CELEX: 61994CJ0212
Gemeenschappelijke ordening der markten in de sector schape- en geitevlees
Clawback
Berekeningsmethode
Geldigheid
Bewijs
Terugbetaling van onverschuldigde betalingen

Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 1 juli 1994, ingekomen bij het Hof op 27 juli daaraanvolgend, heeft de High Court of Justice, Queen' s Bench Division, het Hof krachtens artikel 177 EG-Verdrag verschillende prejudiciële vragen gesteld over de geldigheid en de uitlegging van artikel 4, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1633/84 van de Commissie van 8 juni 1984 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de variabele slachtpremie voor schapen en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 2661/80 (PB 1984, L 154, blz. 27), zoals gewijzigd bij artikel 1 van verordening (EEG) nr. 1922/92 van de Commissie van 13 juli 1992 tot wijziging van voormelde verordening nr. 1633/84 alsmede tot vaststelling, naar aanleiding van het arrest van het Hof van Justitie in de gevoegde zaken C-38/90 en C-151/90, van de voorwaarden voor de terugbetaling van de "clawback" (PB 1992, L 195, blz. 10), alsmede van artikel 2 van voormelde verordening nr. 1922/92, en over de uitlegging van rechtsoverweging 30 van het arrest van het Hof van 10 maart 1992 (gevoegde zaken C-38/90 en C-151/90, Lomas e.a., Jurispr. 1992, blz. I-1781).
2 Deze vragen zijn gerezen in een geding tussen enerzijds FMC plc, FMC (Meat) Ltd, DT Duggins Ltd, Marshall (Lamberhurst) Ltd, Montelupo Ltd en North Devon Meat Ltd (hierna: "FMC e.a."), gevestigd in het Verenigd Koninkrijk, en anderzijds de Intervention Board for Agricultural Produce (het Britse interventiebureau voor landbouwprodukten, hierna: de "Board") en het Ministry of Agriculture, Fisheries and Food (hierna: het "Ministry").
3 Bij verordening (EEG) nr. 1837/80 van de Raad van 27 juni 1980 (PB 1980, L 183, blz. 1), gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 871/84 van de Raad van 31 maart 1984 (PB 1984, L 90, blz. 35), was een gemeenschappelijke marktordening in de sector schape- en geitevlees tot stand gebracht, die verschillende maatregelen ter ondersteuning van de markt omvatte.
4 Deze marktordening was echter onvolledig, omdat zij niet één markt, maar een aantal regionale markten voor schapevlees creëerde en omdat een van de ondersteuningsmaatregelen, namelijk de variabele slachtpremie voor schapen, enkel gold voor de producenten van het Verenigd Koninkrijk.
5 Deze premie kon worden toegekend wanneer de marktprijs minder dan 85 % van de basisprijs bedroeg, en het bedrag ervan werd wekelijks door de Commissie vastgesteld. De dieren waarvoor de premie werd toegekend, moesten binnen 21 dagen na de datum waarop zij voor de eerste maal met het oog op slachting waren verhandeld, hetzij worden geslacht in het Verenigd Koninkrijk, hetzij worden uitgevoerd.
6 Om te voorkomen dat het handelsverkeer als gevolg van de toepassing van de slachtpremie werd verstoord, bepaalde artikel 9, lid 3, van verordening nr. 1837/80, dat de Commissie de nodige maatregelen moest vaststellen om ervoor te zorgen, dat wanneer uit het Verenigd Koninkrijk produkten werden uitgevoerd waarvoor die premie was toegekend, "een aan deze premie gelijkwaardig bedrag [werd] geheven". Dit bedrag, de zogenoemde clawback, was verschuldigd door de exporteurs.
7 De wijze van berekening en heffing van de clawback was geregeld in verordening nr. 1633/84.
8 Artikel 4, lid 1, van deze verordening bepaalde, dat wanneer produkten waarvoor de variabele slachtpremie was betaald, het Verenigd Koninkrijk verlieten, een bedrag werd geheven dat gelijk was aan het premiebedrag vastgesteld voor de week waarin de betrokken produkten werden uitgevoerd. Ingevolge artikel 4, lid 2, diende het Verenigd Koninkrijk te voorzien in het stellen van een waarborg, die moest worden vastgesteld op een niveau dat voldoende was om het bedrag te garanderen dat overeenkomstig lid 1 van die bepaling verschuldigd was en die werd vrijgegeven zodra dat bedrag betaald was.
9 De in 1984 gewijzigde verordening nr. 1837/80 is per 1 januari 1990 vervangen door verordening (EEG) nr. 3013/89 van de Raad van 25 september 1989 (PB 1989, L 289, blz. 1) waarbij één algemene gemeenschappelijke marktordening in de sector schape- en geitevlees is ingesteld, afgezien van een aantal overgangsmaatregelen. Zo mag het Verenigd Koninkrijk krachtens artikel 24 de variabele slachtpremie nog blijven toekennen tot aan het einde van het verkoopseizoen 1992. Wordt de premie uitgekeerd, dan moet bij de uitvoer van het dier uit het Verenigd Koninkrijk een clawback worden geheven die gelijk is aan de werkelijk uitgekeerde premie.
10 Bij verordening (EEG) nr. 3246/91 van de Commissie van 7 november 1991 (PB 1991, L 307, blz. 16) werd het Verenigd Koninkrijk gemachtigd om vanaf het begin van het verkoopseizoen 1992 de variabele slachtpremie niet langer toe te kennen.
11 In voormeld arrest Lomas van 10 maart 1992 verklaarde het Hof artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1633/84 ongeldig, voor zover het inhield dat als clawback een bedrag moest worden geheven dat in de meeste gevallen niet precies gelijk was aan het bedrag van de werkelijk verleende slachtpremie, wat volgens het Hof een overschrijding van de bij artikel 9, lid 3, van verordening (EEG) nr. 1837/80 aan de Commissie verleende bevoegdheid inhield. De premie werd immers toegekend tegen het tarief vastgesteld voor de week waarin het dier voor de eerste maal werd verhandeld, terwijl de clawback gelijk was aan het premiebedrag van de week waarin de uitvoer plaatsvond; het dier waarvoor de premie was betaald, mocht echter tot 21 dagen na die eerste verhandeling worden uitgevoerd. Om dezelfde redenen verklaarde het Hof ook artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1633/84 ° betreffende de zekerheidsstelling ° ongeldig.
12 Voorts besliste het Hof in dat arrest, dat op de vastgestelde ongeldigheid van artikel 4, leden 1 en 2, van verordening nr. 1633/84 geen beroep kon worden gedaan voor een vóór dit arrest gelegen datum, behalve door die handelaren of hun rechthebbenden die voor deze datum een beroep in rechte hadden ingesteld of een volgens het nationale recht daarmee gelijk te stellen bezwaar hadden doen gelden (r.o. 30 en dictum sub 2).
13 Na dit arrest stelde de Commissie verordening nr. 1922/92 vast tot wijziging van verordening nr. 1633/84, waarin zij de voorwaarden voor terugbetaling van de clawback bepaalde.
14 In artikel 1 van deze verordening is de berekening en de heffing van de clawback als volgt gewijzigd.
15 De handelaren hebben de keuze tussen twee mogelijkheden. Bij de eerste is het bedrag van de clawback gelijk aan de werkelijk voor de produkten toegekende premie; kiest de handelaar voor deze mogelijkheid, dan dient hij de bevoegde autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk binnen een bepaalde termijn de nodige bewijsstukken te verstrekken over het premiebedrag dat werkelijk is toegekend voor de produkten waarvoor de clawback geldt (hierna: de "clawback-produkten"). Bij de tweede is de clawback gelijk aan het gemiddelde bedrag van de premies die zijn vastgesteld voor de week van vertrek van de produkten en voor de drie daaraan voorafgaande weken. Indien de handelaar binnen de gestelde termijn geen keuze heeft gemaakt of, in geval van keuze van de eerste mogelijkheid, geen toereikende bewijsstukken worden overgelegd, wordt de waarborg volledig verbeurd.
16 Artikel 2 van verordening nr. 1922/92 regelt de voorwaarden voor terugbetaling van de onverschuldigd geheven clawback.
17 Ook hier is er een keuze tussen twee mogelijkheden. De eerste houdt in, dat de bevoegde nationale autoriteiten binnen de termijnen en volgens de procedure die in de nationale wetgeving ter zake zijn vastgesteld, het verschil tussen de betaalde clawback en het premiebedrag dat voor dezelfde produkten werkelijk was toegekend, terugbetalen aan de handelaren of hun gemachtigden die vóór het arrest Lomas overeenkomstig de geldende nationale wetgeving een beroep in rechte hadden ingesteld of een daarmee gelijk te stellen bezwaar hadden ingediend tegen de bij dat arrest ongeldig verklaarde berekeningsmethode. Tot staving van hun verzoek dienden de handelaren vóór 30 november 1992 de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk voldoende bewijsstukken te verstrekken over het premiebedrag dat voor de clawbackprodukten werkelijk was toegekend. De tweede mogelijkheid houdt in, dat de handelaren kunnen verzoeken om terugbetaling van het verschil tussen de werkelijk betaalde clawback en het gemiddelde bedrag van de premies die zijn vastgesteld voor de week van vertrek van de produkten en de drie daaraan voorafgaande weken.
18 Ingevolge artikel 3 is verordening nr. 1922/92 van toepassing op alle gevallen waarin op de datum van de uitspraak in de zaak Lomas de clawback nog niet was betaald of waarin op grond van de toepasselijke nationale wetgeving een proces was aangespannen of een daarmee gelijkwaardige klacht was ingediend, als bedoeld in artikel 2.
19 FMC e.a. zijn in het Verenigd Koninkrijk gevestigde vennootschappen die schapen en schapevlees uit het Verenigd Koninkrijk uitvoeren.
20 In het Verenigd Koninkrijk zijn de Board en het Ministry belast met de uitvoering van de gemeenschappelijke marktordening in de sector schape- en geitevlees.
21 Tussen 1980 en 1992 hebben FMC e.a. de Board in totaal 67 356 379 UKL aan clawback betaald voor uit het Verenigd Koninkrijk uitgevoerd schapevlees. Zij stellen, dat zij deze betalingen hebben verricht omdat zij dachten daartoe ingevolge de opeenvolgende verordeningen van de Raad wettelijk verplicht te zijn.
22 Op 6 maart 1992 stelden FMC e.a. bij de High Court of Justice een vordering in tot terugbetaling van 67 356 379 UKL, overeenkomende met de in de periode 1980-1992 door hen betaalde clawback, op grond dat er voor dergelijke betalingen geen wettelijke verplichting had bestaan. Huns inziens vloeit de gestelde onwettigheid voort uit het arrest Lomas, waarbij artikel 4, leden 1 en 2, van verordening nr. 1633/84 ongeldig is verklaard, en meer in het algemeen uit de wijze waarop de Commissie en de bevoegde autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk dit onwettige systeem voortdurend hebben toegepast. Subsidiair vorderden zij voor de High Court terugbetaling van het (niet nader gespecificeerde) verschil tussen de werkelijke betalingen en de clawback die zou zijn geheven wanneer daartoe wel een wettelijke verplichting had bestaan op grond van artikel 9, lid 3, van verordening nr. 1837/80 (zoals gewijzigd bij verordening nr. 871/84) en artikel 24, lid 5, van verordening nr. 3013/89.
23 Op het ogenblik van de uitspraak in de zaak Lomas hadden de exporteurs een aantal clawback-aanslagen nog niet voldaan, zodat de Board vervolgens op grond van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1633/84, zoals gewijzigd bij artikel 1 van verordening nr. 1922/92, tot invorderingsmaatregelen overging. Verzoeksters sub 2, sub 3, sub 4 en sub 6 voor de High Court dienden respectievelijk 116 626,11 UKL, 432 825,15 UKL, 43 288,57 UKL en 239 823,42 UKL te betalen.
24 Van mening dat artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1633/84, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1922/92, ongeldig was, weigerden deze vennootschappen de gevorderde bedragen te betalen en stelden in het Verenigd Koninkrijk een procedure in kort geding in, teneinde de Board te beletten zich op de waarborg te verhalen voordat de clawback regelmatig was berekend overeenkomstig artikel 24, lid 5, van verordening nr. 3013/89. Na afwijzing van dit verzoek in kort geding betaalden de betrokken vennootschappen op 15 april 1994 onder voorbehoud in totaal 847 665,58 UKL. Voor de High Court trachten zij ook dit bedrag terug te krijgen.
25 Ter terechtzitting voor het Hof van 26 oktober 1995 hebben FMC e.a. evenwel gepreciseerd, dat hun vordering voor de nationale rechter slechts betrekking had op de terugbetaling van het verschil tussen de werkelijk betaalde clawback en de bedragen die zij op basis van geldige uitvoeringsmaatregelen van de gemeenschapsregeling ter zake hadden moeten betalen.
26 Van oordeel dat in het geding een uitspraak over de geldigheid van de betrokken gemeenschapsregeling nodig was en dat uitleggingsproblemen van gemeenschapsrecht rezen, heeft de High Court of Justice, Queen' s Bench Division, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de navolgende vragen:
"1) Is artikel 4, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1633/84 van de Commissie [zoals gewijzigd bij artikel 1 van verordening (EEG) nr. 1922/92 van de Commissie] ongeldig, onder meer omdat de in artikel 24, lid 5, van verordening (EEG) nr. 3013/89 van de Raad verleende bevoegdheid wordt overschreden en/of wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel, in zoverre:
a) handelaren die kiezen voor betaling van de clawback op basis van artikel 4, lid 1, eerste alinea, ingevolge artikel 4, lid 1, vierde alinea, aan de bevoegde nationale autoriteiten toereikende bewijsstukken moeten verstrekken over het bedrag van de premie die voor de produkten waarvoor de clawback geldt, daadwerkelijk is toegekend?
b) handelaren die niet in staat zijn dat bewijs te leveren, geen andere mogelijkheid hebben dan overeenkomstig artikel 4, lid 1, tweede alinea, te kiezen voor heffing van de clawback ten belope van een bedrag dat gelijk is aan het gemiddelde bedrag van de premies die zijn vastgesteld voor de week van vertrek van de produkten en de drie voorafgaande weken?
2) Wanneer het antwoord op vraag 1a ontkennend luidt, welke soort bewijsstukken mogen de bevoegde nationale autoriteiten dan van de handelaren verlangen?
3) Moet rechtsoverweging 30 van het arrest van het Hof van 10 maart 1992 in de gevoegde zaken C-38/90 en C-151/90 (Lomas e.a.) in verband met vorderingen tot terugbetaling van vóór de datum van de uitspraak betaalde clawback aldus worden uitgelegd, dat handelaren die vóór die datum een procedure hebben ingesteld of een naar nationaal recht daarmee gelijk te stellen klacht hebben ingediend, een beroep kunnen doen op de ongeldigheid van artikel 4, leden 1 en 2, van verordening (EEG) nr. 1633/84 van de Commissie:
a) enkel met betrekking tot de heffing van de clawback over de tijdvakken na de datum waarop de procedure is ingesteld of een daarmee gelijkwaardige klacht is ingediend, of
b) ook met betrekking tot de heffing van de clawback over de tijdvakken vóór de datum waarop een procedure is ingesteld of een daarmee gelijkwaardige klacht is ingediend, onverminderd de toepassing van eventuele verjaringstermijnen, dan wel
c) met betrekking tot de heffing van de clawback over andere tijdvakken, en zo ja, welke?
4) Is artikel 2 van verordening (EEG) nr. 1922/92 van de Commissie ongeldig wegens, met name, schending van het evenredigheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel, in zoverre:
a) handelaren die kiezen voor terugbetaling op basis van artikel 2, lid 1, ingevolge artikel 2, lid 2, het bedrag moeten meedelen van de werkelijk voor dezelfde, aan de clawback onderworpen produkten uitgekeerde premie en ter zake toereikende bewijsstukken aan de bevoegde nationale autoriteiten moeten verstrekken?
b) handelaren die niet in staat zijn deze informatie en bewijsstukken te verstrekken, geen andere mogelijkheid hebben dan overeenkomstig artikel 2, lid 1, te kiezen voor terugbetaling van het verschil tussen de werkelijk betaalde clawback en het gemiddelde bedrag van de premies die zijn vastgesteld voor de week van vertrek van de produkten en voor de drie daaraan voorafgaande weken?
5) Wanneer het antwoord op vraag 4a ontkennend luidt, welke soort bewijsstukken mogen de bevoegde nationale autoriteiten dan van de handelaren verlangen?
6) Indien een nationale rechter zich in een bij hem ingesteld geding dient uit te spreken over een vordering tot terugbetaling van de clawback:
a) welke materiële regels van gemeenschapsrecht (zo die bestaan) zijn dan van toepassing op de vaststelling van het terug te betalen bedrag?
b) is de nationale rechter dan naar gemeenschapsrecht bevoegd dan wel verplicht, rekening te houden met de volgende factoren (en zo ja, met welke) die elk op grond van het nationale recht de verplichting van de bevoegde nationale autoriteit kunnen verminderen of doen vervallen:
i) het beginsel, dat op de verzoeker de bewijslast rust van het bestaan en de hoogte van het vermeend te veel betaalde bedrag;
ii) het feit dat er bij betaling van de bedragen, met uitzondering van die welke onder protest zijn betaald, sprake was van rechtsdwaling;
iii) het feit dat terugbetaling van de te veel betaalde bedragen geheel of gedeeltelijk ongerechtvaardigde verrijking van de handelaar kan opleveren;
iv) de termijnbepalingen als geregeld in de artikelen 2, lid 2, en 14 van verordening (EEG) nr. 1430/79 (zoals gewijzigd) en in ter zake toepasselijke nationale voorschriften?"
De eerste en de vierde vraag
27 Met zijn eerste en zijn vierde vraag, die te zamen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of de nieuwe berekeningsmethode voor de clawback zoals die is ingevoerd bij artikel 1 van verordening nr. 1922/92 tot wijziging van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1633/84, en de regeling voor de terugbetaling van de onwettig geheven clawback in artikel 2 van verordening nr. 1922/92, geldig zijn.
28 In verband met die vragen zij herinnerd aan de vaste rechtspraak van het Hof (arresten van 15 september 1982, zaak 106/81, Kind, Jurispr. 1982, blz. 2885; 2 februari 1988, zaak 61/86, Verenigd Koninkrijk/Commissie, Jurispr. 1988, blz. 431; 13 december 1989, gevoegde zaken C-181/88, C-182/88 en C-218/88, Deschamps e.a., Jurispr. 1989, blz. 4381, en, laatstelijk, voormeld arrest Lomas), dat de heffing van de clawback in beginsel geldig is; het Hof heeft slechts bepaalde aspecten van de uitvoering ervan veroordeeld.
29 In die arresten oordeelde het Hof, dat al vormt elke heffing van een som geld bij de uitvoer naar een andere Lid-Staat, ongeacht om welke reden, in beginsel een belemmering van het vrije verkeer van goederen binnen de gemeenschappelijke markt, die heffing gerechtvaardigd kan zijn in een nog niet geheel eengemaakte markt, wanneer zij ongelijkheden moet opheffen die het gevolg zijn van de omstandigheid, dat een gemeenschappelijke marktordening nog niet geheel verwezenlijkt is, opdat produkten die daaronder vallen, op gelijke voorwaarden kunnen worden verhandeld zonder dat de mededinging tussen producenten uit verschillende gebieden kunstmatig wordt vervalst.
30 Volgens die rechtspraak kan de onvolledigheid van de gemeenschappelijke marktordening in de sector schape- en geitevlees, die met name blijkt uit de omstandigheid dat een van de steunmaatregelen, in casu de variabele slachtpremie, alleen geldt voor producenten van een bepaalde regio, wier concurrentiepositie daardoor kan worden verbeterd, corrigerende maatregelen nodig maken om de concurrentiepositie van de producenten van alle regio' s weer gelijk te maken, in het bijzonder door de heffing van de clawback bij uitvoer uit de betrokken regio van produkten waarvoor de premie was toegekend.
31 Aangezien de heffing van de clawback tot doel heeft verstoringen van het intracommunautaire handelsverkeer ten gevolge van de toepassing van de variabele slachtpremie te voorkomen, moet zij aldus worden geheven, dat de premie wordt geneutraliseerd wanneer de produkten waarvoor zij was toegekend, de betrokken regio verlaten, zodat zij geen voordeel oplevert voor de producenten van die regio, hetgeen het geval zou zijn als het geheven clawback-bedrag lager zou zijn dan de toegekende premie, en evenmin hun concurrentiepositie aantast, hetgeen het geval zou zijn als de clawback meer zou bedragen dan de premie.
32 Tegen de achtergrond van dit doel van het clawback-systeem moet de wettigheid van de artikelen 1 en 2 van verordening nr. 1922/92 worden beoordeeld.
33 Volgens deze overeenkomstig artikel 176 EEG-Verdrag vastgestelde verordening kunnen de exporteurs zowel voor de heffing van de nog verschuldigde clawback als voor de terugbetaling van de ten onrechte geheven clawback, tussen twee berekeningsmethoden kiezen.
34 In de eerste variant, die geldt voor handelaren die ten genoege van de bevoegde autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk kunnen bewijzen welk premiebedrag werkelijk voor de clawback-produkten is toegekend, is het bedrag van de clawback gelijk aan dat van de toegekende slachtpremie.
35 Het lijdt dus geen twijfel, dat deze berekeningsmethode van de clawback zich met het doel van de heffing ervan verdraagt.
36 Wat de bewijzen betreft die moeten worden geleverd opdat de clawback volgens de eerste variant kan worden berekend, komt het niet kennelijk onredelijk voor, de last ter zake bij de exporteurs te leggen. De artikelen 9, lid 3, van verordening nr. 1837/80 en 24, lid 5, van verordening nr. 3013/89 bepaalden immers duidelijk, dat het bedrag van de clawback gelijk moest zijn aan dat van de premie, zodat een bedachtzaam handelaar, die wist dat hij aan de clawback onderworpen was, de nodige maatregelen moest nemen om die gelijkheid te kunnen bewijzen. Voorts kent de exporteur de identiteit van de handelaar van wie hij de produkten heeft gekocht waarover hij de clawback dient te betalen, zodat hij het best in staat is om het verlangde bewijs te leveren. Bovendien voorziet verordening nr. 1922/92 in een andere methode ter berekening van de clawback voor het geval de exporteur bedoeld bewijs niet kan leveren.
37 In deze tweede variant, waarin volgens de vijfde overweging van de considerans van verordening nr. 1922/92 is voorzien wegens de praktische moeilijkheden die de handelaren kunnen ondervinden om het voor de eerste variant vereiste bewijs te leveren, is de clawback gelijk aan het gemiddelde bedrag van de premies die zijn vastgesteld voor de week van vertrek van de produkten en voor de drie daaraan voorafgaande weken.
38 Dit systeem verschilt fundamenteel van de berekeningsmethode die in het arrest Lomas ongeldig is verklaard, volgens welke de clawback gelijk was aan het premiebedrag van de week van uitvoer van de betrokken produkten.
39 Aangezien de slachtpremie werd toegekend tegen het tarief van de week waarin het dier voor de eerste maal werd verhandeld, en het dier binnen 21 dagen na die eerste verhandeling moest worden uitgevoerd, deed zich in het oude systeem de situatie voor, dat het bedrag van de clawback doorgaans verschilde van dat van de premie, wanneer, wat in de regel het geval is, het dier niet werd uitgevoerd in de week waarin het voor de eerste maal op de markt was gebracht. Onder die omstandigheden konden plotse schommelingen in het premiebedrag van de ene week tot de andere tot gevolg hebben, dat de voor hetzelfde produkt toegekende premie en verschuldigde clawback aanzienlijk verschilden.
40 Het nieuwe systeem van de tweede variant gaat daarentegen uit van het gemiddelde premiebedrag over een periode van vier weken, waarin noodzakelijkerwijs zowel het tijdstip van de eerste verhandeling als dat van de uitvoer van het produkt valt. Met dit systeem worden de schommelingen van de clawback aanzienlijk gereduceerd in vergelijking met het oude systeem en door het gebruik van een gemiddelde over vier weken is gewaarborgd, dat het bedrag van de clawback zo dicht mogelijk bij dat van de premie uitkomt.
41 Daarbij komt, dat in het geval van marktdeelnemers als verzoeksters in het hoofdgeding ° ondernemingen die de uitvoer van schapen en schapevlees als doel hebben ° het probleem van de overeenstemming tussen clawback- en premiebedrag niet op basis van afzonderlijke transacties moet worden bekeken. Lichte verschillen tussen beide bedragen zijn in dat geval niet uit te sluiten; deze afwijkingen ontstaan, doordat de clawback hoger kan zijn dan de premie en omgekeerd, zodat over een langere periode toepassing van het gemiddelde over vier weken tot gevolg heeft, dat elke handelaar voor zijn totale uitvoer gemiddeld een clawback betaalt die met het bedrag van de premie overeenkomt.
42 Derhalve strookt de berekeningsmethode van de clawback in de tweede variant eveneens met het doel van die heffing, namelijk het neutraliseren van de premie in geval van uitvoer van het produkt waarvoor zij is toegekend.
43 Daartegen kan niet worden ingebracht, dat de nieuwe regeling in strijd zou zijn met de verordeningen nrs. 1837/80 en 3013/89 die voorschrijven, dat bij uitvoer van produkten uit het Verenigd Koninkrijk waarvoor de variabele slachtpremie was toegekend, een bedrag moest worden geheven gelijk aan de werkelijk toegekende premie. Het woord "gelijk" mag immers niet worden begrepen als zou daarmee een volstrekt identiek bedrag voor elke transactie zijn bedoeld, zeker niet in een geval als dat van de tweede variant, waarin het bedrag van een in het verleden betaalde premie niet met zekerheid kan worden bepaald. Overeenkomstig het doel van de betrokken regeling moet dit woord aldus worden verstaan, dat de clawback de premie daadwerkelijk moet neutraliseren. Uit het voorgaande nu volgt, dat de nieuwe, in de artikelen 1 en 2 van verordening nr. 1922/92 voorziene methode voor de berekening van de clawback aan die voorwaarde voldoet.
44 Overigens hebben verzoeksters in het hoofdgeding op desbetreffende vragen ter terechtzitting geen ander systeem weten aan te geven dat én aan het doel van de clawback beantwoordt, én waarbij het bedrag van de clawback nog nauwkeuriger samenvalt met dat van de premie.
45 Gelet op het voorgaande moet aan de verwijzende rechter worden geantwoord, dat bij onderzoek van de eerste en de vierde vraag niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1633/84, zoals gewijzigd bij artikel 1 van verordening nr. 1922/92, en van artikel 2 van laatstgenoemde verordening kunnen aantasten.
De tweede en de vijfde vraag
46 De tweede en de vijfde vraag, die te zamen moeten worden onderzocht, komen kort gezegd erop neer, welke bewijzen de bevoegde nationale autoriteiten van de handelaren mogen verlangen in het kader van de eerste variant als bedoeld in artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1633/84, zoals gewijzigd bij artikel 1 van verordening nr. 1922/92, en in artikel 2 van laatstgenoemde verordening, betreffende respectievelijk de berekening van de clawback en de terugbetaling van de ten onrechte geheven clawback.
47 Ingevolge artikel 1 van verordening nr. 1922/92 dienen de handelaren voor toepassing van de berekeningsmethode van de nog te betalen clawback volgens de eerste variant, "de bevoegde autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk over de premie die (...) werkelijk is toegekend, de nodige bewijsstukken te verstrekken", en mogen "deze autoriteiten (...) de termijn voor het verstrekken van de nodige bewijsstukken met zestig dagen verlengen".
48 Met betrekking tot de terugbetaling van onverschuldigd betaalde clawback bepaalt artikel 2 van verordening nr. 1922/92, dat de handelaren die vóór het arrest Lomas op grond van de toepasselijke nationale wetgeving tegen de in dat arrest ongeldig verklaarde methode voor de berekening van de clawback een proces hebben aangespannen of een daarmee gelijkwaardige klacht hebben ingediend, en die voor berekening van de clawback volgens de eerste variant willen opteren, vóór 30 november 1992 aan de bevoegde autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk dienen mee te delen: de begindatum van de periode waarop hun vordering betrekking heeft, het vanaf deze datum tot 10 maart 1992 (datum van het arrest Lomas) aan clawback betaalde bedrag, en "de premie die voor dezelfde produkten waarvoor bedoelde clawback is betaald, hun werkelijk is toegekend". Voorts moeten zij "die instanties de nodige bewijsstukken ten aanzien van bovenstaande elementen verstrekken".
49 Daaruit volgt, dat verordening nr. 1922/92, afgezien van enkele voorschriften betreffende termijnen, alleen maar bepaalt dat de handelaren ten genoege van de bevoegde autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk moeten bewijzen, welk bedrag aan premie werkelijk voor de betrokken produkten is toegekend.
50 Voor het overige laat verordening nr. 1922/92 het aan de nationale autoriteiten over, te beoordelen of de door de handelaren overgelegde bewijzen volstaan.
51 Nu op dit punt een gemeenschapsregeling ontbreekt, dienen de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hier uit te gaan van hun nationaal recht, daarbij rekening houdend met de grenzen die het gemeenschapsrecht oplegt.
52 In dit verband zij gepreciseerd, dat ingevolge de krachtens artikel 5 EG-Verdrag op de Lid-Staten rustende verplichting tot loyale samenwerking de nationale autoriteiten geen afbreuk mogen doen aan de werking en de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht. Volgens vaste rechtspraak mogen de in het toepasselijke nationale recht neergelegde regels dan ook niet ongunstiger zijn dan die voor soortgelijke nationale procedures, en zij de uitvoering van de gemeenschapsregeling niet nagenoeg onmogelijk of uiterst moeilijk maken en zodoende de uitoefening van de door de communautaire rechtsorde verleende rechten bemoeilijken (zie laatstelijk arrest van 14 december 1995, zaak C-312/93, Peterbroeck, Jurispr. 1995, blz. I-4599).
53 Derhalve moet op de tweede en de vijfde vraag worden geantwoord, dat het bewijsvoorschrift neergelegd in artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1633/84, zoals gewijzigd bij artikel 1 van verordening nr. 1922/92, en in artikel 2 van laatstgenoemde verordening, aldus moet worden uitgelegd, dat de handelaren overeenkomstig het nationale recht en binnen de bij verordening nr. 1922/92 bepaalde termijn ten genoege van de bevoegde autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk moeten bewijzen, welk bedrag aan premie werkelijk is toegekend voor de aan clawback onderworpen produkten, mits de toepasselijke nationale regels geen afbreuk doen aan de draagwijdte en de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht.
De derde vraag
54 Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of rechtsoverweging 30 van het arrest Lomas betekent, dat een exporteur die aan de aldaar gestelde voorwaarden voldoet, alleen maar de na de datum van instelling zijn beroep in rechte, of ook de vóór die datum ten onrechte geheven clawback kan terugvorderen.
55 Bij de beantwoording van deze vraag moet voor ogen worden gehouden, dat een prejudicieel arrest waarin het Hof de ongeldigheid van een gemeenschapshandeling vaststelt, in beginsel net als een nietigverklaringsarrest terugwerkende kracht heeft tot de datum van inwerkingtreding van de handeling, met alle gevolgen van dien, met name voor op grond van de ongeldig verklaarde handeling verrichte heffingen.
56 Het Hof heeft echter de mogelijkheid, in het arrest zelf de gevolgen van een prejudiciële ongeldigverklaring van een gemeenschapsverordening in de tijd te beperken, wanneer dwingende redenen van rechtszekerheid dat rechtvaardigen. Deze bevoegdheid vloeit voort uit een gecombineerde uitlegging van de artikelen 173, 174 en 177 van het Verdrag, waarbij de prejudiciële verwijzing ter beoordeling van de geldigheid en het beroep tot nietigverklaring worden beschouwd als de twee wegen waarlangs de in het Verdrag voorziene wettigheidscontrole kan worden uitgeoefend.
57 Wanneer het Hof gebruik maakt van de mogelijkheid om de gevolgen van een prejudiciële ongeldigverklaring van een gemeenschapsverordening voor het verleden te beperken, staat het te zijner beoordeling, of op deze beperking van de werking in de tijd van zijn arrest een uitzondering kan worden gemaakt ten gunste van de partij in het hoofdgeding die de nationale uitvoeringshandeling van de verordening voor de nationale rechter heeft aangevochten, dan wel of, omgekeerd, ook ten aanzien van die partij een enkel voor de toekomst werkende ongeldigverklaring een passend rechtsherstel vormt.
58 Bij die beoordeling dient het Hof ervoor te waken, dat in het geval van een schending van het gemeenschapsrecht door de instellingen de belanghebbenden niet worden beroofd van het recht op een doeltreffende rechtsbescherming en dat het nuttig effect van artikel 177 niet wordt aangetast (arrest van 24 april 1994, zaak C-228/92, Roquette Frères, Jurispr. 1994, blz. I-1445, r.o. 27).
59 In het arrest Lomas overwoog het Hof, dat indien de ongeldigheid van artikel 4, leden 1 en 2, van verordening nr. 1633/84 met succes zou kunnen worden aangevoerd tot staving van aanspraken ter zake van de heffing van de clawback over vóór de datum van dit arrest gelegen tijdvakken, dit ernstige financiële gevolgen zou hebben en organisatorisch tot grote moeilijkheden zou leiden, en oordeelde het, dat dwingende redenen van rechtszekerheid eraan in de weg stonden, dat rechtssituaties die reeds al hun gevolgen hadden gesorteerd, weer in geding werden gebracht. Het voegde daar evenwel aan toe, dat hierop een uitzondering diende te worden gemaakt voor handelaren of hun rechthebbenden die tijdig voor hun rechten waren opgekomen.
60 In dat arrest verklaarde het Hof derhalve voor recht, dat op de ongeldigheid van artikel 4, leden 1 en 2, van verordening nr. 1633/84 geen beroep kon worden gedaan voor een vóór dit arrest gelegen datum, behalve door handelaren of hun rechthebbenden die voor deze datum een beroep in rechte hadden ingesteld of een volgens het toepasselijke nationale recht daarmee gelijk te stellen bezwaar hadden doen gelden.
61 Het Hof heeft daarentegen geen verdere beperkingen gesteld aan de uitoefening van de door de betrokken handelaren voor een nationale rechter ingestelde vordering tot terugbetaling van de clawback die vóór de uitspraak van het prejudiciële arrest waarbij de ongeldigheid van de gemeenschapsregeling is vastgesteld, onverschuldigd was betaald. In het bijzonder heeft het Hof niet bepaald, voor welke periode van betaling van de clawback de justitiabelen zich op de door het Hof uitgesproken ongeldigheid kunnen beroepen.
62 Teneinde te voorkomen dat in het geval van een schending van het gemeenschapsrecht door de instellingen de betrokken handelaren het recht op een doeltreffende rechtsbescherming zouden ontberen, moeten zij zich dus zowel met betrekking tot de tijdvakken vóór als na de instelling van hun rechtsvordering of de indiening van een daarmee gelijk te stellen bezwaar kunnen beroepen op de ongeldigheid van artikel 4, leden 1 en 2, van verordening nr. 1633/84, en wel in beginsel vanaf de inwerkingtreding van de door het Hof ongeldig verklaarde bepalingen.
63 Bij gebreke van een gemeenschapsregeling ter zake, dient de ten onrechte geheven clawback te worden teruggevorderd overeenkomstig de regels van het nationale recht, waarbij volgens vaste rechtspraak evenwel de voorwaarde geldt, dat deze regels niet ongunstiger mogen zijn dan die voor soortgelijke nationale vorderingen, en zij de uitoefening van de door de communautaire rechtsorde verleende rechten niet nagenoeg onmogelijk of uiterst moeilijk maken (zie, bij voorbeeld, arresten van 27 oktober 1993, zaak C-338/91, Steenhorst-Neerings, Jurispr. 1993, blz. I-5475, r.o. 15, en 6 december 1994, zaak C-410/92, Johnson, Jurispr. 1994, blz. I-5483, r.o. 21, alsmede voormeld arrest Peterbroeck, r.o. 12).
64 Met name blijkt uit de rechtspraak, dat het gemeenschapsrecht zich niet verzet tegen de toepassing van een verjaringsregel van nationaal recht, die het tijdvak vóór de indiening van het verzoek op nationaal vlak, waarover terugbetaling van onverschuldigde betalingen kan worden verkregen, beperkt, wanneer die regel niet discriminerend is en het recht zelf dat de justitiabelen aan een prejudiciële ongeldigverklaring ontlenen, onverlet laat (zie arrest Johnson, reeds aangehaald).
65 Dienaangaande zij gepreciseerd, dat het Hof in het arrest Johnson reeds heeft geoordeeld, dat de toepassing van een nationale regel die, zonder het instellen van een rechtsvordering uit te sluiten, enkel het tijdvak waarover betalingen kunnen worden verkregen, beperkt tot één jaar voorafgaand aan de indiening van het verzoek, het recht zelf van de justitiabelen om zich op het gemeenschapsrecht te beroepen, onverlet laat.
66 Derhalve moet op de derde prejudiciële vraag worden geantwoord dat, wat de verzoeken om terugbetaling van de vóór 10 maart 1992 onverschuldigd betaalde clawback betreft, rechtsoverweging 30 van het arrest Lomas aldus moet worden uitgelegd, dat de handelaren of hun rechthebbenden die vóór deze datum een rechtsvordering hebben ingesteld of een naar nationaal recht daarmee gelijk te stellen vordering hebben ingediend, zich kunnen beroepen op de ongeldigheid van artikel 4, leden 1 en 2, van verordening nr. 1633/84 vanaf de inwerkingtreding van die bepaling, onverminderd de toepassing, binnen de door het gemeenschapsrecht gestelde grenzen, van eventuele nationale bepalingen die het tijdvak vóór de indiening van het verzoek, waarover terugbetaling van de onverschuldigd betaalde bedragen kan worden verkregen, beperken.
De zesde vraag
67 De zesde vraag strekt ertoe te vernemen, of er materiële of formele regels van gemeenschapsrecht bestaan waarmee de nationale gerechten bij de beoordeling van een verzoek om terugbetaling van ten onrechte geheven clawback rekening moeten houden en of, zo dat niet het geval is, het gemeenschapsrecht in de weg staat aan de toepassing van nationale wettelijke bepalingen krachtens welke de bewijslast van het bestaan en de hoogte van het vermeend te veel betaalde bedrag op de verzoeker rust, terugbetaling van onverschuldigde betalingen aan een overheidsinstantie slechts kan worden verkregen wanneer die betalingen onder protest zijn verricht, de terugbetaling van het onverschuldigd betaalde niet tot ongerechtvaardigde verrijking van de handelaar mag leiden, en een verjaringstermijn voor de vordering tot terugbetaling geldt.
68 Dienaangaande zij in de eerste plaats opgemerkt, dat artikel 2, leden 1 en 2, van verordening nr. 1922/92 ter zake van de terugbetaling van ten onrechte geheven clawback bepalingen bevat met betrekking tot de personen die een vordering wegens onverschuldigde betaling mogen instellen, het eventueel terug te betalen bedrag en de gegevens die binnen een bepaalde termijn aan de bevoegde nationale autoriteiten moeten worden verstrekt. Deze bepalingen zijn bindend voor de nationale gerechten.
69 Voor het overige verwijst artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1922/92 uitdrukkelijk naar de in het toepasselijke nationale recht voorziene termijnen en procedures. Ook blijkt uit artikel 2, lid 2, van deze verordening dat, onverminderd de regel dat de bewijslast op de verzoeker rust, de bewijsvoorschriften van het nationale recht gelden.
70 Gezien deze duidelijke redactie van artikel 2 van verordening nr. 1922/92 faalt de stelling van de Commissie en het Verenigd Koninkrijk, dat de in verordening (EEG) nr. 1430/79 van de Raad van 2 juli 1979 betreffende terugbetaling of kwijtschelding van in- of uitvoerrechten (PB 1979, L 175, blz. 1) voorziene verjaringstermijn van overeenkomstige toepassing zou zijn op de vorderingen tot terugbetaling van de ten onrechte geheven clawback.
71 Voorts zij herinnerd aan de vaste rechtspraak van het Hof, dat het bij gebreke van een gemeenschapsregeling een aangelegenheid van de interne rechtsorde van elke Lid-Staat is om de procesregels inzake vorderingen uit onverschuldigde betaling vast te stellen, met dien verstande echter dat deze regels niet ongunstiger mogen zijn dan die voor soortgelijke nationale vorderingen, en zij de uitoefening van de door de communautaire rechtsorde verleende rechten niet nagenoeg onmogelijk of uiterst moeilijk maken (zie, laatstelijk, voormeld arrest Peterbroeck, r.o. 12).
72 Een nationale regel volgens welke een aan een overheidsinstantie ingevolge rechtsdwaling betaald bedrag slechts kan worden teruggevorderd indien die betaling onder voorbehoud van alle rechten is geschied, voldoet duidelijk niet aan die voorwaarden, daar een doeltreffende bescherming van de rechten die de betrokken handelaren ingevolge het gemeenschapsrecht hebben, erdoor wordt doorkruist.
73 Zoals reeds gezegd, vermeldt artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1922/92 overigens uitdrukkelijk welke personen om terugbetaling kunnen verzoeken, zonder daarbij voorwaarden met betrekking tot hun gedrag ten tijde van de betaling te stellen.
74 Daarentegen verzet het gemeenschapsrecht zich volgens vaste rechtspraak er niet tegen, dat een nationale rechtsorde de terugbetaling van onverschuldigd betaalde bedragen weigert, wanneer die terugbetaling tot een ongerechtvaardigde verrijking van de rechthebbenden zou leiden (zie, met name, arrest van 27 februari 1980, zaak 68/79, Just, Jurispr. 1980, blz. 501).
75 Met betrekking tot de in voorkomend geval in de toepasselijke nationale wetgeving voorziene verjaringstermijnen, zij verwezen naar wat hierover in de rechtsoverwegingen 63-65 van het onderhavige arrest is gezegd.
76 Wat ten slotte de bewijsregels inzake de onverschuldigde betaling betreft, dienen de in de rechtsoverwegingen 51 en 52 van dit arrest vermelde beginselen betreffende het bewijs van het bedrag van de premie naar analogie te worden toegepast.
77 Gelet op het voorgaande moet op de zesde vraag worden geantwoord dat, wat de niet in artikel 2 van verordening nr. 1922/92 geregelde punten betreft, de nationale gerechten die zich over een vordering tot terugbetaling van ten onrechte geheven clawback dienen uit te spreken, hun nationale recht moeten toepassen, voor zover de regels ervan niet ongunstiger zijn dan die voor soortgelijke nationale vorderingen, en zij de uitoefening van de door de communautaire rechtsorde verleende rechten niet nagenoeg onmogelijk of uiterst moeilijk maken.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
78 De kosten door de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
uitspraak doende op de door de High Court of Justice, Queen' s Bench Division, bij beschikking van 1 juli 1994 gestelde vragen, verklaart voor recht:
1) Bij onderzoek van de vragen is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van artikel 4, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1633/84 van de Commissie van 8 juni 1984 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de variabele slachtpremie voor schapen en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 2661/80, zoals gewijzigd bij artikel 1 van verordening (EEG) nr. 1922/92 van de Commissie van 13 juli 1992 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1633/84, alsmede tot vaststelling, naar aanleiding van het arrest van het Hof van Justitie in de gevoegde zaken C-38/90 en C-151/90, van de voorwaarden voor de terugbetaling van de clawback, en van artikel 2 van verordening (EEG) nr. 1922/92.
2) Het bewijsvoorschrift neergelegd in artikel 4, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1633/84, zoals gewijzigd bij artikel 1 van verordening (EEG) nr. 1922/92, en in artikel 2 van laatstgenoemde verordening, moet aldus worden uitgelegd, dat de handelaren overeenkomstig het nationale recht en binnen de bij verordening (EEG) nr. 1922/92 bepaalde termijn ten genoege van de bevoegde autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk moeten bewijzen, welk bedrag aan premie werkelijk is toegekend voor de aan clawback onderworpen produkten, mits de toepasselijke nationale regels geen afbreuk doen aan de draagwijdte en de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht.
3) Wat de verzoeken om terugbetaling van de vóór 10 maart 1992 onverschuldigd betaalde clawback betreft, moet rechtsoverweging 30 van het arrest van 10 maart 1992 (gevoegde zaken C-38/90 en C-151/90, Lomas e.a.) aldus worden uitgelegd, dat de handelaren of hun rechthebbenden die vóór deze datum een rechtsvordering hebben ingesteld of een naar nationaal recht daarmee gelijk te stellen vordering hebben ingediend, zich kunnen beroepen op de ongeldigheid van artikel 4, leden 1 en 2, van voormelde verordening (EEG) nr. 1633/84 vanaf de inwerkingtreding van die bepaling, onverminderd de toepassing, binnen de door het gemeenschapsrecht gestelde grenzen, van eventuele nationale bepalingen die het tijdvak vóór de indiening van het verzoek, waarover terugbetaling van de onverschuldigd betaalde bedragen kan worden verkregen, beperken.
4) Wat de niet in artikel 2 van voormelde verordening (EEG) nr. 1922/92 geregelde punten betreft, moeten de nationale gerechten die zich over een vordering tot terugbetaling van ten onrechte geheven clawback dienen uit te spreken, hun nationale recht toepassen, voor zover de regels ervan niet ongunstiger zijn dan die voor soortgelijke nationale vorderingen, en zij de uitoefening van de door de communautaire rechtsorde verleende rechten niet nagenoeg onmogelijk of uiterst moeilijk maken.