CELEX: 61999TJ0155
Política agrícola comum
Decisão 1999/244/CE que altera a Decisão 97/296/CE que estabelece a lista dos países terceiros a partir dos quais é autorizada a importação de determinados produtos da pesca destinados à alimentação humana
Responsabilidade extracontratual da Comunidade

Fundamentação jurídica do acórdão
Quadro jurídico
1 A Directiva 91/493/CEE do Conselho, de 22 de Julho de 1991, adopta as normas sanitárias relativas à produção e à colocação no mercado dos produtos da pesca (JO L 268, p. 15), destinados ao consumo humano.
2 Os artigos 3.° a 9.° desta directiva e o seu anexo expõem as condições específicas de higiene a que são sujeitas a produção e a colocação no mercado dos produtos da pesca e que devem ser respeitadas pelos operadores a fim de garantir aos consumidores produtos seguros e de qualidade.
3 No que diz respeito às importações de produtos da pesca a partir de países terceiros, o capítulo II da Directiva 91/493 (artigos 10.° a 12.° ) contém as regras aplicáveis no domínio do controlo veterinário. Segundo o artigo 11.° , n.° 1, da referida directiva, são estabelecidas, para cada país ou grupo de países terceiros, condições especiais de importação, em função da situação sanitária do país terceiro em questão. Por força do artigo 11.° , n.° 3, do mesmo diploma, ao serem estabelecidas as condições especiais de importação, serão nomeadamente tomadas em consideração: «a) a legislação do país terceiro; b) a organização da autoridade competente do país terceiro e dos seus serviços de inspecção, os poderes desses serviços e a vigilância de que são objecto, bem como as possibilidades que esses serviços têm de verificar eficazmente a aplicação da sua legislação vigente; c) as condições sanitárias de produção, armazenagem e expedição efectivamente aplicadas aos produtos da pesca destinados à Comunidade, e d) as garantias que o país terceiro pode dar quanto ao cumprimento das normas enunciadas no capítulo V do anexo.»
4 Nos termos do artigo 11.° , n.° 7, da Directiva 91/493, «[e]nquanto se aguarda a fixação das condições de importação prevista no n.° 1, os Estados-Membros zelarão por que sejam aplicadas aos produtos da pesca provenientes de países terceiros condições que sejam, pelo menos, equivalentes às relativas à produção e à colocação no mercado dos produtos comunitários».
5 A Directiva 91/493 foi completada pela Decisão 95/408/CE do Conselho, de 22 de Junho de 1995, relativa às regras de elaboração, por um período transitório, de listas provisórias de estabelecimentos de países terceiros dos quais os Estados-Membros são autorizados a importar determinados produtos de origem animal, produtos da pesca e moluscos bivalves vivos (JO L 243, p. 17).
6 O artigo 2.° , n.° 2, dessa decisão autoriza a Comissão a elaborar uma lista, não de estabelecimentos mas de países terceiros, ou de partes de países terceiros, dos quais é autorizada a importação dos produtos da pesca no caso de a autoridade competente do país terceiro ter fornecido à Comissão garantias pelo menos equivalentes às previstas na Directiva 91/493.
7 O artigo 2.° , n.° 3, da Decisão 95/408 dispõe que a Comissão pode, nos termos do procedimento previsto no artigo 5.° da referida decisão, alterar ou completar as listas previstas nos n.os 1 e 2 para atender a novas informações disponíveis.
8 Em aplicação da Decisão 95/408, a Comissão adoptou a Decisão 97/296/CE, de 22 de Abril de 1997, que estabelece a lista dos países terceiros a partir dos quais é autorizada a importação de determinados produtos da pesca destinados à alimentação humana (JO L 122, p. 21). Em anexo a esta decisão figura a primeira lista dos países terceiros que satisfazem as condições previstas no artigo 2.° , n.° 2, da Decisão 95/408, ou seja, os países dos quais pode ser autorizada a importação dos produtos da pesca no caso de a autoridade competente do país terceiro ter fornecido à Comissão garantias pelo menos equivalentes às previstas na Directiva 91/493.
Factos na origem do litígio
9 A recorrente, Dieckmann & Hansen GmbH, era uma sociedade alemã que se dedicava à importação de caviar há 130 anos. Importava o caviar fresco em caixas de grande dimensão (1,8 kg), acondicionava-o em pequenas quantidades que revendia aos seus clientes dentro e fora da Comunidade. A recorrente comprava o seu caviar principalmente ao único produtor do Cazaquistão, a sociedade Atyraubalyk, estabelecida em Atyrau.
10 Em 1997, as autoridades do Cazaquistão pediram à Comissão para incluir o seu país na lista de países em proveniência dos quais pode ser autorizada a importação na Comunidade de produtos da pesca. O pedido dizia respeito ao caviar fresco e aos filetes de lúcio, como a Comissão precisou na audiência.
11 A Comissão respondeu às autoridades cazaques enviando-lhes um questionário a fim de determinar se a legislação, as práticas administrativas e os mecanismos de controlo existentes nesse país correspondiam às garantias exigidas pela Directiva 91/493. Atendendo às respostas das autoridades cazaques, a Comissão considerou que, quanto ao caviar, as referidas autoridades tinham dado garantias pelo menos equivalentes às previstas pela Directiva 91/493. Em contrapartida, no que respeita aos filetes de lúcio, a Comissão considerou que, tendo em conta a maior complexidade da preparação deste produto para que o mesmo possa ser exportado, tais garantias não tinham sido prestadas. Nestes termos, em 30 de Junho de 1998, a Comissão adoptou a Decisão 98/419/CE que altera a Decisão 97/296 (JO L 190, p. 55). Afirmou, no terceiro considerando, que o Cazaquistão tinha demonstrado que observava condições equivalentes às referidas no artigo 2.° , n.° 2, da Decisão 95/408 e incluiu-o na lista constante da Decisão 98/419 com o título «Países e territórios que cumprem as condições do n.° 2 do artigo 2.° da Decisão 95/408/CE do Conselho». Uma nota relativa à menção do Cazaquistão nessa lista precisava «Autorizado apenas no que respeita às importações de caviar».
12 Antes da inclusão expressa do Cazaquistão, no que respeita ao caviar, na lista dos países autorizados, a recorrente importava o caviar cazaque na Comunidade, ao abrigo do regime transitório previsto no artigo 11.° , n.° 7, da Directiva 91/493, ou seja, sob o controlo dos Estados-Membros, na ocorrência a República Federal da Alemanha, que deviam «aplicar aos produtos da pesca provenientes de países terceiros condições que sejam, pelo menos, equivalentes às relativas à produção e à colocação no mercado dos produtos comunitários».
13 No seguimento de um pedido das autoridades cazaques de inclusão da carne de cavalo e dos filetes de lúcio no número dos produtos autorizados a ser importados na Comunidade, a Comissão decidiu efectuar uma visita ao Cazaquistão a fim de verificar se as condições sanitárias existentes nesse país permitiam encarar uma autorização das importações dos produtos mencionados.
14 De 19 de Novembro a 2 de Dezembro de 1998, três peritos veterinários mandatados pela Comissão efectuaram assim uma missão de inspecção ao Cazaquistão. Quando desta visita, os peritos da Comissão verificaram a estrutura, a organização e os métodos de trabalho das autoridades sanitárias e veterinárias competentes no Cazaquistão e tiveram, para o efeito, vários contactos com a Administração nacional, visitaram laboratórios públicos e procederam à inspecção de duas fábricas de transformação de filetes de lúcio e de um matadouro de cavalos. Durante a sua missão, os peritos não inspeccionaram as instalações de produção de caviar da sociedade Atyraubalyk, já que a visita ocorreu durante o período de encerramento sazonal das referidas instalações, período durante o qual os navios-fábrica não vão ao mar.
15 Na sequência desta visita, os peritos comunitários redigiram um relatório final em que concluíram que as autoridades competentes do Cazaquistão não estavam em condições de respeitar as exigências comunitárias relativas à produção e à colocação no mercado da carne de cavalo e de produtos da pesca, recomendando os peritos à Comissão «que o Cazaquistão não fosse acrescentado à lista dos países autorizados a exportar carne e produtos da pesca até que as deficiências verificadas tenham sido devidamente corrigidas». Indicavam ainda o seguinte:
«Tal implica que também não sejam autorizadas as importações de caviar. Os serviços da Comissão devem suspender a inclusão do Cazaquistão na lista constante da parte II do anexo da Decisão 97/296/CE da Comissão.»
16 Em 28 de Janeiro de 1999, a Comissão adoptou a Decisão 1999/136/CE, que altera a Decisão 97/296 (JO L 44, p. 61), a fim de incluir na lista dos países terceiros a partir dos quais é autorizada a importação de produtos da pesca destinados à alimentação humana toda uma série de países terceiros que tinham demonstrado satisfazer as condições equivalentes previstas no artigo 2.° , n.° 2, da Decisão 95/408. A Decisão 97/296, alterada, continuava a incluir o Cazaquistão na lista dos países e territórios dos quais era autorizada a importação de produtos da pesca. Esta decisão foi publicada no Jornal Oficial em 18 de Fevereiro de 1999.
17 Em 23 de Fevereiro de 1999, o Comité Veterinário Permanente examinou uma proposta de decisão de alteração da Decisão 97/296, destinada a excluir o Cazaquistão da lista de países terceiros dos quais é autorizada a importação dos produtos da pesca.
18 Em 5 de Março de 1999, a recorrente celebrou um contrato de fornecimento de caviar fresco do Cazaquistão de 9 500 kg, com um intermediário, a sociedade Dostree Trading Limited, estabelecida em Chipre, e fez uma opção para um fornecimento ulterior de 6 000 kg, no âmbito da produção de caviar da Primavera de 1999 da sociedade Atyraubalyk, isto a fim de cobrir as suas necessidades para o período compreendido entre a Primavera de 1999 e a Primavera de 2000.
19 Em 26 de Março de 1999, a Comissão adoptou a Decisão 1999/244/CE que altera a Decisão 97/296 (JO L 91, p. 37, a seguir «decisão controvertida»). A decisão controvertida proíbe as importações de caviar em proveniência do Cazaquistão «na sequência das deficiências observadas durante uma visita de inspecção» e suprime a menção deste país da parte II da lista dos países terceiros dos quais é autorizada a importação de produtos da pesca destinados à alimentação humana. Esta decisão foi publicada no Jornal Oficial em 7 de Abril de 1999.
20 Na sequência desta proibição, a recorrente viu-se impossibilitada de executar o contrato de fornecimento de 9,5 toneladas de caviar cazaque.
21 Em 24 de Junho de 1999, os accionistas da recorrente decidiram que esta última cessaria definitivamente as suas actividades comerciais em 31 de Dezembro de 1999. Em 21 de Julho de 1999, a recorrente enviou uma carta de despedimento a cada um dos seus empregados com efeitos em 31 de Dezembro de 1999, data da liquidação efectiva da sociedade.
Tramitação processual e pedidos das partes
22 Por petição apresentada em 25 de Junho de 1999 na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância, a recorrente interpôs o presente recurso.
23 Com base no relatório preliminar do juiz-relator, o Tribunal (Quinta Secção) decidiu dar início à fase oral e, no quadro das medidas de organização do processo previstas no artigo 64.° do Regulamento de Processo, colocar uma série de questões à recorrente e à Comissão. Por cartas de 29 de Janeiro e de 1 de Fevereiro de 2001, a recorrente e a Comissão responderam às questões do Tribunal.
24 As partes foram ouvidas em alegações e nas suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal na audiência pública de 20 de Fevereiro de 2001.
25 Na audiência, a recorrente desistiu do pedido de anulação, devido à liquidação ocorrida em 31 de Dezembro de 1999. Assim, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
condenar a Comissão a ressarcir o dano resultante dos lucros cessantes sofridos devido à proibição de importação do caviar do Cazaquistão, dano estimado num montante de 8 725 320,45 marcos alemães (DEM) (em vez dos 8 371 794 DEM, inicialmente solicitados na petição) acrescido de juros à taxa de 8% ao ano, a contar da data da interposição do recurso;
condenar a Comissão a reparar o prejuízo sofrido por ter tido que despedir o seu pessoal e cessar as suas actividades, devido à impossibilidade de importar o caviar cazaque;
condenar a Comissão nas despesas.
26 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
julgar improcedentes por falta de fundamentação os pedidos de ressarcimento dos danos alegados;
julgar inadmissível o pedido do aumento da indemnização por lucros cessantes formulado pela recorrente na fase da réplica;
condenar a recorrente nas despesas.
Quanto ao pedido de indemnização
27 Segundo jurisprudência constante, a determinação da responsabilidade extracontratual da Comunidade pressupõe que a parte demandante prove a ilegalidade do comportamento reprovado à instituição em causa, a realidade do dano e a existência de um nexo de causalidade entre esse comportamento e o prejuízo alegado (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 29 de Setembro de 1982, Oleifici Mediterranei/CEE, 26/81, Recueil, p. 3057, n.° 16; acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 11 de Julho de 1996, International Procurement Services/Comissão, T-175/94, Colect., p. II-729, n.° 44, e de 29 de Janeiro de 1998, Dubois et Fils/Conselho e Comissão, T-113/96, Colect., p. II-125, n.° 54).
28 Há que verificar se a recorrente demonstrou estarem aqui reunidas estas diferentes condições.
Quanto à ilegalidade do comportamento censurado à Comissão
Argumentos das partes
29 A recorrente sustenta, a título principal, que sendo a decisão controvertida um acto individual e portanto um acto administrativo ilegal da Comunidade, a responsabilidade desta última não exige, no caso concreto, que haja violação suficientemente caracterizada de uma regra superior de direito que proteja os particulares, na acepção da jurisprudência do Tribunal de Justiça (acórdão do Tribunal de Justiça de 2 de Dezembro de 1971, Zuckerfabrik Schöppenstedt/Conselho, 5/71, Colect., p. 375, n.° 15). Com efeito, esta exigência suplementar só existe para os actos normativos que implicam escolhas de política económica, o que não teria aqui acontecido.
30 A título subsidiário, e no caso de se considerar que só pode haver responsabilidade extracontratual da Comunidade no caso vertente se houver «violação suficientemente caracterizada de uma regra superior de direito que proteja os particulares», a recorrente alega que o seu pedido também é procedente. Deste modo, afirma que a Comissão cometeu uma violação suficientemente caracterizada dos princípios da boa administração e da confiança legítima e recorda que estes princípios são regras superiores de direito que protegem os particulares, na acepção da jurisprudência resultante do acórdão Zuckerfabrik Schöppenstedt/Conselho, já referido. Além disso, ao adoptar a referida decisão, a Comissão agiu ignorando o seu dever de assistência e violou as formalidades essenciais e as exigências de fundamentação necessárias em direito comunitário.
31 A recorrente alega que a Comissão fez uma apreciação errada dos factos verificados no relatório de visita redigido pelos peritos comunitários que mandatou, o qual não mencionava que tivesse sido feito qualquer controlo da produção de caviar quando da sua visita ao Cazaquistão.
32 A Comissão violou o princípio da boa administração ao aceitar as conclusões relativas às importações de caviar a que os peritos chegaram no seu relatório, conclusões que a recorrente considera não plausíveis. Este erro teria estado, em seguida, na origem do tratamento incompleto do processo na reunião do Comité Veterinário de 23 de Fevereiro de 1999 e subsistiu até à adopção da decisão controvertida, cuja fundamentação lacunar e enganosa seria igualmente uma manifestação de tal erro.
33 A recorrente sustenta que a Comissão lhe fez crer de modo legítimo que o Cazaquistão continuaria a figurar na lista dos países autorizados a importar produtos da pesca, ao adoptar, em 28 de Janeiro de 1999, a Decisão 1999/136 sem pôr em causa a inclusão do Cazaquistão na referida lista. Não tendo tido conhecimento da visita de controlo ocorrida na data de conclusão do contrato de fornecimento, a recorrente alega que não era obrigada a conhecer com precisão a situação administrativa do processo tendo uma confiança legítima na manutenção da possibilidade de importar caviar do Cazaquistão. Ora, em razão desta confiança, concluiu, em 5 de Março de 1999, o contrato de fornecimento de 9,5 toneladas de caviar do Cazaquistão e pagou, pouco depois, um adiantamento de 614 000 dólares dos Estados Unidos. Por fim, a recorrente sustenta que a Comissão não podia tomar uma decisão ad hoc para modificar a situação jurídica existente sem ter em conta a situação dos operadores económicos que confiantes na manutenção desta situação jurídica existente tinham já concluído contratos de fornecimento, e devia, para o efeito, informar atempadamente estes operadores.
34 A recorrente acrescenta que a Comissão não pode afirmar que a decisão controvertida se destina a proteger a saúde dos consumidores e que esta protecção prima sobre as «considerações de ordem económica». A Comissão não podia invocar um interesse público peremptório para modificar a situação jurídica como o fez, dado que o caviar do Cazaquistão nunca pôs em perigo a saúde dos consumidores. Não sendo sequer tal risco para a saúde comprovado por um indício de prova, não pode ter, ele próprio, primado sobre a confiança legítima dos operadores económicos. Por fim, a recorrente observa que os princípios da boa administração e da assistência impunham à Comissão uma obrigação caracterizada de examinar, com cuidado e imparcialidade, todos os elementos pertinentes do caso concreto, justificando a retirada da lista de um país terceiro (acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de Novembro de 1991, Technische Universität München, C-269/90, Colect., p. I-5469, n.° 14; acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 18 de Setembro de 1995, Nölle/Conselho e Comissão, T-167/94, Colect., p. II-2589, n.° 73). A obrigação de controlo que incumbe à Comissão existe igualmente no interesse dos operadores económicos, que podem sofrer graves prejuízos financeiros devido a decisões discricionárias tomadas em matéria de legislação económica.
35 A Comissão considera que não se encontra aqui satisfeita a condição da existência de uma ilegalidade no seu comportamento susceptível de determinar a sua responsabilidade.
36 Em primeiro lugar, contesta a tese da recorrente segundo a qual a determinação da responsabilidade da Comunidade não exige no caso vertente uma violação suficientemente caracterizada de uma regra superior de direito que proteja os particulares. A Comissão alega que a decisão controvertida constitui efectivamente uma «regulamentação geral de carácter normativo», por ela adoptada no quadro do amplo poder de apreciação que lhe é conferido pela Directiva 91/493 e pela Decisão 95/408. Admite que os princípios da boa administração e da protecção da confiança legítima constituem com efeito regras superiores de direito que protegem os particulares, mas contesta ter cometido no presente caso uma «violação suficientemente caracterizada» dos referidos princípios, como exigido pela jurisprudência para que haja responsabilidade da Comunidade. A Comissão recorda a este respeito que, segundo a jurisprudência, tal violação só poderia ser invocada se tivesse, com a adopção da decisão controvertida, ignorado, de maneira manifesta e grave, os limites que se impõem ao exercício dos seus poderes, o que a recorrente nem sequer alega. Por fim, recorda que dispõe de uma ampla margem de apreciação quando actua por razões de urgência relativas à protecção da saúde dos consumidores e alega que, segundo a jurisprudência, deve ser atribuída uma importância preponderante a esta protecção relativamente às considerações de ordem económica (acórdão do Tribunal de Justiça de 17 de Julho de 1997, Affish, C-183/95, Colect., p. I-4315, n.os 43 e 57).
37 Em segundo lugar, a Comissão invoca, de qualquer modo, a legalidade do seu comportamento quando da adopção da decisão controvertida.
38 A Comissão contesta ter agido em violação do princípio da boa administração e da assistência ao proibir as importações de caviar do Cazaquistão. A este respeito, recorda que o artigo 11.° , n.° 3, da Directiva 91/493 prevê que, para adoptar uma decisão de concessão ou de revogação da autorização de importação, a legislação aplicável do país terceiro e a capacidade de os seus serviços verificarem eficazmente a aplicação desta legislação são, para além das condições sanitárias efectivas, determinantes. Ora, segundo a Comissão, resultava do conteúdo do relatório de peritos que nenhuma destas duas condições se encontrava satisfeita no caso presente, não tendo as autoridades competentes do Cazaquistão demonstrado a sua capacidade, nem mesmo a sua vontade de fazer respeitar a legislação em vigor. Tendo em conta o relatório dos peritos, a Comissão só podia proibir totalmente a importação dos produtos da pesca provenientes do Cazaquistão, porque, se não o fizesse, violaria as obrigações que lhe incumbem por força da Directiva 91/493, pondo em perigo a saúde dos consumidores na Comunidade. Além disso, a Comissão sustenta que é o risco abstracto que representam as importações do país em questão, e não a prova de um risco concreto que apresentam certos produtos ou fornecimentos, que é determinante quando da adopção de uma decisão de concessão ou de revogação de uma autorização.
39 Quanto à pretensa violação do princípio da protecção da confiança legítima, a Comissão alega que este princípio não pode aqui ser invocado porque ela não criou uma situação susceptível de provocar uma confiança legítima, e recorda que os operadores económicos não podem confiar na manutenção de uma situação existente que pode ser modificada no âmbito do poder de apreciação das instituições comunitárias. Acrescenta que mesmo que tivesse, no caso vertente, criado uma situação susceptível de dar origem à confiança legítima, não violou no entanto este princípio ao adoptar a decisão controvertida, porque a proibição de importar caviar em proveniência do Cazaquistão se justificava por razões de protecção da saúde dos consumidores e, assim, por um interesse público peremptório, na acepção da jurisprudência (acórdão Affish, já referido, n.° 57).
Apreciação do Tribunal
1) Observações preliminares
40 O artigo 215.° , segundo parágrafo, do Tratado CE (actual artigo 288.° , segundo parágrafo, CE) determina que, em matéria de responsabilidade extracontratual, a Comunidade deve indemnizar, de acordo com os princípios gerais comuns aos direitos dos Estados-Membros, os danos causados pelas suas instituições ou pelos seus agentes no exercício das suas funções.
41 O regime construído pelo Tribunal de Justiça ao abrigo desta disposição tem designadamente em consideração a complexidade das situações a regular, as dificuldades de aplicação ou de interpretação dos textos e, de uma forma mais especial, a margem de apreciação de que dispõe o autor do acto impugnado (acórdãos do Tribunal de Justiça de 5 de Março de 1996, Brasserie du pêcheur e Factortame, C-46/93 e C-48/93, Colect., p. I-1029, n.° 43, e de 4 de Julho de 2000, Bergaderm e Goupil/Comissão, C-352/98 P, Colect., p. I-5291, n.° 40).
42 O Tribunal de Justiça afirmou que, quando as instituições comunitárias dispõem de um amplo poder de apreciação para a execução das suas políticas, a condição relativa à ilegalidade do comportamento censurado à instituição encontra-se satisfeita se se demonstrar que a regra de direito violada tem por objecto conferir direitos aos particulares e que a violação é suficientemente caracterizada (v., neste sentido, acórdão Brasserie du pêcheur e Factortame, já referido, n.os 44, 47 e 51, e Bergaderm e Goupil/Comissão, já referido, n.° 42).
43 Quanto à condição segundo a qual a violação deve ser suficientemente caracterizada, o Tribunal de Justiça considerou que o critério decisivo para considerar que a mesma se encontra preenchida é o da violação manifesta e grave, por uma instituição comunitária, dos limites que se impõem ao seu poder de apreciação (acórdão Brasserie du pêcheur e Factortame, já referido, n.° 55, acórdão do Tribunal de Justiça de 8 de Outubro de 1996, Dillenkoffer e o., C-178/94, C-179/94, C-188/94 a C-190/94, Colect., p. I-4845, n.° 25, e acórdão Bergaderm e Goupil/Comissão, já referido, n.° 43).
44 Apesar disso, se a instituição em causa dispuser de uma margem de apreciação consideravelmente reduzida, ou mesmo inexistente, a simples infracção ao direito comunitário pode bastar para provar a existência de uma violação suficientemente caracterizada (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 23 de Maio de 1996, Hedley Lomas, C-5/94, Colect., p. I-2553, n.° 28, e acórdão Bergaderm e Goupil/Comissão, já referido, n.° 44).
45 O Tribunal de Justiça declarou, a este respeito, que a natureza geral ou individual de um acto de uma instituição não é um critério determinante para identificar os limites do poder de apreciação de que dispõe a instituição em causa (acórdão Bergaderm e Goupil/Comissão, já referido, n.° 46).
46 Neste contexto, o exame da responsabilidade da Comunidade deve, no caso vertente, ser baseado na determinação da extensão do poder de apreciação de que dispunha a Comissão quando da adopção da decisão controvertida sem que seja útil pronunciarmo-nos sobre a natureza normativa ou administrativa da mesma.
2) Quanto à extensão do poder de apreciação de que a Comissão dispunha no caso vertente
47 A Comissão pretende ter agido a fim de garantir a protecção da saúde dos consumidores europeus e reivindica, por conseguinte, um largo poder de apreciação.
48 Resulta da jurisprudência que o legislador comunitário dispõe, em matéria de política agrícola comum, de um poder discricionário que corresponde às responsabilidades políticas que os artigos 40.° do Tratado CE a 43.° do Tratado CE (que passaram, após alteração, a artigos 34.° CE a 37.° CE) lhe atribuem (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 5 de Maio de 1998, Reino Unido/Comissão, C-180/96, Colect., p. I-2265, n.° 97, e acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 13 de Dezembro de 1995, Exporteurs in Levende Varkens e o./Comissão, T-481/93 e T-484/93, Colect., p. II-2941, n.os 91 e 120).
49 Importa sublinhar que resulta dos artigos 3.° , alínea p), do Tratado CE [que passou, após alteração, a artigo 3.° , alínea p), CE], 29.° , n.° 1, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 152.° , n.° 1, CE) e 129.° -A do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 153.° CE) que, na execução de todas as políticas e acções da Comunidade, as instituições devem garantir um elevado nível de protecção da saúde humana e, nomeadamente, da saúde dos consumidores.
50 A este respeito, o Tribunal de Justiça julgou aliás que a prossecução dos objectivos da política agrícola comum não poderá abstrair de exigências de interesse geral, tais como a protecção dos consumidores ou da saúde e da vida das pessoas e dos animais, exigências que as instituições devem ter em conta quando exercem os seus poderes (acórdãos do Tribunal de Justiça de 23 de Fevereiro de 1988, Reino Unido/Conselho, 68/86, Colect., p. 855, n.° 12, e acórdão Reino Unido/Comissão, já referido, n.° 120). O Tribunal de Justiça julgou igualmente que à protecção da saúde pública deve ser atribuída uma importância preponderante relativamente às considerações económicas (v., neste sentido, despacho do Tribunal de Justiça de 12 de Julho de 1996, Reino Unido/Comissão, C-180/96 R, Colect., p. I-3903, n.° 93, e acórdão Affish, já referido, n.° 43).
51 A Directiva 91/493 tem por objecto a fixação das regras sanitárias que regem a produção e a colocação no mercado dos produtos da pesca destinados ao consumo humano. Com a sua Decisão 95/408, o Conselho completou a referida directiva prevendo as modalidades de fixação para um período transitório de listas provisórias dos estabelecimentos de países terceiros dos quais os Estados-Membros são autorizados a importar certos produtos de origem animal, produtos da pesca e moluscos bivalves vivos. Resulta tanto da letra e do espírito destes dois diplomas como da base jurídica em que se fundam, ou seja, o artigo 43.° do Tratado, que os mesmos caem no âmbito da política agrícola comum e se destinam a garantir a protecção da saúde pública e animal (v., igualmente, neste sentido, acórdão Affish, já referido, n.° 43). Daqui resulta que quando o legislador comunitário adopta medidas estabelecendo o regime de controlo das importações de produtos da pesca em proveniência de países terceiros, como a Directiva 91/493 e a Decisão 95/408, goza de um amplo poder de apreciação.
52 Nestas circunstâncias, há que reconhecer igualmente à Comissão uma extensa margem de apreciação quando adopta medidas de execução do regime de controlo das importações dos produtos da pesca, como a inscrição ou a retirada de um país terceiro da lista dos países terceiros autorizados a exportar produtos da pesca para a Comunidade. Nestas duas hipóteses, o exame a que a Comissão deve proceder consiste em determinar se o país terceiro em questão oferece, quanto aos produtos da pesca que pretende exportar ou que exporta, garantias de salubridade equivalentes às exigidas na Comunidade em aplicação da Directiva 91/493. Cabe à Comissão analisar a situação existente no país em questão a partir de informações disponíveis e à luz dos parâmetros enumerados no artigo 11.° , n.° 3, da Directiva 91/493, ou seja, a legislação existente neste país terceiro, a capacidade de organização das suas autoridades competentes e dos seus serviços de inspecção, os poderes desses serviços e a vigilância de que são objecto, as possibilidades que esses serviços têm de verificar eficazmente a aplicação da legislação vigente, as condições sanitárias de produção, de armazenagem e de expedição efectivamente aplicadas aos produtos da pesca destinados à Comunidade e, por último, as garantias que o país terceiro pode dar quanto ao cumprimento das normas enunciadas no capítulo V do anexo da Directiva 91/493.
53 Além disso, há que assinalar que a medida de revogação da autorização se encontra expressamente prevista pelo legislador no artigo 2.° , n.° 3, da Decisão 95/408, nos seguintes termos: «Nos termos do procedimento previsto no artigo 5.° , a Comissão pode alterar ou completar as listas previstas nos n.os 1 e 2 para atender a novas informações disponíveis.» Ora, o termo «pode» demonstra claramente que a Comissão dispõe de um vasto poder discricionário para adoptar uma decisão de revogação fundada neste artigo (v., neste sentido, acórdão Exporteurs in Levende Varkens e o./Comissão, já referido, n.° 92).
54 Por último, há que reconhecer este vasto poder de apreciação da Comissão quando ela deve interpretar a incidência das informações obtidas na sequência de uma missão de inspecção realizada no país terceiro interessado à luz dos elementos enunciados no artigo 11.° , n.° 3, da Directiva 91/493 e, portanto, decidir se estes novos dados vêm contradizer ou modificar as informações obtidas anteriormente pela instituição quanto à capacidade de o país em questão respeitar, na prática, as exigências da referida directiva.
55 Atendendo a tudo o que precede, deve concluir-se que a Comissão goza de uma ampla margem de apreciação quando adopta, como no caso vertente, uma decisão de retirada de um país da lista dos países terceiros em proveniência dos quais é autorizada a importação dos produtos da pesca.
56 Daqui resulta que, no caso concreto, só haverá responsabilidade da Comunidade se a recorrente demonstrar que a Comissão ignorou de modo manifesto e grave os limites que se impõem ao seu poder de apreciação, sendo, assim, culpada de uma violação suficientemente caracterizada do direito comunitário.
3) Quanto ao respeito pela Comissão dos limites do seu poder de apreciação
57 Há que recordar as circunstâncias factuais que rodeiam, em primeiro lugar, a autorização concedida em Junho de 1998 para importar caviar em proveniência do Cazaquistão e, em segundo lugar, a proibição das importações do referido produto adoptada em Março de 1999.
58 Quanto à autorização das importações de caviar em proveniência do Cazaquistão concedida em Junho de 1998, há que precisar, antes de mais, que a decisão controvertida foi adoptada no âmbito da execução, pela Comissão, da Decisão 95/408 do Conselho, que instituiu, em aplicação da Directiva 91/493, um sistema provisório de controlo das importações de produtos da pesca provenientes de países terceiros. Com efeito, resulta do terceiro considerando da Decisão 95/408 que o Conselho julgou necessário, «para dar aos inspectores da Comunidade o tempo necessário para verificarem no local que as garantias oferecidas pelos países terceiros estão em conformidade com as disposições comunitárias e evitar a perturbação das importações desses países, [aplicar,] durante um período transitório, um regime de aprovação simplificado».
59 Em seguida, resulta das explicações fornecidas pela recorrida na audiência que, no âmbito do sistema provisório de controlo das importações, a Comissão deve tomar posição a partir de documentos e não a partir dos resultados de um controlo prévio efectuado no país terceiro que solicitou uma autorização com base no artigo 2.° , n.° 2, da Decisão 95/408 a fim de determinar se esse país oferece garantias pelo menos equivalentes às previstas pela Directiva 91/493. Nesta matéria, a Comissão baseia-se nas respostas dadas pelas autoridades do país terceiro a um questionário por ela preparado a fim de lhe permitir determinar se, à primeira vista, os produtos da pesca em questão oferecem garantias de salubridade suficientes para poderem ser importados na Comunidade, sem ter que haver um controlo prévio no local ou à sua chegada à Comunidade.
60 No caso vertente, as autoridades cazaques tinham, em 1997, pedido autorização para exportar para a Comunidade filetes de lúcio e caviar. Atendendo às respostas dessas autoridades ao questionário da Comissão, a autorização tinha sido concedida para as importações de caviar, tendo em conta a simplicidade do processo de produção deste produto, por oposição ao elevado grau de complexidade que caracteriza a preparação dos filetes de lúcio destinados à exportação. Foi nestas circunstâncias que a Comissão considerou que o Cazaquistão oferecia garantias sanitárias pelo menos equivalentes às previstas pela Directiva 91/493 apenas no que respeita ao caviar.
61 Quanto à decisão controvertida, recorde-se que a mesma foi adoptada à luz do relatório final redigido pelos três peritos comunitários, que realizaram uma missão de inspecção ao Cazaquistão, de 19 de Novembro a 2 de Dezembro de 1998, a fim de verificar se as condições sanitárias existentes nesse país permitiam encarar uma autorização das importações de carne de cavalo e de filetes de lúcio na Comunidade.
62 Há que recordar os pontos essenciais das conclusões do referido relatório.
63 Quanto à situação sanitária, os peritos assinalam que a mesma «não é totalmente clara no que respeita às principais doenças que atingem os animais no Cazaquistão» e acrescentam:
«[...] parece não existir qualquer obrigação de notificar as principais doenças, salvo se o animal se deslocar (transporte). Todavia, foi fornecida com o questionário uma lista de doenças equinas que devem ser notificadas.»
64 No que se refere à legislação veterinária nacional, os peritos indicam que a mesma «é limitada». O relatório contém igualmente a seguinte passagem:
«Em geral, a legislação veterinária soviética parece continuar em vigor, não podendo a mesma ser considerada equivalente à legislação comunitária. Não existe legislação específica em matéria de produção e de comercialização dos produtos da pesca.»
65 Quanto ao comportamento das autoridades competentes, os peritos observam que elas «não se encontram informadas do sistema de autorização comunitária nem da legislação e das exigências comunitárias» e afirmam que «a exportação dos produtos da pesca (que não o caviar) com destino a certos Estados-Membros da Comunidade continua a ser efectuada com a permissão das autoridades competentes. Tal não é autorizado pela legislação comunitária». É igualmente assinalado nesse relatório que, «antes da inspecção comunitária, as autoridades centrais tinham fornecido uma assistência diminuta (se é que forneceram alguma)».
66 No que respeita aos laboratórios, os peritos afirmam que estes últimos «dispunham de instalações medíocres e de um número limitado de equipamentos modernos, mas pareciam funcionar de modo satisfatório atendendo às experiências que faziam». O relatório inclui ainda a seguinte menção:
«O pessoal parecia consciencioso e competente. Existem registos bem fornecidos, mas nalguns casos foram constatadas deficiências.»
67 Quanto aos locais de produção visitados, o relatório assinala que «os problemas detectados no matadouro inspeccionado prendiam-se principalmente com deficiências estruturais, más práticas em matéria de higiene e um controlo veterinário insuficiente». De igual modo, afirma-se no relatório que «os problemas detectados na fábrica de tratamento de pescado visitada prendiam-se essencialmente com certas deficiências estruturais e, num caso, com deficiências em matéria de manutenção. O papel dos serviços veterinários na fiscalidade das fábricas de tratamento de pescado não é claro».
68 Os peritos consideram que «atendendo aos elementos já mencionados, há que concluir que as autoridades competentes do Cazaquistão não estão em condições de dar cumprimento às exigências comunitárias em matéria de produção e de comercialização de carne de cavalo e de produtos da pesca».
69 Os peritos recomendam igualmente à Comissão que «não acrescente o Cazaquistão à lista dos países autorizados a exportar carne e produtos da pesca até terem sido devidamente corrigidas as deficiências detectadas». Acrescentam: «Tal implica que as importações de caviar também não sejam autorizadas. Os serviços da Comissão devem pensar em suspender o Cazaquistão da lista constante da parte II do anexo da Decisão 97/296/CE da Comissão» e que, «[d]e qualquer forma, não devia ser encarada qualquer inscrição na lista antes de uma nova missão confirmando as diligências feitas». Na matéria, os peritos preconizam a realização de um programa de assistência técnica em matéria veterinária em favor do Cazaquistão abrangendo, nomeadamente, a legislação a desenvolver e as autoridades e laboratórios encarregados da sua aplicação.
70 Por fim, os peritos recomendam às autoridades competentes do Cazaquistão que tomem medidas para criar um sistema coerente de controlo e de erradicação das doenças animais, para controlar as importações em proveniência de países terceiros, para se familiarizarem, bem como as fábricas envolvidas, com a legislação e as exigências actuais da Comunidade, para adoptar uma legislação veterinária conveniente que tenha em conta a legislação comunitária na matéria e que recorram à assistência técnica oferecida pelos serviços da Comissão ou por outros organismos internacionais.
71 Resulta do relatório que a situação geral do Cazaquistão, no que se refere à legislação veterinária em vigor, à política sanitária e ao controlo veterinário instituídos, às práticas de fabrico e de tratamento dos géneros alimentícios existentes, às condições sanitárias efectivas, à capacidade de as autoridades cazaques verificarem de modo eficaz a aplicação da legislação em vigor e a sua vontade de a fazer respeitar, não é conforme às exigências da Directiva 91/493.
72 Nestas circunstâncias, a Comissão podia, com razão, ao reconsiderar a sua decisão de Junho de 1998, concluir que o Cazaquistão não oferecia, em matéria de produtos destinados à exportação, garantias de segurança e de salubridade dos produtos a exportar equivalentes às exigidas na Comunidade, e, com a preocupação da protecção da saúde dos consumidores europeus, proibir as importações de caviar provenientes desse país.
73 A Comissão não pode ser censurada por ter considerado necessário agir rapidamente, tendo em conta as ameaças potenciais para a saúde dos consumidores, nem por ter considerado necessário proibir totalmente a importação dos produtos da pesca provenientes do Cazaquistão, arriscando-se, se não o fizesse, a violar as obrigações que lhe incumbem por força da Directiva 91/493 e a pôr em perigo a saúde dos consumidores na Comunidade. De igual modo, a recorrente não pode censurar a Comissão por ter considerado que é o risco abstracto que representam as importações em proveniência do país em questão, e não a prova de um risco concreto que apresentam certos produtos ou fornecimentos, que é determinante para decidir da concessão ou da retirada de uma autorização de importação. O Tribunal de Justiça julgou, a este respeito, que deve admitir-se que, quando subsistam incertezas quanto à existência ou alcance de riscos para a saúde das pessoas, as instituições podem adoptar medidas de protecção sem terem de esperar que a realidade e gravidade de tais riscos sejam plenamente demonstradas (acórdão Reino Unido/Comissão, já referido, n.° 99).
74 Nestas circunstâncias, deve concluir-se que a Comissão não excedeu o poder de apreciação de que dispunha aqui quando reconsiderou a sua avaliação, efectuada em Junho de 1998, da capacidade do Cazaquistão em garantir que, no que se refere ao caviar, estavam reunidas condições sanitárias pelo menos equivalentes às previstas pela Directiva 91/493 e quando decidiu retirar a sua decisão de autorização das importações do referido produto na Comunidade.
75 O facto de os peritos comunitários não terem visitado nenhum dos navios-fábrica de produção de caviar e não terem, assim, fornecido novas informações quanto às condições sanitárias efectivas das instalações de produção de caviar, circunstância que não é contestada pela Comissão, não é susceptível de contradizer as conclusões anteriores. Com efeito, nem a referida circunstância nem a inexistência de qualquer indício de eventuais deficiências ou de problemas sanitários das instalações de produção de caviar, como os detectados nas fábricas de filetes de lúcio, permitem à recorrente sustentar validamente que a Comissão excedeu a sua margem de apreciação ao aplicar ao caviar a apreciação negativa relacionada com as deficiências detectadas quando das inspecções das instalações de produção de carne de cavalo e de filetes de lúcio. Como é sublinhado pela Comissão, atendendo aos objectivos prosseguidos pela Directiva 91/493 e pela Decisão 95/408 que regem o controlo das importações dos produtos da pesca em proveniência de países terceiros e atendendo ao facto de que os problemas graves identificados quando da missão de inspecção não diziam respeito a dificuldades específicas observadas nos locais de produção em causa mas sim a deficiências do sistema geral de controlo sanitário existente no Cazaquistão, as quais, devido ao seu carácter estrutural, deviam afectar igualmente o controlo da produção de caviar, podia considerar que devia proibir as importações de caviar sem esperar por mandar visitar as instalações de produção de caviar em período de funcionamento, ou seja, na Primavera.
76 Ao agir como agiu, a Comissão não violou o princípio da boa administração na medida em que, contrariamente ao que pretende a recorrente, as conclusões a que a Comissão chegou são plausíveis e não assentam numa apreciação errada dos factos, como foi indicado supra. Por fim, ao adoptar a decisão controvertida, a Comissão respeitou plenamente as suas obrigações de ter em conta exigências de interesse geral, como a protecção dos consumidores ou da saúde e da vida das pessoas e dos animais, na prossecução dos objectivos da política agrícola comum (acórdão Reino Unido/Conselho, C-68/86, já referido, n.° 12) e de conceder à protecção da saúde pública uma importância preponderante relativamente às considerações económicas (despacho Reino Unido/Comissão, já referido, n.° 93, e acórdão Affish, já referido, n.° 43).
77 No que respeita ao princípio da protecção da confiança legítima, resulta da jurisprudência que embora a possibilidade de invocar este princípio seja dada a qualquer operador económico a quem uma instituição tenha dado esperanças fundadas, os operadores económicos não podem todavia confiar legitimamente na manutenção de uma situação existente, que pode ser alterada no âmbito do poder discricionário das instituições comunitárias (v., por exemplo, acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Fevereiro de 1990, Delacre e o./Comissão, C-350/88, Colect., p. I-395, n.° 33, e acórdão Exporteurs in Levende Varkens e o./Comissão, já referido, n.° 148). No caso vertente, o amplo poder discricionário de que a Comissão dispunha na matéria habilitava-a a alterar, conforme necessário, a situação existente, de modo que a recorrente não podia confiar legitimamente na manutenção dessa situação.
78 Em seguida, há que recordar que a decisão controvertida foi adoptada no âmbito da instauração, pela Comissão, de um sistema provisório de controlo das importações dos produtos da pesca em proveniência de países terceiros. Com efeito, resulta do terceiro considerando da Decisão 95/408 que o Conselho julgou necessário, «para dar aos inspectores da Comunidade o tempo necessário para verificarem no local que as garantias oferecidas pelos países terceiros estão em conformidade com as disposições comunitárias e evitar a perturbação das importações desses países, [aplicar,] durante um período transitório, um regime de aprovação simplificado». Deste modo, a possibilidade de os inspectores comunitários efectuarem uma missão de verificação in loco da situação real no Cazaquistão encontrava-se expressamente prevista pela regulamentação aplicável.
79 Por outro lado, a circunstância de, depois da elaboração do relatório de missão e pouco antes da conclusão do contrato de importação das 9,5 toneladas de caviar pela recorrente, a Comissão ter adoptado, em 28 de Janeiro de 1999, a Decisão 1999/136, que altera a Decisão 97/296, mantendo o Cazaquistão na lista dos países terceiros e territórios em proveniência dos quais a importação dos produtos da pesca (na ocorrência, exclusivamente o caviar) era autorizada, não constitui um elemento que demonstre que a Comissão fez nascer na esfera da recorrente expectativas fundadas de que a instituição não adoptaria medidas de retirada do Cazaquistão da lista se as novas informações disponíveis o justificassem. No caso vertente, basta recordar que, na data de publicação da Decisão 1999/136, nem os resultados nem a existência da missão de controlo ao Cazaquistão eram conhecidos publicamente e que a recorrente admitiu que não tinha conhecimento da existência dessa missão na data de conclusão do contrato de fornecimento. Assim, não podia ter conhecimento dos factos em que pretende agora ter-se fundado quando da conclusão do referido contrato.
80 De igual modo, a recorrente não pode invocar o princípio da protecção da confiança legítima para defender que, no âmbito da implementação do sistema de controlo das importações dos produtos da pesca provenientes de países terceiros, a Comissão não pode modificar a situação jurídica existente sem ter em conta a situação dos operadores. O facto de a Comissão não ter acompanhado de medidas transitórias uma decisão de retirada de um país da lista dos países terceiros autorizados a exportar para a Comunidade os produtos supra-referidos, fundada num interesse público peremptório como a protecção dos consumidores, não lhe pode ser censurado, sob pena de se comprometer a realização do objectivo da regulamentação aplicável, que visa proteger eficazmente a saúde dos consumidores na Comunidade. Com efeito, resulta da jurisprudência que o interesse público superior pode opor-se à adopção de medidas transitórias para situações surgidas antes da entrada em vigor da nova regulamentação mas cuja evolução ainda não terminou (v., neste sentido, acórdãos do Tribunal de Justiça de 14 de Maio de 1975, CNTA/Comissão, 74/74, Colect., p. 183, n.° 44; de 16 de Maio de 1979, Tomadini, 84/78, Recueil, p. 1801, n.° 20, e de 26 de Junho de 1990, Sofrimport/Comissão, C-152/88, Colect., p. I-2477, n.os 16 e 19; despacho do Tribunal de Justiça de 5 de Fevereiro de 1997, Unifruit Hellas/Comissão, C-51/95 P, Colect., p. I-727, n.° 27). Ora, por um lado, a protecção da saúde pública constitui esse interesse público superior (acórdão Affish, já referido, n.° 57) e, por outro, em conformidade com o que foi julgado anteriormente, a proibição de importar caviar em proveniência do Cazaquistão era justificada por razões de protecção da saúde dos consumidores e, deste modo, por um interesse público superior na acepção da jurisprudência.
81 Por último, há que assinalar que, de qualquer modo, a recorrente não pode censurar a Comissão por ter adoptado, em Março de 1999, uma decisão de proibição de importações de maneira precipitada e por não ter, por prudência, adiado a adopção de tal decisão até dispor de dados mais precisos quanto aos métodos efectivamente utilizados nas instalações de tratamento de caviar no Cazaquistão e ao carácter são do caviar assim produzido. Se a Comissão o tivesse feito, teria podido avaliar com mais precisão o grau de perigo potencial que podiam representar para a saúde dos consumidores europeus as importações deste produto. Todavia, atendendo à natureza estrutural das deficiências verificadas no Cazaquistão pelos peritos comunitários, mesmo na hipótese de os resultados de uma visita das instalações de caviar terem sido positivos, a Comissão teria podido legitimamente adoptar, dentro dos limites do seu vasto poder discricionário, uma decisão de proibição das importações de caviar, como a decisão controvertida, na pendência de uma melhoria geral da legislação aplicável, das condições do controlo veterinário e das exportações existentes nesse país.
82 Resulta das considerações anteriores que a recorrente não demonstrou que a Comissão ignorou os limites que no caso vertente se impõem ao seu poder de apreciação nem, assim, que cometeu uma violação do direito comunitário suficientemente caracterizada.
Conclusão
83 Não se encontrando satisfeita a primeira condição para que haja responsabilidade da Comunidade, ou seja, a ilegalidade do comportamento censurado à instituição em causa, há que julgar improcedente o pedido de indemnização da recorrente, sem que seja necessário examinar se estão preenchidas as outras condições.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
84 Nos termos do artigo 87.° , n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a recorrente sido vencida e tendo a Comissão pedido a sua condenação nas despesas, deve a recorrente ser condenada a suportar as suas despesas bem como as da Comissão.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Quinta Secção)
decide:
1) O pedido é julgado improcedente.
2) A recorrente suportará as suas despesas e as da Comissão.