CELEX: 62001CJ0245
Richtlijn 89/552/EEG
Artikel 11, lid 3
Televisie-uitzendingen
Televisiereclame
Reclameonderbrekingen in audiovisuele producties
Begrip 'series'

Bij beschikking van 15 juni 2001, ingekomen bij het Hof op 25 juni daaraanvolgend, heeft het Niedersächsische Oberverwaltungsgericht
het Hof krachtens artikel 234 EG verzocht om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van artikel 11, lid 3, van richtlijn
89/552/EEG van de Raad van 3 oktober 1989 betreffende de coördinatie van bepaalde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen
in de lidstaten inzake de uitoefening van televisieomroepactiviteiten (PB L 298, blz. 23), zoals gewijzigd bij richtlijn 97/36/EG
van het Europees Parlement en de Raad van 30 juni 1997 (PB L 202, blz. 60; hierna:
richtlijn 89/552).
Deze vragen zijn gerezen in een geschil tussen RTL Television GmbH (hierna:
RTL), een particuliere televisieomroeporganisatie, en de Niedersächsische Landesmedienanstalt für privaten Rundfunk (hierna:
NLM), een openbaar orgaan van de deelstaat Niedersachsen dat in de plaats is gekomen van de Niedersächsische Landesrundfunkausschuss
(hierna:
NLA) en van deze laatste de controlebevoegdheden over de particuliere televisieomroeporganisaties heeft overgenomen, betreffende
een besluit van de NLA waarin deze zich op het standpunt heeft geplaatst dat bij bepaalde filmuitzendingen door RTL de regeling
inzake de frequentie van de reclameonderbrekingen niet werd nageleefd.
Toepasselijk recht
Gemeenschapsrecht
De zesde tot en met de achtste overweging van de considerans van richtlijn 89/552 luiden als volgt: Overwegende dat het uitzenden van televisie, onder normale omstandigheden, een dienst is in de zin van het Verdrag;Overwegende dat het Verdrag voorziet in het vrije verkeer van alle diensten die gewoonlijk tegen vergoeding geschieden, onverminderd
hun culturele of andere inhoud en zonder beperking ten aanzien van onderdanen van de lidstaten die in een ander land van de
Gemeenschap zijn gevestigd dan dat, waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht;Overwegende dat dit recht, indien toegepast op het verzorgen van televisie-uitzendingen, ook een specifieke uiting in het
gemeenschapsrecht is van een meer algemeen beginsel, namelijk de vrijheid van meningsuiting zoals neergelegd in artikel 10,
lid 1, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, dat door alle lidstaten
is geratificeerd; dat om die reden de vrije uitoefening van deze werkzaamheden in het licht van dat artikel moet worden gewaarborgd
door de aanneming van richtlijnen inzake de werkzaamheden van omroeporganisaties en kabelbedrijven, waarbij alleen de in lid
2 van dat artikel en in artikel 56, lid 1, van het Verdrag bepaalde beperkingen mogen worden opgelegd.
De zevenentwintigste overweging van de considerans van richtlijn 89/552 luidt: Overwegende dat, teneinde te waarborgen dat de belangen van de consumenten als kijkers naar uitzendingen volledig en naar
behoren worden beschermd, aan televisiereclame minimumnormen en criteria moeten worden gesteld en dat de lidstaten het recht
moeten behouden om voor televisieomroepmaatschappijen die onder hun bevoegdheid vallen, meer gedetailleerde en strengere voorschriften
uit te vaardigen en in bepaalde gevallen verschillende voorwaarden te stellen.
Artikel 3, lid 1, van richtlijn 89/552 bepaalt: Het staat de lidstaten vrij, van de onder hun bevoegdheid vallende televisieomroeporganisaties naleving van strengere of meer
gedetailleerde voorschriften te eisen op de gebieden die onder deze richtlijn vallen.
In artikel 11, leden 1, 3 en 4, van richtlijn 89/552 is bepaald: 1. Reclame en telewinkelspots moeten tussen de uitzendingen worden ingevoegd. Onder voorbehoud van de in de leden 2 tot en
met 5 vastgestelde voorwaarden, mogen reclame en telewinkelspots ook tijdens de uitzendingen zodanig worden ingevoegd dat
de integriteit en de waarde van de uitzendingen niet worden geschaad, rekening houdende met de natuurlijke pauzes in en de
duur en de aard van het programma, en er geen afbreuk wordt gedaan aan de rechten van de houders van rechten.[...]3. De uitzending van audiovisuele producties zoals bioscoop- en televisiefilms (met uitzondering van series, feuilletons,
lichte amusementsprogramma's en documentaires) mag één keer per tijdvak van 45 minuten worden onderbroken mits de geprogrammeerde
duur ervan meer dan 45 minuten bedraagt. Indien de geprogrammeerde duur ervan ten minste 20 minuten langer is dan twee of
meer volledige tijdvakken van 45 minuten, mag er nog één keer worden onderbroken.4. Wanneer andere dan de onder lid 2 bedoelde uitzendingen worden onderbroken door reclame of telewinkelspots, moet een tijdvak
van ten minste 20 minuten verlopen tussen opeenvolgende onderbrekingen binnen de uitzendingen.
Europees verdrag over grensoverschrijdende televisie
Artikel 14, leden 1, 3 en 4 van het Europees verdrag over grensoverschrijdende televisie, zoals gewijzigd, luidt als volgt:
1. Reclame en telewinkelen moeten tussen de uitzendingen worden ingevoegd. Onder voorbehoud van de in de leden 2 tot en met
5 van dit artikel vastgestelde voorwaarden, mogen reclame en telewinkelspots ook tijdens de uitzendingen zodanig worden ingevoegd
dat de integriteit en de waarde van de uitzendingen niet worden geschaad, en er geen afbreuk wordt gedaan aan de rechten van
de houders van rechten.[...]3. De uitzending van audiovisuele producties zoals bioscoop- en televisiefilms (met uitzondering van series, feuilletons,
lichte amusementsprogramma's en documentaires) mag één keer per tijdvak van 45 minuten worden onderbroken mits de duur ervan
meer dan 45 minuten bedraagt. Indien de duur ervan ten minste 20 minuten langer is dan twee of meer volledige tijdvakken van
45 minuten, mag er nog één keer worden onderbroken.4. Wanneer andere dan de onder lid 2 bedoelde uitzendingen worden onderbroken door reclame of telewinkelspots, moet een tijdvak
van ten minste 20 minuten verlopen tussen elke opeenvolgende onderbreking binnen de uitzendingen.
Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 10 van het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna:
EVRM), met het opschrift
Vrijheid van meningsuiting luidt: 1. Een ieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid
om inlichtingen en denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen.
Dit artikel belet staten niet radio-omroep- en bioscoop- of televisieondernemingen te onderwerpen aan een systeem van vergunningen.2. Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij worden onderworpen aan
bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving
noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen
van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede
naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid
van de rechterlijke macht te waarborgen.
Duits recht
Het Duitse grondwet kent de wetgevende bevoegdheid inzake radio- en televisie-uitzendingen toe aan de deelstaten.
§ 26, leden 2 tot en met 4, van het Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinigten Deutschland (staatsverdrag betreffende
de omroepactiviteiten in het verenigde Duitsland; hierna:
Rundfunkstaatsvertrag) van 31 augustus 1991 bepaalt: 2. Televisiereclame moet in blokken en tussen afzonderlijke uitzendingen worden ingevoegd; onder voorbehoud van de in de leden
3 tot en met 5 vastgestelde voorwaarden, kan reclame ook tijdens de uitzendingen worden ingevoegd, op zodanige wijze dat de
integriteit en de aard van de uitzending niet worden geschaad.3. Bij uit zelfstandige onderdelen samengestelde televisieuitzendingen of bij sportuitzendingen en op soortgelijke wijze gestructureerde
evenementen en opvoeringen met pauzes, mag alleen tussen de zelfstandige onderdelen of tijdens de pauzes reclame worden ingevoegd.
Bij andere uitzendingen moet een tijdvak van ten minste 20 minuten verlopen tussen opeenvolgende onderbrekingen binnen de
uitzendingen, onverminderd het bepaalde in de leden 4 en 5.4. In afwijking van lid 3, tweede volzin, mogen producties zoals bioscoop- en televisiefilms, met uitzondering van series,
feuilletons, lichte amusementsprogramma's en documentaires, mits zij langer dan 45 minuten duren, slechts één keer per volledig
tijdvak van 45 minuten worden onderbroken. Wanneer de uitzendingen ten minste 20 minuten langer duren dan twee of meer volledige
tijdvakken van 45 minuten, mag er nog één keer worden onderbroken.
Deze bepalingen zijn, met wijzigingen die voor het onderhavige geval niet relevant zijn, overgenomen in § 44, leden 2 tot
en met 4, van het Vierte Staatsvertrag zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge (vierde staatsverdrag houdende wijziging
van de staatsverdragen betreffende de omroeprechten; hierna:
Vierter Rundfunkstaatsvertrag).
§ 28, lid 2, van het Niedersächsische Landesrundfunkgesetz, zoals gewijzigd (omroepwet van de deelstaat Niedersachsen; hierna:
Landesrundfunkgesetz) bepaalt dat de NLA, het organisme waarvan verweerster de opvolgster is, kan vaststellen dat een programma of een uitzending
inbreuk maakt op het Landesrundfunkgesetz of op de bepalingen inzake toestemming, en de omroeporganisatie en degenen die verantwoordelijk
zijn voor de inhoud van het programma, kan gelasten de inbreuk te beëindigen.
§ 33, leden 5 tot en met 7, van het Landesrundfunkgesetz bevat bepalingen die vergelijkbaar zijn met § 26, leden 2 tot en
met 4, van het Rundfunkstaatsvertrag en met § 44, leden 2 tot en met 4, van het Vierte Rundfunkstaatsvertrag.
Voor het vervolg van dit arrest moeten de verwijzingen naar § 26, leden 2 tot en met 4, van het Rundfunkstaatsvertrag aldus
worden opgevat dat deze tevens een verwijzing impliceren naar de overeenkomstige bepalingen van het Landesrundfunkgesetz en
van het Vierte Rundfunkstaatsvertrag, die in het vorige punt zijn vermeld.
Het hoofdgeding en de prejudiciële vragen
Op 7 oktober 1993 zond RTL de 86 minuten durende film
Die Rache der Amy Fisher uit, en onderbrak deze vier keer voor reclame. Een week later deed zij hetzelfde tijdens de uitzending van
Schreie im Wald, een film van 90 minuten. Deze films werden uitgezonden als onderdeel van een reeks met de titel
Gefährliche Leidenschaften.
Bij besluit van 12 november 1993 stelde de NLA vast dat RTL door elk van deze films vier keer met reclameblokken te onderbreken,
inbreuk had gemaakt op § 26, lid 4, eerste volzin, van het Rundfunkstaatsvertrag. Hij verbood dat deze films, in geval van
herhaalde uitzending, door respectievelijk meer dan één en meer dan twee reclameblokken zouden worden onderbroken.
Bij dit zelfde besluit verbood de NLA RTL bovendien acht andere films en iedere in het kader van series uitgezonden bioscoop-
of televisiefilm die in de programmaoverzichten waren aangekondigd (te weten, de series
Gefährliche Leidenschaften,
Familienschicksale en
Der Große TV-Roman), vaker door reclame te onderbreken dan bij § 26, lid 4, eerste volzin, van het Rundfunkstaatsvertrag is toegestaan.
Tot staving van zijn besluit betoogde de NLA dat de betrokken uitzendingen niet konden worden aangemerkt als onderdeel van
een serie in de zin van § 26, lid 4, van het Rundfunkstaatsvertrag en derhalve niet om de 20 minuten door reclame konden worden
onderbroken.
In zijn besluit betoogde de NLA in het bijzonder dat het begrip
serie verwant is aan het begrip
feuilleton en veronderstelt dat de verschillende films in grote mate gelijk zijn vanuit het gezichtspunt van de plot en de personages.
De NLA besloot in het bijzonder dat noch het feit dat de uitzending steeds op hetzelfde tijdstip plaatsvindt, noch de omstandigheid
dat het scenario op een roman is gebaseerd of dat dezelfde thema's aan de orde zijn, zoals liefde, passie of familierelaties
in het algemeen, een toereikend verband scheppen om deze uitzendingen als een serie aan te merken.
Op 23 november 1993 stelde RTL bij het Niedersächsische Verwaltungsgerichtshof (Duitsland) beroep in tot nietigverklaring
van het besluit van de NLA.
Tot staving van haar beroep betoogde RTL dat dit besluit op een te restrictieve uitlegging van het begrip
series was gebaseerd. Dit begrip moet worden omschreven als het samenvoegen van verschillende zelfstandige intriges volgens een
gemeenschappelijk thema waarbij sprake is van zowel criteria in verband met de inhoud, zoals het filmgenre, de gelijkenissen
tussen de scenario's en de soortgelijkheid van de thema's, als van formele externe aspecten zoals de duur van de film of het
tijdstip van uitzending en andere factoren zoals bijvoorbeeld een bepaalde regisseur.
De NLM betoogde dat het begrip
serie vereist dat het verband tussen de uitzendingen waaruit zij bestaat betrekking heeft op de inhoud ervan. Indien wordt aanvaard
dat de criteria overwegend formeel zijn, zoals RTL voorstelt, zou dit de televisieomroeporganisatie alle vrijheid geven om
uitzendingen frequent met reclame te onderbreken.
Bij vonnis van 25 september 1997 heeft het Niedersächsische Verwaltungsgericht het beroep van RTL verworpen op grond dat de
betrokken televisiefilms niet als serie in de zin van § 26, lid 4, van het Rundfunkstaatsvertrag konden worden aangemerkt.
RTL heeft hiertegen hoger beroep ingesteld bij de verwijzende rechter. Tot staving van haar hoger beroep voerde RTL aan dat
de definitie die het Niedersächsische Verwaltungsgericht heeft gehanteerd, onverenigbaar is met artikel 11, lid 3, van richtlijn
89/552.
Vooraf merkt de verwijzende rechter op hij volgens de rechtspraak van het Bundesverfassungsgericht (Duitsland) op basis van
§ 5, lid 1, eerste volzin, van de Duitse grondwet geen constitutionele bezwaren heeft tegen toepassing van § 26, lid 4, van
het Rundfunkstaatsvertrag, dat de rechtsgrondslag voor het betrokken besluit vormt. Deze bepaling sluit immers nauw aan bij
artikel 11, lid 3, van richtlijn 89/552.
De verwijzende rechter is van oordeel dat § 26, lid 4, van het Rundfunkstaatsvertrag bedoeld is ter verzekering van het behoud
van de artistieke waarde van bioscoop- en televisiefilms en van de bescherming van deze films tegen te frequente reclameonderbrekingen.
Volgens de verwijzende rechter vindt deze teleologische uitlegging steun in de ontstaansgeschiedenis van § 26, lid 4, van
het Rundfunkstaatsvertrag. Deze bepaling sluit om te beginnen aan bij artikel 14, lid 3, van het Europees verdrag over grensoverschrijdende
televisie, dat de afspiegeling vormt van het compromis dat de Raad van Europa heeft bereikt tussen het doel van een betere
bescherming van bioscoop- en televisiefilms enerzijds en de belangen van de adverteerders anderzijds. Artikel 11, lid 4, van
richtlijn 89/552 is eveneens op dit compromis gebaseerd. De verwijzende rechter merkt op dat de deelstaten, partijen bij het
Rundfunkstaatsvertrag, het Duitse recht hebben willen laten aansluiten bij de Europese regelgeving inzake reclameonderbrekingen.
Daaruit volgt dat volgens de rechtspraak van het Hof, de nationale bepaling die in het hoofdgeding aan de orde is, naar de
letter en de geest van artikel 11, lid 3, van richtlijn 89/522 moet worden uitgelegd en beoordeeld.
De verwijzende rechter merkt voorts op dat noch de bewoordingen noch de opzet van artikel 11, lid 3, van richtlijn 89/552
de stelling van RTL staven dat enkel de bioscoopfilms moeten worden beschermd en niet de televisiefilms omdat deze laatste
speciaal zouden zijn opgevat om met reclameonderbrekingen te worden uitgezonden.
De verwijzende rechter merkt op dat hij reeds heeft geoordeeld dat het begrip
series een verband vereist tussen de verschillende uitzendingen wat hun inhoud of hun actie betreft.
Hij meent dat zijn opvatting wordt bevestigd door de richtsnoeren van de Independent Television Commission (hierna:
ITC) van het Verenigd Koninkrijk en door de gemeenschappelijke richtsnoeren van de deelstaten.
Volgens hem zijn in het onderhavige geval de door RTL aangevoerde aspecten om de verschillende episoden thematisch of dramaturgisch
bij elkaar te laten aansluiten ─ thema's zoals affaires, huwelijks- en levenscrises, misdaad, geweld, prostitutie, draagmoeders
en natuurrampen, die als gemeenschappelijk punt hebben dat het telkens gaat om een hoofdpersonage dat met een dramatische
situatie wordt geconfronteerd en deze te boven moet zien te komen ─ te vaag om, zelfs in combinatie met andere formele factoren,
als een serie te kunnen worden aangemerkt.
De verwijzende rechter trekt daaruit de conclusie dat de beslechting van het geschil afhangt van de definitie van het begrip
series en van de criteria die daarbij in aanmerking moeten worden genomen. Aangezien het Hof zich in de rechtspraak betreffende
artikel 11, lid 3, van richtlijn 89/552 in dit verband nog niet heeft uitgesproken, acht hij het nodig prejudiciële vragen
te stellen.
In die omstandigheden heeft de verwijzende rechter de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële
beslissing over de volgende vragen:
1)
Beoogt artikel 11, lid 3, van richtlijn 89/552/EEG van de Raad van 3 oktober 1989 betreffende de coördinatie van bepaalde
wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in de lidstaten inzake de uitoefening van televisieomroepactiviteiten (PB L 298,
blz. 23), zoals gewijzigd bij richtlijn 97/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 juni 1997 (PB L 202, blz. 60),
met de beperking van reclameonderbrekingen de artistieke waarde van bioscoop- en televisiefilms te beschermen, ongeacht het
feit dat televisiefilms speciaal voor televisie zijn gemaakt en zijn opgevat om met onderbrekingen voor reclamespots te worden
uitgezonden?
2)
Aan welke criteria moet worden voldaan om een uitzending van verschillende bioscoop- en televisiefilms, in afwijking van de
reclamebeperkingen voor bioscoop- en televisiefilms, als
serie te kunnen aanmerken?
3)
Kunnen onder
serie in de zin van artikel 11, lid 3, van richtlijn 89/552, zoals gewijzigd bij richtlijn 97/36, uitzendingen worden verstaan
die zijn samengesteld uit verschillende programma's waarvan de gemeenschappelijke thematische, inhoudelijke en formele accenten
duiden op een gemeenschappelijk concept en die volgens een bepaald tijdsschema worden uitgezonden?
4)
Moet het begrip
serie in de zin van artikel 11, lid 3, van richtlijn 89/552, zoals gewijzigd bij richtlijn 97/36, aldus worden uitgelegd, dat thematische
en inhoudelijke punten van overeenkomst tussen de uitzendingen volledig of grotendeels buiten beschouwing mogen worden gelaten
en overwegend formele of formeel-receptieve accenten in aanmerking mogen worden genomen?
De prejudiciële vragen
De eerste vraag
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of films die voor televisie-uitzending zijn gemaakt
en die aldus zijn opgevat dat in onderbrekingen voor reclamespots is voorzien, onder het begrip
televisiefilms in de zin van artikel 11, lid 3, van richtlijn 89/552 vallen, met name gelet op de omstandigheid dat deze bepaling bedoeld
is om reclamespots te beperken teneinde de artistieke waarde van bioscoop- en televisiefilms te beschermen.
Bij het Hof ingediende opmerkingen
RTL betoogt dat artikel 11, lid 3, van richtlijn 89/552 in het bijzonder bedoeld is om de integriteit en de artistieke waarde
van audiovisuele producties alsmede de redactionele onafhankelijkheid te beschermen. Deze bepaling heeft slechts subsidiair
de consumentenbescherming tot doel.
Volgens RTL kan de bescherming van de artistieke waarde van audiovisuele producties niet worden uitgebreid tot films die speciaal
voor de televisie zijn gemaakt en aldus zijn opgevat dat in onderbrekingen voor reclamespots is voorzien. Een dergelijke uitbreiding
zou immers ongerechtvaardigd inbreuk maken op de fundamentele rechten van de televisieomroeporganisaties.
RTL betoogt dat de vrijheid van de televisieomroeporganisaties om televisiefilms te maken en uit te zenden in de eerste plaats
onder de communicatie- en de omroepvrijheid valt ─ waartoe onder meer de televisiereclame, een zelfstandige vorm van communicatie,
behoort ─ welke een door het gemeenschapsrecht gegarandeerd grondrecht vormen.
Een dergelijk grondrecht vloeit om te beginnen voort uit artikel 10, lid 1, EVRM, dat het recht formuleert om inlichtingen
of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, dat onder de vrijheid van meningsuiting valt. Dit recht is tevens vastgelegd
in artikel 11, lid 2, van het Handvest van de grondrechten.
Volgens de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens inzake artikel 10, lid 1, EVRM omvat dit recht mede
de omroep-, televisie-, en bioscoopvrijheid, wordt het niet gedifferentieerd naar gelang van de inhoud of de kwaliteit van
de uitgezonden informatie, en betreft het tevens reclamevermeldingen.
RTL brengt ten slotte in herinnering dat het Hof het verband heeft erkend tussen de handhaving van het pluralisme op audiovisueel
gebied en de door artikel 10 EVRM gegarandeerde vrijheid van meningsuiting, die tot de door de communautaire rechtsorde gegarandeerde
grondrechten behoort.
RTL merkt in dit verband op dat de achtste overweging van de considerans van richtlijn 89/552 bepaalt dat de vrijheid om televisieprogramma's
uit te zenden en te verzorgen, die in deze richtlijn is verankerd en uit hoofde van de vrijheid van dienstverlening door artikel 59
EG-Verdrag (thans na wijziging artikel 49 EG) wordt gegarandeerd, ook een specifieke uiting in het gemeenschapsrecht is van
een meer algemeen beginsel, namelijk de vrijheid van meningsuiting die door artikel 10, lid 1, EVRM is gegarandeerd.
RTL betoogt dat de vrijheid van de producent om televisieprogramma's met reclameonderbrekingen te maken, in de tweede plaats
behoort tot de artistieke vrijheid, een grondrecht van de communautaire rechtsorde dat zowel de creatie van de productie als
de uitzending of de doorgifte ervan betreft.
RTL trekt daaruit de conclusie dat de reclamebeperkingen in artikel 11, lid 3, van richtlijn 89/522 voor het uitzenden van
de televisiefilms die in het hoofdgeding aan de orde zijn, inbreuk maken op de omroepvrijheid en op de artistieke vrijheid.
Derhalve rijst de vraag of de beperkingen van deze twee fundamentele vrijheden door de reclameregeling die in het hoofdgeding
aan de orde is, een rechtvaardiging kunnen vinden in het gemeenschapsrecht.
RTL betoogt dat uit de rechtspraak van het Hof voortvloeit dat beperkingen van grondrechten in het gemeenschapsrecht slechts
gerechtvaardigd zijn voorzover zij geschikt, noodzakelijk en evenredig zijn om een rechtmatig doel te bereiken. Voorts moeten
beperkingen van grondrechten blijkens deze rechtspraak duidelijk zijn omschreven, zo niet moeten zij strikt worden uitgelegd.
Deze beginselen zijn bovendien in overeenstemming met de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens inzake
met name artikel 10, lid 2, EVRM, volgens welke een onvoldoende duidelijke beperking restrictief moet worden uitgelegd.
Betreffende in het bijzonder het onderzoek van de rechtvaardiging van de beperking die in het hoofdgeding aan de orde is,
betoogt RTL dat de bescherming van de artistieke integriteit van films als audiovisuele producties waarop de reclamebeperkingen
doelen, niet aan RTL kan worden opgelegd, omdat zij de betrokken producties zelf heeft vervaardigd en daarvoor geen bescherming
verlangt omdat zij juist zijn opgezet om door reclame te worden onderbroken. Het gaat dus niet om de bescherming van rechten
van anderen in de zin van artikel 10, lid 2, EVRM.
Daaruit vloeit voort dat ter verzekering van een verdragsconforme uitlegging, de strekking van de in artikel 11, lid 3, van
richtlijn 89/552 verzekerde bescherming van de productie, wat televisiefilms betreft, met name aldus moet worden opgevat dat
zij slechts geldt voorzover dit in overeenstemming is met de wil van de filmmakers, tevens houders van de grondrechten.
RTL komt tot de slotsom dat de bescherming van de productie als bedoeld in artikel 11, lid 3, van richtlijn 89/552, buiten
toepassing blijft wanneer de belanghebbenden de televisiefilms van meet af aan hebben opgezet met reclameonderbrekingen.
De NLM, de regering van het Verenigd Koninkrijk, en de Commissie betogen dat de bepaling volgens welke voor bioscoop- en televisiefilms
strengere criteria voor reclameonderbrekingen gelden, in het kader van de laatste procedure ter herziening van richtlijn 89/552
uitdrukkelijk is gehandhaafd, zodat deze twee soorten film in dit opzicht gelijk moeten worden behandeld. De bewoordingen
van artikel 11, lid 3, van richtlijn 89/552 kunnen niet tot een andere uitlegging leiden.
Antwoord van het Hof
Om te beginnen zij opgemerkt dat hoofdstuk IV van richtlijn 89/552 voorschriften geeft op het gebied van televisiereclame,
sponsoring en telewinkelen. Een van deze voorschriften is artikel 11 van de richtlijn, betreffende de frequentie van de reclameonderbrekingen.
Volgens artikel 11, lid 1, van richtlijn 89/552 moet televisiereclame in beginsel tussen de uitzendingen worden ingevoegd.
Reclame mag echter tijdens de uitzendingen worden ingevoegd mits bepaalde beginselen worden nageleefd, te weten dat de reclameonderbrekingen
de integriteit en de waarde van de uitzendingen niet schaden, rekening houden met de aard en de duur van het programma, en
geen afbreuk doen aan de rechten van de houders van rechten.
De bijzondere voorwaarden waaronder de uitzendingen door reclame mogen worden onderbroken, zijn neergelegd in artikel 11,
leden 2 tot en met 5, van richtlijn 89/552.
Uit artikel 11, lid 4, van de richtlijn volgt dat er tussen opeenvolgende reclameonderbrekingen binnen de uitzendingen ten
minste 20 minuten moeten verlopen.
Artikel 11, lid 3, van richtlijn 89/552 voorziet in een stelsel van verdergaande bescherming voor audiovisuele producties
zoals bioscoop- en televisiefilms, te weten één reclameonderbreking per tijdvak van 45 minuten en één extra onderbreking indien
de uitzending ten minste 20 minuten langer is dan twee of meer volledige tijdvakken van 45 minuten.
Artikel 11, lid 3, van richtlijn 89/552 maakt echter een uitzondering voor series, feuilletons, lichte amusementsprogramma's
en documentaires. Dergelijke uitzendingen vallen dus onder bovenvermeld artikel 11, lid 4, van de richtlijn.
RTL betoogt dat films die voor de televisie zijn geproduceerd en waarin bij het maken ervan reeds rekening is gehouden met
de inlassing van reclameboodschappen, niet onder het begrip
televisiefilms van artikel 11, lid 3, van richtlijn 89/552 vallen.
Een dergelijke uitlegging is in strijd met zowel de bewoordingen van deze bepaling als de voorgeschiedenis ervan.
De bewoordingen van artikel 11, lid 3, van richtlijn 89/552 zijn volstrekt ondubbelzinnig. Niets in die bepaling wijst erop,
dat er een afzonderlijke categorie van televisiefilms zou zijn die, omdat reeds bij het maken ervan in de inlassing van reclameboodschappen
is voorzien, niet onder het begrip
televisiefilms zouden vallen.
Dit wordt bovendien bevestigd door de voorgeschiedenis van artikel 11, lid 3, van richtlijn 89/552 waarop met name de verwijzende
rechter wijst. De door de Commissie voorgestelde wijziging van deze bepaling, waarmee zij televisiefilms niet langer onder
het stelsel van deze bepaling wilde laten vallen, is door de Raad immers niet aanvaard. Dit voorstel was juist ingegeven door
de omstandigheid dat in deze films bij het maken ervan reeds natuurlijke pauzes kunnen zijn voorzien zodat reclameboodschappen
kunnen worden ingelast zonder dat dit een bedreiging vormt voor de integriteit van de productie.
De door RTL voorgestane uitlegging van artikel 11, lid 3, van richtlijn 89/552 kan uit het oogpunt van de doelstelling van
deze bepalingen, evenmin worden aanvaard.
Uit de zevenentwintigste overweging van de considerans van richtlijn 89/552 en uit artikel 11, lid 1, ervan volgt immers dat
dit artikel van de richtlijn gericht is op het instellen van een evenwichtige bescherming van de financiële belangen van de
televisieomroeporganisaties en de adverteerders enerzijds, en de belangen van de houders van rechten, te weten de auteurs
en ontwerpers, en van de televisiekijkers als consumenten anderzijds.
Dit doel komt tevens naar voren in de punten 245 en 246 van de toelichting bij het Europees verdrag over grensoverschrijdende
televisie, dat gelijktijdig met richtlijn 89/552 werd voorbereid en waar in de vierde overweging van de considerans van de
richtlijn naar is verwezen (zie in die zin arrest van 12 december 1996, RTI e.a., C-320/94, C-328/94, C-329/94, en C-337/94─C-339/94,
Jurispr. blz. I-6471, punt 33).
Zelfs indien, zoals RTL betoogt, dit doel voorzover het betrekking heeft op de bescherming van de belangen van de televisieomroeporganisaties
en van die van de houders van rechten, voor de betrokken films niet relevant is omdat een dergelijke bescherming in casu niet
wordt verlangd, neemt dit niet weg dat een ander wezenlijk aspect van dit doel, te weten de bescherming van de televisiekijkers
als consumenten tegen overdadige reclame, in casu duidelijk relevant blijft.
De door RTL voorgestane uitlegging gaat voorbij aan dit toch wezenlijke aspect van het doel van een evenwichtige bescherming
waarop artikel 11 van richtlijn 89/552 is gericht. Wat het stelsel van verdergaande bescherming van lid 3 van dit artikel
betreft, is de bescherming van de televisiekijker bovendien juist van bijzonder belang.
Een dergelijke uitlegging dreigt voorts de verdergaande bescherming die in deze bepaling wordt toegekend, inhoudsloos te maken,
omdat televisieomroeporganisaties op grond daarvan gemakkelijk deze bescherming kunnen omzeilen door enkel films te kopen
of te produceren waarin reeds bij het maken ervan in de inlassing van reclameonderbrekingen is voorzien.
Ten slotte leidt een uitlegging volgens welke het stelsel van verdergaande bescherming van artikel 11, lid 3, van richtlijn
89/552 geldt voor televisiefilms zoals in het hoofdgeding aan de orde zijn, niet tot een met de grondrechten strijdig resultaat.
Deze verdergaande bescherming kan weliswaar een beperking vormen van de vrijheid van meningsuiting als bedoeld in artikel 10,
lid 1, EVRM, naar welke bepaling de achtste overweging van de considerans van richtlijn 89/552 overigens verwijst.
Een dergelijke beperking lijkt niettemin gerechtvaardigd krachtens artikel 10, lid 2, EVRM.
De betrokken beperking heeft immers een rechtmatig doel dat verband houdt met
de bescherming van [...] de rechten van anderen in de zin van deze bepaling, te weten de bescherming van de televisiekijkers als consumenten, en hun belang om toegang te
hebben tot programma's van goede kwaliteit. Deze doelen kunnen maatregelen tegen overdadige reclame rechtvaardigen.
Het Hof heeft bovendien geoordeeld, dat de bescherming van de consument tegen te veel commerciële reclame en, in het kader
van een cultuurbeleid, de handhaving van een zekere kwaliteit van de programma's, doelstellingen zijn die door de lidstaten
opgelegde beperkingen van de vrijheid van dienstverrichting op het gebied van televisiereclame kunnen rechtvaardigen (zie
arresten van 25 juli 1991, Collectieve Antennevoorziening Gouda, C-288/89, Jurispr. blz. I-4007, punt 27, en 28 oktober 1999,
ARD, C-6/98, Jurispr. blz. I-7599, punt 50).
Wat de evenredigheid van de betrokken beperking betreft, zij vastgesteld dat de beperking niet betrekking heeft op de inhoud
van de reclameboodschap, geen verbod impliceert maar enkel voor iedere omroeporganisatie geldende grenzen stelt aan de frequentie,
en de omroeporganisaties in beginsel de vrijheid laat om het tijdstip (zie punt 249 van de toelichting bij het Europees verdrag
over grensoverschrijdende televisie) en ─ binnen de grenzen van artikel 18 van richtlijn 89/552 ─ de duur van de reclameonderbrekingen
te bepalen.
Blijkens de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens inzake artikel 10, lid 2, EVRM genieten de nationale
autoriteiten bovendien een bepaalde beoordelingsmarge om te bepalen of er sprake is van een
dwingende maatschappelijke behoefte die een beperking van de vrijheid van meningsuiting rechtvaardigt. Volgens deze rechtspraak is dit bijzonder noodzakelijk
op commercieel gebied en met name op een dermate ingewikkeld en fluctuerend terrein als de reclame (zie EHRM, arrest VGT Verein
gegen Tierfabriken v. Zwitserland van 28 juni 2001,
Recueil des arrêts et décisions
2001-VI, punten 66-70).
Gelet op het voorgaande, moet op de eerste vraag worden geantwoord dat films die voor de televisie zijn geproduceerd en waarin
reeds bij het maken ervan in reclameonderbrekingen is voorzien, onder het begrip
televisiefilms van artikel 11, lid 3, van richtlijn 89/552 vallen.
De tweede tot en met de vierde vraag
Met de tweede tot en met de vierde vraag, die tezamen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter van het Hof in
wezen te vernemen welk verband er tussen films moet bestaan om onder de uitzondering voor
series in artikel 11, lid 3, van richtlijn 89/552 te kunnen vallen.
Bij het Hof ingediende opmerkingen
RTL betoogt dat het begrip series in de eerste plaats moet worden uitgelegd met het oog op het waarborgen van de vrijheid
van dienstverrichting.
RTL brengt in dit verband in herinnering dat het voornaamste doel van richtlijn 89/552 volgens de rechtspraak van het Hof
in het verzekeren van de vrijheid van dienstverrichting bestaat, in het bijzonder de vrijheid om televisieprogramma's uit
te zenden.
Uit deze rechtspraak volgt in het bijzonder dat aangezien de eerste volzin van artikel 11, lid 3, van richtlijn 89/552 een
beperking van de vrije uitzending van televisieprogramma's bevat die niet duidelijk is geformuleerd ─ met name omdat deze
richtlijn niet duidelijk vermeldt onder welke voorwaarden de uitzending van televisiefilms als serie niet onder de beperkende
voorwaarde van een tijdsverloop van 45 minuten tussen de reclameonderbrekingen valt ─, deze volzin strikt moet worden uitgelegd,
in overeenstemming met het doel van de richtlijn. Bijgevolg moet het begrip
series zo ruim mogelijk worden uitgelegd.
Wat de letterlijke uitlegging van artikel 11, lid 3, van richtlijn 89/552 in de verschillende taalversies betreft, betoogt
RTL dat een onderzoek van deze bepaling in de verschillende taalversies aantoont dat deze niet eenduidig is, maar meerdere
betekenissen toelaat.
Het Duitse begrip
Reihe (
feuilleton in het Frans en het Nederlands) komt volgens RTL overeen met dermate uiteenlopende vertalingen dat een uniforme en duidelijke
definitie is uitgesloten.
Bij de uitlegging van deze bepaling moet derhalve volgens de rechtspraak van het Hof rekening worden gehouden met de context
en het doel van de betrokken regeling.
Een systematische uitlegging wijst er vervolgens op dat de begrippen
series en
feuilletons, aangezien zij naast elkaar worden genoemd, elk een eigen betekenis moeten krijgen.
Om onder het begrip
series te vallen volstaat het dat verschillende televisiefilms met zelfstandig intrige regelmatig op een vast tijdstip worden uitgezonden
en dat zij met elkaar verband houden op grond van andere formele en conceptuele criteria en een gemeenschappelijk algemeen
thema, bijvoorbeeld de voorstelling van de meest uiteenlopende gevallen van verstoorde relaties.
Betreffende ten slotte een uitlegging van artikel 11, lid 3, van richtlijn 89/552 vanuit het oogpunt van de doelen van de
richtlijn, betoogt RTL dat een te restrictieve uitlegging van het begrip
series afbreuk doet aan de financieringsmogelijkheden en bijgevolg in strijd is met een van de doelen van deze richtlijn, te weten
het bevorderen van Europese audiovisuele producties.
RTL betoogt dat het begrip
series in de tweede plaats moet worden uitgelegd gelet op de communautaire grondrechten van omroepvrijheid en artistieke vrijheid.
In dit verband betoogt RTL dat voor het geval dat verschillende films als een serie worden gemaakt, ook al bestaat daartussen
slechts een zwak thematisch verband, en daarin ruimte voor reclame wordt opgenomen, krachtens het gemeenschapsrecht de bescherming
van de grondrechten in verband met deze vrijheden geldt. Een strikte uitlegging van het begrip
series maakt ernstig inbreuk op deze rechten.
Bovendien wordt een dergelijke strikte uitlegging, die tot toepassing van de strenge beperkingen voor de reclameonderbrekingen
van artikel 11, lid 3, van richtlijn 89/552 leidt, niet door het nastreven van rechtmatige belangen gerechtvaardigd.
RTL heeft de rechtvaardiging die was ontleend aan de bescherming van de integriteit van de productie, in haar opmerkingen
met betrekking tot de eerste prejudiciële vraag van de hand gewezen, hoofdzakelijk op grond dat het in casu niet om de bescherming
van andermans rechten op integriteit van een productie gaat (zie punt 47 van dit arrest). RTL betoogt voorts dat noch de bescherming
van de kwaliteit van de televisieuitzendingen noch de consumentenbescherming een rechtvaardiging vormen.
RTL betoogt in het bijzonder dat in het kader van een pluralistisch audiovisueel stelsel de kwaliteit van de uitzendingen
niet op zich een legitiem algemeen belang vormt dat op reclamegebied strenge beperkingen voor televisiefilms kan rechtvaardigen
omdat de reclameonderbrekingen op zich geen invloed op de kwaliteit van een film hebben. Bovendien verzetten de omroep- en
de persvrijheid zich ertegen dat aan televisieomroeporganisaties een bepaald programmamodel wordt opgelegd.
RTL merkt voorts op dat een restrictieve uitlegging van het begrip
series niet gepast of noodzakelijk is om een doeltreffende consumentenbescherming te verzekeren.
De consumenten beschikken immers over een ruime keuze tussen verschillende zenders die meer of minder reclame aanbieden. De
consumenten die voor particuliere zenders kiezen zijn zich ervan bewust dat op deze zenders een groter aantal reclameonderbrekingen
worden gemaakt dan op andere zenders, zoals publieke zenders of gespecialiseerde culturele zenders. Deze keuzevrijheid fungeert
bovendien op zich als een regulerend mechanisme omdat indien de consumenten van mening zouden zijn dat de programma's van
een particuliere zender te veel reclame bevatten, de kijkcijfers van deze zender zouden dalen, waardoor deze zender gedwongen
zou zijn deze programma's aan de wensen van de consumenten aan te passen.
RTL betoogt verder dat toepassing van het strengere voorschrift van het tijdsverloop van 45 minuten, welke voortvloeit uit
een restrictieve uitlegging van het begrip
serie, in casu niet noodzakelijk is, omdat er minder beperkende middelen bestaan om een doeltreffende bescherming van de vrije
keuze van de consumenten te verzekeren, onder meer een plicht tot verduidelijking, dat wil zeggen een verplichting om de frequentie
van de reclame in de televisiebladen of aan het begin van de uitzendingen te vermelden.
RTL baseert zich in dit verband naar analogie op de rechtspraak van het Hof inzake het vrije verkeer van goederen, waaruit
voortvloeit dat het ter bescherming van de vrije keuze van de consument in het algemeen volstaat om hem over de producten
te informeren, bijvoorbeeld over de bij de vervaardiging ervan gebruikte grondstoffen.
De NLM, de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie betogen dat een definitie van het begrip
series op basis van formele criteria, niet kan worden aanvaard. Indien een dergelijke definitie wordt aanvaard, wordt de speciale
bescherming van bioscoop- en televisiefilms immers volledig betekenisloos omdat het eenvoudig is om tussen ieder soort film
een formeel verband te creëren en daarmee de bescherming te omzeilen.
Er moet daarentegen een duidelijk verband tussen de uitzendingen vanuit het gezichtspunt van de inhoud, de aard of het thema
worden vereist om als feuilleton of serie te kunnen worden aangemerkt.
De regering van het Verenigd Koninkrijk betoogt in het bijzonder dat in navolging van hetgeen in de oriënteringsnota van de
ITC is bepaald, de meer reële verbanden tussen de uitzendingen die zijn welke voortvloeien uit het feit dat de narratieve
lijn, dat wil zeggen het verhaal, doorloopt in de opeenvolgende uitzendingen en/of dat ten minste enkele van de personages
in de opeenvolgende uitzendingen opnieuw verschijnen.
Antwoord van het Hof
Vooraf zij vastgesteld, dat noch richtlijn 89/552 noch de voor de uitlegging daarvan relevante documenten, zoals de voorbereidende
stukken of de toelichting bij het Europees verdrag over grensoverschrijdende televisie, de criteria ter afbakening van de
respectieve strekking van de begrippen
televisiefilms en
series in artikel 11, lid 3, van de richtlijn verduidelijken.
Een uitlegging die afgaat op de courante betekenis van deze begrippen of die uitgaat van de vergelijking van de taalversies
van de richtlijn geeft evenmin een eenduidig antwoord op deze vraag.
Derhalve moet de betrokken bepaling worden uitgelegd met inachtneming van de algemene opzet en de doelstelling van de regeling
waarvan zij een onderdeel vormt (zie in die zin met name arrest van 9 januari 2003, Givane e.a., C-257/00, Jurispr. blz. I-345,
punt 37).
Blijkens punt 62 van het onderhavige arrest beoogt artikel 11 van richtlijn 89/552 een evenwichtige bescherming in te stellen
van de belangen van de televisieomroeporganisaties en de adverteerders enerzijds, en de belangen van de houders van rechten
en van de televisiekijkers als consumenten anderzijds.
Voor audiovisuele producties, zoals onder meer televisiefilms, beoogt artikel 11, lid 3, van richtlijn 89/552 de televisiekijkers
een verdergaande bescherming tegen overdadige reclame te bieden.
Een overwegend formele opvatting van de criteria ter afbakening van het begrip
serie, zoals RTL aanvoert, kan niet worden aanvaard omdat daarmee afbreuk wordt gedaan aan deze doelstelling.
Een dergelijke opvatting maakt het immers mogelijk deze verdergaande bescherming te omzeilen en dreigt haar bijgevolg illusoir
te maken. De televisieomroeporganisaties zouden immers gemakkelijk een gemeenschappelijk formeel kader kunnen vormen op grond
waarvan zeer uiteenlopende films met elkaar verbonden worden op basis van met name een zelfde zendtijd, uitzending onder een
zelfde titel of thema, of een presentatie voor of na de uitzendingen.
Verbanden van formele aard, zoals die welke RTL voorstelt, zijn derhalve ontoereikend om het begrip
series in de zin van artikel 11, lid 3, van richtlijn 89/552 te definiëren.
Daaruit vloeit voort dat dit begrip
series materiële verbanden vereist, te weten gemeenschappelijke elementen die verband houden met de inhoud van de betrokken films.
Teneinde de aard van de criteria die het begrip
series definiëren nauwkeuriger te omlijnen, moeten de redenen worden vermeld waarom de richtlijn bij uitzendingen zoals series in
een minder vergaande bescherming van de televisiekijkers tegen overdadige reclame voorziet.
Zoals de advocaat-generaal in punt 51 van zijn conclusie opmerkt, kan deze geringere bescherming worden verklaard door de
omstandigheid dat series, juist vanwege de basiselementen die de verschillende films waaruit zij bestaan aaneenschakelen,
zoals bijvoorbeeld de ontwikkeling van een zelfde verhaal of het opnieuw verschijnen van een of meerdere personages, van de
televisiekijkers een minder volgehouden concentratie vergen dan films.
Gelet op een en ander, moet op de tweede tot en met de vierde vraag worden geantwoord dat het verband dat tussen films moet
bestaan om onder de uitzondering voor
series in artikel 11, lid 3, van richtlijn 89/552 te kunnen vallen, betrekking moet hebben op de inhoud van de betrokken films,
zoals bijvoorbeeld de ontwikkeling van een zelfde verhaal in opeenvolgende uitzendingen of het opnieuw verschijnen van een
of meerdere personages in de verschillende uitzendingen.
Kosten
De kosten door de regering van het Verenigd Koninkrijk en door de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof
gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als
een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
uitspraak doende op de door het Niedersächsische Oberverwaltungsgericht bij beschikking van 15 juni 2001 gestelde vraag, verklaart
voor recht:
1)
Films die voor de televisie zijn geproduceerd en waarin reeds bij het maken ervan in reclameonderbrekingen is voorzien, vallen
onder het begrip
televisiefilms van artikel 11, lid 3, van richtlijn 89/552/EEG van de Raad van 3 oktober 1989 betreffende de coördinatie van bepaalde wettelijke
en bestuursrechtelijke bepalingen in de lidstaten inzake de uitoefening van televisieomroepactiviteiten, zoals gewijzigd bij
richtlijn 97/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 juni 1997.
2)
Het verband dat tussen films moet bestaan om onder de uitzondering voor
series in artikel 11, lid 3, van deze richtlijn te kunnen vallen, moet betrekking hebben op de inhoud van de betrokken films, zoals
bijvoorbeeld de ontwikkeling van een zelfde verhaal in opeenvolgende uitzendingen of het opnieuw verschijnen van een of meerdere
personages in de verschillende uitzendingen.
Timmermans
Edward
Jann
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 23 oktober 2003.
De griffier
De president
R. Grass
V. Skouris
–
Procestaal: Duits.