CELEX: 61990CJ0039
Alimentos compostos para animais
Obrigação de indicar os ingredientes utilizados no alimento composto
Artigos 30.º e 36.º do tratado e directiva 79/373/CEE

Por decisão de 16 de Janeiro de 1990, entrada no Tribunal em 12 de Fevereiro seguinte, o Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg apresentou, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, questões prejudiciais relativas à validade e à interpretação da alínea b) do n.° 4 e do n.° 7 do artigo 5.° da Directiva 79/373/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à comercialização dos alimentos compostos para animais (
JO L 86, p. 30
; EE 03 F16 p. 75), e dos artigos 30.° e 36.° do Tratado CEE com vista a apreciar a compatibilidade com essas disposições da regulamentação alemã relativa aos alimentos compostos para animais.
Essas questões foram suscitadas no âmbito de um litígio que opõe a sociedade Denkavit Futtermittel GmbH (a seguir «Denkavit») ao Land Baden-Württemberg quanto à recusa pelas autoridades deste último da comercialização pela Denkavit, no território da República Federal da Alemanha, de alimentos compostos para animais fabricados regularmente nos Países Baixos, em virtude de não ter respeitado os termos do artigo 13.° do Futtermittelverordnung (regulamento relativo aos alimentos para animais) de 22 de Junho de 1988 (BGBl. I, p. 869, a seguir «FMV»), adoptado com base na Futtermittelgesetz (lei relativa aos alimentos para animais) de 2 de Julho de 1975 (BGBl. I, p. 1745). Resulta desse artigo da FMV que os alimentos compostos destinados aos animais de rendimento (destinados à criação, produção de leite, carne ou ovos) devem, a partir de 30 de Junho de 1988, trazer a menção de todos os ingredientes que os compõem «por ordem decrescente de peso» (a seguir «declaração semiaberta»).
A Denkavit interpôs recurso contra essa recusa perante o Verwaltungsgericht Stuttgart, alegando que a exigência imposta pela FMV era contrária às disposições da Directiva 79/373, já referida.
Chamado a intervir pelo Land Baden-Württemberg em apelação interposta contra a decisão do Verwaltungsgericht Stuttgart, o Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg decidiu suspender a instância até que o Tribunal de Justiça se tenha pronunciado a título prejudicial quanto às seguintes questões:
«1)
O artigo 5. n. 4, alínea b), em conjugação com o n. 7, da Directiva 79/373/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à comercialização de alimentos compostos para animais, deve ser interpretado no sentido de que:
—
confere aos Estados-membros a competência para impor a obrigação, ainda não existente em direito nacional à data da entrada em vigor da directiva, de indicação dos ingredientes utilizados no alimento composto para animais pela ordem decrescente (“declaração semiaberta”) ou
—
apenas concede aos Estados-membros o direito de manter tal obrigação se esta, à data da entrada em vigor da directiva, já existisse em direito nacional?
2)
No caso de a Directiva 79/373/CEE autorizar aos Estados-membros não só a manutenção, mas também a introdução dessa obrigação de rotulagem :
a)
Tal constituiria uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à importação na acepção do artigo 30.° do Tratado CEE?
b)
No caso de se afirmar a existência de uma medida de efeito equivalente, o objectivo de protecção do consumidor tornará necessaria a rotulagem em causa?
c)
No caso de a rotulagem em causa ser necessaria para satisfazer as exigências de protecção do consumidor, constituirá ela um meio que entrava a livre circulação de mercadorias?
3)
No caso de não se poder justificar à luz do artigo 30.° do Tratado CEE o entrave à livre circulação de mercadorias, como consequência da rotulagem em causa, poder-se-á justificar excepcionalmente, à luz do artigo 36.° do Tratado CEE, o entrave ao comércio por razões de protecção da saúde das pessoas e dos animais?»
Na sua decisão de reenvio, o Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg alega que, tendo em conta o seu texto, os n.
os
5 e 7 do artigo 5.° da Directiva 79/373 parecem permitir a introdução de exigências mais severas que as já aplicáveis, por força da legislação nacional, à data da entrada em vigor dessa directiva. Ora, essa possibilidade está em contradição com os termos do quinto considerando da directiva que, no quadro de uma interpretação teleológica, parece reservar aos Estados-membros apenas a possibilidade de manter as obrigações de declaração já existentes na altura da entrada em vigor da Directiva 79/373. A propósito das segunda e terceira questões, o Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg precisa, em primeiro lugar, que a introdução da exigência da declaração semiaberta na República Federal da Alemanha foi motivada, nomeadamente, pela necessidade de informar o criador de gado quanto ao tipo e à quantidade de matérias-primas do alimento composto para animais e salienta, em seguida, a impossibilidade de invocar o artigo 36.° do Tratado, tendo em conta a regulamentação exaustiva adoptada pelo Conselho na base do artigo 100.° do Tratado CEE.
Para mais ampla exposição dos factos e da regulamentação aplicável ao litígio no processo principal, da tramitação processual bem como das observações escritas apresentadas perante o Tribunal de Justiça, remete-se para o relatório para audiência. Esses elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
A título preliminar, convém salientar, antes de mais, que a Directiva 79/373, já citada, constitui uma etapa do processo de harmonização das legislações nacionais que tende a eliminar progressivamente todos os obstáculos à livre circulação de alimentos compostos para animais no interior da Comunidade. Com efeito, segundo as disposições do artigo 15.° dessa directiva, a Comissão, com base na experiência adquirida, transmitirá ao Consellho as propostas de alteração à mesma directiva com vista a realizar a livre circulação dos alimentos compostos para animais e de eliminar certas disparidades, nomeadamente no que diz respeito à utilização dos ingredientes e à rotulagem.
Há que sublinhar, em seguida, que nos termos da alínea b) do n.° 4 e do n.° 7 do artigo 5.°, da Directiva 79/373, já citada,
«4.
Os Estados-membros poderão exigir apenas a totalidade ou parte das seguintes indicações complementares:
a)
...
b)
os ingredientes;
...
7.
Na medida em que forem fornecidas todas as indicações relativas aos ingredientes, todos os ingredientes utilizados deverão ser mencionados, quer indicando o seu conteúdo, quer por ordem decrescente de peso no alimento composto. Os Estados-membros poderão optar por exigir uma destas duas formas de indicação, que excluirá a outra. Caso os Estados-membros não tenham tomado quaisquer medidas resultantes do disposto na alínea b) do artigo 10.°, classificar os ingredientes por categoria, ou manter categorias existentes, e permitir que a indicação dos ingredientes seja substituída pela das categorias.»
Convém salientar igualmente que, segundo o quinto considerando do preâmbulo dessa directiva,
«... enquanto não forem adoptadas disposições suplementares, e dadas as práticas existentes em certos Estados-membros, se verifica a necessidade de prever — provisoriamente — a possibilidade de exigir, a nível nacional, uma declaração mais completa da composição dos alimentos quanto aos seus componentes e aos ingredientes neles utilizados... todavia, tais declarações apenas poderão ser exigidas na medida em que estejam previstas na presente directiva».
O teor dos artigos 8.° e 9.° da Directiva 79/373 é o seguinte:
«Artigo 8. °
Os Estados-membros ficam autorizados, desde que a legislação nacional assim o permita à data da adopção da presente directiva, a limitar a comercialização dos alimentos compostos àqueles:
—
que forem obtidos a partir de certos ingredientes, ou
—
que não contenham certos ingredientes.»
Artigo 9°.
Os Estados-membros deverão tomar providências para que os alimentos compostos não fiquem sujeitos, por razões que digam respeito às disposições contidas na presente directiva, a restrições de comercialização diferentes das nela previstas»
Quanto à primeira questão
Através desta questão, o órgão jurisdicional de reenvio tende, no fundo, a saber se os n.
os
4 e 7 do artigo 5.° da Directiva 79/373 constituem uma cláusula de
standstill
que permita aos Estados-membros subordinar a comercialização dos alimentos compostos para animais a uma declaração semiaberta unicamente se o direito nacional contém já tal exigência, à data da entrada em vigor da directiva.
Convém salientar, em primeiro lugar, que uma eventual obrigação de
standstill
não pode ser deduzida do texto da alínea b) do n.° 4 e do n.° 7 do artigo 5.° da directiva já citada. Com efeito, essas disposições não contêm formulação explícita nesse sentido, ao contrário do artigo 8.° dessa mesma directiva, por força do qual os Estados-membros são autorizados a limitar a comercialização de certos alimentos «desde que a legislação assim o permita à data da adopção da presente directiva».
Tal obrigação de
standstill
não resulta já do quinto considerando da Directiva 79/373, pelo qual o Conselho se limita a declarar que só certos Estados-membros exigem uma declaração sobre os ingredientes e que, enquanto não forem adoptadas disposições suplementares, se afigura necessário prever a possibilidade de exigir ao nível nacional uma declaração mais completa sobre a composição dos alimentos no que toca aos constituintes analíticos e aos ingredientes utilizados.
A ausência de uma clásula de
standstill
nas disposições da alínea b) do n.° 4 e do n.° 7 do artigo 5.° da Directiva 79/373 é confirmada pela adopção, posteriormente aos factos do presente processo, da Directiva 90/44/CEE do Conselho, de 22 de Janeiro de 1990, que altera a Directiva 79/373 relativa à comercialização de alimentos compostos para animais (
JO L 27, p. 35
), por força da qual os Estados-membros são obrigados a pôr em vigor, em 22 de Janeiro de 1992, a declaração semiaberta.
Tendo em conta estas considerações, há que responder à primeira questão declarando que a alínea b) do n.° 4 e o n.° 7 do artigo 5.° na Directiva 79/373 devem ser interpretados no sentido de que não constituem obstáculo a que um Estado-membro introduza na sua legislação uma obrigação de indicar, por ordem decrescente de peso, os ingredientes utilizados no alimento composto, mesmo que tal obrigação não existisse em direito nacional à data da entrada em vigor da directiva já referida.
Quanto às segunda e terceira questões
Essas questões desenvolvem-se em duas partes. Por um lado, o órgão jurisdicional nacional deseja saber, no fundo, se, em caso de introdução por um Estado-membro da declaração semiaberta, esta constitui uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à importação na acepção do artigo 30.° do Tratado e, tal sendo o caso, se é justificada por exigência imperiosa da protecção do consumidor, reconhecida pela jurisprudência do Tribunal, ou por razões de protecção da saúde das pessoas e dos animais tendo em conta o disposto no artigo 36.° do Tratado. Por outro, o órgão jurisdicional nacional duvida da validade das disposições da Directiva 79/373, que autorizam a introdução por um Estado-membro da exigência da declaração semiaberta, tendo em conta o disposto nos artigos 30.° e seguintes do Tratado.
Quanto ao primeiro vector em que estas questões se desenvolvem, há que declarar, de imediato, que a exigência da menção semiaberta, indistintamente aplicável aos produtos nacionais e aos produtos importados, tem por efeito tornar mais difíceis as importações dos alimentos compostos para animais provindas de outros Esta-dos-membros que não exigem tal declaração. Por conseguinte, e segundo a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça (ver nomeadamente acórdãos de 11 de Julho de 1974, Dassonville,
8/74 Recueil, p. 837
, e de 20 de Fevereiro de 1979, Rewe-Zentrale,
120/78, Recueil, p. 649
), a exigência da declaração semiaberta cai na alçada do artigo 30.° do Tratado.
Convém lembrar em seguida que, sobretudo segundo o acórdão de 11 de Maio de 1989, Comissão/Alemanha (
76/86, Colect., p. 1021
), resulta dos artigos 30.° e seguintes do Tratado que uma regulamentação nacional, adoptada no caso da falta de regras comuns ou harmonizadas, indistintamente aplicável aos produtos nacionais e aos produtos importados de outros Estados-membros em que são legalmente fabricados e comercializados, só é compatível com o referido Tratado na medida do necessário para satisfazer razões de interesse geral enumeradas no artigo 36.° do Tratado ou exigências imperiosas atinentes, nomeadamente, à lealdade das transacções comerciais e à protecção dos consumidores.
Por fim, como o Tribunal de Justiça o especificou, nomeadamente, no acórdão de 5 de Outubro de 1977, Tedeschi (
5/77, Recueil, p. 1555
), o recurso ao artigo 36.° só deixa de ser justificado se, por aplicação do artigo 100.°, directivas comunitárias prevêem a harmonização completa das legislações nacionais. Há que admitir que, quando a aproximação das legislações dos Estados-membros não foi ainda levada a cabo num certo domínio, as legislações nacionais correspondentes podem constituir obstáculo ao princípio da livre circulação, na medida em que os obstáculos em causa sejam justificados por uma das razões indicadas no artigo 36.° do Tratado ou por exigências imperiosas.
A este propósito, há que recordar que, como o Tribunal de Justiça o salientou no acórdão de 27 de Março de 1985, Denkavit Futtermittel (
73/84, Recueil, p. 1013
), a Directiva 79/373, já citada, visa impor o respeito de certas normas de qualidade dos alimentos compostos para animais, garantir o controlo sanitário desses produtos e assegurar a lealdade nas transacções.
Segundo a decisão de reenvio, a exigência da declaração semiaberta foi imposta na República Federal da Alemanha com vista, nomeadamente, a garantir a informação do criador de gado sobre o tipo e a quantidade das matérias-primas contidas nos alimentos compostos.
Resulta dos quinto e sexto considerandos da Directiva 90/44, já referida, que torna obrigatória a declaração semiaberta a partir de 22 de Janeiro de 1992, que a Directiva 79/373 tem em vista informar objectiva e tão exactamente quanto possível o criador de gado quanto à composição e à utilização dos alimentos para animais e que a declaração dos ingredientes que entram na composição desses alimentos constitui, em certos casos, um elemento de informação importante para os criadores de gado.
Tendo em conta estas considerações, há que admitir que a exigência da declaração semiaberta tende a assegurar tanto a protecção da saúde e da vida das pessoas e dos animais, na acepção do artigo 36.° do Tratado, como a defesa do consumidor e a lealdade das transacções comerciais.
Tal exigência deve, todavia, ser satisfeita por meios que não sejam desproporcionados às finalidades visadas e que entravem o menos possível a importação dos produtos legalmente fabricados e comercializados em outros Estados-membros. Ora, a aposição obrigatória da indicação, sobre os alimentos compostos para animais, de todos os ingredientes que os compõem por ordem decrescente do peso pode ser considerada como um meio adequado e proporcional às finalidades prosseguidas, na medida em que é evidente que a rotulagem é um dos meios menos restritivos para a livre circulação desses produtos na Comunidade.
Convém, por isso, responder ao primeiro vector em que se desenvolve as segunda e terceira questões que a obrigação, imposta por força da legislação de um Estado-membro, de indicar por ordem decrescente de peso os ingredientes dos alimentos compostos para animais é justificada pelo interesse geral da protecção da saúde das pessoas e dos animais, na acepção do artigo 36.° do Tratado, bem como pelas exigências da protecção do consumidor e da lealdade nas transacções comerciais.
Tratando-se do segundo vector em que essas questões se desenvolvem que incide sobre a validade das disposições da Directiva 79/373, já referida, tendo em conta os artigos 30.° e seguintes do Tratado, convém recordar a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça (ver, nomeadamente, acórdão de 18 de Abril de 1991, Les Assurances du crédit, C-63/89, Colect., p. I-1799) segundo o qual, no quadro do exercício dos poderes que são conferidos às instituições quanto à aproximação das disposições legislativas, convém necessariamente reconhecer a essas instituições uma margem de apreciação sobre as etapas a observar na harmonização, tendo em conta especificidades da matéria sujeitas a coordenação.
Como o Tribunal de Justiça o declarou já, a harmonização efectuada até aqui no domínio dos alimentos compostos para animais tem apenas carácter parcial. Por isso, não resulta de forma nenhuma provado que, permitindo através das disposições contidas nos n.
os
4 e 7 do artigo 5.° da Directiva 79/373, já citada, a manutenção ou a introdução pelos Estados-membros da exigência da declaração semiaberta, o Conselho tenha ultrapassado os limites do seu poder de apreciação. Daí decorre que os obstáculos à livre circulação resultantes assim das disparidades entre as legislações dos Estados-membros devem ser aceites na medida em que a exigência da declaração contribua para a protecção da saúde das pessoas e dos animais, bem como a protecção do consumidor e para a lealdade nas transacções comerciais.
Daí resulta que há que responder ao segundo vector em que se desenvolvem a segunda e a terceira questões que o exame das disposições da alínea b) do n.° 4 e do n.° 7 do artigo 5.° da Directiva 79/373 não revelou elementos susceptíveis de afectar a validade dessas disposições.
Quanto às despesas
As despesas efectuadas pelos governos francês e italiano, pelo Conselho e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal de Justiça, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),
pronunciando-se sobre as questões que lhe foram submetidas pelo Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, por decisão de 16 de Janeiro de 1990, declara:

1)
A alinea b) do n.° 4 e o n.° 7 do artigo 5.° da Directiva 79/373/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à comercialização dos alimentos compostos para animais deve ser interpretada no sentido de que não constitui obstáculo a que um Estado-membro introduza na sua legislação uma obrigação de indicar por ordem decrescente de peso os ingredientes utilizados no alimento composto, mesmo que tal obrigação não existisse em direito nacional à data da entrada em vigor da directiva já referida.

2)
A obrigação, imposta por força da legislação de um Estado-membro, de indicar por ordem decrescente do peso os ingredientes dos alimentos compostos para animais é justificada pelo interesse geral da protecção da saúde das pessoas e dos animais, na acepção do artigo 36.° do Tratado, bem como pelas exigências da protecção do consumidor e da lealdade das transacções comerciais.

3)
O exame das disposições contidas na alínea b) do n.° 4 e no n.° 7 do artigo 5.° da Directiva 79/373 não revelou elementos susceptíveis de afectar a validade dessas disposições.

O'Higgins
Mancini
Schockweiler
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 20 de Junho de 1991.
O secretário
J.-G. Giraud
O presidente da Segunda Secção
T. F. O'Higgins
(
*1
)	Lìngua do processo: alemão.