nem dos governos britânico e neerlandês, o sector dos seguros constitui um domínio particularmente sensível do ponto de vista da protecção do consumidor enquanto tomador do seguro e segurado. Isso resulta nomeadamente do carácter específico da prestação da seguradora que está ligada a acontecimentos futuros cuja verificação ou, em qualquer caso, o momento desta, é incerto na época em que o contrato é realizado. O segurado que, após o sinistro, não obtém a reparação pode encontrar-se numa situação muito precária. Igualmente é, em regra geral, extremamente difícil para o tomador de seguros analisar se as perspectivas de evolução da situação financeira da seguradora e as cláusulas do contrato, a maior parte das vezes impostas por esta última, lhe dão suficientes garantias de reparação em caso de sinistro.
E preciso, além disso, ter em conta, como o Governo alemão o salientou, que, em certos ramos, o seguro se tornou um fenômeno de massa. Efectivamente, são celebrados contratos por um grande número de tomadores de seguro, a ponto de a salvaguarda dos interesses dos segurados e terceiros lesados respeitar praticamente a toda a população.
As características particulares típicas do sector de seguros conduziram todos os Estados-membros a adoptar legislações que sujeitam as empresas de seguros a normas imperativas no que se refere tanto à sua situação financeira como às condições do seguro que aplicam e ao controlo permanente do respeito por tais regras.
Resulta, assim, que existem, no domínio em causa, razões imperiosas ligadas ao interesse geral que podem justificar restrições à livre prestação de serviços, com a condição, todavia, de que as normas do Estado do estabelecimento não bastem para atingir o nível de protecção necessária e de que as exigências do Estado destinatário não vão além do necessário para tal fim.
b) Quanto à questão de saber se o interesse geral não está já assegurado pelas leis do Estado do estabelecimento
A Comissão, tal como os governos britânico e neerlandês, sustenta que, em qualquer caso, após a adopção das primeiras directivas de coordenação 73/239 e 79/267, as considerações de protecção acima referidas estão, em larga medida, salvaguardadas pelo controlo das actividades do Estado do estabelecimento.
A este propósito, importa salientar, à partida, que, de acordo com as suas referências, considerandos e teor das respectivas disposições, estas duas directivas têm por objecto facilitar a criação de sucursais ou agências num Estado-membro distinto do da sede. Regulam as relações entre a legislação e a autoridade de controlo do Estado da sede, por um lado, e a dos Estados em que a empresa tenha criado sucursais ou agências, por outro, mas não têm por objecto as actividades que a empresa exerça sob forma de prestações de serviços nos termos do Tratado. Por conseguinte, não é possível aplicar as disposições destas directivas à relação entre o Estado do estabelecimento, onde se encontra a sede, a sucursal ou a agência, e o Estado em que a prestação de serviço seja fornecida. Esta relação apenas é visada na proposta da segunda directiva.
Deve, no entanto, examinar-se se as duas primeiras directivas previram, pelo menos, condições de exercício das actividades de seguros suficientemente equivalentes em toda a Comunidade e possibilidades de controlo suficientemente eficazes para que as restrições impostas pelos Estados destinatários às empresas prestadoras de serviços sejam suprimidas na sua totalidade ou, pelo menos, em parte.
Quanto à situação financeira das empresas de seguros, as duas directivas contêm disposições muito detalhadas sobre o património livre da empresa, ou seja, o seu capital próprio. Estas disposições têm por objectivo assegurar a solvabilidade da empresa e as directivas impõem à autoridade de controlo do Estado-membro da sede que verifique o estado de solvabilidade da empresa «para o conjunto das suas actividades». Esta fórmula deve ser entendida como abrangendo igualmente as actividades exercidas sob a forma de prestações de serviços. Daí resulta que o Estado destinatário não tem o direito de proceder ele próprio a tais verificações devendo aceitar um certificado de solvabilidade passado pela autoridade de controlo do Estado-membro em cujo território se situe a sede social da empresa prestadora de serviços. De acordo com o entendimento do Governo alemão, que não foi contestado pela Comissão, tal é o caso na República Federal da Alemanha.
No entanto, as duas directivas não procederam à harmonização das leis nacionais referentes a reservas ou provisões técnicas, aos meios financeiros imobilizados para servir de garantia aos compromissos assumidos por força dos contratos subscritos e que são distintos do capital próprio da empresa. A este propósito, as directivas expressamente reservaram a harmonização necessária para ulteriores directivas. As directivas 73/239 e 79/267 deixaram, pois, a cada país de exploração o cuidado de regular, de acordo com a sua pròpria lei, o cálculo de tais reservas e determinar a natureza e a avaliação dos activos que constituem a sua contrapartida. Os activos correspondentes às actividades exercidas no Estado-membro em causa devem localizar-se nesse Estado e a sua existência ser controlada pela respectiva autoridade de controlo se bem que as directivas prevejam a obrigação, para o Estado da sede, de velar para que o balanço da empresa apresente activos congruentes e equivalentes aos compromissos contraídos em todos os países em que exerça as suas actividades. A supressão desta exigencia de localização apenas é proposta no projecto da segunda directiva que visa, nomeadamente, a harmonização das disposições nacionais relativas às reservas técnicas.
No decurso do processo no Tribunal, o Governo alemão e os governos intervenientes em seu apoio demonstraram a existência de importantes diferenças entre as leis nacionais actualmente em vigor e relativas às reservas e provisões técnicas bem como aos activos que constituem a sua contrapartida. Na falta de harmonização nesta matéria e de qualquer norma, que imponha à autoridade de controlo do Estado-membro do estabelecimento a fiscalização do respeito das leis em vigor no Estado destinatário, importa admitir que este tem justificação para exigir e controlar o respeito pelas suas próprias leis sobre as reservas e provisões técnicas relacionadas com as prestações de serviço fornecidas no seu território, desde que tais regras não excedam o necessário para garantir a protecção dos tomadores de seguros e dos segurados.
Enfim, no que se refere às condições de seguro, as duas primeiras directivas de coordenação não contêm qualquer harmonização e deixam a cada Estado-membro onde a actividade é exercida o cuidado de velar pelo respeito das respectivas normas imperativas face às actividades exercidas no seu território. A proposição de segunda directiva determina o campo de aplicação de tais regras imperativas e exclui da respectiva aplicação certos seguros de carácter comercial que são definidos de modo detalhado. Tendo em conta as diferenças consideráveis entre as normas nacionais sobre esta matéria, impõe-se concluir que, igualmente neste campo e com a mesma reserva, o Estado-membro destinatário tem fundamento para exigir e controlar o respeito pelas suas próprias normas em relação às prestações de serviços fornecidas no seu território.
Há, assim, que reconhecer que, no estado actual do direito comunitário, as considerações sobre a protecção de tomadores de seguro e segurados, que acima foram descritas, justificam que o Estado-membro destinatário garanta a aplicação da sua própria legislação quanto às reservas ou provisões técnicas e condições de seguro, uma vez que as exigências desta legislação não excedam o necessário para garantir a protecção dos tomadores de seguro e dos segurados. Resta, assim, examinar se é necessário que tal controlo se efectue no quadro de um regime de autorização e sob a condição de a empresa de seguros dispor de um estabelecimento permanente no Estado destinatário.
c) Quanto à necessidade de um regime de autorização
A Comissão não contesta ao Estado destinatário o direito de exercer um certo controlo quanto às empresas de seguros que forneçam prestações de serviços no seu território. No decurso da fase oral do processo, admitiu mesmo a possibilidade de prever certas medidas de controlo prévias a qualquer exercício de actividades sob forma de prestação de serviços pela empresa abrangida. Manteve, todavia, que tais medidas devem ser tomadas no quadro de um regime menos limitativo que o de uma autorização, sem todavia explicitar as eventuais modalidades de um tal regime.
O Governo alemão e os governos intervenientes em seu apoio sustentam que o controlo necessário não pode ser exercido fora de um regime de autorização que permita um exame anterior ao início das actividades, uma contínua vigilância destas e a possibilidade de retirar a autorização em caso de infracções graves e persistentes.
A este propósito, importa salientar que, em todos os Estados-membros, o controlo das empresas de seguros é organizado no quadro de um regime de autorização e que a necessidade de um tal sistema é reconhecida pelas duas primeiras directivas de coordenação, no que respeita às actividades por elas abrangidas. Nos termos dos artigos 6.° dessas directivas, cada Estado-membro faz depender o acesso à actividade de seguro no seu território de uma autorização administrativa. A empresa que estabeleça sucursais ou agências em Estados-membros diversos do da sede deve, assim, obter uma autorização prévia da autoridade de controlo de cada um desses Estados.
Deve notar-se, aliás, que a proposta da segunda directiva prevê a manutenção deste regime. Em relação a cada Estado-membro onde a empresa pretenda exercer. as suas actividades sob forma de prestações de serviços, deve obter uma autorização administrativa. Se, segundo o projecto, esta autorização deve ser obtida junto da autoridade de controlo do Estado do estabelecimento, esta autoridade deve todavia consultar previamente a do Estado destinatário transmitindo-lhe cópia do conjunto do processo. O projecto prevê, além disso, uma colaboração permanente entre as duas autoridades de controlo que permita nomeadamente à autoridade do Estado do estabelecimento tomar todas as medidas úteis, podendo ir até à retirada da autorização, para pôr fim às infracções que lhe sejam denunciadas pela autoridade de controlo do Estado-destinatário.
Nestas circunstâncias, não se poderia rejeitar o argumento do Governo alemão segundo o qual só a exigência de uma autorização pode garantir, de maneira eficaz, o controlo que, tendo em conta as considerações que precedem, se justifica por razões relativas à protecção dos consumidores enquanto tomadores de seguros e segurados. Considerando que um sistema como o proposto no projecto da segunda directiva, que confia a administração do regime de autorização ao Estado-membro do estabelecimento em colaboração estreita com o Estado destinatário, não pode ser instaurado senão por via legislativa, importa igualmente admitir que, no estado actual do direito comunitário, compete ao Estado destinatário conceder e retirar essa autorização.
Importa, todavia, sublinhar que a autorização deve ser concedida a pedido de qualquer empresa estabelecida num outro Estado-membro que preencha as condições previstas pela legislação do Estado destinatário, que tais condições não podem cumular-se com as condições legais equivalentes já preenchidas no Estado doestabelecimento e que a autoridade de controlo do Estado destinatário deve tomar em consideração os controlos e verificações já efectuados no Estado-membro do estabelecimento. Ora, segundo o Governo alemão, que neste ponto não foi contrariado pela Comissão, o regime de autorização alemã é plenamente conforme com tais exigências.
Importa ainda examinar se a exigência de autorização que, nos termos da VAG, abrange toda a actividade de seguro com excepção dos seguros de transporte, se justifica na sua generalidade. A este propósito, foi sublinhado, nomeadamente pelo Governo britânico, que a livre circulação dos serviços é importante, sobretudo para os seguros comerciais, e que, precisamente para tais seguros, as razões de protecção do tomador de seguros, invocadas pelo Governo alemão e os governos intervenientes em seu apoio, não funcionam.
Resulta do que antecede que a exigência de autorização não pode ser mantida a não ser na medida em que se justifique por razões de protecção do tomador de seguros e do segurado, invocadas pelo Governo alemão. Importa igualmente admitir que tais razões não têm a mesma importância para todo o sector de seguros e que podem mesmo existir casos em que, em virtude do caracter do risco segurado e do tomador do seguro, não há já qualquer necessidade de proteger este mediante a aplicação das normas imperativas do seu direito nacional.
Todavia, se é verdade que a proposta da segunda directiva teve em conta estas considerações ao excluir, nomeadamente, os seguros de carácter comercial, definidos de modo detalhado, da aplicação das normas imperativas do Estado destinatário, importa igualmente reconhecer que, tendo em conta os elementos de direito e de facto de que dispõe, o Tribunal não está em condições de introduzir uma tal distinção genérica e fixar-lhe os limites com suficiente precisão para determinar os casos particulares em que as necessidades de protecção, características das actividades do seguro em geral, não justifiquem a exigência de uma autorização.
Resulta do que precede que a primeira acusação da Comissão deve ser desatendida na medida em que tem por objecto a exigência de autorização.
d) Quanto à necessidade de estabelecimento
Se a exigência de uma autorização constitui uma restrição à livre prestação dos serviços, a exigência de um estabelecimento permanente é, de facto, a própria negação dessa liberdade. Tem como consequência retirar qualquer efeito útil ao artigo 59.° do Tratado cujo objecto é, precisamente, eliminar as restrições à livre prestação de serviços por parte de pessoas não estabelecidas no Estado em cujo território a prestação deva ser fornecida (ver, nomeadamente, acórdãos de 3 de Dezembro de 1974, já referido, de 26 de Novembro de 1975, Coenen,
39/75, Recueil, p. 1547
, e de 10 de Fevereiro de 1982, Transporoute,
76/81, Recueil p. 417
). Para que uma tal exigência seja aceite, importa verificar se constitui uma condição indispensável para atingir o objectivo procurado.
A este propósito o Governo alemão observa nomeadamente que a exigência de um estabelecimento no Estado destinatário permite à autoridade de controlo desse Estado verificar, localmente, e de uma maneira contínua, a actividade exercida pela seguradora autorizada e que, sem tal exigência, esta autoridade seria incapaz de cumprir a sua missão.
Na sua jurisprudência, o Tribunal salientou já, pela última vez no seu acórdão de 3 de Fevereiro de 1983 (van Luipen,
29/82, Recueil, p. 151
), que considerações de ordem administrativa não poderiam justificar uma derrogação, por parte de um Estado-membro, das regras do direito comunitário. Esta consideração aplica-se tanto mais quanto a derrogação em causa leva à exclusão do exercício de uma das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado. No caso em apreço não basta, assim, que a presença no local, de todos os documentos necessários para o controlo das autoridades do Estado destinatário, seja de molde a facilitar o cumprimento da sua missão. É, ainda, preciso demonstrar que, mesmo no quadro de um regime de autorização, essas autoridades não poderiam executar a sua missão de controlo, de modo eficaz, sem que a empresa dispusesse, no referido Estado-membro, de um estabelecimento permanente, com todos os documentos necessários.
Uma tal demonstração não foi feita. Tal como acima se verificou, o direito comunitário em matéria de seguros não se opõe, no seu estado actual, a que o Estado destinatário exija que os activos correspondentes às reservas ou provisões técnicas referentes às actividades exercidas no seu território se localizem nesse Estado. Em tal caso, a presença desses activos pode ser verificada no local, mesmo se a empresa não dispuser de qualquer estabelecimento permanente no referido Estado. Quanto às demais condições da actividade sujeitas a controlo, considera o Tribunal que tal controlo pode ser exercido com base em cópias dos balanços, contas e documentos da escrituração comercial, incluindo condições do seguro e programas de actividades, remetidos a partir do Estado do estabelecimento e devidamente certificados pelas autoridades deste Estado-membro. No quadro de um regime de autorização, é possível submeter a empresa a tais condições de controlo no acto de autorização e assegurar o seu respeito, se for caso disso, mediante a revogação desse acto.
Assim, não se provou que as considerações acima aceites e visando a protecção do tomador do seguro e do segurado, tornem indispensável o estabelecimento da seguradora no território do Estado destinatário.
Quanto à primeira acusação da Comissão há, pois, que concluir que a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto nos artigos 59.° e 60.° do Tratado CEE, ao sujeitar, pela Versicherungsaufsichtsgesetz, à obrigação de ter um estabelecimento no seu território as empresas de seguros da Comunidade que pretendam prestar aí, por meio de representantes, mandatários, agentes e outros intermediários, prestações de seguro directo, à excepção dos seguros de transportes, sob reserva, todavia, dos seguros obrigatórios e dos seguros para os quais a seguradora ou mantenha uma presença permanente, que deva ser equiparada a uma agência ou sucursal, ou dirija as suas actividades, inteira ou principalmente, para o território da República Federal da Alemanha.
Β — Quanto à segunda acusação da Comissão
Na sua segunda acusação, a Comissão pretende fazer declarar a violação tanto da Directiva 78/473, relativa ao co-seguro comunitário, como dos artigos 59.° e 60.° do Tratado. Esta acusação baseia-se, tal como a primeira, na tese de que as obrigações de autorização e de estabelecimento são contrárias aos artigos 59.° e 60.° do Tratado, no que respeita ao conjunto do sector do seguro. Para a Comissão não há, assim, qualquer razão para distinguir, a este propósito, entre a situação da seguradora em geral e a da seguradora líder em especial. A República Federal da Alemanha teria, assim, cometido uma infracção aos referidos artigos quando, ao transpor a Directiva 78/473 para direito nacional, dispensou de tais obrigações unicamente as outras seguradoras e não a seguradora líder.
A Comissão reconhece que a directiva é ambígua neste ponto mas sustenta que deve ser interpretada no sentido da sua conformidade com o Tratado, o que os Estados-membros aceitaram na sua declaração comum constante da acta da reunião do Conselho de 23 de Maio de 1978. Por conseguinte, a directiva não poderia, de modo algum, ser considerada como obrigando a seguradora líder a ser autorizada e a estabelecer-se no Estado-membro onde o risco se situar.
Por sua parte, o Governo alemão remete para a distinção feita pela Directiva 78/473 entre seguradora líder e as demais seguradoras. As disposições desta directiva relativas à seguradora líder, e nomeadamente o artigo 2.°, n.° 1, alinea c), na parte em que remete para a Directiva 73/239, demonstrariam que o país do risco pode exigir que a seguradora líder seja estabelecida e autorizada no seu território, de modo a poder cobrir por si só todo o risco. Por conseguinte, a legislação alemã não violaria nem a Directiva 78/473 nem os artigos 59.° e 60.° do Tratado.
E verdade que a referida disposição da directiva prevê que «a líder esteja autorizada nas condições previstas na primeira directiva de coordenação, isto é, que seja tratada como se fosse uma seguradora que cobrisse a totalidde do risco». A directiva não indica todavia em que Estado-membro deve ser autorizada a seguradora líder e decorre do acima referido em A que, segundo o direito comunitário, uma seguradora já autorizada e estabelecida num Estado-membro, não deve necessariamente ter de estabelecer-se num outro Estado-membro para poder cobrir a totalidade de um risco situado no território deste último Estado.
Tal como o Tribunal afirmou no seu acórdão de 13 de Dezembro de 1983 (Comissão/Conselho,
218/82, Recueil, p. 4063
), quando um texto de direito derivado comunitário é susceptível de mais de uma interpretação, importa dar-lhe de preferência a interpretação que torne a disposição conforme ao Tratado em vez da que leva a concluir pela sua incompatibilidade com o mesmo Tratado. Nestas circunstâncias, não há que interpretar a directiva isoladamente mas examinar se as exigências em causa são ou não contrárias às disposições do Tratado acima referidas e aplicar o resultado de tal exame na interpretação da directiva.
Ora, no que respeita ao sector dos seguros em geral, o Tribunal já declarou anteriormente que a obrigação de estabelecimento é incompatível com os artigos 59.° e 60.° do Tratado. Por conseguinte, uma exigência neste sentido quanto à seguradora líder não pode ser fundamentada na Directiva 78/473. Basta, assim, examinar se a obrigação para a seguradora líder de estar autorizada no país do risco é conforme ao direito comunitário.
A este propósito, resulta do exame da primeira acusação que a exigência de autorização, no Estado destinatário, a uma empresa de seguros prestadora de serviços não pode ser considerada compatível com o Tratado, salvo na medida em que se justifique por razões de protecção do consumidor enquanto tomador de seguro ou segurado. Ora, segundo o seu artigo 1.°, n.° 2, a Directiva 78/473 apenas abrange os seguros contra riscos que, pela sua natureza ou importância, necessitem da participação de várias seguradoras para a sua garantia. Além disso, nos termos do seu artigo 1.°, n.° 1, a directiva apenas se aplica às operações de co-seguro comunitário, respeitantes a certos riscos referidos no anexo da Directiva 73/239. Por exemplo, não se aplica nem aos seguros de vida nem aos seguros contra acidentes e doenças nem aos seguros de responsabilidade civil resultantes da circulação rodoviária. Os seguros objecto da directiva são feitos apenas por grandes empresas ou grupos de empresas que estão em condições de analisar e negociar as apólices de seguro que lhe sejam propostas; por conseguinte, os argumentos retirados da protecção dos consumidores não têm a mesma pertinência que no caso de outras formas de seguro.
Resulta igualmente do exame da primeira acusação que a exigência de autorização no Estado-destinatário não se justifica se a empresa prestadora de serviços já satisfizer condições equivalentes no Estado-membro do estabelecimento e se existir um sistema de colaboração entre as autoridades de controlo dos Estados-membros interessados que garanta um controlo eficaz igualmente no que se refere às prestações de serviço. Ora, como resulta dos seus considerandos, a Directiva 78/473, tem por objecto a realização do mínimo de coordenação considerada necessária para facilitar o exercício efectivo da actividade de co-seguro comunitário e prevê uma colaboração particular entre as autoridades de controlo dos Estados-membros e entre estas autoridades e a Comissão que, para as prestações no sector do seguro em geral, apenas está prevista na proposta da segunda directiva.
Aliás, uma diferença de tratamento a este propósito, entre a seguradora líder e as outras seguradoras não se mostra objectivamente justificada. Efectivamente, se é à seguradora líder que cabe negociar o contrato e garantir a sua execução, nada impede que cubra uma parte do risco bem inferior à das outras co-seguradoras.
Nestas condições e quanto aos seguros abrangidos pela Directiva 78/473, relativa ao co-seguro, não apenas a exigência de estabelecimento mas também a obrigação de autorização da seguradora líder previstas pela VAG estão em contradição com os artigos 59.° e 60.° do Tratado e, assim, igualmente com a directiva.
Há, pois, que declarar que a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto nos artigos 59.° e 60.° do Tratado CEE e da Directiva 78/473 do Conselho, na medida em que as disposições da sua legislação prescrevem, quanto ao seguro comunitário, que a seguradora líder, no caso de riscos situados na República Federal da Alemanha, deve ter aí estabelecimento e estar autorizada.
C — Quanto à terceira acusação da Comissão
Nos termos da sua formulação, a terceira acusação abrange o nível dos limiares fixados na República Federal da Alemanha para certos riscos objecto de co-seguro comunitário. Todavia, no decurso da fase oral do processo no Tribunal, a Comissão informou que esta acusação tem, na realidade, por objecto a própria existência de tais limiares.
Importa, todavia, declarar que se trata de uma acusação diversa e mais alargada que a formulada nas conclusões da petição. A sua admissibilidade não pode, assim, ser aceite. Quanto à acusação inicial, a Comissão não forneceu qualquer argumentação visando a demonstração de que o nível dos limiares fixados pela República Federal da Alemanha fosse demasiado elevado.
Segue-se, daí, que a terceira acusação da Comissão não pode ser atendida.
III — Quanto às despesas
Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento Processual, a parte vencida é condenada nas despesas. Todavia, nos termos do n.° 3, primeiro parágrafo, do mesmo artigo, o Tribunal pode determinar que as partes suportem as respectivas despesas no todo ou em parte, se cada uma obtiver vencimento parcial. Tendo cada uma das partes obtido vencimento parcial, deve cada uma suportar as respectivas despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL
decide:

1)
A República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto nos artigos 59.° e 60.° do Tratado CEE, ao sujeitar, pela Versicherungsaufsichtsgesetz, à obrigação de estabelecimento as empresas de seguros da Comunidade que pretendam fornecer, nesse Estado-membro, mediante representantes, mandatários, agentes e outros intermediários, prestações de seguro directo, à excepção dos seguros de transporte, sob reserva, todavia, dos seguros obrigatórios e dos seguros para que o segurador ou mantenha uma presença permanente que, deva ser equiparada a uma agência ou sucursal, ou dirija as suas actividades integral ou principalmente para o território da República Federal da Alemanha.

2)
A República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto dos artigos 59.° e 60.° do Tratado CEE e da Directiva 78/473 do Conselho, de 30 de Maio de 1978, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas em matéria de co-seguro comunitário, ao determinar, para as prestações de serviços abrangidas no co-seguro comunitário que a seguradora líder, no caso de riscos situados na República Federal da Alemanha, aí deva ter estabelecimento e autorização.

3)
A acção é julgada improcedente na parte restante.

4)
Cada uma das partes, incluindo as intervenientes, suportará as respectivas despesas.

Mackenzie Stuart
Galmot
Kakouris
O'Higgins
Schockweiler
Bosco
Koopmans
Due
Everling
Bahlmann
Joliét
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, a 4 de Dezembro de 1986
O secretário
P. Heim
O presidente
A. J. Mackenzie Stuart
(
*1
)	Língua do processo: alemão.