CELEX: 61994TJ0260
Luftfart
Opretholdelse af en enekoncession på indenrigsruter
Forordning (EØF) nr. 2408/92
Artikel 5 og 8
Retten til at varetage sine interesser
Kontradiktionsprincippet
Princippet om redelighed
Proportionalitetsprincippet
EF-traktatens artikel 90, stk. 2

Dommens præmisser
De relevante retsforskrifter
1 Med henblik paa en gradvis gennemfoerelse af det indre marked paa luftfartsomraadet indfoerte faellesskabslovgiver i 1987, 1990 og 1992 tre grupper af ordninger, saakaldte »pakker«, da de omfatter adskillige retsakter. Den tredje »pakke«, der blev vedtaget den 23. juli 1992, bestaar af fem forordninger, der tilsigter dels at gennemfoere princippet om den frie udveksling af tjenesteydelser paa luftfartsomraadet, dels at sikre en anvendelse af de faellesskabsretlige konkurrenceregler paa dette omraade.
2 Blandt de fem forordninger er Raadets forordning (EOEF) nr. 2408/92 af 23. juli 1992 om EF-luftfartsselskabers adgang til luftruter inden for Faellesskabet (EFT L 240, s. 8, herefter »forordning nr. 2408/92« eller »forordningen«), der traadte i kraft den 1. januar 1993, jf. artikel 16.
3 Forordningens artikel 3, stk. 1, fastlaegger det princip, at »medmindre andet foelger af denne forordning, tillader den (de) beroerte medlemsstat(er) EF-luftfartsselskaber at udoeve trafikrettigheder paa ruter inden for Faellesskabet«.
4 Artikel 5 lyder saaledes:
»Paa indenrigsruter, for hvilke der paa tidspunktet for forordningens ikrafttraeden gaelder enekoncession i henhold til lov eller kontrakt, og hvor passende, regelmaessig forbindelse ikke kan sikres med nogen anden transportform, kan denne koncession viderefoeres indtil udloebsdatoen eller i tre aar, alt efter hvilket tidspunkt der kommer foerst.«
5 Artikel 8 indeholder bl.a. foelgende bestemmelser:
»1. Denne forordning beroerer ikke en medlemsstats ret til at fastlaegge fordelingen af trafikken paa de enkelte lufthavne inden for et lufthavnssystem, naar det sker uden forskelsbehandling paa grundlag af luftfartsselskabets nationalitet eller identitet.
2. Udoevelse af trafikrettigheder er underkastet offentliggjorte faellesskabsbestemmelser samt nationale, regionale eller lokale bestemmelser om drift i henseende til sikkerhed og miljoebeskyttelse samt tildeling af afgangs- og ankomsttidspunkter.
3. Efter anmodning fra en medlemsstat eller paa eget initiativ undersoeger Kommissionen anvendelsen af stk. 1 og 2 og traeffer inden en maaned efter modtagelsen af anmodningen efter hoering af det i artikel 11 omhandlede udvalg beslutning om, hvorvidt medlemsstaten kan fortsaette med at anvende de foranstaltninger, der er truffet. Kommissionen meddeler Raadet og medlemsstaterne sin beslutning.
4. Enhver medlemsstat kan forelaegge Kommissionens beslutning for Raadet inden for en maaned. Raadet kan med kvalificeret flertal traeffe anden afgoerelse inden for en maaned, naar ekstraordinaere forhold goer sig gaeldende.
...«
6 I henhold til artikel 2, litra m), sammenholdt med bilag II til forordningen, omfatter de i artikel 8, stk. 1, omhandlede »lufthavnssystemer« bl.a. for Frankrigs vedkommende »Paris-Charles de Gaulle/Orly/Le Bourget«.
7 Ifoelge forordningens artikel 11 bistaas Kommissionen af et raadgivende udvalg, der bestaar af repraesentanter for medlemsstaterne, og som har Kommissionens repraesentant som formand.
8 I henhold til artikel 12 kan Kommissionen for at loese sine opgaver i medfoer af forordningen indhente alle noedvendige oplysninger fra de beroerte medlemsstater, som ogsaa skal soerge for at tilvejebringe oplysninger fra de luftfartsselskaber, de har udstedt licens til.
Sagens baggrund
Den administrative procedure
9 Ved skrivelse af 21. juni 1993 ansoegte luftfartsselskabet TAT European Airlines (herefter »TAT«), Tours (Frankrig), Generaldirektoratet for Civil Luftfart under det franske Ministerium for Infrastruktur, Transport og Turisme om tilladelse til at beflyve ruterne Paris (Orly)-Toulouse og Paris (Orly)-Marseille under henvisning til reglerne i forordningen.
10 Ved skrivelse af 21. juli 1993 afslog generaldirektoeren for civil luftfart ansoegningen under henvisning til forordningens artikel 5. I skrivelsen til TAT anfoertes det, at de franske myndigheder i medfoer af denne bestemmelse var berettiget til at forbeholde Air Inter den eneret, som selskabet var blevet tillagt ved en aftale af 5. juli 1985 mellem den franske stat og selskabet (herefter »1985-aftalen«). Paa det paagaeldende tidspunkt ejede luftfartsselskabet Air France, hvis kapital for mere end 99%'s vedkommende tilhoerte den franske stat, mere end 70% af Air Inter's kapital.
11 Den 28. september 1993 indgav TAT en klage til Kommissionen, hvori selskabet gjorde gaeldende, at der forelaa en overtraedelse af EOEF-traktatens artikel 3, litra f), artikel 86 og artikel 90, og at der var sket en tilsidesaettelse af en aftale, som var blevet indgaaet den 30. oktober 1990 mellem Kommissionen, den franske regering og Air France (herefter »1990-aftalen«) med henblik paa at give mulighed for konkurrence paa bl.a. straekningerne Paris-Toulouse og Paris-Marseille. TAT anfoerte endvidere subsidiaert, at forordningens bestemmelser var tilsidesat. Selskabet gjorde gaeldende, at Air France-koncernens monopol paa ruterne Paris (Orly)-Marseille og Paris (Orly)-Toulouse burde vaere blevet bragt til ophoer den 1. marts 1992, som fastsat i 1990-aftalen. Endvidere fandt forordningens artikel 5 ikke anvendelse, idet Air Inter ikke havde eneret paa de to straekninger, eftersom TAT netop selv befloej disse fra og til Roissy-Charles de Gaulle-lufthavnen (herefter »CDG-lufthavnen«). Endelig anfoerte TAT, at forskelsbehandlingen af selskabet var uforenelig med forordningens artikel 8, stk. 1.
12 I en skrivelse af 13. oktober 1993 til generaldirektoeren for Kommissionens Generaldirektorat for Transport (herefter »GD VII«) uddybede TAT sine argumenter vedroerende forordningens artikel 5 og artikel 8, stk. 1, og anmodede Kommissionen om at traeffe en beslutning i henhold til forordningens artikel 8, stk. 3.
13 Ved skrivelse af 20. oktober 1993 sendte Kommissionens Generaldirektorat for Konkurrence (herefter »GD IV«) en kopi af TAT's klage til de franske myndigheder og til Air France-koncernen for at indhente deres eventuelle bemaerkninger. De argumenter, som TAT havde fremfoert til supplement af sin klage, var ikke vedlagt denne skrivelse.
14 Ogsaa generaldirektoeren for GD VII gav ved skrivelse af 22. oktober 1993 de franske myndigheder meddelelse om den af TAT indgivne klage uden dog at tilsende dem kopi heraf. Han underrettede dem tillige om, at han ud fra en umiddelbar betragtning ansaa de af TAT fremfoerte argumenter for velbegrundede.
15 Hverken klagen eller supplementet til den blev af Kommissionen fremsendt til Air Inter.
16 Ved skrivelse af 21. december 1993 - der var stilet til Kommissionens generalsekretaer, idet kopier blev fremsendt til GD IV og GD VII - besvarede de franske myndigheder de naevnte skrivelser ved at fremsende deres bemaerkninger om TAT's klage. De gjorde gaeldende, at forordningens artikel 5 maatte finde anvendelse, da bestemmelsen i 1990-aftalen om, at flere skulle have adgang til beflyvningen, kun - bortset fra straekningen til Nice - vedroerte forbindelserne med CDG-lufthavnen, hvorfor Air Inter havde bevaret eneretten paa de paagaeldende straekninger for saa vidt angik Orly-lufthavnen. I skrivelsen blev der ikke henvist til forordningens artikel 8.
17 Ved skrivelse af 21. januar 1994 underrettede generaldirektoeren for GD VII de franske myndigheder om, at TAT havde indgivet en supplerende klage, og henviste til, at forordningens artikel 8, stk. 3, tillagde Kommissionen en selvstaendig befoejelse til at traeffe beslutning.
18 Som svar paa denne skrivelse tilsendte de franske myndigheder den 16. februar 1994 Kommissionen en skrivelse, hvori de kort sammenfattede deres synspunkter.
19 Efter denne brevveksling blev der den 28. februar 1994 afholdt et moede i det raadgivende udvalg, som er omhandlet i forordningens artikel 11. Under moedet fik medlemsstaternes delegationer lejlighed til at fremfoere deres synspunkter vedroerende det udkast til beslutning i henhold til forordningens artikel 8, stk. 3, som de havde faaet tilsendt af Kommissionen den 10. februar 1994.
20 Det hedder i udtalelsen fra det raadgivende udvalg:
»Flertallet af de tilstedevaerende medlemmer indtager foelgende standpunkt: Paa grundlag af de oplysninger, der foreligger for udvalget, har Frankrigs fejlagtige anvendelse af artikel 5 tilsyneladende haft diskriminerende virkninger. Et flertal af medlemmerne har dog udtalt sig imod, at der traeffes en beslutning i henhold til [forordningens] artikel 8.«
21 Den 4. marts 1994 modtog en delegation under ledelse af kabinetschefen hos det medlem af Kommissionen, hvorunder transportspoergsmaal hoerte, nogle repraesentanter for Air Inter med henblik paa en droeftelse af de eventuelle foelger af en beslutning fra Kommissionen paa grundlag af dennes opfattelse for Air Inter's fremtid paa markedet inden for Faellesskabet. Efter dette moede blev der udfaerdiget en meddelelse fra Air Inter, som underdirektoeren underskrev den 7. marts 1994, og som beskrev »Air Inter's situation umiddelbart foer Kommissionens beslutninger i TAT-sagerne«. Endelig udtrykte Air Inter's arbejdende bestyrelsesmedlemmer (forsamlet i selskabets bestyrelse) i en skrivelse af 15. marts 1994, stilet til Kommissionens formand, bekymring vedroerende Air Inter's fremtid i forbindelse med liberaliseringen af indenrigsluftfarten, herunder navnlig for saa vidt angaar indfoerelsen af konkurrence paa de mest rentable franske ruter.
22 Den 17. marts 1994 tilstillede den franske regering Kommissionen en ny skrivelse, hvori den gengav de synspunkter, som den franske delegation havde gjort gaeldende under moedet i det raadgivende udvalg, herunder navnlig med hensyn til forordningens artikel 5 og 8, EF-traktatens artikel 90 samt 1985- og 1990-aftalerne.
23 Paa opfordring af den franske regering blev der den 30. marts 1994 afholdt et moede mellem direktoeren for Udenrigsministeriets Direktorat for Juridiske Anliggender og generaldirektoeren for Kommissionens Juridiske Tjeneste med henblik paa at droefte TAT's klage.
24 Den 12. april 1994 blev der afholdt et moede mellem det medlem af Kommissionen, hvorunder transportspoergsmaal hoerte, og den franske premierminister med henblik paa en droeftelse af forskellige spoergsmaal vedroerende luftfarten i Frankrig, herunder navnlig spoergsmaalet om fordelingen af trafikken inden for det parisiske lufthavnssystem.
Den anfaegtede beslutning
25 Den 27. april 1994 vedtog Kommissionen beslutning 94/291/EF om en procedure i forbindelse med anvendelsen af Raadets forordning (EOEF) nr. 2408/92 (sag VII/AMA/IV/93 - TAT - Paris (Orly)-Marseille og Paris (Orly)-Toulouse) (EFT L 127, s. 32, herefter »beslutning 94/291« eller »den anfaegtede beslutning«), hvis dispositive del bl.a. indeholder foelgende bestemmelser:
»Artikel 1
Frankrig kan ikke laengere naegte at give EF-luftfartsselskaberne ret til at udoeve trafikrettigheder paa ruterne Paris (Orly)-Marseille og Paris (Orly)-Toulouse med den begrundelse, at de franske myndigheder anvender bestemmelserne i artikel 5 i forordning (EOEF) nr. 2408/92 paa disse ruter.
Artikel 2
Denne beslutning er rettet til Den Franske Republik ...
Artikel 3
Frankrig gennemfoerer denne beslutning pr. den 27. oktober 1994.«
26 I betragtningerne til den anfaegtede beslutning har Kommissionen i foerste raekke anfoert, at den med hensyn til fordelingen af trafikken mellem lufthavnene inden for et lufthavnssystem har en raekke befoejelser i henhold til forordningens artikel 8, stk. 3. Isaer med hensyn til klagen fra TAT fandt Kommissionen det noedvendigt at goere brug af sine befoejelser. Ved den ordning, hvorved de franske myndigheder naegtede at give EF-luftfartsselskaberne, isaer TAT, trafikrettigheder paa ruterne Paris (Orly)-Marseille og Paris (Orly)-Toulouse, maatte der saaledes antages at vaere tale om en diskriminerende fordeling af trafikken mellem lufthavnene inden for det parisiske lufthavnssystem til fordel for Air Inter.
27 Kommissionen har herefter anfoert, at opretholdelsen af Air Inter's enekoncession er udtryk for en fejlagtig anvendelse fra de franske myndigheders side af forordningens artikel 5. Denne bestemmelse tilsigter at sikre en kontinuitet i passende transportydelser mellem to punkter (byer eller regioner), der er beliggende i samme medlemsstat. En eneret kan kun opretholdes, hvis der ikke findes en anden mulighed for transport fra én by til en anden paa passende, regelmaessig maade med tog, med bus eller - i tilfaelde af indirekte flyvning, eller hvis der findes en erstatningslufthavn - med fly. En enekoncession paa en straekning, der forbindes med et lufthavnssystem, er saaledes uden mening, medmindre den finder anvendelse paa alle lufthavne i dette system.
28 I oevrigt definerer 1985-aftalen selv de straekninger, som Air Inter har faaet indroemmet enekoncession paa, som straekninger fra punkt til punkt og ikke fra lufthavn til lufthavn, uden at der henvises til de forskellige lufthavne i det parisiske lufthavnssystem. Under disse omstaendigheder har de franske myndigheder ved at tillade TAT at beflyve straekningerne Paris-Marseille og Paris-Toulouse fra den 1. marts 1992 med ankomst til og afgang fra CDG-lufthavnen bragt Air Inter's eneret til ophoer. Endvidere kunne Air Inter ikke paa tidspunktet for forordningens ikrafttraedelse antages at have haft en enekoncession paa de paagaeldende straekninger. Hvad angaar straekningen Paris-Marseille tillod 1985-aftalen udtrykkeligt luftfartsselskabet Air Afrique at beflyve denne sideloebende med Air Inter. Hvad angaar straekningen Paris-Toulouse (og subsidiaert Paris-Marseille) fremgaar det af 1990-aftalen, at Air Inter's eneret paa denne straekning ophoerte senest den 1. marts 1992.
29 Subsidiaert har Kommissionen anfoert, at selv om det antages, at en enekoncession teoretisk vil kunne indroemmes for de faste flyruter mellem Orly-lufthavnen paa den ene side og Marseille og Toulouse paa den anden side, kan forordningens artikel 5 ikke finde anvendelse i sagen. Der findes saaledes andre transportformer ud over disse flyruter, som vil kunne sikre en passende, regelmaessig forbindelse, naermere bestemt de eksisterende direkte flyforbindelser mellem Paris (CDG) og henholdsvis Marseille og Toulouse.
30 Kommissionen har anfoert, at virkningerne af den paagaeldende forskelsbehandling er betydelige. Orly-lufthavnen er den mest populaere og tegner sig for mellem 85 og 90% af den franske indenrigstrafik til og fra Paris. Desuden er forbindelserne Paris-Marseille og Paris-Toulouse med afgang fra CDG-lufthavnen dyrere end forbindelsen fra Orly-lufthavnen, til dels af geografiske grunde.
31 Endelig har Kommissionen i den anfaegtede beslutning anfoert, at denne indebaerer en risiko for betydelige konsekvenser for strukturen og organiseringen af de beroerte ruter, hvorfor der burde indroemmes en frist med henblik paa de noedvendige tilpasninger, som burde udloebe den 27. oktober 1994.
Retsforhandlinger og parternes paastande
32 Ved staevning indleveret til Rettens Justitskontor den 12. juli 1994 har Air Inter anlagt denne sag.
33 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 22. juni 1994 havde Den Franske Republik endvidere anlagt sag med paastand om annullation af den anfaegtede beslutning. Denne sag blev registreret paa Domstolens Justitskontor under nr. C-174/94. Ved kendelse af 26. oktober 1994 (sag C-174/94 R, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 5229) traf Domstolens praesident bestemmelse om, at en af Den Franske Republik fremsat begaering om udsaettelse af gennemfoerelsen af den anfaegtede beslutning ikke kunne tages til foelge.
34 Ved kendelse af 28. oktober 1994 erklaerede Retten i medfoer af artikel 47, stk. 3, andet punktum, i EF-statutten for Domstolen sig inkompetent i sag T-260/94 med henblik paa, at Domstolen kunne traeffe afgoerelse om den annullationspaastand, der ligeledes var genstand for den af Den Franske Republik anlagte sag C-174/94. Denne kendelse blev indfoert i Domstolens register under nr. C-301/94.
35 Ved kendelser af 19. januar og 8. februar 1995 tog Domstolens praesident nogle begaeringer fra Det Forenede Kongerige og TAT om at maatte intervenere i sag C-301/94 til stoette for Kommissionens paastande til foelge. En raekke fortrolige sagsakter blev forkyndt for intervenienterne i ikke-fortrolige versioner fremlagt af de egentlige parter i sagen.
36 Domstolen besluttede at indlede den mundtlige forhandling i sag C-301/94 uden forudgaaende bevisoptagelse. En retsmoederapport blev fremsendt til parterne.
37 Derefter haevede Den Franske Republik sag C-174/94, da den skoennede, at den ikke laengere havde nogen interesse i at opnaa en annullation af den anfaegtede beslutning. Ved kendelse af 19. marts 1996 blev sag C-174/94 foelgelig slettet af Domstolens register. Ved kendelse af 14. maj 1996 hjemviste Domstolen sag C-301/94 til Retten, idet afgoerelsen om sagens omkostninger blev udsat.
38 Retsforhandlingerne i sag T-260/94 er herefter blevet genoptaget for Retten, der har truffet bestemmelse om en raekke foranstaltninger med henblik paa sagens tilrettelaeggelse. Den mundtlige forhandling har i det vaesentlige fundet sted paa grundlag af den allerede fremsendte retsmoederapport i sag C-301/94.
39 Parterne har afgivet mundtlige indlaeg og besvaret spoergsmaal fra Retten i retsmoedet den 13. november 1996, hvorunder Retten var sammensat af afdelingsformanden, C.W. Bellamy, og dommerne H. Kirschner, C.P. Briët, A. Kalogeropoulos og A. Potocki.
40 Efter at dommer H. Kirschner er afgaaet ved doeden den 6. februar 1997, har raadslagningen og afstemningen i overensstemmelse med procesreglementets artikel 32, stk. 1, fundet sted med deltagelse af de tre dommere, der har underskrevet dommen.
41 Sagsoegeren har nedlagt foelgende paastande:
- Artikel 1 i beslutning 94/291 annulleres.
- Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
42 Kommissionen har nedlagt foelgende paastande:
- Frifindelse.
- Sagsoegeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
43 TAT har nedlagt foelgende paastande:
- Kommissionen frifindes.
- Sagsoegeren tilpligtes at betale sagens omkostninger, herunder TAT's.
44 Det Forenede Kongerige har nedlagt foelgende paastande:
- Kommissionen frifindes.
- Sagsoegeren tilpligtes at betale sagens omkostninger, herunder Det Forende Kongeriges.
Realiteten
45 Sagsoegeren har i sagen fremsat en raekke anbringender, hvorved det goeres gaeldende, at den anfaegtede beslutning er behaeftet med saavel formelle som materielle mangler. Hvad angaar de formelle mangler har sagsoegeren principalt anfoert, at Kommissionen har tilsidesat selskabets ret til at varetage sine interesser, og subsidiaert, at den har tilsidesat kontradiktionsprincippet og princippet om redelighed i forhold til Den Franske Republik. Hvad angaar de materielle mangler har sagsoegeren principalt gjort gaeldende, at Kommissionen har misbrugt proceduren i forordningens artikel 8, stk. 3, og subsidiaert, at den har tilsidesat forordningens artikel 5. Endvidere har sagsoegeren subsidiaert anfoert, at der er sket en tilsidesaettelse af traktatens artikel 90, stk. 2, og af proportionalitetsprincippet. Endelig har sagsoegeren mere subsidiaert gjort gaeldende, at de franske myndigheders beslutning om ikke at give TAT adgang til de paagaeldende to ruter ikke har vaeret udtryk for en forskelsbehandling af dette selskab, idet sagsoegerens eneret paa disse ruter var tilstraekkeligt begrundet i forordningens artikel 5.
Tilsidesaettelse af sagsoegerens ret til at varetage sine interesser
Parternes argumenter
46 Sagsoegeren har gjort gaeldende, at det fremgaar af fast retspraksis, at retten til at varetage sine interesser er udtryk for et grundlaeggende faellesskabsretligt princip, der ogsaa skal overholdes under en administrativ procedure. Foelgelig skal enhver, der vil kunne blive beroert af en beslutning fra Kommissionen, have mulighed for at fremfoere sine synspunkter, foer beslutningen traeffes.
47 Selv om sagsoegeren er den eneste erhvervsdrivende, der beroeres af den anfaegtede beslutning, har Kommissionen aldrig taget skridt til formelt at hoere selskabet, og den har aldrig fremsendt noget dokument til det og har ikke opfordret det til at fremsaette sine bemaerkninger i sagen. Sagsoegeren har dermed ikke haft lejlighed til at goere sine synspunkter gaeldende. Selskabets forhold er derfor de samme som forholdene for de nederlandske postbesoergelsesselskaber, som Domstolen undersoegte i dommen af 12. februar 1992 (forenede sager C-48/90 og C-66/90, Nederlandene m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 565). Sagsoegeren henviser endvidere til Domstolens dom af 29. juni 1994 (sag C-135/92, Fiskano mod Kommissionen, Sml. I, s. 2885).
48 For saa vidt Kommissionen har gjort gaeldende, at den formelt hoerte sagsoegeren den 4. marts 1994, anfoerer selskabet, at dette skete paa selskabets egen anmodning og fire maaneder efter, at Kommissionen allerede havde lagt sig fast paa sin opfattelse. Endvidere var formaalet med det paagaeldende moede af rent oekonomisk art, ligesom det i oevrigt var tilfaeldet med sagsoegerens skrivelse af 7. marts 1994. Endelig begraensede skrivelsen af 15. marts 1994 fra de arbejdende medlemmer af sagsoegerens bestyrelse sig til at udtrykke disses bekymring.
49 Sagsoegeren imoedegaar det af Kommissionen anfoerte, hvorefter den anfaegtede beslutning ikke konkret er rettet mod sagsoegeren, men er af generel karakter, for saa vidt den angaar den franske regerings politik med hensyn til lufthavne. Den relevante nationale foranstaltning var de franske myndigheders beslutning om at naegte TAT de paagaeldende trafikrettigheder, som sagsoegeren umiddelbart drog fordel af. Endvidere er sagsoegeren udtrykkeligt beroert af den anfaegtede beslutning, som angaar spoergsmaalet om lovligheden af sagsoegerens enerettigheder paa de omtvistede ruter. Endelig baerer sagsoegeren umiddelbart og fuldt ud foelgerne af den anfaegtede beslutning.
50 Forordningens artikel 8, stk. 3, maa fortolkes saaledes, at Kommissionen er forpligtet til ikke alene at give den beroerte medlemsstat, men ogsaa enhver anden umiddelbart beroert, som sagsoegeren, lejlighed til at goere sine synspunkter gaeldende. Selv uden saerlige bestemmelser herom var Kommissionen saaledes forpligtet til af egen drift at foelge en fremgangsmaade, der var egnet til at sikre en effektiv retsbeskyttelse. Det almindelige princip om beskyttelse af retten til at varetage sine interesser finder anvendelse, saavel naar der foreligger saerlige bestemmelser, som - med saa meget desto stoerre styrke - naar saadanne ikke foreligger.
51 For det tilfaelde, at Retten maatte anlaegge den fortolkning af artikel 8, stk. 3, at der kan ske en fravigelse af princippet om, at enhver har krav paa at kunne varetage sine interesser, goer sagsoegeren gaeldende, at det i saa fald maa undersoeges, hvorvidt bestemmelsen er gyldig. Enhver faellesskabsretlig bestemmelse, der fraviger et grundlaeggende faellesskabsretligt princip, strider herved uden videre mod faellesskabsretten. Foelgelig vil Retten kun kunne fastslaa, at forordningens artikel 8, stk. 3, er ugyldig.
52 Det er endelig uantageligt i denne forbindelse at goere gaeldende, at det er tilstraekkeligt at hoere de repraesentanter for medlemsstaterne, der er medlemmer af det raadgivende udvalg. Dettes rolle er saaledes ikke at repraesentere private virksomheders interesser, men at bistaa Kommissionen og at goere denne bekendt med medlemsstaternes opfattelser.
53 Kommissionen har gjort gaeldende, at forordningen ikke fastlaegger nogen procedure, hvorefter de beroerte virksomheder kan inddrages. Proceduren i henhold til forordningens artikel 8, stk. 3, svarer saaledes i store traek til proceduren i traktatens artikel 169, hvorefter der heller ikke foreligger nogen forpligtelse til at ivaerksaette en hoering. I oevrigt er Kommissionen i forbindelse med en procedure, der er ivaerksat paa anmodning af en medlemsstat paa grundlag af forordningens artikel 8, stk. 3, forpligtet til at traeffe beslutning inden en maaned. Det ville vaere naesten umuligt at overholde denne frist, saafremt der er tale om, at et stort antal luftfartsselskaber begunstiges af en ordning, som er udtryk forskelsbehandling.
54 Dommene i sagen Nederlandene m.fl. mod Kommissionen og i sagen Fiskano mod Kommissionen, jf. ovenfor, savner relevans for naervaerende sag. Det gaelder herved navnlig, at den anfaegtede beslutning angaar tilladelser til at beflyve ruter inden for rammerne af det parisiske lufthavnssystem, og at sagsoegeren kun indirekte og delvis rammes af de oekonomiske virkninger af beslutningen. Den omstaendighed, at de franske myndigheder har henvist til en enekoncession indroemmet sagsoegeren paa grundlag af forordningens artikel 5, aendrer ikke ved, at det afgoerende spoergsmaal er, hvorvidt de af Den Franske Republik indfoerte generelle foranstaltninger kunne vaere udtryk for en forskelsbehandling i forbindelse med fordelingen af trafikken inden for det parisiske lufthavnssystem, hvorved samtlige EF-luftfartsselskabers rettigheder blev beroert. Selve det forhold, at forordningens artikel 5 blev anvendt forkert, er ikke tilstraekkeligt til, at der forelaa en forpligtelse til at hoere sagsoegeren.
55 Under alle omstaendigheder blev sagsoegeren formelt hoert den 4. marts 1994 og gjorde sine synspunkter gaeldende, herunder navnlig i skrivelsen af 7. marts 1994, hvilket gjorde det ufornoedent for Kommissionen at hoere sagsoegeren paa ny. I duplikken (s. 6) anfoerer Kommissionen, at sagsoegeren loebende blev holdt underrettet om sagens udvikling af de franske myndigheder. Dette blev bekraeftet af de franske myndigheder under retsforhandlingerne om den samme beslutning for Domstolen. Kommissionen henviser herved til s. 10 i Den Franske Republiks replik i sag C-174/94 (jf. ovenfor, praemis 33).
56 Det Forenede Kongerige har tilsluttet sig det af Kommissionen anfoerte og gjort gaeldende, at dommen i sagen Nederlandene m.fl. mod Kommissionen, jf. ovenfor, ikke er relevant for naervaerende sag, idet den omtvistede procedure ikke var blevet »ivaerksat over for« sagsoegeren, men var et spoergsmaal mellem Kommissionen og Den Franske Republik. Endvidere angik den naevnte dom anvendelsen af traktatens artikel 90, stk. 3, der ikke fastlaegger saerlige regler om, hvem der skal hoeres, og om hoeringsproceduren, mens forordning nr. 2408/92, der finder anvendelse her, fastlaegger saerlige regler.
Rettens bemaerkninger
57 Det bemaerkes, at forordningens artikel 8, stk. 3, ikke fastlaegger bestemmelse om nogen direkte inddragelse af luftfartsselskaberne under forloebet af den administrative procedure, der foerer til, at Kommissionen traeffer en beslutning om fordelingen af trafikken inden for et lufthavnssystem. Ifoelge den fastlagte ordning skal Kommissionen udelukkende rette henvendelse til den paagaeldende medlemsstat efter at have hoert det raadgivende udvalg, der bestaar af repraesentanter for medlemsstaterne. Det er kun generelt og fakultativt, at Kommissionen for at loese sine opgaver »kan« indhente oplysninger hos luftfartsselskaberne (forordningens artikel 12). Foelgelig tillaegger forordningen ikke i sig selv rettigheder til et luftfartsselskab i sagsoegerens situation i form af formel ret til at varetage sine interesser.
58 For saa vidt Kommissionen har gjort gaeldende, at forordningens tavshed paa dette omraade har baggrund i, at proceduren i henhold til forordningens artikel 8, stk. 3, som forbillede har proceduren i traktatens artikel 169, i forbindelsen med hvilken kun Kommissionen og den paagaeldende medlemsstat inddrages, bemaerkes, at et traktatbrud efter traktatens artikel 169 foerst fastslaas ved Domstolens dom i den paagaeldende sag, mens det efter forordningens artikel 8, stk. 3, er Kommissionen, der ved sin beslutning gennemtvinger den fordeling af trafikken, som den oensker. Proceduren i henhold til artikel 169 er saaledes i det vaesentlige en domstolsprocedure, mens proceduren i henhold til artikel 8, stk. 3, alene er en administrativ procedure. Foelgelig udviser de to procedurer vaesentlige forskelle, hvorfor der ikke kan gives Kommissionen medhold i det af den under henvisning til traktatens artikel 169 anfoerte.
59 Hvad naermere angaar den i sagen omhandlede procedure, der blev ivaerksat i medfoer af forordningens artikel 8, stk. 3, og som foerte til vedtagelsen af den anfaegtede beslutning, bemaerkes, at det fremgaar af fast retspraksis, at overholdelsen af retten til at varetage sine interesser under en hvilken som helst procedure, der indledes over for nogen, og som kan foere frem til en retsakt, der indeholder et klagepunkt mod denne, udgoer et grundlaeggende faellesskabsretligt princip, der skal overholdes, selv i tilfaelde, hvor der ikke foreligger regler for den paagaeldende procedure (jf. f.eks. dommen i sagen Nederlandene m.fl. mod Kommissionen, a.st., praemis 44). Dette princip forudsaetter, at den paagaeldende er blevet sat i stand til paa hensigtsmaessig maade at tilkendegive sit synspunkt vedroerende de omstaendigheder, paa grundlag af hvilke Kommissionen har udstedt den omtvistede retsakt (dommen i sagen Fiskano mod Kommissionen, a.st., praemis 40).
60 For saa vidt Kommissionen har gjort gaeldende, at dommen i sagen Nederlandene m.fl. mod Kommissionen, jf. ovenfor - hvori der var spoergsmaal om traktatens artikel 90, stk. 3 - ikke er relevant for naervaerende sag, da den omtvistede procedure har hjemmel i en saerlig ordning, hvorefter der ikke skal ske nogen inddragelse af de luftfartsselskaber, der vil kunne blive beroert, bemaerkes, at en retsforskrift hverken kan udelukke eller begraense anvendelsen af det grundlaeggende princip om ret til at varetage sine interesser. Dette princip skal overholdes, saavel i tilfaelde, hvor der ikke er fastlagt nogen saerlig ordning overhovedet, som i tilfaelde, hvor der er fastlagt en ordning, der ikke tager hensyn til princippet (jf. i denne retning Domstolens dom af 24.10.1996, sag C-32/95 P, Kommissionen mod Lisrestal m.fl., Sml. I, s. 5373, praemis 30). Det af Kommissionen anfoerte om, at der ikke er fastlagt nogen saerlig bestemmelse i den paagaeldende ordning, maa herefter forkastes.
61 Om det af Det Forenede Kongerige anfoerte, hvorefter den omtvistede procedure ikke blev »ivaerksat over for« sagsoegeren, bemaerkes, at proceduren ikke formelt var rettet mod sagsoegeren som individuel erhvervsdrivende, men at dette heller ikke var tilfaeldet i dommen i sagen Nederlandene m.fl. mod Kommissionen, jf. ovenfor, idet Kommissionen i denne sag under en procedure, der var blevet ivaerksat paa grundlag af traktatens artikel 90, stk. 3, alene formelt havde rettet henvendelse til Kongeriget Nederlandene og ikke til de nederlandske postbesoergelsesvirksomheder. Domstolen antog alligevel, at disse virksomheder havde et krav paa at kunne varetage deres interesser, idet de var de direkte begunstigede af den anfaegtede statslige foranstaltning, idet de var naevnt ved navn i den nederlandske lov, der blev grebet ind over for, idet de var udtrykkeligt naevnt i den anfaegtede beslutning, og idet de direkte bar de oekonomiske foelger af denne (praemis 50 og 51 i den anfoerte dom).
62 Det maa herefter undersoeges, hvorvidt Domstolens raesonnement i dommen i sagen Nederlandene m.fl. mod Kommissionen, jf. ovenfor, hvorefter private virksomheder i forbindelse med anvendelsen af traktatens artikel 90, stk. 3, har en ret til at varetage deres interesser, kan goere sig gaeldende i naervaerende sag. Det bemaerkes herom for det foerste, at sagsoegeren var den direkte begunstigede af den anfaegtede statslige foranstaltning, som bestod i, at selskabet fik opretholdt sin privilegerede stilling paa de paagaeldende to ruter, hvorved det i denne sammenhaeng er ufornoedent at undersoege, hvorvidt selskabet havde en retligt bindende eneret. Sagsoegerens oekonomiske stilling ville saaledes blive beroert af den anfaegtede beslutning, som paaboed de paagaeldende myndigheder at aabne de to ruter for konkurrence fra andre EF-luftfartsselskabers side. Sagsoegeren ville dermed direkte baere de oekonomiske foelger af den anfaegtede beslutning. Det bemaerkes endvidere, at sagsoegeren var naevnt ved navn i den paagaeldende nationale ordning, som selskabet paaberaabte sig til stoette for sine trafikenerettigheder, dvs. 1985-aftalen, hvorved det i denne sammenhaeng er ufornoedent at undersoege, hvilke retsvirkninger denne aftale maa tillaegges. Det fremgaar endvidere af indholdet af den anfaegtede beslutning, at sagsoegeren udtrykkeligt er naevnt flere gange heri. De betingelser, der fremgaar af dommen i sagen Nederlandene m.fl. mod Kommissionen, jf. ovenfor, er derfor opfyldt i sagen.
63 Det maa herefter fastslaas, at sagsoegeren havde et krav paa at kunne varetage sine interesser, idet denne ret burde iagttages under forloebet af den procedure, der foerte til vedtagelsen af den anfaegtede beslutning, hvorved det er ufornoedent at undersoege det af Kommissionen rejste generelle spoergsmaal om, hvorvidt der bestaar en ret til at varetage sine interesser ogsaa i tilfaelde, hvor en procedure ivaerksat i medfoer af forordningens artikel 8, stk. 3, som skal vaere afsluttet inden for en maaned, vil kunne faa foelger for et ikke klarlagt antal luftfartsselskaber.
64 Hvad naermere angaar spoergsmaalet om, hvorvidt sagsoegerens ret til at varetage sine interesser er blevet iagttaget i sagen, bemaerkes, at Retten i dommen af 6. december 1994 (sag T-450/93, Lisrestal m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1177) - der angik en nedsaettelse af det tilskud fra Den Europaeiske Socialfond, som oprindeligt var blevet bevilget de paagaeldende virksomheder under en procedure, hvorved den nationale myndighed udelukkende havde forhandlet med fonden - fastslog, at de sagsoegende virksomheder havde et krav paa at blive hoert, idet Retten bemaerkede, at denne ret hverken var blevet iagttaget i forholdet mellem Kommissionen og de begunstigede eller i forholdet mellem den nationale myndighed og disse (praemis 49 og 50 i dommen).
65 Det maa herefter undersoeges, hvorvidt sagsoegerens ret til at varetage sine interesser konkret er blevet iagttaget, enten direkte i forholdet mellem sagsoegeren og Kommissionen, indirekte via de franske myndigheder eller under de paagaeldende to administrative forloeb som helhed.
66 Det bemaerkes herom, at sagsoegeren selv rettede henvendelse til Kommissionen ved skrivelse af 7. marts 1994, efter at selskabet den 4. marts havde deltaget i et moede med Kommissionen. I denne skrivelse redegjorde sagsoegeren for sin virksomhed, herunder navnlig for selskabets rutenet og dets aftaler med den franske stat, som havde overdraget selskabet at udfoere tjenesteydelser af offentlig interesse. Sagsoegeren redegjorde for den vanskelige oekonomiske situation, selskabet fandt sig i som foelge af voksende konkurrence fra saavel andre luftfartsselskabers som jernbanetrafikkens side. Sammenfattende udtrykte sagsoegeren modstand mod en for pludselig og accelereret aabning for saa vidt angaar de vigtigste straekninger, som selskabet befloej med afgang fra og ankomst til Orly-lufthavnen.
67 Sagsoegeren begraensede sig ved denne lejlighed til at rejse »rent oekonomiske« spoergsmaal, saaledes som Retten har naevnt ovenfor, men der var intet til hinder for, at sagsoegeren ogsaa kunne have fremsat retlige argumenter. Grunden til, at selskabet ikke gjorde dette, kan kun vaere, at det skoennede, at Kommissionen var tilstraekkeligt underrettet for saa vidt angaar de retlige problemer.
68 Kommissionen har saaledes - under henvisning til det af de franske myndigheder anfoerte (jf. ovenfor, praemis 55) - uden paa dette punkt at vaere blevet imoedegaaet af sagsoegeren, gjort gaeldende, at selskabet af de franske myndigheder blev holdt underrettet om forloebet af proceduren. Det maa derfor laegges til grund, at sagsoegeren i hvert fald havde kendskab til de bemaerkninger, som de franske myndigheder havde fremsat over for Kommissionen.
69 Disse bemaerkninger, herunder navnlig bemaerkningerne i skrivelserne af 21. december 1993 og 17. marts 1994, angik saerligt sagsoegerens forpligtelser efter 1985-aftalen, risikoen for en undergravning af selskabets stilling paa det franske indenrigsnet og af udligningsordningen inden for dette i tilfaelde af, at ruterne Orly-Toulouse og Orly-Marseille blev aabnet for konkurrence, virkningerne af 1990-aftalen, der efter de franske myndigheders opfattelse alene angik multipel designering for saa vidt angaar ruter med afgang fra CDG-lufthavnen, samt det angivelige bortfald af sagsoegerens eneret som foelge af indroemmelsen af beflyvningsrettigheder, navnlig til luftfartsselskabet Air Afrique. De franske myndigheder fremhaevede endvidere i de naevnte skrivelser, at sagsoegeren var en virksomhed, der havde faaet overdraget at udfoere tjenesteydelser af almindelig interesse som forudsat i traktatens artikel 90, stk. 2, idet denne bestemmelse ifoelge princippet om retsreglernes trinfoelge var en trinhoejere regel i forhold til bestemmelserne i forordning nr. 2408/92, der gennemfoerer den paagaeldende faellesskabsretlige harmonisering. Endelig droeftede de franske myndigheder noeje, hvilken fortolkning der burde anlaegges af forordningens artikel 5, som efter deres opfattelse angik forbindelserne mellem to lufthavne og ikke mellem to byer, hvorfor der var grundlag for at opretholde sagsoegerens eneret.
70 De franske myndigheders bemaerkninger omfattede saaledes de vaesentligste retlige problemer i sagen, som droeftes i den anfaegtede beslutning. I bemaerkningerne blev der bl.a. redegjort for sagsoegerens saerlige situation. Sagsoegeren har herved ikke paa noget tidspunkt under retsforhandlingerne for Retten gjort gaeldende, at bemaerkningerne paa dette punkt var ufuldstaendige eller stred mod selskabets interesser. I modsat fald ville sagsoegeren utvivlsomt have uddybet de franske myndigheders retlige argumentation.
71 Det bemaerkes, at dette ikke strider mod det af sagsoegeren som led i et andet anbringende anfoerte, hvorefter Kommissionen for foerste gang under retsforhandlingerne for Retten har redegjort for sin fortolkning af udtrykkene passende og regelmaessig i forordningens artikel 5, hvilket skulle godtgoere, at sagsoegeren ikke fik lejlighed til at tage stilling til dette spoergsmaal under den administrative procedure (jf. nedenfor, praemis 101). Som endvidere anfoert nedenfor (praemis 123), beror sagens afgoerelse ikke paa, hvilken fortolkning der skal anlaegges af de naevnte to udtryk, der da ogsaa kun subsidiaert er blevet lagt vaegt paa i den anfaegtede beslutning (EFT s. 36, hoejre spalte, naestsidste afsnit). Der er saaledes ikke tale om afgoerende juridiske aspekter af sagen.
72 Det maa herefter fastslaas, at sagsoegerens ret til at varetage sine interesser er blevet iagttaget. Foelgelig maa anbringendet om, at der er sket en tilsidesaettelse af denne ret, forkastes.
Tilsidesaettelse af kontradiktionsprincippet og princippet om redelighed i forhold til Den Franske Republik
Parternes argumenter
73 Sagsoegeren har gjort gaeldende, at Kommissionen gav den franske regering meddelelse om sin tilslutning til TAT's opfattelse, foer den hoerte den franske regering om dennes stillingtagen til de argumenter, som TAT havde fremfoert i sin klage og i supplementet hertil. Dette godtgoer, at Kommissionen paa forhaand havde fastlagt sin opfattelse vedroerende spoergsmaalet. Dette forhold aendres ikke ved procedurens senere forloeb, hvorunder Kommissionen rent faktisk gav den franske regering lejlighed til at fremfoere sine synspunkter. Kommissionen havde saaledes allerede truffet sin beslutning, foer den hoerte den franske regering.
74 Kommissionen fulgte ikke i sagen traktatbrudsproceduren eller den procedure, der gaelder sager henhoerende under Raadets forordning nr. 17 af 6. februar 1962, foerste forordning om anvendelse af bestemmelserne i traktatens artikel 85 og 86 (EFT 1959-1962, s. 81), hvorved Kommissionen foerst giver den paagaeldende medlemsstat eller de paagaeldende virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder meddelelse om sine klagepunkter med anmodning om bemaerkninger og derefter foerst fastlaegger sin stillingtagen efter at have modtaget disse bemaerkninger.
75 Det fremgaar af traktatens artikel 5 og af artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 17 samt af Domstolens og Rettens praksis (Domstolens kendelse af 13.7.1990, sag C-2/88 Imm., Zwartveld m.fl., Sml. I, s. 3365, Rettens dom af 18.9.1992, sag T-24/90, Automec mod Kommissionen, Sml. II, s. 2223, og Domstolens dom af 10.6.1993, sag C-183/91, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 3131), at der bestaar en gensidig pligt til samarbejde mellem Faellesskabets institutioner og medlemsstaterne, og at dette samarbejde skal gennemfoeres loyalt. Kommissionen skal saaledes optraede loyalt over for medlemsstaterne.
76 Kommissionen handlede herved i ond tro, da den haevdede, at de franske myndigheder selv den 1. marts 1992 havde bragt sagsoegerens eneret til ophoer, da de gav TAT tilladelse til at beflyve de to ruter Paris (CDG)-Marseille og Paris (CDG)-Toulouse. Kommissionen maatte vide, at det var som foelge af dens krav i 1990 om en saadan aabning for konkurrence, at der var blevet givet adgang til to ruter. Det savnede derfor grundlag for Kommissionen at anfoere, at de franske myndigheder havde bragt eneretten til ophoer, saa meget mere naar henses til, at de franske myndigheder og sagsoegeren hele tiden havde vaeret fast besluttet paa at anvende 1985-aftalen indtil dennes udloeb. Denne aftale angik herved ikke ruter, men rutenettet som saadan.
77 Kommissionen har gjort gaeldende, at de franske myndigheder fra starten af proceduren raadede over alle de oplysninger, der var noedvendige for, at de kunne varetage deres interesser. I henhold til proceduren i forordningens artikel 8, stk. 3, kan Kommissionen ikke traeffe beslutning, foer det i forordningens artikel 11 omhandlede raadgivende udvalg har afgivet udtalelse. I dette udvalg kan samtlige medlemsstater, og dermed ogsaa den beroerte medlemsstat, goere deres opfattelse gaeldende vedroerende de spoergsmaal, der er genstand for det udkast til beslutning, som er blevet meddelt rettidigt. Dette udkast blev i sagen fremsendt femten dage foer udvalgets moede og indeholdt en praecis og fuldstaendig redegoerelse for de klagepunkter, som Kommissionen havde til hensigt at goere gaeldende over for Frankrig, tillige med en fuldstaendig og noejagtig sammenfatning af de i sagen fremsatte retlige og faktiske argumenter, herunder TAT's argumenter.
78 Naar Kommissionen i medfoer af forordningens artikel 8, stk. 3, paa eget initiativ ivaerksaetter en undersoegelse, er den ikke underlagt nogen frist, og dens beslutning traeffes paa grundlag af de under undersoegelsen indhentede oplysninger, hvorved der ikke gaelder nogen begraensning med hensyn til undersoegelsens omfang og oplysningskilderne. Kommissionen er saaledes ikke bundet af genstanden for en klage.
79 Endelig fremgaar det af indholdet af den anfaegtede beslutning (EFT s. 36), at det er forkert, at Kommissionen skulle have anfoert, at de franske myndigheder selv den 1. marts 1992 havde bragt sagsoegerens eneret til ophoer.
Rettens bemaerkninger
80 Det bemaerkes, at sagsoegeren har en retlig interesse i at goere gaeldende, at der er sket en tilsidesaettelse af kontradiktionsprincippet i forhold til Den Franske Republik, da anmodningen til den paagaeldende medlemsstat om, at denne fremsatte sine bemaerkninger, var udtryk for en anvendelse af en vaesentlig formforskrift, jf. traktatens artikel 173 (jf. i denne retning Domstolens dom af 7.5.1991, sag C-304/89, Oliveira mod Kommissionen, Sml. I, s. 2283, praemis 17 og 21, og Rettens dom af 7.3.1995, forenede sager T-432/93, T-433/93 og T-434/93, Socurte m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 503, praemis 63).
81 Hvad naermere angaar spoergsmaalet om, hvorvidt Den Franske Republiks ret til at varetage sine interesser blev iagttaget, dvs. spoergsmaalet om, hvorvidt Den Franske Republik paa formaalstjenlig maade fik mulighed for at fremlaegge sin opfattelse vedroerende de forhold, paa grundlag af hvilke Kommissionen traf den anfaegtede beslutning, bemaerkes, at Kommissionen kan ivaerksaette proceduren i henhold til forordningens artikel 8, stk. 3, enten efter anmodning fra en medlemsstat eller paa eget initiativ.
82 Den omtvistede procedure blev ivaerksat alene paa initiativ af Kommissionen. Ifoelge ordningen i henhold til den anvendte bestemmelse som helhed var TAT's oprindelige klage og supplementet til denne ikke nogen afgoerende forudsaetning for procedurens ivaerksaettelse, men var omstaendigheder blandt andre, som kunne give grundlag for Kommissionen til at skoenne, at den burde tage initiativ til at ivaerksaette proceduren.
83 Under disse omstaendigheder og ifoelge det princip, der fremgaar af dommen i sagen Nederlandene m.fl. mod Kommissionen, jf. ovenfor (praemis 45), var Kommissionen alene forpligtet til at give Den Franske Republik en praecis og fuldstaendig redegoerelse for aarsagerne til, at den havde taget initiativ til at ivaerksaette proceduren. Hvad angaar TAT's klager kunne Kommissionen saaledes vaelge enten at fremsende disse in extenso til Den Franske Republik eller at lade redegoerelsen omfatte de vaesentlige punkter i klagerne.
84 Denne antagelse strider ikke mod det andet princip, der fremgaar af den naevnte dom (praemis 46), og hvorefter den beroerte medlemsstat skal saettes i stand til at kommentere »de bemaerkninger, som er fremsat af beroerte tredjemaend«. Domstolen udelukkede saaledes ikke principielt, at Kommissionen kan udarbejde en sammenfatning af disse bemaerkninger og fremsende denne til medlemsstaten, forudsat at sammenfatningen er praecis og fuldstaendig. Domstolen underkendte i dommen (praemis 49) alene den af Kommissionen fulgte fremgangsmaade med den generelle begrundelse, at den beroerte regering ikke var blevet hoert »vedroerende de droeftelser, som Kommissionen havde [haft] med [de relevante] brancheorganisationer«.
85 For det foerste gav Kommissionen ved skrivelse af 20. oktober 1993 de franske luftfartsmyndigheder meddelelse om, at TAT havde indgivet en klage over Den Franske Republik og Air France-koncernen, idet Kommissionen fremsendte en kopi af klagen og opfordrede de franske luftfartsmyndigheder til at fremsaette deres eventuelle bemaerkninger. Endvidere fremsendte Kommissionen ved skrivelse af 22. oktober 1993 en sammenfatning af TAT's klage til den franske regering, idet den foretog en foerste vurdering af retsstillingen og paa ny opfordrede den franske regering til at fremsaette sine eventuelle bemaerkninger. I sidstnaevnte forbindelse anfoerte Kommissionen, at TAT's argumenter »[forekom] velbegrundede, naar henses til de [for Kommissionen] foreliggende oplysninger«, men denne vurdering kan ikke antages at have vaeret udtryk for en forud fastlagt opfattelse til sagsoegerens og de franske myndigheders ugunst, idet der kun kunne vaere tale om en foreloebig vurdering i afventning af de franske myndigheders bemaerkninger. Der foreligger intet i sagen til stoette for, at den naevnte vurdering ikke ville kunne have vaeret aendret foer vedtagelsen af den endelige beslutning, som blev truffet seks maaneder senere.
86 Det bemaerkes herefter, at Kommissionen ved skrivelse af 21. januar 1994 meddelte den franske regering, at TAT havde fremsendt et supplement til sin oprindelige klage, hvorved selskabet gjorde gaeldende, at de franske myndigheder endvidere havde tilsidesat forordningens artikel 8, stk. 1. Kommissionen tilfoejede, at TAT gjorde gaeldende, at de franske myndigheder havde anvendt forordningens artikel 5 forkert og herved i realiteten til fordel for sagsoegeren havde foretaget en fordeling af trafikken mellem lufthavnene inden for det parisiske lufthavnssystem, der var udtryk for forskelsbehandling, hvorfor TAT anmodede Kommissionen om at traeffe en beslutning paa grundlag af forordningens artikel 8, stk. 3. Kommissionen begraensede sig herved til at udarbejde en sammenfatning af indholdet af den supplerende klage og fremsendte ikke en kopi af denne til den franske regering, men sagsoegeren har ikke gjort gaeldende, at denne sammenfatning skulle have vaeret fejlagtig eller ufuldstaendig. Sagsoegeren har ikke saerligt gjort gaeldende, at den anfaegtede beslutning indeholder nye elementer, der kan hidroere fra det fulde indhold af den supplerende klage, som Kommissionen ikke fremsendte under forloebet af den administrative procedure.
87 Endelig bemaerkes, at det er ubestridt, at Kommissionen forud for moedet i det raadgivende udvalg den 28. februar 1994 fremsendte et udkast til beslutning til de franske myndigheder, hvorved disse ikke gjorde gaeldende, at dette var behaeftet med fejl eller var ufuldstaendigt for saa vidt angaar redegoerelsen for de faktiske og retlige omstaendigheder. Endvidere fandt der flere gange droeftelser sted mellem repraesentanter for Kommissionen og repraesentanter for den franske regering, foer den anfaegtede beslutning endeligt blev vedtaget (jf. ovenfor, praemis 13-24).
88 Det maa herefter fastslaas, at Kommissionen gav Den Franske Republik lejlighed til paa formaalstjenlig maade at goere sin opfattelse gaeldende vedroerende de vaesentlige omstaendigheder, paa grundlag af hvilke Kommissionen traf den anfaegtede beslutning. Som allerede bemaerket ovenfor (praemis 69 og 70), varetog Den Franske Republik aktivt sine interesser i form af, at den fremsatte bemaerkninger vedroerende samtlige de vaesentlige faktiske og retlige omstaendigheder, der var relevante for forloebet af den administrative procedure.
89 Foelgelig maa anbringendet om, at der er sket en tilsidesaettelse af kontradiktionsprincippet i forhold til Den Franske Republik, forkastes.
90 Hvad angaar anbringendet om, at der er sket en tilsidesaettelse af princippet om redelighed i forhold til Den Franske Republik, vil dette blive undersoegt nedenfor i forbindelse med droeftelsen af anbringenderne om, at der er sket en tilsidesaettelse af de relevante bestemmelser i forordning nr. 2408/92 og af traktatens artikel 90, stk. 2.
Tilsidesaettelse af forordning nr. 2408/92
91 Sagsoegerens argumenter vedroerende Kommissionens anvendelse af forordning nr. 2408/92 boer undersoeges under ét. Undersoegelsen boer naermere angaa fortolkningen af forordningens artikel 8 og 5. Den boer endvidere i denne sammenhaeng omfatte spoergsmaalet om, hvorvidt sagsoegerens eneret var udtryk for en forskelsbehandling til skade for andre luftfartsselskaber, som f.eks. TAT, eller hvorvidt sagsoegeren - saaledes som selskabet har gjort gaeldende som led i det forrige anbringende, hvorved det bl.a. har anfoert, at der er sket en tilsidesaettelse af princippet om redelighed i forhold til Den Franske Republik - med rette kunne paaberaabe sig 1985- og 1990-aftalerne som vaerende et tilstraekkeligt grundlag for sin eneret, ogsaa efter den i henhold til forordningen gaeldende ordning.
Parternes argumenter
92 Sagsoegeren har principalt gjort gaeldende, at Kommissionen har misbrugt den hurtige procedure i henhold til forordningens artikel 8, stk. 3, med det formaal inden udloebet af den i forordningens artikel 5 fastsatte frist paa tre aar at bringe sagsoegerens aftalemaessige eneret efter 1985-aftalen paa ruterne Orly-Marseille og Orly-Toulouse til ophoer. Spoergsmaalet om enekoncessioner er saaledes hverken naevnt eller omfattet af bestemmelserne i forordningens artikel 8, stk. 1 og 2. Sagsoegerens stilling har vaeret den samme i flere aartier og har vaeret reguleret ved en aftale, der har skullet tilgodese offentlige hensyn, som har sammenhaeng med indretningen af landets infrastruktur og med et oenske om, at flere faar adgang til flytransport. Hvis Kommissionen oenskede, at sagsoegerens eneret paa det franske indenrigsnet blev bragt til ophoer, burde den have ivaerksat proceduren i traktatens artikel 169.
93 Subsidiaert goer sagsoegeren gaeldende, at Kommissionen har anlagt en forkert fortolkning af forordningens artikel 5. For det foerste savnes der belaeg for Kommissionens udgangspunkt, hvorefter der som hovedregel boer vaere fri adgang til rutenettet, og begraensninger i denne frihed er undtagelsen. Der kan ikke anlaegges en fortolkning af artikel 5 paa grundlag af et princip om hovedregel og undtagelse, idet bestemmelsen tvaertimod maa fortolkes i lyset af den faelles transportpolitik, i forbindelse med hvilken der maa tages hensyn til indbyrdes modstridende interesser. Artikel 5 er udtryk for de indroemmelser, der i Raadet blev givet over for dem, som ville tilgodese hensynet til udfoerelsen af opgaver af almindelig interesse.
94 Det maa herefter vaere aabenbart, at formaalet med artikel 5 var at lade de ordninger, der retligt bestod foer forordningens ikrafttraedelse, fortsaette i tre aar. I de medlemsstater, der ikke oenskede en for hurtig og voldsom aendring med hensyn til udfoerelsen af tjenesteydelser af offentlig interesse, kunne aftaler om enerettigheder paa luftfartsomraadet saaledes opretholdes i denne periode, hvorved medlemsstaterne ville faa tilstraekkelig tid til at indfoere en ordning, der tilgodesaa almene hensyn i et omfang, som var foreneligt med den nye faellesskabspolitik, og hvorved de kunne indroemme de beroerte virksomheder et mindstemaal af tid til at omstille sig.
95 Rigtigheden af denne fortolkning bekraeftes af forarbejderne til forordningen. Udkastet til sidste stykke i artikel 4, som blev til artikel 5, indeholdt saaledes bestemmelse om »en overgangsordning for de koncessioner med forpligtelse til offentlig tjeneste, som allerede er gaeldende«. Det maa derfor antages at have vaeret Raadets hensigt i tre aar at opretholde saadanne koncessioner.
96 Ved 1985-aftalens artikel 5 blev sagsoegeren indroemmet en enekoncession, der ville kunne opretholdes indtil den 1. januar 1996. Ingen af de to parter opsagde aftalen, der dermed ikke er bortfaldet. Den omstaendighed, at luftfartsselskabet Air Afrique ifoelge aftalen kunne beflyve straekningen Paris-Marseille, medfoerte ikke, at sagsoegerens koncession ikke havde karakter af en eneret. Afgangsstedet for Air Afrique's flyvninger har alene vaeret CDG-lufthavnen, hvorimod der ikke har vaeret nogen afgange fra Orly-lufthavnen. Endvidere har den af Air Afrique befloejne rute alene haft karakter af en cabotageforbindelse med videreflyvning til Afrika, idet der har vaeret tale om meget sjaeldne afgange (én afgang om ugen).
97 Sagsoegerens eneret paa de to omtvistede straekninger blev heller ikke bragt til ophoer derved, at TAT regelmaessigt befloej ruterne CDG-Toulouse og CDG-Marseille. Denne adgang til disse ruter var saaledes udtryk for undtagelser, som Kommissionen paatvang den franske regering som led i 1990-aftalen. Denne aftale maa herved fortolkes under inddragelse af sagsoegerens enerettigheder. Naar Kommissionen ikke i forbindelse med 1990-aftalen forlangte en fastlaeggelse af en ny aftale, bekraefter dette rigtigheden af den fortolkning, hvorefter sagsoegeren paa ruter med afgang fra Orly havde opretholdt sin eneret.
98 Sagsoegerens eneret omfattede et fuldstaendigt rutenet bestaaende af mange ruter, idet alene et saadant »net-approach« skabte grundlag for den udligning af taksterne, der var noedvendig for at tilgodese de hensyn til indretningen af landets infrastruktur, som den franske stat oenskede at fremme. Sagsoegeren har under den mundtlige forhandling uddybet dette argument og anfoert, at saadanne rutenet er noget ganske saerligt for Frankrig, som nogle af Frankrigs europaeiske partnere har vanskeligt ved at forstaa. Begrebet rutenet har sammenhaeng med begrebet udfoerelse af tjenesteydelser af offentlig interesse. Luftfartsselskaberne paalaegges herved at udfoere tjenesteydelser af offentlig interesse, som f.eks. sagsoegeren, der paalaegges at udfoere saadanne tjenesteydelser overalt i Frankrig til priser, der ligger paa samme niveau. Da sagsoegeren paa grundlag af egne ressourcer, uden offentlig stoette, har skullet finansiere sin beflyvning fuldt ud, har selskabet maatte gennemfoere en udligning af taksterne inden for rutenettet. Som led i denne udligning har indtaegterne fra de »pengeindbringende« ruter, som f.eks. straekningerne Paris-Marseille og Paris-Toulouse, skullet finansiere de underskudsgivende ruter. En saadan finansieringsordning kan ikke fungere uden en eneret paa de »pengeindbringende« ruter.
99 Ved fortolkningen af ordlyden af forordningens artikel 5 maa der laegges vaegt paa de ovennaevnte betragtninger. »Indenrigsruter« maa saaledes vaere de ruter, der er fastlagt i den paagaeldende enekoncession, dvs. de ruter, der er et led i det paagaeldende rutenet, og ikke forbindelserne mellem byer, saaledes som Kommissionen haevder. Rigtigheden af denne fortolkning bekraeftes af forordningens indhold, der flere steder henviser til forbindelser fra én lufthavn til en anden. Saafremt forordningens artikel 5 fortolkes saaledes, at der ved »rute« sigtes til en forbindelse fra en bestemt by til en anden, ville bestemmelsen ganske miste sit indhold. To lufthavne i samme by ville vaere tilstraekkeligt til, at enhver enekoncession, der bestod paa tidspunktet for forordningens ikrafttraedelse, ville vaere udelukket fra anvendelsesomraadet for artikel 5.
100 Sagsoegeren har endvidere imoedegaaet det af Kommissionen anfoerte, hvorefter der under alle omstaendigheder er en »passende, regelmaessig forbindelse« i form af »anden transportform«, det vil naermere bestemt sige luftforbindelsen mellem Paris (CDG)-Marseille og Paris (CDG)-Toulouse, saaledes at forbindelserne fra Paris (Orly) til Marseille og Toulouse ikke har kunnet vaere omfattet af eneretten. Ved begrebet »transportform« maa der herved forstaas »transportmaade«, saaledes at luftforbindelser ikke tages i betragtning. Under alle omstaendigheder kan TAT's beflyvninger paa ruterne CDG-Marseille og CDG-Toulouse, der siden marts 1992 har svinget mellem én flyvning om dagen og én flyvning om ugen, ikke anses for en »passende, regelmaessig forbindelse«, naar henses til forretningsverdenens behov i de paagaeldende omraader.
101 Det har foerst vaeret ved gennemlaesningen af svarskriftet, at sagsoegeren er blevet gjort bekendt med Kommissionens fortolkning af udtrykkene passende og regelmaessig. Det fremgaar heraf, at sagsoegeren ikke fik lejlighed til at goere sin opfattelse gaeldende. Endvidere naegter TAT at indgaa i et virkeligt konkurrenceforhold i form af en udvikling af markedet for afgange fra CDG-lufthavnen, idet selskabet paa urimelig maade udnytter forholdene i Orly. TAT har saaledes haft adgang til ruterne til Toulouse og Marseille med afgang fra CDG-lufthavnen, som i kraft af sin stoerrelse, antallet af start- og landingsbaner og passagerantallet i forhold til Orly-lufthavnen er en platform med et stoerre potentiale. Naar TAT i realiteten naegter at udnytte sine beflyvningsrettigheder paa straekningerne Paris-Marseille og Paris-Toulouse med afgang fra CDG-lufthavnen, er det derfor ikke som foelge af forskelsbehandling udoevet af sagsoegeren eller af den franske regering.
102 Endelig goer sagsoegeren gaeldende, at forordningens artikel 5 tillaegger medlemsstaterne en restkompetence med hensyn til enekoncessioner. Det er herved umuligt at opretholde en eneret som forudsat i denne bestemmelse uden at forbyde alle andre luftfartsselskaber adgang til den beskyttede straekning. Bestemmelsen indeholder derfor hjemmel til at indfoere foranstaltninger, som Kommissionen, med urette, kvalificerer som vaerende udtryk for forskelsbehandling. Ved den anfaegtede beslutning har Kommissionen villet gennemfoere en fuldstaendig liberalisering straks, selv om denne liberalisering skulle indfoeres gradvis og efterhaanden og sikre en afvejning mellem de mange forskellige involverede interesser. Hensynet til, at der ikke sker forskelsbehandling, skulle herved tilgodeses samtidig med hensynet til en udfoerelse af tjenesteydelser af offentlig interesse, det vil navnlig sige saaledes, at der tages hensyn til indretningen af landets infrastruktur, sociale forhold og forbrugerbeskyttelse tillige med miljoe og sikkerhed.
103 Kommissionen har i foerste raekke gjort gaeldende, at den omtvistede franske ordning er udtryk for en fordeling af trafikken mellem lufthavnene inden for det parisiske lufthavnssystem, som derfor kan bedoemmes paa grundlag af bestemmelserne i forordningens artikel 8. Den naevnte fordeling er sket under udoevelse af en skjult form for forskelsbehandling. Fordelingen strider mod princippet om forbud mod forskelsbehandling i forordningens artikel 8, hvorfor Kommissionen har raadet over de befoejelser, som artikel 8, stk. 3, tillaegger den.
104 Formaalet med forordningens artikel 5 er at sikre, at en bestemt forbindelse mellem to punkter paa en medlemsstats territorium ikke afbrydes. En opretholdelse, paa bestemte vilkaar, af en enekoncession er derfor begrundet i det offentlige hensyn, det er at sikre kontinuiteten i forbindelserne mellem to byer i tilfaelde af en manglende anden passende og regelmaessig transportform. Disse betingelser er ikke opfyldt her. Fra og med den 1. januar 1993 havde sagsoegeren saaledes ikke laengere enekoncession paa straekningerne Paris-Marseille og Paris-Toulouse, idet TAT den 1. marts 1992 havde faaet tilladelse til at gennemfoere flyvninger mellem Paris og de naevnte to byer. 1985-aftalen maatte derved anses for bortfaldet. Uanset hvilken udligningsordning Den Franske Republik og sagsoegeren i 1985 maatte have forestillet sig, skulle denne ordning herefter vurderes paa grundlag af de faellesskabsretlige bestemmelser, herunder bestemmelserne i forordning nr. 2408/92, som har forrang frem for nationale ordninger, der strider mod forordningen.
105 Hvad herefter angaar begrebet »indenrigsruter« i forordningens artikel 5, er der tale om forbindelser mellem to byer og ikke om forbindelser fra én lufthavn til en anden. Udtrykket »rute« maa forstaas generelt, saaledes at det omfatter saavel luftforbindelser som forbindelser med jernbane, med bus eller med andre transportmidler. I oevrigt er der konkret »anden transportform«, der kan sikre en »passende, regelmaessig forbindelse«, nemlig luftforbindelserne med afgang fra og ankomst til CDG-lufthavnen tillige med flere jernbaneforbindelser. Hvad angaar begrebet regelmaessighed indebaerer dette, at der ikke maa vaere nogen risiko for afbrydelse af den paagaeldende forbindelse som foelge af vejrliget eller andre forhold, idet spoergsmaalet om, hvorvidt der er en passende forbindelse, maa vurderes paa grundlag af forskellige faktorer, saasom antallet af afgange og rejsetiden tillige med brugernes behov, priserne og den eksisterende kapacitet.
Rettens bemaerkninger
- Fortolkningen af forordningens artikel 8, stk. 3
106 For saa vidt sagsoegeren har anfoert, at Kommissionen i stedet for at vedtage en beslutning paa grundlag af forordningens artikel 8, stk. 3, burde have ivaerksat traktatbrudsproceduren i traktatens artikel 169, bemaerkes, at sagsoegeren ikke i medfoer af traktatens artikel 184 har rejst en ulovlighedsindsigelse mod denne bestemmelse i forordningen. Sagsoegeren kan derfor ikke anses for at have gjort gaeldende, at den ved forordningens artikel 8, stk. 3, indfoerte procedure som saadan strider mod en trinhoejere faellesskabsregel, herunder navnlig traktatens artikel 169. Foelgelig maa undersoegelsen af naervaerende argument begraenses til en undersoegelse af, hvorvidt Kommissionen har anvendt den naevnte procedurebestemmelse korrekt.
107 Det bemaerkes herom blot, at de franske myndigheder over for luftfartsselskabet TAT, der allerede havde faaet tilladelse til at beflyve straekningerne Paris-Toulouse og Paris-Marseille med afgang fra og ankomst til CDG-lufthavnen, traf afgoerelse om, at selskabet ikke kunne faa adgang til Orly-lufthavnen med henblik paa at udoeve trafikrettigheder paa de naevnte straekninger, idet denne afgoerelse blev begrundet med, at beflyvningen af disse straekninger, med afgang fra og ankomst til Orly, var forbeholdt sagsoegeren. Da de naevnte to lufthavne er en del af det parisiske lufthavnssystem i henhold til artikel 2, litra m), i og bilag II til forordningen, maa de franske myndigheders afgoerelse noedvendigvis ses som led i fordelingen af trafikken mellem lufthavnene inden for dette system, jf. forordningens artikel 8, stk. 1. Foelgelig havde Kommissionen kompetence til at goere brug af sine befoejelser i henhold til forordningens artikel 8, stk. 3, og til at undersoege spoergsmaalet om, hvorledes de franske myndigheder havde anvendt artikel 8, stk. 1.
108 Det tilfoejes, at der ikke kan laegges vaegt paa det af sagsoegeren anfoerte om, at proceduren i henhold til artikel 8, stk. 3, er en »hurtig« procedure, da det ikke var efter anmodning fra en medlemsstat, at Kommissionen ivaerksatte den omtvistede procedure - i hvilket tilfaelde denne skulle have vaeret afsluttet inden en maaned - men paa eget initiativ. Proceduren blev saaledes ivaerksat paa Kommissionens initiativ, efter at TAT havde indgivet en klage i slutningen af september 1993, og den blev afsluttet ved den anfaegtede beslutning, som blev truffet i slutningen af april 1994, dvs. syv maaneder senere.
109 Det bemaerkes endvidere, at forordning nr. 2408/92 blev udstedt den 23. juli 1992. Medlemsstaterne maatte derfor allerede i juli 1992 have vaeret klar over, at forordningens artikel 8, stk. 3, ville kunne blive bragt i anvendelse i forbindelse med spoergsmaalet om fordelingen af trafikken mellem lufthavne inden for et lufthavnssystem.
110 Endelig bemaerkes, at artikel 8 ikke indeholder noget til stoette for, at den omstaendighed, at fordelingen af trafikken inden for et lufthavnssystem har sammenhaeng med en ordning som den af sagsoegeren naevnte med nationale enekoncessioner, der har bestaaet i flere aartier, i sig selv kan medfoere, at ordningen falder uden for anvendelsesomraadet for proceduren i henhold til bestemmelsen.
111 Det maa foelgelig fastslaas, at Kommissionen hverken har gjort sig skyldig i procedurefordrejning ved at vaelge at ivaerksaette den omtvistede procedure eller har handlet i strid med vilkaarene for anvendelsen af forordningens artikel 8, stk. 3. Sagsoegerens foerste argument maa herefter forkastes.
- Forholdet mellem forordningens artikel 8 og 5
112 Hvad angaar vurderingen af gyldigheden af den anfaegtede beslutning, der blev truffet som afslutning paa den ovennaevnte procedure, i henseende til sagsoegerens oevrige og subsidiaere argumenter bemaerkes indledningsvis, at medlemsstaternes kompetence i henhold til forordningens artikel 8, stk. 1, til at fastlaegge fordelingen af trafikken inden for et lufthavnssystem er begraenset ved, at denne fordeling skal ske »uden forskelsbehandling paa grundlag af luftfartsselskabets ... identitet«. De franske myndigheders afgoerelse om ikke at imoedekomme TAT's ansoegning om at faa adgang til Orly-lufthavnen blev truffet under henvisning til forordningens artikel 5 med den begrundelse, at denne bestemmelse skabte grundlag for at opretholde sagsoegerens enekoncession paa ruterne Orly-Marseille og Orly-Toulouse. Denne afgoerelse ville foelgelig kun kunne anses for at vaere truffet uden forskelsbehandling paa grundlag af TAT's identitet, saafremt sagsoegerens eneret paa de naevnte to ruter rent faktisk havde et tilstraekkeligt retsgrundlag i forordningens artikel 5.
113 I artikel 1 i den anfaegtede beslutning hedder det under alle omstaendigheder blot, at Den Franske Republik ikke laengere kan naegte at give adgang til disse to ruter »med den begrundelse, at de franske myndigheder anvender bestemmelserne i artikel 5 ... paa disse ruter«. Naar henses til denne afgraensning af genstanden for den anfaegtede beslutning, kan der ikke i naervaerende sammenhaeng, der alene omfatter forordningens artikel 8, stk. 1 og 3, og artikel 5, laegges vaegt paa sagsoegerens argumenter vedroerende forbrugerrettigheder samt miljoe- og sikkerhedshensyn.
- Fortolkningen af forordningens artikel 5
114 Det bemaerkes, at selve ordlyden af forordningens artikel 5 modsiger sagsoegerens opfattelse, hvorefter denne bestemmelse i det vaesentlige tilsigter fortsat at lade nationale aftaler om enekoncessioner bestaa, og saadanne aftaler maa have afgoerende betydning for fortolkningen af bestemmelsen. En fortsat opretholdelse af en enekoncession forudsaetter efter bestemmelsen, at en raekke saerlige betingelser er opfyldt. Faellesskabslovgiver har saaledes ikke begraenset sig til at fastlaegge en ordning som den, sagsoegeren under henvisning til udkastet til sidste stykke i forordningens artikel 4 har omtalt, og hvorefter allerede bestaaende koncessioner uden videre kunne opretholdes (jf. ovenfor, praemis 95).
115 Det bemaerkes herefter, at det fremgaar af Domstolens faste praksis, at det efter Faellesskabets retsorden principielt gaelder, at bestemmelserne heri ikke materielt skal udformes ud fra et nationalt retssystem uden udtrykkelig bestemmelse (jf. herved dom af 14.1.1982, sag 64/81, Corman, Sml. s. 13, praemis 8). Ordlyden af en faellesskabsretlig bestemmelse, som ikke indeholder nogen udtrykkelig henvisning til medlemsstaternes ret med hensyn til fastlaeggelsen af dens betydning og raekkevidde, skal normalt undergives en selvstaendig og ensartet fortolkning, som skal soeges under hensyntagen til bestemmelsens kontekst og formaalet med den paagaeldende ordning (jf. herved dom af 8.1.1984, sag 327/82, Ekro, Sml. s. 107, praemis 11). Foelgelig maa der anlaegges en selvstaendig fortolkning af forordningens artikel 5 under inddragelse af bestemmelsens ordlyd, de reale hensyn bag den og dens formaal.
116 I overensstemmelse med disse fortolkningsregler boer det for det foerste undersoeges, hvorvidt den enekoncession paa straekningerne Orly-Marseille og Orly-Toulouse, som sagsoegeren paaberaaber sig, er blevet indroemmet for »indenrigsruter«.
PRAEMISSERNE FORTSAETTES UNDER DOKNUM: 694A0260.1
117 Udtrykket »rute« optraeder flere gange i forordningen og i forskellige sammenhaenge, uden at begrebet dog er omfattet af den liste over femten definitioner, der er fastlagt i forordningens artikel 2. Der er derfor tale om et begreb, hvis indhold i givet fald kan vaere forskelligt alt efter den sammenhaeng, hvori det optraeder, herunder navnlig alt efter, hvilket saerligt formaal der kommer til udtryk i den paagaeldende sammenhaeng, saaledes at begrebet enten kan forstaas som en luftforbindelse mellem to lufthavne eller som en trafikforbindelse i generel forstand mellem to byer eller omraader.
118 Hvad angaar de reale hensyn bag og formaalet med forordningens artikel 5 bemaerkes, at bestemmelsen kun angaar »ruter«, i forbindelse med hvilke der ikke er en passende, regelmaessig forbindelse med nogen anden transportform. Denne formulering maa noedvendigvis forudsaette, at der er tale om forbindelser mellem byer og regioner, og ikke forbindelser mellem lufthavne, saaledes som sagsoegeren har gjort gaeldende. Lufthavnene er for passagerer, gods og post ikke det endelige bestemmelsessted for transporten, men et sted, der noedvendigvis maa passeres, idet det endelige bestemmelsessted er den by eller det omraade, som den paagaeldende lufthavn betjener. Det maa foelgelig antages, at artikel 5 tilsigter i en overgangsperiode at sikre kontinuiteten i luftforbindelser, der er omfattet af en enekoncession, hvorved det er en forudsaetning, at der uden en saadan eneret ville forekomme en for brugerne uhensigtsmaessig afbrydelse i forbindelserne mellem bestemte byer eller regioner.
119 Hvad naermere angaar Orly- og CDG-lufthavnene, der er en del af det parisiske lufthavnssystem, stoettes denne antagelse af forordningens artikel 2, litra m), sammenholdt med bilag II, hvorefter disse lufthavne er en del af en enhed, som trafikmaessigt betjener byen Paris, eller den parisiske »bygruppe«. Det anfoerte maa ogsaa gaelde Marseilles og Toulouses lufthavne, der ikke kan anses for de endelige bestemmelsessteder for rejser paabegyndt i Paris, og som ligeledes skal betjene de respektive byer eller »bygrupper«. Der kan foelgelig ikke gives sagsoegeren medhold i, at der ved udtrykket »rute« skal forstaas en flyrute i teknisk forstand mellem to lufthavne.
120 Det var saaledes kun paa »indenrigsruter« forstaaet som trafikforbindelser mellem bestemte byer eller regioner, at en enekoncession for sagsoegeren eventuelt ville kunne opretholdes i medfoer af artikel 5. Selv om det antages, at sagsoegeren rent faktisk efter 1985- og 1990-aftalerne havde en eneret paa ruterne Paris-Marseille og Paris-Toulouse - med afgang fra og ankomst til Orly-lufthavnen - er det herved ubestridt, at andre luftfartsselskaber end sagsoegerne allerede foer forordningens ikrafttraedelse befloej de samme ruter, i hvert fald med afgang fra og ankomst til CDG-lufthavnen. Luftfartsselskabet Air Afrique fik saaledes paa grundlag af artikel 19 i 1985-aftalen tilladelse til at beflyve »straekningen« Paris-Marseille. Endvidere har sagsoegeren ikke bestridt rigtigheden af det i den anfaegtede beslutning anfoerte, hvorefter de franske myndigheder med virkning fra den 1. marts 1992 gav luftfartsselskabet TAT tilladelse til at beflyve de to ruter, med afgang fra og ankomst til CDG-lufthavnen, og ikke lagde nogen hindringer i vejen for andre EF-luftfartsselskabers beflyvning af de samme ruter (EFT s. 36).
121 Det maa herefter fastslaas, at uanset hvilken fortolkning der anlaegges af 1985- og 1990-aftalerne, savner det grundlag for sagsoegeren at haevde, at selskabet paa det relevante tidspunkt havde en enekoncession paa de paagaeldende to »indenrigsruter«, saaledes som dette begreb maa forstaas i artikel 5, naermere bestemt ruterne mellem byen Paris og henholdsvis byerne Marseille og Toulouse.
122 Rigtigheden af den naevnte antagelse afsvaekkes ikke af det af sagsoegeren anfoerte, hvorefter den af Air Afrique befloejne rute alene er en cabotagerute, og TAT's flyvninger med afgang fra og ankomst til CDG-lufthavnen hverken er passende eller regelmaessige, idet de svinger mellem én flyvning om dagen og én flyvning om ugen. Det fremgaar saaledes af selve ordlyden af artikel 5, at spoergsmaalet om, hvorvidt »passende, regelmaessig forbindelse ... kan sikres med nogen anden transportform«, kun er relevant i tilfaelde, hvor der er en enekoncession paa de paagaeldende »indenrigsruter«. Da sagsoegeren, saaledes som det er blevet fastslaaet ovenfor, ikke havde en saadan enekoncession, savner det spoergsmaal relevans, om Air Afrique's og TAT's flyvninger paa ruterne Paris-Marseille og Paris-Toulouse har haft karakter af passende og regelmaessige forbindelser.
123 Der kan foelgelig heller ikke laegges vaegt paa det af sagsoegeren anfoerte, hvorefter Kommissionen for foerste gang i svarskriftet har redegjort for sin fortolkning af udtrykkene passende og regelmaessig (jf. ovenfor, praemis 71 og 101).
124 Det maa herefter fastslaas, at forordningens artikel 5 ikke har kunnet finde anvendelse i sagen. I modsaetning til, hvad sagsoegeren har gjort gaeldende, kan dette ikke antages at indebaere, at denne bestemmelse ganske mister sit indhold. Artikel 5 er en saerbestemmelse, der omhandler tilfaelde, hvor der gaelder en enekoncession paa en rute mellem to byer, hvoraf ingen indgaar i et lufthavnssystem, som f.eks. ruten Marseille-Ajaccio og ruten Nice-Calvi, naar forholdet er det, at der ikke findes en passende, regelmaessig forbindelse med nogen anden transportform.
125 Hvad endelig angaar det af sagsoegeren anfoerte, hvorefter den saerlige franske ordning med udligning af takster inden for et rutenet ikke kunne eksistere, saafremt man gaar ud fra, at artikel 5 ikke kan finde anvendelse paa de omtvistede to ruter, bemaerkes, at dette savner relevans i forbindelse med de anbringender, hvorved det alene goeres gaeldende, at der er sket en tilsidesaettelse af forordningen. Ifoelge dennes artikel 5 skal der ske en undersoegelse »rute for rute«, hvorimod der ikke kan vaere spoergsmaal om noget »net-approach« og om en hertil knyttet takstudligningsordning. Spoergsmaalet om, hvorvidt det franske indenrigsnet og den hertil knyttede takstudligningsordning er uomgaengeligt noedvendige, vil derfor blive undersoegt nedenfor i forbindelse med anbringendet om, at der er sket en tilsidesaettelse af traktatens artikel 90, stk. 2. Det bemaerkes herved ex tuto, at sagsoegeren ikke har gjort gaeldende, at saafremt et andet luftfartsselskab fik adgang til Orly-lufthavnen, ville dette til skade for brugerne laegge hindringer i vejen for sagsoegerens egen beflyvning af ruterne Paris-Marseille og Paris-Toulouse.
126 Det maa herefter laegges til grund, at luftfartsselskabet TAT ved at faa naegtet adgang til Orly-lufthavnen har vaeret udsat for en forskelsbehandling paa grundlag af selskabets identitet som forudsat i forordningens artikel 8, stk. 1, idet denne manglende adgang ikke kunne begrundes i forordningens artikel 5. Ethvert argument om, at der ikke er sket en saadan forskelsbehandling, maa foelgelig forkastes. Dette gaelder ikke mindst sagsoegerens argumenter, hvorved selskabet har soegt at godtgoere, at CDG-lufthavnen i realiteten er en oekonomisk set bedre platform for TAT end Orly-lufthavnen. For saa vidt der ikke i medfoer af artikel 5 kunne traeffes afgoerelse om manglende adgang til Orly-lufthavnen, har hverken sagsoegeren eller de franske myndigheder noget grundlag for i de oevrige luftfartsselskabers sted, som f.eks. i TAT's sted, at udtale sig om den platform, som de anser for mest gunstig, oekonomisk set.
127 Det foelger heraf, at det savner grundlag for sagsoegeren, saaledes som selskabet har gjort det ved andet led af andet anbringende (jf. ovenfor, praemis 76), at goere gaeldende, at Kommissionen handlede i strid med princippet om redelighed i forhold til Den Franske Republik, da den den 27. april 1994 vedtog den anfaegtede beslutning. De franske myndigheder maatte saaledes vide, at forordning nr. 2408/92 havde forrang frem for enhver hermed uforenelig regel i national lovgivning eller i nationale aftaler. Det bemaerkes herved, at forordningen, der blev udstedt den 23. juli 1992, ikke indeholder nogen bestemmelser med naermere omtale af forholdet mellem henholdsvis den paagaeldende nye faellesskabsretlige ordning og den saerlige franske politik med hensyn til indretningen af landets infrastruktur, spoergsmaalet om, hvorledes et indenrigsnet boer administreres, og spoergsmaalet om en fastlaeggelse af en takstudligningsordning, saaledes som sagsoegeren har redegjort for disse spoergsmaal.
128 Anbringenderne om, at der er sket en tilsidesaettelse af forordningen, herunder anbringendet om, at der er sket en tilsidesaettelse af princippet om redelighed i forhold til Den Franske Republik, maa herefter forkastes.
Tilsidesaettelse af traktatens artikel 90, stk. 2
Parternes argumenter
129 Sagsoegeren har gjort gaeldende, at selskabet varetager opgaver af almindelig interesse i form af, at det som led i indretningen af landets infrastruktur bidrager til at forbinde et stort antal franske byer og regioner med hinanden, naermere bestemt paa grundlag af en takstudligning, der goer det muligt for sagsoegeren at finansiere en snes ikke-rentable indenrigsruter, navnlig i kraft af de overskudsgivende ruter Paris (Orly)-Marseille og Paris (Orly)-Toulouse. Sagsoegeren har saaledes gentaget den som led i de foregaaende anbringender fremfoerte argumentation (jf. ovenfor, praemis 98). Sagsoegeren har herved henvist til nogle oplysninger, der er indeholdt i bilag 6 til staevningen, og hvoraf det ifoelge sagsoegeren fremgaar, at selskabets interne subsidieringsordning, hvis grundlag har vaeret dets eneret paa de naevnte to ruter, i 1992 gjorde det muligt at finansiere underskuddet paa 27 andre ruter. Sagsoegeren goer endvidere gaeldende, at den forpligtelse til at udfoere tjenesteydelser af offentlig interesse, der har paahvilet selskabet efter aftalerne med den franske stat, har bestaaet i at traede i statens sted i forbindelse med indretningen af landets infrastruktur for saa vidt angaar luftfart. Det har saaledes vaeret en forudsaetning, at sagsoegeren fik stillet de noedvendige midler til raadighed, naermere bestemt i form af overskuddet paa de to omtvistede ruter.
130 Sagsoegeren anfoerer paa dette grundlag, at den franske regering, for saa vidt der bestaar en saadan forpligtelse til at udfoere tjenesteydelser af offentlig interesse, lovligt har kunnet naegte konkurrerende luftfartsselskaber adgang til de to overskudsgivende ruter. Dette maa antages at fremgaa af Domstolens dom af 19. maj 1993 (sag C-320/91, Corbeau, Sml. I, s. 2533) og af 27. april 1994 (sag C-393/92, Almelo m.fl., Sml. I, s. 1477). Ved at vedtage en beslutning, hvorefter den franske regering ikke lovligt kunne naegte sagsoegerens konkurrenter adgang til de to overskudsgivende ruter, har Kommissionen saaledes tilsidesat traktatens artikel 90, stk. 2.
131 Det savner grundlag at goere gaeldende, at indholdet af forordningens artikel 4 svarer til indholdet af traktatens artikel 90, stk. 2, idet sidstnaevnte bestemmelse har et videre anvendelsesomraade end artikel 4. Det strider mod princippet om retsreglernes trinfoelge i afledt ret at fastsaette graenserne for en permanent undtagelse i henhold til en bestemmelse i traktaten. Traktatens artikel 90, stk. 2, indeholder saaledes hjemmel til at indfoere konkurrencebegraensninger og finder anvendelse paa det i forordningens artikel 5 omhandlede forhold.
132 Det er med urette, at TAT har gjort gaeldende, at sagsoegerens eneret paa de paagaeldende ruter ikke er afgoerende noedvendig for, at sagsoegeren kan opretholde en oekonomisk balance inden for sit rutenet og opfylde den forpligtelse til at udfoere tjenesteydelse af offentlig interesse, der paahviler selskabet. Endelig fremgaar det af Domstolens dom af 10. juli 1984 (sag 72/83, Campus Oil, Sml. s. 2727) og af 25. juli 1991 (sag C-353/89, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 4069), at konkurrencebegraensninger af ganske bestemte grunde kan vaere lovlige. Der er herved navnlig tale om principper som gennemskuelighed, forpligtelse til at betjene enhver efter ensartede takster og varetagelse af Faellesskabets interesser. 1985-aftalen opfylder samtlige disse betingelser.
133 Kommissionen har gjort gaeldende, at det efter udstedelsen af forordning nr. 2408/92 ikke laengere er relevant at anvende traktatens artikel 90, stk. 2, umiddelbart med henblik paa at tage hoejde for saerlige forhold i forbindelse med en eventuel forpligtelse til at udfoere tjenesteydelser af offentlig interesse som led i den gaeldende lovgivning. Ved forordningens artikel 4 har Raadet saaledes for saa vidt angaar lufttransport inden for Faellesskabet konkretiseret den abstrakte bestemmelse i artikel 90, stk. 2, idet Raadet herved har foretaget en afvejning mellem de forskellige involverede interesser. For saa vidt den i traktatens artikel 90, stk. 2, omhandlede problemstilling paa luftfartsomraadet har vaeret genstand for en naermere vurdering fra Raadets side, har forordningens artikel 4 udtoemt relevansen af traktatens artikel 90, stk. 2.
Rettens bemaerkninger
134 Det bemaerkes, at traktatens bestemmelser i henhold til dens artikel 90, stk. 2, ikke finder anvendelse, i det omfang en saadan anvendelse retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de »saerlige opgaver«, som er betroet en virksomhed, »der har faaet overdraget at udfoere tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse«.
135 Da der er tale om en bestemmelse, som under visse omstaendigheder tillader en fravigelse af traktatens regler, maa den fortolkes snaevert (Domstolens dom af 21.3.1974, sag 127/73, BRT, Sml. s. 313, praemis 19), og en medlemsstat, som har overdraget udfoerelsen af tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse til en virksomhed, kan ikke frit bestemme, hvorledes bestemmelsen skal anvendes (Domstolens dom af 20.3.1985, sag 41/83, Italien mod Kommissionen, Sml. s. 873, praemis 30).
136 Det er i lyset af disse principper, at det maa undersoeges, hvorvidt sagsoegeren med rette kan paaberaabe sig traktatens artikel 90, stk. 2, i naervaerende sag.
137 Det bemaerkes, at sagsoegeren har anfaegtet anvendelsen af artikel 5 og 8 i forordning nr. 2408/92 - der blev udstedt i medfoer af traktatens artikel 84 - saaledes som disse bestemmelser er blevet fortolket ovenfor.
138 Det kunne imidlertid alene savne grundlag at anvende disse bestemmelser, for saa vidt dette maatte antages at »hindre« opfyldelsen af de opgaver, sagsoegeren havde faaet overdraget. Da der i forbindelse med denne forudsaetning maa anlaegges en snaever fortolkning, var det ikke tilstraekkeligt, at en udfoerelse af disse opgaver blot blev haemmet eller vanskeliggjort. Det maatte herudover paahvile sagsoegeren at godtgoere, at udfoerelsen af selskabets opgaver blev hindret (jf. i denne retning Domstolens dom af 30.4.1974, sag 155/73, Sacchi, Sml. s. 409, praemis 15).
139 Sagsoegeren har herved alene gjort gaeldende, at indenrigsflyvningen blev varetaget paa grundlag af en ordning med udligning mellem rentable og ikke-rentable ruter, og at selskabets eneret paa ruterne Orly-Marseille og Orly-Toulouse var tilstraekkeligt begrundet i dets forpligtelse til regelmaessig beflyvning af de ikke-rentable ruter til overkommelige takster med henblik paa at bidrage til indretningen af landets infrastruktur. Sagsoegeren har ikke opgjort det sandsynlige indtaegtstab i tilfaelde af, at andre luftfartsselskaber fik tilladelse til at konkurrere med selskabet paa de to omtvistede ruter. Sagsoegeren har heller ikke godtgjort, at dette indtaegtstab ville vaere af en saadan stoerrelse, at selskabet ville blive tvunget til at opgive bestemte ruter inden for sit rutenet.
140 Under alle omstaendigheder var den gaeldende ordning for indenrigsnettet, sammenholdt med den interne udligningsordning, som sagsoegeren har henvist til, ikke et maal i sig selv, men udtryk for de midler, som de franske myndigheder gjorde brug af med henblik paa at gennemfoere den oenskede indretning af landets infrastruktur. Sagsoegeren har herved ikke gjort gaeldende, og endnu mindre godtgjort, at der ikke efter ikrafttraedelsen af forordning nr. 2408/92 var nogen anden ordning, der kunne tilgodese hensynet til indretningen af landets infrastruktur, og som navnlig kunne sikre finansieringen af de underskudsgivende ruter (jf. ogsaa kendelse afsagt af Domstolens praesident den 26.10.1994, Frankrig mod Kommissionen, a.st., praemis 35).
141 Det maa herefter fastslaas, at sagsoegeren ikke har godtgjort, at den anfaegtede beslutning retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de saerlige opgaver, som er betroet sagsoegeren. Anbringendet om, at der er sket en tilsidesaettelse af traktatens artikel 90, stk. 2, maa foelgelig ligeledes forkastes.
Tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet
Parternes argumenter
142 Sagsoegeren har gjort gaeldende, at det fremgaar af fast retspraksis (Domstolens dom af 20.2.1979, sag 122/78, Buitoni, Sml. s. 677, og af 5.7.1977, sag 114/76, Bela-Muehle, Sml. s. 1211), at proportionalitetsprincippet, hvorefter det maa undersoeges, hvorvidt en anfaegtet retsakt maa anses for saavel noedvendig som hensigtsmaessig i forhold til de forfulgte maalsaetninger, kan paaberaabes af enhver juridisk eller fysisk person til stoette for ugyldigheden af enhver retsakt fra faellesskabsmyndighederne, uanset om der er tale om ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser. I det foreliggende tilfaelde stod den franske regerings beslutning om at udfaerdige en ny lov vedroerende indretningen af landets infrastruktur, om at indfoere en ny finansieringsordning for underskudsgivende indenrigsruter og om gradvist at aabne det paagaeldende nationale marked for konkurrence fuldt ud i et rimeligt forhold til maalsaetningen om en liberalisering inden for luftfarten. Hvad derimod angaar Kommissionens beslutning om at paabyde konkurrerende adgang til de rentable ruter nogle faa maaneder foer den af den franske regering fastsatte frist stod denne i misforhold til den forfulgte maalsaetning og kraenkede sagsoegerens interesser, idet selskabet havde brug for en overgangsperiode til at tilpasse sig.
143 Kommissionen har gjort gaeldende, at den retspraksis, sagsoegeren har henvist til, ikke er relevant for sagen, idet der var tale om sager som led i proceduren i henhold til traktatens artikel 177, hvorimod der her er tale om en sag i henhold til traktatens artikel 173, og idet Kommissionen traf sin beslutning paa grundlag af en forordning, hvis ugyldighed alene kunne goeres gaeldende paa grundlag af traktatens artikel 184. Sagsoegeren har herved ikke anfaegtet selve forordningen, men den maade, Kommissionens befoejelser i henhold til denne er blevet udoevet paa.
Rettens bemaerkninger
144 Det bemaerkes, at proportionalitetsprincippet ifoelge fast retspraksis kraever, at faellesskabsinstitutionernes retsakter ikke gaar ud over, hvad der er egnet til og noedvendigt for at opfylde det tilsigtede maal; saafremt der er mulighed for at vaelge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vaelges (jf. f.eks. Domstolens dom af 17.5.1984, sag 15/83, Denkavit Nederland, Sml. s. 2171, praemis 25, og af 11.7.1989, sag 265/87, Schraeder, Sml. s. 2237, praemis 21).
145 Det fremgaar herved af undersoegelsen af de foregaaende anbringender, at Kommissionen, da den traf den anfaegtede beslutning, anvendte artikel 8 og 5 i forordning nr. 2408/92 korrekt. Endvidere er der ikke paa grundlag af traktatens artikel 184 blevet rejst nogen ulovlighedsindsigelse vedroerende gyldigheden af disse bestemmelser. Foelgelig kan den anfaegtede beslutning ikke anses for en uforholdsmaessig foranstaltning, saa meget mere naar henses til, at Den Franske Republik ved beslutningens artikel 3 blev indroemmet en frist paa seks maaneder til at gennemfoere de noedvendige tilpasninger.
146 Anbringendet om, at der er sket en tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet, maa herefter ligeledes forkastes.
147 Da sagsoegeren ikke har faaet medhold i nogen af sine anbringender, maa Kommissionen frifindes.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
148 Ifoelge procesreglementets artikel 87, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, saafremt der er nedlagt paastand herom. Sagsoegeren har tabt sagen, og Kommissionen har nedlagt en saadan paastand, hvorfor sagsoegeren boer doemmes til at betale sagens omkostninger, herunder TAT's omkostninger som intervenient, tillige med omkostningerne i forbindelse med retsforhandlingerne i sag C-310/94, der fandt sted for Domstolen. Det Forenede Kongerige boer som intervenient baere sine egne omkostninger, jf. procesreglementets artikel 87, stk. 4.
149 Det bemaerkes, at der ikke kan gives sagsoegeren medhold i den af selskabet, under den mundtlige forhandling, nedlagte paastand om, at Kommissionen i medfoer af procesreglementets artikel 87, stk. 3, doemmes til at betale samtlige sagens omkostninger. Sagsoegeren har saaledes ikke til stoette for denne paastand naermere redegjort for, hvorved der skulle foreligge saerlige grunde, eller for, hvorledes Kommissionen skulle have paafoert sagsoegeren udgifter unoedvendigt eller af ond vilje.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
RETTEN
(Anden Udvidede Afdeling)
1) Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber frifindes.
2) Sagsoegeren betaler sagens omkostninger, herunder omkostningerne i forbindelse med retsforhandlingerne i sag C-301/94, der fandt sted for Domstolen, tillige med TAT's omkostninger som intervenient, men ikke de udgifter, som Det Forenede Kongerige som intervenient har afholdt, og som Det Forenede Kongerige selv baerer.