CELEX: 62004TJ0036
Dostęp do dokumentów
Pisma procesowe złożone przez Komisję w ramach postępowań przed Trybunałem i Sądem Pierwszej Instancji
Decyzja odmawiająca przyznania do

Ramy prawne
Zgodnie z art. 255 WE:
„1.   Każdy obywatel Unii i każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub siedzibę w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych zgodnie z ustępami 2 i 3.
2.   Zasady ogólne i ograniczenia, które z uwagi na interes publiczny lub prywatny regulują korzystanie z tego prawa dostępu do dokumentów, są określane przez Radę, stanowiącą zgodnie z procedurą określoną w artykule 251, w ciągu dwóch lat od wejścia w życie traktatu z Amsterdamu.
[…]”.
Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (
Dz.U. L 145, str. 43
) określa zasady, warunki i ograniczenia dostępu do dokumentów tych instytucji przewidziane w art. 255 WE. Rozporządzenie to stosuje się od dnia 3 grudnia 2001 r.
Motywy 2 i 4 tego rozporządzenia brzmią następująco:
„(2)
Przejrzystość pozwala obywatelom na bliższe uczestnictwo w procesie podejmowania decyzji i gwarantuje, że administracja cieszy się większą prawowitością, jest bardziej skuteczna i odpowiedzialna względem obywateli w systemie demokratycznym. Przejrzystość przyczynia się do umacniania zasad demokracji i szacunku dla praw podstawowych określonych w art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej oraz w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej.
[…]
(4)
Celem niniejszego rozporządzenia jest zapewnienie możliwie największego prawa do publicznego dostępu do dokumentów oraz wytyczenie ogólnych zasad i ograniczeń związanych z takim dostępem, zgodnie z art. 255 ust. 2 traktatu WE”.
Artykuł 2 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1049/2001 stanowi:
„1.   Każdy obywatel Unii, każda osoba fizyczna lub prawna zamieszkała lub mająca siedzibę w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji, zgodnie z zasadami, warunkami i ograniczeniami wytyczonymi w niniejszym rozporządzeniu.
[…]
3.   Niniejsze rozporządzenie odnosi się do wszelkich dokumentów przechowywanych przez instytucje, tj. dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nie i pozostających w ich posiadaniu, we wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej”.
Zgodnie z art. 3 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001 „dokument” oznacza „wszelkie treści […] dotyczące kwestii związanych z polityką, działalnością i decyzjami mieszczącymi się w sferze odpowiedzialności tych instytucji”.
Artykuł 4 rozporządzenia nr 1049/2001, dotyczący wyjątków od prawa dostępu, przewiduje:
„[…]
2.   Instytucje odmówią dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszyłoby ochronę:
—
[…]
—
postępowania sądowego lub porady prawnej,
—
celu kontroli, śledztwa czy audytu,
chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny.
[…]
6.   Jeśli wyjątki dotyczą jedynie części tego dokumentu, pozostałe części dokumentu powinny być ujawnione.
7.   Wyjątki podane w ust. 1–3 będą miały zastosowanie wyłącznie w okresie, w którym ochrona ta jest uzasadniona w oparciu o treść dokumentu […]”.
Artykuł 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 przewiduje:
„Wnioski o udzielenie dostępu do dokumentu będą składane w dowolnej formie pisemnej, także w formie elektronicznej, w jednym z języków wymienionych w art. 314 traktatu WE oraz w wystarczająco precyzyjny sposób, by pozwolić instytucji na zidentyfikowanie dokumentu. Wnioskodawca nie jest zobowiązany do podania uzasadnienia wniosku”.
Zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 „w przypadku całkowitej lub częściowej odmowy wnioskodawca może w ciągu 15 dni roboczych od daty otrzymania odpowiedzi od instytucji złożyć wniosek potwierdzający, w którym zwróci się do instytucji o ponowne rozpatrzenie jej decyzji”.
Artykuł 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1049/2001, dotyczący przetwarzania wniosków potwierdzających, stanowi:
„1.   Wniosek potwierdzający zostanie rozpatrzony bezzwłocznie. W ciągu 15 dni roboczych od dnia rejestracji wniosku instytucja udzieli dostępu do żądanego dokumentu i zapewni w tym okresie dostęp, zgodnie z art. 10, lub w pisemnej odpowiedzi poda przyczyny całkowitej lub częściowej odmowy. W przypadku całkowitej lub częściowej odmowy instytucja poinformuje wnioskodawcę o dostępnych dla niego środkach zaradczych, a mianowicie wszczęciu postępowania sądowego wobec instytucji lub złożeniu skargi u Rzecznika Praw Obywatelskich, zgodnie z warunkami ustalonymi, odpowiednio, w art. 230 WE i 195 traktatu WE.
2.   W przypadkach wyjątkowych, na przykład w wypadku wniosku odnoszącego się do bardzo długiego dokumentu lub bardzo dużej liczby dokumentów, limit czasowy podany w ust. 1 może zostać rozszerzony o kolejne 15 dni roboczych, pod warunkiem że wnioskodawca zostanie powiadomiony z wyprzedzeniem i z podaniem dokładnych powodów”.
Okoliczności powstania sporu
Association de la presse internationale ASBL (stowarzyszenie prasy międzynarodowej ASBL, zwane dalej „API”) jest organizacją o celu niezarobkowym, skupiającą zagranicznych dziennikarzy wszystkich kategorii i specjalności, którzy pracują w Belgii. Celem API jest pomoc członkom w przekazywaniu informacji do ich krajów pochodzenia na temat Unii Europejskiej.
Pismem z dnia 1 sierpnia 2003 r. API zwróciło się do Komisji, zgodnie z art. 6 rozporządzenia nr 1049/2001, o udzielenie jej dostępu do wszystkich pism, które skierowała ona do Sądu Pierwszej Instancji lub Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich w ramach postępowań w następujących sprawach:
—
T-209/01 Honeywell przeciwko Komisji i T-210/01 General Electric przeciwko Komisji;
—
T-212/03 MyTravel przeciwko Komisji;
—
T-342/99 Airtours przeciwko Komisji;
—
C-203/03 Komisja przeciwko Austrii;
—
C-466/98 Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu; C-467/98 Komisja przeciwko Danii; C-468/98 Komisja przeciwko Szwecji; C-469/98 Komisja przeciwko Finlandii; C-471/98 Komisja przeciwko Belgii; C-472/98 Komisja przeciwko Luksemburgowi; C-475/98 Komisja przeciwko Austrii i C-476/98 Komisja przeciwko Niemcom (zwane dalej „sprawami dotyczącymi otwartego nieba”);
—
C-224/01 Köbler;
—
C-280/00 Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg.
Pismem z dnia 27 sierpnia 2003 r. Komisja, z jednej strony, poinformowała API, że wniosek dotyczący sprawy T-212/03 MyTravel przeciwko Komisji był przedwczesny i z drugiej strony, zażądała od API sprecyzowania, czy jego wniosek dotyczy tylko pism procesowych czy również załączników do nich. W tym samym piśmie Komisja wskazała API, że w świetle zasadniczych pytań podniesionych w jego wniosku o udostępnienie dokumentów termin przewidziany na udzielenie odpowiedzi na te pytania powinien zostać przedłużony o 15 dni roboczych. W piśmie z dnia 29 sierpnia 2003 r. API sprecyzowało, że jego wniosek dotyczy wyłącznie pism procesowych Komisji, bez załączników do nich.
Pismami z dnia 17 września 2003 r. Komisja udzieliła dostępu do dokumentów dotyczących spraw C-224/01 i C-280/00. Z drugiej strony, odmówiono dostępu do dokumentów odnoszących się do spraw T-209/01, T-210/01, T-342/99 i C-203/03 oraz do spraw dotyczących „otwartego nieba”.
W piśmie z dnia 6 października 2003 r. API przedstawiło, zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001, wniosek potwierdzający, dotyczący dokumentów, których udostępniania odmówiła Komisja. W odpowiedzi na to pytanie i po przedłużeniu terminu pismem z dnia 28 października 2003 r. Komisja podjęła decyzję z dnia 20 listopada 2003 r. potwierdzającą odmowę udzielenia dostępu do omawianych dokumentów (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”).
Po pierwsze, jeśli chodzi o odmowę udzielenia dostępu do pism procesowych przedstawionych przez Komisję w ramach spraw T-209/01 Honeywell przeciwko Komisji i T-210/01 General Electric przeciwko Komisji, Komisja potwierdziła w zaskarżonej decyzji, że ponieważ sprawy te są jeszcze w toku, ujawnienie pism procesowych naruszyłoby pozycję Komisji jako strony pozwanej w tych postępowaniach. Dodała ona, że jak przypomniał sąd wspólnotowy (wyrok Sądu z dnia 17 czerwca 1998 r. w sprawie
T-174/95 Svenska Journalisteförbundet przeciwko Radzie, Rec. str. II-2289
), na mocy ogólnej zasady prawidłowego sprawowania wymiaru sprawiedliwości strony mają prawo do obrony swoich interesów niezależnie od wszelkich wpływów zewnętrznych, w szczególności ze strony opinii publicznej. Ponieważ dokumenty, o których udostępnienie wniosła strona skarżąca, zostały sporządzone wyłącznie do celów obu rozpatrywanych postępowań, uznała ona, że są one objęte wyjątkiem dotyczącym ochrony postępowań sądowych (wyrok Sądu z dnia 7 grudnia 1999 r. w sprawie
T-92/98 Interporc przeciwko Komisji, Rec. str. II-3521
, zwany dalej „wyrokiem w sprawie Interporc II”). Ponadto Komisja stwierdziła, że nie można wskazywać na okoliczność ujawnienia uwag, które przedstawiła w ramach sprawy C-224/01 Köbler, jako na precedens, mając na uwadze fakt, że postępowanie zostało zamknięte, chociaż sprawa była jeszcze w toku, i że chodzi o sprawę prejudycjalną, której nie można porównać z bezpośrednimi skargami. Ponadto podkreśliła ona, że sam fakt udostępnienia tych uwag pokazuje, że wniosek API został rozpatrzony dokument po dokumencie.
Po drugie, jeśli chodzi o odmowę udostępnienia dokumentów dotyczących sprawy
T-342/99 Airtours przeciwko Komisji, Komisja wskazała, że po wyroku Sądu z dnia 6 czerwca 2002 r., Rec. str. II-2585
, który zamknął tę sprawę, wniesiono przeciw Komisji sprawę o odszkodowanie i wypłacenie odsetek (sprawa T-212/03 MyTravel przeciwko Komisji), w ramach której mogłyby zostać przedyskutowane argumenty przedstawione przez Komisję w sprawie T-342/99 w celu uzasadnienia jej decyzji. Komisja uznała, że istnieje ścisły związek między obiema sprawami i że ujawnienie pism procesowych, czego żąda strona skarżąca, przyniosłoby uszczerbek postępowaniu dotyczącemu toczącej się sprawy.
Po trzecie, jeśli chodzi o odmowę udzielenia dostępu do dokumentów dotyczących sprawy C-203/03 Komisja przeciwko Austrii, Komisja stwierdziła, że sprawa jest w toku i że ujawnienie jej pism procesowych naruszyłoby jej pozycję przed Trybunałem oraz wobec władz austriackich. Wobec powyższego uważa ona, że takie samo uzasadnienie jak przyjęte w celu odmowy dostępu do pism procesowych dotyczących sprawy T-209/01 Honeywell przeciwko Komisji i T-210/01 General Electric przeciwko Komisji ma zastosowanie do tej sprawy. Komisja dodała, że powinna odmówić odstępu do każdego dokumentu dotyczącego skargi o stwierdzenie uchybienia, w przypadku gdy ujawnienie przyniosłoby uszczerbek ochronie celu prowadzenia śledztwa, który, jak orzekł Sąd w wyroku z dnia 11 grudnia 2001 r. w sprawie
T-191/99 Petrie i in. przeciwko Komisji, Rec. str. II-3677
, polega na osiągnięciu polubownego rozwiązania sporu między Komisją a danym państwem członkowskim. Wskazała ona, że chociaż wyrok ten dotyczył odmowy udzielenia dostępu do pism wzywających do usunięcia uchybienia i uzasadnionej opinii, Sąd Pierwszej Instancji nie uznał, że odmowa udzielenia dostępu, aby chronić cel polegający na polubownym rozwiązaniu sporu, jest ograniczona do tych kategorii dokumentów. Uzasadnienie takiej odmowy miało również zastosowanie do pism procesowych przedstawionych Trybunałowi, ponieważ argumenty użyte w celu potwierdzenia uchybień są takie same.
Po czwarte, jeśli chodzi o odmowę udzielenia dostępu do pism procesowych odnoszących się do spraw dotyczących „otwartego nieba”, Komisja wskazała, że chociaż postępowania o stwierdzenie uchybienia w tych sprawach zostały zamknięte wyrokami Trybunału z dnia 5 listopada 2002 r., to zainteresowane państwa członkowskie nie wypełniły jeszcze postanowień wyroków, jako że w dalszym ciągu toczyły się negocjacje mające na celu doprowadzenie przez te państwa do położenia kresu naruszeniu stwierdzonemu przez Trybunał. Z tego względu uznała ona, że ujawnienie pism procesowych przedstawionych przez Komisję przyniosłoby uszczerbek ochronie celu śledztwa w sprawie tych uchybień.
Po piąte, po przypomnieniu, że art. 4 ust. 2 in fine rozporządzenia nr 1049/2001 stanowi, że odmawia się dostępu do dokumentu, „chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny”, Komisja zauważyła w zaskarżonej decyzji, że API nie przedstawiło argumentów potwierdzających, że interes publiczny, jaki istniałby w ujawnieniu rozpatrywanych dokumentów, przeważa nad interesem publicznym w zapewnieniu odpowiedniej ochrony toczących się postępowań sądowych i śledztw w sprawie skarg o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom. Dodała ona, że interes publiczny jest zapewniony najlepiej, jeżeli zagwarantowany jest prawidłowy przebieg postępowań wszczętych przed sądem wspólnotowym i jeżeli chronione są jego uprawnienia do prowadzenia śledztwa.
Wreszcie, po szóste, Komisja potwierdziła, że nie jest możliwe udzielenie zgody na częściowy dostęp do żądanych dokumentów, ponieważ ich strony są ściśle ze sobą powiązane i obejmują je wspomniane wyżej wyjątki.
Przebieg postępowania i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 2 lutego 2004 r. strona skarżąca wniosła skargę będącą przedmiotem niniejszego postępowania.
W dniu 9 listopada 2006 r., po wysłuchaniu stron, Sąd Pierwszej Instancji postanowił skierować niniejszą sprawę do rozpatrzenia przez wielką izbę Sądu.
Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (wielka izba) podjął decyzję o otwarciu procedury ustnej.
Na rozprawie w dniu 28 lutego 2007 r. wysłuchano strony w zakresie ich wystąpień ustnych oraz odpowiedzi na pytania zadane ustnie przez Sąd.
Strona skarżąca wnosi do Sądu Pierwszej Instancji o:
—
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
—
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Sądu Pierwszej Instancji o:
—
oddalenie skargi jako bezzasadnej;
—
obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
Na poparcie swojej skargi strona skarżąca podnosi jeden zarzut oparty na naruszeniu art. 2 i art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001. Zarzut ten dzieli się w istocie na dwie części. Pierwsza część dotyczy odmowy udzielenia dostępu do dokumentów na podstawie wyjątku odnoszącego się do ochrony postępowań sądowych, przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001. Druga część dotyczy odmowy udzielenia dostępu do dokumentów na podstawie wyjątku odnoszącego się do ochrony celów działalności dochodzeniowej, przewidzianej w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
W przedmiocie odmowy udzielenia dostępu do dokumentów na podstawie wyjątku odnoszącego się do ochrony postępowań sądowych, przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001
Argumenty stron
Po pierwsze, strona skarżąca, po stwierdzeniu, że jej wniosek o dostęp należy do zakresu stosowania art. 2 rozporządzenia nr 1049/2001, który ustanawia zasadę jak najszerszego, możliwego dostępu do dokumentów instytucji, podnosi, że wyjątek odnoszący się do ochrony postępowań sądowych nie może uzasadniać ogólnego wyłączenia pism procesowych Komisji z zasady wolnego dostępu do dokumentów.
W tej kwestii utrzymuje ona, po pierwsze, że wyjątek ten, zgodnie z którym nie można odmówić udzielenia dostępu do dokumentu tylko wówczas, jeśli jego ujawnienie „naruszałoby” postępowania sądowe, należy interpretować w sposób ścisły. Z porównania rozporządzenia nr 1049/2001 z wcześniejszymi uregulowaniami, a mianowicie decyzją Komisji 94/90/EWWiS, WE, Euratom z dnia 8 lutego 1994 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Komisji (
Dz.U. L 46, str. 58
), która w sposób formalny przyjęła kodeks postępowania dotyczący publicznego dostępu do dokumentów Rady i Komisji (
Dz.U. L 340, str. 41
, zwany dalej „kodeksem postępowania z 1993 r.”), zatwierdzony przez Radę i Komisję w dniu 6 grudnia 1993 r., jasno wynika, że prawodawca wspólnotowy świadomie wybrał ograniczenie zakresu wyjątku odnoszącego się do postępowań sądowych. W istocie, chociaż kodeks postępowania z 1993 r. przewidział, że można odmówić udzielenia dostępu do każdego dokumentu, którego ujawnienie „mogłoby naruszać” ochronę postępowań sądowych, to rozporządzenie nr 1049/2001 odnosi się do dokumentów, których ujawnienie „naruszałoby” takie postępowania. Ponadto, w przeciwieństwie do rozporządzenia nr 1049/2001, kodeks postępowania z 1993 r. nie przewidział możliwości, że nadrzędny interes publiczny może mieć pierwszeństwo nad interesem związanym z ochroną postępowań sądowych.
Ograniczony cel wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001 potwierdza też motyw jedenasty tego rozporządzenia, który w wyraźny sposób odnosi się do zasady, zgodnie z którą wszystkie dokumenty instytucji powinny być publicznie dostępne, jak również potwierdza go uzasadnienie przyczyn propozycji rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji [COM (2000)30, wersja ostateczna — COD 200/0032, sekcja 5], w którym wskazano, że wyjątki mają zastosowanie tylko w celu ochrony szczególnych jasno określonych interesów. Ogólna odmowa udzielania dostępu do każdej kategorii dokumentów jest zatem możliwa tylko, jeśli zainteresowana instytucja jest w stanie wykazać, w odniesieniu do każdego żądanego dokumentu, że jego ujawnienie mogłoby naruszyć ochronę jednego ze szczególnych interesów wymienionych w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 w sposób tak poważny, że publiczny interes, który wiąże się z jego ujawnieniem, nigdy by nie przeważył.
Po drugie, strona skarżąca twierdzi, że ujawnienie pism procesowych przedstawionych przez Komisję przed sądami wspólnotowymi w żaden sposób nie naruszy ochrony postępowań sądowych, ponieważ takie ujawnienie nie doprowadziłoby ani do korzystania przez społeczeństwo z nienależnego wpływu, ani nie spowodowałoby naruszenia spokoju rozpraw przed sądem wspólnotowym w sposób szkodliwy dla prowadzenia postępowania sądowego. W każdym razie uzasadnienie tak ogólne, jak przedstawione w zaskarżonej decyzji, nie spełnia kryterium poważnego i konkretnego naruszenia, czego wymaga art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001.
Strona skarżąca dodaje, że publiczne zainteresowanie pracami sądów nad ważnymi problemami polityki publicznej jest zdrowe i naturalne w każdym systemie opartym na regułach państwa prawa i same sądy wspólnotowe wspierają to zjawisko publicznie poprzez udostępnianie coraz większej ilości informacji dotyczących toczących się postępowań za pośrednictwem swojej strony internetowej i swoich służb prasowych. Co więcej, rozprawy są jawne, a sprawozdania na rozprawy są publicznie dostępne od dnia, w którym ma miejsce rozprawa.
Trudno byłoby zatem zrozumieć, w jaki sposób ujawnienie pism Komisji mogłoby poważnie zaszkodzić właściwemu przebiegowi postępowań sądowych, których pisma te dotyczą. Z drugiej strony, skutek publicznego ich udostępnienia mógłby być pozytywny, ponieważ doskonała publiczna informacja potwierdzałaby bezstronność sądów wspólnotowych, co wzmocniłoby publiczne uznanie ich decyzji. Strona skarżąca wskazuje ponadto, że sądy kilku państw członkowskich oraz Europejski Trybunał Praw Człowieka udostępniają publicznie dokumenty dotyczące postępowań sądowych, w szczególności w sprawach, w których stronami są jednostki państwowe, chociaż jednocześnie sądy te przewidują wyjątki od zasady przejrzystości, na przykład w celu ochrony tajemnicy handlowej i poszanowania prywatności. Żaden z tych sądów nie uważa, że zasada przejrzystości mogłaby zaszkodzić skuteczności postępowania sądowego i prawidłowemu sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości.
Po trzecie, strona skarżąca utrzymuje, że ujawnienie pism procesowych przedstawionych przez Komisję przed sądami wspólnotowymi leży w interesie publicznym, w ten sposób, że pozwala na rozpowszechnianie stanowiska Komisji na temat podstawowych kwestii wykładni traktatu i wspólnotowego prawa wtórnego. W dziedzinie konkurencji, na przykład, rozpowszechnianie takich informacji jest szczególnie korzystne w świetle opinii, o których wydanie występują do Komisji sądy krajowe na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 WE i 82 WE (
Dz.U. 2003, L 1, str. 1
). Strona skarżąca dodaje, że chociaż rozprawy przed sądami wspólnotowymi są jawne i streszczenie argumentacji stron jest dostępne w dniu rozprawy, obraz rozpatrywanych spraw jest niepełny, co uniemożliwia dziennikarzom podanie dokładnej i wyczerpującej informacji. Jedynym sposobem zapewnienia właściwej przejrzystości jest zatem ujawnienie dokumentów przedstawionych przez Komisję.
Po czwarte, strona skarżąca twierdzi, że Komisja nie może opierać swojej odmowy na istniejącym w tej dziedzinie orzecznictwie, ponieważ przywołane w pkt 15 powyżej wyroki w sprawie Svenska Journalistförbundet przeciwko Radzie i w sprawie Interporc II, odnoszą się do kodeksu postępowania z 1993 r., podczas gdy rozporządzenie nr 1049/2001 należy interpretować w sposób bardziej ścisły. Co więcej, przywołany w pkt 15 powyżej wyrok w sprawie Svenska Journalistförbundet przeciwko Radzie dotyczy szczególnej sytuacji, w której dane stowarzyszenie opublikowało w internecie wersję odpowiedzi Rady na skargę z komentarzem i wezwało opinię publiczną do nadsyłania własnych komentarzy bezpośrednio do pracowników Rady, których numery telefonów i faksów zostały podane, podczas gdy API, która nie jest stroną w żadnym z omawianych postępowań, nie przewidziała tego rodzaju działań. Podobnie przywołany w pkt 15 powyżej wyrok w sprawie Interporc II pozostaje bez znaczenia w tym zakresie, ponieważ twierdzenie Sądu zawarte w pkt 40 tego wyroku, zgodnie z którym ochrona interesu publicznego nie stoi na przeszkodzie ujawnieniu treści dokumentów sporządzonych przez Komisję tylko dla celów konkretnego postępowania sądowego, stanowi proste obiter dictum, ponieważ pytanie postawione w sprawie, w której zapadł ten wyrok, dotyczyło tego, czy można odmówić udzielenia dostępu do dokumentów sporządzonych w ramach postępowania administracyjnego ze względu na fakt, że są one związane z konkretnym postępowaniem sądowym. Ponadto Sąd orzekł, że celem przedmiotowego wyjątku było „zapewnienie, z jednej strony, ochrony pracy wykonanej w Komisji i z drugiej strony, poufności i ochrony tajemnicy zawodowej adwokata (ww. w pkt 15 wyrok w sprawie Interporc II, pkt 41).
Taka interpretacja wyjątku odnoszącego się do postępowań sądowych nie stanowi przeszkody dla publicznego dostępu do pism procesowych Komisji, ponieważ pisma te nie są traktowane jako dokumenty wewnętrzne i poufne, ale odwrotnie, są przekazywane sądom i stronom przeciwnym w odnośnych sprawach. Strona skarżąca dodaje w tej kwestii, że ocena zawarta w pkt 40 przywołanego w pkt 15 powyżej wyroku w sprawie Interporc II została następnie potwierdzona, kiedy Trybunał orzekł w wyroku z dnia 19 marca 1998 r. w sprawie
T-83/96 van der Wal przeciwko Komisji, Rec. str. II-545
, pkt 50, że Sąd popełnił błąd prawny, interpretując wspomniany wyjątek jako zobowiązujący Komisję do odmowy udzielenia dostępu do dokumentów, które sporządziła tylko dla celów postępowania sądowego (wyrok Trybunału z dnia 11 stycznia 2000 r. w sprawach połączonych
C-174/98 P i C-189/98 P Niderlandy i van der Wal przeciwko Komisji, Rec. str. I-1
, pkt 30).
Zdaniem strony skarżącej wynika z tego, że właściwe orzecznictwo wspólnotowe nie może być interpretowane w sposób, w jaki chce tego Komisja, i że art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001 nie uzasadnia ogólnego wyłączenia pism procesowych instytucji z wolnego dostępu do dokumentów wspólnotowych.
Po drugie, strona skarżąca kwestionuje zaskarżoną decyzję, ponieważ Komisja odmówiła ujawnienia pism procesowych w oparciu o wyjątek odnoszący się do ochrony postępowań sądowych ze względu na fakt, iż sprawa do której odnoszą się te pisma lub sprawa powiązana są w toku.
W tej kwestii strona skarżąca zauważa, że tak ścisłe ograniczenie przedmiotowego wyjątku nie znajduje uzasadnienia, ponieważ dotyczy poważnego naruszenia zasady swobodnego dostępu do dokumentów, konkretnie w sytuacjach, gdzie w przypadku braku wyroku lub sprawozdania na rozprawę interes publiczny związany z ujawnieniem pism procesowych jest najważniejszy. Odmowa udzielenia dostępu jest tym bardziej niezrozumiała, jeżeli żądane dokumenty dotyczą już zamkniętego postępowania, jak to ma miejsce w przypadku odmowy w sprawie T-342/99 Airtours przeciwko Komisji, ale związanego z innym toczącym się postępowaniem. Komisja nie wyjaśniła w istocie, w jaki sposób ujawnienie pism procesowych dotyczących zamkniętej sprawy mogłoby przynieść uszczerbek toczącemu się postępowaniu, chociaż strona skarżąca w obu sprawach jest ta sama, a zatem już zna argumenty przedstawione przez Komisję w jej pismach procesowych odnoszących się do pierwszej sprawy.
Komisja zauważa przede wszystkim, że w przeciwieństwie do tego, co twierdzi strona skarżąca, nie było „ogólnej odmowy” rozpatrzenia jej wniosku ani odmowy ujawnienia całej kategorii dokumentów. Komisja dopuszcza, że jej pisma procesowe przed sądami wspólnotowymi nie są, jako takie, zwolnione z ujawnienia, ponieważ wyjątki od ogólnej zasady dostępu do dokumentów muszą być interpretowane ściśle. Jednakże twierdzi ona, że w przypadku gdy stosuje się wyjątek, to musi być on przestrzegany, tak że w przypadku gdy ujawnienie dokumentu „naruszałoby” ochronę postępowań sądowych lub śledztwa — nie musi go ujawniać. Komisja dodaje, że użycie trybu warunkowego (naruszałoby), które daje margines oceny, oznacza, że może wystąpić skutek ujemny, ale nie jest całkowicie pewne, że taki skutek nastąpi.
Co do wyjątku odnoszącego się do ochrony postępowań sądowych Komisja wskazuje, po pierwsze, że każdy krajowy i międzynarodowy system sądowy ustanawia swoją własną linię postępowania w stosunku do sposobu postępowania z pismami procesowymi przedstawionymi sądowi. Jak strona skarżąca sama zauważyła, sądy wspólnotowe zapewniają bardzo wysoki poziom przejrzystości, ponieważ, oprócz tego, że każda sprawa jest przedmiotem komunikatu w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
, zawierającego streszczenie zarzutów i głównych argumentów podanych w skardze, rozprawa jest jawna, a argumenty stron są przedmiotem podsumowania w sprawozdaniu na rozprawę oraz są przedstawiane i analizowane w opinii rzecznika generalnego i w wyroku.
Komisja uważa, że ochrona postępowań sądowych zobowiązuje ją do uwzględnienia linii postępowania, zgodnie z którą działa w tej kwestii każdy sąd. Ani Trybunał, ani Sąd Pierwszej Instancji nie publikują przedstawionych im pism procesowych i jeśli chodzi o Sąd, to dostęp osób trzecich do akt sprawy jest przedmiotem ścisłej kontroli, zgodnie z art. 5 ust. 3 akapit trzeci instrukcji dla sekretarza Sądu Pierwszej Instancji, przyjętych w dniu 3 marca 1994 r. (
Dz.U. L 78, str. 32
), ostatnio zmienionych w dniu 5 czerwca 2002 r. (
Dz.U. L 160, str. 1
), zgodnie z którym „strona trzecia, prywatna lub publiczna, nie może mieć dostępu do akt sprawy lub dokumentów proceduralnych bez wyraźnego zezwolenia prezesa, po wysłuchaniu stron” i „to zezwolenie może być udzielone tylko na pisemny wniosek, któremu musi towarzyszyć szczegółowe wyjaśnienie uzasadnionego interesu, jaki strona trzecia miałaby w dostępie do akt”. Co więcej, rozporządzenie nr 1049/2001 nie określa sposobu, w jaki sądy mają prowadzić toczące się przed nimi postępowania. W tej kwestii Trybunał zauważył, że nie istnieje ogólna zasada dotycząca poufności dokumentów procesowych lub tego, czy strony postępowania mogą udostępniać je stronom trzecim, zaznaczając, że szczególne względy występują, gdy „ujawnienie dokumentu mogłoby naruszyć prawidłowe sprawowanie wymiaru sprawiedliwości” (postanowienie Trybunału z dnia 3 kwietnia 2000 r. w sprawie
C-376/98 Niemcy przeciwko Radzie i Parlamentowi, Rec. str. I-2247
, pkt 10).
Sąd Pierwszej Instancji potwierdził i stosował w odniesieniu do dokumentów procesowych ogólną zasadę prawidłowego sprawowania wymiaru sprawiedliwości, na mocy której strony mają prawo bronić swoich interesów bez jakiegokolwiek wpływu z zewnątrz, w szczególności ze strony opinii publicznej (przywołany w pkt 15 powyżej wyrok w sprawie Svenska Journalistförbundet przeciwko Radzie, pkt 136). Faktu, że toczące się sprawy są publicznie znane, nie należy mylić z kwestią prawa stron do nieprzedstawiania do wiadomości publicznej ich pisemnych argumentów.
Zdaniem Komisji interes publiczny nie wymaga ujawnienia wszystkich dokumentów procesowych — co mogłoby okazać się nawet szkodliwe — ponieważ dialog na piśmie pomiędzy stronami mógłby przekształcić się w debatę publiczną, a przy tej okazji mógłby być wywierany nacisk na pracowników zajmujących się sprawą, zaś słuszność niektórych argumentów mogłaby być wystawiona na inne naciski z zewnątrz. Konieczność ochrony spokoju rozprawy przeważa zatem nad potrzebą dostatecznego przygotowania się przez dziennikarzy do rozprawy. Systematyczne ujawnianie mogłoby ponadto stworzyć szkodliwy brak równowagi między instytucjami a wszystkimi lub niektórymi uczestnikami postępowania, którzy nie musieliby udzielać dostępu do swoich pism procesowych na takich samych warunkach jak warunki, które mają zastosowanie do instytucji.
Komisja wyjaśnia, po drugie, że gdy wpływa do niej wniosek o udzielenie dostępu w rozumieniu rozporządzenia nr 1049/2001, bada ona najpierw, czy postępowanie, do którego odnosi się żądany dokument, doszło do etapu rozprawy, a następnie czy, uwzględniając powyższe, ochrona postępowań sądowych wymaga udzielenia odmowy dostępu do tego dokumentu. Na tej podstawie Komisja odmówiła ujawnienia swoich pism procesowych w sprawach T-210/01 General Electric przeciwko Komisji i T-209/01 Honeywell przeciwko Komisji, które toczyły się przed Sądem Pierwszej Instancji.
Mogą również istnieć powody wymagające odmowy dostępu do dokumentu po rozprawie lub ogłoszeniu wyroku, jeżeli zaistnieje konieczność ochrony treści argumentacji na piśmie, identycznej z argumentacją przedstawioną w sprawie powiązanej, która jest jeszcze w toku. Taki powód był podstawą odmowy udzielenia dostępu do pism procesowych odnoszących się do sprawy T-342/99 Airtours przeciwko Komisji, która została już zamknięta wyrokiem Sądu Pierwszej Instancji, ponieważ ta sama strona skarżąca wniosła następnie skargę o odszkodowanie (sprawa T-212/03 MyTravel przeciwko Komisji), która jest w toku. Związek między obiema sprawami polega na tym, że niektóre argumenty przedstawione w ramach skargi o stwierdzenie nieważności mogą być również przedmiotem dyskusji w ramach skargi o odszkodowanie.
Jeśli chodzi o równowagę istniejących interesów, Komisja twierdzi, że w stosunku do żadnej kategorii dokumentów nie można nigdy zakładać istnienia nadrzędnego interesu publicznego stanowiącego uzasadnienie dla ujawnienia żądanych dokumentów, ale musi być ono zawsze potwierdzane w każdym konkretnym przypadku z uwzględnieniem innych istniejących interesów. Nadrzędny interes publiczny, pojęcie które nie jest zdefiniowane w rozporządzeniu nr 1049/2001, może być uwzględniany tylko w przypadku stwierdzenia, że stosowany jest jeden z wyjątków.
Co więcej, zdaniem Komisji, jeśli wyjątek nadrzędnego interesu społecznego, który stanowi wyjątek od wyjątku, byłby systematycznie stosowany w celu uzasadnienia ujawnienia pism na jakimkolwiek etapie postępowania, wynikałoby z tego, że wyjątek odnoszący się do postępowań sądowych jest pozbawiony jakiejkolwiek skuteczności. Położenie na szali istniejących interesów powinno również uwzględniać fakt, że informacje dotyczące sprawy zostały już podane do publicznej wiadomości, najpierw na etapie wniesienia skargi (publikacja w Dzienniku Urzędowym głównych zarzutów strony skarżącej), a następnie w sprawozdaniu na rozprawę. Jeśli chodzi o dokumenty żądane przez stronę skarżącą w niniejszej sprawie, Komisja uznała, że najlepszym sposobem zadośćuczynienia interesowi publicznemu jest ochrona prawidłowego przebiegu rozpatrywanych postępowań sądowych.
Okoliczność, że strona skarżąca nie jest stroną żadnego z postępowań, których dotyczą dokumenty, których ujawnienia zażądała, i ani ona, ani jej członkowie nie mieli zamiaru wywierać nacisku na Komisję w żaden sposób, nie pozbawia znaczenia przywołanego w pkt 15 powyżej wyroku w sprawie Svenska Journalistförbundet przeciwko Radzie. W pkt 138 tego wyroku Sąd uznał w istocie, że cel ujawnienia dokumentów procesowych w tej sprawie był niewłaściwy. Komisja stwierdza dodatkowo, że ujawnienie dokumentu potwierdza, że może on być bez ograniczeń rozpowszechniany, co oznacza, że podjęte przez stronę skarżącą zobowiązanie niewywierania nacisku, nie daje gwarancji, że inni przedstawiciele opinii publicznej zachowają się w ten sam sposób.
Ponadto Komisja twierdzi, że w przywołanym w pkt 15 powyżej wyroku w sprawie Interporc II (pkt 40 i 41) Sąd wyjaśnił, że kategoria dokumentów, do których stosuje się wyjątek odnoszący się do postępowań sądowych, dotyczy wszystkich dokumentów sporządzonych przez Komisję tylko dla celów konkretnego postępowania sądowego. Przywołany w pkt 15 powyżej wyrok w sprawie Interporc II określił zatem zakres stosowania wyjątku odnoszącego się do postępowań sądowych, nie wyłączając jednakże tych dokumentów jako kategorii z prawa do publicznego dostępu, a przywołany w pkt 36 powyżej wyrok w sprawie Niderlandy i van der Wal przeciwko Komisji (pkt 27–30) potwierdził, że nie istnieje ogólne wyłączenie tych dokumentów zobowiązujące Komisję do ich nieujawniania. W związku z tym wyrok w sprawie Interporc II pozostaje prawnie wiążący i został prawidłowo zastosowany przez Komisję w niniejszej sprawie, ponieważ, będąc daleką od zastosowania ogólnej odmowy, zbadała ona każdy dokument oddzielnie.
Ocena Sądu
— Uwagi wstępne
Należy przypomnieć, po pierwsze, że celem art. 1 rozporządzenia nr 1049/2001, w szczególności w świetle motywu czwartego tego rozporządzenia, jest zapewnienie najszerszej skuteczności prawu publicznego dostępu do dokumentów znajdujących się w posiadaniu instytucji (wyrok Trybunału z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie
C-266/05 P Sison przeciwko Radzie, Zb.Orz. str. I-1233
, pkt 61).
Jednakże z rozporządzenia tego wynika również, w szczególności z motywu 11, z art. 1 lit. a) i art. 4, który przewiduje w tej kwestii wyjątki, że prawo dostępu do dokumentów podlega co najmniej pewnym ograniczeniom opartym o względy interesu publicznego lub prywatnego (przywołany w pkt 51 powyżej wyrok w sprawie Sison przeciwko Radzie, pkt 62).
Wyjątki te, jako wprowadzające odstępstwo od zasady możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów, powinny podlegać ścisłej wykładni i stosowaniu (przywołany w pkt 51 powyżej wyrok w sprawie Sison przeciwko Radzie, pkt 63; wyrok Sądu z dnia 6 lipca 2006 r. w sprawach połączonych
T-391/03 i T-70/94 Franchet i Byk przeciwko Komisji, Zb.Orz str. II-2023
, pkt 84; zob. ponadto, podobnie, w przedmiocie kodeksu postępowania z 1993 r. wyroki Trybunału: przywołany w pkt 36 powyżej w sprawie Niderlandy i van der Wal przeciwko Komisji, pkt 27 i z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie
C-353/99 P Rada przeciwko Hautali, Rec. str. I-9565
, pkt 25; wyroki Sądu: z dnia 14 października 1999 r. w sprawie
T-309/97 Bavarian Lager przeciwko Komisji, Rec. str. II-3217
, pkt 39 i przywołany w pkt 17 powyżej wyrok w sprawie Petrie i in. przeciwko Komisji, pkt 66).
Należy również przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem analiza wymagana w celu rozpatrzenia wniosku o udzielenie dostępu do dokumentów musi być konkretna. W istocie, z jednej strony, sama okoliczność, iż dokument dotyczy interesu chronionego przez jeden z wyjątków, nie jest wystarczająca dla uzasadnienia stosowania danego wyjątku (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 26 kwietna 2005 r. w sprawach połączonych
T-110/03, T-150/03 i T-405/03 Sison przeciwko Radzie, Zb.Orz. str. II-1429
, pkt 75 i przywołany w pkt 53 powyżej wyrok w sprawie Franchet i Byk przeciwko Komisji, pkt 105). Stosowanie takiego wyjątku może, co do zasady, być uzasadnione jedynie w przypadku, gdy instytucja uprzednio ustaliła, po pierwsze, czy udzielenie dostępu do dokumentu stanowiłoby rzeczywiste i konkretne zagrożenie dla chronionego interesu oraz, po drugie, w przypadkach, o których mowa w art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1049/2001, czy nie istnieje żaden przeważający interes publiczny uzasadniający ujawnienie danego dokumentu. Z drugiej strony, ryzyko naruszenia interesu chronionego winno być rzeczywiście przewidywalne a nie czysto hipotetyczne. Dlatego analiza, jaką winna przeprowadzić instytucja celem stosowania wyjątku, musi być przeprowadzona konkretnie dla danego dokumentu, i musi wynikać z uzasadnienia decyzji (wyroki Sądu: z dnia 13 kwietnia 2005 r. w sprawie
T-2/03 Verein für Konsumenteninformation przeciwko Komisji, Zb.Orz. str. II-1121
, pkt 69, zwany dalej „wyrokiem w sprawie VKI”, I przywołany w pkt 53 powyżej wyrok w sprawie Franchet i Byk przeciwko Komisji, pkt 115).
Co więcej, taka konkretna analiza musi zostać przeprowadzona dla każdego dokumentu objętego wnioskiem. W istocie z rozporządzenia nr 1049/2001 wynika, że wszystkie wyjątki wymienione w art. 4 ust. 1 i 3 zostały ustanowione jako mające zastosowanie „do dokumentu” (wyroki: przywołany w pkt 54 powyżej w sprawie VKI, pkt 70 i przywołany w pkt 53 powyżej w sprawie Franchet i Byk przeciwko Komisji, pkt 116). Ponadto, co do stosowania rationae temporis tych samych wyjątków, art. 4 ust. 7 tego rozporządzenia przewiduje, że będą miały one zastosowanie wyłącznie przez okres, przez który ochrona jest uzasadniona w oparciu „o treść dokumentu”.
Wynika z tego, że niezbędne jest, tak czy inaczej, dokonanie analizy konkretnej i indywidualnej, albowiem nawet gdyby było oczywiste, że wniosek o udzielenie dostępu dotyczy dokumentów objętych wyjątkiem, dopiero tego typu analiza pozwala instytucji na ocenienie możliwości udzielenia wnioskodawcy dostępu częściowego zgodnie z art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001, (wyroki: przywołany w pkt 54 powyżej w sprawie VKI, pkt 73 i przywołany w pkt 53 powyżej w sprawie Franchet i Byk przeciwko Komisji, pkt 117). W ramach stosowania tego rozporządzenia Sąd odrzucił już zresztą jako niewystarczającą ocenę dokumentów dokonaną według kategorii, zamiast pod kątem konkretnych informacji zawartych w tych dokumentach, albowiem analiza, której oczekuje się od instytucji, powinna pozwolić na konkretną ocenę, czy powołany wyjątek rzeczywiście odnosi się do całości informacji zawartych w rozpatrywanych dokumentach (przywołany w pkt 54 powyżej wyrok w sprawie VKI, pkt 74 i 76; co do stosowania kodeksu postępowania z 1993 r. zob. podobnie wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 12 października 2000 r. w sprawie
T-123/99 JT’s Corporation przeciwko Komisji, Rec. str. II-3269
, pkt 46–48).
Spoczywający na instytucji obowiązek przeprowadzania konkretnej i indywidualnej oceny treści dokumentów określonych we wniosku o udzielenie dostępu jest kwestią zasad (przywołany w pkt 54 powyżej wyrok w sprawie VKI, pkt 74 i 75), które stosuje się do wszystkich wyjątków wymienionych w art. 4 ust. 1–3 rozporządzenia nr 1049/2001, niezależnie od dziedziny jakiej dotyczą żądane dokumenty. Ponieważ rozporządzenie to nie zawiera żadnego konkretnego przepisu dotyczącego ochrony postępowań sądowych, wspomniana kwestia zasad ma również zastosowanie do omawianego wyjątku.
Zasada ta nie oznacza jednak, że przeprowadzenie tego typu analizy jest wymagane w każdych okolicznościach. W istocie, ponieważ konkretna i indywidualna analiza, której co do zasady powinna dokonać instytucja w odpowiedzi na wniosek o udzielenie dostępu, złożony na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001, ma na celu umożliwienie danej instytucji zarówno oceny, w jakim zakresie znajduje zastosowanie wyjątek od prawa dostępu, jak i oceny możliwości udzielenia dostępu częściowego, tego typu analiza może nie być konieczna, gdy ze względu na szczególne okoliczności danej sprawy jest oczywiste, że należy udzielić bądź odmówić dostępu. Z taką sytuacją możemy mieć do czynienia w szczególności, gdy pewne dokumenty są albo ewidentnie objęte w całości wyjątkiem od prawa dostępu, albo, przeciwnie, ewidentnie dostępne w całości, albo też stanowiły już uprzednio przedmiot konkretnej i indywidualnej oceny Komisji dokonanej w podobnych okolicznościach (przywołany w pkt 54 powyżej wyrok w sprawie VKI, pkt 75).
Po drugie, jeśli chodzi o wyjątek dotyczący ochrony postępowań sądowych, należy przypomnieć, po pierwsze, że z szerokiej definicji pojęcia „dokument”, zawartej w art. 3 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001 oraz z brzmienia i samego faktu istnienia wyjątku odnoszącego się do ochrony postępowań sądowych wynika, że prawodawca wspólnotowy nie chciał wyłączać spornej działalności instytucji z prawa obywateli do dostępu, ale przewidział w tej kwestii, że instytucje odmawiają ujawnienia dokumentów odnoszących się do postępowania sądowego w przypadkach, gdy takie ujawnienie narusza postępowanie, którego dokumenty te dotyczą.
Po drugie, Sąd Pierwszej Instancji miał już okazję uznać, że pojęcie „postępowań sądowych”, którego wykładni dokonano w ramach kodeksu postępowania z 1993 r. i zgodnie z nią obejmuje ono złożone pisma procesowe lub akta, dokumenty wewnętrzne dotyczące śledztwa w toczącej się sprawie i korespondencję odnoszącą się do sprawy między zainteresowaną dyrekcją generalną a służbą prawną lub kancelarią adwokacką (przywołany w pkt 15 powyżej wyrok w sprawie Interporc II, pkt 41), ma również znaczenie w niniejszej sprawie. Pisma procesowe przedstawione przez Komisję przed sądem wspólnotowym mieszczą się zatem w zakresie stosowania wyjątku odnoszącego się do ochrony postępowań sądowych, jako że dotyczą chronionego interesu.
Po trzecie, okoliczność, że zakres stosowania tego wyjątku obejmuje wszystkie dokumenty sporządzone tylko dla celów konkretnego postępowania sądowego (wyroki: przywołany w pkt 15 powyżej w sprawie Interporc II, pkt 40 i przywołany w pkt 53 powyżej w sprawie Franchet i Byk przeciwko Komisji, pkt 88 i 89), a zwłaszcza pisma procesowe złożone przez instytucje, nie może być jedynym uzasadnieniem stosowania wskazanego wyjątku. W istocie, jak już orzekł Trybunał, jeśli chodzi o stosowanie kodeksu postępowania z 1993 r., wyjątek oparty na ochronie interesu publicznego w ramach postępowania sądowego nie może być interpretowany w ten sposób, że zobowiązuje Komisję do odmowy udzielenia dostępu do wszystkich dokumentów, które sporządziła tylko dla celów takiego postępowania (przywołany w pkt 36 powyżej wyrok w sprawie Niderlandy i van der Wal przeciwko Komisji, pkt 30).
Taka wykładnia nasuwa się w ramach rozporządzenia nr 1049/2001, tym bardziej, że wyjątek odnoszący się do ochrony postępowań sądowych, przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret drugie tego rozporządzenia, jest sformułowany w sposób bardziej ścisły niż wyjątek zawarty w kodeksie postępowania z 1993 r. W istocie, z jednej strony, odmowa udzielenia dostępu jest uzasadniona w ramach rozporządzenia nr 1049/2001 tylko w przypadku, gdy ujawnienie danego dokumentu „naruszałoby” rzeczony interes, a nie — jak przewidziano w ramach kodeksu postępowania z 1993 r. — w przypadku, gdy takie ujawnienie „mogłoby naruszać” ten interes. Oznacza to, że zainteresowana instytucja jest zobowiązana do zbadania, w stosunku do każdego żądanego dokumentu, czy w świetle informacji, którymi dysponuje, jego ujawnienie może faktycznie naruszyć interesy, które są chronione wyjątkami (w przedmiocie stosowania kodeksu postępowania z 1993 r. zob. podobnie wyroki Sądu Pierwszej Instancji: z dnia 6 lutego 1998 r. w sprawie
T-124/96 Interporc przeciwko Komisji, Rec. str. II-231
, pkt 52 i przywołany w pkt 56 powyżej wyrok w sprawie JT’s Corporation przeciwko Komisji, pkt 64). Z drugiej strony, rozporządzenie nr 1049/2001, nawet w przypadku gdy ujawnienie żądanego dokumentu naruszałoby ochronę rzeczonego postępowania sądowego, przewiduje, że dostępu udziela się, jeśli uzasadnia to nadrzędny interes publiczny. Takiego przepisu nie zawierał kodeks postępowania z 1993 r.
Po czwarte, należy wskazać, że wyjątek od ogólnej zasady dostępu do dokumentów, odnoszący się do ochrony postępowań sądowych, ma na celu w szczególności zapewnienie przestrzegania prawa każdej osoby do bycia wysłuchanym przez niezależny sąd, które jest podstawowym prawem przewidzianym w art. 6 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zwanej dalej „EKPC”) i integralną częścią ogólnych zasad prawa wspólnotowego, których przestrzeganie zapewnia sąd wspólnotowy, czerpiąc inspirację ze wspólnych tradycji konstytucyjnych państw członkowskich i wytycznych dostarczanych w szczególności przez EKPC (wyroki Trybunału: z dnia 2 maja 2006 r. w sprawie
C-341/04 Eurofood IFSC, Zb.Orz. str. I-3813
, pkt 65 i z dnia 25 stycznia 2007 r. w sprawie
C-411/04 P Salzgitter Mannesmann przeciwko Komisji, Zb.Orz. str. I-959
, pkt 40 i 41), jak również ma na celu zapewnienie prawidłowego sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Wyjątek ten obejmuje zatem nie tylko interesy stron w ramach postępowania sądowego, ale w sposób bardziej ogólny prawidłowy przebieg tego postępowania.
Wobec powyższego, w świetle zasad przedstawionych w pkt 51–63 powyżej, do Sądu należy sprawdzenie, czy w niniejszym przypadku Komisja nie popełniła błędu, uznając, że odmowa ujawnienia pism procesowych przedstawionych przez nią w sprawach: T-209/01 Honeywell przeciwko Komisji, T-210/01 General Electric przeciwko Komisji, C-203/03 Komisja przeciwko Austrii i T-342/99 Airtours przeciwko Komisji, była objęta wyjątkiem odnoszącym się do ochrony postępowań sądowych.
— W przedmiocie odmowy udzielenia dostępu do pism procesowych dotyczących spraw T-209/01, T-210/01 i C-203/03
Po pierwsze, w odniesieniu do dokumentów, które zostały wymienione we wniosku o udzielenie dostępu, należy sprawdzić, czy Komisja przeprowadziła konkretną analizę treści każdego z żądanych dokumentów, co kwestionuje strona skarżąca, wskazując na ogólność uzasadnienia podanego w odmowie udzielenia dostępu.
Należy stwierdzić, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że Komisja przeprowadziła taką analizę. W istocie w decyzji tej nie ma odniesienia ani do treści rozpatrywanych pism procesowych, ani do szczególnego przedmiotu każdego postępowania, którego dotyczą te pisma, aby wykazać istnienie związanej z nimi rzeczywistej potrzeby. Komisja ogranicza się do ogólnego potwierdzenia, że odmowa udzielenia dostępu do pism procesowych odnoszących się do toczących się spraw, w których jest ona stroną, jest objęta wyjątkiem odnoszącym się do ochrony postępowań sądowych, w ten sposób, że ujawnienie tych pism procesowych naruszyłoby jej pozycję jako strony, narażając na ryzyko związane z naciskami z zewnątrz. Takie uzasadnienie może mieć również zastosowanie do wszystkich pism dotyczących toczących się spraw, w których jest ona stroną.
W tej kwestii należy zauważyć, że ogólny charakter uzasadnienia, na którym opiera się odmowa udzielenia dostępu, jak również jego lakoniczność lub stereotypowy charakter, może wskazywać na brak konkretnej analizy tylko w przypadkach, gdy można obiektywnie określić powody uzasadniające odmowę udzielenia dostępu do każdego dokumentu, bez ujawniania treści tego dokumentu lub jego najważniejszego aspektu, a zatem, nie pozbawiając wyjątku jego podstawowego celu (zob. podobnie przywołany w pkt 54 powyżej wyrok z dnia 26 kwietnia 2005 r. w sprawie Sison przeciwko Radzie, pkt 84, zob. analogicznie w odniesieniu do kodeksu postępowania z 1993 r. wyrok Sądu z dnia 5 marca 1997 r. w sprawie
T-105/95 WWF UK przeciwko Komisji, Rec. str. II-313
, pkt 65). Jak stwierdził Sąd, potrzeba powstrzymania się od przedstawiania informacji, które mogłyby pośrednio naruszyć interesy, które w szczególny sposób mają chronić wyjątki, jest w szczególności podkreślona w art. 9 ust. 4 i art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 (przywołany w pkt 51 powyżej wyrok z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie Sison przeciwko Radzie, pkt 83).
Jednakże w niniejszym przypadku brak konkretnej analizy wynika z powodów, które Komisja podała w uzasadnieniu odmowy udzielenia dostępu, ponieważ powody te nie mają jakiegokolwiek związku z treścią żądanych pism procesowych. Rzekomy obowiązek działania zgodnie z linią postępowania sądu wspólnotowego w odniesieniu do dostępu stron trzecich do akt postępowania, jak również potrzeba zapewnienia spokoju rozpraw i uniknięcia jakiejkolwiek presji na jej pracowników, która nie jest w jakimkolwiek stopniu związana w zaskarżonej decyzji z charakterem rozpatrywanych informacji, lub ewentualny wrażliwy charakter przedmiotu sporu pokazują w istocie, że zdaniem Komisji konkretna ocena treści każdego żądanego pisma procesowego nie była konieczna dla celów rozpatrzenia wniosku o udzielenie dostępu, który został przedstawiony przez stronę skarżącą.
Wniosku tego nie zmienia zawarte w zaskarżonej decyzji twierdzenie Komisji, zgodnie z którym fakt posiadania dostępu do uwag przedstawionych w ramach postępowania w sprawie C-224/01 Köbler, która jeszcze toczy się przed Trybunałem, pokazuje, że wniosek API został przeanalizowany dokument po dokumencie. W istocie fakt ten wskazuje po prostu na to, że Komisja dokonała rozróżnienia na podstawie charakteru skargi i etapu, na którym znajduje się każde z rozpatrywanych postępowań. To opierając się na tym rozróżnieniu, udzieliła ona dostępu do uwag, które przedstawiła w ramach postępowania prejudycjalnego zamkniętego wyrokiem Trybunału z dnia 24 lipca 2003 r. w sprawie
C-280/00 Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg, Rec. str. I-7747
, jak również przedstawionych w sprawie C-224/01 Köbler, która wciąż toczy się przed Trybunałem, ale w której procedura ustna została już zakończona, i odmówiła dostępu do pism procesowych przedstawionych w ramach bezpośrednich skarg, w sprawach zawisłych przed sądem wspólnotowym.
Co więcej w odpowiedzi na pytanie zadane przez Sąd na rozprawie Komisja stwierdziła, że gdy podejmuje decyzję w sprawie wniosku o udzielenie dostępu do pism procesowych w ramach spraw, które są w toku, data rozprawy jest decydującym czynnikiem, w tym znaczeniu że uważa ona, że dokumenty te wymagają poufnego traktowania w celu minimalnej ochrony, co najmniej do dnia, w którym na rozprawie przedstawiane są ustne argumenty. Dopiero po dacie rozprawy istnieje jej zdaniem domniemanie dostępu i przeprowadza ona, jeśli chodzi o sprawy prejudycjalne, analizę każdego przypadku, uwzględniając informacje zawarte w żądanych dokumentach oraz wrażliwy charakter sporu. Z drugiej strony, jeśli chodzi o skargi bezpośrednie, uważa ona, że odmowa dostępu obowiązuje do prawomocnego wyroku i w przypadku spraw powiązanych, które są w toku, do zamknięcia rozpatrywanej sprawy powiązanej.
Z powyższego wynika nie tylko to, że Komisja nie przeprowadziła konkretnej analizy każdego z żądanych dokumentów, ale również, że uznała ona, iż wszystkie pisma procesowe złożone w sprawach, w których jest ona stroną i które są w toku, należy automatycznie i całościowo uznać za objęte wyjątkiem odnoszącym się do ochrony postępowań sądowych, bez konieczności przeprowadzania takiej analizy.
Po drugie, należy zbadać, czy ze względu na szczególne okoliczności danego przypadku Komisja może odstąpić od przeprowadzania konkretnej analizy treści pism procesowych odnoszących się do spraw: T-209/01 Honeywell przeciwko Komisji, T-210/01 General Electric przeciwko Komisji i C-203/03 Komisja przeciwko Austrii. W tym celu należy najpierw ustalić, czy wszystkie rozpatrywane dokumenty należą do tej samej kategorii, tak że można wobec nich zastosować to samo uzasadnienie. Następnie, w przypadku odpowiedzi twierdzącej, należy sprawdzić, czy wyjątek odnoszący się do ochrony postępowań sądowych, taki jaki został zastosowany w niniejszym przypadku przez Komisję, wyraźnie i całościowo obejmuje dokumenty należące do tej kategorii, w ten sposób, że wskazana potrzeba ochrony jest rzeczywista (zob. podobnie przywołany w pkt 54 powyżej wyrok w sprawie VKI, pkt 83 i 84).
W zasadzie to ze względu na charakter informacji, które są zawarte w spornych dokumentach, ich ujawnienie może naruszać chroniony interes, w niniejszym przypadku ochronę postępowań sądowych. Ocena każdej kategorii zakłada zatem — aby można było określić prawdopodobne konsekwencje ujawnienia dokumentów dla postępowań sądowych — że dokumenty, które należą do określonej kategorii, zawierają ten sam typ informacji. W istocie brak konkretnej analizy można uzasadnić tylko w przypadku, gdy jest oczywiste, że wspomniany wyjątek rzeczywiście stosuje się do wszystkich informacji zawartych w żądanych dokumentach (przywołany w pkt 54 powyżej wyrok w sprawie VKI, pkt 75).
Jednakże, mając na uwadze szczególny charakter interesów, jakie ma chronić rozpatrywany wyjątek, jak wynika ze spostrzeżeń przedstawionych w pkt 63 powyżej, i ponieważ dokumenty, do których dostępu żądano, są pismami procesowymi jednej ze stron postępowania, nie można wykluczyć, że nieujawnienie może być uzasadnione w pewnym okresie względami niezależnymi od treści każdego żądanego dokumentu, pod warunkiem że te same względy uzasadniają potrzebę ochrony wszystkich rozpatrywanych dokumentów.
W niniejszym przypadku należy zauważyć, po pierwsze, że pisma procesowe, do których dostępu zażądano, zostały sporządzone przez Komisję jako stronę w trzech bezpośrednich skargach, które w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji były jeszcze w toku. Z tego względu każde z pism procesowych dotyczących trzech rozpatrywanych spraw może być uważane za należące do tej samej kategorii, tak że odmowa udzielenia dostępu może mieć jedno i to samo uzasadnienie.
Po drugie, Komisja zasadniczo oparła odmowę udzielenia dostępu do pism procesowych, złożonych w sprawach: T-209/01 Honeywell przeciwko Komisji, T-210/01 General Electric przeciwko Komisji i C-203/03 Komisja przeciwko Austrii, na potrzebie ochrony swojej pozycji jako strony, czy to w charakterze strony pozwanej czy to w charakterze strony skarżącej, twierdząc, że ich ujawnienie mogłoby doprowadzić do utraty równowagi między nią a innymi uczestnikami postępowania, zaszkodziłoby spokojowi rozprawy przed sądem i nie byłoby zgodne z linią postępowania, z jaką działa w tej kwestii sąd wspólnotowy. Należy zatem zbadać, czy względy te uzasadniają pogląd, że te pisma procesowe są w oczywisty sposób w całości objęte wyjątkiem odnoszącym się do ochrony postępowań sądowych.
W tym celu należy zbadać znaczenie faktu, że zaskarżona decyzja została wydana w dniu, w którym rozpatrywane pisma procesowe nie były jeszcze przedmiotem debaty przed sądem, przy czym należy przypomnieć, że zdaniem Komisji data rozprawy jest decydującym czynnikiem w stosunku do decyzji, jaka ma zostać wydana w sprawie dostępu do żądanych pism procesowych, a zatem przed tą datą odmowa udzielenia dostępu jest konieczna, aby uniknąć sytuacji, w której pracownicy poddani są naciskom z zewnątrz, w szczególności ze strony opinii publicznej.
W tym punkcie należy uznać, że ujawnienie tych pism procesowych przed rozprawą mogłoby postawić Komisję w sytuacji, w której musiałaby stawić czoła krytyce i zarzutom, które mogłyby zostać wysunięte wobec argumentów zawartych w tych pismach procesowych przez ekspertów oraz prasę i ogólnie opinię publiczną. Poza możliwymi naciskami na jej pracowników ta krytyka i zarzuty mogłyby spowodować w szczególności obciążenie tej instytucji dodatkowym zadaniem, ponieważ mogłaby ona uznać się za zobowiązaną do uwzględnienia tych zarzutów w obronie swojego stanowiska przed sądem, podczas gdy strony postępowania, które nie mają obowiązku ujawnienia swoich pism procesowych, mogą bronić swoich interesów bez jakiegokolwiek wpływu z zewnątrz.
W tej kwestii Sąd przypomina, że zasada równości broni, która jest jednym z elementów szerszego pojęcia sprawiedliwego procesu, wiąże się z obowiązkiem przyznania każdej ze stron rozsądnej możliwości przedstawienia swojej sprawy w warunkach, które nie stawiają jej w sytuacji wyraźnie niekorzystnej w stosunku do strony przeciwnej (zob. wyroki ETPC: z dnia 27 października 1993 r. w sprawie Dombo Beheer BV przeciwko Niderlandom, seria A, nr 274, § 33; z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie Ernst i in. przeciwko Belgii, § 60 i z dnia 18 kwietnia 2006 r. w sprawie Vezon przeciwko Francji, § 31). Jednakże, jeśli fakt ujawnienia własnych pism procesowych nie może sam w sobie postawić zainteresowanej instytucji w wyraźnie niekorzystnej sytuacji w przedstawieniu swojej sprawy przed sądem, to niemniej zapewnienie wymiany informacji i opinii bez jakiegokolwiek wpływu z zewnątrz może wymagać, w interesie prawidłowego sprawowania wymiaru sprawiedliwości, aby pisma procesowe instytucji nie były publicznie dostępne dopóki argumenty w nich zawarte nie staną się przedmiotem rozprawy przed sądem.
Co więcej, jak orzekł Sąd w ww. w pkt 15 wyroku w sprawie Svenska Journalistförbundet przeciwko Radzie, pkt 136–138, strony mają prawo do obrony swoich interesów bez jakiegokolwiek wpływu z zewnątrz, w szczególności ze strony opinii publicznej. O ile Sąd przedstawił taką tezę w celu orzeczenia, że strona w niewłaściwy sposób wykorzystała odpowiedź na skargę drugiej strony postępowania, o tyle należy jednak rozumieć je w ten sposób, że do rozprawy postępowanie musi być chronione od wszelkich wpływów z zewnątrz.
W istocie, podobnie jak pozostałe strony postępowania, Komisja musi być zdolna do przedstawienia i przedyskutowania swojego stanowiska, wolna od wszelkich wpływów z zewnątrz, szczególnie dlatego, że stanowisko, którego broni, ma głównie na celu zapewnienie prawidłowego stosowania prawa wspólnotowego. Realizacja tego celu, ze względu na charakter interesów wspomnianych w pkt 63 powyżej, które ma chronić omawiany wyjątek, wymaga, aby jej pisma procesowe nie zostały ujawnione zanim będzie miała ona możliwość przedstawienia ich przed sądem na rozprawie jawnej, tym samym Komisja będzie miała prawo do wyłączenia ich z publicznego dostępu ze względu na ewentualne naciski na jej pracowników, co mogłoby dać miejsce debacie publicznej wywołanej ich ujawnieniem, i nie ma potrzeby dokonywania w tym celu konkretnej oceny ich treści.
A zatem należy stwierdzić, że jeśli postępowanie, do którego odnoszą się pisma procesowe, których udostępnienia zażądano, nie doszło jeszcze do etapu rozprawy, odmowę ujawnienia tych pism procesowych należy uznać za obejmującą wszystkie aspekty zawartych w nich informacji. Natomiast po przeprowadzeniu rozprawy Komisja ma obowiązek dokonania konkretnej oceny każdego żądanego dokumentu w celu sprawdzenia, w świetle jego szczególnej treści, czy może on zostać ujawniony lub czy jego ujawnienie naruszyłoby postępowanie sądowe, którego dotyczy.
Wniosków tych nie mogą podważyć argumenty stron dotyczące tej kwestii.
Po pierwsze, wniosku, zgodnie z którym należy w całości i automatycznie wyłączyć pisma procesowe z prawa dostępu do dnia rozprawy, nie może kwestionować okoliczność, wskazana przez stronę skarżącą w jej pismach, że ujawnienie akt postępowania jest możliwe w kilku państwach członkowskich i jest również przewidziane w art. 40 ust. 2 EKPC, który stanowi, że „dokumenty złożone u Szefa Kancelarii Trybunału są publicznie dostępne, chyba że Przewodniczący Trybunału zadecyduje inaczej”. Zakres tego przepisu jest określony w art. 33 regulaminu Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który przewiduje w ust. 2 możliwość odmowy udzielenia dostępu do dokumentu ze względu na pewne, jasno określone interesy publiczne lub prywatne lub, „o ile prezes izby uzna to za konieczne, jeżeli w szczególnych okolicznościach jawność naruszałaby interesy wymiaru sprawiedliwości”.
W tej kwestii wystarczy zauważyć, że w odróżnieniu od tych przepisów, zasady proceduralne sądów wspólnotowych nie przewidują prawa dostępu osób trzecich do dokumentów proceduralnych złożonych w sekretariacie przez strony.
Po drugie, wniosku, zgodnie z którym konieczne jest dokonanie konkretnej oceny treści żądanych pism procesowych, w przypadku gdy dotyczą one sprawy, w której rozprawa już się odbyła, nie może kwestionować fakt, że Komisja, tak jak twierdzi, jest zobowiązana do działania zgodnie z linią postępowania sądu, przed którym toczy się sprawa, tak że jest ona zobowiązana, w odniesieniu do toczących się spraw, w których jest stroną, do odmowy udzielenia dostępu do żądanych pism procesowych do czasu wydania prawomocnego wyroku.
Prawdą jest, że pisma procesowe stron są co do zasady poufne w zakresie ich rozpatrywania przez sąd wspólnotowy. W istocie art. 20 akapit drugi statutu Trybunału Sprawiedliwości (zwanego dalej „statutem”), który na mocy art. 53 ma zastosowanie również do Sądu Pierwszej Instancji, wymaga wyłącznie ich przekazania stronom i instytucjom Wspólnoty, których decyzje są przedmiotem sporu. Ponadto art. 16 § 5 akapit drugi regulaminu Trybunału oraz art. 24 § 5 akapit drugi regulaminu Sądu Pierwszej Instancji przewidują, że tylko osoby zainteresowane mogą otrzymywać odpisy pism procesowych, a art. 5 ust. 3 akapit trzeci instrukcji dla sekretarza Sądu Pierwszej Instancji uzależnia dostęp osób trzecich do akt procesowych od istnienia uzasadnionego interesu, który musi być należycie uzasadniony.
Jednakże przepisy te nie zakazują stronom ujawniania ich własnych pism procesowych, ponieważ Trybunał potwierdził, że żadna zasada lub przepis nie zezwala ani nie zabrania stronom postępowania na ujawnianie ich własnych pism procesowych stronom trzecim i że z wyjątkiem przypadków, w których ujawnienie dokumentu może naruszyć prawidłowe sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, co nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie, zasadą jest, że strony mają prawo ujawniać swoje własne pisma procesowe (przywołane w pkt 42 powyżej postanowienie w sprawie Niemcy przeciwko Parlamentowi i Radzie, pkt 10). Takie stanowisko Trybunału, oprócz tego, że wyklucza istnienie bezwzględnej zasady poufności, oznacza również, że ujawnianie pism procesowych odnoszących się do toczących się spraw nie musi naruszać zasady prawidłowego sprawowania wymiaru sprawiedliwości.
Przepisy te nie zobowiązują również instytucji do działania, w zakresie stosowania przepisów dotyczących dostępu do dokumentów, zgodnie z linią postępowania sądu, przed którym toczy się sprawa, do której odnoszą się pisma procesowe, których ujawnienia się żąda, ponieważ Trybunał orzekł już, na podstawie kodeksu postępowania z 1993 r., że z prawa każdej osoby do bezstronnego wysłuchania przed niezawisłym sądem nie wynika, że sąd, do którego wniesiono spór, jest jedynym ciałem upoważnionym do udzielenia dostępu do rzeczonych pism procesowych, zwłaszcza dlatego, że ryzyko naruszenia niezależności sądu zostało w dostateczny sposób uwzględnione w tym kodeksie oraz poprzez ochronę, jaką roztacza sąd na poziomie wspólnotowym, w odniesieniu do aktów Komisji przyznających dostęp do posiadanych przez nią dokumentów (przywołany w pkt 36 powyżej wyrok w sprawie Niderlandy i van der Wal przeciwko Komisji, pkt 17 i 19). Zatem ze względu na brak przewidzianych w tym celu przepisów szczególnych nie można uznać, że zakres stosowania rozporządzenia nr 1049/2001 może być ograniczony ze względu na fakt, że przepisy regulaminów, o których mowa w pkt 87 powyżej, nie regulują dostępu stron trzecich i są stosowane jako lex specialis (w odniesieniu do stosowania kodeksu postępowania z 1993 r. zob. podobnie przywołany w pkt 15 powyżej wyrok w sprawie Interporc II, pkt 37, 44 i 46).
Wreszcie, należy podkreślić, że jedynymi przepisami proceduralnymi, które nakładają na strony zakaz ujawniania, są przepisy art. 56 § 2 regulaminu Trybunału i art. 57 regulaminu Sądu Pierwszej Instancji, które przewidują, że jeżeli rozprawa jest prowadzona przy drzwiach zamkniętych, treść obrad nie podlega ujawnieniu. W istocie, zgodnie z art. 31 statutu rozprawa jest jawna, chyba że Trybunał, działając z urzędu lub na wniosek stron, z ważnych powodów postanowi inaczej. Taki przepis dotyczący jawności rozpraw stanowi zastosowanie podstawowej zasady, o której mówi art. 6 ust. 1 EKPC. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (zob. wyroki ETPC: z dnia 22 lutego 1984 r. w sprawie Sutter przeciwko Szwajcarii, seria A, nr 74, § 26; z dnia 26 września 1995 r. w sprawie Diennet przeciwko Francji, seria A, nr 325-A, § 33 i z dnia 5 lipca 2005 r. w sprawie Exel przeciwko Republice Czeskiej, § 45):
„Ta jawność chroni strony sporu przed niejawnym wymiarem sprawiedliwości wymykającym się spod publicznej kontroli; jest ona również jednym ze środków zachowania zaufania w sądach. Poprzez przejrzystość, jaką daje sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, pomaga ona w osiągnięciu celu art. 6 ust. 1, jakim jest bezstronny proces, zapewnienie którego jest jedną z podstawowych zasad każdego demokratycznego społeczeństwa w rozumieniu konwencji”.
Przewidując, że w drodze wyjątku sąd może postanowić, że rozprawa ma się odbyć przy drzwiach zamkniętych, art. 31 statutu potwierdza, że z jednej strony, ujawnienie pism procesowych, które już były przedmiotem publicznej dyskusji na rozprawie i są również przedmiotem streszczenia, które jest publicznie dostępne na rozprawie, nie stwarza w zasadzie ryzyka naruszenia prawidłowego przebiegu postępowania rzeczonej procedury. Z drugiej strony, możliwa potrzeba zachowania poufności, niezależnie od tego, czy jest ona bezwzględna czy częściowa, może być przedmiotem decyzji sądu tylko przed rozprawą, tak że fakt, że zainteresowana instytucja udziela dostępu począwszy od daty rozprawy, chroni skuteczność możliwej decyzji sądu, z urzędu lub na wniosek jednej ze stron, o przeprowadzeniu rozprawy przy drzwiach zamkniętych.
Z całości powyższych rozważań wynika, że Komisja nie popełniła błędu prawnego w związku z nieprzeprowadzeniem konkretnej analizy pism procesowych dotyczących spraw: T-209/01 Honeywell przeciwko Komisji, T-210/01 General Electric przeciwko Komisji i C-203/03 Komisja przeciwko Austrii oraz nie popełniła błędu w ocenie w związku z tym, że uznała, że istnieje interes publiczny w ochronie tych pism procesowych.
Zgodnie z ostatnim zdaniem art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 dostęp do żądanych przez stronę skarżącą pism procesowych powinien jednak zostać udzielony, nawet jeśli ich ujawnienie może faktycznie naruszyć ochronę rozpatrywanych postępowań sądowych, jeśli nadrzędny interes publiczny uzasadnia ich ujawnienie.
Należy zauważyć, że rozporządzenie nr 1049/2001 nie definiuje pojęcia nadrzędnego interesu publicznego. Należy również wskazać, że jeśli chodzi o interesy chronione omawianym wyjątkiem i w przeciwieństwie do interesów chronionych wyjątkami przewidzianym w art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, dla których to sam prawodawca wyważył interesy, do zainteresowanej instytucji należy wyważenie interesu publicznego, związanego z ujawnieniem dokumentów, z interesem, któremu przysłużono by się, odmawiając ujawnienia w świetle, w zależności od przypadku, argumentów przedstawionych w tej kwestii przez wnioskodawcę.
W tym przypadku strona skarżąca ograniczyła się do stwierdzenia, że prawo opinii publicznej do informacji o ważnych kwestiach prawa wspólnotowego, takich jak kwestie dotyczące konkurencji, jak również o kwestiach o dużym znaczeniu politycznym, co dotyczy kwestii poruszonych w skardze o stwierdzenie uchybienia, przeważa nad ochroną postępowań sądowych. Ze swojej strony Komisja potwierdziła, że ostatnie zdanie art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 stanowi wyjątek od wyjątku i że w związku z tym, jeśli byłby on regularnie stosowany jako wyraz zasady przejrzystości, wyjątek odnoszący się do ochrony postępowań sądowych pozbawiony byłby wszelkiej skuteczności. Ze względu na brak konkretnych argumentów strony skarżącej potwierdzających istnienie nadrzędnej potrzeby informowania opinii publicznej o wspomnianych wyżej zagadnieniach, Komisja uznała w zaskarżonej decyzji, że najlepiej interesowi publicznemu służy ochrona prawidłowego przebiegu postępowań sądowych.
Należy zauważyć, że z pewnością wolność prasy odgrywa istotną rolę w społeczeństwie demokratycznym. W istocie to do prasy należy przekazywanie informacji na temat wszystkich zagadnień będących przedmiotem ogólnego zainteresowania, również w zakresie sporządzania sprawozdań i komentarzy dotyczących postępowań sądowych, co przyczynia się do ich poznania i jest całkowicie zgodne z wymogiem jawności rozpraw, jak wspomniano w pkt 90 powyżej. Nie ma również wątpliwości co do tego, że prawo opinii publicznej do otrzymywania informacji jest wyrazem zasady przejrzystości, którą wdrażają wszystkie przepisy rozporządzenia nr 1049/2001 i co wynika z drugiego motywu tego rozporządzenia, zgodnie z którym przejrzystość pozwala obywatelom na bliższe uczestnictwo w procesie podejmowania decyzji i gwarantuje, że administracja działa w sposób bardziej zgodny z prawem, jest bardziej skuteczna i odpowiedzialna względem obywateli i przyczynia się do umacniania zasad demokracji.
Nadrzędny interes publiczny, określony w art. 4 ust. 2 in fine rozporządzenia nr 1049/2001, który może uzasadniać ujawnienie dokumentu naruszającego ochronę postępowań sądowych, musi w zasadzie różnić się od wspomnianych wyżej zasad, które są podstawą tego rozporządzenia. Jednakże fakt, że strona występująca z wnioskiem o udzielenie dostępu nie powołuje się, jak to ma miejsce w niniejszym przypadku, na żaden interes publiczny, inny od tych zasad, nie oznacza automatycznie, że wyważenie istniejących interesów nie jest konieczne. W istocie przywołanie tych samych zasad może, w świetle szczególnych okoliczności przypadku, być tak ostre, że wykracza poza potrzebę ochrony spornych dokumentów.
Jednakże nie ma to miejsca w niniejszym przypadku. W istocie, z jednej strony, należy zauważyć, że możliwość uzyskania przez opinię publiczną informacji na temat toczących się spraw gwarantuje fakt, że każda skarga od chwili jej wniesienia jest ogłaszana, zgodnie z art. 16 regulaminu Trybunału i art. 24 § 6 regulaminu Sądu Pierwszej Instancji, w Dzienniku Urzędowym, publikowana w Internecie na stronie Eur-Lex oraz na stronie Trybunału, ze wskazaniem w szczególności przedmiotu sporu i żądań strony skarżącej oraz zarzutów i głównych argumentów, które zostały wysunięte. Ponadto sprawozdanie na rozprawę, które zawiera streszczenie argumentów stron, podawane jest do publicznej wiadomości w dniu rozprawy, na której ponadto są publicznie dyskutowane argumenty stron.
Z drugiej strony, należy przypomnieć, że stosowanie wyjątku odnoszącego się do ochrony rozpatrywanych postępowań sądowych ma głównie na celu uniknięcie wszelkiego wpływu zewnętrznego na prawidłowy ich przebieg. Jednakże, jak wynika z powyższych uwag, interes, jaki wiąże się z ochroną takiego celu, jest niezależny od treści pism procesowych żądanych przez stronę skarżącą, ponieważ chodzi o interes, którego ochrona jest konieczna dla prawidłowego sprawowania wymiaru sprawiedliwości.
Należy zatem stwierdzić, iż Komisja miała prawo uznać, że interes zapewnienia ochrony rozpatrywanych postępowań sądowych ma pierwszeństwo przed ogólnym interesem, jaki może wiązać się z ujawnieniem, na który wskazuje strona skarżąca. Co więcej, należy podkreślić, że takie ograniczenie nie jest bezwzględne, jako że obejmuje wszystkie pisma procesowe, których udostępnienia odmówiono wyłącznie do dnia rozprawy.
Wynika z tego, że Komisja nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, uznając, że wskazany przez stronę skarżącą interes nie może być uzasadnieniem dla ujawnienia rozpatrywanych pism procesowych.
Z powyższego wynika, że wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy udzielenia dostępu do pism procesowych odnoszących się do spraw: T-209/01 Honeywell przeciwko Komisji, T-210/01 General Electric przeciwko Komisji i C-203/03 Komisja przeciwko Austrii, musi zostać oddalony.
— W przedmiocie odmowy dostępu dotyczącej pism procesowych w sprawie T-342/99
Jeśli chodzi o odmowę udzielenia dostępu do pism procesowych przedstawionych w ramach sprawy T-342/99 Airtours przeciwko Komisji, zamkniętej wyrokiem Sądu z dnia 6 czerwca 2002 r., czyli około półtora roku przed wydaniem zaskarżonej decyzji, to Komisja potwierdziła w tej decyzji, że wymóg ochrony postępowań sądowych trwa, ponieważ po wydaniu tego wyroku wniesiona została przeciwko niej skarga o odszkodowanie (sprawa T-212/03 MyTravel przeciwko Komisji). Zauważyła ona, że sprawa T-212/03, która jeszcze toczy się przed Sądem, jest ściśle związana z postępowaniem zamkniętym tym wyrokiem, w ten sposób, że argumenty wysunięte przez nią w celu obrony zgodności z prawem decyzji unieważnionej wyrokiem Sądu są również przedmiotem debaty w ramach toczącego się postępowania.
Co więcej, należy zauważyć, że Komisja złożyła swoją odpowiedź na skargę w sprawie T-212/03 MyTravel przeciwko Komisji w dniu 28 lutego 2004 r., podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana w dniu 20 listopada 2003 r. Jak stwierdziła sama Komisja podczas rozprawy, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie było zdecydowane jeszcze, które spośród argumentów zawartych w pismach procesowych, przedstawionych w już zamkniętej sprawie, zostaną wysunięte w sprawie, która się toczy. Całkowita odmowa udzielenia dostępu do tych pism procesowych wynika z chęci Komisji zachowania możliwości wyboru argumentów, jakich użyje w celu obrony swojego stanowiska w toczącej się sprawie.
Jednakże oczywiste jest, że takie uzasadnienie nie może prowadzić do stwierdzenia, że odmowa udzielenia dostępu do spornych pism procesowych objęta była omawianym wyjątkiem, w ten sposób, że całość tych pism wymagała ochrony ze względu na to, że ich ujawnienie naruszyłoby toczące się postępowanie związane z postępowaniem, którego dotyczą.
Po pierwsze, należy podkreślić, że pisma procesowe, których udostępnienia żąda strona skarżąca, dotyczą sprawy zamkniętej wyrokiem Sądu. Wynika z tego, że ich treść nie tylko stała się publicznie dostępna (w streszczonej formie w postaci sprawozdania na rozprawę sporządzonego przez Sąd) i była rozpatrywana na jawnej rozprawie, ale została również zawarta w wyroku Sądu. Ponieważ rzeczone argumenty są już publicznie dostępne, przynajmniej w formie streszczenia, wskazana przez Komisję konieczność odmowy udzielenia dostępu do całości żądanych pism procesowych z tego jedynie powodu, że zawarte w nich argumenty będą przedmiotem debaty w odrębnej sprawie, która jeszcze się toczy, może przeczyć ogólnej zasadzie publicznego udostępniania jak największej liczby dokumentów będących w posiadaniu instytucji. W istocie konsekwencją takiego podejścia jest oczywiste odwrócenie relacji między zasadą ustaloną w rozporządzeniu nr 1049/2001, którą jest prawo dostępu, a wyjątkami od tego prawa, które zgodnie z wspomnianym w pkt 53 powyżej orzecznictwem muszą być interpretowane i stosowanie w sposób ścisły.
Po drugie, należy stwierdzić, iż nie jest wyjątkiem, gdy zainteresowana instytucja korzysta z takiej samej argumentacji w sprawach, które mogą dotyczyć tych samych stron, ale których przedmiot jest inny, lub też, które dotyczą różnych stron, ale których przedmiot jest taki sam. Prosta okoliczność, że argumenty, które już zostały przedstawione przed sądem w zamkniętej sprawie, mogą być również przedmiotem debaty w podobnej sprawie lub w ramach skargi o odszkodowanie wniesionej przez stronę, która wygrała sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, w żaden sposób nie wskazuje charakteru zagrożenia dla przebiegu zawisłego jeszcze postępowania.
Powody podane przez Komisję w celu uzasadnienia odmowy udzielenia dostępu do pism procesowych odnoszących się do sprawy T-342/99 Airtours przeciwko Komisji mogą być również ważne, o ile zostanie to uznane we wszystkich przypadkach, w których argumentacja zawarta w pismach procesowych odnoszących się do zamkniętej sprawy może zostać również przedstawiona w toczącej się sprawie.
Co więcej w niniejszym przypadku, jak zauważono w pkt 104 powyżej, Komisja podjęła decyzję o odmowie udzielenia dostępu, ponieważ uznała, że powinna mieć prawo wyboru, spośród argumentów zawartych w tych pismach procesowych, tych które mogłaby również użyć w toczącej się sprawie. Taka argumentacja, która oznacza również, iż nie można uzyskać dostępu częściowego, co stanowi naruszenie art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001, potwierdza, iż Komisja nie wykazała, że ujawnienie treści żądanych przez stronę skarżącą dokumentów naruszałoby prawidłowy przebieg postępowania w sprawie T-212/03 MyTravel przeciwko Komisji, które jeszcze toczy się przed Sądem.
Rzekoma konieczność ochrony argumentów, które zostaną, w zależności od przypadku, użyte w toczącym się jeszcze postępowaniu, nie może zatem stanowić powodu odmowy udzielenia dostępu do pism procesowych odnoszących się do sprawy już zamkniętej wyrokiem Sądu, ze względu na brak jakiegokolwiek szczególnego uzasadnienia mającego wykazać, że ich ujawnienie naruszałoby toczące się postępowanie sądowe. Obawy przedstawione przez Komisję pozostają zwykłymi stwierdzeniami i są, w związku z tym, całkowicie hipotetyczne (zob. podobnie przywołany w pkt 54 powyżej wyrok w sprawie VKI, pkt 84).
Z powyższego wynika, że Komisja popełniła błąd w ocenie, odmawiając udzielenia dostępu do pism procesowych odnoszących się do sprawy T-342/99 Airtours przeciwko Komisji. Wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie tej odmowy musi zostać zatem uznany za zasadny.
W przedmiocie odmowy udzielenia dostępu do dokumentów w oparciu o wyjątek odnoszący się do ochrony celów śledztwa, przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001
Argumenty stron
Strona skarżąca twierdzi, że Komisja nie mogła odmówić ujawnienia swoich pism procesowych w oparciu o wyjątek odnoszący się do ochrony celów śledztwa z tego powodu, że zostały one przedstawione w ramach postępowań w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, które toczą się jeszcze przed Trybunałem lub które, chociaż zamknięte jego wyrokiem, w dalszym ciągu toczą się przed Komisją. Podkreśla ona, że skargi o stwierdzenie uchybienia mają duże znaczenie polityczne, ponieważ interes publiczny związany z dostępem do dokumentów w tych postępowaniach jest znaczący i rośnie w miarę postępu śledztwa.
Ponieważ wyjątek odnoszący się do ochrony celów śledztwa zawiera silny składnik faktyczny i dotyczy głównie zatajenia lub zamiany dowodów, możliwe jest, że publiczny interes związany z ochroną śledztwa będzie zanikał w miarę uzyskiwania dowodów. Strona skarżąca uważa, że ponieważ interes publiczny związany z ujawnieniem stale rośnie, a interes publiczny polegający na ochronie śledztwa stale się zmniejsza, dokumenty instytucji odnoszące się do skarg o stwierdzenie uchybienia powinny zostać ujawnione przynajmniej częściowo lub w wersji niepoufnej. W związku z tym w przypadku odmowy udzielenia dostępu Komisja powinna być zobowiązana do dostarczenia dowodu poważnego naruszenia rzeczonego interesu publicznego.
Zdaniem strony skarżącej chwila, od której interes publiczny związany z ujawnieniem bierze górę nad ochroną śledztwa, jest chwilą wniesienia skargi do Sądu, ze względu na fakt, że na tym etapie sprawy wysiłki poczynione w celu osiągnięcia polubownego rozwiązania sporu zawiodły. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w przywołanym w pkt 17 powyżej wyroku w sprawie Petrie i in. przeciwko Komisji, w którym Sąd uznał, że dokumenty sporządzone przez Komisję przed wniesieniem skargi o stwierdzenie uchybienia, a mianowicie pisma wzywające do usunięcia uchybienia i uzasadnione opinie w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi, były wyłączone z publicznego dostępu. Ponadto należy zauważyć, że wyrok ten dotyczy kodeksu postępowania z 1993 r. i że art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 stanowi bardziej ścisłą interpretację wyjątków od prawa dostępu.
Komisja twierdzi, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest zapewnienie zgodności prawa krajowego z prawem wspólnotowym, a nie „ściganie” państw członkowskich. Dopóki Trybunał nie wydał orzeczenia, możliwe jest znalezienie polubownego rozwiązania sporu, co wymaga dialogu, którego poufność będzie chroniona, jak przyznał Sąd w przywołanym w pkt 17 powyżej wyroku w sprawie Petrie i in. przeciwko Komisji (pkt 68). W tej kwestii argumentacja strony skarżącej, zgodnie z którą wyrok ten dotyczy wyłącznie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, dlatego że dokumentami żądanymi w tej sprawie były pisma wzywające do usunięcia uchybienia i uzasadnione opinie, jest bezzasadna, ponieważ Sąd wyjaśnił w tym wyroku, że wymóg poufności dotyczy całego postępowania w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego aż do wydania wyroku (przywołany w pkt 17 powyżej wyrok w sprawie Petrie i in. przeciwko Komisji, pkt 68).
Odnosząc się do załącznika II do XX raportu z kontroli stosowania prawa wspólnotowego, Komisja dodaje, że statystyki za rok 2002 wykazują skuteczność dialogu, jaki prowadzi ona z państwami członkowskimi w sprawie naruszeń prawa. Wykazują one, że na 361 skarg wniesionych do Trybunału 69 zostało wycofanych przed wydaniem wyroku, a 22 zostało wycofanych przed ponownym wniesieniem do Trybunału na podstawie art. 228 WE. Zatem, ponieważ dialog może być kontynuowany, jeżeli zaistnieje taka potrzeba, aż do rozstrzygnięcia w przedmiocie późniejszej skargi wniesionej na podstawie art. 228 WE, ujawnienie argumentów Komisji może naruszyć postępowanie w sprawie naruszenia prawa, osłabiając klimat zaufania między Komisją a państwami członkowskimi.
Wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów procesowych, skierowany do Komisji w sprawie C-203/03 Komisja przeciwko Austrii, która jest jeszcze w toku, spotkał się z odmową dokładnie dlatego, aby nie narazić celu, jakim było znalezienie polubownego rozwiązania sporu między władzami austriackimi a Komisją. Udzielenia dostępu do dokumentów procesowych w sprawach dotyczących „otwartego nieba” odmówiono z podobnych względów, ponieważ zainteresowane państwa członkowskie wciąż nie zastosowały się do wyroków Trybunału stwierdzających uchybienie, a powiązane postępowania przeciwko innym państwom członkowskim wciąż się toczą.
Wreszcie, zdaniem Komisji, nie istnieje nadrzędny interes publiczny wymagający ujawnienia dokumentów procesowych we wszystkich postępowaniach dotyczących naruszeń prawa, w przeciwnym razie wyjątek odnoszący się do ochrony celów śledztwa byłby całkowicie pozbawiony skuteczności. Komisja przypomina, że w deklaracji wydanej w czasie, gdy zostało przyjęte rozporządzenie nr 1049/2001, stwierdziła ona, iż uznaje, „że postępowania dotyczące naruszeń prawa nie są wyraźnie wymienione wśród wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 2, ponieważ uważa ona, iż tekst w swoim brzmieniu w niczym nie narusza aktualnej praktyki w zakresie ochrony poufności do celów korzystania z jej kompetencji w zakresie kontroli przestrzegania prawa wspólnotowego” (protokół Rady z dnia 6 czerwca 2001 r., dok. 9204/01 ADD 1, str. 3). Ponadto publiczny interes, jaki ma być chroniony, polega na tym, czy Komisja jest w stanie przekonać państwo członkowskie do stosowania prawa wspólnotowego, co wymaga zachowania klimatu zaufania między nimi i odmowy udzielenia jakiegokolwiek dostępu do dokumentów przed zamknięciem sprawy.
Ocena Sądu
Należy przypomnieć, że wyjątek odnoszący się do ochrony celów śledztwa został już przewidziany w kodeksie postępowania z 1993 r. Jak zauważono w pkt 62 powyżej, jeśli chodzi o ochronę postępowań sądowych, różnice między tym kodeksem a rozporządzeniem nr 1049/2001 polegają, z jednej strony, na tym, że kodeks przewiduje możliwość wyłączenia z publicznego dostępu każdego dokumentu, którego ujawnienie „mogłoby naruszać” prowadzenie śledztwa, podczas gdy rozporządzenie odnosi się do przypadku, w którym ujawnienie „naruszałoby” tego rodzaju działalność, a z drugiej strony, na tym, że kodeks nie przewiduje, że nadrzędny interes publiczny może mieć pierwszeństwo nad interesem związanym z ochroną celów śledztwa. Z drugiej strony, podobnie jak kodeks postępowania z 1993 r., rozporządzenie nr 1049/2001 nie zawiera definicji śledztwa.
Zgodnie z orzecznictwem odnoszącym się do tego wyjątku, ustanowionym pod wpływem kodeksu postępowania z 1993 r., Komisja uznała, że można je zastosować w celu odmowy udzielenia dostępu do dokumentów odnoszących się do śledztw dotyczących możliwego uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, które mogą doprowadzić do otwarcia postępowania na podstawie art. 226 WE (wyroki: przywołany w pkt 67 powyżej w sprawie WWF UK przeciwko Komisji i przywołany w pkt 53 powyżej w sprawie Bavarian Lager przeciwko Komisji), lub rzeczywiście doprowadziły do otwarcia takiego postępowania (przywołany w pkt 17 powyżej wyrok w sprawie Petrie i in. przeciwko Komisja). W tych przypadkach odmowę udzielenia dostępu uważa się za uzasadnioną ze względu na fakt, że państwa członkowskie mają prawo oczekiwać, że Komisja zwróci uwagę na poufność w odniesieniu do śledztw, które mogą prowadzić do otwarcia postępowania w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, nawet po upływie pewnego czasu od zamknięcia tych śledztw (przywołany w pkt 67 powyżej wyrok w sprawie WWF UK przeciwko Komisji, pkt 63) i nawet po wniesieniu sprawy do Trybunału (przywołany w pkt 17 powyżej wyrok w sprawie Petrie i in. przeciwko Komisji, pkt 68).
A zatem z orzecznictwa wynika, że ujawnienie dokumentów odnoszących się do etapu śledztwa podczas negocjacji między Komisją a zainteresowanym państwem członkowskim może naruszyć prawidłowy przebieg postępowania w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w przypadku gdy jego cel, jakim jest umożliwienie państwu członkowskiemu dobrowolnego spełnienia wymogów traktatu lub, w zależności od przypadku, uzasadnienia jego stanowiska (wyrok Trybunału z dnia 29 września 1998 r. w sprawie
C-191/95 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. I-5449
, pkt 44, mógłby zostać zagrożony (przywołany w pkt 53 powyżej wyrok w sprawie Bavarian Lager przeciwko Komisji, pkt 46). Ten wymóg poufności, jak również stwierdził Sąd w związku ze stosowaniem kodeksu postępowania z 1993 r., obowiązuje dalej, nawet po rozpatrzeniu sprawy przed Trybunałem, ze względu na fakt, iż nie można wykluczyć, że negocjacje między Komisją a zainteresowanym państwem członkowskim, których celem jest doprowadzenie do dobrowolnego spełnienia przez nie wymogów traktatu, mogą być kontynuowane w trakcie postępowania sądowego i do czasu ogłoszenie wyroku. Zabezpieczenie tego celu, a mianowicie polubownego uregulowania sporu między Komisją a zainteresowanym państwem członkowskim przed wyrokiem Trybunału, uzasadnia zatem odmowę udzielenia dostępu do dokumentów sporządzonych w ramach procedury określonej w art. 226 WE (przywołany w pkt 17 powyżej wyrok w sprawie Petrie i in. przeciwko Komisji, pkt 68).
Jeśli chodzi o kwestię, czy takie uzasadnienie ma zastosowanie do wszystkich pism procesowych przedstawionych przez Komisję w ramach postępowania dotyczącego skargi w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, toczącego się przed Trybunałem, niezależnie od treści każdego z żądanych dokumentów należy przypomnieć, że jak wynika z uwag przedstawionych w pkt 73 powyżej, brak konkretnej analizy każdego z żądanych dokumentów jest dopuszczalny w przypadku, gdy oczywiste jest, że przedmiotowe dokumenty są w całości objęte wyjątkiem od prawa dostępu.
Tak jest w przypadku, gdy żądane pisma procesowe zawierają ten sam typ informacji i gdy uchybienie, którego dotyczą, jest kwestionowane przez zainteresowane państwo członkowskie. W istocie w przypadku gdy możliwość osiągnięcia polubownego rozstrzygnięcia sporu między Komisją a danym państwem członkowskim stanowi główny cel śledztwa Komisji w sprawie niewywiązania się przez państwa członkowskie z zobowiązań wynikających dla nich z prawa wspólnotowego, należy stwierdzić, że wymóg poufności dokumentów procesowych, która jest konieczna dla osiągnięcia tego celu, musi być możliwy do spełnienia do chwili wydania przez Trybunał orzeczenia w sprawie możliwego istnienia rozpatrywanego uchybienia, które zamyka proces dotyczący konsekwencji, jakie mogą wynikać z prowadzonego przez Komisję śledztwa. Ponadto, ponieważ w dokumentach tych opisane są wyniki śledztwa przeprowadzonego w celu potwierdzenia istnienia kwestionowanego uchybienia, muszą być one w całości objęte tym wyjątkiem.
W niniejszym przypadku Komisja odmówiła stronie skarżącej udzielenia dostępu do swoich pism procesowych dotyczących, z jednej strony, skargi w sprawie stwierdzenia uchybienia, która w chwili wydawania zaskarżonej decyzji była jeszcze w toku (sprawa C-203/03 Komisja przeciwko Austrii), w ten sposób, że odmowa ta oparta była również na wyjątku odnoszącym się do ochrony postępowań sądowych, a z drugiej strony, ośmiu podobnych skarg w sprawie stwierdzenia uchybienia (sprawy dotyczące „otwartego nieba”), w których w chwili wydawania zaskarżonej decyzji zapadło już rozstrzygnięcie w wyrokach Trybunału z dnia 5 listopada 2002 r., chociaż zainteresowane państwa członkowskie nie zastosowały się jeszcze do tych wyroków.
Ponieważ, jak wynika z pkt 102 powyżej, odmowa udzielenia dostępu do pism procesowych dotyczących sprawy C-203/03 Komisja przeciwko Austrii objęta jest wyjątkiem odnoszącym się do ochrony postępowań sądowych, nie ma potrzeby badania, czy ta odmowa może opierać się również na wyjątku odnoszącym się do ochrony celów śledztwa. Stosowanie tego wyjątku musi być zatem zbadane wyłącznie pod kątem odmowy dostępu do pism procesowych odnoszących się do spraw dotyczących „otwartego nieba”.
Należy stwierdzić, że wszystkie te pisma procesowe, ponieważ opisują wyniki śledztwa prowadzonego przez Komisję w celu stwierdzenia naruszenia prawa wspólnotowego, mają ścisły związek z otwarciem postępowań w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, w ramach których zostały one złożone, a zatem dotyczą śledztwa w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
Jednakże, jako że każdy wyjątek od prawa dostępu, jak wspomniano w pkt 53 powyżej, musi być interpretowany i stosowany w sposób ścisły, sama okoliczność, że żądane dokumenty dotyczą chronionego interesu, nie może uzasadniać stosowania wspomnianego wyjątku, ponieważ Komisja musi stwierdzić, że ich ujawnienie mogło faktycznie naruszyć ochronę celów jej śledztwa w sprawie rozpatrywanych uchybień.
Zatem do Sądu należy ustalenie, czy Komisja nie popełniła błędu w ocenie, uznając, że odmowa ujawnienia pism procesowych przedstawionych przez nią w ramach rzeczonych skarg w sprawie stwierdzenia uchybienia była objęta wyjątkiem przewidzianym w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
W zaskarżonej decyzji Komisja stwierdziła, że nie może zezwolić na udostępnienie wspomnianych pism procesowych ze względu na fakt, że chociaż rozpatrywane sprawy zostały zamknięte wyrokami Trybunału, zainteresowane państwa członkowskie jeszcze się do nich nie zastosowały, tak że sprawy te w dalszym ciągu toczą się przed Komisją. Zdaniem Komisji toczące się negocjacje z tymi państwami członkowskimi, mające na celu dobrowolne zastosowanie się do wymogów prawa wspólnotowego, byłyby zagrożone w przypadku ujawnienia żądanych przez stronę skarżącą pism procesowych. Wynika z tego, że cel ochrony śledztwa pozostanie aktualny dopóki państwa te nie zastosują się do wyroków Trybunału. Ponadto, jak stwierdziła Komisja w swojej odpowiedzi na skargę, postępowania, które są powiązane ze sprawami dotyczącymi „otwartego nieba”, ponieważ ich przedmiot jest taki sam, zostały wszczęte przeciwko innym państwom członkowskim i w dalszym ciągu toczą się przed Trybunałem.
Strona skarżąca kwestionuje stanowisko Komisji, twierdząc, z jednej strony, że przywołany w pkt 17 powyżej wyrok w sprawie Petrie i in. przeciwko Komisji nie ma w niniejszym przypadku znaczenia, ze względu na fakt, że dotyczy dokumentów sporządzonych przed wniesieniem skargi do Trybunału, a z drugiej strony, że przekazanie sprawy do Trybunału powoduje, że wysiłki poniesione w celu doprowadzenia do polubownego rozwiązania sporu zawiodły. Dodaje ona, że wspomniany wyrok dotyczy stosowania kodeksu postępowania z 1993 r. i że rozporządzenie nr 1049/2001 daje bardziej ścisłą wykładnię odnośnie do wyjątków od prawa dostępu.
Po pierwsze, należy zauważyć, że z wyroku w sprawie Petrie i in. przeciwko Komisji nie wynika, że tylko dokumenty sporządzone przed skierowaniem sprawy do Trybunału mogą być wyłączone z publicznego dostępu. W istocie dokumenty, takie jak pisma wzywające do usunięcia uchybienia i uzasadnione opinie, mają na celu opisanie przedmiotu sporu, co oznacza, że te dokumenty i skargi muszą być oparte na tych samych powodach i zarzutach (wyroki Trybunału: z dnia 14 lipca 1988 r. w sprawie
298/86 Komisja przeciwko Belgii, Rec. str. 4343
, pkt 10 i z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie
C-203/03 Komisja przeciwko Austrii, Zb.Orz. str. I-935
, pkt 28). Jak stwierdziła Komisja w zaskarżonej decyzji, dowody i argumenty zawarte w pismach procesowych są takie same jak dowody i argumenty zawarte w aktach odnoszących się do fazy poprzedzającej wniesienie skargi, tak że rozróżnienie dokonane przez stronę skarżącą jest pozbawione podstaw.
Po drugie, jeśli prawdą jest, że cel, jakim jest osiągnięcie polubownego rozwiązania sporu, stanowi rację bytu fazy poprzedzającej wniesienie sporu, faktem pozostaje, że jak pokazują statystyki dostarczone przez Komisję, taki rezultat osiągany jest często po wniesieniu sprawy do Trybunału. Zatem sprzeczne z celem postępowania w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, którym jest zastosowanie się przez zainteresowane państwo członkowskie do prawa wspólnotowego, jest wykluczenie możliwości, że taki rezultat może zostać osiągnięty po wniesieniu skargi. Co więcej, Sąd rozstrzygnął podobnie, potwierdzając, że wymóg poufności pozostaje aktualny nawet po wniesieniu skargi przed Trybunał z powodu tego, że nie można wykluczyć, iż negocjacje między Komisją i zainteresowanym państwem członkowskim, mające na celu dobrowolne dostosowanie się przez nie do wymogów traktatu, mogą być kontynuowane w trakcie postępowania sądowego i aż do ogłoszenia wyroku Trybunału (przywołany w pkt 17 powyżej wyrok w sprawie Petrie i in. przeciwko Komisji, pkt 68).
Takiego wniosku nie może podważyć argument strony skarżącej, zgodnie z którym racją bytu rzeczonego wyjątku jest uniknięcie sfałszowania dowodów, a po wniesieniu przez Komisję skargi do Trybunału takie ryzyko jest bardzo niewielkie. W istocie celem omawianego wyjątku, jak wynika z jego treści, nie jest ochrona śledztwa jako takiego, ale raczej celu tej działalności, którym, jak wynika z orzecznictwa przywołanego w pkt 120 i 121 powyżej, jest, w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, dostosowanie się przez zainteresowane państwo członkowskie do prawa wspólnotowego. To właśnie dlatego poszczególne czynności dochodzeniowe mogą być objęte tym wyjątkiem do czasu osiągnięcia celu, nawet jeśli konkretne śledztwo lub kontrola, w wyniku której sporządzono dokument, którego udostępnienia się żąda, jest zakończona (przywołany w pkt 53 powyżej wyrok w sprawie Franchet i Byk przeciwko Komisji, pkt 110 i analogicznie, w odniesieniu do stosowania kodeksu postępowania z 1993 r., wyrok Sądu z dnia 13 września 2000 r. w sprawie
T-20/99 Denkavit Nederland przeciwko Komisji, Rec. str. II-3011
, pkt 48).
W niniejszym przypadku w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji istniały już wydane przez Trybunał około dwa lata wcześniej wyroki stwierdzające naruszenia prawa, jakie Komisja zarzucała zainteresowanym państwom członkowskim. Nie można jednak zakwestionować faktu, że w dniu tym nie prowadzono żadnych śledztw mających na celu udowodnienie istnienia rozpatrywanych uchybień, którym mogłoby zagrozić ujawnienie żądanych dokumentów.
Należy jednak ustalić, czy jak twierdzi Komisja, dokumenty dotyczące śledztw można uznać za objęte wyjątkiem określonym w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, chociaż rzeczone działania zostały zakończone i doprowadziły nie tylko do wniesienia skargi do Trybunału, ale również do wydania przez niego wyroków. Chodzi zatem o ustalenie, czy cel, jakim jest osiągnięcie polubownego rozwiązania sporu, wskazany przez Komisję w celu uzasadnienia odmowy udzielenia dostępu, może być dalej aktualny po ogłoszeniu wyroków stwierdzających istnienie uchybień, w sprawie których Komisja prowadziła śledztwa.
W tej kwestii należy zauważyć, że w następstwie wyroków stwierdzających uchybienie, zainteresowane państwa członkowskie są zobowiązane na mocy art. 228 ust. 1 WE do przyjęcia wszystkich środków niezbędnych do ich wykonania. Chociaż art. 228 WE nie wyznacza terminu, w jakim wyrok ma zostać wykonany, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że interes związany z bezzwłocznym i jednolitym stosowaniem prawa wspólnotowego wymaga, aby proces wykonywania wyroku został rozpoczęty bezzwłocznie i zakończył się w jak najkrótszym możliwym czasie (wyroki Trybunału: z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie
C-387/97 Komisja przeciwko Grecji, Rec. str. I-5047
, pkt 81 i 82 i z dnia 25 listopada 2003 r. w sprawie
C-278/01 Komisja przeciwko Hiszpanii, Rec. str. I-14141
, pkt 26 i 27). Po stwierdzeniu przez Trybunał, że państwo członkowskie uchybiło zobowiązaniom, które ciążą na nim na mocy traktatu, państwo to jest zobowiązane do zastosowania się do tego wyroku i wynik ten nie może zależeć od wyniku negocjacji, które są prowadzone z Komisją.
Oczywiście nie można wykluczyć, że zainteresowane państwo członkowskie trwa w swoim uchybieniu, również w odniesieniu do wykonania wyroku Trybunału, co może prowadzić Komisję, zgodnie z art. 228 ust. 2 WE, do wszczęcia nowego postępowania w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Jednakże w takiej sytuacji Komisja musi przeprowadzić nowe śledztwo, które obejmuje nowe postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i prowadzi, o ile zaistnieje taka potrzeba, do ponownego wniesienia sprawy do Trybunału. Śledztwa prowadzące do wniesienia skargi na podstawie art. 228 WE są zatem nowe w stosunku do śledztw, które doprowadziły do wniesienia skargi na podstawie art. 226 WE, jako że ich celem jest udowodnienie, że naruszenie prawa stwierdzone wyrokiem Trybunału trwa po ogłoszeniu tego wyroku.
Co więcej należy przypomnieć, że ponieważ art. 228 ust. 2 WE dotyczy niewykonywania wyroku Trybunału, to przewiduje instrumenty, których szczególnym celem jest nakłonienie państwa członkowskiego, które tego nie uczyniło, do wykonania wyroku stwierdzającego uchybienie i tym samym zapewnienie rzeczywistego stosowania przez to państwo prawa wspólnotowego. W istocie oba środki przewidziane w tym przepisie, a mianowicie ryczałt i okresowa kara pieniężna, mają zapewnić osiągnięcie tego samego celu, którym jest zatem wywarcie na nie nacisku ekonomicznego, który skłoni je do położenia kresu stwierdzonemu uchybieniu (wyroki Trybunału: z dnia 12 lipca 2005 r. w sprawie
C-304/02 Komisja przeciwko Francji, Zb.Orz. str. I-6263
, pkt 80 i 91 i z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie
C-177/04 Komisja przeciwko Francji, Zb.Orz. str. I-2461
, pkt 59 i 60).
Uznanie, że różne dokumenty dotyczące śledztwa objęte są wyjątkiem art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 do czasu zakończenia całego postępowania na ich podstawie, nawet w przypadku gdy konieczne jest nowe śledztwo, które może prowadzić do wniesienia skargi na podstawie art. 228 ust. 2 WE, może uzależnić dostęp do rozpatrywanych dokumentów od zdarzeń przyszłych i niepewnych, a mianowicie nieprzestrzegania przez zainteresowane państwo członkowskie wyroku Trybunału stwierdzającego uchybienie i wniesienia skargi na podstawie art. 228 ust. 2 WE, co należy do zakresu uprawnień dyskrecjonalnych Komisji. W każdym razie chodzi o wydarzenia przyszłe i niepewne, zależne od szybkości i skrupulatności poszczególnych zainteresowanych organów.
Takie podejście byłoby sprzeczne z celem, jakim jest zapewnienie, w miarę możliwości, jak najszerszego publicznego dostępu do dokumentów pochodzących od instytucji, w celu umożliwienia obywatelom sprawowania skuteczniejszej kontroli legalności wykonywania władzy publicznej (zob. podobnie przywołany w pkt 53 powyżej wyrok w sprawie Franchet i Byk przeciwko Komisji, pkt 112, zob. ponadto, analogicznie, w odniesieniu do kodeksu postępowania z 1993 r. wyroki: przywołany w pkt 15 powyżej w sprawie Interporc II, pkt 39 i przywołany w pkt 56 powyżej w sprawie JT’s Corporation przeciwko Komisji, pkt 50).
Jeśli chodzi o wskazaną w odpowiedzi na skargę okoliczność, że sprawy, których przedmiot jest taki sam jak przedmiot spraw dotyczących „otwartego nieba”, w dalszym ciągu toczą się przed Trybunałem, wystarczy zauważyć, z jednej strony, że Komisja nie udzieliła jakiegokolwiek wyjaśnienia, w jaki sposób możliwość osiągnięcia polubownego rozwiązania sporu z zainteresowanymi tymi sprawami państwami członkowskimi zostałaby narażona poprzez ujawnienie pism procesowych, które przedstawiła w ramach już zamkniętych wyrokami Trybunału postępowań przeciwko innym państwom członkowskim. Z drugiej strony, jak stwierdzono w pkt 106 i 107 powyżej, prosty związek między dwiema lub większą liczbą spraw, których strony były te same lub przedmiot był ten sam, nie może uzasadniać odmowy udzielenia dostępu, chyba że dokonano by oczywistego odwrócenia zasady swobodnego dostępu do dokumentów instytucji z wyjątkami od tej zasady, ustanowionymi w rozporządzeniu nr 1049/2001.
Z powyższego wynika, że Komisja popełniła błąd w ocenie, odmawiając udzielenia dostępu do dokumentów dotyczących spraw dotyczących „otwartego nieba”. Wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w odniesieniu do tej odmowy musi zostać zatem uznany za zasadny.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 87 § 3 akapit pierwszy regulaminu Sąd może postanowić, że w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron koszty zostaną rozdzielone albo że każda ze stron poniesie własne koszty. W tym przypadku, ponieważ żądania każdej ze stron zostały uwzględnione tylko w części, każda ze stron poniesie swoje własne koszty.

Z powyższych względów,
SĄD PIERWSZEJ INSTANCJI (wielka izba)
orzeka, co następuje:

1)
Stwierdza się nieważność decyzji Komisji z dnia 20 listopada 2003 r. w zakresie, w jakim odmawia ona udzielenia dostępu do pism procesowych przedstawionych przez Komisję przed Trybunałem w sprawach: C-466/98 Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, C-467/98 Komisja przeciwko Danii, C-468/98 Komisja przeciwko Szwecji, C-469/98 Komisja przeciwko Finlandii, C-471/98 Komisja przeciwko Belgii, C-472/98 Komisja przeciwko Luksemburgowi, C-475/98 Komisja przeciwko Austrii i C-476/98 Komisja przeciwko Niemcom oraz przed Sądem Pierwszej Instancji w sprawie T-342/99 Airtours przeciwko Komisji.

2)
W pozostałej części skarga zostaje oddalona.

3)
Każda ze stron zostaje obciążona własnymi kosztami postępowania.

Vesterdorf
Jaeger
Pirrung
Vilaras
Legal
Martins Ribeiro
Cremona
Pelikánová
Šváby
Jürimäe
Wahl
Prek
Ciucă
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 12 września 2007 r.
Sekretarz
E. Coulon
Prezes
B. Vesterdorf
(
*1
)	Język postępowania: angielski.