CELEX: 62008CJ0118
Autonomia processual dos Estados-Membros
Princípio da equivalência
Acção fundada em responsabilidade contra o Estado
Violação do direito da União
Violação da Constituição

O pedido de decisão prejudicial tem por objecto a interpretação dos princípios da efectividade e da equivalência tendo em conta as normas aplicáveis, na ordem jurídica espanhola, às acções fundadas em responsabilidade, intentadas contra o Estado, por violação do direito da União.
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Transportes Urbanos y Servicios Generales SAL (a seguir «Transportes Urbanos») à Administración del Estado, a propósito do indeferimento da acção fundada em responsabilidade, intentada por esta sociedade contra o Estado espanhol, por violação do direito da União.
Quadro jurídico
Sexta Directiva
A Sexta Directiva 77/388/CEE do Conselho, de 17 de Maio de 1977, relativa à harmonização das legislações dos Estados-Membros respeitantes aos impostos sobre o volume de negócios — Sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado: matéria colectável uniforme (
JO L 145, p. 1
; EE 09 F1 p. 54), conforme alterada pela Directiva 95/7/CE do Conselho, de (
JO L 102, p. 18
, a seguir «Sexta Directiva»), dispõe, no seu artigo 17.
o
, n.
os
2 e 5, na redacção resultante do artigo 28.
o
-F desta:
«2.   Desde que os bens e os serviços sejam utilizados para os fins das próprias operações tributáveis, o sujeito passivo está autorizado a deduzir do imposto de que é devedor:
a)
O imposto sobre o valor acrescentado devido ou pago em relação a bens que lhe são ou serão entregues e em relação a serviços que lhe são ou serão prestados por outro sujeito passivo devedor do imposto no território do país;
b)
O imposto sobre o valor acrescentado devido ou pago em relação a bens importados para o território do país;
c)
O imposto sobre o valor acrescentado devido nos termos do n.
o
7, alínea a) do artigo 5.
o
, do n.
o
3 do artigo 6.
o
e do n.
o
6 do artigo 28.
o
-A;
[…]
5.   No que diz respeito aos bens e aos serviços utilizados por um sujeito passivo, não só para operações com direito à dedução, previstas nos n.
os
2 e 3, como para operações sem direito à dedução, a dedução só é concedida relativamente à parte do imposto sobre o valor acrescentado proporcional ao montante respeitante à primeira categoria de operações.
Este
pro rata
é determinado nos termos do artigo 19.
o
, para o conjunto das operações efectuadas pelo sujeito passivo.
[…]»
O artigo 19.
o
da Sexta Directiva enuncia os critérios em que se baseia o cálculo do
pro rata
de dedução previsto no seu artigo 17.
o
, n.
o
5, primeiro parágrafo.
Direito nacional
O artigo 163.
o
da Constituição espanhola (a seguir «Constituição») prevê:
«Quando um órgão jurisdicional considere, no decurso de um processo, que uma norma com valor de lei, aplicável ao caso concreto e de cuja validade depende a decisão, pode ser contrária à Constituição, submete a questão ao Tribunal Constitucional, respeitando as formalidades e com os efeitos previstos na lei, que, em caso algum, poderão ser suspensivos.»
A Lei 37/1992, de 28 de Dezembro de 1992, relativa ao imposto sobre o valor acrescentado (BOE n.
o
312, de , p. 44247), conforme alterada pela Lei 66/1997, de (BOE n.
o
313, de , p. 38517, a seguir «Lei 37/1992»), prevê restrições ao direito de os sujeitos passivos deduzirem o imposto sobre o valor acrescentado (a seguir «IVA») referente à compra de bens ou de serviços financiados através de subvenções. Essas restrições entraram em vigor a partir do exercício fiscal de 1998.
A Lei 37/1992 prevê igualmente que os sujeitos passivos devem apresentar declarações periódicas nas quais devem calcular os montantes do IVA por eles devidos (a seguir «autoliquidações»).
Em conformidade com a Lei fiscal geral 58/2003, de 17 de Dezembro de 2003 (BOE n.
o
303, de , p. 44987), o sujeito passivo tem o direito de pedir a rectificação das suas autoliquidações e, se for caso disso, de exigir o reembolso dos pagamentos indevidos. Segundo os artigos 66.
o
e 67.
o
da referida lei, o prazo de prescrição deste direito é de quatro anos, a contar, no essencial, do dia seguinte àquele em que o pagamento indevido foi efectuado, ou do dia em que termina o prazo para apresentar a autoliquidação, se o pagamento indevido tiver sido efectuado dentro desse prazo.
Litígio no processo principal
Por acórdão de 6 de Outubro de 2005, Comissão/Espanha (
C-204/03, Colect., p. I-8389
), o Tribunal de Justiça declarou, no essencial, que as restrições à dedutibilidade do IVA, previstas na Lei 37/1992, eram incompatíveis com os artigos 17.
o
, n.
os
2 e 5, e 19.
o
da Sexta Directiva.
A Transportes Urbanos, que tinha efectuado autoliquidações referentes aos exercícios de 1999 e 2000 em conformidade com a Lei 37/1992, não exerceu o seu direito de, em aplicação da Lei fiscal geral 58/2003, pedir a rectificação dessas autoliquidações. Com efeito, é pacífico que esse direito tinha prescrito na data em que o Tribunal de Justiça proferiu o acórdão Comissão/Espanha, já referido.
A Transportes Urbanos intentou no Conselho de Ministros uma acção administrativa contra o Estado espanhol, fundada em responsabilidade. No âmbito dessa acção, sustenta que sofreu um prejuízo no montante de 1228366,39 euros, devido à violação da Sexta Directiva pelo legislador espanhol, declarada pelo Tribunal de Justiça no acórdão Comissão/Espanha, já referido. Este montante corresponde aos pagamentos do IVA indevidamente cobrados pela Administração Fiscal espanhola, ao longo desses exercícios, bem como aos reembolsos que a referida sociedade poderia ter reclamado relativamente a estes mesmos exercícios.
Por decisão de 12 de Janeiro de 2007, o Conselho de Ministros indeferiu a acção da Transportes Urbanos, por considerar que o facto de esta não ter pedido a rectificação das referidas autoliquidações no prazo previsto para o efeito tinha quebrado o nexo de causalidade directo entre a violação do direito da União, imputada ao Estado espanhol, e o prejuízo pretensamente sofrido por esta sociedade.
A decisão de indeferimento do Conselho de Ministros baseia-se, nomeadamente, em dois acórdãos do Tribunal Supremo, de 29 de Janeiro de 2004 e de (a seguir «jurisprudência controvertida»), segundo os quais as acções fundadas em responsabilidade, intentadas contra o Estado, por violação do direito da União, estão sujeitas à regra de esgotamento prévio das vias de recurso, administrativas e judiciais, contra o acto administrativo lesivo, adoptado em aplicação de uma lei nacional contrária ao referido direito.
Em 6 de Junho de 2007, a Transportes Urbanos interpôs no Tribunal Supremo recurso da decisão de indeferimento do Conselho de Ministros.
Decisão de reenvio e questão prejudicial
Na sua decisão de reenvio, o Tribunal Supremo recorda que, segundo a jurisprudência controvertida, o exercício de uma acção fundada em responsabilidade contra o Estado, com base em inconstitucionalidade de uma lei, não está sujeito, contrariamente à mesma acção fundada na incompatibilidade dessa lei com o direito da União, a nenhum requisito de esgotamento prévio das vias de recurso contra o acto administrativo lesivo baseado nessa lei.
A razão de ser da diferença de tratamento entre estas duas acções prende-se com as diferenças que existem entre os recursos que podem ser interpostos contra um acto administrativo, consoante esses recursos assentem na incompatibilidade do acto com o direito da União ou na violação da Constituição pela lei nacional ao abrigo da qual o acto foi adoptado.
Com efeito, segundo a jurisprudência controvertida, dado que a lei nacional goza de presunção de conformidade com a Constituição, os actos administrativos fundados nessa lei beneficiam igualmente de uma presunção de «legalidade». Daqui resulta que nem as autoridades administrativas nem as autoridades judiciais podem anular esses actos, sem que a nulidade da lei, por ser contrária à Constituição, tenha sido declarada por um acórdão do Tribunal Constitucional, na sequência de uma questão de inconstitucionalidade submetida em conformidade com o artigo 163.
o
da Constituição, cuja iniciativa cabe apenas ao órgão jurisdicional que conhece do litígio.
Nestas condições, se o esgotamento prévio das vias de recurso administrativas e judiciais contra o acto administrativo lesivo fosse exigido como requisito para se poder intentar uma acção fundada em responsabilidade por violação da Constituição, os litigantes teriam de impugnar o acto administrativo adoptado em aplicação da lei pretensamente inconstitucional, utilizando, em primeiro lugar, a via administrativa e, em segundo lugar, a via jurisdicional, bem como esgotando todas as instâncias até que uma das jurisdições decidisse finalmente suscitar a questão da inconstitucionalidade dessa lei no Tribunal Constitucional. Tal situação seria desproporcionada e teria consequências inaceitáveis.
Em contrapartida, as autoridades administrativas ou judiciais competentes, quando considerarem que um acto administrativo foi adoptado em aplicação de uma lei incompatível com o direito da União, têm a obrigação de, em conformidade com a jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, afastar a aplicação dessa lei bem como dos actos administrativos adoptados com fundamento nela. Por conseguinte, seria possível pedir directamente a essas autoridades a anulação do acto administrativo lesivo e, desse modo, obter uma reparação total.
Além disso, segundo a jurisprudência controvertida, a existência de violação do direito da União susceptível de dar origem a responsabilidade do Estado deve ser declarada numa decisão prejudicial do Tribunal de Justiça. Ora, os efeitos de um seu acórdão proferido ao abrigo do artigo 267.
o
TFUE não são comparáveis com os efeitos de um acórdão do Tribunal Constitucional que declara uma lei inconstitucional, no sentido de que só a decisão deste último determina a nulidade desta lei com efeitos retroactivos.
Foi nestas circunstâncias que o Tribunal Supremo decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«É contrário aos princípios da equivalência e da efectividade o facto de o Tribunal Supremo […] aplicar às acções fundadas em responsabilidade patrimonial do Estado legislador, baseadas em actos administrativos adoptados ao abrigo de uma lei declarada inconstitucional, uma disciplina diferente da que reserva a acções baseadas em actos adoptados ao abrigo de uma norma declarada contrária ao direito [da União]?»
Quanto à competência do Tribunal de Justiça
Segundo o Governo espanhol, o Tribunal de Justiça não tem competência para se pronunciar sobre a conformidade com o direito da União de decisões judiciais como as que constituem a jurisprudência controvertida, uma vez que o próprio Tribunal Supremo pode alterar essa jurisprudência se considerar que a mesma não é compatível com esse direito.
Recorde-se, a este respeito, que, embora não incumba ao Tribunal de Justiça pronunciar-se, no âmbito do processo prejudicial, sobre a compatibilidade de disposições do direito nacional com as regras de direito da União, este declarou reiteradamente que tem competência para fornecer ao órgão jurisdicional de reenvio todos os elementos de interpretação decorrentes desse direito, que permitam a este último apreciar essa conformidade para efeitos da decisão do processo que lhe incumbe decidir (v., neste sentido, designadamente, acórdãos de 15 de Dezembro de 1993, Hünermund e o., C-292/92, Colect., p. I-6787, n.
o
8, e de , Centro Europa 7, C-380/05, Colect., p. I-349, n.
o
50).
Para este efeito, como salientou o advogado-geral no n.
o
13 das suas conclusões, a origem legislativa, regulamentar ou jurisprudencial das normas do direito nacional, cuja conformidade com o direito da União deverá ser apreciada pelo órgão jurisdicional de reenvio à luz dos elementos de interpretação fornecidos pelo Tribunal de Justiça, de modo nenhum afecta a competência deste para se pronunciar sobre o pedido de decisão prejudicial.
Além disso, segundo jurisprudência assente, no âmbito da cooperação entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais dos Estados-Membros, prevista no artigo 267.
o
TFUE, compete exclusivamente aos órgãos jurisdicionais nacionais, que são chamados a conhecer do litígio e devem assumir a responsabilidade da decisão jurisdicional a proferir, apreciar, tendo em conta as especificidades de cada processo, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial, a fim de poderem proferir a sua decisão, como a pertinência das questões que submetem ao Tribunal de Justiça. Por conseguinte, desde que as questões submetidas tenham por objecto a interpretação do direito da União, o Tribunal de Justiça é, em princípio, obrigado a pronunciar-se (v., neste sentido, acórdãos de 13 de Março de 2001, PreussenElektra, C-379/98, Colect., p. I-2099, n.
o
38; de , Korhonen e o., C-18/01, Colect., p. I-5321, n.
o
19; e de , VTB-VAB e Galatea,
C-261/07 e C-299/07, Colect., p. I-2949
, n.
o
32).
Ora, no presente caso, o Tribunal de Justiça não é chamado a interpretar o direito nacional ou um acórdão de um órgão jurisdicional nacional, mas sim a fornecer ao órgão jurisdicional de reenvio elementos de interpretação dos princípios da efectividade e da equivalência, a fim de lhe permitir apreciar se, por força do direito da União, é obrigado a afastar a aplicação de normas nacionais relativas às acções fundadas em responsabilidade, intentadas contra o Estado, por violação desse direito por uma lei nacional (v., neste sentido, acórdão de 18 de Julho de 2007, Lucchini, C-119/05, Colect., p. I-6199, n.
o
46).
O Tribunal de Justiça é, portanto, competente para se pronunciar sobre o presente pedido de decisão prejudicial.
Quanto à questão prejudicial
Através da sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o direito da União se opõe a uma regra de um Estado-Membro, por força da qual as acções fundadas em responsabilidade do Estado por violação desse direito por uma lei nacional estão sujeitas a um requisito de esgotamento prévio das vias de recurso contra um acto administrativo lesivo, ao passo que as mesmas acções não estão sujeitas a esse requisito quando tenham como fundamento uma violação da Constituição por essa mesma lei.
Observações preliminares
A fim de responder a esta questão, recorde-se que, segundo jurisprudência assente, o princípio da responsabilidade do Estado pelos danos causados aos particulares por violações do direito da União que lhe sejam imputáveis é inerente ao sistema dos Tratados em que esta última se funda (v., neste sentido, acórdãos de 19 de Novembro de 1991, Francovich e o.,
C-6/90 e C-9/90, Colect., p. I-5357
, n.
o
35; de , Brasserie du pêcheur e Factortame,
C-46/93 e C-48/93, Colect., p. I-1029
, n.
o
31; e de , Danske Slagterier,
C-445/06, Colect., p. I-2119
, n.
o
19).
A este respeito, o Tribunal de Justiça decidiu que os particulares lesados têm direito a reparação, desde que estejam preenchidos três requisitos: que a norma de direito violada da União tenha por objecto conferir-lhes direitos, que a violação dessa norma seja suficientemente caracterizada e que exista um nexo de causalidade directo entre essa violação e o dano sofrido pelos particulares (v., neste sentido, acórdão Danske Slagterier, já referido, n.
o
20 e jurisprudência referida).
O Tribunal de Justiça já teve igualmente ocasião de precisar que, sem prejuízo do direito a reparação baseado directamente no direito da União quando esses requisitos estão preenchidos, é no âmbito do direito nacional da responsabilidade que incumbe ao Estado reparar as consequências do prejuízo causado, entendendo-se que os requisitos estabelecidos pelas legislações nacionais em matéria de reparação dos prejuízos não podem ser menos favoráveis do que os aplicáveis a reclamações semelhantes de natureza interna (princípio da equivalência), nem ser organizados de forma a, na prática, tornarem impossível ou excessivamente difícil a obtenção da reparação (princípio da efectividade) (v., neste sentido, acórdãos de 30 de Setembro de 2003, Köbler, C-224/01, Colect., p. I-10239, n.
o
58, e de , Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation, C-524/04, Colect., p. I-2107, n.
o
123).
Como referiu o órgão jurisdicional de reenvio, é, pois, à luz destes princípios que a questão submetida deve ser examinada.
Quanto ao princípio da equivalência
No que diz respeito ao princípio da equivalência, recorde-se que, segundo jurisprudência assente, este princípio exige que a totalidade das regras aplicáveis aos recursos se aplique indiferentemente às acções baseadas na violação do direito da União e às acções semelhantes baseadas na violação do direito interno (v., neste sentido, acórdãos de 15 de Setembro de 1998, Edis, C-231/96, Colect., p. I-4951, n.
o
36; de , Levez, C-326/96, Colect., p. I-7835, n.
o
41; de , Preston e o., C-78/98, Colect., p. I-3201, n.
o
55; e de , i-21 Germany e Arcor,
C-392/04 e C-422/04, Colect., p. I-8559
, n.
o
62).
No entanto, este princípio não pode ser interpretado no sentido de que obriga um Estado-Membro a tornar extensivo o seu regime interno mais favorável a todas as acções propostas num certo domínio do direito (acórdãos Levez, já referido, n.
o
42; de 9 de Fevereiro de 1999, Dilexport, C-343/96, Colect., p. I-579, n.
o
27; e de , Pontin,
C-63/08, Colect., p. I-7333
, n.
o
45).
Para verificar se o princípio da equivalência é observado no processo principal, há que examinar se, tendo em conta o seu objecto e os seus elementos essenciais, a acção fundada em responsabilidade, intentada pela Transportes Urbanos por violação do direito da União, e a acção que esta sociedade poderia ter intentado baseando-se numa eventual violação da Constituição podem ser consideradas semelhantes (v., neste sentido, acórdão Preston e o., já referido, n.
o
49).
Ora, no que diz respeito ao objecto das duas acções fundadas em responsabilidade, mencionadas no número anterior, refira-se que o seu objecto é exactamente o mesmo, isto é, a indemnização do prejuízo sofrido pela pessoa lesada devido a um acto ou a uma omissão do Estado.
No que respeita aos seus elementos essenciais, recorde-se que a regra do esgotamento prévio em causa no processo principal faz uma distinção entre estas duas acções, na medida em que exige que o demandante tenha esgotado previamente as vias de recurso contra o acto administrativo lesivo, unicamente, quando a acção fundada em responsabilidade se baseie numa violação do direito da União pela lei nacional, em aplicação da qual o referido acto foi adoptado.
Ora, importa referir que, contrariamente ao que parecem sugerir certos desenvolvimentos da jurisprudência controvertida recordados no n.
o
20 do presente acórdão, a reparação do dano causado por uma violação do direito da União por um Estado-Membro não está sujeita à exigência de que a existência dessa violação resulte de um acórdão proferido a título prejudicial pelo Tribunal de Justiça (v., neste sentido, acórdãos Brasserie du pêcheur e Factortame, já referido, n.
os
94 a 96; de 8 de Outubro de 1996, Dillenkofer e o.,
C-178/94, C-179/94 e C-188/94 a C-190/94, Colect., p. I-4845
, n.
o
28; e acórdão Danske Slagterier, já referido, n.
o
37).
No entanto, há que reconhecer que, no processo principal, a Transportes Urbanos baseou expressamente a sua acção fundada em responsabilidade, no acórdão Comissão/Espanha, já referido, proferido no âmbito do artigo 226.
o
CE, no qual o Tribunal de Justiça declarou que a Lei 37/1992 violava a Sexta Directiva.
Resulta, além disso, da decisão de reenvio que a Transportes Urbanos intentou a acção no Conselho de Ministros, porque os prazos para a apresentação de um pedido de rectificação das autoliquidações referentes aos exercícios de 1999 e 2000 tinham terminado na data em que o referido acórdão Comissão/Espanha foi proferido.
No entanto, como foi dito nos n.
os
12 e 13 do presente acórdão, o Conselho de Ministros indeferiu essa acção, atendendo, precisamente, ao facto de a Transportes Urbanos não ter, antes da sua propositura, pedido a rectificação das suas autoliquidações.
Em contrapartida, segundo a decisão de reenvio, se a Transportes Urbanos tivesse podido fundamentar a sua acção fundada em responsabilidade, num acórdão do Tribunal Constitucional que tivesse declarado a nulidade da mesma lei por violação da Constituição, essa acção poderia ter sido julgada procedente, independentemente da circunstância de esta sociedade não ter pedido a rectificação das autoliquidações antes de terem terminado os prazos para o fazer.
Das considerações precedentes resulta que, no contexto particular que deu origem ao processo principal, tal como este foi descrito na decisão de reenvio, a única diferença que existe entre as duas acções mencionadas no n.
o
35 do presente acórdão consiste na circunstância de as violações do direito nas quais essas acções se baseiam serem declaradas, num caso, pelo Tribunal de Justiça, num acórdão proferido ao abrigo do artigo 226.
o
CE, e, no outro, num acórdão do Tribunal Constitucional.
Ora, esta circunstância, na falta de indicação, na decisão de reenvio, de outros elementos que permitam concluir que existem outras diferenças entre a acção fundada em responsabilidade do Estado, efectivamente intentada pela Transportes Urbanos, e a acção que esta poderia ter intentado com fundamento numa violação da Constituição declarada pelo Tribunal Constitucional, não é, por si só, suficiente para estabelecer uma distinção entre estas duas acções com base no princípio da equivalência.
Nesta situação, deve sublinhar-se que as duas acções acima referidas podem ser consideradas semelhantes na acepção da jurisprudência recordada no n.
o
35 do presente acórdão.
Daqui resulta que, tendo em conta as circunstâncias descritas na decisão de reenvio, o princípio da equivalência se opõe à aplicação de uma regra como a que está em causa no processo principal.
Atendendo a esta conclusão, não é necessário examinar a regra do esgotamento prévio das vias de recurso em questão no processo principal, à luz do princípio da efectividade.
Resulta do exposto que se deve responder à questão submetida que o direito da União se opõe a uma regra de um Estado-Membro, por força da qual uma acção fundada em responsabilidade do Estado por violação desse direito por uma lei nacional, declarada por um acórdão do Tribunal de Justiça proferido no âmbito do artigo 226.
o
CE, só pode proceder se o demandante tiver esgotado previamente todas as vias de recurso internas destinadas a contestar a validade do acto administrativo lesivo, adoptado com fundamento nessa lei, quando a mesma regra não é aplicável a uma acção fundada em responsabilidade do Estado por violação da Constituição pela mesma lei, declarada pelo órgão jurisdicional competente.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) declara:

O direito da União opõe-se a uma regra de um Estado-Membro, por força da qual uma acção fundada em responsabilidade do Estado por violação desse direito por uma lei nacional, declarada por um acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia proferido no âmbito do artigo 226.
o
CE, só pode proceder se o demandante tiver esgotado previamente todas as vias de recurso internas destinadas a contestar a validade do acto administrativo lesivo, adoptado com fundamento nessa lei, quando a mesma regra não é aplicável a uma acção fundada em responsabilidade do Estado por violação da Constituição pela mesma lei, declarada pelo órgão jurisdicional competente.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: espanhol.