CELEX: 62004TJ0222
Valtiontuet
Italian viranomaisten tietyille julkisia palveluja tuottaville yrityksille verovapautuksien ja halpakorkoisten lainojen muodossa myöntämiä tukia koskeva ohjelma
Päätös, jossa tuet todetaan yhteismarkkinoille soveltumattomiksi
Voimassa olevat tuet vai uudet tuet
EY 86 artiklan 2 kohta

Asian tausta
1.
Asiaa koskevat kansalliset oikeussäännöt
Legge n
o
142 ordinamento delle autonomie locali -nimisellä lailla (paikallisesta itsehallinnosta 8.6.1990 annettu laki nro 142; Gazzetta ufficiale della Repubblica Italiana, jäljempänä GURI, nro 135, ; jäljempänä laki nro 142/90) Italiassa pantiin toimeen kuntien käyttöön julkisten palvelujen tuottamiseksi muun muassa veden-, kaasun- ja sähkönjakelun sekä liikenteen alalla annettujen oikeudellisten organisointivälineiden uudistus. Kyseisen lain 22 §:ssä, sellaisena kuin se on muutettuna, säädettiin kunnilla olevasta mahdollisuudesta perustaa yhtiöitä eri oikeudellisissa muodoissa julkisten palvelujen tarjoamiseksi. Näihin muotoihin kuuluvat muun muassa sellaisten kaupallisten yhtiöiden tai rajavastuuyhtiöiden perustaminen, joiden yhtiöosuuksien enemmistö on julkisessa omistuksessa (jäljempänä lain nro 142/90 mukaiset yhtiöt).
Tässä yhteydessä legge n
o
488 di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 1
o
luglio 1986, n
o
318, recante provvedimenti urgenti per la finanza locale -nimisen lain (paikallistalouteen kohdistuvista kiireellisistä toimenpiteistä annetun asetuksen nro 318 muuntamisesta muutettuna laiksi annettu laki nro 488, GURI nro 190, ) 9 bis §:n perusteella lain nro 142/90 mukaisille yhtiöille, jotka olivat julkisten palvelujen suorittajia, myönnettiin vuosina 1994–1998 Cassa Depositi e Prestitistä (jäljempänä CDDPP) lainoja erityisellä korolla (jäljempänä CDDPP:n lainat).
Lisäksi legge n
o
549 (su) misure di razionalizzazione della finanza pubblica -nimisen lain (julkistalouden järkeistämistoimenpiteistä 28.12.1995 annettu laki nro 549; GURI nro 302, Supplemento ordinario, ; jäljempänä laki nro 549/95) 3 §:n 69 ja 70 momentin ja decreto-legge n
o
331 (su) armonizzazione delle disposizioni in materia di imposte sugli oli minerali, sull’alcole, sulle bevande alcoliche, sui tabacchi lavorati e in materia di IVA con quelle recate da direttive CEE e modificazioni conseguenti a detta armonizzazione, nonché disposizioni concernenti la disciplina dei centri autorizzati di assistenza fiscale, le procedure dei rimborsi di imposta, l’esclusione dall’ILOR dei redditi di impresa fino all’ammontare corrispondente al contributo diretto lavorativo, l’istituzione per il 1993 di un’imposta erariale straordinaria su taluni beni ed altre disposizioni tributarie -nimisen asetuksen (veroja koskevien säännösten yhdenmukaistamisesta eri aloilla annettu asetus nro 331; GURI nro 203, ; jäljempänä asetus nro 331/93) yhdistettyjen säännösten nojalla lain nro 142/90 mukaisten yhtiöiden hyväksi otettiin käyttöön seuraavat toimenpiteet:
—
vapautus kaikista sellaisia varainsiirtoja rasittavista veroista, jotka toteutetaan muutettaessa erityisiä yrityksiä ja kunnallisia yrityksiä lain nro 142/90 mukaisiksi yhtiöiksi (jäljempänä ”vapautus siirtoveroista”)
—
täydellinen vapautus yhteisöverosta eli oikeushenkilöiden voitoista kannettavasta verosta ja paikallistuloverosta kolmen vuoden ajan enintään verovuoteen 1999 saakka (jäljempänä ”kolmivuotinen vapautus yhteisöverosta”).
2.
Hallinnollinen menettely
Mainittuja toimenpiteitä koskevan kantelun johdosta komissio pyysi 12.5., 16.6. ja 21.11.1997 päivätyillä kirjeillä Italian viranomaisilta tätä koskevia tietoja.
Italian viranomaiset toimittivat 17.12.1997 päivätyllä kirjeellä osan halutuista tiedoista. Lisäksi järjestettiin Italian viranomaisten pyynnöstä kokous.
Komissio antoi 17.5.1999 päivätyllä kirjeellä Italian viranomaisille tiedoksi päätöksensä aloittaa EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätty menettely. Kyseinen päätös julkaistiin päivätyssä Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä (
EYVL C 220, s. 14
).
Saatuaan kolmansien, joita asia koskee, ja Italian viranomaisten huomautukset komissio pyysi Italian viranomaisilta useaan otteeseen lisätietoja. Komission sekä Italian viranomaisten ja menettelyyn osallistuneiden kolmansien, joita asia koskee, välillä järjestettiin myös tapaamisia.
Eräät lain nro 142/90 mukaiset yhtiöt, kuten ACEA SpA, AEM SpA ja Azienda Mediterranea Gas e Acqua SpA (AMGA), jotka ovat lisäksi nostaneet kumoamiskanteen käsiteltävänä olevan asian kohteena olevasta päätöksestä (asiat T-297/02, T-301/02 ja T-300/02), väittivät muun muassa, ettei kysymyksessä olevia kolmentyyppisiä toimenpiteitä voida pitää valtiontukena.
Italian viranomaiset ja Confederazione Nazionale dei Servizi (Confservizi), joka on liitto, johon kuuluu muun muassa lain nro 142/90 mukaisia yhtiöitä ja erityisiä kunnallisia yrityksiä Italiassa, yhtyivät pääosin tähän näkemykseen.
Bundesverband der deutschen Industrie eV (BDI) -niminen teollisuuden ja teollisuuspalvelujen tarjoajien saksalainen yhteenliittymä katsoi sitä vastoin, että kysymyksessä olevat toimenpiteet saattavat vääristää kilpailua Italiassa ja tämän lisäksi myös Saksassa.
Samoin Gas-it-niminen kaasunjakelualan yksityisten toimijoiden italialainen yhteenliittymä totesi, että kysymyksessä olevat toimenpiteet ja erityisesti kolmivuotinen vapautus yhteisöverosta olivat valtiontukea.
Komissio teki 5.6.2002 päätöksen 2003/193/EY valtiontuesta, joka koskee Italian myöntämiä verovapautuksia ja halpakorkoisia lainoja lain nro 142/90 mukaisille yhtiöille (
EUVL 2003, L 77, s. 21
; jäljempänä riidanalainen päätös).
3.
Riidanalainen päätös
Komissio huomauttaa aluksi, että se tutkii ainoastaan riidanalaisilla toimenpiteillä käyttöön otettuja yleisesti sovellettavia tukiohjelmia eikä eri yrityksille myönnettyjä yksittäisiä tukia, joten sen riidanalaisessa päätöksessä suorittama tarkastelu on yleinen ja abstrakti. Se toteaa tältä osin, että Italian tasavalta ”ei – – ole myöntänyt veroetua yksittäisin perustein eikä ole ilmoittanut [sille] [mitään yksittäistä tukea] ja toimittanut kaikkia tarpeellisia tietoja [sen] arvioimiseksi”. Komissio katsoo olevansa näin ollen velvollinen tarkastelemaan kyseisiä ohjelmia yleisesti ja abstraktilla tasolla niiden luonnehtimisen sekä yhteismarkkinoille soveltuvuuden osalta (riidanalaisen päätöksen 42–45 perustelukappale).
Komission mukaan CDDPP:n lainat ja kolmivuotinen vapautus yhteisöverosta (jäljempänä yhdessä kyseiset toimenpiteet) ovat valtiontukea. Sillä, että lain nro 142/90 mukaisille yhtiöille myönnetään valtion varoista tällaisia etuja, vahvistetaan näet niiden kilpailuasemaa suhteessa kaikkiin muihin yrityksiin, jotka haluavat tarjota samoja palveluja (riidanalaisen päätöksen 48–75 perustelukappale). Kyseiset toimenpiteet eivät sovellu yhteismarkkinoille, koska ne eivät täytä EY 87 artiklan 2 ja 3 kohdan eivätkä EY 86 artiklan 2 kohdan edellytyksiä ja koska niillä rikotaan lisäksi EY 43 artiklaa (riidanalaisen päätöksen 94–122 perustelukappale).
Komission mukaan vapautus siirtoveroista ei sitä vastoin ole EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, koska kyseiset verot on maksettava perustettaessa uutta taloudellista yksikköä tai siirrettäessä varoja taloudellisesta yksiköstä toiseen. Sisällön kannalta kunnalliset yritykset ja lain nro 142/90 mukaiset yhtiöt ovat kuitenkin yksi ja sama taloudellinen yksikkö. Niiden vapauttaminen mainituista veroista on näin ollen oikeutettua järjestelmän luonteen tai rakenteen vuoksi (riidanalaisen päätöksen 76–81 perustelukappale).
Riidanalaisen päätöksen päätösosan sanamuoto on seuraava:
”1 artikla
– – vapautus siirtovero[i]sta ei ole [EY] 87 artiklan 1 kohdan mukaista valtiontukea.
2 artikla
– – kolmivuotinen vapautus [yhteisö]verosta ja – – [CDDPP:n] myön[tämi]stä lainoista saadut etuudet – – ovat [EY] 87 artiklan 1 kohdan mukaisia valtiontukia.
Tuet eivät sovellu yhteismarkkinoille.
3 artikla
Italian on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet, jotta 2 artiklassa tarkoitettujen ohjelmien puitteissa tuensaajille sääntöjenvastaisesti maksettu tuki voidaan periä takaisin.
Tuki on maksettava takaisin viipymättä kansallisen oikeuden menettelyjen mukaisesti, jos niissä mahdollistetaan [riidanalaisen] päätöksen välitön ja tehokas täytäntöönpano.
Takaisinperittävään tukeen sisällytetään korko alkaen siitä, kun tuki asetettiin tuensaajien käyttöön, tuen todelliseen takaisin perintään asti. Korko perustuu aluetukien avustusekvivalenttien laskennassa käytettyyn viitekorkoon.
– –”
Asian käsittelyn vaiheet ja asianosaisten vaatimukset
Italian tasavalta nosti 8.8.2002 yhteisöjen tuomioistuimessa riidanalaista päätöstä koskevan kumoamiskanteen, joka merkittiin rekisteriin numerolla C-290/02. Yhteisöjen tuomioistuin totesi, että kyseisellä kanteella ja asioissa T-292/02, T-297/02, T-300/02, T-301/02 ja T-309/02 nostetuilla kanteilla on sama kohde eli riidanalaisen päätöksen kumoaminen ja että ne liittyvät toisiinsa, koska kaikissa näissä asiassa esitetyt kanneperusteet ovat suurelta osin päällekkäisiä. Yhteisöjen tuomioistuin päätti annetulla määräyksellä lykätä asian C-290/02 käsittelyä perussääntönsä 54 artiklan kolmannen kohdan mukaisesti siihen saakka, kunnes ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin antaa ratkaisunsa asioissa T-292/02, T-297/02, T-300/02, T-301/02 ja T-309/02.
Yhteisöjen tuomioistuin päätti 8.6.2004 antamallaan määräyksellä siirtää asian C-290/02 ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen, josta on tullut toimivaltainen ratkaisemaan jäsenvaltioiden komissiota vastaan nostamat kanteet, käsiteltäväksi Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 51 ja 54 artiklan muuttamisesta tehdyn neuvoston päätöksen 2004/407/EY, Euratom (
EUVL L 132, s. 5
) 2 artiklan säännösten mukaisesti. Kyseinen asia merkittiin siten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjaamon rekisteriin numerolla T-222/04.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen työjärjestyksen 14 artiklan nojalla ja kahdeksannen jaoston ehdotuksesta ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin päätti asianosaisia kuultuaan siirtää asian työjärjestyksen 51 artiklan mukaisesti laajennetun ratkaisukokoonpanon käsiteltäväksi.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin (laajennettu kahdeksas jaosto) päätti esittelevän tuomarin kertomuksen perusteella aloittaa suullisen käsittelyn.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen laajennetun kahdeksannen jaoston puheenjohtajan 13.3.2008 antamalla määräyksellä asiat T-292/02, T-297/02, T-300/02, T-301/02, T-309/02, T-189/03 ja T-222/04 yhdistettiin suullista käsittelyä varten työjärjestyksen 50 artiklan mukaisesti.
Asianosaisten lausumat ja vastaukset ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin kuultiin 16.4.2008 pidetyssä istunnossa.
Italian tasavalta vaatii, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin
—
kumoaa riidanalaisen päätöksen 2 artiklan.
Komissio vaatii, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin
—
hylkää kanteen perusteettomana
—
velvoittaa Italian tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
Italian tasavalta vetoaa kanteensa tueksi useaan kanneperusteeseen, jotka on ryhmiteltävä ja joita on tutkittava seuraavasti:
—
EY 87 artiklan 1 kohdan virheellinen soveltaminen siltä osin kuin on kyse kolmivuotisen yhteisöverosta vapautuksen sekä CDDPP:n lainojen luonnehtimisesta valtiontueksi sekä perustelujen puuttuminen
—
kyseisten toimenpiteiden virheellinen luonnehtiminen uusiksi tuiksi ja EY 88 artiklan 1 kohdan rikkominen tältä osin
—
EY 86 artiklan 2 kohdan virheellinen soveltaminen
—
menettelysääntöjen rikkominen tutkimuksen puutteellisuuden vuoksi.
1.
Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee EY 87 artiklan 1 kohdan virheellistä soveltamista siltä osin kuin on kyse kolmivuotisen yhteisöverosta vapautuksen sekä CDDPP:n lainojen luonnehtimisesta valtiontueksi
Tämän kanneperusteen yhteydessä Italian tasavalta väittää, että kyseiset toimenpiteet eivät ole valtiontukea. Kanneperuste jakautuu kolmeen osaan, jotka koskevat sitä, ettei kilpailua ole eikä jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kohdistu mitään vaikutuksia, sitä, etteivät toimenpiteet ole valikoivia, ja sitä, että perustelut ovat puutteelliset.
Asianosaisten lausumat
Ensimmäinen osa, jonka mukaan kilpailua ei ole eikä jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kohdistu mitään vaikutuksia
Italian tasavalta toteaa, että lain nro 142/90 mukaiset yhtiöt voivat lähtökohtaisesti harjoittaa toimintaansa pelkästään julkisten palvelujen alalla, joka ei ole avoin kilpailulle. Erityisillä yrityksillä ja lain nro 142/90 mukaisilla yhtiöillä on näet lakiin perustuva monopoli tai tosiasiallinen monopoli julkisten palvelujen osalta kotikunnassaan. Nämä julkiset palvelut ovat lisäksi pakostakin paikallisia.
Lain nro 142/90 mukaisten yhtiöiden toimiala on määritetty laissa, ja kyseiset yhtiöt on perustettu yhden tai useamman paikallisen viite-elimen valtuuksiin kuuluvan palvelun hallinnoinnin hoitamiseksi. Mainittujen yhtiöiden yksityisoikeudellista toimivaltaa on välttämättäkin käytettävä yhtiöjärjestyksen mukaisten tavoitteiden perusteella, ja sen kohteena on oltava julkisten palvelujen tuottaminen. Tästä seuraa, että sellaisten lain nro 142/90 mukaisten yhtiöiden kaltaisten julkisen sektorin osittain omistamien yhtiöiden, joiden tehtävänä on hoitaa julkisia palveluja, on rajoituttava tarjoamaan julkisia palveluja.
Italian tasavallan mukaan tästä seuraa, että lain nro 142/90 mukaisiin yhtiöihin sovelletaan lähtökohtaisesti alueellisia ja sisällöllisiä rajoituksia. Ne voivat toimia kunnan alueen ulkopuolella ainoastaan kahden tiukasti määritellyn edellytyksen täyttyessä eli yhtäältä, jos asianomaiset kunnat tai maakunnat ovat etukäteen antaneet siihen luvan tai tehneet siitä sopimuksen, ja toisaalta, jos oman alueen ulkopuolisen toiminnan ja kotikunnan vaatimusten välillä on olemassa toiminnallinen liittymäkohta. Julkisia paikallispalveluja koskevan hankintasopimuksen tekeminen toisessa kunnassa ja lain nro 142/90 yhtiöiden toimintojen laajentaminen muille aloille ovat näin ollen pelkkiä mahdollisuuksia. Riidanalaisessa päätöksessä ei kuitenkaan esitetä mitään esimerkkiä tai näyttöä siitä, että lain nro 142/90 mukaiset yhtiöt olisivat laajentaneet toiminta-alueitaan. Ainoastaan kahdessa tapauksessa yksi tai useampi lain nro 142/90 mukainen yhtiö on osallistunut tarjouskilpailuun, joka on järjestetty sellaisen käyttöoikeussopimuksen tekemiseksi, joka koskee julkisten palvelujen tarjoamista muulla kuin niiden alkuperäisen kunnan alueella. Kyse on lisäksi ollut vähämerkityksisistä hankinnoista.
Italian tasavalta täsmentää, että legge n
o
103 (sulla) assunzione diretta dei pubblici servizi da parte dei comuni -nimisen lain (kuntien suoraan tuottamista julkisista palveluista 29.3.1903 annettu laki nro 103; GURI ) 1 §:ssä olevassa luettelossa mainitut palvelut tarjotaan monopolijärjestelmässä tai ne hoidetaan suoraan, kun taas muut palvelut on tarjottava kilpailuun perustuvassa järjestelmässä. Lailla nro 142/90 ei ole muutettu tätä tilannetta.
Italian tasavalta palauttaa ensin mieliin komission velvollisuuden yksilöidä tosiseikat, jotka ovat omiaan osoittamaan, että tuki voi vaikuttaa kielteisesti kilpailuun ja kauppaan, ja arvioida niitä ja huomauttaa tämän jälkeen, että taloudellinen tuki voi vaikuttaa yhteisön sisäiseen kauppaan, jos tukea saava yritys toimii markkinoilla, joilla kilpailu on voimakasta. Tästä ei kuitenkaan ole kyse esillä olevassa tapauksessa.
Komissio kiistää Italian tasavallan esittämät väitteet.
Toinen osa, jonka mukaan kyseiset toimenpiteet eivät ole valikoivia
Italian tasavalta väittää, ettei kyseisistä toimenpiteistä aiheudu mitään EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua etua.
Kolmivuotisen yhteisöverosta vapautuksen osalta Italian tasavalta väittää, ettei kyseinen toimenpide ole valikoiva, koska kunnallisiin yrityksiin sovelletaan pääosin samaa oikeudellista järjestelmää.
CDDPP:n lainojen osalta Italian tasavalta väittää, ettei esillä olevassa asiassa ole ollut kysymys edusta, koska CDDPP:n perimä enimmäiskorko ei ole enimmäisviitekorkoa alempi. CDDPP:n lainojen saajat, jotka ovat enemmistöltään julkisten laitosten omistuksessa olevia yksiköitä, jotka harjoittavat julkisten palvelujen tuottamisen kaltaista erittäin vakaata taloudellista toimintaa, ovat joka tapauksessa erityisen luotettavia velallisia. Lisäksi CDDPP:n lainojen korko on kiinteä ja pitkäaikainen, mikä on – siltä osin kuin on kyse ajanjaksosta, jolloin korot ovat olleet jatkuvassa nousussa – merkinnyt tämän suuntauksen mukaisesti edullisempia korkoja kuin vaihtelevat tai lyhytaikaiset korot. Kaikkien näiden seikkojen perusteella on normaalia soveltaa lain nro 142/90 mukaisiin yhtiöihin alempaa korkokantaa kuin niin kutsuttuihin ”normaaleihin” yrityksiin. Tästä seuraa, että kyse on pohjimmiltaan markkinakorosta.
Komissio ei hyväksy Italian tasavallan esittämiä väitteitä.
Kolmas osa, joka koskee perustelujen puuttumista
Italian tasavalta väittää, että perusteluvelvollisuuden täyttämiseksi komissio ei voinut jättää tekemättä edes osittaista tutkintaa kyseisten toimenpiteiden edunsaajien toiminnasta ja niiden merkityksestä kansallisilla markkinoilla ja yhteisön markkinoilla. Se väittää tässä yhteydessä myös, että riidanalaisessa päätöksessä olevat väitteet relevanttien markkinoiden perustumisesta kilpailuun ja kolmevuotisen yhteisöverosta vapautuksen vaikutuksesta yhteisön sisäiseen kauppaan eivät ole totuuden mukaisia. Riidanalaisessa päätöksessä ei lisäksi ole mitään viittausta muissa jäsenvaltioissa vallitseviin markkinaolosuhteisiin tai markkinoihin, joilla mainitun vapautuksen edunsaajat toimivat.
Komissio katsoo, että riidanalaista päätöstä on perusteltu riittävästi.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta
Aluksi on huomautettava, että jotta toimenpide voidaan luokitella EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi tueksi, kaikkien kyseisessä määräyksessä esitettyjen edellytysten on täytyttävä. Kyse on ensinnäkin oltava valtion toimenpiteestä tai valtion varoilla toteutetusta toimenpiteestä. Kyseisen toimenpiteen on toiseksi oltava omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Kolmanneksi on oltava kyse valikoivasta edusta. Neljänneksi toimenpiteen on vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua (asia C-280/00, Altmark Trans ja Regierungspräsidium Magdeburg, tuomio 24.7.2003, Kok., s. I-7747, 74 ja 75 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, jäljempänä Altmark-tapaus ja asia C-172/03, Heiser, tuomio , Kok., s. I-1627, 27 kohta).
Tässä tapauksessa on todettava Italian tasavallan väittävän, että kolme niistä neljästä edellytyksestä, joiden on täytyttävä, jotta toimenpide voidaan luonnehtia EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi, eli edellytykset, jotka koskevat vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, vaikutusta kilpailuun ja valikoivan edun olemassaoloa, eivät ole täyttyneet esillä olevassa asiassa.
Väitetty kilpailun ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kohdistuvan vaikutuksen puuttuminen
Edellä 39 kohdassa mainittujen toisen ja neljännen edellytyksen osalta on todettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komissiolla ei ole näitä kahta edellytystä arvioidessaan velvollisuutta osoittaa, että nämä tuet todella vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja että kilpailu tosiaankin vääristyy, vaan komission on ainoastaan tutkittava, ovatko nämä tuet omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja vääristämään kilpailua (ks. asia C-148/04, Unicredito Italiano, tuomio 15.12.2005, Kok., s. I-11137, 54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
On myös huomautettava, että komissio voi rajoittaa tukiohjelman osalta tehtävän tutkimuksen kyseisen ohjelman ominaispiirteisiin arvioidessaan päätöksensä perustelukappaleissa sitä, voiko kyseinen ohjelma hyödyttää olennaisesti sellaisia yrityksiä, jotka toimivat jäsenvaltioiden välisessä kaupassa, kun otetaan huomioon yksityiskohtaiset säännöt, joista ohjelmassa säädetään (asia C-310/99, Italia v. komissio, tuomio 7.3.2002, Kok., s. I-2289).
Lisäksi on todettava, että kaikki yhteisön markkinoilla toimintaansa harjoittavalle yritykselle myönnettävä tuki voi vääristää kilpailua ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (ks. yhdistetyt asiat T-92/00 ja T-103/92, Diputación Foral de Álava v. komissio, tuomio 6.3.2002, Kok., s. II-1385, 72 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Ei ole myöskään olemassa tiettyä rajaa tai prosenttilukua, jonka alittavan toimenpiteen osalta voitaisiin katsoa, että sillä ei ole vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tuen suhteellisen vähäinen merkitys tai tukea saavan yrityksen suhteellisen vaatimaton koko ei nimittäin lähtökohtaisesti sulje pois sitä mahdollisuutta, että tuki vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (ks. asia C-142/87, Belgia v. komissio, tuomio 21.3.1990, Kok., s. I-959, 43 kohta, nk. Tubemeuse-tapaus; yhdistetyt asiat C-278/92–C-280//92, Espanja v. komissio, tuomio , Kok., s. I-4103, 42 kohta ja edellä 39 kohdassa mainittu Altmark-tapaus, tuomion 81 kohta).
Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin on todennut, ettei ole mitenkään suljettu pois, että sellaiselle yritykselle myönnetty julkinen tuki, joka tuottaa ainoastaan paikallisia tai alueellisia liikennepalveluja eikä tuota liikennepalveluja kotivaltionsa ulkopuolella, voi kuitenkin vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Kun jäsenvaltio myöntää julkisen tuen yritykselle, kyseisen yrityksen liikennepalvelujen tarjonta voi näet pysyä ennallaan tai lisääntyä, minkä seurauksena muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yritysten mahdollisuudet tarjota liikennepalveluja kyseisen valtion markkinoilla ovat vähäisemmät (ks. edellä 39 kohdassa mainittu Altmark-tapaus, tuomion 77 ja 78 kohta).
Esillä olevassa asiassa on ensinnäkin kilpailuun kohdistuvaa vaikutusta koskevan edellytyksen osalta todettava, että kyseiset toimenpiteet koskevat pelkästään nimenomaista yritysryhmää eli lain nro 142/90 mukaisia yhtiöitä.
Italian tasavallan mukaan kyseisillä toimenpiteillä ei kuitenkaan vääristetä kilpailua, koska lain nro 142/90 mukaiset yhtiöt harjoittavat toimintaansa julkisten palvelujen alalla, joka ei ole avoin kilpailulle.
Kun otetaan huomioon lain nro 142/90 mukaisten yhtiöiden perustamisen tausta, on todettava, että kyseisten toimenpiteiden kohteena pääasiallisesti olevat toiminta-alat ovat, kuten riidanalaisen päätöksen 32 perustelukappaleesta ilmenee, sellaisia julkisten paikallispalvelujen aloja, kuten veden jakelu ja käsittely, julkinen liikenne, kaasun- ja sähkönjakelu, jätteiden käsittely ja farmaseuttisten tuotteiden vähittäismyynti.
On kuitenkin huomautettava, että kuten riidanalaisen päätöksen 73 ja 84 perustelukappaleessa on todettu, tietyillä kyseessä olevilla aloilla, kuten farmaseuttisten tuotteiden vähittäismyynnin, jätehuollon sekä kaasun ja vesihuollon aloilla, esiintyi jonkinlaista kilpailua ajankohtana, jolloin kyseiset toimenpiteet tulivat voimaan.
Lisäksi on komission tavoin todettava, että lain nro 142/90 mukaisten yhtiöiden toiminta-aloilla yritykset kilpailevat saadakseen julkisia paikallispalveluja koskevia käyttöoikeussopimuksia eri kunnissa ja että mainittujen käyttöoikeussopimusten markkinat ovat kilpailulle avoimet markkinat (riidanalaisen päätöksen 67 ja 68 perustelukappale).
Se Italian tasavallan esittämä väite, jonka mukaan julkisten paikallispalvelujen alalla ei ole olemassa mitään kilpailua, koska kyseisiä palveluja koskevat hankintasopimukset tehdään henkilökohtaisesti (intuitu personae), on hylättävä. Yhtäältä hankintasopimusten tekeminen henkilökohtaisesti ei tee pätemättömäksi sitä edellä olevissa kohdissa tehtyä toteamusta, jonka mukaan relevanteilla markkinoilla esiintyi ainakin jonkinlaista kilpailua. Toisaalta väitteellä pyritään pikemminkin osoittamaan se, että kyseisillä toimenpiteillä on rajallisia vaikutuksia kilpailuun, eikä sitä, ettei relevanteilla markkinoilla ole kilpailua. Kuten komissio korostaa riidanalaisen päätöksen 71 perustelukappaleessa, ei näet voida pitää mahdottomana, että jo pelkästään lain nro 142/90 mukaisille yhtiöille myönnettävän tuen olemassaolo on kannustanut kuntia antamaan palvelut suoraan niiden hoidettaviksi sen sijaan, että ne tekisivät käyttöoikeussopimuksia avoimien menettelyjen perusteella.
Nimenomaan siitä kysymyksestä, että vääristävätkö kyseiset toimenpiteet tai uhkaavatko ne vääristää markkinoilla esiintyvää kilpailua, on todettava, että kyseisillä toimenpiteillä on vahvistettu lain nro 142/90 mukaisten yhtiöiden kilpailuasemaa kaikkiin muihin relevanteilla markkinoilla toimiviin italialaisiin tai ulkomaisiin yrityksiin nähden. Kuten komissio on riidanalaisen päätöksen 62 perustelukappaleessa perustellusti todennut, yritykset, joiden oikeudellinen muoto ei ole pääomayhtiö ja joiden yhtiöosuuksien enemmistö ei ole paikallisten julkisyhteisöjen omistuksessa, ovat epäedullisessa asemassa yrittäessään kilpailla tarjouskilpailussa mahdollisuudesta tarjota tiettyä palvelua tietyllä alueella.
Kyseisillä toimenpiteillä saatetaan lisäksi helpottaa lain nro 142/90 mukaisten yhtiöiden levittäytymistä muille markkinoille, jotka ovat kilpailulle avoimet, millä on vääristäviä vaikutuksia jopa muihin kuin julkisten paikallispalvelujen aloihin. Laista nro 142/90, sellaisena kuin Corte suprema di cassazione (ylimmän oikeusasteen tuomioistuin, Italia) on sitä tulkinnut 6.5.1995 antamassaan tuomiossa nro 4989 ja Consiglio di Stato (ylimmän oikeusasteen hallintotuomioistuin, Italia) antamassaan tuomiossa nro 4586, ilmenee tältä osin, että lain nro 142/90 mukaisilla yhtiöillä on mahdollisuus toimia muilla alueilla sekä Italiassa että ulkomailla ja muilla kuin niiden yhteisöjärjestyksen mukaisilla julkisten palvelujen aloilla, ellei se vähennä niiden resursseja ja varoja huomattavasti ja ole omiaan vahingoittamaan viiteyhteisöä. Lisäksi vastineeseen liitetyistä lehdistöartikkeleista seuraa, että tietyt lain nro 142/90 mukaiset yhtiöt ovat harjoittaneet muita kuin niiden yhteisöjärjestyksen mukaisia julkisiin palveluihin liittyviä toimintoja ja näin on tehty muilla alueilla kuin niiden viitekunnan alueella.
Edellä olevasta seuraa, että kyseiset toimenpiteet vääristävät tai uhkaavat vääristää kilpailua EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
Siltä osin kuin toiseksi on kyse valtioiden väliseen kauppaan vaikuttamista koskevasta edellytyksestä, on aluksi todettava, että se, että lain nro 142/90 mukaiset yhtiöt toimivat ainoastaan kansallisilla markkinoillaan tai jopa kotialueellaan, ei ole ratkaisevaa. Kyseiset toimenpiteet vaikuttavat näet valtioiden väliseen kauppaan, kun muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yritysten mahdollisuudet tarjota palvelujaan Italian markkinoilla ovat vähäisemmät (ks. edellä 45 kohta).
Komissio on näin ollen riidanalaisen päätöksen 70 perustelukappaleessa perustellusti todennut, että kyseiset toimenpiteet voivat estää ulkomaista yritystä sijoittautumasta Italiaan tai tarjoamasta siellä palvelujaan, ja ne vaikuttavat siten jäsenvaltioiden väliseen kauppaan EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
Yhtäältä näet kyseisillä toimenpiteillä vahingoitetaan ulkomaisia yrityksiä, jotka haluaisivat tehdä paikallisen käyttöoikeussopimuksen julkisten palvelujen tarjoamiseksi Italiassa, koska kyseisen ohjelman piiriin kuuluvat julkiset yritykset voivat tarjota edullisimmin hinnoin kuin niiden kansalliset tai yhteisön kilpailijat, jotka eivät kuulu kyseisen ohjelman piiriin. Toisaalta kyseisten toimenpiteiden johdosta muiden jäsenvaltioiden yritysten on vähemmän houkuttelevaa tehdä investointeja julkisten paikallispalvelujen alalla Italiassa (esim. hankkimalla osake-enemmistön), koska hankitut yritykset eivät voisi hyötyä (tai saattaisivat menettää tämän hyödyn) kyseisistä toimenpiteistä uusien osakkeenomistajiensa luonteen vuoksi (ks. riidanalaisen päätöksen 69 perustelukappale).
Edellä olevasta seuraa, ettei komissio ole tehnyt virhettä katsoessaan, että kauppaan kohdistuvaa vaikutusta ja kilpailun vääristymistä koskevat edellytykset olivat täyttyneet esillä olevassa asiassa. Ensimmäisen kanneperusteen ensimmäinen osa on näin ollen hylättävä.
Kyseisistä toimenpiteistä johtuvan edun valikoivuus
EY 87 artiklan 1 kohdassa kielletään valtiontuet, jotka suosivat ”jotakin yritystä tai tuotannonalaa”, eli toisin sanoen valikoivat tuet (ks. asia C-66/02, Italia v. komissio, tuomio 15.12.2005, Kok., s. I-10901, 94 kohta).
Valikoivuutta, joka on valtiontuen käsitteen kannalta perustava tekijä, koskevan edellytyksen arvioinnin osalta vakiintuneesta oikeuskäytännöstä seuraa, että EY 87 artiklan 1 kohdan mukaan on ratkaistava, onko tietyssä oikeudellisessa järjestelmässä jokin kansallinen toimenpide omiaan suosimaan jotakin yritystä tai tuotannonalaa verrattuna muihin, jotka ovat kyseisellä järjestelmällä tavoitellun päämäärän kannalta siihen rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa (ks. asia C-88/03, Portugali v. komissio, tuomio 6.9.2006, Kok., s. I-7115, 54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Lisäksi on todettava, että tuen käsitteen piiriin kuuluvat vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kaikki toimenpiteet, jotka eivät ole avustuksia sanan suppeassa merkityksessä mutta jotka eri tavoin alentavat yrityksen vastattavaksi tavallisesti kuuluvia kustannuksia ja ovat siten sekä luonteeltaan että vaikutuksiltaan avustusten kaltaisia (asia C-387/92, Banco Exterior de España, tuomio 15.3.1994, Kok., s. I-877, 13 ja 14 kohta).
a) Kolmivuotinen vapautus yhteisöverosta
Esillä olevassa asiassa yksi kyseisistä toimenpiteistä muodostuu kaikkien lain nro 142/90 mukaisten yhtiöiden vapauttamisesta täydellisesti yhteisöverosta kolmen vuoden ajan enintään verovuoteen 1999 saakka.
On kiistatonta, että kolmivuotisella vapautuksella yhteisöverosta alennetaan yrityksen vastattavaksi tavallisesti kuuluvia kustannuksia ja vapautuksen piiriin kuuluville myönnetään tästä syystä taloudellinen etu verrattuna yrityksiin, jotka ovat normaalisti velvollisia maksamaan veroa.
Tältä osin pääomayhtiöihin sovellettavasta Italian ohjelmasta ilmenee, että kyseistä ohjelmaa normaalisti sovellettaessa kaikki markkinoilla toimivat yritykset ovat velvollisia maksamaan tuloveroa ja että kolmivuotinen vapautus yhteisöverosta on poikkeus mainittuun järjestelmään. Kun otetaan huomioon se, että näitä verovapautuksia sovelletaan pelkästään lain nro 142/90 mukaisiin yhtiöihin eikä niitä ole myönnetty muiden alojen yrityksille tai saman alan muille yrityksille eikä edes yrityksille, joiden osakepääoma on pääosin yksityisessä omistuksessa, mainittujen vapautusten valikoivuus on näytetty toteen.
Lisäksi kolmivuotisen yhteisöverosta vapautuksen luonteesta ja siitä, että sen voimassaoloaika on rajoitettu kolmeen vuoteen siitä lukien, kun oikeushenkilön asema saadaan, ja enintään verovuoden 1999 loppuun saakka, seuraa selvästi, ettei vapautus ole perusteltavissa kyseisen verojärjestelmän luonteella tai rakenteella.
Lopuksi on todettava, ettei kolmivuotisen yhteisöverosta vapautuksen valikoivuutta voida kyseenalaistaa sillä Italian tasavallan esittämällä väitteellä, jonka mukaan kunnallisiin yrityksiin sovelletaan pääosin samaa oikeudellista järjestelmää. Tältä osin on huomautettava, että toimenpiteen valikoivuutta on tarkasteltava kaikkiin yrityksiin nähden eikä saman edun saman ryhmän sisällä saaneisiin yrityksiin nähden. Vaikka näet oletetaan, että myös kunnalliset yritykset ovat saaneet etua kyseisestä toimesta, verotuksellinen toimenpide hyödyttää ainoastaan tiettyä yritysryhmää ja se on siis valikoiva.
b) CDDPP:n lainat
Edellä 61 kohdassa tarkoitettuihin toimenpiteisiin kuuluvat sellaiset valtion tai valtion määräysvallassa olevan elimen yritykselle myöntämät lainat, joiden perusteella yritykseen sovelletaan edullisempia ehtoja kuin mitä siihen olisi sovellettu pääomamarkkinoilla. Jos näin on, kyse on halpakorkoisen lainan tavoin EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta taloudellisesta edusta.
Italian tasavalta kiistää sen, että kyseisillä lainoilla annetaan etua niitä saaneille yrityksille, koska CDDPP:n korot perustuvat markkinakorkoon.
Riidanalaisen päätöksen 56 ja 57 perustelukappaleesta ilmenee, että komissio on verrannut CDDPP:n soveltamaa korkokantaa korkokantaan, jota kyseisiin yrityksiin olisi samalla aikavälillä sovellettu pääomamarkkinoilla, selvittääkseen, saattoivatko CDDPP:n lain nro 142/90 mukaisille yhtiöille myöntämät lainat suosia kyseisiä yhtiöitä.
Komissio on näet ottanut viitekoroksi aluetukiohjelmien arvioimista varten vahvistetun koron, sellaisena kuin se julkaistaan säännöllisin väliajoin virallisessa lehdessä. Kuten komissio on huomauttanut, kyse on alennetuista korkokannoista, joita sovelletaan terveisiin yrityksiin ja joita olisi käytetty siinä tapauksessa, että riidanalainen ohjelma olisi ilmoitettu, sen selvittämiseen, onko kyse tuesta. Tätä menettelytapaa on pidettävä perusteltuna (ks. vastaavasti asia C-457/00, Belgia v. komissio, tuomio 3.7.2003, Kok., s. I-6931, 72 kohta ja asia C-278/00, Kreikka v. komissio, tuomio , Kok., s. I-3997, 62 kohta). Myöskään Italian tasavalta ei ole riitauttanut sitä.
Samasta syystä on katsottava, että Italian viranomaisten ehdottamaa korkoa ei voida vahvistaa viitekoroksi. Kuten Italian tasavalta on huomauttanut, kyse on valtiovarainministeriön asetuksella vahvistamasta enimmäiskorkokannasta alueellisille julkisille elimille myönnettäville pankkilainoille. Kuten komissio on todennut, kyseistä korkoa ei vahvisteta markkinaehtojen perusteella, koska se määritellään viranomaisten asettamien kriteerien pohjalta. Lisäksi koska alueelliset julkiset elimet merkitsevät pienempää riskiä kuin yritys, on ilmeistä, ettei tätä korkoa ole asiankuuluvaa ottaa viitekoroksi sen vertaamiseksi CDDPP:n soveltamaan korkoon.
On joka tapauksessa korostettava, että CDDPP:n korko oli suurimman osan aikaa tarkasteltavana olevasta ajanjaksosta alempi kuin paikallisiin elimiin sovellettava enimmäispankkikorko.
Italian tasavallan väite siitä, että kun otetaan huomioon se, että CDDPP:n lainat ovat pitkäaikaisia lainoja, on todennäköistä, että korkojen yleisen laskusuuntauksen valossa pankkien soveltamat korot ovat lailla sallittua enimmäistasoa alempia, on hylättävä. Tältä osin on todettava, ettei Italian tasavalta ole tukenut tätä näkemystään todisteilla kyseisen ajanjakson (1994–1998) osalta.
Komissio saattoi näin ollen perustellusti päätellä, että CDDPP:n lainat, jotka myönnettiin viitekorkoon nähden alennetulla korolla, antoivat taloudellista etua lain nro 142/90 mukaisille yhtiöille eli joillekin yrityksille EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
Edellä olevasta seuraa, että ensimmäisen kanneperusteen toinen osa on hylättävä.
Perusteluvelvollisuuden noudattaminen
Aluksi on huomautettava, että EY 253 artiklan mukainen perusteluvelvollisuus on olennainen muotomääräys, joka on erotettava perustelujen aineellisesta paikkansapitävyydestä, koska viimeksi mainittu koskee riidanalaisen päätöksen aineellista lainmukaisuutta. Tältä kannalta katsoen EY 253 artiklassa edellytettyjen perustelujen on oltava kyseessä olevan toimenpiteen luonteen mukaisia, ja niistä on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä riidanalaisen toimenpiteen tehneen yhteisön toimielimen päättely siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt ja että yhteisöjen tuomioistuin voi tutkia toimenpiteen laillisuuden (asia C-17/99, Ranska v. komissio, tuomio 22.3.2001, Kok., s. I-2481, 35 kohta ja edellä 42 kohdassa mainittu asia Italia v. komissio, tuomion 48 kohta).
Tämän jälkeen on tarkennettava, että vaatimusta perusteluvelvollisuuden täyttymisestä on arvioitava asiaan liittyvien olosuhteiden perusteella, joita ovat muun muassa toimenpiteen sisältö, esitettyjen perustelujen luonne ja se tarve, joka niillä, joille toimenpide on osoitettu tai joita se koskee suoraan ja erikseen, voi olla saada selvennystä tilanteeseen. Perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia, koska tutkittaessa sitä, täyttävätkö toimenpiteen perustelut EY 253 artiklan vaatimukset, on otettava huomioon sen sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt (ks. edellä 76 kohdassa mainittu asia Ranska v. komissio, tuomion 36 kohta ja edellä 42 kohdassa mainittu asia Italia v. komissio, tuomion 48 kohta).
Lopuksi on huomautettava, että vaikka komissiolla on päätöksensä perusteluissa velvollisuus tuoda esille ainakin ne olosuhteet, joissa tuki on myönnetty, jos niiden perusteella on mahdollista osoittaa, että tuki saattaa vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (asia 248/84, Saksa v. komissio, tuomio 14.10.1987, Kok., s. 4013, 18 kohta), sillä ei ole velvollisuutta esittää jo myönnettyjen tukien todellista vaikutusta. Jos näin olisi, tällä vaatimuksella päädyttäisiin suosimaan jäsenvaltioita, jotka maksavat tukia EY 88 artiklan 3 kohdassa määrättyä ilmoittamisvelvollisuutta rikkoen, niiden vahingoksi, jotka ilmoittavat tuista niiden valmisteluvaiheessa (ks. vastaavasti asia C-301/87, Ranska v. komissio, tuomio , Kok., s. I-307, Kok. Ep. X, s. 319, 33 kohta, nk. Boussac-tapaus).
Tässä tapauksessa riittää, kun tältä osin todetaan, että kriteerit, jotka toimenpiteen on täytettävä, jotta sitä voidaan pitää valtiontukena, on esitetty riidanalaisessa päätöksessä selkeästi ja niitä on sovellettu käsiteltävänä olevaan tapaukseen.
Komissio on aluksi riidanalaisen päätöksen 61–75 perustelukappaleessa selittänyt yleisesti, mistä syistä kyseiset toimenpiteet olivat omiaan vääristämään kilpailua ja vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
Komissio on tarkemmin sanottuna riidanalaisen päätöksen 66–68 perustelukappaleessa korostanut, että esillä olevassa asiassa kyse oli julkisten paikallispalvelujen aloista, joille usein on ominaista mahdollisuus tuottaa palvelut yksinoikeudella ja joilla yritykset kilpailevat näin ollen ennen kaikkea saadakseen käyttöoikeussopimuksia eri kunnissa.
Huomautettuaan tämän jälkeen riidanalaisen päätöksen 68 perustelukappaleessa, että julkisia paikallispalveluja koskevien käyttöoikeussopimusten markkinat ovat kilpailulle avoimet yhteisön markkinat, joihin sovelletaan EY:n perustamissopimuksen sääntöjä, komissio on riidanalaisen päätöksen 69 perustelukappaleessa kuvannut sitä, että kyseiset toimenpiteet olivat omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, mainitsemalla esimerkkinä sen, että kyseisestä ohjelmasta hyötyvät julkiset yritykset saattavat tarjota edullisemman hinnan kuin niiden kansalliset tai yhteisön kilpailijat, jotka eivät hyödy siitä. Komissio on lisäksi riidanalaisen päätöksen 73 ja 74 perustelukappaleessa todennut, että kyseisillä toimenpiteillä saattoi olla vaikutuksia jäsenvaltioiden väliseen kauppaan myös sen esittämistä muista syistä.
Lopuksi riittää, kun todetaan siltä osin kuin on kyse väitetystä perustelujen puuttumisesta kolmivuotisesta yhteisöverosta vapautuksesta aiheutuvan edun osalta, että komissio on riidanalaisen päätöksen 52–54 perustelukappaleessa selittänyt riittävästi niitä syitä, joiden vuoksi kyseinen toimenpide saattoi vahvistaa edunsaajien asemaa niiden kilpailijoihin nähden, ja sitä vaikutusta, joka tällä samalla toimenpiteellä saattoi olla markkinoihin.
Oikeuskäytännöstä ilmeneviin vaatimuksiin nähden ei siis ole ilmeistä, että komissio olisi esillä olevassa asiassa laiminlyönyt velvollisuutensa perustella riidanalaista päätöstä riittävästi siltä osin kuin on kyse kolmivuotisesta yhteisöverosta vapautuksesta aiheutuvasta edusta sekä vaikutuksesta kilpailuun ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
Tämän perusteella myös ensimmäisen kanneperusteen kolmas osa on hylättävä.
Tästä seuraa, että ensimmäinen kanneperuste on hylättävä kokonaisuudessaan.
2.
Toinen kanneperuste, joka koskee kyseisiä toimenpiteitä uusiksi tuiksi luonnehdittaessa tehtyä virhettä
Asianosaisten lausumat
Tämän kanneperusteen yhteydessä Italian tasavalta väittää, että kolmivuotinen vapautus yhteisöverosta on voimassa olevaa tukea ja että komissio on näin ollen soveltanut riidanalaisessa päätöksessä virheellisesti EY 88 artiklan 1 kohtaa. Se väittää, että se, että kunnat ja kunnalliset yritykset tuottavat yleishyödyllisiä palveluja monopolijärjestelmässä, on vapautettu veroista 6.8.1954 annetun lain nro 603 (GURI nro 182, ) voimaantulosta lukien ja että alkuperäisen järjestelmän sisältöä ei tämän jälkeen useiden lainsäännösten antamisesta johtuvista muutoksista huolimatta ole olennaisesti muutettu. Italian tasavalta kiistää riidanalaisessa päätöksessä olevan väitteen siitä, että koska uudella lainsäädännöllä on laajennettu ohjelman edunsaajien kohdetta sekä niiden toiminta-aloja ja -alueita, asiassa C-44/93, Namur-Les assurances du crédit, annetussa yhteisöjen tuomioistuimen tuomiossa (Kok., s. I-3829; jäljempänä Namur-tapaus) vahvistettua periaatetta ei voida soveltaa esillä olevassa asiassa.
Italian tasavalta väittää lisäksi viittaamatta nimenomaisesti [EY 88] artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22.3.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (
EYVL L 83, s. 1
) 1 artiklan b alakohdan v alakohtaan, että se, että kolmivuotinen yhteisöverosta vapautus on olemassa olevaa tukea, ilmenee myös siitä, että otettaessa käyttöön kyseistä vapautusta markkinat olivat kilpailulta suljetut. Se väittää lisäksi, että samaa perustelua voidaan soveltaa CDDPP:n lainoihin.
Komissio väittää riidanalaisen päätöksen 86–91 perustelukappaleeseen viitaten, ettei kumpikaan edellä 87 kohdassa mainitussa Namur-tapauksessa mainituista edellytyksistä ole täyttynyt esillä olevassa asiassa.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta
Yhteisöjen tuomioistuin totesi edellä 87 kohdassa mainitussa Namur-tapauksessa antamassaan tuomiossa (tuomion 13 kohta), että EY 88 artiklan määräysten sisällöstä ja niiden tavoitteista ilmenee, että tämän artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina voimassa olevina tukina on pidettävä tukia, jotka olivat voimassa ennen EY:n perustamissopimuksen voimaantuloa, ja tukia, jotka on voitu panna sääntöjen mukaisesti täytäntöön EY 88 artiklan 3 kohdassa määrättyjen edellytysten täyttyessä, ja näihin on luettava mukaan tuet, jotka perustuvat yhteisöjen tuomioistuimen tälle artiklalle asiassa 120/73, Lorenz, 11.12.1973 antamassaan tuomiossa (Kok., s. 1471, Kok. Ep. II, s. 177, 4–6 kohta) antamaan tulkintaan, kun taas uusina tukina, joita tässä viimeksi mainitussa määräyksessä määrätty ilmoittamisvelvollisuus koskee, on pidettävä puolestaan toimenpiteitä, joilla aiotaan ottaa käyttöön tai muuttaa tukea, ja on täsmennettävä, että muutokset voivat koskea joko voimassa olevia tukia tai alkuperäisiä suunnitelmia, joista on ilmoitettu komissiolle.
Voimassa olevien tukien osalta on todettava, että oikeuskäytännössä ilmaistut säännöt on esitetty ja vahvistettu asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan b alakohdassa.
Kyseisen säännöksen mukaan voimassa olevana tukena on pidettävä
i)
tukia, jotka olivat olemassa ennen EY:n perustamissopimuksen voimaantuloa kyseisessä jäsenvaltiossa
ii)
hyväksyttyjä tukia eli tukiohjelmia ja yksittäisiä tukia, jotka komissio tai neuvosto on hyväksynyt
iii)
tukia, joiden voidaan katsoa tulleen hyväksytyiksi, koska komissio ei ole tehnyt päätöstä kahden kuukauden määräajassa, joka alkaa lähtökohtaisesti kulua tukea koskevan täydellisen ilmoituksen saamista seuraavasta päivästä ja joka komissiolla on käytettävinään alustavan tutkinnan suorittamiseksi
iv)
tukia, joiden osalta takaisin perimiseen sovellettava kymmenen vuoden vanhentumisaika on kulunut umpeen
v)
tukia, joiden voidaan katsoa olevan voimassa olevia tukia, koska voidaan osoittaa, että ne käyttöönottohetkellä eivät vielä olleet tukia, mutta ovat muuttuneet myöhemmin sellaisiksi yhteismarkkinoiden kehityksen johdosta ilman, että jäsenvaltio olisi muuttanut niitä. Jos tietyt toimenpiteet muuttuvat tuiksi sen jälkeen, kun tietty toiminta on vapautettu kilpailulle yhteisön lainsäädännössä, näitä toimenpiteitä ei kilpailun vapauttamiselle vahvistetun ajankohdan jälkeen pidetä voimassa olevana tukena.
Tämän jälkeen on todettava, että mainitun asetuksen 1 artiklan c alakohdan nojalla voimassa olevan tuen muutosta on pidettävä uutena tukena.
Toimenpiteet, joilla pyritään ottamaan tukia käyttöön tai muuttamaan olemassa olevia tukia, ovat uusia tukia. Erityisesti silloin, kun muutos on vaikuttanut alkuperäisen ohjelman olennaiseen sisältöön, kyseinen ohjelma on muuttunut uudeksi tukiohjelmaksi. Tällaisesta olennaisesta muutoksesta ei kuitenkaan voi olla kyse, jos uusi elementti on selvästi erotettavissa alkuperäisestä ohjelmasta (yhdistetyt asiat T-195/01 ja T-207/01, Government of Gibraltar, tuomio 30.4.2002, Kok., s. II-2309, 109–111 kohta).
Esillä olevassa asiassa on selvää, että kyseiset toimenpiteet eivät kuulu asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan b alakohdassa tarkoitettujen toisen, kolmannen tai neljännen tilanteen piiriin siten, että tukitoimenpidettä voitaisiin pitää voimassa olevana tukena. Italian tasavalta ei ole myöskään vedonnut niihin.
Asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan b alakohdassa tarkoitetuista tilanteista ensimmäisen osalta on ensin todettava, että kolmivuotinen vapautus yhteisöverosta otettiin käyttöön asetuksella nro 331/93 ja lailla nro 549/95. Vuonna 1990, jolloin lailla nro 142/90 pantiin toimeen kuntien käyttöön julkisten paikallispalvelujen tuottamiseksi annettujen laillisten organisointivälineiden uudistus, johon kuului mahdollisuus perustaa rajavastuuyhtiöitä, joiden yhtiöosuuksien enemmistö on julkisessa omistuksessa, näiden yhtiöiden hyväksi ei ollut vielä säädetty mistään tuloveroja koskevasta vapautuksesta.
Kaikki lain nro 142/90 mukaiset yhtiöt, jotka on perustettu vuoden 1990 ja asetuksen nro 331/93 66 §:n voimaantulopäivän eli 30.8.1993 välisenä aikana, olivat näet velvollisia maksamaan tuloveroa.
Kuten komissio on riidanalaisen päätöksen 91 perustelukappaleessa perustellusti todennut, Italian lainsäätäjän on näin ollen pitänyt hyväksyä uusi laki useita vuosikymmeniä EY:n perustamissopimuksen voimaantulon jälkeen laajentaakseen paikallistason julkisyhteisöihin sovellettavan verojärjestelmän koskemaan myös lain nro 142/90 mukaisia yhtiöitä.
Vaikka lisäksi myönnettäisiin, että kunnallisille yrityksille myönnetty verovapautus on otettu käyttöön ennen EY:n perustamissopimuksen voimaantuloa ja että se on ollut voimassa vuoteen 1995 saakka, lain nro 142/90 mukaiset yhtiöt eroavat kuitenkin olennaisesti kunnallisista yrityksistä. Kunnallisten ja erityisten yritysten osalta voimassa olevien veroetujen laajentaminen koskemaan lain nro 142/90 mukaisten yhtiöiden kaltaista uutta edunsaajien ryhmää merkitsee alkuperäisen ohjelman erotettavissa olevaa muutosta. Kuten Consiglio di Staton 3.9.2001 antamassa tuomiossa nro 4586 on todettu, lain nro 142/90 mukaisten yhtiöiden ja kunnallisten yritysten välillä on näet olemassa lakiin perustuvia eroja etenkin siitä syystä, että ensimmäiseksi mainittuja ei koske jälkimmäisenä mainituille asetettu tiukka alueeseen liittyvä rajoitus ja että ensimmäiseksi mainittujen toiminta-alat ovat paljon laajemmat. Kuten edellä 53 kohdassa on jo huomautettu, lain nro 142/90 mukaisilla yhtiöillä on siten mahdollisuus toimia viitealueen ulkopuolella niin Italiassa kuin ulkomaillakin sekä muilla kuin niiden yhtiöjärjestyksen mukaisten julkisten palvelujen aloilla, ellei se vähennä niiden resursseja ja varoja huomattavasti ja ole omiaan vahingoittamaan viiteyhteisöä.
Kuten näin ollen komissio on riidanalaisen päätöksen 92 perustelukappaleessa todennut, vaikka kunnallisten yritysten oikeudet ja velvoitteet ovat siirtyneet lain nro 142/90 mukaisille yhtiöille, lainsäädäntö, jossa määritetään niiden asiallinen ja maantieteellinen toiminta-ala, on kuitenkin muuttunut olennaisesti.
Tämän perusteella on pääteltävä, että lain nro 549/95 3 §:n 70 momentin ja asetuksen nro 331/93 66 §:n 14 momentin säännöksillä käyttöön otettu kolmivuotinen vapautus yhteisöverosta ei kuulu asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan b alakohdan i alakohdan soveltamisalan piiriin.
CDDPP:n lainojen osalta on huomautettava, että riidanalainen päätös koskee ainoastaan lain nro 142/90 mukaisille yhtiöille myönnettyjä lainoja. Lisäksi jo edellä esitetyistä syistä on todettava, että jos jäsenvaltio laajentaa jo muiden yksikköjen osalta olemassa olevat edut koskemaan uutta edunsaajien ryhmää, toimenpidettä on pidettävä uutena tukena. Tässä tapauksessa on kyse uudesta tuesta siltä osin kuin mahdollisuus saada CDDPP:n lainoja – etu, joka oli aikaisemmin myönnetty kunnille, kunnallisille yhtiöille ja erityisille yhtiöille – on laajennettu koskemaan lain nro 142/90 mukaisia yhtiöitä.
Sen Italian tasavallan toisen väitteen osalta, joka perustuu asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan b alakohdan v alakohtaan, on todettava, että kyseistä säännöstä voidaan soveltaa vain toimenpiteisiin, jotka eivät olleet tukia niiden käyttöönottohetkellä. Tältä osin riittää, kun huomautetaan, että kuten komissio on riidanalaisen päätöksen 83–85 perustelukappaleessa selittänyt, kyseiset toimenpiteet otettiin käyttöön ajankohtana, jolloin markkinat olivat joka tapauksessa – tosin hyvin todennäköisesti eriasteisesti – avoimet kilpailulle. Näin ollen on katsottava, että kolmivuotinen vapautus yhteisöverosta ei kuulu asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan b alakohdan v alakohdan soveltamisalan piiriin.
Edellä olevan perusteella on katsottava, että kyseiset toimenpiteet eivät ole voimassa olevaa tukea. Toinen kanneperuste on näin ollen hylättävä.
3.
Kolmas kanneperuste, joka koskee EY 86 artiklan 2 kohdan virheellistä soveltamista
Asianosaisten lausumat
Tämän kanneperusteen yhteydessä Italian tasavalta väittää lähinnä, että kyseisten toimenpiteiden edunsaajat harjoittavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvää toimintaa ja että niihin voidaan näin ollen soveltaa EY 86 artiklan 2 kohdassa määrättyä poikkeusta.
Komissio huomauttaa, että tuen maksaminen voi EY 86 artiklan 2 kohdan nojalla jäädä EY 87 artiklassa määrätyn kiellon ulkopuolelle muun muassa, jos kysymyksessä olevalla tuella pyritään vain yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän tehtävän hoitamisesta aiheutuvien lisäkustannusten korvaamiseen ja jos tuen myöntäminen yritykselle on tarpeen, jotta se voi huolehtia julkisten palvelujen velvoitteistaan taloudellisesti tasapainoisissa olosuhteissa. Italian tasavalta ei ole osoittanut hallinnollisen menettelyn aikana eikä käsiteltävänä olevan kanteen yhteydessä, että näin olisi ollut kyseisten toimenpiteiden osalta.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta
Aluksi on huomautettava, että esillä olevassa asiassa on kyse tukiohjelmasta. Tästä syystä on osoitettava, että kyseinen ohjelma täyttää sinällään kaikki edellytykset, jotta se voidaan jättää katsomatta EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi tai siihen voidaan soveltaa EY 86 artiklan 2 kohdassa määrättyä poikkeusta.
Tältä osin on huomautettava, että valtion toimenpide, jota pidetään korvauksena, joka on vastike edunsaajayritysten suorittamista sellaisista palveluista, jotka johtuvat julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä, siten, että kyseiset yritykset eivät todellisuudessa saa taloudellista etua ja että kyseinen toimenpide ei näin ollen aseta kyseisiä yrityksiä edullisempaan kilpailutilanteeseen suhteessa niiden kilpailijayrityksiin, ei lähtökohtaisesti ole EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea (ks. vastaavasti edellä 39 kohdassa mainittu Altmark-tapaus, tuomion 87 kohta).
Jotta tällaista korvausta ei luokiteltaisi valtiontueksi, tiettyjen edellytysten on kuitenkin täytyttävä kumulatiivisesti. Yksi näistä edellytyksistä on se, että julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen on tosiasiassa pitänyt antaa edunsaajayrityksen tehtäväksi ja nämä velvoitteet on määriteltävä selvästi (edellä 39 kohdassa mainittu Altmark-tapaus, tuomion 89 kohta), ja se, että korvaus ei saa ylittää sitä, mikä on tarpeen, jotta voidaan kattaa kaikki ne kustannukset tai osa niistä kustannuksista, joita julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen aiheuttaa, kun otetaan huomioon kyseisestä toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto (em. Altmark-tapaus, tuomion 92 kohta).
On korostettava, että riidanalainen päätös on tehty ennen kuin tuomio julistettiin edellä 39 kohdassa mainitussa Altmark-tapauksessa. Siitä huolimatta kyseisessä tuomiossa vahvistettuja kriteereitä, jotka perustuvat EY 87 artiklan 1 kohdan tulkintaan, sovelletaan täysimääräisesti nyt esillä olevan asian tosiasialliseen ja oikeudelliseen tilanteeseen sellaisena, kuin se näytti komissiosta sen tehdessä riidanalaista päätöstä (ks. vastaavasti asia T-289/03, BUPA ym. v. komissio, tuomio 12.2.2008, Kok., s. II-81, 158 kohta).
Ensimmäistä edellä 39 kohdassa mainitussa Altmark-tapauksessa vahvistettua edellytystä, jonka mukaan julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen on tosiasiassa pitänyt antaa edunsaajayrityksen tehtäväksi, sovelletaan myös siinä tapauksessa, että asiassa on vedottu EY 86 artiklan 2 kohdassa määrättyyn poikkeukseen.
Näissä kummassakin tapauksessa toimenpiteen on joka tapauksessa oltava yhtäältä julkisen palvelun tehtävän määrittelemistä ja antamista koskevien periaatteiden ja toisaalta suhteellisuusperiaatteen mukainen (ks. vastaavasti edellä 110 kohdassa mainittu asia BUPA ym. v. komissio, tuomion 160 kohta).
Tältä osin on todettava, että Italian tasavalta ei ole esittänyt mitään tarkennuksia edellä 39 kohdassa mainitussa Altmark-tapauksessa vahvistettujen edellytysten osalta eikä EY 86 artiklan 2 kohdan soveltamisedellytysten osalta. Italian tasavalta on näet ainoastaan väittänyt, että lain nro 142/90 mukaisesti perustetut yritykset harjoittavat julkisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvää toimintaa ja että niihin ei näin ollen olisi sovellettava valtiontukea koskevia sääntöjä.
On myös todettava, että kun otetaan huomioon kyseisen tukiohjelman rakenne, lakia nro 142/90 ei voida luonnehtia julkisen vallan toimeksi, jolla otetaan käyttöön ja määritellään erityinen toimenpide, joka muodostuu julkisten paikallispalvelujen tarjoamisesta yksilöityjä velvoitteita noudattaen. Tässä laissa ei myöskään määritellä selvästi ja täsmällisesti niitä julkisen palvelun velvoitteita, joista asiassa olisi kyse.
Näin ollen on pääteltävä, ettei julkista palvelua koskevien tehtävien määrittelemistä ja antamista koskeviin periaatteisiin liittyvä edellytys ole täyttynyt.
Kolmatta kanneperustetta ei näin ollen voida hyväksyä.
4.
Neljäs kanneperuste, joka koskee menettelysääntöjen rikkomista tutkimuksen puutteellisuuden vuoksi
Asianosaisten lausumat
Italian tasavalta väittää, että komissio on riidanalaisessa päätöksessä tehnyt abstraktin tarkastelun, jossa ei oteta huomioon merkityksellisiä tosiseikkoja, ja rikkonut näin valtiontukea koskevia menettelysääntöjä. Komissio on riidanalaisessa päätöksessä vain viitannut abstraktisti tiettyihin taloudellisiin toimintoihin, eikä se ole ottanut huomioon Italian markkinoilla vallitsevia konkreettisia olosuhteita eikä toimintoja, joita edunsaajat tosiasiallisesti harjoittavat. Koska kyseiset toimenpiteet eivät ole valtiontukea tai ne ovat toissijaisesti voimassa olevaa valtiontukea, Italian viranomaiset ovat perustellusti jättäneet toimittamatta komissiolle erityistapaukset tapauskohtaisen arvioinnin tekemiseksi. Jos komissio olisi epäillyt sitä, miten kyseiset toimenpiteet on asianmukaisesti luonnehdittava, sen olisi pitänyt tarkastaa erityistapausten mahdollinen olemassaolo.
Komission mukaan käsiteltävänä olevaa kanneperustetta ei voida ottaa tutkittavaksi, sillä se on työjärjestyksen 48 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu uusi kanneperuste. Jos katsotaan, että kyseinen kanneperuste voidaan ottaa osittain tutkittavaksi, komissio kiistää sen perusteltavuuden.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta
Ensinnäkin komission esittämän oikeudenkäyntiväitteen osalta riittää, kun todetaan, että Italian tasavalta on kanteessaan todennut, että komissio ei voinut jättää tutkimatta kyseisten toimenpiteiden edunsaajien toimintaa ja niillä kansallisilla markkinoilla ja yhteisön markkinoilla olevaa merkitystä voidakseen arvioida sitä, olivatko kyseiset toimenpiteet omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
Näin ollen väitteet, joiden tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttyminen on riitautettu, on esitetty riidanalaisen päätöksen kumoamista koskevan vaatimuksen tueksi.
Oikeudenkäyntiväite on näin ollen hylättävä, ja käsiteltävänä oleva kanneperuste voidaan ottaa tutkittavaksi.
Käsiteltävänä olevan kanneperusteen perusteltavuuden osalta on toiseksi huomautettava, että esillä olevassa asiassa on kyse yleisesti sovellettavan tukiohjelman arvioimisesta.
On myös todettava, että asetuksen N:o 659/1999 ja oikeuskäytännön mukaan komissio ei ole velvollinen arvioimaan tukiohjelman perusteella myönnettyjä yksittäisiä toimenpiteitä. Riittää, kun komissio rajoittuu tutkimaan kyseisen ohjelman ominaispiirteitä arvioidakseen sitä, annetaanko siinä tuensaajille olennaista etua verrattuna niiden kilpailijoihin ja voiko se hyödyttää olennaisesti sellaisia yrityksiä, jotka toimivat jäsenvaltioiden välisessä kaupassa, kun otetaan huomioon yksityiskohtaiset säännöt, joista ohjelmassa säädetään (edellä 78 kohdassa mainittu asia Saksa v. komissio, tuomion 18 kohta ja edellä 42 kohdassa mainittu asia Italia v. komissio, tuomion 89 kohta).
Esillä olevassa asiassa komission riidanalaisessa päätöksessä suorittama tarkastelu koskee – vaikka se onkin yleinen siinä mielessä, että se koskee kaikkia kyseisten toimenpiteiden kohteena olevia aloja – kuitenkin vaikutuksia, joita kyseisillä toimenpiteillä voi olla kilpailuun ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Riidanalaisessa päätöksessä ei tarvinnut olla arviointia ohjelman perusteella yksittäistapauksissa myönnetyistä tuista. Asiakirja-aineistosta ilmenee joka tapauksessa, että komissio ei ole missään vaiheessa saanut Italian tasavallalta tai sille hallinnollisessa menettelyssä huomautuksia esittäneiltä yrityksiltä kaikkia sellaisia tietoja, jotka ovat tarpeen väitettyjen tuensaajien yksilöllisten tilanteiden tutkimiseksi.
Edellä olevasta seuraa, että neljäs kanneperuste on hylättävä.
Kaikkien edellä olevien seikkojen perusteella kanne on hylättävä kokonaisuudessaan.
Oikeudenkäyntikulut
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska Italian tasavalta on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut komission vaatimusten mukaisesti.

Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN ENSIMMÄISEN OIKEUSASTEEN TUOMIOISTUIN (laajennettu kahdeksas jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Kanne hylätään.

2)
Italian tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut.

Martins Ribeiro
Šváby
Papasavvas
Wahl
Dittrich
Julistettiin Luxemburgissa 11 päivänä kesäkuuta 2009.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: italia.