CELEX: 62001CJ0344
EOGFL
Van communautaire financiering uitgesloten uitgaven
Zoogkoeienpremie
Controles door Commissie in bepaalde deelstaten
Extrapolatie van vaststellingen naar andere deelstaten
Bewijslast
Beginsel van loyale samenwerking

Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 12 september 2001, heeft de Bondsrepubliek Duitsland krachtens artikel 230
EG verzocht om nietigverklaring van beschikking 2001/557/EG van de Commissie van 11 juli 2001 houdende onttrekking aan communautaire
financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten voor het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL),
afdeling Garantie, hebben verricht (PB L 200, blz. 28; hierna: „bestreden beschikking”), voorzover daarbij financiële correcties
zijn toegepast betreffende de zoogkoeienpremies die zijn toegekend tijdens de jaren 1995 en 1996, die overeenkomen met de
begrotingsjaren 1996 en 1997.
Toepasselijke bepalingen
Artikel 4d van verordening (EEG) nr. 805/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten
in de sector rundvlees (PB L 148, blz. 24), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2066/92 van de Raad van 30 juni 1992
(PB L 215, blz. 49; hierna: „verordening nr. 805/68”), bepaalt:
„1.

Aan producenten die op hun bedrijf zoogkoeien houden, kan op hun verzoek een premie voor zoogkoeien worden verleend (zoogkoeienpremie).
[...]
5.

De premie wordt toegekend aan producenten die in de twaalf maanden na de indiening van de aanvraag geen melk of zuivelproducten
leveren die afkomstig zijn van hun bedrijf en die in die periode gedurende ten minste 6 opeenvolgende maanden een aantal zoogkoeien
houden dat ten minste gelijk is aan het aantal waarvoor de premie werd aangevraagd.
Rechtstreekse levering van melk of zuivelproducten van het bedrijf aan de consument vormt echter geen belemmering voor verlening
van de premie.
6.

De premie wordt ook toegekend aan producenten die melk of zuivelproducten leveren en wier individuele referentiehoeveelheid
als bedoeld in artikel 5 quater van verordening (EEG) nr. 804/68 [...] ten hoogste 60  000 kg bedraagt.
In dat geval wordt de premie verleend voor ten hoogste 10 zoogkoeien per jaar en per bedrijf die vanaf de indiening van de
aanvraag ten minste zes opeenvolgende maanden zijn gehouden.
[...]”
Volgens artikel 4a, derde streepje, sub i en ii, van verordening nr. 805/68 wordt onder „zoogkoe” verstaan:
„i)
een koe van een vleesras of verkregen door kruising met zo'n ras en dat hoort bij een beslag dat wordt gebruikt voor het
opfokken van kalveren voor vleesproductie,
of
ii)
een drachtige vaars die een zoogkoe vervangt en aan dezelfde voorwaarden voldoet.”
Verordening (EEG) nr. 3886/92 van de Commissie van 23 december 1992 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen inzake de
premieregelingen waarin is voorzien bij verordening nr. 805/68 en tot intrekking van de verordeningen (EEG) nrs. 1244/82 en
714/89 (PB L 391, blz. 20), voorziet in de uitvoeringsbepalingen inzake toekenning van, met name, de zoogkoeienpremie.
Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad van 27 november 1992 tot instelling van een geïntegreerd beheers- en controlesysteem
voor bepaalde communautaire steunregelingen (PB L 355, blz. 1; hierna: „geïntegreerd systeem”) en verordening (EEG) nr. 3887/92
van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem
voor bepaalde communautaire steunregelingen (PB L 391, blz. 36), regelen de behandeling van aanvragen voor zoogkoeienpremies
en de wettigheidstoetsing van de toekenning van deze premies.
Volgens artikel 2 van verordening nr. 3508/92 omvat het geïntegreerde systeem met name een databank, een alfanumeriek systeem
voor de identificatie en de registratie van de dieren, en een geïntegreerd controlesysteem. Krachtens artikel 13, lid 1, van
dezelfde verordening waren het alfanumerieke systeem voor de identificatie en de registratie van de dieren en het geïntegreerde
controlesysteem met ingang van 1 februari 1993 van toepassing, en de databank met ingang van 1 januari 1996.
In de artikelen 6 tot en met 15 van verordening nr. 3887/92 zijn precieze regels neergelegd inzake de controle van het geïntegreerde
systeem. Artikel 6, leden 1 en 2, van deze verordening luidt:
„1.

De administratieve controles en de controles ter plaatse worden uitgevoerd op zodanige wijze dat een doeltreffende verificatie
van de naleving van de voorwaarden voor toekenning van de steunbedragen en premies is gewaarborgd.
2.

De in artikel 8, lid 1, van verordening (EEG) nr. 3508/92 bedoelde administratieve controle omvat met name kruiscontroles
betreffende de aangegeven percelen en dieren om elke onrechtmatige dubbele toekenning van steun voor hetzelfde kalenderjaar
te voorkomen.”
Verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid
(PB L 94, blz. 13), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1287/95 van de Raad van 22 mei 1995 (PB L 125, blz. 1; hierna:
„verordening nr. 729/70”), bevat de algemene regels op het gebied van de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.
Volgens artikel 3, lid 1, van deze verordening financiert het EOGFL, afdeling „Garantie”, de interventies ter regulering van
de landbouwmarkten waartoe volgens de communautaire voorschriften in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten
wordt overgegaan.
Volgens artikel 5, lid 2, sub c, van verordening nr. 729/70 neemt de Commissie, in het kader van de zogeheten „conformiteitsbesluiten”,
een besluit over de bedragen die moeten worden onttrokken aan de in de artikelen 2 en 3 bedoelde communautaire financiering,
wanneer zij vaststelt dat de desbetreffende uitgaven niet overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn verricht.
Artikel 8, lid 1, van verordening nr. 729/70 legt de lidstaten de algemene verplichting op de nodige maatregelen te nemen
om zich ervan te vergewissen dat de door het EOGFL gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze zijn uitgevoerd,
om onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen, en om de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen
terug te vorderen.
Overeenkomstig artikel 9 van verordening nr. 729/70 verstrekken de lidstaten aan de Commissie alle inlichtingen die voor de
goede werking van het EOGFL nodig zijn, en nemen zij alle maatregelen die kunnen dienen ter vergemakkelijking van de controles
die de Commissie doelmatig acht.
In 1997 stelde de Commissie „richtsnoeren voor de berekening van de financiële consequenties bij de voorbereiding van de beschikking
inzake de goedkeuring van de rekeningen in het kader van het EOGFL-Garantie” vast (document nr. VI/5330/97; hierna: „richtsnoeren”).
Met het oog op de berekening van de van financiering uitgesloten uitgaven voorzien de richtsnoeren, voor het geval van gebrekkige
controles in de lidstaten, in forfaitaire correcties ten belope van 2, 5, 10 of 25 % van de gedeclareerde uitgaven. Zij preciseren
dat in uitzonderlijke gevallen kan worden besloten tot hogere correctiepercentages, en zelfs tot een volledige uitsluiting
van de uitgaven van communautaire financiering.
Inzake de grondslag voor de berekening bepalen de richtsnoeren:
„Het correctiepercentage moet worden toegepast op het gedeelte van de uitgaven dat risico opleverde. Wanneer de tekortkoming
het gevolg is van het feit dat een lidstaat verzuimd heeft een adequaat controlesysteem in te voeren, moet de correctie worden
toegepast op het hele bedrag van de uitgave voor de betrokken maatregel waarvoor dit controlesysteem vereist is. Wanneer er
aanleiding is om te veronderstellen dat de tekortkoming er alleen is omdat een ministerie of een regio het door de lidstaat
vastgestelde controlesysteem niet goed heeft toegepast, moet de correctie worden beperkt tot de uitgaven die door dat ministerie
of die regio zijn gecontroleerd [...]”
De procedure voor de Commissie
De Commissie heeft van 22 tot en met 26 september 1997 in Nordrhein-Westfalen, van 19 tot en met 23 januari 1998 in Schleswig-Holstein,
en van 8 tot en met 12 juni 1998 in Bayern (hierna: „drie gecontroleerde deelstaten”) controles verricht, met name wat de
toepassing van de zoogkoeienpremie betreft.
Bij brieven van 25 november 1997 en 2 februari 1999 heeft zij haar vaststellingen en aanbevelingen ingevolge deze controles
meegedeeld. In de tweede brief stelde zij dat, behoudens tegenbewijs, de in de drie gecontroleerde deelstaten gedane vaststellingen
als representatief voor het gehele Duitse grondgebied zouden worden beschouwd. Zij nodigde de bevoegde Duitse autoriteiten
uit voor een bilaterale bespreking te Brussel, die op 1 juni 1999 heeft plaatsgehad. Bij brief van 31 augustus 1999 liet de
Commissie de Duitse regering weten dat zij voor alle deelstaten een correctie zou toepassen, met name inzake de zoogkoeienpremie.
In haar antwoord van 3 november 1999 maakte de Duitse regering bezwaar tegen de toerekening, aan de andere deelstaten, van
de inbreuken die de Commissie in de drie gecontroleerde deelstaten had vastgesteld.
Bij officiële mededeling van 9 oktober 2000 paste de Commissie, met betrekking tot de zoogkoeienpremie, voor de begrotingsjaren
1996 en 1997 een financiële correctie van 5 % toe voor de deelstaat Schleswig-Holstein, en van 2 % voor de andere deelstaten.
Wat echter de deelstaat Mecklenburg-Vorpommern betreft, verklaarde zij in deze mededeling dat zij nieuwe belangwekkende gegevens
had ontvangen omtrent een specifiek controlesysteem voor de dieren die mogelijkerwijs niet voor de premie in aanmerking komen.
Zij preciseerde dat haar standpunt betreffende deze deelstaat zou kunnen worden herzien na ontvangst van de desbetreffende
controlevoorschriften en een beschrijving van de risicoanalyse.
Ter rechtvaardiging van de extrapolatie van haar vaststellingen in de drie gecontroleerde deelstaten naar de andere deelstaten,
heeft de Commissie in wezen de volgende elementen aangevoerd: i) vóór 1997 waren de databanken in de verschillende deelstaten
incompatibel, zodat niet afdoende kon worden nagegaan of voor dezelfde koeien verschillende premieaanvragen waren ingediend;
ii) de veestapelregisters waren vaak onjuist en vormden dus geen betrouwbare grondslag voor de administratieve controle en
de controle ter plaatse, iii) het controlesysteem voorzag niet in een passende leeftijdsgrens om te beoordelen of er waarschijnlijk
een recht op een zoogkoeienpremie bestond, en om een controle ter plaatse te organiseren.
De Commissie motiveerde de uitbreiding van de financiële correctie tot de andere, niet-gecontroleerde deelstaten met de stelling
dat, „aangezien de voornaamste tekortkomingen die in de verschillende bezochte deelstaten zijn vastgesteld, alsmede de administratieve
structuren en procedures, sterk op elkaar gelijken, ervan moet worden uitgegaan dat in de jaren 1995 en 1996 ook in de andere,
niet-bezochte deelstaten vergelijkbare tekortkomingen hebben bestaan”. De Commissie preciseerde dat zij had gevraagd haar
het bewijs te leveren dat haar vaststellingen niet opgingen voor de andere deelstaten, maar dat de bevoegde Duitse autoriteiten
in dit verband geen documenten hadden overgelegd, omdat zij aan dat verzoek niet volledig konden voldoen.
Bij brief van 21 november 2000 heeft de Duitse regering bij het secretariaat van het bemiddelingsorgaan van de Commissie een
verzoek tot opening van een bemiddelingsprocedure ingediend. In zijn eindverslag van 16 maart 2001 stelde het bemiddelingsorgaan
vast dat het niet aan hem stond om uitspraak te doen over de grondwettigheid van de toepassing van financiële correcties op
niet-gecontroleerde deelstaten. Wat de bewijslast alsmede de aard en beoordeling van de over te leggen documenten betreft,
was zij er niet in geslaagd de uiteenlopende standpunten nader tot elkaar te brengen. Wat echter, meer in het algemeen, het
risico op geschillen over de vorm en de inhoud van het door de lidstaten te leveren bewijs betreft, stelde het bemiddelingsorgaan
voor dat de diensten van de Commissie duidelijke en nauwkeurige regels zouden vaststellen.
Bij brief van 8 mei 2001 deelde de Commissie haar definitieve vaststellingen op grond van het eindverslag van het bemiddelingsorgaan
mee. De Duitse regering handhaafde en verduidelijkte haar standpunt bij brief van 20 juni 2001.
In haar syntheseverslag van 19 juni 2001 (document nr. AGRI/17537/01) handhaafde de Commissie haar standpunt over de toerekening
van de financiële correcties aan deelstaten waar zij geen controles ter plaatse heeft verricht. Met betrekking tot de deelstaat
Mecklenburg-Vorpommern verklaarde zij echter de gevraagde inlichtingen te hebben ontvangen. De lidstaten zijn op 19 juni 2001
gehoord, tijdens de bijeenkomst van het EOGFL-Comité over de ontwerpbeschikking van de Commissie.
De Commissie heeft in de bestreden beschikking de definitieve financiële correctie vastgesteld, waartegen de Bondsrepubliek
Duitsland met het onderhavige beroep opkomt.
Conclusies van partijen
De Duitse regering concludeert dat het het Hof behage:
–
de bestreden beschikking nietig te verklaren, voorzover deze een bedrag van 3 870 600,88 DEM van communautaire financiering
uitsluit en ten laste van de Bondsrepubliek Duitsland legt;
–
verweerster te verwijzen in de kosten.
De Commissie concludeert dat het het Hof behage het beroep te verwerpen en verzoekster in de kosten te verwijzen.
Middelen tot nietigverklaring van de bestreden beschikking
De Duitse regering voert tot staving van haar beroep drie middelen aan.
In de eerste plaats berust de toerekening van de correctie „aan alle deelstaten” op een schending van de wezenlijke vormvoorschriften
in de zin van artikel 230, tweede alinea, EG. De bestreden beschikking berust namelijk op onjuiste gevolgtrekkingen uit een
ontoereikend onderzoek van de Commissie.
In de tweede plaats is de bestreden beschikking in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur, nu de Commissie, zonder
enige motivering of aankondiging vooraf, van haar eerder gevolgde administratieve praktijk van toerekening „aan elke deelstaat
afzonderlijk” is afgeweken. Bijgevolg voldoet het administratieve optreden van de Commissie niet aan de vereisten van voorspelbaarheid
en transparantie.
In de derde plaats is de bestreden beschikking in strijd met de uit artikel 10 EG voortvloeiende loyaliteitsplicht van de
gemeenschapsinstellingen tegenover de lidstaten.
Eerste middel
Argumenten van partijen
Volgens de Duitse regering was het onderzoek waaruit de voornaamste feiten tot staving van de bestreden beschikking zijn afgeleid,
ontoereikend. Daardoor zijn wezenlijke vormvoorschriften in de zin van artikel 230, tweede alinea, EG geschonden. Met name
hadden de in de drie gecontroleerde deelstaten gedane vaststellingen niet naar de andere, niet-gecontroleerde deelstaten mogen
worden geëxtrapoleerd.
De federale constitutionele structuur van Duitsland verzet zich tegen een dergelijke extrapolatie. De uitvoering van de maatregelen
betreffende de op grond van het geïntegreerde systeem toegekende premies, waaronder de premie voor zoogkoeien, valt namelijk
onder de exclusieve bevoegdheid van de deelstaten, hetgeen met name inhoudt dat elke deelstaat voor de interne tenuitvoerlegging
verantwoordelijk is. De tenuitvoerlegging van het gemeenschapsrecht door de deelstaten is in beginsel dus heterogeen, aangezien
elke deelstaat zijn eigen administratieve organisatie en uitvoeringsbepalingen heeft.
De toepassing van een financiële correctie op de Bondsrepubliek Duitsland in haar geheel kan derhalve niet op grond van enige
„algemene homogeniteit” worden gerechtvaardigd. De financiële correcties mogen principieel enkel worden gebaseerd op de fouten
die bij de gecontroleerde betaalorganen zijn vastgesteld. Enkel wanneer zij over concrete elementen beschikt, kan de Commissie
de werkingssfeer van de financiële correcties uitbreiden tot de betaalorganen van deelstaten die zij niet ter plaatse heeft
gecontroleerd.
In ieder geval is de Duitse regering van mening dat een extrapolatie in casu niet gerechtvaardigd was.
Dienaangaande stelt zij dat nooit eerder extrapolaties zijn verricht. Bij andere controles in het kader van het EOGFL, heeft
de Commissie de financiële correcties slechts op de gecontroleerde deelstaat toegepast, en niet tot het gehele Duitse grondgebied
uitgebreid.
De Duitse regering beklemtoont dat de administratieve tenuitvoerlegging en de controle op de regeling inzake zoogkoeienpremies
verschillend zijn georganiseerd, zodat bij vaststelling van een tekortkoming in één deelstaat niet automatisch moet worden
verondersteld dat deze tekortkoming ook in de andere deelstaten bestaat. Algemene extrapolaties van de resultaten van de controles
in een aantal deelstaten naar andere deelstaten zijn dus niet altijd juist. Overigens staan de vaststellingen van de Commissie
zelf aan een dergelijke extrapolatie in de weg. Met name zijn de in de drie gecontroleerde deelstaten vastgestelde leemten
inzake de leeftijdsgrens om de waarschijnlijkheid van het recht op de premie te beoordelen, geheel uiteenlopend.
Voorts stelt de Duitse regering, ter illustratie van de uiteenlopende situaties in de verschillende deelstaten, dat in de
deelstaat Thüringen ruim 10 % van de bedrijven de voorbije jaren ter plaatse zijn gecontroleerd, om ongerechtvaardigde betalingen
te vermijden. De controles ter plaatse op de bedrijven zijn zo talrijk, dat de aanvraagprocedure betrouwbaar is.
In de deelstaat Hessen werd het recht op een zoogkoeienpremie geverifieerd door middel van onderzoeken van de geloofwaardigheid
van de overgelegde documenten en controles ter plaatse.
In de deelstaat Saarland bestaat sinds 1996, met behulp van de computer, een sluitend toezicht op de dieren die recht geven
op een premie, en op de andere dieren. De bevoegde instantie van deze deelstaat maakt namelijk lijsten van de dieren, met
vermelding van het oormerknummer en de geboortedatum van elk rund (databank van het geïntegreerde systeem als bedoeld in artikel 2,
sub a, van verordening nr. 3508/92). Nog afgezien van het feit dat de dieren systematisch worden gemerkt, worden de lijsten
ter vermijding van dubbele aanvragen gecontroleerd.
In de deelstaat Sachsen wordt het recht op een zoogkoeienpremie steeds geverifieerd door middel van controles, ongeacht de
leeftijd van de dieren waarvoor een premie wordt aangevraagd. In 1995 zijn 24 van de 1887 aanvragen afgewezen, in 1996 59
van de 1935 aanvragen, en in 1997 51 van de 2054 aanvragen.
In de deelstaat Baden-Württemberg hebben de bevoegde autoriteiten, wat de aanvragen voor zoogkoeienpremies betreft, méér dan
het gemiddelde aantal controles ter plaatse verricht. Zo werd in 1995 voor 19,63 % en in 1996 voor 18,46 % van de aanvragen
een controle ter plaatse verricht, hetgeen respectievelijk tot 254 en 144 afwijzingen leidde.
De grief van de Commissie dat de premieaanvragen onvoldoende waren gecentraliseerd en dat deze tekortkoming in méér dan één
deelstaat bestond, is ongegrond. Sinds oktober 1995 wordt immers een nieuwe, doeltreffende en homogene identificatiemethode
voor runderen toegepast, waarbij de toegekende nummers centraal worden geregistreerd, zodat de op federaal niveau opgevraagde
oormerken kruiselings kunnen worden gecontroleerd.
Voorts betoogt de Duitse regering dat de Commissie niet heeft voldaan aan haar verplichting te bewijzen dat, op gebied van
de zoogkoeienpremie, in de niet-gecontroleerde deelstaten inbreuk op de bepalingen van het gemeenschapsrecht is gemaakt. Zonder
over concrete aanwijzingen te beschikken, heeft zij de bewijslast omgekeerd en op de Bondsrepubliek Duitsland afgewenteld.
Zij heeft de feiten die aan de toerekening van de tekortkomingen aan alle deelstaten ten grondslag liggen, onvoldoende onderzocht,
en geen enkele concrete aanwijzing aangevoerd waaruit kan worden opgemaakt dat de vastgestelde tekortkomingen ook in de andere
deelstaten bestonden. Alleen een controle ter plaatse had een passend overzicht kunnen geven dat in overeenstemming was met
de beginselen van toezicht op de wijze waarop een deelstaat of een betaalorgaan deze materie beheert en controleert.
De Commissie stelt dat de verplichting om het bewijs te leveren van de aan de beschikking ten grondslag liggende feiten, niet
tot de wezenlijke vormvoorschriften in de zin van artikel 230, tweede alinea, EG behoort. Het eerste middel moet derhalve
worden afgewezen.
Subsidiair erkent de Commissie, wat het aan de constitutionele structuur van de Bondsrepubliek Duitsland ontleende argument
betreft, dat deze structuur in beschouwing moet worden genomen ter beantwoording van de vraag of de in een deelstaat vastgestelde
tekortkomingen inzake controle specifiek voor deze deelstaat zijn dan wel op federaal niveau bestaan.
Toch kan in beginsel niet worden uitgesloten dat de uitgaven van bepaalde deelstaten waar de Commissie geen controles heeft
verricht, bij de berekening van een financiële correctie in aanmerking worden genomen. De autonomie van de lidstaten bij de
interne bevoegdheidsverdeling inzake de uitvoering van het gemeenschapsrecht, mag er namelijk niet toe leiden dat de Commissie
veel moeizamer of helemaal niet kan voldoen aan de verplichtingen die op haar rusten in het kader van de procedure van goedkeuring
van de rekeningen. Een volledig verbod op extrapolatie van de resultaten van in een of meerdere deelstaten verrichte controles
zou overigens tot een discriminatie tussen de lidstaten leiden, aangezien aan lidstaten met een federale structuur geringere
financiële correcties zouden worden opgelegd dan aan lidstaten met een meer gecentraliseerde structuur.
Op het argument van de Duitse regering dat de extrapolatie niet strookt met de feiten, antwoordt de Commissie dat zij niet
betwist dat het aantal controles ter plaatse tijdens de betrokken periode in sommige deelstaten, zoals Thüringen en Baden-Württemberg,
het door het gemeenschapsrecht bepaalde minimumpercentage ruim heeft overschreden. Deze omstandigheid is echter irrelevant,
aangezien de kritiek van de Commissie die aan de litigieuze correctie ten grondslag ligt, niet het aantal controles betreft,
maar de selectie van de te controleren producenten alsmede het tijdstip en de inhoud van de controles.
Inzake de verklaringen van de Duitse regering over de deelstaten die als voorbeeld zijn genoemd, merkt de Commissie op dat
de gegevens over de deelstaat Thüringen voornamelijk de periode vóór 1995 betreffen en derhalve geheel irrelevant zijn ter
beoordeling van de situatie tijdens de jaren 1995 en 1996, die in casu overeenkomen met de begrotingsjaren 1996 en 1997. Slechts
een deel van de verstrekte informatie heeft betrekking op de jaren 1995 en 1996. Uit deze informatie kan echter niet worden
opgemaakt of de leeftijd van de gedeclareerde dieren een rol heeft gespeeld bij de selectie van de te controleren producenten.
Wat de deelstaat Hessen betreft, is het betoog van de Duitse regering dermate algemeen dat het de twijfels van de Commissie
niet kan wegnemen. Bovendien kan, gelet op het ontbreken van enig bewijs, de juistheid ervan niet worden getoetst.
Wat de deelstaat Saarland betreft, hebben de opmerkingen van de Duitse regering uitsluitend betrekking op de uitvoering van
de administratieve controles. Zij zijn derhalve irrelevant voor het in casu beslissende vraagstuk van de kwaliteit van de
controles ter plaatse.
Inzake de deelstaat Sachsen merkt de Commissie op dat, los van het feit dat de verhouding tussen het aantal afwijzingen en
het totale aantal aanvragen geen uitsluitsel geeft over de kwaliteit van de in deze deelstaat verrichte controles ter plaatse,
de door de Duitse regering aangehaalde voorbeelden van terugbetalingen de twijfels van de Commissie niet kunnen wegnemen,
maar deze veeleer versterken. Met name zijn, op één geval na, alle terugvorderingsbesluiten meer dan één jaar na de toekenning
van de premies vastgesteld. Hieruit blijkt dat de controles ter plaatse in Sachsen te laat zijn verricht en derhalve niet
naar behoren kon worden vastgesteld of de gedeclareerde dieren op het ogenblik van de aanvraag zoogkoeien waren.
De Commissie voegt hieraan toe dat de Duitse regering geen enkele inlichting heeft verstrekt over de zeven andere niet-gecontroleerde
deelstaten.
Inzake het identificatiesysteem voor runderen met centrale registratie van toegekende nummers, merkt de Commissie op dat,
zoals de Duitse regering zelf heeft gesteld, slechts vanaf 1998 bijna alle dieren volgens dit systeem zijn geregistreerd.
Tijdens de jaren 1995 en 1996 was een verificatie van de gegevens op federaal niveau slechts in beperkte mate mogelijk.
Bovendien vormden de door de Commissie vastgestelde tekortkomingen bij de gecentraliseerde verificatie van de gegevens geen
beslissende reden voor de financiële correctie. Volgens de Commissie berust deze correctie in wezen op de gebrekkige organisatie
van de controles betreffende de hoedanigheid van zoogkoe.
De Commissie ontkent dat zij de bewijslast zou hebben omgekeerd en op de Bondsrepubliek Duitsland afgewenteld. Volgens haar
waren de in de drie gecontroleerde deelstaten verrichte controles betreffende de hoedanigheid van zoogkoe ontegenzeglijk ontoereikend.
Bovendien kon, wegens de overeenstemming tussen de vastgestelde tekortkomingen, op goede gronden ernstig worden getwijfeld
aan de doeltreffendheid van de controles door de Duitse autoriteiten in geheel Duitsland. Vanuit dit oogpunt staat het aan
de Duitse regering om omstandig en volledig te bewijzen dat de in de niet-gecontroleerde deelstaten ingevoerde controlesystemen
doeltreffend waren. Nadat zij herhaaldelijk hiertoe was uitgenodigd, heeft de Duitse regering uiteindelijk gedeeltelijk gevolg
gegeven aan dit verzoek, door documenten betreffende de deelstaat Mecklenburg-Vorpommern over te leggen. Wat de twaalf andere
niet-gecontroleerde deelstaten betreft, heeft de Commissie geen enkele inlichting ontvangen die haar twijfels over de doeltreffendheid
van de controlesystemen kan wegnemen.
Voorts beklemtoont de Commissie dat zij geen controles ter plaatse hoeft te verrichten alvorens krachtens artikel 5, lid 2,
sub c, van verordening nr. 729/70 een beschikking houdende uitsluiting van bepaalde uitgaven van communautaire financiering
vast te stellen, aangezien deze bepaling slechts verlangt dat de Commissie verificaties verricht. Een onderzoek van de door
de lidstaat meegedeelde stukken, vormt dus een toereikende grondslag voor een financiële correctie.
Beoordeling door het Hof
Met haar eerste middel stelt de Bondsrepubliek Duitsland in wezen, dat de Commissie niet heeft voldaan aan haar verplichting
om vóór de vaststelling van haar beschikking een toereikend onderzoek te verrichten, en meer bepaald is voorbijgegaan aan
de bewijsregels die met het oog op de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL gelden.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat artikel 8, lid 1, van verordening nr. 729/70 de lidstaten de verplichting oplegt de
nodige maatregelen te nemen om zich ervan te vergewissen dat de door het EOGFL gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en
op regelmatige wijze werden uitgevoerd, om onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen, en om de door onregelmatigheden
of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen, ook al schrijft de specifieke gemeenschapshandeling niet uitdrukkelijk
het treffen van een welbepaalde controlemaatregel voor (arrest van 6 december 2001, Griekenland/Commissie, C–373/99, Jurispr.
blz. I-9619, punt 9).
Volgens vaste rechtspraak behoeft de Commissie, ten bewijze van een schending van de regels van de gemeenschappelijke ordening
der landbouwmarkten, de ontoereikendheid van de door de nationale administraties verrichte controles of de onregelmatigheid
van de door hen voorgelegde cijfers niet uitputtend aan te tonen, maar moet zij enkel een bewijs leveren voor de ernstige
en redelijke twijfel die zij omtrent die controles en cijfers koestert. Deze verlichting van de bewijslast voor de Commissie
is te verklaren door het feit dat de lidstaat zelf het best in staat is de voor de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen benodigde
gegevens te verzamelen en te verifiëren, zodat dus de lidstaat gedetailleerd en volledig dient te bewijzen dat controles zijn
verricht en dat zijn cijfers juist zijn en, in voorkomend geval, dat de beweringen van de Commissie onjuist zijn (zie met
name arresten van 6 maart 2001, Nederland/Commissie, C-278/98, Jurispr. blz. I-1501, punten 39-41, en 19 juni 2003, Spanje/Commissie,
C-329/00, Jurispr. blz. I-6103, punt 68).
Deze regels inzake de verdeling van de bewijslast tussen de Commissie en de lidstaten zijn van toepassing ongeacht de interne
structuur van een lidstaat. De lidstaten zijn namelijk zelf verantwoordelijk voor schendingen van de regels inzake de gemeenschappelijke
ordening der landbouwmarkten, zoals blijkt uit artikel 8, lid 1, van verordening nr. 729/70, dat de lidstaten de algemene
verplichting oplegt om de nodige maatregelen te treffen om zich ervan te vergewissen dat de door het EOGFL gefinancierde maatregelen
daadwerkelijk en op regelmatige wijze werden uitgevoerd, om onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen, en om de ingevolge
onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen.
Het staat immers niet aan de Commissie zich uit te laten over de verdeling van de bevoegdheden volgens de institutionele bepalingen
van elke lidstaat en over de respectieve verplichtingen die op de autoriteiten van de Bondsrepubliek Duitsland en op die van
de deelstaten rusten (zie arrest van 12 juni 1990, Duitsland/Commissie, C-8/88, Jurispr. blz. I-2321, punt 13), zodat die
verdeling van bevoegdheden niet volstaat om, in het kader van de verdeling van de bewijslast in geval van schending van de
regels inzake de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten, de verplichtingen van de lidstaten tegenover de Gemeenschap
te wijzigen (zie eveneens, in die zin, arresten van 8 juni 1993, Commissie/Nederland, C-52/91, Jurispr. blz. I‑3069, punt 36;
14 november 2002, Commissie/Verenigd Koninkrijk, C-140/00, Jurispr. blz. I-10379, punt 60, en 2 oktober 2003, Commissie/Luxemburg,
C-89/03, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 5).
Een extrapolatie van de gegevens van bepaalde deelstaten naar andere deelstaten, is dus niet principieel verboden. Zij moet
echter steeds haar rechtvaardiging vinden in de feiten.
Dienaangaande zij erop gewezen dat de Duitse regering de vaststellingen van de Commissie betreffende de drie gecontroleerde
deelstaten niet betwist.
Vaststaat dat de Commissie de extrapolatie van deze vaststellingen naar de andere deelstaten op de volgende gegevens heeft
gebaseerd. Om te beginnen waren de databanken in de verschillende deelstaten vóór 1997 incompatibel, zodat niet afdoende kon
worden nagegaan of voor dezelfde koeien verschillende premieaanvragen waren ingediend. Vervolgens waren de veestapelregisters
vaak onjuist, zodat zij geen betrouwbare grondslag voor de administratieve controle en de controle ter plaatse vormden. Ten
slotte voorzag het controlesysteem niet in een passende leeftijdsgrens voor de beoordeling van de waarschijnlijkheid van het
recht op een zoogkoeienpremie, of voor de organisatie van een controle ter plaatse.
Deze gegevens vormen ontegenzeglijk bewijselementen, als bedoeld in de in punt 58 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak,
voor de ernstige en redelijke twijfels die de Commissie kon hebben omtrent de controles of de cijfers betreffende de niet-gecontroleerde
deelstaten.
Volgens die rechtspraak stond het dus aan de Duitse regering om te bewijzen dat de twijfels van de Commissie ongegrond waren,
door een omstandig en volledig bewijs te leveren van de echtheid van haar controles en cijfers. De loutere verwijzing naar
het feit dat de situatie in elke deelstaat anders is, kan niet volstaan. De Duitse regering diende concreet te bewijzen dat
de controlesystemen in de niet-gecontroleerde deelstaten niet dezelfde tekortkomingen vertoonden als die welke de Commissie
in de drie gecontroleerde deelstaten had vastgesteld.
De Duitse regering ontkent niet dat de Commissie haar heeft uitgenodigd een dergelijk bewijs te leveren, en dat zij informatie
heeft meegedeeld over de controlesystemen in de deelstaten Sachsen, Thüringen, Mecklenburg-Vorpommern, Hessen en Saarland.
De aan de Commissie meegedeelde informatie over de deelstaat Mecklenburg-Vorpommern heeft ertoe geleid dat geen definitieve
financiële correctie is toegepast op de uitgaven voor zoogkoeienpremies in deze deelstaat tijdens de begrotingsjaren 1996
en 1997.
Wat de vier andere deelstaten betreft, moet worden vastgesteld dat de Duitse regering niet preciseert waarom het antwoord
van de Commissie in de onderhavige zaak, dat de door haar ontvangen gegevens betreffende deze deelstaten te algemeen of irrelevant
waren, onjuist zou zijn.
Het eerste middel van de Duitse regering, dat is ontleend aan schending van de bewijsregels, moet dus ongegrond worden verklaard.
Het tweede middel
Argumenten van partijen
Met haar tweede middel verwijt de Duitse regering de Commissie schending van de beginselen van behoorlijk bestuur, hetgeen
eveneens een schending van een wezenlijk vormvoorschrift als bedoeld in artikel 230, tweede alinea, EG inhoudt.
Volgens haar is de toerekening van de in drie deelstaten vastgestelde tekortkomingen aan „alle deelstaten”, een nieuwigheid.
De Commissie is aldus afgeweken van een sinds vele jaren gevolgde administratieve praktijk. Bovendien heeft zij deze wijziging
van haar administratieve praktijk niet met redenen omkleed, ofschoon zij, om redenen van behoorlijk bestuur, voorspelbaarheid
en transparantie, deze beleidswijziging door middel van een mededeling aan de lidstaten had moeten aankondigen en, althans
in grote lijnen, had moeten uiteenzetten.
De Commissie antwoordt dat zij reeds in 1990 een financiële correctie heeft toegepast voor de Italiaanse Republiek, waarbij
zij de financiële gevolgen van de in bepaalde Italiaanse regio's vastgestelde onregelmatigheden bij de betaling van premies,
door middel van een extrapolatie van de verzamelde gegevens naar de niet-gecontroleerde regio's heeft „uitgebreid”. Daarnaast
betoogt zij dat de bestreden beschikking ook een financiële correctie voor het Koninkrijk Spanje bevat, waarbij de resultaten
van haar controles in bepaalde autonome regio's van deze lidstaat zijn „veralgemeend” en bij de berekening is uitgegaan van
de uitgaven in de betrokken sector voor heel Spanje. De Spaanse autoriteiten hebben deze correctie niet betwist.
Ten slotte verwijst de Commissie naar de richtsnoeren van 1997, waarin uitdrukkelijk is aangegeven dat een correctie slechts
tot de uitgaven in een bepaalde regio mag worden beperkt indien mag worden aangenomen dat de tekortkoming enkel bestaat in
de niet-toepassing, in deze regio, van het door de lidstaat ingevoerde controlesysteem.
Beoordeling door het Hof
Zelfs gesteld dat, zoals de Duitse regering beweert, een wijziging van de praktijk van de Commissie die niet aan de lidstaten
is meegedeeld, het beginsel van behoorlijk bestuur kan schenden, moet worden vastgesteld dat niets erop wijst dat in casu
van een dergelijke wijziging sprake is.
Uit het arrest van 6 oktober 1993, Italië/Commissie (C-55/91, Jurispr. blz. I-4813, punt 18) blijkt integendeel, dat de Commissie
reeds in het begin van de jaren 90 de resultaten van de in een bepaalde regio verrichte controles naar andere regio's heeft
geëxtrapoleerd.
Overigens bepalen de richtsnoeren die de Commissie in 1997 heeft vastgesteld, dat een correctie slechts tot de uitgaven in
een bepaalde regio mag worden beperkt indien mag worden aangenomen dat de tekortkoming enkel bestaat in de niet-toepassing,
in deze regio, van het door de lidstaat ingevoerde controlesysteem. Volgens deze richtsnoeren is een extrapolatie van de financiële
correcties betreffende een regio naar een andere regio van dezelfde lidstaat dus mogelijk, en is zulks in beginsel zelfs de
regel.
Het tweede middel van de Duitse regering moet derhalve worden afgewezen.
Het derde middel
Argumenten van partijen
De Duitse regering maakt de Commissie het verwijt dat zij artikel 10 EG heeft geschonden. Volgens dit artikel moet de Commissie
zich loyaal gedragen tegenover de lidstaten en hun rechtmatige belangen eerbiedigen. Op grond van deze loyaliteitsplicht moet
zij de constitutionele structuren, met name de federale staatsstructuur, van de lidstaten eerbiedigen. Deze uitlegging van
artikel 10 EG vindt steun in artikel 6, lid 3, EU, dat de Europese Unie de verplichting oplegt de nationale identiteit van
haar lidstaten te eerbiedigen. De eerbiediging van de indeling van de Bondsrepubliek Duitsland in autonome deelstaten, houdt
dus in dat financiële correcties slechts op de verschillende deelstaten mogen worden toegepast wanneer het EOGFL zelf in deze
deelstaten een schending van het gemeenschapsrecht ten nadele van de gemeenschapsbegroting heeft vastgesteld.
Volgens de Commissie is dit middel ongegrond. De verplichting voor de gemeenschapsinstellingen om, overeenkomstig het beginsel
van loyale samenwerking, met de federale structuur van een lidstaat rekening te houden, geldt niet onbeperkt. De Duitse regering
moet, in het kader van de procedure van goedkeuring van de rekeningen, de beperkingen aanvaarden die het Hof bij wege van
algemene beginselen ter zake heeft vastgesteld, met name op gebied van de bewijslast. Zolang de Commissie bij de toepassing
van haar financiële correcties deze beginselen naleeft, handelt zij niet in strijd met het beginsel van loyale samenwerking.
In casu had een schending van artikel 10 EG dus slechts kunnen worden aangevoerd indien de Commissie naar aanleiding van de
litigieuze financiële correctie de beginselen van de procedure van goedkeuring van de rekeningen niet had geëerbiedigd.
Beoordeling door het Hof
Er zij aan herinnerd dat het uit artikel 10 EG voortvloeiende beginsel van loyale samenwerking de betrekkingen tussen de lidstaten
en de instellingen beheerst. Het brengt voor de lidstaten de verplichting mee alle dienstige maatregelen te nemen om de draagwijdte
en de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht te waarborgen, en verlangt dat de gemeenschapsinstellingen en de lidstaten
over en weer loyaal samenwerken (arrest van 16 oktober 2003, Ierland/Commissie, C–339/00, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie,
punt 71, en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Dit beginsel komt met name tot uiting in de in punt 58 van het onderhavige arrest genoemde regels inzake de verdeling van
de bewijslast, die zowel van de Commissie als van de lidstaten een actieve bijdrage verlangen en deze instanties aldus aansporen
om loyaal samen te werken bij de vaststelling of al dan niet sprake is van een schending van de regels van de gemeenschappelijke
ordening der landbouwmarkten.
Hieruit volgt dat, wanneer de regels inzake de verdeling van de bewijslast correct zijn toegepast, artikel 10 EG in beginsel
is nageleefd. Vanuit dit oogpunt valt het derde middel van de Duitse regering samen met haar eerste middel, dat is afgewezen.
De argumenten die aan dit derde middel ten grondslag liggen, betreffen namelijk in wezen de toepassing van de regels inzake
de verdeling van de bewijslast.
Het derde middel moet dus eveneens worden afgewezen.
Kosten
Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen,
voorzover dit is gevorderd. Daar de Bondsrepubliek Duitsland in het ongelijk is gesteld, dient zij, overeenkomstig de vordering
van de Commissie, in de kosten te worden verwezen.
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
rechtdoende,
1)
Verwerpt het beroep.
2)
Verwijst de Bondsrepubliek Duitsland in de kosten.
Timmermans
Rosas
La Pergola
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 4 maart 2004.
De griffier
De president
R. Grass
V. Skouris
–
Procestaal: Duits.