CELEX: 61987CJ0374
Konkurrence
Kommissionens inspektionsbeføjelser
kontradiktionsprincippet

1 Ved staevning, indleveret til Domstolens Justitskontor den 16 . december 1987, har CdF Chimie SA, hvis firmanavn nu er Orkem SA, i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 173, stk . 2, anlagt sag med paastand om annullation af Kommissionens beslutning IV/31.866 af 9 . november 1987 om en procedure i henhold til artikel 11, stk . 5, i Raadets forordning nr . 17 af 6 . februar 1962 ( foerste forordning om anvendelse af bestemmelserne i Traktatens artikler 85 og 86, EFT 1959-1962, s . 81 ).
2 Beslutningen er truffet som led i en undersoegelse af, om der inden for sektoren for termoplastprodukter var indgaaet aftaler eller blev fulgt en samordnet praksis i strid med EOEF-Traktatens artikel 85, stk . 1 . Forinden havde Kommissionen ivaerksat kontrolundersoegelser i medfoer af artikel 14 i forordning nr . 17 og forgaeves udbedt sig oplysninger i medfoer af samme forordnings artikel 11, stk . 1, hvorpaa Kommissionen ved den anfaegtede beslutning udstedte et paalaeg til CdF Chimie SA om at besvare de spoergsmaal, Kommissionen tidligere havde stillet selskabet, da den udbad sig oplysningerne .
3 Til stoette for sin paastand om annullation har sagsoegeren fremfoert foelgende anbringender :
- at sagsoegeren ikke indledningsvis var blevet opfordret til at afgive oplysninger,
- at beslutningen i virkeligheden er en meddelelse af klagepunkter,
- at Kommissionen har udnyttet sin befoejelse til at indhente oplysninger i strid med de herfor gaeldende regler,
- at kontradiktionsprincippet er tilsidesat, fordi Kommissionen har tvunget sagsoegeren til at vidne imod sig selv .
4 Vedroerende sagens faktiske omstaendigheder, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises til retsmoederapporten . Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende, saafremt det paa de enkelte punkter er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation .
Anbringendet om, at sagsoegeren ikke indledningsvis var blevet opfordret til at afgive oplysninger
5 Sagsoegeren har kritiseret Kommissionen for at have rettet den anfaegtede beslutning til sagsoegeren, eftersom den forudgaaende begaering om afgivelse af oplysninger, som skal fremsaettes i henhold til artikel 11, stk . 1, foer der ved beslutning fremsaettes krav herom, var stilet til datterselskabet, CdF Chimie EP, hos hvem ogsaa kontrolundersoegelsen blev foretaget .
6 Herom bemaerkes, at ifoelge Domstolens praksis anses en beslutning for behoerigt meddelt, naar den er fremsendt til adressaten og denne har kunnet goere sig bekendt dermed ( jfr . dom af 14 . juli 1972 i sag 48/69, ICI, Sml . 1972, s . 151, og dom af 21 . februar 1973 i sag 6/72, Continental Can, Sml . s . 215 ). I denne sag findes det ufornoedent at tage stilling til, om det ud fra princippet om virksomhedens enhed var korrekt at stile den i medfoer af direktivets artikel 11, stk . 1, fremsatte begaering om afgivelse af oplysninger til datterselskabet og den i henhold til artikel 11, stk . 5, trufne beslutning til moderselskabet, da det er tilstraekkeligt at fastslaa, dels at den anfaegtede beslutning blev meddelt sagsoegeren, dels at sagsoegeren fik kendskab til det fulde indhold af den forudgaaende opfordring til at afgive oplysninger . Inden for hele den periode, hvorunder den af Kommissionen ivaerksatte procedure stod paa, skiftedes sagsoegeren og sagsoegerens datterselskab, som har hjemsted paa samme adresse, nemlig til at besvare Kommissionens henvendelser uden paa noget tidspunkt at haevde, at det var et problem, at selskaberne var to selvstaendige juridiske personer . Denne sammenblanding af moder - og datterselskabet fortsatte helt indtil skriftvekslingen ved Domstolen, idet moderselskabet her besvarede et spoergsmaal, som Domstolen havde stillet datterselskabet .
7 Anbringendet om, at beslutningen skal annulleres, fordi sagsoegeren ikke indledningsvis var blevet opfordret til at afgive oplysninger, kan derfor ikke tages til foelge .
Anbringendet om, at den anfaegtede beslutning i virkeligheden var en "meddelelse af klagepunkter"
8 Sagsoegeren har gjort gaeldende, at den anfaegtede beslutning, hvori det konkret anfoeres, at sagsoegeren har deltaget i en overtraedelse af EOEF-Traktatens artikel 85, i virkeligheden er en meddelelse af klagepunkter, som blev udfaerdiget, uden at sagsoegeren foerst fik lejlighed til at udtale sig .
9 Ved bedoemmelsen af, om der er grundlag for at give sagsoegeren medhold i dette anbringende, er udgangspunktet artikel 11, stk . 3, i forordning nr . 17, ifoelge hvilken Kommissionen i sin begaering om oplysninger skal angive dennes retsgrundlag og formaal .
10 I dommen af 26 . juni 1980 ( National Panasonic, sag 136/79, Sml . s . 2033 ) fastslog Domstolen angaaende den tilsvarende bestemmelse i artikel 14, stk . 3, som vedroerer ivaerksaettelse af kontrolundersoegelser, at en beslutning herom opfylder begrundelseskravet i forordning nr . 17, naar det af beslutningen fremgaar, at den er truffet med det formaal at efterproeve rigtigheden af omstaendigheder, som kan taenkes at udgoere en traktatstridig handling .
11 I sin begrundelse for begaeringen om oplysninger anfoerte Kommissionen i denne sag, at der var mistanke om, at der var indgaaet aftaler i strid med Traktatens artikel 85, stk . 1, og Kommissionen har saaledes blot efterkommet sin forpligtelse til at angive formaalet med begaeringen .
12 Anbringendet om, at den anfaegtede beslutning var en meddelelse af klagepunkter, kan derfor ikke tages til foelge .
Anbringendet om, at Kommissionen har udnyttet sin befoejelse til at indhente oplysninger i strid med de herfor gaeldende regler
13 Sagsoegeren har gjort gaeldende, at Kommissionen har gjort retsstridig brug af sin befoejelse efter artikel 11, idet den har soegt at komme i besiddelse af dokumenter - hvilket alene artikel 14 indeholder lovlig hjemmel til - ved at kraeve oplysninger, som ikke var noedvendige, hvorved den har tilsidesat proportionalitetsprincippet .
14 Vedroerende Kommissionens befoejelse til, som led i en begaering om oplysninger, at kraeve fremlagt visse dokumenter, bemaerkes, at der ved artiklerne 11 og 14 i forordning nr . 17 er indfoert to indbyrdes uafhaengige procedurer . Kommissionens efterforskningsbefoejelser i henhold til artikel 11 indskraenkes ingenlunde af, at der i forvejen er gennemfoert en kontrolundersoegelse i henhold til artikel 14 . Der er derfor ikke ifoelge forordning nr . 17 nogen processuelle hensyn, som kan afskaere Kommissionen fra som led i en begaering om oplysninger at kraeve fremlagt dokumenter, som den ikke har haft mulighed for at tage kopier eller ekstrakter af i forbindelse med en tidligere kontrolundersoegelse .
15 Hvad angaar spoergsmaalet, om de afkraevede oplysninger var noedvendige, bemaerkes, at Kommissionen ved forordning nr . 17 er tillagt vidtgaaende efterforsknings - og kontrolbefoejelser, idet det i forordningens ottende betragtning udtales, at Kommissionen "i hele faellesmarkedsomraadet (( skal )) have befoejelse til at kraeve de oplysninger og foretage saadanne kontrolundersoegelser, som er noedvendige" for at kunne paavise handlinger i strid med Traktatens artikler 85 og 86 . Som fastslaaet i dommen af 18 . maj 1982 ( AM & S, sag 155/79, Sml . s . 1575 ), der vedroerte en kontrolundersoegelse i henhold til artikel 14, tilkommer det Kommissionen at vurdere, om en oplysning er noedvendig for at paavise en overtraedelse af konkurrencereglerne . Selv om Kommissionen i forvejen er i besiddelse af visse indicier herfor eller endog beviser, kan den med fuld ret skoenne, at det er noedvendigt at indhente flere oplysninger for bedre at kunne fastslaa overtraedelsens omfang og varighed eller kredsen af implicerede virksomheder .
16 I naervaerende sag ses det ikke, at de afkraevede oplysninger overskrider disse rammer eller gaar ud over, hvad der af hensyn til undersoegelsens formaal maatte vaere blevet anset for noedvendigt .
17 Anbringenderne om, at Kommissionen har gjort sig skyldig i en retsstridig udnyttelse af sine befoejelser efter artikel 11 i forordning nr . 17, kan derfor ikke tages til foelge .
Anbringendet om tilsidesaettelse af kontradiktionsprincippet
18 Sagsoegeren har herom hovedsagelig gjort gaeldende, at Kommissionen med den anfaegtede beslutning har tvunget sagsoegeren til, dels at anklage sig selv ved at tilstaa at have overtraadt konkurrencereglerne, dels til at angive andre virksomheder . Herved har Kommissionen tilsidesat den almindelige retsgrundsaetning om retten til at naegte at vidne imod sig selv . Grundsaetningen er anerkendt dels i medlemsstaternes nationale ret, dels i den europaeiske konvention af 4 . november 1950 til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlaeggende frihedsrettigheder og den internationale konvention af 19 . december 1966 om borgerlige og politiske rettigheder ( jfr . Danmarks Traktater 1976, s . 154 ), hvorfor grundsaetningen er en del af faellesskabsretten . Herved har Kommissionen tilsidesat kontradiktionsprincippet .
19 Ved bedoemmelsen af, om dette anbringende skal laegges til grund, maa det, jfr . Domstolens foernaevnte dom af 26 . juni 1980 foerst fastslaas, at Kommissionen har faaet tillagt de i forordning nr . 17 indeholdte befoejelser med henblik paa at varetage den opgave, som paahviler den efter EOEF-Traktaten, nemlig at paase overholdelsen af faellesmarkedets konkurrenceregler . Som det fremgaar af Traktaten, jfr . den fjerde betragtning til praeamblen, af artikel 3, litra f ), og af artiklerne 85 og 86, skal konkurrencereglerne sikre, at konkurrencen ikke fordrejes til skade for offentlige interesser, de enkelte virksomheder samt forbrugerne . De befoejelser, som er tillagt Kommissionen ved forordning nr . 17, skal derfor bidrage til at opretholde den konkurrenceordning, som er tilstraebt ved Traktaten, og som skal iagttages fuldt ud af virksomhederne .
20 Ved de retsforskrifter, Raadet har udstedt til den noedvendige gennemfoerelse af artiklerne 85 og 86, er der indfoert to efter hinanden foelgende, men klart adskilte procedurer, hvoraf den foerste bestaar i en indledende undersoegelse, mens den anden er kontradiktorisk og ivaerksaettes med fremsendelsen af meddelelsen af klagepunkterne .
21 Den indledende undersoegelse har alene til formaal at give Kommissionen mulighed for at indsamle de oplysninger og dokumenter, som er noedvendige for at efterproeve rigtigheden og foelgerne af bestemte faktiske og retlige omstaendigheder ( jfr . foernaevnte dom af 26 . juni 1980 ).
22 Til dette formaal er der ved forordning nr . 17 tillagt Kommissionen vidtgaaende inspektionsbefoejelser og paalagt virksomhederne pligt til at medvirke til fremme af efterforskningen .
23 Kommissionen kan saaledes i medfoer af forordningens artikel 11, stk . 1, indhente alle fornoedne oplysninger hos virksomhederne, og saafremt de ikke eller ikke udtoemmende meddeler de kraevede oplysninger, i medfoer af stk . 5 ved beslutning paalaegge virksomhederne at afgive dem .
24 Saafremt Kommissionen finder, at det saaledes indsamlede materiale giver fornoedent grundlag derfor, tilsender den virksomheden en meddelelse af klagepunkter og ivaerksaetter dermed den kontradiktoriske procedure, som er naermere reguleret i Kommissionens forordning nr . 99/63 af 25 . juli 1963 om udtalelser i henhold til artikel 19, stk . 1 og 2, i Raadets forordning nr . 17 ( EFT 1963-1964, s . 42 ).
25 Under den kontradiktoriske procedure har den paagaeldende virksomhed, som det fremgaar af artikel 19 i forordning nr . 17 og bestemmelserne i forordning nr . 99/63, ret til at fremsaette skriftlige bemaerkninger - og i givet fald ogsaa ytre sig mundtligt - om de mod virksomheden fremfoerte klagepunkter ( jfr . herom tillige dom af 13 . februar 1979, Hoffmann-La Roche, 85/76, Sml . s . 461, og dom af 7 . juni 1983, Musique Diffusion m.fl ., 100-103/80, Sml . s . 1825 ). I den beslutning, som Kommissionen i paakommende tilfaelde traeffer efter procedurens afslutning, maa den endvidere kun opretholde de klagepunkter, som virksomheden har haft lejlighed til at udtale sig om .
26 Under den indledende undersoegelse har de paagaeldende virksomheder i henhold til forordning nr . 17 kun visse naermere, udtrykkeligt naevnte processuelle garantier . Saaledes kan der foerst traeffes beslutning om at paalaegge virksomheden at afgive de paagaeldende oplysninger, naar den tidligere opfordring hertil har vaeret forgaeves . Paa tilsvarende maade kan der heller ikke, saafremt virksomheden ikke meddeler de ved beslutningen afkraevede oplysninger, traeffes endelig beslutning om stoerrelsen af en boede eller tvangsboede, foer virksomheden har haft lejlighed til at udtale sig .
27 Derimod har de virksomheder, over for hvem Kommissionen har indledt en undersoegelse efter forordning nr . 17, ikke nogen ret til at unddrage sig efterforskningen med den begrundelse, at efterforskningen vil kunne tilvejebringe bevis for, at virksomheden har tilsidesat konkurrencereglerne . Virksomhederne har tvaertimod pligt til at medvirke aktivt, hvilket indebaerer, at de skal forsyne Kommissionen med alt det materiale vedroerende undersoegelsens genstand, som de maatte raade over .
28 Da forordning nr . 17 ikke indeholder nogen udtrykkelig bestemmelse om retten til at naegte at udtale sig, skal det undersoeges, om, og i givet fald i hvilket omfang, der, som haevdet af sagsoegeren, efter faellesskabsrettens almindelige grundsaetninger - som grundrettighederne udgoer en integreret bestanddel af, og som samtlige EF' s retforskrifter skal fortolkes paa baggrund af - maa antages at bestaa en ret til at vaegre sig mod at stille oplysninger til raadighed, som vil kunne benyttes til at fastslaa, at den, der stiller dem til raadighed, har overtraadt konkurrencereglerne .
29 Ifoelge medlemsstaternes ret er det i almindelighed kun fysiske personer, som under en straffeprocedure er sigtet for en strafbar handling, der kan naegte at vidne imod sig selv . Ud fra en sammenlignende undersoegelse af medlemsstaternes ret er der saaledes ikke grundlag for at antage, at der bestaar en saadan, for medlemsstaternes nationale ret, faelles retsgrundsaetning, som gaelder for juridiske personer og for lovovertraedelser af oekonomisk karakter, herunder overtraedelser paa konkurrencerettens omraade .
30 Vedroerende den europaeiske menneskerettighedskonventions artikel 6 bemaerkes, at selv om det antages, at denne bestemmelse ville kunne paaberaabes af en virksomhed, over for hvem der er ivaerksat en undersoegelse paa konkurrenceomraadet, maa det konstateres, at det hverken fremgaar af dens ordlyd eller af Den Europaeiske Menneskerettighedsdomstols praksis, at bestemmelsen hjemler nogen ret til at naegte at vidne imod sig selv .
31 Artikel 14 i den internationale konvention om borgerlige og politiske rettigheder, som dels fastslaar princippet om, at enhver skal anses for uskyldig, indtil hans skyld er bevist, dels retten til ikke at blive tvunget til at vidne imod sig selv eller at erkende sig skyldig, gaelder kun for personer, som under en straffesag er tiltalt for at have begaaet et strafbart forhold, og kan foelgelig ikke anvendes paa undersoegelser paa konkurrencerettens omraade .
32 Det maa imidlertid undersoeges, om Kommissionens efterforskningsbefoejelse under den indledende undersoegelse er underkastet visse begraensninger af hensyn til noedvendigheden i at respektere kontradiktionsprincippet, som Domstolen anser for et grundlaeggende princip i faellesskabsretten ( jfr . dom af 9 . november 1983, Michelin, sag 322/82, Sml . s . 3461, praemis 7 ).
33 Domstolen har herom for nylig fastslaaet i dommen af 21 . september 1989 ( Hoechst mod Kommissionen, sagerne 46/87 og 227/88, Sml . s . 2859, praemis 15 ), at kontradiktionsprincippet ikke alene skal respekteres under administrative procedurer, der kan foere til paalaeggelse af sanktioner, men at det tillige boer undgaas, at princippet bliver gjort illusorisk af de indledende undersoegelser, som kan vaere afgoerende for tilvejebringelse af beviser for, at virksomheder har begaaet retsstridige handlinger, der kan paadrage dem ansvar . Mens nogle af de rettigheder, der er omfattet af kontradiktionsprincippet saaledes kommer i anvendelse under de kontradiktoriske procedurer, der efterfoelger en meddelelse af klagepunkter, skal andre respekteres allerede fra det tidspunkt, hvor den indledende undersoegelse ivaerksaettes .
34 Med henblik paa at sikre, at bestemmelserne i artikel 11, stk . 2 og 5, i forordning nr . 17 faar fuld gennemslagskraft, har Kommissionen foelgelig befoejelse til at paalaegge en virksomhed dels at meddele alle noedvendige oplysninger om de omstaendigheder, som virksomheden kan taenkes at vaere bekendt med, dels, om noedvendigt, at fremlaegge de dokumenter om disse omstaendigheder, som virksomheden er i besiddelse af, selv om de paagaeldende oplysninger eller dokumenter vil kunne anvendes som bevis for, at virksomheden selv, eller en anden virksomhed, har handlet i strid med konkurrencereglerne . Derimod maa Kommissionen ikke ved en beslutning om begaering af oplysninger tilsidesaette de rettigheder, der tilkommer virksomheden i kraft af kontradiktionsprincippet .
35 Foelgelig maa Kommissionen ikke paalaegge en virksomhed pligt til at besvare spoergsmaal, saafremt virksomheden derved tvinges til at afgive tilstaaelse om at have begaaet retsstridige handlinger, som det paahviler Kommissionen at foere bevis for .
36 Det er paa grundlag af disse kriterier, at de spoergsmaal, som Kommissionen i medfoer af den anfaegtede beslutning har paalagt sagsoegeren at besvare, skal bedoemmes .
37 Hvad angaar spoergsmaalene vedroerende producentmoederne under I - hvormed Kommissionen kun soegte at faa fremskaffet en raekke faktiske oplysninger om moedernes afholdelse og deltagernes stilling, samt udvirket, at sagsoegeren fremlagde de dokumenter om moederne, som denne havde i sin besiddelse - er der ikke anledning til kritik .
38 Spoergsmaalene under II vedroerende priser drejer sig hovedsagelig om de initiativer, som blev taget med henblik paa at fastsaette og opretholde et prisleje, som var tilfredsstillende for alle deltagerne i de paagaeldende moeder . For saa vidt Kommissionen med disse spoergsmaal har forsoegt at fremskaffe praecise faktiske oplysninger om genstanden for de paagaeldende initiativer og den naermere gennemfoerelse heraf, er der ikke anledning til kritik, hvilket derimod ikke er tilfaeldet for spoergsmaalene om strategien bag de ivaerksatte aktioner samt initiativernes formaal . Herom bemaerkes, at spoergsmaalet i pkt . 1, c ), hvormed soeges fremskaffet praecise oplysninger om "enhver handling eller samordnet foranstaltning, som maatte vaere paataenkt eller truffet for at stoette initiativerne paa prisomraadet" kan vaere forbundet med en tvang for sagsoegeren til at indroemme sin deltagelse i en aftale, der var indgaaet med det formaal at fastsaette salgspriser, som kan hindre eller begraense konkurrencen, eller til at erklaere at have haft dette formaal for oeje .
39 Det samme maa konstateres for saa vidt angaar spoergsmaalene under III, pkt . 1 og 2, vedroerende kvoter, maal og fordelingen mellem producenterne . Med sit paalaeg til sagsoegeren om at afgive oplysning om "de naermere enkeltheder i forbindelse med enhver af de ordninger eller metoder, hvorved der blev tildelt deltagerne salgsmaal eller kvoter" og at beskrive "samtlige de anvendte metoder for den aarlige kontrol med overholdelsen af samtlige de ordninger, hvorved der blev fastsat maal, udtrykt i maengde eller kvoter", har Kommissionen forsoegt at faa sagsoegerens indroemmelse af at have deltaget i en aftale, der var indgaaet med det formaal at begraense eller kontrollere produktionen eller afsaetningen eller at opdele markederne .
40 Der er derimod ikke grundlag for at rejse kritik af det under III, pkt . 3, indeholdte spoergsmaal vedroerende de oplysninger, som virksomheden havde meddelt andre producenter med hensyn til produktionen og salget af det i sagen omhandlede produkt, eller af de i IV indeholdte spoergsmaal vedroerende de meddelelser og statistiske oplysninger, der blev tilsendt selskabet Fides . Med disse spoergsmaal soegte Kommissionen nemlig blot at fremskaffe en raekke faktiske oplysninger om, hvorledes ordningen for udveksling af informationer og statistiske oplysninger fungerede .
41 Det maa derfor konkluderes, at Kommissionen har tilsidesat sagsoegerens ret til kontradiktion, idet den med de spoergsmaal, der var indeholdt i II, pkt . 1, c ), og III, pkt . 1 og 2, i begaeringen om oplysninger, har tvunget virksomheden, som var adressat for beslutningen, til at indroemme handlinger i strid med EOEF-Traktatens artikel 85 .
42 Den anfaegtede beslutning vil herefter vaere at annullere for saa vidt angaar de i II, pkt . 1, c ), og III, pkt . 1 og 2, indeholdte spoergsmaal . I oevrigt frifindes sagsoegte .
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
43 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk . 2, tilpligtes den part, der taber sagen, til at betale sagens omkostninger . Domstolen kan dog i medfoer af samme bestemmelses stk . 3, afsnit 1, helt eller delvis ophaeve sagsomkostningerne, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder paa et eller flere punkter . Da hver part delvis har tabt sagen, ophaeves sagens omkostninger .
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1 ) Kommissionens beslutning IV/31.866 af 9 . november 1987 om en procedure i henhold til artikel 11, stk . 5, i Raadets forordning nr . 17 af 6 . februar 1962 ( foerste forordning om anvendelse af bestemmelserne i Traktatens artikler 85 og 86 ) annulleres, for saa vidt angaar de under II, pkt . 1, c ), og III, pkt . 1 og 2, omhandlede spoergsmaal .
2 ) I oevrigt frifindes sagsoegte .
3 ) Hver part baerer sine omkostninger .