CELEX: 62008CJ0254
Αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως
Οδηγία 2006/12/ΕΚ- Άρθρο 15, στοιχείο α΄
Μη κατανομή του κόστους για τη διάθεση των στερεών αποβλήτων ανάλογα με την πραγματική παραγωγή αυτών
Συμβιβάζεται με την αρχή "ο ρυπαίνων πληρώνει"

Η αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του άρθρου 15, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2006/12/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 5ης Απριλίου 2006, περί των στερεών αποβλήτων (
EE L 114, σ. 9
), και, ιδίως, της αρχής «ο ρυπαίνων πληρώνει».
Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ των ξενοδοχειακών εταιριών Futura Immobiliare srl Hotel Futura, Meeting Hotel, Hotel Blanc, Hotel Clyton και Business srl (στο εξής: όλες μαζί, Futura Immobiliare κ.λπ.) και του Comune di Casoria (Δήμου της Casoria) σχετικά με τον καθορισμό των συντελεστών του φόρου για τη διάθεση των εσωτερικών αστικών στερεών αποβλήτων (στο εξής: φόρος επί των αποβλήτων) που οφείλεται από τις εν λόγω εταιρίες για τα έτη 2006 και 2007.
Το νομικό πλαίσιο
Το κοινοτικό δίκαιο
Οι πρώτη, έκτη και δεκάτη τετάρτη αιτιολογικές σκέψεις της οδηγίας 2006/12 έχουν ως εξής:
«(1)
Η οδηγία 75/442/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 15ης Ιουλίου 1975, περί των στερεών αποβλήτων [EE ειδ. έκδ. 15/001, σ. 86] έχει επανειλημμένα τροποποιηθεί ουσιαστικά […]. Είναι, ως εκ τούτου, σκόπιμη, για λόγους σαφήνειας και ορθολογισμού, η κωδικοποίηση της εν λόγω οδηγίας.
[…]
(6)
Προκειμένου να επιτευχθεί υψηλό επίπεδο προστασίας του περιβάλλοντος, τα κράτη μέλη πρέπει, πέραν των ενεργειών για την υπεύθυνη διάθεση και αξιοποίηση των αποβλήτων, να λαμβάνουν μέτρα για τον περιορισμό της παραγωγής αποβλήτων, ιδίως με την προώθηση των καθαρών τεχνολογιών και των ανακυκλώσιμων και αναχρησιμοποιήσιμων προϊόντων, λαμβάνοντας υπόψη τις υφιστάμενες ή πιθανές δυνατότητες της αγοράς για τα αξιοποιημένα απόβλητα.
[…]
(14)
Το τμήμα των δαπανών που δεν καλύπτεται από την αξιοποίηση των αποβλήτων θα πρέπει να αναλαμβάνεται σύμφωνα με την αρχή “ο ρυπαίνων πληρώνει”».
Το άρθρο 1, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, της οδηγίας 2006/12 ορίζει τα εξής:
«Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας, νοούνται ως:
[…]
[…]
γ)
“κάτοχος”
: ο παραγωγός των αποβλήτων ή το φυσικό ή νομικό πρόσωπο που έχει στην κατοχή του τα απόβλητα»·
Το άρθρο 8 της εν λόγω οδηγίας προβλέπει τα εξής:
«Τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα προκειμένου κάθε κάτοχος αποβλήτων:
α)
να τα παραδίδει σε ιδιωτικό ή δημόσιο φορέα συλλογής ή σε επιχείρηση που διεξάγει τις εργασίες του παραρτήματος II Α ή Β,
ή
β)
να εξασφαλίζει ο ίδιος τη διάθεσή τους σύμφωνα με τα μέτρα τα λαμβανόμενα δυνάμει του άρθρου 4.»
Το άρθρο 15 της ίδιας οδηγίας έχει ως εξής:
«Σύμφωνα με την αρχή ο “ρυπαίνων πληρώνει”, η δαπάνη για τη διάθεση των αποβλήτων βαρύνει:
α)
τον κάτοχο που παραδίδει απόβλητα σε φορέα συλλογής ή σε επιχείρηση προβλεπόμενη από το άρθρο 9, ή/και
β)
τους προηγούμενους κατόχους ή τον παραγωγό του προϊόντος που παράγει τα απόβλητα.»
Κατά το άρθρο 20 της οδηγίας 2006/12:
«Η οδηγία 75/442/ΕΟΚ καταργείται, με την επιφύλαξη των υποχρεώσεων των κρατών μελών όσον αφορά στις προθεσμίες ενσωμάτωσης στο εσωτερικό δίκαιο των οδηγιών που αναφέρονται στο παράρτημα III, μέρος Β. Οι αναφορές στην καταργούμενη οδηγία θεωρούνται ότι γίνονται στην παρούσα οδηγία και διαβάζονται σύμφωνα με τον πίνακα αντιστοιχίας που αναφέρεται στο παράρτημα IV.»
Το παράρτημα III, μέρος B, της οδηγίας 2006/12 αναφέρει, ως λήξη προθεσμίας ενσωμάτωσης της οδηγίας 75/442, τη 17η Ιουλίου 1977.
Το εθνικό δίκαιο
Με το νομοθετικό διάταγμα 507, της 15ης Νοεμβρίου 1993, περί αναθεωρήσεως και εναρμονίσεως των τοπικών φόρων διαφημίσεως και των τελών δημοσίων ανακοινώσεων, του τέλους για την κατοχή δημόσιων χώρων και ζωνών των δήμων και των επαρχιών, καθώς και του φόρου για τη διάθεση των εσωτερικών αστικών στερεών αποβλήτων δυνάμει του άρθρου 4 του νόμου 421, της 23ης Οκτωβρίου 1992, σχετικά με την αναδιοργάνωση των δημοσίων οικονομικών των δήμων και κοινοτήτων (τακτικό συμπλήρωμα της
GURI
αριθ. 108, της 9ης Δεκεμβρίου 1993, στο εξής: ν.δ. 507/1993), θεσπίστηκε ο φόρος επί των αποβλήτων στο κεφάλαιό του III.
Συναφώς, το άρθρο 58, παράγραφος 1, του ν.δ. 507/1993 ορίζει τα εξής:
«Για την παροχή της υπηρεσίας διαθέσεως των εσωτερικών αστικών στερεών αποβλήτων, η οποία παρέχεται υπό μονοπωλιακό καθεστώς σε επίπεδο οικιστικής περιοχής, τμημάτων δήμων, οικιστικών πυρήνων και ενδεχομένως καταλαμβάνει τις εδαφικές ζώνες του δήμου που έχουν διάσπαρτους οικισμούς, οι δήμοι πρέπει να επιβάλλουν την καταβολή ετήσιου φόρου [επί των αποβλήτων], η οποία θα ρυθμίζεται με ειδική κανονιστική πράξη και θα εφαρμόζεται βάσει τιμολογίου σύμφωνα με τις διατάξεις και τα κριτήρια που διατυπώνονται στους επόμενους κανόνες.»
Το άρθρο 62, παράγραφοι 1 και 4, του ν.δ. 507/1993, με τίτλο «Προϋπόθεση υπαγωγής στον φόρο [επί των αποβλήτων] και εξαιρέσεις», προβλέπει τα εξής:
«1.   Ο εν λόγω φόρος [επί των αποβλήτων] οφείλεται από τους χρήστες ή τους κατόχους ακάλυπτων χώρων και ζωνών, ανεξαρτήτως της χρήσεώς τους, αποκλειομένων των ακάλυπτων ζωνών που συνδέονται ή είναι βοηθητικές των αστικών κατοικιών, εκτός των χώρων πρασίνου, που υφίστανται εντός των ζωνών του δημοτικού εδάφους, όπου η υπηρεσία αυτή θεσπίζεται και εφαρμόζεται ή τουλάχιστον παρέχεται διαρκώς […].
[…]
4.   Στα συγκροτήματα ακινήτων για χρήση κατοικίας εντός των οποίων ασκείται οικονομική και επαγγελματική δραστηριότητα, η κανονιστική πράξη μπορεί να ορίζει ότι ο φόρος [επί των αποβλήτων] οφείλεται βάσει του πίνακα τιμών που προβλέπεται για την οικεία ειδική δραστηριότητα και ότι αυτός είναι ανάλογος προς την επιφάνεια που χρησιμοποιείται για τη δραστηριότητα αυτή.»
Κατά το άρθρο 65 του ν.δ. 507/1993, με τίτλο «Αναλογικότητα και συντελεστές», ο φόρος [επί των αποβλήτων] μπορεί να είναι ανάλογος ή να υπολογίζεται με βάση τη συνήθη μέση ποσότητα και ποιότητα, ανά μονάδα φορολογητέας επιφανείας, των εσωτερικών αστικών στερεών αποβλήτων και των εξομοιουμένων προς αυτά, που παράγονται στους χώρους και τις επιφάνειες του είδους χρήσεως για το οποίο προορίζονται, και το κόστος της διάθεσης. Εξάλλου, κατά την παράγραφο 2 του άρθρου αυτού, στους δήμους απόκειται να καθορίζουν τους συντελεστές για κάθε ομοιογενή κατηγορία ή υποκατηγορία, ανάλογα με το εντός των προκαθορισθέντων ορίων του νόμου ποσοστό καλύψεως κόστους, πολλαπλασιάζοντας το κόστος της διαθέσεως ανά μονάδα επαληθευθείσας φορολογητέας επιφανείας, που αναμένεται για το επόμενο έτος, επί έναν ή περισσότερους συντελεστές ποσοτικής και ποιοτικής παραγωγής αποβλήτων.
Το άρθρο 68 του ν.δ. 507/1993, με τίτλο «Κανονιστική ρύθμιση», έχει ως εξής:
«1.   Για την εφαρμογή του φόρου [επί των αποβλήτων], οι δήμοι υποχρεούνται να θεσπίζουν ειδική κανονιστική ρύθμιση, η οποία πρέπει να περιέχει τα εξής:
α)
την κατάταξη των κατηγοριών και των ενδεχομένων υποκατηγοριών χώρων και ζωνών που εμφανίζουν το ίδιο δυναμικό παραγωγής αποβλήτων και πρέπει να φορολογούνται με τον ίδιο συντελεστή·
[…].
2.   Για τους σκοπούς του συγκριτικού καθορισμού των συντελεστών, οι κατηγορίες και οι ενδεχόμενες υποκατηγορίες πρέπει να οργανώνονται λαμβάνοντας υπόψη, όσο τούτο είναι δυνατόν, τις ακόλουθες ομάδες δραστηριότητας ή χρήσεως:
[…]
γ)
χώρους και ζώνες για χρήση κατοικίας των οικογενειών, ομάδων και προσώπων που συγκατοικούν και συμβιώνουν, ξενοδοχειακές επιχειρήσεις·
[…]».
Κατά το άρθρο 69, παράγραφοι 1 και 2, του ν.δ. 507/1993:
«1.   Οι δήμοι καθορίζουν, το αργότερο έως τις 31 Οκτωβρίου, με βάση την κατάταξη και τα κριτήρια διαβάθμισης που περιλαμβάνονται στην κανονιστική ρύθμιση, τους συντελεστές που ισχύουν για το επόμενο έτος ανά μονάδα επιφανείας των χώρων και ζωνών που περιλαμβάνονται στις διάφορες κατηγορίες ή υποκατηγορίες. Αν ο καθορισμός δεν γίνει εμπροθέσμως, οι συντελεστές που έχουν εγκριθεί για το τρέχον έτος θα θεωρηθούν ότι παρατείνονται για το επόμενο έτος.
2.   Για να μπορεί να ελεγχθεί η νομιμότητα της αποφάσεως, πρέπει να αναφέρονται σ’ αυτήν οι λόγοι της υφισταμένης σχέσεως μεταξύ των συντελεστών, τα ισολογισμένα και προβλέψιμα στοιχεία σχετικά με το κόστος της υπηρεσίας κατανεμημένο σύμφωνα με την οικονομική του ταξινόμηση, καθώς και τα στοιχεία και οι περιστάσεις που οδήγησαν στην αύξηση της υποχρεωτικής ελάχιστης καλύψεως του κόστους […]».
Το ν.δ. 22, της 5ης Φεβρουαρίου 1997, περί μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο των οδηγιών 91/156/ΕΟΚ, περί των στερεών αποβλήτων, 91/689/ΕΟΚ, για τα επικίνδυνα απόβλητα, και 94/62/ΕΚ για τις συσκευασίες και τα απορρίμματα συσκευασίας (τακτικό συμπλήρωμα της
GURI
αριθ. 33, της 15ης Φεβρουαρίου 1997, στο εξής: ν.δ. 22/1997), προβλέπει την κατάργηση του φόρου επί των αποβλήτων και την καθιέρωση ενός συστήματος τελών.
Σύμφωνα με τα στοιχεία του αιτούντος δικαστηρίου, το τέλος αυτό αποτελείται από ένα σταθερό ποσό, το οποίο αποσκοπεί στην κάλυψη του βασικού κόστους της υπηρεσίας διαχειρίσεως των αποβλήτων και καθορίζεται σε συνάρτηση με την επιφάνεια των κατεχομένων ή χρησιμοποιουμένων ακινήτων. Αποτελείται επίσης από ένα μεταβλητό ποσό, το οποίο υπολογίζεται σε συνάρτηση με την ποσότητα των αποβλήτων που πράγματι παραδίδονται.
Το ν.δ. 22/1997 καταργήθηκε με το άρθρο 264 του νομοθετικού διατάγματος 152, της 3ης Απριλίου 2006, περί θεσπίσεως κανόνων στον τομέα του περιβάλλοντος (τακτικό συμπλήρωμα στην
GURI
αριθ. 96, της 14ης Απριλίου 2006). Το σύστημα που θεσπίστηκε με το τελευταίο διάταγμα εμπνέεται σε μεγάλο βαθμό από εκείνο που προέβλεπε το ν.δ. 22/1997.
Πάντως, σύμφωνα με τα στοιχεία του αιτούντος δικαστηρίου, η θέση σε πλήρη εφαρμογή του συστήματος καταβολής τελών που προβλέπει το ν.δ. 152, της 3ης Απριλίου 2006, δεν έχει ακόμη πραγματοποιηθεί, οπότε, για τα έτη 2006 και 2007, ο φόρος επί των αποβλήτων, όπως προβλέπεται από το διάταγμα 507/1993, εξακολούθησε να ισχύει εντός του Comune di Casoria.
Η διαφορά της κύριας δίκης και το προδικαστικό ερώτημα
Οι Futura Immobiliare κ.λπ. είναι ξενοδοχειακές εταιρίες εγκατεστημένες στο έδαφος του Comune de Casoria. Για τον λόγο αυτόν υπόκεινται στον φόρο επί των αποβλήτων. Πάντως, κατά την εφαρμογή του φόρου αυτού, οι ξενοδοχειακές επιχειρήσεις επιβαρύνονται περισσότερον απ’ ό,τι οι ιδιώτες που κατέχουν χώρους προς χρήση κατοικίας.
Εκτιμώντας ότι η διαφορετική αυτή μεταχείριση είναι παράνομη, η Futura Immobiliare srl Hotel Futura άσκησε προσφυγή περί ακυρώσεως, αφενός, της αποφάσεως της Commissione straordinaria, της 25ης Μαΐου 2006, σχετικά με τον καθορισμό του φόρου επί των αποβλήτων για το έτος 2006 και, αφετέρου, της αποφάσεως του Giunta municipale (Δημοτικού Συμβουλίου) της Casoria, της 15ης Μαρτίου 2005, καθώς και άλλων συνδεομένων με τις αποφάσεις αυτές πράξεων.
Οι Futura Immobiliare κ.λπ. άσκησαν επίσης προσφυγή ακυρώσεως κατά δύο άλλων αποφάσεων της Commissione straordinaria, της 4ης Απριλίου 2007, οι οποίες αφορούν, αντιστοίχως, την έκδοση της κανονιστικής πράξεως επιβολής του φόρου επί των αποβλήτων και την κατάρτιση του σχεδίου εξόδων και των συντελεστών για την οικονομική χρήση 2007, καθώς και κατ’ άλλων συνδεομένων με τις αποφάσεις αυτές πράξεων.
Το Tribunale amministrativo regionale della Campania, ενώπιον του οποίου ασκήθηκαν οι εν λόγω προσφυγές, αποφάσισε τη συνεκδίκαση των υποθέσεων αυτών.
Στο πλαίσιο των προσφυγών τους κατά των εν λόγω πράξεων και αποφάσεων, οι Futura Immobiliare κ.λπ. ισχυρίζονται, μεταξύ άλλων, ότι ο συντελεστής του φόρου επί των αποβλήτων poy έχει καθοριστεί για τα ξενοδοχεία είναι δυσανάλογος σε σχέση με τον προβλεπόμενο για τις κατοικίες και ότι, στην πραγματικότητα, αποτελεί συνάρτηση της κερδοφορίας των επιχειρήσεων μάλλον παρά της ικανότητάς τους παραγωγής αποβλήτων. Κατά τις ξενοδοχειακές αυτές εταιρίες, στον εν λόγω φόρο δεν λαμβάνεται υπόψη το ποσοστό πληρότητας των δωματίων, ούτε αν υπάρχουν ή όχι υπηρεσίες εστίασης, δυνάμενες να παραγάγουν περισσότερα απόβλητα, ούτε τον εποχικό χαρακτήρα της ξενοδοχειακής δραστηριότητας και τα αποτελέσματα της ύπαρξης χώρων προβλεπομένων για τις παρεχόμενες υπηρεσίες, και επομένως μη κατοικήσιμων.
Αν και οι συντελεστές για τα ξενοδοχεία και για τις ιδιωτικές κατοικίες έχουν θεωρηθεί συγκρίσιμοι, λόγω του αντίστοιχου επιπέδου τους παραγωγής αποβλήτων, οι προσβαλλόμενες πράξεις και αποφάσεις προέβλεψαν οκταπλάσιο έως και εννιαπλάσιο ποσό για τις ξενοδοχειακές επιχειρήσεις. Επιπλέον, ο καθορισθείς συντελεστής δεν υποδήλωνε την εφαρμοσθείσα μέθοδο ούτε τα στοιχεία σχετικά με τη συνήθη μέση ποσότητα και ποιότητα αποβλήτων που μπορούν να παραχθούν ανά μονάδα επιφάνειας, ανάλογα με τη χρήση για την οποία προορίζονται οι χώροι.
Εκτιμώντας ότι οι εφαρμοστέες διατάξεις του εθνικού δικαίου δεν συμφωνούν με το κοινοτικό δίκαιο, το Tribunale amministrativo della Campania αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
«Συμβιβάζεται με το προαναφερθέν άρθρο 15 της οδηγίας [2006/12] και με την αρχή “ο ρυπαίνων πληρώνει” η εθνική ρύθμιση που περιέχεται στα άρθρα 58 επ. του νομοθετικού διατάγματος [αριθ. 507/1993] και στις μεταβατικές διατάξεις που παρέτειναν τη διάρκεια της ισχύος τους […], γεγονός που είχε ως αποτέλεσμα τη διατήρηση ενός συστήματος φορολογικού χαρακτήρα για την κάλυψη των δαπανών της υπηρεσίας διάθεσης των αποβλήτων και την αναβολή της καθιέρωσης ενός συστήματος επιβολής τελών κατά το οποίο το κόστος της υπηρεσίας βαρύνει όποιον παράγει και παραδίδει απόβλητα;»
Επί του παραδεκτού της αιτήσεως για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως
Παρατηρήσεις που κατατέθηκαν στο Δικαστήριο
Ο Comune di Casoria ισχυρίζεται, κατ’ ουσίαν, ότι η αίτηση για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως είναι απαράδεκτη στο μέτρο που αφορά την οδηγία 2006/12, της οποίας η προθεσμία για τη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο δεν έχει ακόμη λήξει και ότι η εν λόγω κοινοτική πράξη, καθόσον πρόκειται για οδηγία, δεν έχει απευθείας εφαρμογή στην ιταλική έννομη τάξη.
Η Ιταλική Κυβέρνηση θεωρεί ότι η εν λόγω αίτηση είναι απαράδεκτη στο μέτρο που, για να απαντήσει σ’ αυτήν, το Δικαστήριο πρέπει να αποφανθεί επί του συμβατού της εθνικής κανονιστικής ρυθμίσεως με το κοινοτικό δίκαιο. Εξάλλου, η κυβέρνηση αυτή θεωρεί ότι το αιτούν δικαστήριο δεν εκθέτει επαρκώς τα πραγματικά και νομικά στοιχεία που θα καταστήσουν δυνατό στο Δικαστήριο να του παράσχει πρόσφορη απάντηση.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Πρώτον, ως προς την επιχειρηματολογία της Ιταλικής Κυβερνήσεως, πρέπει να υπομνησθεί ότι, στο πλαίσιο προδικαστικής παραπομπής, το Δικαστήριο ναι μεν δεν είναι αρμόδιο να αποφανθεί επί της συμβατότητας εθνικού μέτρου με το κοινοτικό δίκαιο, πλην όμως είναι αρμόδιο να παράσχει στο εθνικό δικαστήριο όλα τα απτόμενα του κοινοτικού δικαίου ερμηνευτικά στοιχεία που μπορούν να του δώσουν τη δυνατότητα να εκτιμήσει τη συμβατότητα αυτή στο πλαίσιο της υποθέσεως που εκδικάζει (απόφαση της 22ας Μαΐου 2008,
C-439/06, citiworks, Συλλογή 2008, σ. I-3913
, σκέψη 21 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Πάντως, κατά πάγια νομολογία, ασφαλώς, η ανάγκη χρήσιμης για το εθνικό δικαστήριο ερμηνείας του κοινοτικού δικαίου επιβάλλει τον εκ μέρους του προσδιορισμό του πραγματικού και κανονιστικού πλαισίου εντός του οποίου εντάσσονται τα ερωτήματα που υποβάλλει ή, τουλάχιστον, τη διευκρίνιση των περιπτώσεων με τις οποίες συναρτώνται τα ερωτήματα αυτά (απόφαση της 10ης Μαρτίου 2009,
C-345/06, Heinrich, Συλλογή 2009, σ. I-1659
, σκέψη 30 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Εντούτοις, στην παρούσα υπόθεση, το Δικαστήριο θεωρεί ότι έχει επαρκώς ενημερωθεί με τις πληροφορίες του αιτούντος δικαστηρίου τόσον ως προς τα πραγματικά όσον και ως προς τα νομικά στοιχεία που χαρακτηρίζουν τη διαφορά της κύριας δίκης.
Δεύτερον, ως προς την επιχειρηματολογία του Comune di Casoria, πρέπει να παρατηρηθεί ότι, με την οδηγία 2006/12, όπως προκύπτει από την πρώτη της αιτιολογική σκέψη, κωδικοποιήθηκε η οδηγία 75/442 ως προς την οποία η προθεσμία μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο έληξε στις 17 Ιουλίου 1977, για λόγους σαφήνειας και ορθολογισμού.
Όπως παρατήρησε η γενική εισαγγελέας στο σημείο 22 των προτάσεών της, από το άρθρο 20 της οδηγίας 2006/12, σε συνδυασμό με το παράρτημά της ΙΙΙ, μέρος Β, προκύπτει σαφώς ότι η κατάργηση της οδηγίας 75/442 κατά την ημερομηνία ενάρξεως ισχύος της οδηγίας 2006/12 επήλθε υπό την επιφύλαξη των υποχρεώσεων των κρατών μελών όσον αφορά την προθεσμία μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο της κατ’ αυτόν τον τρόπο καταργηθείσας οδηγίας.
Επομένως, στο μέτρο που το άρθρο 15 της οδηγίας 2006/12 διατυπώνεται με όρους που κατ’ ουσίαν ταυτίζονται με αυτούς του άρθρου 11 της οδηγίας 75/442, η έναρξη ισχύος της οδηγίας 2006/12 δεν είχε ως αποτέλεσμα τη χορήγηση νέας προθεσμίας στα κράτη μέλη για τη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο του εν λόγω άρθρου 15.
Εξάλλου, αντίθετα προς τον ισχυρισμό του Comune di Casoria, κατά το άρθρο 234 ΕΚ, το Δικαστήριο είναι αρμόδιο να αποφαίνεται με προδικαστικές αποφάσεις επί της ερμηνείας των πράξεων των οργάνων της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, ανεξαρτήτως του αν οι πράξεις αυτές έχουν απευθείας εφαρμογή ή όχι (βλ., υπό την έννοια αυτή, αποφάσεις της 20ής Μαΐου 1976, 111/75, Mazzalai, Συλλογή τόμος 1976, σ. 271, σκέψη 7, και της 10ης Ιουλίου 1997,
C-261/95, Palmisani, Συλλογή 1997, σ. I-4025
, σκέψη 21).
Υπό τις συνθήκες αυτές, πρέπει να δοθεί απάντηση στο ερώτημα που υπέβαλε το Tribunale amministrativo regionale della Campania.
Επί του προδικαστικού ερωτήματος
Με το ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, αν το άρθρο 15, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2006/12 έχει την έννοια ότι απαγορεύει εθνική ρύθμιση η οποία προβλέπει, για τη χρηματοδότηση υπηρεσίας διαχειρίσεως και διαθέσεως των αστικών αποβλήτων, φόρο ο οποίος υπολογίζεται βάσει εκτιμήσεως του όγκου των παραγομένων από τους χρήστες της εν λόγω υπηρεσίας αποβλήτων και όχι βάσει της ποσότητας των αποβλήτων που πράγματι αυτοί παρήγαγαν και παρέδωσαν.
Το αιτούν δικαστήριο διερωτάται ειδικότερα αν η διάταξη αυτή έχει την έννοια ότι το κόστος που επιβαρύνει τον «κάτοχο» των αποβλήτων, ο οποίος τα παραδίδει με σκοπό τη διάθεσή τους, πρέπει να είναι ανάλογο προς την ποσότητα των πράγματι παραδοθέντων αποβλήτων.
Παρατηρήσεις που κατατέθηκαν στο Δικαστήριο
Ο Comune di Casoria και η Ιταλική Κυβέρνηση θεωρούν ότι τα κράτη μέλη διαθέτουν ευρεία διακριτική ευχέρεια κατά τη θέση σε εφαρμογή της αρχής «ο ρυπαίνων πληρώνει», τούτο δε κατά μείζονα λόγο όταν πρόκειται για τη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο διατάξεως οδηγίας, εν προκειμένω του άρθρου 15 της οδηγίας 2006/12. Ως προς το σημείο αυτό, η Ιταλική Κυβέρνηση ζητεί από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει στα κράτη μέλη την ίδια διακριτική ευχέρεια με αυτήν που είχε αναγνωρίσει στα κοινοτικά όργανα στο πλαίσιο της ερμηνείας του άρθρου 130 Ρ της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρου 174 ΕΚ), την οποία δέχθηκε με την απόφαση της 14ης Ιουλίου 1998, C-284/95, Safety Hi-Tech (Συλλογή 1998, σ. Ι-4301).
Εν πάση περιπτώσει, η εν λόγω κυβέρνηση θεωρεί ότι το ιταλικό σύστημα, το οποίο βασίζεται σε φόρο, είναι απολύτως συμβατό με την αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει» εφόσον το κόστος της διαχειρίσεως και της διαθέσεως των αποβλήτων βαρύνει αυτούς που μπορούν να επηρεάζουν την παραγωγή τους. Επιπλέον, οι παράμετροι που χρησιμοποιούνται για τον υπολογισμό του εν λόγω φόρου, όπως η ικανότητα παραγωγής των διαφόρων κατηγοριών χρηστών ή η ποιότητα των παραχθέντων αποβλήτων, είναι σωστές.
Η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων τονίζει ότι η οδηγία 2006/12 δεν καθορίζει τις λεπτομέρειες σύμφωνα με τις οποίες τα κράτη μέλη οφείλουν να οργανώνουν το σύστημά τους καταλογισμού του κόστους για την παράδοση και τη διάθεση των αστικών αποβλήτων και ότι, επομένως, σ’ αυτά απόκειται να επιλέγουν τον τύπο και τα μέσα για την επίτευξη του στόχου να καταλογίζονται τα εν λόγω έξοδα σε αυτούς που έχουν δημιουργήσει τα απόβλητα.
Βασιζόμενη στην ανακοίνωσή της προς το Συμβούλιο σχετικά με τον καταλογισμό των δαπανών και την παρέμβαση των δημοσίων αρχών στον τομέα του περιβάλλοντος — Αρχές και τρόποι εφαρμογής, η οποία αποτελεί παράρτημα της συστάσεως 75/436 Ευρατόμ, ΕΚΑΧ, ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 3ης Μαρτίου 1975, περί καταλογισμού του κόστους και παρέμβασης των δημοσίων αρχών στον τομέα του περιβάλλοντος (
ΕΕ L 194, σ. 1
), η Επιτροπή θεωρεί ότι οι νομοθεσίες των κρατών μελών προβλέπουν, μεταξύ άλλων, μία συσχέτιση μεταξύ της παραγόμενης ποσότητας αποβλήτων και του ποσού που καταβάλλεται για την υπηρεσία διαθέσεως αυτών.
Ειδικότερα, οι εθνικές νομοθεσίες θα μπορούσαν να προβλέπουν ένα σύστημα που να προσδιορίζει ορισμένες κατηγορίες χρηστών, παραγωγών αποβλήτων, προκειμένου να τους επιβάλλεται φόρος υπολογιζόμενος με βάση τις εκτιμήσεις της ποσότητας των αποβλήτων που οι εν λόγω κατηγορίες παράγουν. Το άρθρο 15 της οδηγίας 2006/12 δεν απαιτεί, επομένως, ο εν λόγω φόρος να υπολογίζεται βάσει της ποσότητας των αποβλήτων που πράγματι παρήχθησαν από κάθε χρήστη. Πάντως, κατά την Επιτροπή, αυτές οι εθνικές νομοθεσίες δεν θα πρέπει να έχουν ως αποτέλεσμα τον αποκλεισμό ορισμένων κατηγοριών παραγωγών αποβλήτων από την προσπάθεια χρηματοδότησης.
Απάντηση του Δικαστηρίου
Δυνάμει του άρθρου 8 της οδηγίας 2006/12, κάθε «κάτοχος αποβλήτων» υποχρεούται είτε να τα παραδίδει σε ιδιωτικό ή δημόσιο φορέα συλλογής ή σε επιχείρηση που διεξάγει τις εργασίες του παραρτήματος II Α ή Β της οδηγίας αυτής, είτε να εξασφαλίζει ο ίδιος την αξιοποίηση ή τη διάθεσή τους, σύμφωνα με τις διατάξεις της οδηγίας αυτής.
Επομένως, σε περίπτωση όπως αυτή της κύριας δίκης, κατά την οποία οι κάτοχοι αποβλήτων τα παραδίδουν σε φορέα συλλογής, το άρθρο 15, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2006/12 προβλέπει ότι, σύμφωνα με την αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει», το κόστος της διαθέσεως των αποβλήτων πρέπει να βαρύνει τους εν λόγω κατόχους.
Η χρηματοοικονομική αυτή υποχρέωση βαρύνει τους κατόχους αυτούς λόγω της συμμετοχής τους στην παραγωγή των εν λόγω αποβλήτων (βλ. απόφαση της 24ης Ιουνίου 2008,
C-188/07, Commune de Mesquer, Συλλογή 2008, σ. I-4501
, σκέψη 77).
Όσον αφορά τη χρηματοδότηση του κόστους διαχείρισης και διάθεσης των αστικών αποβλήτων, στο μέτρο που πρόκειται για υπηρεσία που παρέχεται συλλογικώς σε ένα σύνολο «κατόχων», τα κράτη μέλη υποχρεούνται, δυνάμει του άρθρου 15, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2006/12, να εξασφαλίζουν ότι, καταρχήν, όλοι οι χρήστες της υπηρεσίας αυτής, υπό την ιδιότητά τους του «κατόχου» κατά την έννοια του άρθρου 1 της ίδιας οδηγίας, φέρουν συλλογικώς το συνολικό κόστος της διαθέσεως των εν λόγω αποβλήτων.
Τα κράτη μέλη που είναι αποδέκτες της οδηγίας 2006/12 ναι μεν δεσμεύονται ως προς το αποτέλεσμα που πρέπει να επιτευχθεί σε σχέση με την επιβάρυνση των δαπανών για τη διάθεση των αποβλήτων, πλην όμως είναι ελεύθερα να επιλέξουν τον τύπο και τα μέσα που θα χρησιμοποιήσουν για την επίτευξη του αποτελέσματος αυτού (βλ. προπαρατεθείσα απόφαση Commune de Mesquer, σκέψη 80).
Όπως ορθώς παρατήρησε η Επιτροπή, στο παρόν στάδιο εξελίξεως του κοινοτικού δικαίου δεν υφίσταται κανονιστική ρύθμιση, θεσπισθείσα βάσει του άρθρου 175 ΕΚ, η οποία να επιβάλλει στα κράτη μέλη συγκεκριμένη μέθοδο ως προς τη χρηματοδότηση του κόστους της διαθέσεως αστικών αποβλήτων, οπότε η χρηματοδότηση αυτή μπορεί, κατ’ επιλογήν του ενδιαφερομένου κράτους μέλους, να διασφαλίζεται αδιακρίτως, με φόρο, με τέλος ή με οιονδήποτε άλλο τρόπο.
Πρέπει πάντως να τονιστεί, πρώτον, ότι, όπως η γενική εισαγγελέας παρατήρησε στο σημείο 40 των προτάσεών της, είναι συχνά δύσκολο, ακόμη και δαπανηρό, να προσδιοριστεί ο ακριβής όγκος αστικών αποβλήτων που έχουν παραδοθεί από κάθε «κάτοχο».
Υπό τις συνθήκες αυτές, η χρησιμοποίηση κριτηρίων που βασίζονται, αφενός, στην παραγωγική ικανότητα των «κατόχων», υπολογιζομένη σε συνάρτηση με την επιφάνεια των ακινήτων που αυτοί κατέχουν καθώς και με τον προορισμό αυτών, και/ή, αφετέρου, στη φύση των παραχθέντων αποβλήτων μπορεί να καταστήσει δυνατόν τον υπολογισμό του κόστους της διαθέσεως των εν λόγω αποβλήτων και να το κατανείμει μεταξύ των διαφόρων «κατόχων», στο μέτρο που οι δύο αυτές παράμετροι μπορούν να επηρεάσουν άμεσα το ύψος του εν λόγω κόστους.
Υπό το πρίσμα αυτό, εθνική ρύθμιση η οποία προβλέπει την επιβολή φόρου για τη χρηματοδότηση της διαχειρίσεως και της διαθέσεως των αστικών αποβλήτων, ο οποίος υπολογίζεται με βάση την εκτίμηση του παραγομένου όγκου αποβλήτων και όχι με βάση την ποσότητα αποβλήτων που πράγματι παρήχθησαν και παραδόθηκαν, δεν μπορεί να θεωρείται, στο παρόν στάδιο εξελίξεως του κοινοτικού δικαίου, αντίθετη προς το άρθρο 15, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2006/12.
Δεύτερον, η αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει» δεν εμποδίζει τα κράτη μέλη να διαμορφώνουν, σε συνάρτηση με κατηγορίες χρηστών που καθορίζονται ανάλογα με την αντίστοιχη ικανότητά τους παραγωγής αστικών αποβλήτων, τη συμμετοχή κάθε μιας από τις κατηγορίες αυτές στο συνολικό κόστος που απαιτείται για τη χρηματοδότηση του συστήματος διαχειρίσεως και διαθέσεως των αστικών αποβλήτων.
Στην υπόθεση της κύριας δίκης, ως προς τον υπολογισμό του φόρου επί των αποβλήτων, φαίνεται ότι οι ξενοδοχειακές επιχειρήσεις αποτελούν κατηγορία «κατόχων» και, κατά την άποψη των Futura Immobiliare κ.λπ., τυγχάνουν λιγότερο ευνοϊκής μεταχειρίσεως απ’ ό,τι οι ιδιώτες.
Συναφώς, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, για τον υπολογισμό φόρου επί της διαθέσεως των αποβλήτων, μία φορολογική διαφοροποίηση μεταξύ κατηγοριών χρηστών της υπηρεσίας παραδόσεως και διαθέσεως αστικών αποβλήτων, όπως αυτή που πραγματοποιείται από την επίμαχη στο πλαίσιο της κύριας δίκης εθνική νομοθεσία μεταξύ των ξενοδοχειακών εταιριών και των ιδιωτών, σε συνάρτηση με αντικειμενικά κριτήρια που έχουν άμεση σχέση με το κόστος της εν λόγω υπηρεσίας, όπως η ικανότητά τους να παράγουν απόβλητα ή το είδος των παραχθέντων αποβλήτων, μπορεί να αποδειχθεί κατάλληλη για την επίτευξη του σκοπού χρηματοδοτήσεως της εν λόγω υπηρεσίας.
Μολονότι η φορολογική διαφοροποίηση που πραγματοποιείται με τον τρόπο αυτό δεν πρέπει να βαίνει πέραν του αναγκαίου μέτρου για την επίτευξη του εν λόγω σκοπού χρηματοδοτήσεως, πρέπει πάντως να τονιστεί ότι, σ’ αυτόν τον τομέα και στο παρόν στάδιο εξελίξεως του κοινοτικού δικαίου, οι αρμόδιες εθνικές αρχές διαθέτουν ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως όσον αφορά τον καθορισμό των τρόπων υπολογισμού αυτού του φόρου.
Έτσι, στο αιτούν δικαστήριο απόκειται να ελέγξει, με βάση τα πραγματικά και νομικά στοιχεία που διαθέτει, αν ο επίμαχος στο πλαίσιο της κύριας δίκης φόρος επί των αποβλήτων έχει ως αποτέλεσμα να καταλογίζεται σε ορισμένους «κατόχους», εν προκειμένω στις ξενοδοχειακές επιχειρήσεις, προδήλως δυσανάλογο κόστος σε σχέση με τον όγκο ή το είδος των αποβλήτων που μπορούν να παράγουν.
Λαμβάνοντας υπόψη τα προεκτεθέντα, στο υποβληθέν ερώτημα πρέπει να δοθεί ως απάντηση ότι το άρθρο 15, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2006/12 έχει την έννοια ότι, στο παρόν στάδιο εξελίξεως του κοινοτικού δικαίου, αυτό δεν απαγορεύει εθνική ρύθμιση που προβλέπει για τη χρηματοδότηση υπηρεσίας διαχειρίσεως και διαθέσεως των αστικών αποβλήτων φόρο ο οποίος υπολογίζεται με βάση την εκτίμηση του όγκου αποβλήτων που παράγουν οι χρήστες της υπηρεσίας αυτής και όχι με βάση την ποσότητα αποβλήτων που αυτοί πράγματι παρήγαγαν και παρέδωσαν. Πάντως, στο αιτούν δικαστήριο απόκειται να ελέγξει, βάσει των πραγματικών και νομικών στοιχείων που διαθέτει, αν ο επίμαχος στο πλαίσιο της κύριας δίκης φόρος επί των αποβλήτων έχει ως αποτέλεσμα να καταλογίζεται σε ορισμένους «κατόχους», εν προκειμένω στις ξενοδοχειακές επιχειρήσεις, προδήλως δυσανάλογο κόστος σε σχέση με τους όγκους ή το είδος των αποβλήτων που μπορούν να παράγουν.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (δεύτερο τμήμα) αποφαίνεται:

Το άρθρο 15, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2006/12/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 5ης Απριλίου 2006, περί των στερεών αποβλήτων, έχει την έννοια ότι, στο παρόν στάδιο εξελίξεως του κοινοτικού δικαίου, αυτό δεν απαγορεύει εθνική ρύθμιση που προβλέπει για τη χρηματοδότηση υπηρεσίας διαχειρίσεως και διαθέσεως των αστικών αποβλήτων φόρο ο οποίος υπολογίζεται με βάση την εκτίμηση του όγκου αποβλήτων που παράγουν οι χρήστες της υπηρεσίας αυτής και όχι με βάση την ποσότητα αποβλήτων που αυτοί πράγματι παρήγαγαν και παρέδωσαν.

Πάντως, στο αιτούν δικαστήριο απόκειται να ελέγξει, βάσει των πραγματικών και νομικών στοιχείων που διαθέτει, αν ο επίμαχος στο πλαίσιο της κύριας δίκης φόρος για τη διάθεση των εσωτερικών αστικών στερεών αποβλήτων έχει ως αποτέλεσμα να καταλογίζεται σε ορισμένους «κατόχους», εν προκειμένω στις ξενοδοχειακές επιχειρήσεις, προδήλως δυσανάλογο κόστος σε σχέση με τον όγκο ή το είδος των αποβλήτων που μπορούν να παράγουν.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ιταλική.