CELEX: 61995CJ0177
Sanktioner over for Den Føderative Republik Jugoslavien
Sejlads på det åbne hav
Konfiskation af et skib og dets ladning

Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 11. april 1995, indgaaet til Domstolen den 6. juni 1995, har Consiglio di Stato i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt tre praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af artikel 1, stk. 1, litra c) og d), og artikel 10 i Raadets forordning (EOEF) nr. 990/93 af 26. april 1993 om handel mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Den Foederative Republik Jugoslavien (Serbien og Montenegro) (EFT L 102, s. 14, herefter »forordningen«) og af artikel 1, litra c) og d), og artikel 10 i afgoerelse 93/235/EKSF af 26. april 1993, truffet af repraesentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Raadet, om handel mellem Det Europaeiske Kul- og Staalfaellesskab og Den Foederative Republik Jugoslavien (Serbien og Montenegro) (EFT L 102, s. 17).
2 Spoergsmaalene er stillet under et annullationssoegsmaal anlagt af det liberianske selskab Ebony Maritime og det maltesiske selskab Loten Navigation til proevelse af den af Prefetto della provincia di Brindisi trufne afgoerelse af 22. juli 1994 om beslaglaeggelse af fartoejet Lido II i medfoer af lovdekret nr. 144 af 15. maj 1993, aendret til lov nr. 230 af 16. juli 1993, om embargo mod staterne i eks-Jugoslavien (GURI nr. 166 af 17.7.1993).
3 Det fremgaar af betragtningerne til forordningen, at den har til formaal at sikre, at der i Faellesskabet gennemfoeres visse aspekter af de sanktioner, De Forenede Nationers Sikkerhedsraad havde vedtaget at ivaerksaette over for Den Foederative Republik Jugoslavien. Sikkerhedsraadet havde i henhold til kapitel VII i De Forenede Nationers Pagt vedtaget resolution 713 (1991), 752 (1992) og 787 (1992) og skaerpet sanktionerne i henhold til resolution 820 (1993).
4 Det bestemmes i forordningens artikel 1, stk. 1, litra c) og d):
»1. Fra den 26. april 1993 er foelgende forbudt:
...
c) alle former for handelsskibsfart i Den Foederative Republik Jugoslaviens (Serbien og Montenegro) territorialfarvande
d) enhver aktivitet med det formaal eller den virkning, at de i litra a), b) eller c), naevnte transaktioner direkte eller indirekte fremmes
...«
5 I forordningens artikel 9 hedder det, at alle skibe, fragtkoeretoejer, alt rullende materiel og alle fly og ladninger, som formodes at have kraenket, eller som har kraenket forordningen, tilbageholdes af medlemsstaternes kompetente myndigheder, indtil undersoegelsen er afsluttet.
6 Forordningens artikel 10 har foelgende ordlyd:
»Hver medlemsstat tager stilling til, hvilke sanktioner der skal bringes i anvendelse, naar bestemmelserne i denne forordning overtraedes.
I tilfaelde, hvor det fastslaas, at skibe, fragtkoeretoejer, rullende materiel, fly og ladninger har kraenket bestemmelserne i denne forordning, kan den medlemsstat, hvis kompetente myndigheder har ... tilbageholdt dem, konfiskere dem.«
7 Ifoelge forordningens artikel 11 gaelder forordningen »paa Faellesskabets omraade, herunder dets luftrum og i ethvert luftfartoej eller skib henhoerende under en medlemsstats jurisdiktion, og for enhver andetsteds vaerende person, der er statsborger i en medlemsstat, og for enhver andetsteds vaerende enhed, der er konstitueret i henhold til eller falder ind under en medlemsstats lovgivning«.
8 I Italien findes de bestemmelser, der er udstedt til gennemfoerelse af ovennaevnte faellesskabsbestemmelser, bl.a. i artikel 2, stk. 2 og stk. 3, litra b), i lovdekret nr. 144, med visse aendringer aendret til ovennaevnte lov nr. 230.
9 I medfoer af de naevnte italienske bestemmelser kan toldmyndighederne tilbageholde de i forordningens artikel 9 omhandlede transportmidler og inspicere dem med henblik paa at foretage en undersoegelse. Saafremt det herefter fastslaas, at forordningen er overtraadt, konfiskerer den kompetente myndighed saavel transportmidlerne som den ladning, der er omfattet af embargoen. Dersom transportmidlet ikke sejler under italiensk flag og heller ikke tilhoerer et italiensk retssubjekt, tilbageholdes det i foerste omgang og konfiskeres kun, saafremt den beroerte stat ikke har afhentet det inden for en bestemt frist.
10 Tankskibet Lido II, der tilhoerer selskabet Loten Navigation og sejler under maltesisk flag, afsejlede fra den tunesiske havn La Skhira mod Rijeka (Kroatien) med en ladning mineralolieprodukter, der tilhoerte selskabet Ebony Maritime.
11 Efter at vaere blevet inspiceret i havnen i Brindisi (Italien) som led i foranstaltningerne med henblik paa kontrol af, at sanktionerne mod Den Foederative Republik Jugoslavien overholdes, fortsatte skibet den 30. april 1994 sejladsen mod Rijeka. Da skibet undervejs begyndte at tage vand ind, udsendte kaptajnen noedsignaler og oplyste i den forbindelse, at han i stedet satte kurs mod den naermeste montenegrinske kyst for at lade skibet strande dér. Inden skibet kom ind i jugoslavisk territorialfarvand, landede der imidlertid en helikopter fra NATO-WEU-styrkerne paa skibets bro, og en nederlandsk militaerkommando overtog kontrollen med skibet. Det blev herefter bugseret til havnen i Brindisi, hvor det blev overgivet til de italienske myndigheder.
12 Prefetto della provincia di Brindisi traf den 22. juli 1994 afgoerelse om at beslaglaegge skibet og konfiskere ladningen, jf. artikel 2, stk. 3, litra b), i lovdekret nr. 144, aendret til lov nr. 230.
13 Ebony Maritime og Loten Navigation anlagde annullationssoegsmaal til proevelse af afgoerelsen ved Tribunale amministrativo regionale della Puglia. Efter at de sagsoegte var blevet frifundet ved dom af 6. december 1994, ivaerksatte selskaberne appel til Consiglio di Stato, som har udsat sagen og forelagt foelgende praejudicielle spoergsmaal for Domstolen:
»1) Skal artikel 1, litra c), i afgoerelse 93/235/EKSF af 26. april 1993, truffet af repraesentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Raadet, om handel mellem Det Europaeiske Kul- og Staalfaellesskab og Den Foederative Republik Jugoslavien (Serbien og Montenegro), og artikel 1, litra c), i Raadets forordning (EOEF) nr. 990/93 af 26. april 1993 om handel mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Den Foederative Republik Jugoslavien (Serbien og Montenegro) fortolkes saaledes, at det heri fastsatte forbud kun overtraedes, naar et skib eller et andet transportmiddel, der fragter varer bestemt til Den Foederative Republik Jugoslaviens territorialfarvande med henblik paa handel, kommer ind i de paagaeldende farvande, eller omfatter bestemmelserne ogsaa handlinger, der udfoeres paa det aabne hav, og hvor der paa grundlag af de konkrete omstaendigheder omkring planlaegningen og gennemfoerelsen er bestemte holdepunkter for at antage, at skibet eller transportmidlet har kurs mod de naevnte territorialfarvande med handel for oeje?
2) For saa vidt som bestemmelsen i artikel 1, litra d), i ovennaevnte afgoerelse og forordning forbyder enhver aktivitet med det formaal eller den virkning, at de i litra c) naevnte transaktioner direkte eller indirekte fremmes, omfatter de da ogsaa sejlads paa det aabne hav af et skib eller et andet transportmiddel, der fragter varer, som maa formodes at vaere bestemt til Den Foederative Republik Jugoslaviens territorialfarvande med henblik paa handel?
3) Er en national retsforskrift, hvorefter der i tilfaelde, hvor det fastslaas, at et af de i artikel 1 angivne forbud er tilsidesat, skal ske konfiskation - obligatorisk eller fakultativ - af den ladning, der transporteres af et af de i artikel 10, stk. 2, naevnte transportmidler, forenelig med faellesskabsretten, navnlig med artikel 10, stk. 1 og 2, i ovennaevnte afgoerelse og forordning?«
14 Det maa for det foerste fastslaas, at handel med mineralolieprodukter ikke er omfattet af EKSF-traktatens anvendelsesomraade. Da hovedsagen, saaledes som den er beskrevet i forelaeggelseskendelsen, udelukkende vedroerer en saadan handel, kan afgoerelse 93/235 ikke finde anvendelse. Der skal herefter alene foretages en praecisering af raekkevidden af forordningens bestemmelser.
Forordningens anvendelsesomraade
15 Det Forenede Kongeriges regering, den franske regering og den italienske regering har indledningsvis understreget, at i henhold til forordningens artikel 11 finder den alene anvendelse paa medlemsstaternes omraader, herunder deres territorialfarvande, paa skibe henhoerende under en medlemsstats jurisdiktion, paa statsborgere i en medlemsstat og paa enhver andetsteds vaerende enhed, der er konstitueret i henhold til eller falder ind under en medlemsstats lovgivning. Forordningen finder derfor ikke anvendelse i et tilfaelde som det, hovedsagen vedroerer, idet det beroerte skib sejlede paa det aabne hav paa det tidspunkt, hvor NATO-WEU-styrkerne overtog kontrollen med det, sejlede under et tredjelands flag og - ligesom ladningen - tilhoerte et selskab uden for Faellesskabet.
16 Hertil bemaerkes, at i henhold til forordningens artikel 9, sammenholdt med artikel 1, stk. 1, litra c), er medlemsstaternes kompetente myndigheder forpligtet til at tilbageholde alle skibe og ladninger, som formodes at have kraenket forbuddet mod at drive handelsskibsfart i Den Foederative Republik Jugoslaviens territorialfarvande, indtil undersoegelsen er afsluttet. I artikel 10 bestemmes det, at saafremt det fastslaas, at skibe og ladninger har tilsidesat forbuddet, kan den beroerte medlemsstat konfiskere dem.
17 Det foelger af de naevnte bestemmelsers ordlyd, at foranstaltningerne med tilbageholdelse og konfiskation omfatter alle skibe, uanset hvilket flag de sejler under, eller hvem der ejer dem. Endvidere er en anvendelse af de paagaeldende foranstaltninger ikke betinget af, at overtraedelsen af de i forordningen fastsatte forbudsbestemmelser sker paa Faellesskabets omraade. I oevrigt kan en overtraedelse af det i forordningens artikel 1, stk. 1, litra c), fastsatte forbud mod at sejle ind i Den Foederative Republik Jugoslaviens territorialfarvande kun ske uden for Faellesskabets omraade.
18 Medlemsstatens kompetente myndigheder skal derfor i medfoer af forordningens artikel 9 tilbageholde alle skibe, der formodes at have kraenket de sanktioner, der er ivaerksat over for Den Foederative Republik Jugoslavien, selv om skibene sejler under et tredjelands flag eller tilhoerer statsborgere eller selskaber uden for Faellesskabet, og selv om den paastaaede kraenkelse af sanktionerne er sket uden for Faellesskabets omraade. Ligeledes kan de nationale myndigheder i medfoer af forordningens artikel 10, stk. 2, vaelge at konfiskere de paagaeldende skibe og deres ladninger, naar det er fastslaaet, at der er sket en kraenkelse.
19 Da forordningen i henhold til artikel 11 gaelder paa hele Faellesskabets omraade, finder artikel 9 og 10 anvendelse, saa snart skibene befinder sig paa en medlemsstats omraade og derfor er undergivet medlemsstatens territoriale jurisdiktion, uanset om den paastaaede kraenkelse er sket uden for medlemsstatens omraade.
20 Denne fortolkning underbygges af ordlyden af og formaalet med Sikkerhedsraadets resolution 820 (1993), hvori der med henblik paa at forstaerke de allerede trufne sanktioner i resolutionens afsnit 28 blev indsat en bestemmelse om forbud mod at drive handelsskibsfart i Den Foederative Republik Jugoslaviens (Serbien og Montenegro) territorialfarvande, ligesom det i resolutionens afsnit 25 hedder, at »alle stater tilbageholder - indtil der er foretaget en undersoegelse - alle skibe ... og ladninger, der forefindes paa deres omraade, og som formodes at vaere blevet eller blive anvendt i strid med resolution 713 (1991), 757 (1992) eller 787 (1992) eller med naervaerende resolution. Saafremt det fastslaas, at overtraedelse er sket, beslaglaegger den stat, der har tilbageholdt dem ... de paagaeldende skibe, og den kan, alt efter omstaendighederne, konfiskere skibene samt deres ladninger«.
21 I afsnit 25, som forordningens artikel 9 og 10 er en gennemfoerelse af i Faellesskabet, bestemmes det saaledes udtrykkeligt, at alle skibe, som formodes at have kraenket bestemmelserne, og som befinder sig paa en stats omraade, skal tilbageholdes og eventuelt konfiskeres af den paagaeldende stat.
Det foerste og andet spoergsmaal
22 Med det foerste og andet spoergsmaal oensker den forelaeggende ret i det vaesentlige oplyst, om forordningens artikel 1, stk. 1, litra c) og d), alene er til hinder for, at der faktisk drives handelsskibsfart i Den Foederative Republik Jugoslaviens territorialfarvande, eller om den ogsaa er til hinder for handlinger, der udfoeres paa det aabne hav, og som giver holdepunkter for at antage, at det paagaeldende skib har kurs mod de naevnte territorialfarvande med handel for oeje.
23 Hertil bemaerkes foerst, at forordningens artikel 1, stk. 1, litra c), er til hinder for alle former for handelsskibsfart i jugoslavisk territorialfarvand.
24 Formaalet med bestemmelsen er at forhindre enhver form for faktisk handelsskibsfart i det paagaeldende farvand. Bestemmelsen blev fastsat paa grundlag af resolution 820 (1993), hvis formaal var at forstaerke de sanktioner, der var ivaerksat over for Den Foederative Republik Jugoslavien i henhold til Sikkerhedsraadets tidligere resolutioner. For at sikre, at de paagaeldende sanktioner er effektive, har det vist sig noedvendigt at forhindre enhver form for handelsskibsfart i jugoslavisk territorialfarvand.
25 Saafremt enhver form for handelsskibsfart faktisk skal forhindres i jugoslavisk territorialfarvand, forudsaetter det, at forbudsbestemmelsen i forordningens artikel 1, stk. 1, litra c), ikke alene omfatter faktisk indsejling i de paagaeldende territorialfarvande, men ogsaa forsoeg paa indsejling fra skibe, som befinder sig paa det aabne hav. Enhver anden fortolkning kan medfoere, at forbuddet ikke faar den tilsigtede virkning.
26 Endvidere er forordningens artikel 1, stk. 1, litra d), hvorefter enhver aktivitet, der har til formaal direkte eller indirekte at fremme alle former for handelsskibsfart i Den Foederative Republik Jugoslaviens territorialfarvande, er forbudt, en bekraeftelse paa, at en tilsidesaettelse af de sanktioner, der er fastsat i forordningen, kan foelge af handlinger, der er udfoert paa det aabne hav.
27 Det foerste og andet spoergsmaal maa herefter besvares med, at forordningens artikel 1, stk. 1, litra c) og d), ikke alene er til hinder for, at der faktisk drives handelsskibsfart i Den Foederative Republik Jugoslaviens territorialfarvande, men ogsaa for handlinger, der udfoeres paa det aabne hav, og som giver holdepunkter for at antage, at det paagaeldende skib har kurs mod de naevnte territorialfarvande med handel for oeje.
Det tredje spoergsmaal
28 Med det tredje spoergsmaal oensker den forelaeggende ret oplyst, om en national retsforskrift, hvorefter der i tilfaelde, hvor det fastslaas, at et af de i forordningens artikel 1 angivne forbud er tilsidesat, skal ske konfiskation af den ladning, der transporteres med et af de i forordningens artikel 10, stk. 2, naevnte transportmidler, er forenelig med forordningen, og navnlig med dens artikel 10.
29 Foerst bemaerkes, at det ikke i den italienske version af forordningens artikel 10, stk. 2, bestemmes, at medlemsstaterne kan konfiskere ladningen.
30 Som Domstolen imidlertid har udtalt ved flere lejligheder, er det paa grund af noedvendigheden af en ensartet fortolkning af faellesskabsforordningerne udelukket, at en bestemmelses ordlyd betragtes isoleret, og i tvivlstilfaelde kraeves det, at fortolkningen og anvendelsen sker i lyset af versionerne paa de andre sprog (dom af 17.10.1996, sag C-64/95, Lubella, Sml. I, s. 5105, praemis 17).
31 I alle de sproglige versioner af forordningens artikel 10, stk. 2, bortset fra den finske og italienske, bestemmes det, at i tilfaelde, hvor det fastslaas, at forordningens bestemmelser er blevet kraenket, kan den beroerte medlemsstat konfiskere ladningerne. Denne affattelse svarer til affattelsen af afsnit 25 i den i denne doms praemis 20 naevnte resolution 820 (1993). Ud over transportmidler omtales der i det naevnte afsnit udtrykkeligt ladninger som eksempel paa, hvad der kan konfiskeres i tilfaelde af en kraenkelse af de bestemmelser, der er vedtaget i Sikkerhedsraadets resolutioner. Det er saaledes aabenbart, at den italienske version af forordningen, hvori der anvendes ordene »aeromobili e aerei da carico« og ikke ordene »aeromobili e carichi«, indeholder en skrivefejl.
32 Under alle omstaendigheder kan bestemmelsen i forordningens artikel 10, stk. 2, ikke fortolkes paa en saadan maade, at den begraenser den generelle befoejelse for medlemsstaterne, der er fastsat i artikel 10, stk. 1, til at tage stilling til, hvilke sanktioner der skal bringes i anvendelse, naar bestemmelserne i forordningen overtraedes.
33 Forordningen er saaledes ikke til hinder for anvendelsen af en national retsforskrift, hvorefter ladningen konfiskeres, saafremt forordningen overtraedes.
34 Sagsoegerne i hovedsagen har imidlertid anfoert, at den nationale retsforskrift, der er udstedt til gennemfoerelse af forordningens artikel 10, stk. 2, ikke er i overensstemmelse med princippet »nulla poena sine culpa«, for saa vidt som den indeholder bestemmelse om konfiskation af ladningen, uden at det skal bevises, at ladningens ejer har handlet culpoest, og at der herved er indfoert en ordning med objektivt strafansvar. Endvidere er det i strid med proportionalitetsprincippet, at ejeren af ladningen straffes paa samme maade som rederen, uden at der tages hensyn til, i hvilket omfang de har vaeret impliceret i overtraedelsen.
35 Det skal herved bemaerkes, at ifoelge fast praksis skal medlemsstaterne - naar der ikke findes en bestemmelse i en faellesskabsforordning, der fastsaetter en saerlig sanktion for overtraedelser eller med hensyn hertil henviser til nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser - i medfoer af EF-traktatens artikel 5 traeffe alle foranstaltninger, som er egnede til at sikre faellesskabsrettens gennemslagskraft. Medlemsstaterne har et skoen med hensyn til valget af sanktioner, men skal dog drage omsorg for, at overtraedelser af faellesskabsretten sanktioneres efter samme materielle og processuelle regler, som efter national ret gaelder for overtraedelser af samme art og grovhed, og sanktionen skal under alle omstaendigheder vaere effektiv, staa i et rimeligt forhold til overtraedelsen og have en afskraekkende virkning (dom af 21.9.1989, sag 68/88, Kommissionen mod Graekenland, Sml. s. 2965, praemis 23 og 24, af 10.7.1990, sag C-326/88, Hansen, Sml. I, s. 2911, praemis 17, og af 26.10.1995, sag C-36/94, Siesse, Sml. I, s. 3575, praemis 20).
36 I oevrigt har Domstolen allerede udtalt, at en ordning med objektivt strafansvar som sanktion i tilfaelde af overtraedelse af en forordning ikke i sig selv er uforenelig med faellesskabsretten (jf. Hansen-dommen, praemis 19).
37 Saafremt det som haevdet af sagsoegerne antages, at der ved den italienske bestemmelse om konfiskation af ladningen er indfoert en ordning med objektivt strafansvar, eller der efter bestemmelsen ikke tages hensyn til, i hvilket omfang de forskellige beroerte erhvervsdrivende er impliceret, tilkommer det foelgelig den nationale ret at tage stilling til, om den paagaeldende sanktion er i overensstemmelse med principperne i ovennaevnte praksis, og navnlig, om den har en afskraekkende virkning, er effektiv og staar i et rimeligt forhold til overtraedelsen.
38 Den nationale ret skal herved bl.a. tage hensyn til, at det formaal, der forfoelges med forordningen, og som er at bringe krigstilstanden i det paagaeldende omraade og de omfattende kraenkelser af menneskerettighederne og den humanitaere folkeret i Republikken Bosnien-Hercegovina til ophoer, er af grundlaeggende almen interesse for det internationale samfund (dom af 30.7.1996, sag C-84/95, Bosphorus, Sml. I, s. 3953, praemis 26).
39 Det tredje spoergsmaal maa herefter besvares med, at en national retsforskrift, hvorefter der i tilfaelde, hvor det fastslaas, at et af de i forordningens artikel 1 angivne forbud er tilsidesat, skal ske konfiskation af den ladning, der transporteres af et af de i forordningens artikel 10, stk. 2, naevnte transportmidler, er forenelig med forordningen, og navnlig med dens artikel 10.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
40 De udgifter, der er afholdt af den franske regering, Det Forenede Kongeriges regering og af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Consiglio di Stato ved kendelse af 11. april 1995, for ret:
1) Artikel 1, stk. 1, litra c) og d), i Raadets forordning (EOEF) nr. 990/93 af 26. april 1993 om handel mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Den Foederative Republik Jugoslavien (Serbien og Montenegro) er ikke alene til hinder for, at der faktisk drives handelsskibsfart i Den Foederative Republik Jugoslaviens territorialfarvande, men ogsaa for handlinger, der udfoeres paa det aabne hav, og som giver holdepunkter for at antage, at det paagaeldende skib har kurs mod de naevnte territorialfarvande med handel for oeje.
2) En national retsforskrift, hvorefter der i tilfaelde, hvor det fastslaas, at et af de i ovennaevnte forordnings artikel 1 angivne forbud er tilsidesat, skal ske konfiskation af den ladning, der transporteres af et af de i forordningens artikel 10, stk. 2, naevnte transportmidler, er forenelig med forordningen, og navnlig med dens artikel 10.