CELEX: 62000CJ0373
Direttiva 93/36/CEE
Appalti pubblici di forniture
Nozione di amministrazione aggiudicatrice
Organismo di diritto pubblico
Impresa di pompe funebri

Motivazione della sentenza
1 Con ordinanza 14 settembre 2000 giunta alla Corte l'11 ottobre seguente, il Vergabekontrollsenat des Landes Wien (commissione di controllo delle aggiudicazioni del Land di Vienna) ha sottoposto alla Corte, a norma dell'art. 234 CE, tre questioni pregiudiziali sull'interpretazione dell'art. 1, lett. b), della direttiva del Consiglio 14 giugno 1993, 93/36/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture (GU L 199, pag. 1).
2 Tali questioni sono state sollevate nell'ambito di una controversia tra la Adolf Truley GmbH (in prosieguo: la «Truley»), con sede a Drosendorf an der Thaya (Austria), e la Bestattung Wien GmbH (in prosieguo: la «Bestattung Wien»), con sede in Vienna (Austria), in merito alla decisione adottata da quest'ultima di non accogliere l'offerta che la Truley aveva formulato nell'ambito di un appalto relativo alla fornitura di equipaggiamenti per bare.
Contesto giuridico
Normativa comunitaria
3 L'art. 1, lett. b), della direttiva 93/36 dispone come segue:
«Ai fini della presente direttiva si intendono per:
a) (...)
b) "amministrazioni aggiudicatrici", lo Stato, gli enti locali, gli organismi di diritto pubblico, le associazioni costituite da detti enti od organismi di diritto pubblico.
Per "organismo di diritto pubblico" si intende qualsiasi organismo:
- istituito per soddisfare specificatamente bisogni di interesse generale aventi carattere non industriale o commerciale, e
- avente personalità giuridica, e
- la cui attività è finanziata in modo maggioritario dallo Stato, dagli enti locali o da organismi di diritto pubblico, oppure la cui gestione è soggetta al controllo di questi ultimi, oppure il cui organo d'amministrazione, di direzione o di vigilanza è costituito da membri più della metà dei quali è designata dallo Stato, dagli enti locali o da altri organismi di diritto pubblico.
Gli elenchi degli organismi e delle categorie di organismi di diritto pubblico che ottemperano ai criteri di cui al secondo comma figurano nell'allegato I della direttiva 93/37/CEE. Tali elenchi sono il più possibile completi e possono essere riveduti secondo la procedura prevista all'art. 35 di detta direttiva 93/37/CEE».
Normativa nazionale
Norme relative all'aggiudicazione degli appalti pubblici
4 Nel diritto austriaco, la normativa degli appalti pubblici rientra, in parte, nella competenza federale e, in parte, nella competenza delle entità federali (i Länder). Nel Land di Vienna tale materia è disciplinata dal Wiener Landesvergabegesetz (legge del Land di Vienna sull'aggiudicazione degli appalti pubblici, LGBl. 1995/36, nella versione pubblicata nel LGBl. 1999/30; in prosieguo: il «WLVergG»).
5 Ai sensi dell'art. 12, n. 1, del WLVergG:
«La presente legge si applica alle gare d'appalto indette da amministrazioni aggiudicatrici. Costituiscono amministrazioni aggiudicatrici ai sensi della presente legge:
1. Vienna in quanto Land o comune nonché
2. Organismi istituiti con atti normativi del Land, allo scopo di soddisfare bisogni di interesse generale aventi carattere non commerciale, dotati quantomeno di una limitata capacità giuridica e
a) che sono gestiti per la maggior parte da organi della città di Vienna o di un altro soggetto di diritto ai sensi dei nn. 1-4 o da soggetti appositamente nominati da organi di questi ultimi, o
b) che, quanto alla loro direzione, sono sottoposti al controllo della città di Vienna o di altri soggetti di diritto ai sensi dei nn. 1-4, o
c) che sono finanziati in modo maggioritario dalla città di Vienna o da altri soggetti di diritto ai sensi dei nn. 1-4.
3. (...)
4. (...)».
Statuto comunale della città di Vienna
6 Ai sensi dell'art. 71 della Wiener Stadtverfassung (Statuto comunale della città di Vienna, LGBl. 1968/28, nella versione pubblicata nel LGBl. 1999/17; in prosieguo: la «WStV»):
«1) Le imprese ai sensi della presente legge sono enti economici ai quali il Consiglio comunale riconosce la qualifica di impresa. Il Consiglio comunale può anche stabilire che un'impresa sia composta da vari enti.
2) Le imprese non hanno personalità giuridica. L'amministrazione del loro patrimonio è distinta da quella del residuo patrimonio del comune. Le imprese sono gestite in base ai principi dell'economia. Se un'impresa è iscritta nel registro delle società, la sua denominazione deve indicarne chiaramente la qualità di impresa della città di Vienna.
3) Il Consiglio comunale emana uno statuto di tali imprese tenendo conto, in particolare, dell'art. 67, n. 2. L'organizzazione interna e la ripartizione delle funzioni (art. 91) si applicano alle imprese solo in quanto vi si faccia espressamente riferimento. Tenendo conto di considerazioni di razionalità, di economicità e di redditività, nonché dell'accresciuta autonomia delle imprese rispetto agli altri membri del Magistrat [der Stadt Wien (amministrazione comunale della città di Vienna)], lo statuto definisce in modo dettagliato gli organi, le loro competenze, la loro organizzazione e la loro amministrazione, la loro gestione in base ai principi dell'economia, della contabilità e della rendicontazione. Le competenze degli organi comunali in materia di personale valgono anche per le imprese. Per la determinazione delle distinte competenze sono riservati
1. al Consiglio comunale:
a) il riconoscimento e la revoca della qualità di impresa;
b) il frazionamento di un'impresa in succursali;
c) la determinazione delle finalità principali dell'impresa, delle linee guida, dei progetti e dei programmi d'amministrazione.
(...)
(...)».
7 L'art. 73 della WStV, relativo alle missioni del Kontrollamt der Stadt Wien (ufficio di controllo della città di Vienna; in prosieguo: il «Kontrollamt»), il quale fa parte integrante del Magistrat der Stadt Wien, dispone inoltre:
«1. Il Kontrollamt deve verificare che l'intera amministrazione del comune e degli enti gestiti dal Comune, dei Fondi e delle fondazioni dotati di personalità giuridica, sia esatta, regolare, improntata a risparmio, redditizia e razionale (controllo di gestione). (...)
2. Il Kontrollamt deve anche verificare la gestione delle imprese commerciali nelle quali la maggioranza della proprietà fa capo al comune. Nel caso in cui tali imprese commerciali detengano la maggioranza della proprietà di un'altra impresa, la verifica si estende anche a quest'ultima. I suddetti poteri di verifica del Kontrollamt devono essere garantiti tramite idonee misure.
3. Il Kontrollamt può inoltre verificare la gestione di organismi (imprese commerciali, associazioni e simili) cui il comune partecipa in modo diverso da come previsto nel secondo comma o nei cui organi è rappresentato, quando il Comune stesso si sia riservato un controllo. Ciò vale anche per gli organismi che ricevono sussidi comunali o per i quali il comune assume una responsabilità.
(...).
6. Il Kontrollamt su delibera del Consiglio comunale o della Commissione di controllo, su richiesta del sindaco o di un consigliere comunale, con riferimento alle sue competenze, deve eseguire determinati controlli della gestione e della sicurezza e riferire gli esiti all'organo richiedente.
(...)».
Norme relative all'esercizio dei servizi mortuari e di pompe funebri
8 L'attività di imprenditore di pompe funebri è disciplinata, a livello federale, dagli artt. 130-134 della Gewerbeordnung 1994 (codice austriaco delle professioni artigianali, commerciali e industriali, BGBl. 1994/194, nella versione pubblicata nel BGBl. I, 1997/63; in prosieguo: la «GewO»). Da tali disposizioni emerge che, nel diritto austriaco, l'attività di imprenditore di pompe funebri non è riservata a determinate persone giuridiche quali lo Stato, i Länder o i comuni, ma che il suo esercizio è per contro subordinato al rilascio di una previa autorizzazione, che dipende a sua volta da un bisogno attuale o futuro. A tale proposito, l'art. 131, n. 2, della GewO invita l'autorità responsabile del rilascio di detta autorizzazione a verificare, in particolare, se il comune abbia adottato disposizioni sufficienti in vista delle inumazioni o delle cremazioni.
9 In base alle indicazioni fornite dal giudice a quo, il requisito relativo all'esistenza di un bisogno assume tuttavia rilevanza solo in vista della concessione dell'autorizzazione ad esercitare l'attività di imprenditore di pompe funebri. Se successivamente il bisogno venisse meno, l'amministrazione non potrebbe revocare l'autorizzazione precedentemente concessa.
10 Se la GewO non include peraltro alcuna disposizione volta a circoscrivere l'esercizio dell'attività autorizzata ad una zona geografica determinata, il Landeshauptmann (presidente del governo regionale) è tuttavia competente, ai sensi dell'art. 132, n. 1, della GewO, per stabilire le tariffe massime delle prestazioni di pompe funebri per l'intero Land, per singole circoscrizioni amministrative o per singoli comuni.
11 Nel Land di Vienna l'esercizio dei servizi mortuari e di pompe funebri è disciplinato, in particolare, dal Wiener Leichen- und Bestattungsgesetz (legge del Land di Vienna riguardante i servizi mortuari e di pompe funebri, LGBl. 1970/31, nella versione pubblicata nel LGBl. 1988/25; in prosieguo: il «WLBG»). Ai sensi dell'art. 10, n. 1, di detta legge:
«Se dopo cinque giorni dal rilascio del certificato di decesso nessuno ha provveduto alle esequie del defunto, il Magistrat (der Stadt Wien) procede all'inumazione o alla cremazione in un apposito impianto della città di Vienna. Quest'ultima sopporta i relativi costi solo se e in quanto essi non debbano essere sostenuti da terzi né possano essere coperti dalla massa ereditaria».
Controversia di cui alla causa principale e questioni pregiudiziali
12 Come emerge dall'ordinanza di rinvio, il quadro di regolamentazione relativo all'esercizio dei servizi mortuari e di pompe funebri a Vienna ha subíto rilevanti modifiche durante questi ultimi anni.
13 Sino al 1999 tali attività venivano esercitate dalla Wiener Bestattung (Pompe funebri di Vienna), un'impresa delle Wiener Stadtwerke (Aziende comunali di Vienna), che costituivano a loro volta un'impresa della città di Vienna ai sensi dell'art. 71 della WStV. Per questa ragione, la Wiener Bestattung - come le Wiener Stadtwerke - era priva di personalità giuridica propria e faceva parte del Magistrat der Stadt Wien. Nell'ambito delle sue attività, la Wiener Bestattung aveva organizzato, in più occasioni, procedimenti di gare d'appalto ai quali la Truley, un'impresa concessionaria di pompe funebri, sembra abbia partecipato con esito positivo.
14 Il 17 dicembre 1998 il Consiglio comunale della città di Vienna ha deciso di dissociare le Wiener Stadtwerke dall'amministrazione municipale e di costituire una nuova società dotata di personalità giuridica propria, la Wiener Stadtwerke Holding AG (in prosieguo: la «WSH»), le cui azioni sono detenute al 100% dalla città di Vienna. Tale società è composta da sei succursali operative tra le quali figura, in particolare, la Bestattung Wien. Dal fascicolo emerge che quest'ultima società, il cui capitale è interamente detenuto dalla WSH, è dotata di personalità giuridica. La data dell'inizio delle sue attività è stata fissata, con ordinanza del Magistrat der Stadt Wien, al 12 giugno 1999.
15 Poco dopo la sua costituzione, la Bestattung Wien ha promosso un procedimento, pubblicato sia nell'Amtlicher Lieferanzeiger (Bollettino ufficiale delle gare d'appalto di forniture) sia nell'Amtsblatt der Stadt Wien (Gazzetta ufficiale della città di Vienna), per l'aggiudicazione di un appalto relativo alla fornitura di equipaggiamenti per bare. La Truley ha depositato un'offerta nell'ambito di tale procedura ma è stata informata, con lettera 6 giugno 2000, del fatto che l'appalto non le era stato assegnato in quanto il prezzo da essa chiesto era eccessivamente elevato.
16 Ritenendo, da parte sua, che l'offerta da essa formulata costituisse l'unica corrispondente alle specifiche contenute nella gara d'appalto, la Truley ha avviato a quel punto, dinanzi al Vergabekontrollsenat des Landes Wien, un procedimento di verifica dell'aggiudicazione dell'appalto.
17 Nell'ambito di tale procedimento la Bestattung Wien ha sostenuto di non essere più assoggettata al regime della direttiva 93/36 e del WLVergG per il fatto di godere di personalità giuridica propria e di essere totalmente indipendente dal Magistrat der Stadt Wien, mentre la Truley ha rilevato che la suddetta direttiva e il WLVergG continuavano ad essere pienamente applicabili dati gli stretti vincoli che uniscono tuttora la suddetta società alla città di Vienna. Essa ha osservato in particolare, a tale riguardo, che la totalità delle quote della Bestattung Wien apparteneva alla WSH, anch'essa detenuta al 100% dalla città di Vienna.
18 Il Vergabekontrollsenat des Landes Wien, ritenendo, in questo contesto, che la soluzione della controversia dinanzi ad esso pendente dipendesse da un'interpretazione della nozione di "amministrazione aggiudicatrice", figurante all'art. 1, lett. b), della direttiva 93/36, in particolare alla luce delle sentenze della Corte 15 gennaio 1998, causa C-44/96, Mannesmann Anlagenbau Austria e a. (Racc. pag. I-73), e 10 novembre 1998, causa C-360/96, BFI Holding, Racc. pag. I-6821), ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le tre questioni pregiudiziali che seguono:
«1) Se il concetto di "bisogni di interesse generale" di cui all'art. 1, lett. b), della direttiva del Consiglio 14 giugno 1993, 93/36/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture, debba essere inteso
a) nel senso che la definizione dei bisogni di interesse generale va desunta dall'ordinamento giuridico nazionale dello Stato membro interessato;
b) nel senso che il carattere sussidiario dell'obbligo imposto dalla legge ad un ente locale è sufficiente per ritenere che esista un bisogno di interesse generale.
2) Se, nello stabilire che cosa si debba intendere per "bisogni aventi carattere non industriale o commerciale" ai sensi della citata direttiva 93/36/CEE,
a) sia indispensabile la sussistenza di una concorrenza articolata oppure
b) rilevi la situazione di fatto o di diritto.
3) Se la condizione di cui all'art. 1, lett. b), della citata direttiva 93/36/CEE, secondo cui la gestione dell'organismo di diritto pubblico dev'essere soggetta al controllo dello Stato o di un ente locale, sia soddisfatta anche mediante una mera attività di verifica come quella affidata al Kontrollamt della città di Vienna».
Sulla ricevibilità delle questioni pregiudiziali
19 La Bestattung Wien, rinviando alle sentenze 28 novembre 1991, causa C-186/90, Durighello (Racc. pag. I-5773), e 16 gennaio 1997, causa C-134/95, USSl n. 47 di Biella (Racc. pag. I-195), in cui la Corte ha dichiarato, in particolare, che una domanda proposta da un giudice nazionale deve essere respinta qualora appaia in modo manifesto che l'interpretazione del diritto comunitario sollecitata da tale giudice non ha alcuna relazione con l'effettività o con l'oggetto della causa principale, osserva che la questione sul se essa abbia o meno la qualità di amministrazione aggiudicatrice è assolutamente irrilevante nella causa principale.
20 Secondo la stessa Bestattung Wien emergerebbe infatti dallo stesso tenore letterale dell'art. 99 del WLVergG che il Vergabekontrollsenat des Landes Wien è esclusivamente competente, dopo l'aggiudicazione dell'appalto, per constatare che quest'ultimo non è stato attribuito al concorrente della gara d'appalto che ha formulato la migliore offerta, a causa di una violazione delle norme di tale legge, e che deve istruire una procedura di ricorso solo qualora la decisione di cui si asserisce l'illegittimità sia stata essenziale per l'esito del procedimento di aggiudicazione dell'appalto. Orbene, se si considera la causa principale, l'offerta della Truley si sarebbe classificata alla penultima posizione per quanto riguarda i prezzi richiesti per gli equipaggiamenti per bare, cosicché quest'ultima non avrebbe alcun interesse giuridico a ottenere quanto essa chiede perché, in ogni caso, non era la più vantaggiosa ai sensi dell'art. 99, n. 1, del WLVergG e, di conseguenza, non le si sarebbe mai potuto aggiudicare l'appalto.
21 A tale proposito, è sufficiente rammentare che da una costante giurisprudenza della Corte, e in particolare della citata sentenza Durighello, menzionata dalla Bestattung Wien, risulta che spetta unicamente ai giudici nazionali aditi, che debbono assumere la responsabilità della decisione giudiziaria, valutare, tenuto conto delle peculiarità di ogni causa, sia la necessità di una pronuncia in via pregiudiziale per essere posti in grado di statuire nel merito sia la pertinenza delle questioni sottoposte alla Corte (v. sentenza Durighello, cit., punto 8). Pertanto, dal momento che le questioni sottoposte riguardano l'interpretazione del diritto comunitario, la Corte, in linea di principio, è tenuta a statuire.
22 Peraltro la Corte ha anche affermato, in modo costante, che può rifiutare di pronunciarsi su una questione pregiudiziale sollevata da un giudice nazionale solo qualora risulti manifestamente che l'interpretazione del diritto comunitario richiesta non ha alcuna relazione con l'effettività o con l'oggetto della causa principale oppure qualora il problema sia di natura ipotetica o, infine, qualora la Corte non disponga degli elementi di fatto o di diritto necessari per fornire una soluzione utile alle questioni che le vengono sottoposte (v., in particolare, sentenze 13 marzo 2001, causa C-379/98, PreussenElektra, Racc. pag. I-2099, punto 39, e 22 gennaio 2002, causa C-390/99, Canal Satélite Digital, Racc. pag. I-607, punto 19).
23 Nel caso di specie non appare in modo manifesto che le questioni sottoposte dal giudice a quo corrispondano a uno dei suddetti casi specifici.
24 Da un lato, infatti, non si può sostenere che l'interpretazione del diritto comunitario sollecitata non ha alcuna relazione con l'effettività o con l'oggetto della controversia di cui alla causa principale o che è di natura ipotetica, perché la valutazione vertente sulla legittimità della decisione di aggiudicazione dell'appalto considerato nella causa principale dipende in particolare dal se la convenuta in quest'ultima possa essere considerata come un'amministrazione aggiudicatrice ai sensi dell'art. 1, lett. b), della direttiva 93/36.
25 D'altro lato, il giudice a quo ha senz'altro posto a disposizione della Corte tutti gli elementi necessari affinché essa sia in grado di fornire una soluzione utile alle questioni sottoposte.
26 Ne consegue che la questione pregiudiziale è ricevibile.
Sulla prima questione
27 Con la sua prima questione, che si suddivide in due parti, il giudice a quo si interroga, in sostanza, sulla portata della nozione di «bisogni di interesse generale», figurante all'art. 1, lett. b), secondo comma, della direttiva 93/36.
Sulla prima parte della prima questione
28 Con la prima parte della sua prima questione, il giudice a quo cerca di appurare se la nozione di «bisogni di interesse generale» venga definita dal diritto comunitario o dall'ordinamento giuridico di ogni Stato membro.
Osservazioni sottoposte alla Corte
29 Secondo la Truley e il governo austriaco, la nozione di «bisogni di interesse generale» è una nozione di diritto comunitario che deve essere valutata in modo autonomo, senza fare riferimento all'ordinamento giuridico degli Stati membri. A tale riguardo essi invocano, da una parte, la finalità delle direttive comunitarie relative al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici, di liberalizzare i mercati nazionali fino ad allora isolati e di informare gli interessati stabiliti nella Comunità sugli organismi che devono essere considerati amministrazioni aggiudicatrici. D'altra parte, fanno riferimento alla citata sentenza BFI Holding, in cui la Corte avrebbe dichiarato che la nozione di «bisogni di interesse generale» deve essere valutata con oggettività, senza tenere conto della forma giuridica delle disposizioni con le quali vengano manifestati siffatti bisogni.
30 La Truley osserva, in tale ottica, che, sul piano della certezza del diritto, sarebbe inaccettabile che una stessa attività possa essere considerata di interesse pubblico o non sia considerata tale, a seconda dello Stato membro in cui viene esercitata, mentre il governo austriaco osserva da parte sua che dalla giurisprudenza della Corte e, in particolare, dalle sentenze 18 gennaio 1984, causa 327/82, Ekro (Racc. pag. 107), e 27 novembre 1991, causa C-273/90, Meico-Fell (Racc. pag. I-5569), emerge che i termini di diritto comunitario devono essere interpretati facendo riferimento alle nozioni nazionali nei soli casi - eccezionali - in cui si rinvii esplicitamente o implicitamente a definizioni contenute negli ordinamenti giuridici degli Stati membri, il che non si verificherebbe nella fattispecie.
31 Se è vero che la Bestattung Wien nonché il governo francese e l'Autorità di vigilanza AELS condividono l'opinione della Truley e del governo austriaco secondo cui la nozione di «bisogni di interesse generale» è una nozione di diritto comunitario, gli stessi ritengono tuttavia che la sua applicazione a casi concreti rientri a maggior ragione nella competenza degli Stati membri, in funzione dei compiti che questi ultimi intendono assumere. Essi rinviano, in particolare, a tale proposito, alla finalità delle direttive comunitarie pertinenti, che consisterebbe nel coordinare - ma non nell'unificare - le norme nazionali relative all'aggiudicazione degli appalti, nonché all'allegato I della direttiva del Consiglio 14 giugno 1993, 93/37/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori (GU L 199, pag. 54), che include l'elenco degli organismi che soddisfano i criteri figuranti all'art. 1, lett. b), della direttiva 93/36. Secondo la Bestattung Wien, un simile elenco degli organismi considerati amministrazioni aggiudicatrici da parte degli Stati membri sarebbe del tutto inutile se la nozione di interesse generale venisse concepita come una nozione di puro diritto comunitario. A ogni Stato membro spetterebbe quindi, al momento di stabilire i suoi obiettivi di politica societaria, affermare in cosa consista in definitiva l'interesse pubblico e in ogni singola fattispecie occorrerebbe verificare la situazione di diritto e di fatto dell'organismo interessato, al fine di valutare la sussistenza o la mancanza di bisogni di interesse generale.
32 Per la Commissione, infine, si deve definire la nozione di «bisogni di interesse generale» sul fondamento del solo diritto nazionale. A tale riguardo, essa invoca, da un lato, la citata sentenza Mannesmann Anlagenbau Austria e a., in cui la Corte si sarebbe basata sulle disposizioni nazionali pertinenti al fine di concludere che la tipografia di Stato austriaca è stata istituita per soddisfare bisogni di interesse generale aventi carattere non industriale o commerciale e, dall'altro, la citata sentenza BFI Holding, in cui la Corte avrebbe statuito, fondandosi in particolare sull'elenco contenuto nell'allegato I della direttiva 93/37, che la raccolta ed il trattamento dei rifiuti rientrano fra quelle attività che lo Stato può decidere di far svolgere da autorità pubbliche o in ordine alle quali intende mantenere un'influenza determinante.
Risposta della Corte
33 Si deve rilevare in limine che la direttiva 93/36 non include alcuna definizione della nozione di «bisogni di interesse generale».
34 L'art. 1, lett. b), secondo comma, della suddetta direttiva si limita a precisare che siffatti bisogni di interesse generale devono essere privi di carattere industriale o commerciale, laddove da una lettura complessiva di tale norma emerge che il soddisfacimento di detti bisogni aventi carattere non industriale o commerciale è una condizione necessaria, ma non sufficiente, per qualificare un determinato organismo come «organismo di diritto pubblico» e, pertanto, come «amministrazione aggiudicatrice» ai sensi della direttiva 93/36. Infatti, per rientrare in quest'ultima direttiva tale organismo deve essere anche dotato della personalità giuridica e dipendere strettamente, quanto a modalità di finanziamento, di gestione e di controllo, dallo Stato, da enti locali o da altri organismi di diritto pubblico [v., a proposito del carattere cumulativo delle condizioni menzionate, in termini identici, all'art. 1, lett. b), secondo comma, della direttiva del Consiglio 18 giugno 1992, 92/50/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi (GU L 209, pag. 1), e all'art. 1, lett. b), secondo comma, della direttiva 93/97, sentenze Mannesmann Anlagenbau Austria e a., cit., punti 21 e 38; BFI Holding, cit., punto 29; 1º febbraio 2001, causa C-237/99, Commissione/Francia, Racc. pag. I-939, punto 40, e 10 maggio 2001, cause riunite C-223/99 e C-260/99, Agorà e Excelsior, Racc. pag. I-3605, punto 26].
35 Per costante giurisprudenza, tanto l'applicazione uniforme del diritto comunitario quanto il principio d'uguaglianza esigono che una disposizione di diritto comunitario che non contenga alcun espresso richiamo al diritto degli Stati membri per quanto riguarda la determinazione del suo senso e della sua portata deve normalmente dar luogo, nell'intera Comunità, ad un'interpretazione autonoma ed uniforme da effettuarsi tenendo conto del contesto della disposizione e dello scopo perseguito dalla normativa (v., in particolare, sentenze Ekro, cit., punto 11; 19 settembre 2000, causa C-287/98, Linster, Racc. pag. I-6917, punto 43, e 9 novembre 2000, causa C-357/98, Yiadom, Racc. pag. I-9265, punto 26).
36 Nella fattispecie, è pacifico che l'art. 1, lett. b), secondo comma, della direttiva 93/36 non comporta alcun espresso rinvio all'ordinamento degli Stati membri, cosicché si deve fornire ai termini summenzionati un'interpretazione autonoma e uniforme nell'intera Comunità.
37 Tale conclusione non è inficiata dal fatto che l'art. 1, lett. b), terzo comma, della direttiva 93/36 comporta un rinvio all'allegato I della direttiva 93/37, che contiene l'elenco degli organismi e delle categorie di organismi di diritto pubblico che soddisfano, in ogni Stato membro, i criteri indicati nel secondo comma di cui alla stessa lett. b).
38 Infatti è giocoforza constatare, da un lato, che il suddetto allegato non comporta di per sé alcuna definizione della nozione di «bisogni di interesse generale» figurante in particolare all'art. 1, lett. b), della direttiva 93/36 e all'art. 1, lett. b), della direttiva 93/37.
39 D'altra parte, se dal tenore letterale dell'art. 1, lett. b), della direttiva 93/36 deriva chiaramente che l'elenco previsto dall'allegato I della direttiva 93/37 è volto ad essere il più completo possibile e, in quest'ottica, può essere modificato in base alla procedura prevista dall'art. 35 della direttiva 93/37, cionondimeno esso non presenta assolutamente un carattere esaustivo (v., in particolare, citate sentenze BFI Holding, punto 50, e Agorà e Excelsior, punto 36), dato che il grado di precisione di detto elenco varia notevolmente da uno Stato membro all'altro.
40 Da quanto sopra indicato consegue che la nozione di «bisogni di interesse generale» figurante all'art. 1, lett. b) della direttiva 93/36 rientra nel diritto comunitario e deve essere interpretata tenendo conto del contesto in cui si inserisce tale articolo e della finalità perseguita dalla suddetta direttiva.
41 A tale riguardo, occorre rammentare che la Corte ha già statuito, in più occasioni, che il coordinamento a livello comunitario delle procedure di aggiudicazione di appalti pubblici è diretto ad eliminare gli ostacoli alla libera circolazione dei servizi e delle merci e a proteggere, quindi, gli interessi degli operatori economici stabiliti in uno Stato membro che intendano offrire beni o servizi alle amministrazioni aggiudicatrici stabilite in un altro Stato membro (v., segnatamente, sentenze 3 ottobre 2000, causa C-380/98, University of Cambridge, Racc. pag. I-8035, punto 16; Commissione/Francia, cit., punto 41; 18 giugno 2002, causa C-92/00, HI, Racc. pag. 5553, punto 43, e 12 dicembre 2002, causa C-470/99, Universale-Bau e a., Racc. pag. I-11617, punto 51).
42 Inoltre, risulta del pari da una giurisprudenza costante che l'obiettivo delle direttive comunitarie relative al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici è di escludere sia il rischio che gli offerenti o candidati nazionali siano preferiti nell'attribuzione di appalti da parte delle amministrazioni aggiudicatrici, sia la possibilità che un ente finanziato o controllato dallo Stato, dagli enti locali o da altri organismi di diritto pubblico si lasci guidare da considerazioni diverse da quelle economiche (v., segnatamente, citate sentenze University of Cambridge, punto 17, Commissione/Francia, punto 42, e Universale-Bau e a., punto 52).
43 Alla luce di tale duplice obiettivo della liberalizzazione del mercato e della trasparenza, la nozione di organismo di diritto pubblico deve essere intesa estensivamente.
44 Ne consegue che, se un determinato organismo non figura nell'elenco contenuto all'allegato I della direttiva 93/37, occorre verificare, per ogni fattispecie, la situazione giuridica e di fatto di tale organismo al fine di valutare se soddisfi o meno un bisogno di interesse generale.
45 Alla luce delle considerazioni sopra esposte, si deve risolvere la prima parte della prima questione nel senso che la nozione di «bisogni di interesse generale» di cui all'art. 1, lett. b), secondo comma, della direttiva 93/36 è una nozione autonoma del diritto comunitario.
Sulla seconda parte della prima questione
46 Con la seconda parte della prima questione il giudice a quo chiede, in sostanza, se i servizi mortuari e di pompe funebri rispondano a un bisogno di interesse generale. A tale proposito, essa chiede in particolare se il fatto che un ente locale abbia l'obbligo legale di provvedere ai funerali - e, all'occorrenza, di sostenerne i costi -, qualora questi ultimi non siano stati organizzati entro un determinato termine dopo il rilascio del certificato di decesso, sarebbe sufficiente, di per sé, a far presumere l'esistenza di un siffatto bisogno di interesse generale.
Osservazioni sottoposte alla Corte
47 Se, nell'integrazione alle loro osservazioni relative alla prima parte della prima questione, la Truley e il governo austriaco ritengono che un obbligo come quello enunciato dall'art. 10, n. 1, del WLBG, sia irrilevante per la questione sul se si sia o meno in presenza di un bisogno di interesse generale, dal momento che il criterio decisivo per la valutazione di detta nozione rientra, secondo loro, nel diritto comunitario e non nel diritto nazionale, essi sostengono per contro che è indubbio che i servizi mortuari rispondono effettivamente a un bisogno di interesse generale. A tale riguardo, essi si basano, da un lato, sull'allegato I della direttiva 93/37, che, per quanto riguarda la Repubblica federale di Germania, contiene un esplicito riferimento ai cimiteri e ai servizi di inumazione, e, dall'altro, sulla citata sentenza BFI Holding, in cui la Corte ha dichiarato, a proposito della raccolta e del trattamento dei rifiuti, che tale attività rientra fra quelle che lo Stato può decidere di far svolgere da autorità pubbliche o in ordine alle quali intende mantenere un'influenza determinante. Secondo la Truley anche i servizi mortuari e di pompe funebri farebbero parte del «nocciolo duro» delle prestazioni di base effettuate dallo Stato nell'interesse comune.
48 Tale punto di vista è parzialmente contestato dalla convenuta nella causa principale. Se, al pari della Truley e del governo austriaco, la Bestattung Wien ritiene che l'art. 10, n. 1, del WLGB sia irrilevante al fine di valutare l'eventuale esistenza di un bisogno di interesse generale, essa rileva tuttavia che nel caso specifico quest'ultima nozione include solo le prestazioni di pompe funebri nel senso stretto del termine, vale a dire, secondo la stessa, l'inumazione e l'esumazione dei corpi, la cremazione e la gestione dei cimiteri e dei colombari. Attività come il rilascio dei certificati di decesso, l'inserzione di necrologi e la pubblicazione delle condoglianze, l'esposizione delle salme nella bara, il lavaggio, la vestizione e la collocazione nella bara del defunto, il trasporto di quest'ultimo nella sua ultima dimora o la manutenzione delle tombe - tutte attività, queste, qualificate dalla convenuta nella causa principale come prestazioni di pompe funebri «nel senso ampio del termine» - non figurerebbero, per contro, tra quelle nei confronti delle quali lo Stato intende conservare un diritto di ispezione e quindi non rientrerebbero nella nozione di «bisogni di interesse generale». La Bestattung Wien osserva in particolare, a tale riguardo, che l'attività di imprenditore di pompe funebri in Austria non è soggetta ad alcuna vigilanza particolare, fatta eccezione per il potere riconosciuto ai Landeshauptmänner di imporre tariffe massime per alcune prestazioni.
49 Infine, per il governo francese, la Commissione e l'Autorità di vigilanza AELS, un obbligo giuridico sussidiario come quello previsto dall'art. 10, n. 1, del WLBG rappresenta in effetti un serio indizio dell'esistenza di un bisogno di interesse generale, in quanto tale articolo prevede sia la concreta organizzazione dei funerali da parte della città di Vienna sia l'accollo, da parte di quest'ultima, delle spese che questi comportano, nell'ipotesi in cui queste ultime non siano coperte dalla successione.
Risposta della Corte
50 Si deve osservare che la Corte ha già statuito che in genere costituiscono bisogni di interesse generale aventi carattere non industriale o commerciale, ai sensi dell'art. 1, lett. b), delle direttive comunitarie relative al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici, quei bisogni che, da un lato, sono soddisfatti in modo diverso dall'offerta di beni o servizi sul mercato e al cui soddisfacimento, d'altro lato, per motivi connessi all'interesse generale, lo Stato preferisce provvedere direttamente o con riguardo ai quali intende mantenere un'influenza determinante (v. citate sentenze BFI Holding, punti 50 e 51, e Agorà e Excelsior, punto 37).
51 Orbene, non si può contestare che i servizi mortuari e di pompe funebri possono essere considerati come servizi rispondenti effettivamente a un bisogno di interesse generale.
52 Da una parte, infatti, tali attività sono connesse all'ordine pubblico in quanto lo Stato ha un manifesto interesse ad esercitare un rigoroso controllo sul rilascio di certificati quali i certificati di nascita e di decesso.
53 D'altra parte, evidenti motivi di igiene e sanità pubblica possono giustificare il fatto che lo Stato conservi, su tali attività, un'influenza determinante e adotti misure come quelle previste dall'art. 10, n. 1, del WLBG, qualora i funerali non siano stati organizzati entro un determinato termine successivo al rilascio del certificato di decesso. L'esistenza stessa di una tale disposizione rappresenta pertanto effettivamente un indizio del fatto che le attività di cui trattasi possono soddisfare un bisogno di interesse generale.
54 Pertanto, è segnatamente necessario respingere l'interpretazione sostenuta dalla convenuta nella causa principale secondo cui, in antitesi alle prestazioni di pompe funebri «nel senso ampio del termine» come l'inserzione di necrologi, la collocazione del defunto nella bara o il suo trasporto, soltanto l'inumazione e la cremazione dei corpi nonché la gestione dei cimiteri e dei colombari - qualificati come prestazioni di pompe funebri «nel senso stretto del termine» - rientrerebbero nella nozione di bisogno di interesse generale. Infatti, tale distinzione sarebbe artificiosa dato che tutte o la maggior parte di tali attività erano di regola esercitate da una medesima impresa o da una medesima autorità pubblica.
55 Del resto, come ha sottolineato l'avvocato generale al paragrafo 68 delle sue conclusioni, i servizi mortuari e di pompe funebri sono disciplinati da un'unica legge nel Land di Vienna, vale a dire il WLBG. Orbene tale legge dispone espressamente, all'art. 33, n. 4, che «all'organizzazione dei funerali (...) nonché al trasporto dei defunti o delle ceneri verso le tombe (...) [devono] provvedere gli impiegati dell'ente preposto o quelli dell'impresa da esso nominata. Lo stesso vale per l'apertura e la chiusura delle tombe, per il sotterramento delle salme o delle ceneri e per le riesumazioni (...)».
56 Comunque, anche nell'ipotesi in cui le prestazioni di pompe funebri «nel senso stretto del termine» costituiscano solo una parte relativamente poco rilevante delle attività svolte da un'impresa di pompe funebri, tale circostanza sarebbe irrilevante dal momento che la suddetta impresa continua a occuparsi di bisogni di interesse generale. In forza di una giurisprudenza costante, infatti, lo status di organismo di diritto pubblico non dipende dall'importanza relativa, nell'attività dell'organismo medesimo, del soddisfacimento di bisogni di interesse generale aventi carattere non industriale o commerciale (v. citate sentenze Mannesmann Anlagenbau Austria e a., punti 25, 26 e 31, nonché BFI Holding, punti 55 e 56).
57 Alla luce delle considerazioni sopra esposte occorre quindi risolvere la seconda parte della prima questione nel senso che i servizi mortuari e di pompe funebri possono rispondere a un bisogno di interesse generale. Il fatto che un ente locale abbia l'obbligo legale di provvedere ai funerali - e, all'occorrenza, di sostenerne i costi -, qualora non siano stati organizzati entro un determinato termine dopo il rilascio del certificato di decesso, rappresenta un indizio dell'esistenza di tale bisogno di interesse generale.
Sulla seconda questione
58 Con la seconda questione il giudice a quo cerca di accertare se i servizi mortuari e di pompe funebri rispondano a un bisogno di interesse generale avente carattere non industriale o commerciale, ai sensi dell'art. 1, lett. b), della direttiva 93/36. Avendo rilevato, a tale proposito, che in Austria esistono oltre 500 imprese attive nell'ambito delle pompe funebri ma che, stando a quanto sostenuto dalla ricorrente nella causa principale, la concorrenza è inesistente sul mercato locale di Vienna, il giudice a quo chiede, in sostanza, se l'esistenza di una concorrenza articolata consente, di per sé, di concludere per la mancanza di un bisogno di interesse generale avente carattere non industriale o commerciale o se in ogni fattispecie occorra tener conto della situazione di fatto e di diritto pertinente.
59 A tale riguardo, è sufficiente rammentare che, adita per un'analoga questione, la Corte ha statuito, al punto 47 della citata sentenza BFI Holding, che la mancanza di concorrenza non costituisce una condizione necessaria ai fini della definizione di un organismo di diritto pubblico. Infatti, pretendere che non vi siano imprese private che possano soddisfare i bisogni per i quali è stato creato un organismo finanziato o controllato dallo Stato, dagli enti locali o da altri organismi di diritto pubblico rischierebbe di svuotare di sostanza la nozione di organismo di diritto pubblico prevista, in particolare, all'art. 1, lett. b), della direttiva 93/36 (v., in tal senso, sentenza BFI Holding, cit., punto 44).
60 La Corte ha tuttavia precisato, ai punti 48 e 49 della stessa sentenza, che l'esistenza della concorrenza non è del tutto irrilevante ai fini della soluzione della questione se un bisogno di interesse generale rivesta carattere non industriale o commerciale. Infatti, l'esistenza di una concorrenza articolata, in particolare il fatto che l'organismo interessato agisca in situazione di concorrenza sul mercato, può costituire un indizio a sostegno del fatto che non si tratti di un bisogno di interesse generale avente carattere non industriale o commerciale.
61 Pertanto, dalle stesse espressioni utilizzate nella citata sentenza BFI Holding emerge che, pur non essendo del tutto irrilevante, l'esistenza di una concorrenza articolata non consente, di per sé, di dichiarare la mancanza di un bisogno di interesse generale avente carattere non industriale o commerciale.
62 Nella fattispecie, è pacifico che l'attività di imprenditore di pompe funebri non è riservata, in Austria, a determinate persone giuridiche e che il suo esercizio non subisce, in linea di principio, alcuna limitazione di tipo territoriale.
63 Per contro, sia dall'ordinanza di rinvio sia dalle osservazioni sottoposte alla Corte emerge, da un lato, che l'esercizio di tale attività è subordinato al rilascio di una previa autorizzazione, che dipende dall'esistenza di un bisogno nonché dalle disposizioni adottate dai comuni in materia funeraria e, dall'altro, che il Landeshauptmann è competente a fissare le tariffe massime delle prestazioni di pompe funebri per l'intero Land, per singole circoscrizioni amministrative o per singoli comuni.
64 Inoltre, dall'art. 10, n. 1, del WLGB deriva che la città di Vienna è tenuta ad accollarsi le spese dei funerali nell'ipotesi in cui queste ultime non siano a carico di terzi o non siano coperte dalla successione.
65 Pertanto, spetta al giudice a quo, al fine di delineare l'esatta natura dei bisogni di cui la Bestattung Wien si è fatta carico, esaminare tutti i fattori di diritto e di fatto che disciplinano l'attività di tale società, come rilevati ai punti 62-64 della presente sentenza, nonché le condizioni del frazionamento delle Wiener Stadtwerke e del trasferimento delle attività della Wiener Bestattung alla Bestattung Wien e i termini dell'accordo di esclusività che, secondo la ricorrente della causa principale, vincolerebbe quest'ultima società alla città di Vienna.
66 Alla luce delle considerazioni sopra esposte si deve risolvere la seconda questione nel senso che l'esistenza di una concorrenza articolata non consente, di per sé, di concludere per la mancanza di un bisogno di interesse generale avente carattere non industriale o commerciale. Spetta al giudice a quo valutare l'esistenza o meno di tale bisogno tenendo conto di tutti gli elementi di diritto e di fatto pertinenti, quali i fatti che hanno presieduto alla creazione dell'organismo interessato e le condizioni in cui quest'ultimo esercita la sua attività.
Sulla terza questione
67 Infine, con la terza questione, il giudice a quo si interroga sulla portata del criterio figurante all'art. 1, lett. b), secondo comma, terzo trattino, della direttiva 93/36, relativo al controllo della gestione dell'organismo interessato da parte dello Stato, degli enti locali o di altri organismi di diritto pubblico. Esso mira ad accertare, in particolare, se tale criterio ricorra nell'ipotesi di un mero controllo a posteriori esercitato sulla gestione dell'organismo di cui trattasi.
68 A tale proposito, basti rammentare che dalla giurisprudenza della Corte (v. in particolare citate sentenze University of Cambridge, punto 20, e Commissione/Francia, punto 44) che ciascuno dei criteri alternativi che figurano all'art. 1, lett. b), secondo comma, terzo trattino, delle direttive 92/50, 93/36 e 93/37 riflette una situazione di stretta dipendenza di un organismo nei confronti dello Stato, di enti pubblici territoriali o di altri organismi di diritto pubblico.
69 Per quanto riguarda, in particolare, il criterio relativo al controllo della gestione, la Corte ha statuito che il suddetto controllo deve creare una dipendenza nei confronti dei poteri pubblici equivalente a quella che esiste allorché uno degli altri due criteri alternativi è soddisfatto, vale a dire il finanziamento che provenga in modo maggioritario dai poteri pubblici oppure la nomina da parte di questi ultimi di una maggioranza dei membri che costituiscono l'organo d'amministrazione, di direzione o di vigilanza di tale organismo, che permetta ai poteri pubblici d'influenzare le decisioni del suddetto organismo in materia di appalti pubblici (v. citata sentenza Commissione/Francia, punti 48 e 49).
70 Alla luce di tale giurisprudenza, sembra non potersi considerare che il criterio del controllo e della gestione è soddisfatto nel caso di un mero controllo a posteriori perché, per definizione, un tale controllo non consente alle pubbliche autorità di influenzare le decisioni dell'organismo interessato in materia di appalti pubblici.
71 Come osserva l'avvocato generale ai paragrafi 109-114 delle sue conclusioni, gli elementi forniti dal giudice a quo suggeriscono tuttavia che il controllo esercitato dalla città di Vienna sulle attività della Bestattung Wien oltrepassa ampiamente, nella fattispecie, l'ambito di un mero controllo a posteriori.
72 Da un lato, infatti, ai sensi dell'art. 73 della WStV, la Bestattung Wien è direttamente assoggettata al controllo della città di Vienna, in ragione della sua appartenenza ad una società - la WSH - il cui intero capitale è nelle mani di tale ente locale.
73 D'altro lato, dall'ordinanza di rinvio emerge anche che il contratto sociale della Bestattung Wien prevede espressamente, all'art. 10.3, che il Kontrollamt della città di Vienna ha il diritto non solo di controllare il bilancio di esercizio di detta società ma altresì di accertarsi che «l'amministrazione corrente sia esatta, regolare, improntata a risparmio, redditizia e razionale». Lo stesso punto del contratto sociale autorizza inoltre il Kontrollamt a visitare i locali e gli impianti aziendali di detta società e a riferire sul risultato di tali verifiche agli organi competenti nonché ai soci e alla città di Vienna. Siffatte prerogative consentono quindi un controllo attivo sulla gestione della suddetta società.
74 Alla luce delle considerazioni sopra esposte, si deve risolvere la terza questione nel senso che un mero controllo a posteriori non soddisfa il criterio del controllo della gestione figurante all'art. 1, lett. b), secondo comma, terzo trattino, della direttiva 93/36. Soddisfa per contro detto criterio una situazione in cui, da un lato, le pubbliche autorità verificano non solo i conti annuali dell'organismo considerato, ma anche la sua amministrazione corrente sotto il profilo dell'esattezza, della regolarità, dell'economicità, della redditività e della razionalità e, dall'altro, le4 stesse autorità sono autorizzate a visitare i locali e gli impianti aziendali del suddetto organismo e a riferire sul risultato di tali verifiche a un ente locale che detenga, tramite un'altra società, il capitale dell'organismo di cui trattasi.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
75 Le spese sostenute dai governi austriaco e francese, nonché dalla Commissione e dall'Autorità di vigilanza AELS, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (Quinta Sezione),
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dal Vergabekontrollsenat des Landes Wien con ordinanza 14 settembre 2000, dichiara:
1) La nozione di «bisogni di interesse generale» di cui all'art. 1, lett. b), secondo comma, della direttiva del Consiglio 14 giugno 1993, 93/36/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture, è una nozione autonoma del diritto comunitario.
2) I servizi mortuari e di pompe funebri possono rispondere a un bisogno di interesse generale. Il fatto che un ente locale abbia l'obbligo legale di provvedere ai funerali - e, all'occorrenza, di sostenerne i costi - qualora questi ultimi non siano stati organizzati entro un determinato termine dopo il rilascio del certificato di decesso rappresenta un indizio dell'esistenza di tale bisogno di interesse generale.
3) L'esistenza di una concorrenza articolata non consente, di per sé, di concludere per la mancanza di un bisogno di interesse generale avente carattere non industriale o commerciale. Spetta al giudice a quo valutare l'esistenza o meno di tale bisogno tenendo conto di tutti gli elementi di diritto e di fatto pertinenti, quali i fatti che hanno presieduto alla creazione dell'organismo interessato e le condizioni in cui quest'ultimo esercita la sua attività.
4) Un mero controllo a posteriori non soddisfa il criterio del controllo della gestione figurante all'art. 1, lett. b), secondo comma, terzo trattino, della direttiva 93/36. Soddisfa per contro detto criterio una situazione in cui, da un lato, le pubbliche autorità verificano non solo i conti annuali dell'organismo considerato, ma anche la sua amministrazione corrente sotto il profilo dell'esattezza, della regolarità, dell'economicità, della redditività e della razionalità e, dall'altro, le stesse autorità sono autorizzate a visitare i locali e gli impianti aziendali del suddetto organismo e a riferire sul risultato di tali verifiche a un ente locale che detenga, tramite un'altra società, il capitale dell'organismo di cui trattasi.