CELEX: 61989CJ0376
Livre circulação de pessoas
Interpretação da directiva 68/360
Direito de residência
Documento de identidade

Por despacho de 17 de Outubro de 1989, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 18 de Dezembro seguinte, o Bundesverwaltungsgericht colocou, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, duas questões prejudiciais relativas à interpretação do artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 68/360/CEE do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativa à supressão das restrições à deslocação e permanência dos trabalhadores dos Estados-membros e suas famílias na Comunidade(
JO L 257,p. 13
; EE 05 Fl p. 88).
Estas questões foram suscitadas no ambito de um litígio que opõe Panagiotis Giagounidis, cidadão helénico, à cidade de Reutlingen (República Federal da Alemanha), a propósito da recusa desta em emitir a favor daquele uma autorização ilimitada de residência.
Por força do artigo 1.° da citada Directiva 68/360, os Estados-membros suprimirão as restrições à deslocação e à permanência dos nacionais dos referidos Estados e seus familiares aos quais se aplica o Regulamento (CEE) n.° 1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação de trabalhadores na Comunidade (
JO L 257, p. 2
; EE 05 Fl p. 77).
O artigo 2.°, n.° 1, o artigo 3.°, n.° 1, e o artigo 4.°, n.
os
1, 2 e 3, primeiro travessão, da mesma directiva, dispõem o seguinte:
«Artigo 2. °
1)   Os Estados-membros reconhecem aos nacionais abrangidos pelo artigo 1.° o direito de deixarem o seu território, a fim de terem acesso a uma actividade assalariada e de a exercerem no território de um outro Estado-membro. Este direito será exercido mediante simples apresentação do bilhete de identidade ou de um passaporte válido. Os familiares gozam dos mesmos direitos de que beneficia o trabalhador de que aqueles dependem.
Artigo 3. °
1)   Os Estados-membros admitirão no seu território as pessoas abrangidas pelo artigo 1.° mediante a simples apresentação de um bilhete de identidade ou passaporte válido.
Artigo 4. °
1)   Os Estados-membros reconhecerão o direito de permanência no seu território às pessoas abrangidas pelo artigo 1.° que possam apresentar os documentos referidos no n.° 3.
2)   O direito de permanência é confirmado pela emissão de um documento denominado ‘Cartão de Residência de Nacional de um Estado-membro da CEE’...
3)   Para a emissão do Cartão de Residência de Nacional num Estado-membro da CEE, os Estados-membros apenas podem exigir a apresentação dos seguintes documentos :
—
ao trabalhador:
a)
o documento ao abrigo do qual entrou no seu território;
...»
O artigo 8. , n.° 1, da lei alemã de 28 de Abril de 1965 relativa aos estrangeiros (Ausländergesetz, a seguir «AuslG», BGBl. 1965, I, p. 353) prevê, nomeadamente, que os estrangeiros que residem legalmente, desde há pelo menos cinco anos, no territorio da República Federal da Alemanha, podem obter a concessão de uma autorização ilimitada de residência. Esta autorização não é limitada no espaço nem no tempo e não pode conter condições.
Nos termos do artigo 10.° da lei alemã de 31 de Janeiro de 1980 relativa à entrada e a permanencia dos nacionais dos Estados-membros (Aufenthaltsgesetz/EWG a seguir «AufenthG/EWG», BGBl. 1980, I, p. 116), o direito de entrada e de permanencia pressupõe que o estrangeiro possa provar a sua identidade através de um passaporte ou de um bilhete de identidade oficial.
Em 1967 as autoridades helénicas passaram a P. Giagounidis um bilhete nacional de identidade com um período de validade ilimitado, contendo informações sobre a identidade e a nacionalidade do titular. Nos termos da legislação helénica, tal bilhete de identidade nao permite ao seu titular deixar o território nacional. Todavia, esta limitação nao vem mencionada no bilhete de identidade de P. Giagounidis.
Em 1973, P. Giagounidis entrou no território da República Federal da Alemanha apresentando um passaporte helénico válido. Efectuou os seus estudos universitários neste país e, desde então, nele lecciona em estabelecimentos escolares. Em 1984, P. Giagounidis, que era titular do «Cartão de Residência de Nacional de um Estado-membro da CEE», na acepção do artigo 4.°, n.° 2, da citada Directiva 68/360, requereu à cidade de Reutlingen a concessão da autorização ilimitada de residência prevista no artigo 8.° da AuslG. As autoridades desta cidade recusaram-se a emitir aquela autorização com fundamento em que P. Giagounidis não tinha estado em posse de um passaporte válido durante o período compreendido entre 12 de Março e 18 de Junho de 1984, pois que as autoridades helénicas tinham recusado prorrogar a validade do seu passaporte para este período e, portanto, não tinha residido legalmente no território federal, na acepção do artigo 8.°, n.° 1, da AuslG.
O recurso de P. Giagounidis, interposto da recusa da cidade de Reutlingen, obteve provimento, em primeira instância, no Verwaltungsgericht Sigmaringen e foi-lhe negado provimento, em segunda instância, pelo Verwaltungsgerichtshof Baden--Württemberg. Este órgão jurisdicional considerou que a concessão da autorização ilimitada de residência era de excluir pelo facto de o requerente não ter podido provar, durante um determinado período, a sua identidade, em violação das disposições da AuslG e do artigo 10.° da AufenthG/EWG. Considerando que o litígio suscitava questões de interpretação da Directiva 68/360, o Bundesverwaltungsgericht, para o qual foi interposto recurso de «Revista», suspendeu a instância e colocou ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«O artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 68/360/CEE deve ser interpretado no sentido de que um Estado-membro pode ou deve conceder o direito de permanência no seu território às pessoas referidas no artigo 1.° desta directiva no caso de estas apresentarem um bilhete de identidade emitido por um Estado que restringiu o seu âmbito de validade geográfica ao seu próprio território?
Importa para este efeito que
a)
o bilhete de identidade tenha sido emitido antes.da adesão do Estado que o emitiu às Comunidades Europeias e antes de os seus cidadãos terem começado a beneficiar da livre circulação;
b)
o interessado tenha entrado no território do Estado de acolhimento não mediante a apresentação do bilhete de identidade, mas sim de um passaporte;
c)
a restrição da validade do documento ao território do Estado que o emitiu não se encontre mencionada no próprio bilhete de identidade?»
Para uma mais ampla exposição do enquadramento jurídico e dos factos da causa principal, da tramitação processual e das observações escritas apresentadas no Tribunal de Justiça, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos dos autos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
Quanto à primeira questão
Perante as circunstâncias do caso em apreço na causa principal, verifica-se que através^ desta questão, o tribunal nacional pretende, em substância, saber se o artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 68/360 deve ser interpretado no sentido de que um Estado-membro pode ou deve conceder o direito de residência no seu território aos trabalhadores abrangidos pelo artigo 1.° desta directiva, no caso de estes apresentarem um bilhete de identidade que não permite ao seu titular deixar o território nacional.
Para responder a esta questão, convém recordar que o direito dos cidadãos de um Estado-membro de entrarem no território de outro Estado-membro e de nele permanecerem, para os fins pretendidos pelo Tratado CEE, é directamente conferido por este Tratado ou, conforme os casos, pelas disposições adoptadas em aplicação do mesmo (ver, neste sentido, nomeadamente, acórdão de 18 de Maio de 1989 Comissão/Alemanha,
249/86, n.° 9, Colect., p. 1263
).
As disposições da Directiva 68/360 destinam-se a facilitar o exercício do direito à livre circulação dos trabalhadores, tal como vem formulado nos artigos 48.° e 49.° do Tratado CEE. Em consequência, esta directiva deve ser interpretada à luz destas disposições do Tratado, que impõem a implementação de todas as medidas necessárias com vista a realizar progressivamente a livre circulação dos trabalhadores (ver, neste sentido, o citado acórdão de 18 de Maio de 1989, 249/86).
O artigo 4.° da Directiva 68/360 impõe aos Estados-membros a obrigação de conceder o título de residência a qualquer pessoa que prove, através dos documentos adequados, pertencer a uma das categorias mencionadas no artigo 1.° da mesma directiva (ver acórdão de 8 de Abril de 1976, Royer,
48/75, Recueil, p 497
) Entre as provas a apresentar figuram, nomeadamente, as da identidade e da nacionalidade do trabalhador.
Ora, há que notar que um bilhete nacional de identidade, uma vez que contém todos os elementos de prova, da identidade, e da nacionalidade do seu titular preenche esta condição, mesmp que: não permita ao interessado deixar o território do Estado-membro que o emitiu.
Portanto, deve ser respondido à primeira questão prejudicial que o artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 68/360 deve ser interpretado no sentido de que um Estado-membro é obrigado a reconhecer o direito de residência, no seu território, aos trabalhadores abrangidos pelo artigo 1.° da mesma directiva quando estes apresentem um bilhete de identidade válido, mesmo que este não permita ao seu titular deixar o território do Estado-membro que o emitiu.
Quanto à segunda questão
Através desta questão, o órgão jurisdicional nacional pretende saber se a resposta à primeira questão varia pelo facto de, por um lado, o bilhete de identidade ter sido emitido antes da adesão do Estado-membro que o emitiu às Comunidades Europeias, por outro, de este não conter qualquer menção relativa à limitação da sua validade ao território nacional e, finalmente, de o titular deste bilhete de identidade ter sido admitido no território do Estado-membro de acolhimento apenas ao abrigo do seu passaporte.
Tal como acima foi salientado, o bilhete de identidade, no que se refere ao reconhecimento do direito de residência, apenas tem o valor de prova da identidade e da nacionalidade do seu titular.
Portanto, tem de se considerar que o bilhete de identidade não perde a sua função, na acepção do artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 68/360, pelo facto de ter sido emitido pelo Estado-membro antes da sua adesão às Comunidades ou ainda pelo facto de conter ou não uma menção segundo a qual o seu titular não pode, apenas ao abrigo deste, deixar o território do Estado-membro que o emitiu.
No que se refere à exigência estabelecida no artigo 4.°, n.° 3, alínea a), da Directiva 68/360, segundo a qual o Estado-membro de acolhimento, para efeitos de emissão do cartão de nacional comunitário, apenas pode pedir o documento ao abrigo do qual o trabalhador entrou no seu território, convém recordar antes de mais que, segundo uma jurisprudência uniforme, a livre circulação dos trabalhadores constitui um dos fundamentos da Comunidade e, portanto, as disposições que consagram esta liberdade devem ser objecto de uma interpretação ampla (ver, como mais recente, acórdão de 26 de Fevereiro de 1991, Antonissen,
C-292/89, Colect., p. I-745
).
Deve sublinhar-se ainda que a finalidade da citada disposição da Directiva 68/360 é excluir que o Estado-membro de acolhimento possa impor condições desproporcionadas ao exercício do direito de permanência e, portanto', exigir a apresentação de documentos que não sejam aqueles que se supõe que o trabalhador possui, na medida em que já se serviu dos mesmos para efeitos de entrada no território deste Estado-membro.
Deve-se também salientar que, no momento em que o trabalhador requer um cartão de residência ao abrigo da Directiva 68/360, pode já não estar na posse do documento ao abrigo do qual entrou no território do Estado-membro de acolhimento. Portanto, seria contrário ao princípio da livre circulação dos trabalhadores que este Estado-membro pudesse fazer depender a emissão do cartão de residência da apresentação deste mesmo documento.
Resulta das precedentes considerações que os Estados-membros são obrigados a reconhecer o direito de residência no seu território aos trabalhadores abrangidos pelo artigo 1.° da Directiva 68/360 que apresentem quer um bilhete de identidade quer um passaporte válido, independentemente do documento ao abrigo do qual entraram no território dos Estados-membros.
Portanto, deve ser respondido ao órgão jurisdicional nacional que a resposta à sua primeira questão não varia pelo facto de, por um lado, o bilhete de identidade ter sido emitido antes da adesão do Estado-membro que o emitiu às Comunidades, por outro, de aquele não conter qualquer menção relativa à limitação da sua validade ao território nacional e, finalmente, de o titular desse bilhete de identidade ter sido admitido no território do Estado-membro de acolhimento apenas ao abrigo do seu passaporte.
Quanto às despesas
As despesas efectuadas pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentou observações no Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de um incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),
pronunciando-se sobre as questões que lhe foram submetidas pelo Bundesverwaltungsgericht, por despacho de 17 de Outubro de 1989, declara:

1)
O artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 68/360/CEE do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativa à supressão das restrições à deslocação e permanência dos trabalhadores dos Estados-membros e suas famílias na Comunidade, deve ser interpretado no sentido de que um Estado-membro é obrigado a reconhecer o direito de residência no seu território aos trabalhadores abrangidos pelo artigo 1.° desta directiva quando estes apresentem um bilhete de identidade válido, mesmo que este não permita ao seu titular deixar o território do Estado-membro que o emitiu.

2)
A resposta à primeira questão não varia pelo facto de, por um lado, o bilhete de identidade ter sido emitido antes da adesão do Estado-membro que o emitiu às Comunidades, por outro, de aquele não conter qualquer menção relativa à limitação da sua validade ao território nacional e, finalmente, de o titular desse bilhete de identidade ter sido admitido no território do Estado-membro de acolhimento apenas ao abrigo do seu passaporte.

Mancini
O'Higgins
Kakouris
Schockweiler
Kapteyn
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 5 de Março de 1991.
O secretário
J.-G. Giraud
O presidente da Sexta Secção
G. F. Mancini
(
*1
)	Língua do processo: alemão.