CELEX: 62000CJ0457
Statsstøtte
støtte til den belgiske Verlipackkoncern
emballageglassektoren

Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 18. december 2000 har Kongeriget Belgien i medfør af artikel 230,
stk. 1, EF anlagt sag med påstand om annullation af Kommissionens beslutning 2001/856/EF af 4. oktober 2000 om statsstøtte
til Verlipack – Belgien (EFT 2001 L 320, s. 28, herefter »den anfægtede beslutning«).
Relevante retsregler
I artikel 87, stk. 1, EF fastsættes:
»Bortset fra de i denne traktat hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under
enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder
eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.«
Artikel 88 EF har følgende ordlyd:
»1. Kommissionen foretager sammen med medlemsstaterne en løbende undersøgelse af de støtteordninger, som findes i disse stater.
Den foreslår dem sådanne foranstaltninger, som fællesmarkedets funktion eller gradvise udvikling kræver.
2. Finder Kommissionen – efter at have givet de interesserede parter en frist til at fremsætte deres bemærkninger – at en
støtte, som ydes af en stat eller med statsmidler, ifølge artikel 87 ikke er forenelig med fællesmarkedet, eller at denne
støtte misbruges, træffer den beslutning om, at den pågældende stat skal ophæve eller ændre støtteforanstaltningen inden for
den tidsfrist, som Kommissionen fastsætter.
Såfremt den pågældende stat ikke retter sig efter denne beslutning inden udløbet af den fastsatte frist, kan Kommissionen
eller en anden interesseret stat, uanset bestemmelserne i artiklerne 226 og 227, indbringe sagen direkte for Domstolen.
På begæring af en medlemsstat kan Rådet med enstemmighed beslutte, at en af denne stat ydet eller planlagt støtte, uanset
bestemmelserne i artikel 87 eller de i artikel 89 nævnte forordninger, skal betragtes som forenelig med fællesmarkedet, hvis
ganske særlige omstændigheder berettiger en sådan beslutning. Har Kommissionen indledt den i dette stykkes første afsnit fastsatte
fremgangsmåde med hensyn til denne støtteforanstaltning, bevirker den pågældende stats begæring til Rådet, at sagens behandling
udsættes, indtil Rådet har taget stilling til spørgsmålet.
Dog træffer Kommissionen beslutning, såfremt Rådet ikke har taget stilling inden tre måneder efter, at begæringen er fremsat.
3. Kommissionen skal underrettes så betids om enhver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger, at den kan
fremsætte sine bemærkninger hertil. Er Kommissionen af den opfattelse, at det påtænkte er uforeneligt med fællesmarkedet i
henhold til artikel 87, iværksætter den uopholdeligt den i stk. 2 fastsatte fremgangsmåde. Den pågældende medlemsstat må ikke
gennemføre de påtænkte foranstaltninger, før den nævnte fremgangsmåde har ført til endelig beslutning.«
I artikel 295 EF bestemmes:
»De ejendomsretlige ordninger i medlemsstaterne berøres ikke af denne traktat.«
I Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel
[88] (EFT L 83, s. 1) hedder det i artikel 9, der bærer overskriften »Ophævelse af en beslutning«:
»Efter at have givet den pågældende medlemsstat lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger kan Kommissionen ophæve en beslutning
vedtaget efter artikel 4, stk. 2 eller 3, og artikel 7, stk. 2, 3 eller 4, hvis den var baseret på urigtige oplysninger, som
blev indsendt under proceduren, og som var af afgørende betydning for beslutningen [...]«
Kommissionen har redegjort for sin generelle holdning til offentlige investeringer i
Bulletin for De Europæiske Fællesskaber
(9-1984, s. 98, herefter »Kommissionens holdning« eller »Kommissionens holdninger«).
Ifølge Kommissionens holdning, punkt 3.1, betragtes hel eller delvis erhvervelse af en eksisterende virksomheds aktiver uden
tilførsel af ny kapital ikke som støtte til denne virksomhed.
Ifølge Kommissionens holdning, punkt 3.2, er der ikke tale om statsstøtte, når virksomheder tilføres ny kapital på betingelser,
der ville være acceptable for en privat investor, som handler under normale markedsøkonomiske vilkår.
Ifølge Kommissionens holdning, punkt 3.3, er der til gengæld tale om statsstøtte, når virksomheden tilføres ny kapital på
betingelser, der ikke ville være acceptable for en privat investor, som handler under normale markedsøkonomiske vilkår.
Endvidere kan det ifølge Kommissionens holdning, punkt 3.4, ikke udelukkes, at erhvervelse af kapitalinteresser i en række
tilfælde ikke vil falde ind under de i Kommissionens holdning, punkt 3.2 og 3.3, omhandlede kategorier. Der er imidlertid
tilfælde, hvor der formodes at være tale om støtte. Det er bl.a. tilfældet, når det offentliges finansielle medvirken består
i erhvervelse af kapitalinteresser kombineret med andre foranstaltninger, der skal anmeldes i henhold til artikel 88, stk. 3,
EF.
Ifølge punkt 12 i Kommissionens meddelelse til medlemsstaterne af 13. november 1993 om anvendelse af [EF-]traktatens artikel
[87] og [88] og af artikel 5 i Kommissionens direktiv 80/723/EØF på offentlige virksomheder i fremstillingssektoren (EFT L 307,
s. 3, herefter »meddelelsen af 13. november 1993«) anvendes »[...] princip[pet] med at anvende en investor, der handler under
normale markedsøkonomiske vilkår, som grundlag for at bestemme, om der foreligger støtte, og, hvis dette er tilfældet, til
at måle støttens størrelse [...]«.
I punkt 25 i meddelelsen af 13. november 1993 præciseres, »at der ikke er grundlag for at foretage en principiel sondring
efter, om støtten ydes i form af
lån
eller i form af indskud i virksomhedens kapital. Med henblik på at afgøre, om en sådan foranstaltning har karakter af statsstøtte,
skal der ske anvendelse af det kriterium, som hviler på virksomhedens muligheder for at rejse de omtalte beløb på det private
kapitalmarked«.
I punkt 39 i meddelelsen af 13. november 1993 angives, at »[det] potentielle tab er lig med hele det udbetalte lån (kapitalen)
plus eventuelle renter, der på misligholdelsestidspunktet er forfaldne, men ikke betalt«. Ifølge samme punkt afspejles den
risiko, der er knyttet til ethvert lånearrangement, normalt i to separate parametre, nemlig rentesatsen og de sikkerheder,
der kræves for lånet. Det hedder i meddelelsens punkt 40, at når et lån er forbundet med stor risiko, vil dette alt andet
lige afspejles i begge de ovennævnte parametre. Kommissionen har tilføjet, at såfremt dette ikke er tilfældet i praksis, vil
den anse den pågældende virksomhed for at have haft en fordel, dvs. at den har modtaget en støtte.
Det angives i punkt 41 i meddelelsen af 13. november 1993, at »[s]tøtteelementet er lig med forskellen mellem den rente, som
virksomheden normalt skulle have betalt (som igen afhænger af virksomhedens finansielle stilling og den sikkerhed, den kan
stille for lånet), og den faktisk betalte rente«. Kommissionen præciserer i samme punkt, at »[i] det ekstreme tilfælde, dvs.
hvor et lån uden nogen form for sikkerhed ydes til et selskab, som under normale omstændigheder ikke ville være i stand til
at fremskaffe kapital (f.eks. fordi dets muligheder for at tilbagebetale lånet er ringe), vil lånet faktisk svare til et tilskud,
og Kommissionen vil betragte det som sådant«. Ifølge meddelelsens punkt 42 vil situationen blive set fra långiverens synspunkt
på det tidspunkt, hvor lånet godkendes.
I Kommissionens meddelelse af 10. august 1996 vedrørende metoden for fastsættelse af referencesatsen og kalkulationsrenten
(EFT C 232, s. 10, herefter meddelelse af 10. august 1996) angives det i tredje afsnit, at referencesatsen giver mulighed
for at beregne støtteelementet, der følger af rentegodtgørelsesordninger i forbindelse med investeringslån, og at den skal
afspejle det gennemsnitlige niveau for de gældende rentesatser for normalt sikrede mellem- og langfristede lån (fem-ti år).
Fra den 1. august 1996 beregnes referencesatsen ifølge denne meddelelses fjerde afsnit på grundlag af afkastet af statsobligationer
på det sekundære marked – efter Det Europæiske Monetære Instituts harmonisering – der forhøjes med en justeringspræmie, der
er specifik for hver enkelt medlemsstat.
Meddelelsen af 10. august 1996 er blevet erstattet af Kommissionens meddelelse af 9. september 1997 vedrørende metoden for
fastsættelse af referencesatsen og kalkulationsrenten (EFT C 273, s. 3), hvori det er bestemt, at referencesatsen og kalkulationsrenten
fra den 1. august 1997 fastsættes på grundlag af den femårige interbankrente (»swap«) i den omhandlede valuta, forhøjet med
en præmie på 75 basispoint.
Tvistens baggrund
Verlipack-koncernen var, indtil den gik konkurs i 1999, Belgiens største producent af emballageglas med en markedsandel på
20% i Belgien og 2% i Den Europæiske Union. Virksomheden havde 735 ansatte på fabrikkerne i Ghlin, Jumet og Mol (Belgien),
der hver især tilhørte et særskilt selskab.
De belgiske myndigheder blev i 1985 indehavere af en del af kapitalen i Verlipack-koncernen. De havde en kapitalandel på 49%.
Efter de kapitalforhøjelser, som blev foretaget af Beaulieu-koncernen, blev det offentliges andel gradvis nedsat. I 1996 afhændede
regionen Vallonien sine andele i selskaberne Verlipack Ghlin og Verlipack Jumet til Beaulieu-koncernen.
På dette tidspunkt var Verlipack-koncernen i økonomiske vanskeligheder. I september 1996 indgik selskabet en aftale om teknisk
samarbejde med en af de største producenter af emballageglas i Europa, den tyske Heye-koncern (herefter »Heye«). Aftalen blev
i 1997 udvidet til at omfatte støtte til ledelsen af selskabet samt en finansiel støtte. Beaulieu- og Heye-koncernerne oprettede
et holdingselskab, selskabet Verlipack Holding I, som var kontrolleret af Heye. Et andet holdingselskab, selskabet Verlipack
II, blev oprettet mellem aktionærerne i selskabet Verlipack Holding I og regionen Vallonien, der indskød 350 mio. BEF som
kapital.
Den 16. september 1998 besluttede Kommissionen, efter at den havde undersøgt de pågældende foranstaltninger i forhold til
artikel 87 EF og 88 EF, at den ikke ville gøre indsigelse mod det omtalte kapitalindskud (herefter »beslutningen af 16. september
1998«). Kommissionen fastslog i den nævnte beslutning, at foranstaltningerne var i overensstemmelse med Kommissionens generelle
holdning til det offentliges erhvervelse af kapitalinteresser i virksomheder. Den konkluderede bl.a., at regionen Valloniens
indskud skete på samme betingelser, som gælder i en markedsøkonomi for en privat investors indskud af risikovillig kapital.
I øvrigt var en privat investors samtidige erhvervelse af aktiemajoriteten i selskabet Verlipack Holding I svarende til 500
mio. BEF udtryk for, at der var mulighed for at koncernen på sigt ville blive rentabel og levedygtig.
Ifølge pressen og flere klagere led Verlipacks produktionsanlæg nye tab i løbet af 1998. Ifølge en af klagerne stammede Heyes
kapitalindskud i selskabet Verlipack holding I i april 1997 i virkeligheden fra midler, der i form af to lån på i alt 250
mio. BEF hidrørte fra regionen Vallonien.
Herefter fremkom Kongeriget Belgien med yderligere oplysninger om Verlipacks udvikling og om påstandene vedrørende ydelsen
af to lån til Heye. Den har bl.a. forklaret, at Heyes erhvervelse, svarende til 500 mio. BEF, af kapitalandele i selskabet
Verlipack Holding I, hidrørte fra to lån ydet af Société régionale d’investissement de Wallonie (herefter »SRIW«).
Det første lån, optaget den 27. marts 1997, var på 250 mio. BEF med en løbetid på fem år og en fast rente på 5,10% plus en
risikopræmie på 1%. Lånet skulle finansiere såvel kapitalinvesteringerne i produktionsanlæggene i Ghlin og i Jumet som investeringer
i Verlipack-koncernens tre produktionssteder, herunder anlægget i Mol i Flandern. I en bestemmelse om betinget eftergivelse
af gæld var det fastsat, at såfremt der mod selskabet Verlipack Holding II og de tre driftsselskaber blev indgivet konkursbegæring
på tidspunktet for den normale forfaldsdag for afdrag på lånet, skulle de beløb, som Heye skyldte, herunder dette afdrag,
ikke længere tilbagebetales til SRIW, der havde forpligtet sig til at eftergive den hertil hørende fordring, for så vidt som
Heye indtil dette tidspunkt havde indfriet de forfaldne beløb på hovedstol og renter. Bestemmelsen fandt dog ikke anvendelse,
hvis konkursen var en følge af en bevidst politik fra hovedaktionæren Heyes side, der medførte en flytning af produktionen
til udlandet.
SRIW’s andet lån til Heye, bevilget den 28. marts 1997, havde en løbetid på ti år til den seksmåneders »BIBOR«-rente (basisrente,
der er referencesats på det belgiske bankmarked), som var gældende den første hverdag i hvert nye halvår i gældens løbetid,
forhøjet med 1,5%. Låntager kunne imidlertid til hver en tid efter det sjette år vælge en fast rente på 7% pr. år, der således
ikke ville variere resten af lånets løbetid. Det var i bestemmelsen om lånets anvendelse fastsat, at hele det lånte beløb,
ligesom det første lån, skulle finansiere såvel kapitalinvesteringerne i produktionsanlæggene i Ghlin og i Jumet som investeringer
i Verlipack-koncernens tre produktionssteder. Lånebetingelserne indeholdt en bestemmelse om øjeblikkelig inddrivelse, hvorefter
SRIW kun under visse omstændigheder kunne kræve øjeblikkelig indfrielse af fordringen, bl.a. manglende gennemførelse af bestemmelsen
om anvendelsen af lånet.
Ved skrivelse af 1. juli 1999 meddelte Kommissionen Kongeriget Belgien, at man havde til hensigt at indlede proceduren i artikel
88, stk. 2, EF vedrørende foranstaltningerne i regionen Vallonien. Efter at proceduren var indledt, modtog Kommissionen bemærkninger
fra tre klagere, fra Heye og fra den nævnte medlemsstat.
I januar 1999, dvs. længe før afsendelsen af skrivelsen, blev selskaberne i Verlipack-koncernen erklæret konkurs. I maj 1999
trådte selskabet Verlipack Holding II i likvidation.
Den anfægtede beslutning
Kommissionen konstaterede i betragtning 98 til den anfægtede beslutning, at regionen Valloniens kapitalindskud i april 1997
til fordel for Verlipack-koncernen samt de to lån, som SRIW havde ydet til Heye i marts 1997 med henblik på finansiering af
selskabets kapitalindskud i Verlipack (herefter »de omtvistede lån«), var offentlige midler.
Kommissionen anfører i betragtning 99 til den anfægtede beslutning, at ifølge holdningen vedrørende offentlige kapitaltilførsler
er der formodning om støtte, når kapitalinteressen kombineres med andre foranstaltninger, der skal anmeldes efter EF-traktatens
artikel 88, stk. 3. Det er Kommissionens opfattelse, at det må formodes, at SRIW’s ydelse af de omtvistede lån til Heye med
henblik på Heyes finansiering af selskabets kapitalindskud i Verlipack udgør støtte og sammen med regionen Valloniens kapitalindskud
i Verlipack burde have været anmeldt.
I betragtning 101-114 til den anfægtede beslutning undersøger Kommissionen, om de pågældende foranstaltninger er i overensstemmelse
med det private investorprincip.
I betragtning 102 anfører Kommissionen, at enhver støtte ydet af en medlemsstat, der ikke svarer til en privat investors adfærd,
begunstiger den støttemodtagende virksomhed og kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje eller true med at
fordreje konkurrencen efter traktatens artikel 87, stk. 1, EF. I betragtning 103 udtaler Kommissionen, at det ifølge den føromtalte
holdning er tilfældet, når de offentlige myndigheder ved kapitalindskud i virksomheder, der ejes af både private og offentlige
aktionærer, opnår en betydelig større andel end den oprindeligt tildelte, og hvis de private aktionærer afhænder deres andele
på grund af de ringe udsigter til, at virksomheden bliver rentabel.
Kommissionen konstaterer i betragtning 106, at Heye i nogen grad havde mindsket sit engagement i selskabet Verlipack Holding
II ved indtrædelsen i selskabet i april 1997. I betragtning af bestemmelserne om anvendelsen af lånene, hvor formålet var
gennem midler udlånt til Heye at finansiere rekapitaliseringen af Verlipack-koncernen, fandt Kommissionen i betragtning 111,
at Heye og selskabet Verlipack Holding II blot har været anvendt som mellemled i forhold til Verlipack. Dvs. at det er dette
selskab, der er lånemodtager, og som udelukkende har haft adgang til midlerne.
I lyset af disse overvejelser anfører Kommissionen i betragtning 112, at en udlåner ikke ville have erhvervet en kapitalinteresse
på 350 mio. BEF og lånt 500 mio. BEF som risikovillig kapital samt have dækket 50% af risikoen, hvis Verlipack-koncernens
rentabilitet ikke så ud til at blive gunstig. Den konkluderer i betragtning 114, at Kongeriget Belgien i forbindelse med indskuddet
af ny kapital i Verlipack og i forbindelse med ydelsen af de to lån ikke overholdt det normale markedsøkonomiske investorprincip.
Hvad angår det første omtvistede lån på 250 mio. BEF konstaterer Kommissionen i betragtning 115 til den anfægtede beslutning,
at det indeholder en bestemmelse om eftergivelse af fordringen, hvis Verlipack-koncernen går konkurs. Ifølge Kommissionen
ville ingen udlåner have accepteret at eftergive 250 mio. BEF for indirekte at finansiere en rekapitalisering af en koncern
som Verlipack, hvis driftsresultater viser koncernens vanskeligheder. Kommissionen konkluderer derfor i betragtning 116, at
det pågældende lån til Heye med henblik på finansiering af selskabets kapitalindskud i Verlipack-koncernen udgør støtte til
koncernen efter traktatens artikel 87, stk. 1, EF.
Hvad angår det andet omtvistede lån, ligeledes på 250 mio. BEF, påpeger Kommissionen, at det blev ydet i marts 1997 med en
rente på 4,92% i perioden fra den 28. marts til den 31. september 1997 og 5,30% i perioden fra den 1. oktober 1997 til den
30. september 1998. Ifølge Kommissionen skal en sammenligning af markedsvilkårene med vilkårene for de omhandlede lån imidlertid
ske i forhold til det tidspunkt, hvor de pågældende lån blev ydet, dvs. den 27. og 28. marts 1997. Referencesatsen i Belgien
på dette tidspunkt var på 7,21%. Kommissionen konkluderer, at med en løbetid på ti år, en henstandsperiode på tre år og en
variabel rentegodtgørelse indeholdt ydelsen af dette lån et støtteelement på 2,85% brutto, hvilket svarer til 7,125 mio. BEF.
I øvrigt konstaterer Kommissionen, at låneaftalen ikke indeholdt nogen form for sikkerhed for lånet hos SRIW. Selv om Kommissionen
tager højde for brevet fra Heyes bankforbindelse, der bekræfter selskabets solvens, anfører Kommissionen, at den tvivlede
på, at et privat finansieringsinstitut ville have løbet en sådan risiko uden sikkerhedsstillelse.
Efter at have konstateret, at støtten ikke var omfattet af nogen af undtagelserne i artikel 87, stk. 2 og 3, EF, konkluderer
Kommissionen i betragtning 141 til den anfægtede beslutning for det første, at regionen Valloniens kapitalindskud på 350 mio.
BEF til fordel for Verlipack-koncernen og ydelsen af de to offentlige lån betragtes som støtte efter artikel 87, stk. 1, EF,
da regionen Valloniens kapitalindskud ikke foregik på vilkår, der ville være acceptable for en privat investor under normale
markedsøkonomiske forhold.
Herefter udtaler Kommissionen i betragtning 142, at det første omtvistede lån, hvis egentlige modtager var Verlipack-koncernen,
udgør støtte efter artikel 87, stk. 1, EF, da accept af en bestemmelse om gældseftergivelse i tilfælde af Verlipacks konkurs
ikke kan betragtes som en privat investors normale praksis.
Endelig finder Kommissionen i betragtning 143, at ydelsen af det andet omtvistede lån på samme beløb, hvor den egentlige modtager
ligeledes var Verlipack-koncernen, indeholder et støtteelement på 7,125 mio. BEF. Da der ikke blev stillet sikkerhed, kan
SRIW’s adfærd heller ikke sidestilles med en privat investors.
Under disse omstændigheder vedtog Kommissionen den anfægtede beslutning, hvis artikel 1 til artikel 5, stk. 1, er affattet
som følger:
»
Artikel 1
Kommissionens beslutning af 16. september 1998 om ikke at gøre indsigelse mod kapitalindskuddet i Verlipack ophæves efter
artikel 9 i forordning (EF) nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelse af EF-traktatens artikel [88].
Artikel 2
Belgiens statsstøtte til fordel for Verlipack-koncernen på 8 676 273 EUR (350 mio. BEF) er uforenelig med fællesmarkedet.
Artikel 3
Belgiens statsstøtte til fordel for Verlipack-koncernen på 6 197 338 EUR (250 mio. BEF) er uforenelig med fællesmarkedet.
Artikel 4
Belgiens statsstøtte til fordel for Verlipack-koncernen på 6 197 338 EUR (250 mio. BEF) indeholder et støtteelement på 176 624
EUR (7,125 mio. BEF), der er uforeneligt med fællesmarkedet.
Artikel 5
1. Belgien træffer alle nødvendige foranstaltninger for at tilbagesøge den i artikel 2-4 omhandlede støtte, som allerede ulovligt
er udbetalt til støttemodtageren.«
Parternes påstande
Kongeriget Belgien har nedlagt påstand om, at den anfægtede beslutning annulleres, og at Kommissionen tilpligtes at betale
sagens omkostninger.
Det har til støtte for påstandene gjort gældende, at Kommissionen med antagelsen af, at de pågældende foranstaltninger i regionen
Vallonien udgør statsstøtte, har tilsidesat artikel 87 EF og 295 EF. Kongeriget Belgien hævder bl.a., at Kommissionen for
det første med urette lagde til grund, at SRIW ved ydelsen af de omtvistede lån ikke handlede som en privat investor, og at
det for det andet er en fejl, at Kommissionen kvalificerede Verlipack som modtager af de beløb, der er nævnt i artikel 2-4
i den anfægtede beslutnings dispositive del. Sagsøgeren har ligeledes påstået, at Kommissionen tilsidesatte begrundelsespligten
i flere henseender.
Kommissionen har påstået sig frifundet, og Kongeriget Belgien tilpligtet at betale sagens omkostninger.
Det første anbringende om, at artikel 87 EF og 295 EF er tilsidesat
Det første led af det første anbringende vedrørende antagelsen om, at de omtvistede lån udgør statsstøtte
Kongeriget Belgien har gjort gældende, at Kommissionen, idet den i betragtning 99 til den anfægtede beslutning har antaget,
at de to omtvistede lån udgør statsstøtte som følge af, at regionen Vallonien havde foretaget et kapitalindskud i holdingselskabet
Verlipack II, har fejlfortolket begrebet statsstøtte og foregrebet afgørelsen vedrørende sagens realitet i strid med artikel
87 EF og 295 EF.
Det kan i denne forbindelse konstateres, at Kommissionen i betragtning 99 til den anfægtede beslutning har gengivet indholdet
i punkt 3.4, litra i), i Kommissionens holdning, som den med rette har anset for anvendelige på de pågældende foranstaltninger.
Den pågældende betragtning til den anfægtede beslutning er indledningen til den del, der vedrører vurderingen af støtten.
I denne del undersøger Kommissionen betingelserne for ydelsen af de to omtvistede lån og konkluderer efter en grundig analyse,
at betingelserne er uforenelige med princippet om en privat investor. Ingen elementer gør det således muligt at fastslå, at
Kommissionen har foregrebet afgørelsen vedrørende sagens realitet i strid med artikel 87 EF og 295 EF.
Under disse omstændigheder må det første led af det første anbringende forkastes.
Det andet led af det første anbringende om en fejlagtig fortolkning af kriteriet om en privat investor
Kongeriget Belgien har gjort gældende, at Kommissionen har anvendt kriteriet om en privat investor forkert. Ifølge Kongeriget
Belgien har SRIW foretaget en grundig undersøgelse af Heyes finansiering af Verlipack-koncernen på grundlag af den forretningsplan
og de dokumenter, som Heye fremsendte. På tidspunktet for ydelsen af de to omtvistede lån var der adskillige elementer, der
godtgjorde, at sagen var troværdig, og de blev fremstillet for Kommissionen i detaljer.
Det bemærkes i denne forbindelse, at det ved afgørelsen af, om Kommissionen har anvendt kriteriet om en privat investor korrekt,
skal undersøges, om en privat investor, der råder over de samme oplysninger som de vallonske myndigheder vedrørende Verlipacks
finansielle situation, ville have ydet de to omtvistede lån på de samme betingelser, som disse myndigheder gjorde.
For så vidt angår Verlipacks økonomiske stilling fremgår det bl.a. af et internt notat udarbejdet den 7. januar 1997 til SRIW’s
bestyrelse, at ydelsen af de to omtvistede lån til omstrukturering af Verlipack var forbundet med en meget stor risiko. Ifølge
notatet var det, trods betydelige investeringer, ikke lykkedes Beaulieu-koncernen at opnå en bedre produktkvalitet, en normal
produktivitet eller finansielle resultater, som kunne give håb for en bedre fremtid for Verlipack. Heyes overtagelse var ifølge
notatet faktisk den eneste og sidste chance for at undgå konkurs.
Det er i lyset af disse omstændigheder, at de vallonske myndigheder besluttede at yde det første omtvistede lån, med en bestemmelse
om gældseftergivelse i tilfælde af konkurs, og det andet omtvistede lån uden at kræve nogen sikkerhed af Heye.
På denne baggrund har Kongeriget Belgien ikke godtgjort, at Kommissionen har anvendt kriteriet om en privat investor fejlagtigt
ved at antage, at de vallonske myndigheder har ydet de to omtvistede lån på betingelser, som ikke ville være acceptable for
en privat investor, der handler under normale markedsøkonomiske vilkår.
Det andet led af det første anbringende må herefter forkastes.
Det tredje led af det første anbringende, hvorefter kvalificeringen af Verlipack-koncernen som den egentlige modtager af de
to omtvistede lån er forkert
Kongeriget Belgien har gjort gældende, at konstateringen i betragtning 109 til den anfægtede beslutning, hvorefter Verlipack-koncernen
er den egentlige modtager af offentlige midler, der er stillet til rådighed for Heye, hviler på en åbenbart urigtig fortolkning
af de faktiske omstændigheder. Det gøres subsidiært gældende, at en sådan konstatering er i strid med statsstøttebegrebet.
En bestemmelse om lånets anvendelse kan ikke anfægtes som sådan, eftersom den findes i de fleste låneaftaler. Heye er den
faktiske debitor for de midler, der er lånt hos SRIW, og skal i øvrigt, uanset den bestemmelse om eftergivelse af fordringen,
der er fastsat for det første omtvistede lån, foretage tilbagebetaling før forfaldsdato. Før det kan afgøres, hvem der er
debitor, skal det først konstateres, at der foreligger støtte, og for at gøre dette, skal foranstaltningen vurderes i forhold
til sine kendetegn.
Kongeriget Belgien har ligeledes gjort gældende, at når Verlipack-koncernen anses for modtager af de omtvistede lån, fører
det i sagens natur til, at det er umuligt at gennemføre den anfægtede beslutning.
For nu at kunne bestemme, hvem der er modtager af støtte, skal de virksomheder, der faktisk har fordel af den pågældende støtte,
identificeres.
Selv om det er klart lovligt at have bestemmelser om anvendelsen af lånte beløb, er det ikke udelukket, at Kommissionen kan
tage hensyn til deres ordlyd for at bestemme modtageren af en støtte.
En sådan analyse vil kunne føre til en konklusion, hvorefter støttemodtageren er en anden end låntageren. Eftersom artikel
87, stk. 1, EF forbyder statsstøtte eller støtte, der ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, er det for
at nå til en sådan konklusion ufornødent først at fastslå, at foranstaltningen udgør en støtte i forhold til låntageren.
I den foreliggende sag har Kommissionen konstateret, nærmere bestemt i betragtning 109-111 til den anfægtede beslutning, at
Heye i betragtning af bestemmelserne om anvendelsen af lånene var tvunget til at overføre de midler, som var blevet lånt hos
SRIW, til Verlipack til omstrukturering af denne koncern.
Det bemærkes desuden, at Kongeriget Belgien ikke har bestridt, at disse midler faktisk er blevet anvendt af Verlipack.
Det kan derfor fastslås, at Kommissionen med rette har konkluderet, at Verlipack er den egentlige modtager af de pågældende
offentlige midler.
Endelig bemærkes, at vanskelighederne med at tilbagesøge støtten som følge af, at Verlipack anses for modtager af den pågældende
støtte, ikke kan påvirke gyldigheden af den omhandlede konklusion.
Det tredje led af det første anbringende må herefter forkastes.
Det fjerde led af det første anbringende, hvorefter der er modstrid mellem den anfægtede beslutning og beslutningen af 16.
september 1998
Kongeriget Belgien har gjort gældende, at det er selvmodsigende, at Kommissionen i beslutningen af 16. september 1998 anser
Verlipack-koncernen for at have rimelige udsigter til at blive rentabel i april 1997 og i betragtning 115 til den anfægtede
beslutning udtaler, at koncernens driftsresultater i marts 1997 var af en sådan beskaffenhed, at ingen udlåner ville have
indvilget i en eftergivelse af det første omtvistede lån. På daværende tidspunkt var de økonomiske udsigter jo de samme, dvs.
at der var rimelige udsigter til, at koncernen fortsat ville bestå. Følgelig har Kommissionen foretaget en åbenbart urigtig
bedømmelse af de faktiske omstændigheder, anvendt en forkert begrundelse, fejlfortolket begrebet statsstøtte og tilsidesat
retssikkerhedsprincippet.
Kommissionen har under alle omstændigheder fortolket begrebet statsstøtte forkert, idet den har anset hele det første omtvistede
lån for at udgøre støtte. Da Heyes finansielle situation var sund, kan støtteelementet indeholdt i lånet kun bestå i en forskel
i rentesatsen beregnet på grundlag af referencesatsen og den sats, der med de givne tilbagebetalingsvilkår kunne lånes til
på markedet. Bestemmelsen om eftergivelsen af fordringen udgjorde i øvrigt en lavere risiko i forhold til, hvad Kommissionen
vurderede den til, idet bestemmelsen ikke kunne hindre tilbagebetalingen af det pågældende lån som følge af SRIW’s anticiperede
opsigelse af den aftale, selskabet havde indgået med Heye.
Det bemærkes først i denne forbindelse, at Kommissionens beslutning af 16. september 1998 blev tilbagekaldt i medfør af artikel
9 i forordning nr. 659/1999, idet den var baseret på urigtige oplysninger, som blev indsendt under proceduren. Den omstændighed,
at denne beslutning og den anfægtede beslutning indeholder forskellige vurderinger for så vidt angår Verlipacks økonomiske
stilling, er derfor i lyset af de oplysninger, der senere er blevet indsendt, ikke selvmodsigende.
Endvidere kan det konstateres, at Heye i henhold til bestemmelsen om eftergivelse af fordringen i aftalen om det første lån
ikke længere var forpligtet til at betale de skyldige beløb til SRIW, hvis Verlipack gik konkurs. Risikoen ved dette lån afhang
derfor ikke så meget af Heyes økonomiske stilling som af Verlipacks. Som det imidlertid også fremgår af den anfægtede beslutning,
hvilken sagsøgeren ikke har anfægtet i denne forbindelse, var Verlipacks økonomiske stilling meget dårlig, og SRIW var på
tidspunktet for tildelingen af det pågældende lån bekendt med denne situation.
Under disse omstændigheder kunne Kommissionen med rette lægge til grund, at tildelingen af det første lån indebar en betydelig
risiko for SRIW, og at ingen udlåner havde accepteret at påtage sig en sådan risiko.
Det fjerde led af det første anbringende må således forkastes.
Det femte led af det første anbringende vedrørende en forkert referencesats
Kongeriget Belgien har anfægtet, at Kommissionen anvendte referencesatsen for 1997, første halvår, dvs. 7,21%, på lånet af
28. marts 1997. Kommissionen anvendte denne referencesats uden at undersøge lånevilkårene for de to omtvistede lån i lyset
af de sagsakter og argumenter, som de belgiske myndigheder forelagde under proceduren efter artikel 88 EF, og navnlig uden
at tage stilling til skrivelserne herom fra forskellige banker eller selskabet KPMG’s undersøgelse i denne forbindelse vedrørende
metoden til fastsættelse af referencesatser i forbindelse med ordninger om støtte til virksomheder i Den Europæiske Union.
Dermed har Kommissionen tilsidesat begrundelsespligten. Med sin automatiske anvendelse af referencesatsen har Kommissionen
ligeledes givet afkald på at udøve sit frie skøn i henhold til artikel 87 EF og tilsidesat kriteriet om en privat investor.
Ifølge KMPG’s undersøgelse svarer den særligt høje referencesats ikke til den markedsrente, der blev praktiseret på daværende
tidspunkt. Kongeriget Belgien har tilføjet, at Kommissionen efter denne undersøgelse besluttede at ændre sin metode til fastsættelse
af referencesatsen fra den 1. august 1997. Det anføres i øvrigt, at de belgiske myndigheder havde fremsendt to skrivelser
til Kommissionen, et fra banken Artesia og et fra Crédit à l’industrie, hvori det godtgøres, at rentesatserne svarede til
den markedsrente og referencesats, som Kommissionen havde fastsat fra den 1. august 1997. Det påpeges, at de belgiske myndigheder
havde fremsendt en skrivelse fra Dresdner Bank til Kommissionen, der bekræftede, at banken bevilgede lån på fra 10 til 99
mio. DM uden sikkerhedsstillelse. Kommissionens påtale af den manglende sikkerhedsstillelse til fordel for SRIW må derfor
afvises.
I denne forbindelse bemærkes, at referencesatsen anvendes til beregning af det støtteelement, som følger af en rentegodtgørelsesordning
for lån til investeringer. Kommissionen anvendte i den anfægtede beslutning referencesatsen beregnet på grundlag af kriterierne
ifølge Kommissionens meddelelse af 10. august 1996, der fandt anvendelse på det lån, der blev bevilget den 28. marts 1997.
Af hensyn til retssikkerheden og en lige behandling anser Kommissionen det som hovedregel for berettiget at anvende den for
en periode gældende referencesats på alle lån, der bevilges i den pågældende periode.
Det fremgår i øvrigt af betragtning 117 til den anfægtede beslutning, at Kommissionen har anvendt referencesatsen under hensyn
til låneaftalens særlige kendetegn, herunder at den var indgået med en løbetid på ti år, en henstandsperiode på tre år og
en variabel rentegodtgørelse, ligesom Heye ikke var forpligtet til at stille sikkerhed.
I betragtning af disse særlige kendetegn findes sagsøgeren ikke at have godtgjort, at der var tale om en retlig fejl fra Kommissionens
side, da den lagde til grund, at det omtvistede lån, selv om det var pålagt en helt normal rentesats, indeholdt et støtteelement.
Det kan derfor fastslås, at anvendelsen af den referencesats, der var gældende på tidspunktet for tildelingen af det omtvistede
lån den 28. marts 1997, forekommer fuldt ud berettiget. Ingen af de skrivelser fra banker, som Kongeriget Belgien har påberåbt
sig, kan svække denne konklusion.
Det femte led af det første anbringende må herefter forkastes.
Det sjette led af det første anbringende, hvorefter der ikke er foretaget en særlig vurdering af de omhandlede foranstaltninger
Kongeriget Belgien har gjort gældende, at Kommissionen har vurderet foranstaltningerne under ét, selv om deres retlige karakter
er klart forskellig og burde være blevet vurderet enkeltvis. Ifølge Kongeriget Belgien har Kommissionen ved vurderingen af
regionen Valloniens kapitalindskud taget hensyn til de to omtvistede lån, som om de var blevet til direkte kapitalindskud
til fordel for Verlipack. Den har dermed fortolket begrebet statsstøtte forkert.
Det bemærkes i denne forbindelse, at alle de pågældende foranstaltninger, dvs. de to omtvistede lån, blev ydet næsten samtidigt
af to tæt forbundne institutioner, og at de forfulgte det samme formål, nemlig at muliggøre en omstrukturering af Verlipack,
der befandt sig i alvorlige økonomiske vanskeligheder.
Som det fremgår af Kommissionens holdning, punkt 3.4, er der en formodning for støtte, når det offentliges finansielle medvirken
består i erhvervelse af kapitalinteresser kombineret med andre foranstaltninger, der skal anmeldes i henhold til artikel 88,
stk. 3, EF.
Under disse omstændigheder tog Kommissionen med rette hensyn til eksistensen af de to omtvistede lån ved vurderingen af, om
kapitalindskuddet var foreneligt med artikel 87 EF.
Heraf følger, at det sjette led af første anbringende må forkastes.
Det syvende led af det første anbringende, hvorefter det er åbenbart, at vurderingen af støtten som hidrørende fra offentlige
midler er forkert
Kongeriget Belgien har gjort gældende, at Kommissionen foretog en ubegrundet retlig og økonomisk rekvalificering af karakteren
af foranstaltningerne, idet den lagde til grund, at Heye ikke havde indskudt risikovillig kapital, men midler hidrørende fra
det offentlige.
I denne forbindelse skal det blot bemærkes, at Kommissionen i betragtning 101 og 106 til den anfægtede beslutning med rette
konstaterede, at midlerne fra de to omtvistede lån ikke hidrørte fra en privat långiver, men fra et offentligt organ, nemlig
SRIW, der ikke kan sidestilles med en privat investor. Denne konstatering er ikke en ubegrundet rekvalificering af de pågældende
foranstaltninger.
Under disse omstændigheder skal det syvende led af det første anbringende forkastes.
Det ottende led af det første anbringende, hvorefter det er åbenbart, at der er sket en urigtig vurdering af den faktiske
deltagelse fra private investorer
Kongeriget Belgien har for det første gjort gældende, at det, således som Kommissionen har gjort det i betragtning 106 til
den anfægtede beslutning, ikke er muligt at anse Heye for, gennem en finansiering via SRIW, at have mindsket sit engagement
ved at indgå i Verlipack-koncernen, idet disse lån skulle tilbagebetales på normale markedsvilkår. I øvrigt var Heye forpligtet
til at gennemføre betydelige investeringer, og selskabet måtte have gennemført en betydelig kapitalforhøjelse.
For det andet har Kongeriget Belgien gjort gældende, at det retligt og økonomisk er forkert, således som Kommissionen har
gjort det i betragtning 108-110 til den anfægtede beslutning, at lægge til grund, at Heye udelukkende fungerede som mellemled,
og at koncernen ikke havde indskudt risikovillig kapital i Verlipack-koncernen. Kommissionen har derfor ikke uden at foretage
et åbenbart urigtigt skøn kunnet lægge til grund, at de private deltagere fra regionen Vallonien fra marts 1997 var frigjort.
For det tredje er Kommissionens holdning selvmodsigende. Selv om Kommissionen synes at kvalificere de to omtvistede lån som
kapitalindskud fra regionen Vallonien, anser den dem for lån ved undersøgelsen af betingelserne for deres tildeling for at
vurdere, om der foreligger et støtteelement eller ej. Kommissionen bør derfor anerkende, at hvis Heye eventuelt kunne anses
for modtager af den støtte, der var indeholdt i de nævnte lån, udgjorde kapitalindskuddet på 515 250 000 BEF en særskilt,
selvstændig handling foretaget af et privat selskab, der som investering på sigt ville kunne blive rentabel.
For det fjerde er Kommissionens holdning ligeledes selvmodsigende i og med, at den lægger til grund, at en privat investor
ikke ville have foretaget et kapitalindskud på 350 mio. BEF eller have stillet 500 mio. BEF til rådighed som risikovillig
kapital, mens den med hensyn til sidstnævnte beløb har konkluderet, at kun et beløb svarende til 257 125 000 BEF (250 mio.
BEF + 7,125 mio. BEF) udgør støtte.
Det bemærkes hvad angår det første argument, at det af betragtning 106 til den anfægtede beslutning fremgår, at Kommissionen
havde konstateret, at Heye havde mindsket sit engagement som følge af, at koncernen kun dækkede 50% af risikoen ved sin investering
i Verlipack. Selv i lyset af de af Kongeriget Belgien påberåbte omstændigheder kan denne konstatering ikke udgøre et åbenbart
urigtigt skøn.
Hvad angår det andet og tredje argument henvises der til denne doms præmis 55-62 samt 78 og 79, hvori der er redegjort dels
for grundene til, at Kommissionen var berettiget til at tage hensyn til de omtvistede lån for at kunne vurdere, om kapitalindskuddet
var i overensstemmelse med artikel 87 EF, dels for grundene til, at Kommissionen med rette kunne konkludere, at støttemodtageren
var Verlipack og ikke Heye.
For så vidt angår det fjerde argument må det konstateres, at der ikke er nogen modsigelser i den anfægtede beslutning mellem
Kommissionens overvejelser, hvorefter ingen privat investor ville have udlånt kapital af en størrelse svarende til de to omtvistede
lån, og den omstændighed, at Kommissionen havde konkluderet, at beløbet ikke i sin helhed udgjorde statsstøtte.
Det ottende led af det første anbringende, og dermed anbringendet i sin helhed, skal herefter forkastes.
Det andet anbringende om tilsidesættelse af begrundelsespligten
Kongeriget Belgien har gjort gældende, at den i artikel 253 EF fastsatte begrundelsespligt i den anfægtede beslutning er blevet
tilsidesat i fire henseender.
Kommissionen har for det første i den anfægtede beslutnings dispositive del betegnet Verlipack-koncernen som modtager af de
to omtvistede lån, uden at præcisere dette nærmere. Den nævnte beslutning gør det derfor ikke muligt at identificere det selskab,
i forhold til hvilket Kommissionen har krævet den omhandlede støtte tilbagesøgt.
Kongeriget Belgien har for det andet gjort gældende, at artikel 4 i den anfægtede beslutnings dispositive del indeholder en
åbenlys modsigelse, idet det heri udtales, at »statsstøtte[n] til fordel for Verlipack-koncernen på 6 197 338 EUR (250 mio.
BEF) indeholder et støtteelement på 176 624 EUR (7,125 mio. BEF), der er uforeneligt med fællesmarkedet«.
Kongeriget Belgien har for det tredje anført, at den anfægtede beslutning udgør en nøjagtig kopi af den holdning, som Kommissionen
gav udtryk for under den formelle undersøgelsesprocedure, således at den under denne procedure tilsyneladende ikke har taget
hensyn til den dokumentation og de forklaringer, som de belgiske myndigheder har fremsendt, samt de argumenter, de belgiske
myndigheder har påberåbt sig.
For det fjerde har Kommissionen i den anfægtede beslutning ikke foretaget en vurdering af de pågældende foranstaltningers
indvirkning på konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne for hver enkelt støtteforanstaltning. I betragtning 102
og 103 til den nævnte beslutning henvises der i teoretiske og generelle vendinger blot til de kriterier, der er nævnt i holdningen.
Kongeriget Belgien har gjort gældende, at den anfægtede beslutning end ikke indeholder en beskrivelse af det relevante marked.
Denne vurdering er nødvendig, ikke mindst fordi Kommissionen i 1998 havde besluttet, at den ikke ville rejse indsigelse over
for regionen Valloniens kapitalforhøjelse til fordel for selskabet Verlipack Holding II.
Hvad angår det første klagepunkt bemærkes, at det af den anfægtede beslutning fremgår, at den ulovlige støtte skal tilbagesøges
hos Verlipack-koncernen, bestående af holdingselskaberne Verlipack I og Verlipack II samt deres datterselskaber.
Såfremt Kongeriget Belgien var alvorligt i tvivl på dette punkt, kunne det som enhver medlemsstat, der ved gennemførelsen
af et tilbagesøgningspåbud møder uforudsete vanskeligheder, under alle omstændigheder forelægge disse for Kommissionen til
vurdering. I så fald skal Kommissionen og medlemsstaten i henhold til den regel, der pålægger medlemsstaterne og Fællesskabets
institutioner en gensidig pligt til loyalt samarbejde, jf. navnlig artikel 10 EF, efter bedste evne samarbejde med henblik
på at overvinde vanskelighederne, idet traktatens bestemmelser fuldt ud skal overholdes, særligt bestemmelserne om støtte
(dom af 21.3.1991, sag C-303/88, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 1433, præmis 58).
Med hensyn til det andet klagepunkt kan det konstateres, som Kommissionen også har anerkendt, at der er tale om en skrivefejl.
Fejlen giver imidlertid ikke anledning til forvirring hos læseren af den anfægtede beslutning. Det fremgår klart af betragtningerne
til beslutningen, navnlig betragtning 143, at det er lånet på 250 mio. BEF, som Heye optog hos SRIW, der indeholder et støtteelement
på 7,125 mio. BEF.
Hvad angår det tredje klagepunkt bemærkes blot, som generaladvokaten har gjort opmærksom på i punkt 117 i forslaget til afgørelse,
at mange af elementerne i den anfægtede beslutning vedrørende vurderingen af de pågældende støtteforanstaltninger har til
formål at besvare de argumenter, som de belgiske myndigheder og de øvrige parter er fremkommet med under den administrative
procedure.
For så vidt angår det fjerde og sidste klagepunkt er det ubestrideligt, at det først er blevet gjort gældende af Kongeriget
Belgien i replikken. Imidlertid er forholdet det, at spørgsmål om manglende eller utilstrækkelig begrundelse, der vanskeliggør
en af Fællesskabets retsinstansers domstolskontrol, ikke blot kan, men skal tages under påkendelse ex officio af dem, da de
angår grundlæggende retsprincipper (dom af 20.2.1997, sag C-166/95 P, Kommissionen mod Daffix, Sml. I, s. 983, præmis 24).
Dette sidste klagepunkt skal derfor også behandles.
Det bemærkes i denne forbindelse, at selv om det i visse tilfælde kan fremgå af selve de omstændigheder, hvorunder støtten
ydes, at den kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene, påhviler
det i det mindste Kommissionen at angive disse omstændigheder i beslutningens begrundelse (dom af 24.10.1996, forenede sager
C-329/93, C-62/95 og C-63/95, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 5151, præmis 52).
Som generaladvokaten har gjort opmærksom på i punkt 123 i forslaget til afgørelse, nævner Kommissionen i betragtning 130 til
den anfægtede beslutning de omstændigheder, der faktisk forklarer strukturen på det pågældende marked og Verlipacks stilling
i denne henseende, samt hvorfor den ydede støtte kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje konkurrencen på
dette marked.
Heraf følger, at det andet anbringende om, at begrundelsespligten efter artikel 253 EF er tilsidesat, må forkastes.
Henset til de ovenstående betragtninger må Kommissionen frifindes i det hele.
Sagens omkostninger
I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der
er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Kongeriget Belgien tilpligtes at betale sagens omkostninger,
og Kongeriget Belgien har tabt sagen, bør det pålægges det at betale sagens omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
1)
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes.
2)
Kongeriget Belgien betaler sagens omkostninger.
Timmermans
Edward
La Pergola
Jann
von Bahr
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 3. juli 2003.
R. Grass
M. Wathelet
Justitssekretær
Formand for Femte Afdeling
–
Processprog: fransk.