CELEX: 62001CJ0100
Libre circulación de personas
Restricciones
Orden público
Medidas de policía que limitan a una parte del territorio nacional el derecho de residencia de un nacional de otro Estado miembro

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 29 de diciembre de 2000, recibida en el Tribunal de Justicia el 28 de febrero de 2001, el Conseil d'État planteó, con arreglo al artículo 234 CE, una cuestión prejudicial sobre la interpretación de los artículos 6, 8 A y 48 del Tratado CE (actualmente artículos 12 CE, 18 CE y 39 CE, tras su modificación), así como de la Directiva 64/221/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1964, para la coordinación de las medidas especiales para los extranjeros en materia de desplazamiento y de residencia, justificadas por razones de orden público, seguridad y salud pública (DO 1964, 56, p. 850; EE 05/01, p. 36).
2 Dicha cuestión se suscitó en el marco de un litigio entre el Ministro francés del Interior y el Sr. Oteiza Olazábal, nacional español, en relación con la legalidad de medidas que limitan el derecho de residencia de este último a una parte del territorio francés.
Marco jurídico
Derecho comunitario
3 El artículo 6, párrafo primero, del Tratado dispone:
«En el ámbito de aplicación del presente Tratado, y sin perjuicio de las disposiciones particulares previstas en el mismo, se prohibirá toda discriminación por razón de la nacionalidad.»
4 El artículo 8 A, apartado 1, del Tratado establece:
«Todo ciudadano de la Unión tendrá derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en el presente Tratado y en las disposiciones adoptadas para su aplicación.»
5 Conforme al artículo 48 del Tratado:
«1. La libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad quedará asegurada, a más tardar, al final del período transitorio.
2. La libre circulación supondrá la abolición de toda discriminación por razón de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros, con respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo.
3. Sin perjuicio de las limitaciones justificadas por razones de orden público, seguridad y salud públicas, la libre circulación de los trabajadores implicará el derecho:
a) de responder a ofertas efectivas de trabajo;
b) de desplazarse libremente para este fin en el territorio de los Estados miembros;
c) de residir en uno de los Estados miembros con objeto de ejercer en él un empleo, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables al empleo de los trabajadores nacionales;
[...]»
6 El artículo 2, apartado 1, de la Directiva 64/221 prevé:
«La presente Directiva se refiere a las disposiciones relativas a la entrada en el territorio, a la concesión o renovación del permiso de residencia, o al abandono del territorio, que sean adoptadas por los Estados miembros, por razones de orden público, seguridad o de salud públicas.»
7 El artículo 3, apartados 1 y 2, de la Directiva 64/221 dispone:
«1. Las medidas de orden público o de seguridad pública, deberán estar fundamentadas, exclusivamente, en el comportamiento personal del individuo a que se apliquen.
2. La mera existencia de condenas penales no constituye por sí sola motivo para la adopción de dichas medidas.»
8 A tenor del artículo 6, apartado 1, letra a), de la Directiva 68/360/CEE del Consejo, de 15 de octubre de 1968, sobre suspensión de restricciones al desplazamiento y a la estancia de los trabajadores de los Estados miembros y de sus familias dentro de la Comunidad (DO L 257, p. 13; EE 05/01, p. 88), el permiso de residencia de un trabajador migrante «habrá de ser válid[o] para el conjunto del territorio del Estado miembro que l[o] expida».
9 Conforme al artículo 10 de la Directiva 68/360:
«Los Estados miembros no podrán dejar de aplicar lo dispuesto en la presente Directiva más que por razones de orden público, de seguridad pública o de salud pública.»
Derecho nacional
10 El artículo 2 del Decreto nº 46-448, de 18 de marzo de 1946, por el que se aplican los artículos 8 y 36 de la Orden de 2 de noviembre de 1945, relativa a las condiciones de entrada y de residencia de los extranjeros en Francia, en su versión modificada por el Decreto nº 93-1285, de 6 de diciembre de 1993 (JORF de 8 de diciembre de 1993, p. 17045; en lo sucesivo, «Decreto nº 46-448»), dispone:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 1, los extranjeros residirán y circularán libremente en el territorio de la Francia metropolitana.
Sin embargo, el Ministro del Interior podrá designar, mediante orden, departamentos en los que los extranjeros no podrán, a partir de la publicación de dicha orden, establecer su domicilio sin haber obtenido previamente una autorización del prefecto del lugar al que quieran trasladarse.
En los permisos de residencia de los extranjeros domiciliados en estos departamentos se incluirá una indicación especial que los hará válidos para el departamento de que se trate.
Cuando un extranjero que no sea titular de un permiso de residencia deba ser sometido a vigilancia especial por su comportamiento o sus antecedentes, el Ministro del Interior podrá prohibirle la residencia en uno o varios departamentos. En el mismo supuesto, el delegado del Gobierno podrá limitar la validez territorial del permiso de residencia o del documento sustitutivo de que dispone el interesado al departamento o, dentro de éste, a una o varias circunscripciones de su elección. La decisión del Ministro del Interior y de la Descentralización o del delegado del Gobierno se indicará en el permiso de residencia del interesado.
Los extranjeros a los que se refiere el párrafo anterior no podrán circular fuera de la zona de validez de su permiso de residencia si no cuentan con un salvoconducto expedido por el comisario de policía o, a falta de éste, por la gendarmería de su lugar de residencia.
El extranjero que establezca su domicilio o resida en una circunscripción territorial incumpliendo las disposiciones del presente artículo será castigado con las penas previstas para las infracciones de quinta clase.»
Litigio principal
11 Tanto de la resolución de remisión como de los autos resulta que el Sr. Oteiza Olazábal, nacional español de origen vasco, abandonó España en julio de 1986 para trasladarse a Francia, donde solicitó el estatuto de refugiado, que le fue denegado.
12 El 23 de abril de 1988, el Sr. Oteiza Olazábal fue detenido en territorio francés en el marco de un procedimiento seguido como consecuencia del secuestro de un empresario en Bilbao, reivindicado por ETA. El 8 de julio de 1991, el tribunal de grande instance de Paris (Francia), pronunciándose en materia penal, le condenó a dieciocho meses de prisión, ocho de ellos con suspensión de la ejecución de la pena, y a cuatro años de prohibición de residencia por asociación ilícita con objeto de alterar el orden público mediante la intimidación o el terror.
13 Alegando su condición de nacional comunitario, el Sr. Oteiza Olazábal solicitó que se le expidiera un permiso de residencia. Las autoridades administrativas francesas desestimaron su solicitud, pero le concedieron autorizaciones provisionales de residencia. Además, se impuso al Sr. Oteiza Olazábal una medida de vigilancia especial, conforme al artículo 2 del Decreto nº 46-448, que implicaba la prohibición de residir en nueve departamentos. La validez de esta medida expiró en julio de 1995.
14 En 1996, el Sr. Oteiza Olazábal, que hasta entonces residía en el departamento de Hauts-de-Seine (región de Ile-de-France), decidió establecerse en el departamento de Pyrénées-Atlantiques (región de Aquitania), fronterizo con España y, más concretamente, con la Comunidad Autónoma del País Vasco.
15 Habida cuenta de una serie de informes policiales según los cuales el Sr. Oteiza Olazábal seguía manteniendo relaciones con ETA, el Ministro del Interior decidió, mediante orden de 21 de marzo de 1996, adoptada de conformidad con el artículo 2 del Decreto nº 46-448, prohibirle residir en treinta y un departamentos, para alejarlo de la frontera española. Mediante orden de 25 de junio de 1996, el prefecto de Hauts-de-Seine le prohibió abandonar dicho departamento sin su autorización.
16 El Sr. Oteiza Olazábal solicitó al tribunal administratif de Paris (Francia) la anulación de estas dos órdenes, solicitud que el tribunal acogió mediante sentencia de 7 de julio de 1997. Esta resolución fue posteriormente confirmada por la cour administrative d'appel de Paris (Francia) mediante sentencia de 18 de febrero de 1999.
17 Dichos órganos jurisdiccionales consideraron que los artículos 6, 8 A y 48 del Tratado, así como la Directiva 64/221, tal como fueron interpretados por el Tribunal de Justicia en su sentencia de 28 de octubre de 1975, Rutili (36/75, Rec. p. 1219), se oponían a que se adoptaran tales medidas contra el Sr. Oteiza Olazábal.
18 El Ministro del Interior interpuso ante el Conseil d'État un recurso de casación contra la sentencia de la cour administrative d'appel.
19 El Conseil d'État estimó, en primer lugar, que, aunque el artículo 8 A del Tratado reconoce a todo ciudadano de la Unión el derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, lo hace sin perjuicio de las limitaciones y condiciones previstas por el Tratado y por las disposiciones adoptadas para su aplicación. Igualmente, la prohibición de toda discriminación ejercida por razón de la nacionalidad sólo está prevista, en el artículo 6 del Tratado, en el ámbito de aplicación del Tratado y sin perjuicio de las disposiciones particulares que contiene. Además, el artículo 48 del Tratado, al tiempo que dispone, en su apartado 1, que la libre circulación de los trabajadores ha de quedar asegurada dentro de la Comunidad y precisa, en su apartado 3, que dicha libertad implica el derecho de responder a ofertas efectivas de trabajo y de desplazarse libremente para este fin en el territorio de los Estados miembros, formula una reserva expresa en el supuesto de las limitaciones justificadas por razones de orden público y de seguridad y salud públicas.
20 El Conseil d'État señaló, en segundo lugar, que, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la reserva introducida en el artículo 48, apartado 3, del Tratado permite a los Estados miembros adoptar, frente a los nacionales de otros Estados miembros y por motivos de orden público, medidas de prohibición de la entrada en su territorio nacional o de expulsión de éste que no pueden aplicar a sus propios nacionales.
21 Por último, indicó que el principio de proporcionalidad exige que las medidas adoptadas para preservar el orden público permitan alcanzar el objetivo perseguido y no sobrepasen los límites de lo que es necesario a tal efecto. A este respecto, destacó que una medida que restringe la validez territorial de un permiso de residencia era menos rigurosa que una decisión de expulsión.
22 Por albergar dudas, a la luz de estas consideraciones, sobre la validez de una medida que limita el derecho de residencia de un nacional de otro Estado miembro a una parte del territorio nacional, en relación con el Derecho comunitario, el Conseil d'État decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la cuestión prejudicial siguiente:
«¿Se oponen las disposiciones de los artículos 6, 8 A y 48 del Tratado de Roma (actualmente artículos 12 CE, 18 CE y 39 CE, respectivamente), el principio de proporcionalidad aplicable en Derecho comunitario, así como las disposiciones de Derecho derivado adoptadas para garantizar la aplicación del Tratado, en particular la Directiva 64/221/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1964, a que un Estado miembro pueda adoptar, respecto a un nacional de otro Estado miembro al que se aplican las disposiciones del Tratado, una medida de policía administrativa que limite, bajo control jurisdiccional de su legalidad, la residencia de aquel nacional a una parte del territorio nacional, cuando existen razones de orden público que se oponen a su residencia en el resto del territorio, o, en tal supuesto, la única medida restrictiva de la residencia que puede adoptarse legalmente frente a dicho nacional consiste en una medida de prohibición total de residencia en el territorio, dictada con arreglo al Derecho nacional?»
Sobre la cuestión prejudicial
23 Con carácter preliminar, procede determinar las disposiciones del Tratado aplicables a un asunto como el que es objeto del procedimiento principal. A este respecto, de las observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia resulta que el Sr. Oteiza Olazábal desempeñó, durante la totalidad del período pertinente a efectos del asunto principal, una actividad laboral por cuenta ajena en Francia.
24 En tales circunstancias, resulta que el asunto está incluido en el ámbito de aplicación del artículo 48 del Tratado.
25 Por consiguiente, no es necesario interpretar el artículo 6 del Tratado. En efecto, esta disposición, que establece el principio general que prohíbe la discriminación por razón de la nacionalidad, está destinado a aplicarse de manera independiente sólo en situaciones reguladas por el Derecho comunitario para las que el Tratado no prevea normas específicas contra la discriminación (véase, en especial, la sentencia de 25 de junio de 1997, Mora Romero, C-131/96, Rec. p. I-3659, apartado 10).
26 Igualmente, es necesario destacar que el artículo 8 A del Tratado, que enuncia de manera general el derecho de todo ciudadano de la Unión a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, tiene una expresión específica en el artículo 48 del Tratado por lo que respecta a la libre circulación de los trabajadores. Pues bien, en la medida en que el asunto principal se halla comprendido en el ámbito de esta última disposición, no es necesario pronunciarse sobre la interpretación del artículo 8 A del Tratado (véase, por lo que a la libertad de establecimiento se refiere, la sentencia de 29 de febrero de 1996, Skanavi y Chryssanthakopoulos, C-193/94, Rec. p. I-929, apartado 22).
27 El artículo 48 del Tratado garantiza, en particular, al nacional de un Estado miembro el derecho de residir en otro Estado miembro para ejercer en él un empleo. No obstante, en virtud de su apartado 3, dicho derecho puede limitarse en la medida en que ello esté justificado por razones de orden público y de seguridad y salud públicas.
28 En el asunto Rutili, antes citado, al que hace referencia el órgano jurisdiccional remitente, se pidió al Tribunal de Justicia que interpretara el concepto de «limitaciones justificadas por razones de orden público», respecto al cual dicho Tribunal dio una serie de aclaraciones.
29 Respondió a las cuestiones prejudiciales, en primer lugar, que la expresión «sin perjuicio de las limitaciones justificadas por razones de orden público», que figura en el artículo 48, no sólo se refiere a las disposiciones legales y reglamentarias que cada Estado miembro adopta para limitar en su territorio la libre circulación y la residencia de los nacionales de los demás Estados miembros, sino también a las resoluciones individuales adoptadas en aplicación de dichas disposiciones legales o reglamentarias.
30 En segundo lugar, consideró que la justificación de las medidas destinadas a salvaguardar el orden público debe ser valorada tomando en consideración todas las normas de Derecho comunitario que tengan por objeto, por una parte, limitar la apreciación discrecional de los Estados miembros en la materia y, por otra parte, garantizar la defensa de los derechos de las personas sujetas a medidas restrictivas por razones de orden público.
31 El Tribunal de Justicia añadió que tales límites y garantías se derivan especialmente de la obligación, impuesta a los Estados miembros, de fundamentar las medidas adoptadas exclusivamente en el comportamiento personal de los individuos a que se apliquen, de abstenerse en la materia de toda medida que se utilice con fines ajenos a las necesidades de orden público o que vulnere el ejercicio de los derechos sindicales, de poner inmediatamente en conocimiento de toda persona a la que se apliquen medidas restrictivas las razones en que se base la decisión adoptada -a menos que ello sea contrario a la seguridad del Estado- y, por último, de garantizar la posibilidad del ejercicio efectivo de los recursos.
32 En particular, el Tribunal de Justicia declaró que un Estado miembro sólo puede imponer a los nacionales de otros Estados miembros a los que se aplican las disposiciones del Tratado medidas restrictivas del derecho de residencia limitadas a una parte del territorio nacional en los casos y en las condiciones en que tales medidas puedan aplicarse a los nacionales del Estado de que se trate.
33 Para dar una respuesta útil al órgano jurisdiccional remitente en el presente asunto, procede situar en su contexto esta última respuesta, que constituye el eje del procedimiento principal.
34 A este respecto, ha de recordarse que el asunto Rutili, antes citado, se refería a la situación de un nacional italiano residente en Francia desde su nacimiento y al que se habían impuesto en dicho Estado miembro medidas restrictivas de su derecho de residencia como consecuencia de sus actividades políticas y sindicales. Se le imputaban determinadas actividades consistentes esencialmente en acciones de carácter político durante las elecciones legislativas de 1967 y los acontecimientos de mayo-junio de 1968, así como en su participación en una manifestación durante la celebración del 14 de julio de 1968.
35 En cambio, el demandado en el procedimiento principal fue condenado en Francia a dieciocho meses de prisión y a cuatro años de prohibición de residencia por asociación ilícita con objeto de alterar el orden público mediante la intimidación o el terror. De los autos resulta que las medidas de policía administrativa adoptadas en su contra y cuya legalidad constituye el objeto del procedimiento principal se debían a su pertenencia a un grupo armado y organizado cuya actividad constituye una perturbación del orden público en el territorio francés. Por otra parte, la prevención de tal actividad puede considerarse incluida en el mantenimiento de la seguridad pública.
36 Además, procede señalar que en el asunto Rutili, antes citado, el órgano jurisdiccional remitente dudaba sobre si una situación concreta como la del Sr. Rutili, que había ejercido derechos sindicales, permitía la adopción de una medida destinada a defender el orden público. En cambio, en el presente asunto, el órgano jurisdiccional remitente parte de la premisa de que existen razones de orden público que se oponen a la residencia en una parte del territorio del trabajador migrante de que se trata en el procedimiento principal y, si no se pudiera adoptar una medida de prohibición de residencia en dicha parte del territorio, tales razones podrían justificar una medida de prohibición de residencia en todo el territorio.
37 En estas circunstancias, es necesario examinar si el artículo 48 del Tratado se opone a que un Estado miembro adopte, respecto a un trabajador migrante nacional de otro Estado miembro, medidas de policía administrativa que limiten el derecho de residencia de dicho trabajador migrante a una parte del territorio nacional.
38 Como destaca acertadamente el Abogado General en el punto 29 de sus conclusiones, del tenor literal del artículo 48, apartado 3, del Tratado no resulta que las limitaciones de la libre circulación de los trabajadores justificadas por razones de orden público deban tener siempre el mismo alcance territorial que los derechos que confiere dicha disposición. Por otra parte, el Derecho derivado no se opone a esta interpretación. En efecto, aunque el artículo 6, apartado 1, letra a), de la Directiva 68/360 exige que el permiso de residencia sea válido para todo el territorio del Estado miembro que lo expide, el artículo 10 de la misma Directiva permite introducir excepciones a dicha disposición, en particular por razones de orden público.
39 Ha de recordarse que la reserva prevista en el artículo 48, apartado 3, del Tratado reconoce a los Estados miembros, frente a una amenaza real y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad, la posibilidad de imponer restricciones a la libre circulación de los trabajadores (véanse, en este sentido, las sentencias de 27 de octubre de 1977, Bouchereau, 30/77, Rec. p. 1999, apartado 35, y de 5 de febrero de 1991, Roux, C-363/89, Rec. p. I-273, apartado 30).
40 El Tribunal de Justicia ha declarado en repetidas ocasiones que las reservas contenidas en el artículo 48 del Tratado y en el artículo 56 del Tratado CE (actualmente artículo 46 CE, tras su modificación) permiten a los Estados miembros adoptar, con respecto a los nacionales de los demás Estados miembros, especialmente por razones de orden público, medidas que no podrían aplicar a sus propios nacionales, en el sentido de que no pueden expulsar a éstos del territorio nacional ni prohibirles el acceso a él (véanse las sentencias de 4 de diciembre de 1974, Van Duyn, 41/74, Rec. p. 1337, apartados 22 y 23; de 18 de mayo de 1982, Adoui y Cornuaille, asuntos acumulados 115/81 y 116/81, Rec. p. 1665, apartado 7; de 17 de junio de 1997, Shingara y Radiom, asuntos acumulados C-65/95 y C-111/95, Rec. p. I-3343, apartado 28, y de 19 de enero de 1999, Calfa, C-348/96, Rec. p. I-11, apartado 20).
41 En situaciones en las que pueden aplicarse a los nacionales de los demás Estados miembros medidas de expulsión o de prohibición de residencia, también pueden imponerse a aquéllos medidas menos severas que constituyan restricciones parciales de su derecho de residencia, justificadas por razones de orden público, sin que sea necesario que el Estado miembro de que se trate pueda aplicar medidas idénticas a sus propios nacionales.
42 No obstante, procede recordar que un Estado miembro no puede, amparándose en la reserva de orden público contenida en los artículos 48 y 56 del Tratado, adoptar frente a un nacional de otro Estado miembro medidas provocadas por un comportamiento que, de ser realizado por los nacionales del primer Estado miembro, no da lugar a medidas represivas o a otro tipo de medidas reales y efectivas destinadas a combatir dicho comportamiento (véase, en este sentido, la sentencia Adoui y Cornuaille, antes citada, apartado 9).
43 Debe recordarse también que una medida restrictiva de una de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado sólo puede justificarse si respeta el principio de proporcionalidad. A este respecto, dicha medida ha de ser adecuada para garantizar la realización del objetivo que persigue y no debe ir más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo (sentencia de 30 de noviembre de 1995, Gebhard, C-55/94, Rec. p. I-4165, apartado 37).
44 Por lo demás, ha de destacarse que corresponde a los órganos jurisdiccionales nacionales controlar si las medidas adoptadas en el presente asunto corresponden efectivamente a un comportamiento individual que constituye una amenaza real y suficientemente grave para el orden público o la seguridad pública y si respetan además el principio de proporcionalidad.
45 Por consiguiente, procede responder a la cuestión prejudicial que ni el artículo 48 del Tratado ni las disposiciones de Derecho derivado que aplican la libertad de circulación de los trabajadores se oponen a que un Estado miembro adopte, respecto a un trabajador migrante nacional de otro Estado miembro, medidas de policía administrativa que limiten el derecho de residencia de dicho trabajador a una parte del territorio nacional, siempre y cuando
- ello esté justificado por motivos de orden público o de seguridad pública basados en su comportamiento individual,
- de no existir tal posibilidad, dichos motivos sólo puedan llevar, debido a su gravedad, a una medida de prohibición de residencia o de expulsión respecto a todo el territorio nacional
- y el comportamiento que el Estado miembro interesado quiere evitar dé lugar, cuando los autores sean sus propios nacionales, a medidas represivas o a otras medidas reales y efectivas destinadas a combatirlo.
Decisión sobre las costas
Costas
46 Los gastos efectuados por los Gobiernos francés, belga, español e italiano y por la Comisión, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
pronunciándose sobre la cuestión planteada por el Conseil d'État mediante resolución de 29 de diciembre de 2000, declara:
Ni el artículo 48 del Tratado CE (actualmente artículo 39 CE, tras su modificación) ni las disposiciones de Derecho derivado que aplican la libertad de circulación de los trabajadores se oponen a que un Estado miembro adopte, respecto a un trabajador migrante nacional de otro Estado miembro, medidas de policía administrativa que limiten el derecho de residencia de dicho trabajador a una parte del territorio nacional, siempre y cuando
- ello esté justificado por motivos de orden público o de seguridad pública basados en su comportamiento individual,
- de no existir tal posibilidad, dichos motivos sólo puedan llevar, debido a su gravedad, a una medida de prohibición de residencia o de expulsión respecto a todo el territorio nacional
- y el comportamiento que el Estado miembro interesado quiere evitar dé lugar, cuando los autores sean sus propios nacionales, a medidas represivas o a otras medidas reales y efectivas destinadas a combatirlo.