CELEX: 61999CJ0215
Segurança social dos trabalhadores migrantes
Regime austríaco de previdência contra o risco de dependência
Qualificação das prestações e licitude da condição de residência à luz do Regulamento (CEE) n.º 1408/71

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por despacho de 16 de Março de 1999, entrado no Tribunal de Justiça em 7 de Junho seguinte, o Landesgericht Feldkirch apresentou, ao abrigo do artigo 177.° do Tratado CE (actual artigo 234.° CE), uma questão prejudicial sobre a interpretação dos artigos 10.° -A, n.° 1, e 19.° , n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, na versão alterada e actualizada pelo Regulamento (CE) n.° 118/97 do Conselho, de 2 de Dezembro de 1996 (JO 1997, L 28, p. 1, a seguir «Regulamento n.° 1408/71»).
2 Esta questão foi suscitada no âmbito de um litígio que opõe F. Jauch à Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter, acerca da recusa desta última de pagar a F. Jauch o «Pflegegeld» (a seguir «subsídio de assistência») previsto pela Bundespflegegeldgesetz (lei federal austríaca sobre o subsídio de assistência, BGBl. I, 1993, p. 110, a seguir «BPGG»).
Regulamentação comunitária
3 O artigo 4.° , n.° 1, do Regulamento n.° 1408/71 dispõe:
«O presente regulamento aplica-se a todas as legislações relativas aos ramos de segurança social que respeitam a:
a) Prestações de doença [...];
b) Prestações de invalidez [...];
c) Prestações de velhice;
[...]»
4 Segundo o seu artigo 4.° , n.° 2-A, o Regulamento n.° 1408/71 aplica-se às prestações especiais de carácter não contributivo previstas numa legislação ou num regime que não sejam os referidos no n.° 1 do mesmo artigo, quando tais prestações se destinarem nomeadamente a abranger, a título supletivo, complementar ou acessório, as eventualidades correspondentes aos ramos referidos no n.° 1.
5 O artigo 10.° -A, n.° 1, do Regulamento n.° 1408/71 dispõe:
«Não obstante o disposto no artigo 10.° e no título III, as pessoas a quem o presente regulamento é aplicável beneficiam das prestações especiais pecuniárias de carácter não contributivo referidas no n.° 2-A do artigo 4.° exclusivamente no território do Estado-Membro em que residam e ao abrigo da legislação desse Estado, na medida em que tais prestações sejam mencionadas no Anexo II A. As prestações são pagas pela instituição do local de residência e ficam a cargo desta última.»
6 O Anexo II A do Regulamento n.° 1408/71, intitulado «Prestações especiais de carácter não contributivo», inclui, no seu ponto K. «Áustria», na alínea b), a menção seguinte:
«Subsídio de assistência (Pflegegeld) no âmbito da lei federal da Áustria sobre os subsídios de assistência (Bundespflegegeldgesetz), com excepção dos subsídios de assistência atribuídos por instituições de seguro de acidentes quando a deficiência resultar de um acidente de trabalho ou de uma doença profissional.»
7 Finalmente, nos termos do artigo 19.° , n.° 1, do Regulamento n.° 1408/71, que consta do título III deste regulamento:
«O trabalhador assalariado ou não assalariado que resida no território de um Estado-Membro que não seja o Estado competente e que preencha as condições exigidas pela legislação do Estado competente para ter direito às prestações, tendo em conta, quando necessário, o disposto no artigo 18.° , beneficiará no Estado em que reside:
a) Das prestações em espécie concedidas por conta da instituição competente pela instituição do lugar de residência, em conformidade com as disposições da legislação aplicada por esta instituição, como se aquele trabalhador nela estivesse inscrito;
b) Das prestações pecuniárias concedidas pela instituição competente, em conformidade com as disposições da legislação por ela aplicada. Todavia, por acordo entre a instituição competente e a instituição do lugar de residência, essas prestações podem ser concedidas pela última instituição, por conta da primeira, nos termos da legislação do Estado competente.»
Legislação nacional
8 Na Áustria, desde 1993, o subsídio de assistência previsto pela BPGG tem por objecto, segundo o artigo 1.° desta lei, garantir, sob forma de uma prestação fixa, ajuda e assistência às pessoas dependentes, para melhorar as suas oportunidades de levarem uma vida autónoma e de acordo com as suas necessidades. O artigo 3.° , n.° 1, da BPGG, que define o âmbito de aplicação pessoal deste subsídio, precisa nomeadamente que as pessoas em causa têm direito ao subsídio na medida em que residam habitualmente na Áustria.
9 Em virtude do artigo 22.° da BPGG, o subsídio de assistência é pago pelas instituições de segurança obrigatória de pensões e acidentes. No entanto, o artigo 23.° da BPGG prevê que o Estado «reembolsará às instituições de segurança de pensão legal as despesas comprovadas em virtude da presente lei federal na conta de resultado separada a elaborar em virtude das disposições aplicáveis às instituições de segurança social e que digam respeito ao subsídio de assistência, às prestações em espécie, as despesas de viagem, os serviços do médico assistente e o acompanhamento médico habitual, às despesas de notificação, a parte das despesas administrativas correspondentes a essas despesas, bem como despesas diversas».
O litígio no processo principal
10 F. Jauch, nacional alemão, que residiu sempre em Lindau, cidade alemã situada perto da fronteira austríaca, trabalhou na Áustria de Maio de 1941 a Junho de 1958, período durante o qual esteve seguro a título obrigatório, depois de Julho de 1958 a Novembro de 1981, período durante o qual esteve seguro a título voluntário no regime de seguro de pensão austríaco. Totaliza, assim, 480 meses de seguro na Áustria e recebe, desde 1 de Maio de 1995, uma pensão de reforma paga pela Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter.
11 Só tendo cumprido períodos de seguro na Alemanha numa medida negligenciável, F. Jauch não recebe qualquer pensão alemã. No entanto, beneficiou, de 1 de Setembro de 1996 a 31 de Agosto de 1998, em virtude de uma decisão de 28 de Novembro de 1996, de prestações de seguro de dependência alemã pagas pela Allgemeine Ortskrankenkasse (AOK) Bayern, Pflegekasse Lindau. Contudo, esta instituição deixou de pagar as referidas prestações, baseando-se no acórdão do Tribunal de Justiça de 5 de Março de 1998, Molenaar (C-160/96 Colect., p. I-843).
12 Por decisão de 7 de Setembro de 1998, a Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter indeferiu o pedido de concessão do subsídio de assistência nos termos da BPGG que lhe tinha sido apresentado por F. Jauch. Tendo-lhe o direito a um subsídio ligado ao seu estado de dependência sido, por conseguinte, recusado pelas instituições competentes na Áustria e na Alemanha, F. Jauch interpôs recurso destas recusas nos dois Estados-Membros.
13 No recurso interposto na Áustria no Landesgericht Feldkirch, a recorrida no processo principal pediu que fosse negado provimento ao recurso, pelo facto de o subsídio de assistência nos termos da BPGG estar expressamente inscrito no anexo II A do Regulamento n.° 1408/71 como constituindo uma prestação especial de carácter não contributivo na acepção do artigo 10.° -A do referido regulamento, cujo benefício está reservado às pessoas que residam no território do Estado-Membro em causa.
14 Tendo em conta as condições especiais em que as modalidades previstas para o financiamento do subsídio de assistência entraram em vigor, com um aumento correlativo da cotização de seguro de doença, o Landesgericht pergunta, no entanto, se este subsídio é efectivamente uma prestação especial de carácter não contributivo na acepção das disposições conjugadas dos artigos 4.° , n.° 2-A, e 10.° -A do Regulamento n.° 1408/71.
15 Por conseguinte, o Landesgericht Feldkirch decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a questão prejudicial seguinte:
«Viola o artigo 19.° , n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, na sua actual redacção, o facto de a Bundespflegegeldgesetz (BPGG), BGBl. 110/1993, na sua redacção actual, tornar o direito ao subsídio de assistência (Pflegegeld) dependente de o beneficiário ter a sua residência habitual na Áustria?»
Quanto à questão prejudicial
16 Com esta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o subsídio de assistência nos termos da BPGG pode ser encarado como uma prestação especial de carácter não contributivo, na acepção do artigo 10.° -A do Regulamento n.° 1408/71, que prevê que as pessoas em causa beneficiem exclusivamente no território do Estado-Membro em que residam, e ao abrigo da legislação desse Estado, ou se a condição de residência prevista para a concessão deste subsídio contraria o artigo 19.° , n.° 1, do Regulamento n.° 1408/71 e as disposições correspondentes das outras secções do capítulo 1 do título III deste regulamento.
17 Tal como foi recordado no n.° 6 do presente acórdão, o subsídio de assistência figura na lista das prestações especiais pecuniárias de carácter não contributivo na acepção do artigo 4.° , n.° 2-A, do Regulamento n.° 1408/71, que constitui objecto do Anexo II A do mesmo regulamento. O Governo austríaco sustenta que a inscrição de uma prestação nesta lista basta para a qualificar como prestação especial de carácter não contributivo. Baseia o seu raciocínio nos acórdãos de 4 de Novembro de 1997, Snares (C-20/96, Colect., p. I-6057), de 11 de Junho de 1998, Partridge (C-297/96, Colect., p. I-3467), e de 25 de Fevereiro de 1999, Swaddling (C-90/97, Colect., p. I-1075). No n.° 30 do acórdão Snares, já referido, o Tribunal de Justiça decidiu que a inscrição de uma regulamentação relativa a um subsídio de subsistência para deficientes no Anexo II A do Regulamento n.° 1408/71 deve ser considerada como determinando que as prestações concedidas com base nessa regulamentação constituem prestações especiais de carácter não contributivo. Nos n.os 31 do acórdão Partridge, já referido, e 24 do acórdão Swaddling, já referido, o Tribunal de Justiça retomou esta análise para precisar o regime jurídico, respectivamente, de um subsídio de auxílio para deficientes e de um complemento de recursos. Deve notar-se, além disso, que, nestes três processos, o carácter especial e não contributivo das prestações não foi discutido.
18 É conveniente recordar que o artigo 4.° , n.° 2-A, do Regulamento n.° 1408/71 diz respeito a «prestações especiais de carácter não contributivo» previstas numa legislação que não seja a relativa aos ramos tradicionais da segurança social, na acepção do artigo 4.° , n.° 1, do mesmo regulamento, ou mesmo abrangidas pela assistência social ou médica, explicitamente excluída do âmbito de aplicação do Regulamento n.° 1408/71, em virtude do seu artigo 4.° , n.° 4, mas que podem, no entanto, ser ligadas ao domínio da segurança social visado por este regulamento quando sejam destinadas a cobrir, a título supletivo, complementar ou acessório, as eventualidades correspondentes aos ramos da segurança social visados no artigo 4.° , n.° 1, do mesmo regulamento.
19 De resto, o artigo 10.° -A do regulamento reserva o benefício das prestações especiais pecuniárias de carácter não contributivo referidas no artigo 4.° , n.° 2-A, do mesmo regulamento às pessoas que residam no território nacional, desde que essas prestações sejam mencionadas no Anexo II A desse regulamento.
20 Ora, tal como o Tribunal de Justiça tem decidido de modo constante (v., por exemplo, acórdão de 25 de Fevereiro de 1986, Spruyt, 284/84, Colect., p. 685, n.os 18 e 19), as disposições do Regulamento n.° 1408/71 adoptadas em execução do artigo 51.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 42.° CE), devem ser interpretadas à luz da finalidade deste artigo, que é contribuir para o estabelecimento de uma liberdade de circulação de trabalhadores migrantes tão completa quanto possível. O escopo dos artigos 48.° e 49.° do Tratado CE (que passaram, após alteração, a artigos 39.° CE e 40.° CE), 50.° do Tratado CE (actual artigo 41.° CE) e 51.° do Tratado não será atingido se, por efeito do exercício do seu direito de livre circulação, os trabalhadores perderem os benefícios de segurança social que lhes são assegurados pela legislação de um Estado-Membro, nomeadamente quando estes benefícios representarem a contrapartida de cotizações que eles pagaram.
21 Neste quadro, é permitido ao legislador comunitário adoptar disposições derrogatórias do princípio da exportabilidade das prestações de segurança social (v., nomeadamente, o acórdão Snares, já referido, n.° 41). Tais disposições derrogatórias, como as previstas no artigo 10.° -A do Regulamento n.° 1408/71, devem ser interpretadas estritamente. Isso implica que elas só podem aplicar-se a prestações que preencham as condições que elas próprias fixam. Daí resulta que o referido artigo 10.° -A só pode visar as prestações que satisfaçam as condições fixadas no artigo 4.° , n.° 2-A, do Regulamento n.° 1408/71, a saber, prestações que tenham simultaneamente um carácter especial e não contributivo e que estejam mencionadas no Anexo II A desse regulamento.
22 Há, portanto, que examinar se a prestação em causa no processo principal, inscrita no Anexo II A do Regulamento n.° 1408/71, tem carácter especial e carácter não contributivo.
Prestação especial
23 Embora o Governo alemão e a Comissão admitam que o subsídio de assistência é uma prestação abrangida pelo Regulamento n.° 1408/71, o Governo austríaco sustenta que este subsídio faz parte das medidas que constituem a política de ajuda social do governo. Considera que o risco de «dependência» está mais próximo do risco de «pobreza» do que do risco de «doença».
24 É, no entanto, conveniente salientar que o Tribunal já decidiu esta questão no acórdão Molenaar, já referido. O Tribunal de Justiça decidiu que as disposições relativas à concessão das prestações do seguro de dependência alemã conferem aos beneficiários um direito legalmente definido e que essas prestações, que têm como objectivo melhorar o estado de saúde e a vida das pessoas dependentes, tinham essencialmente por objectivo completar as prestações de seguro de doença.
25 Ora, segundo uma jurisprudência constante, uma prestação pode ser considerada como uma prestação de segurança social na medida em que seja concedida aos beneficiários, sem se proceder a qualquer apreciação individual e discricionária das necessidades pessoais, com base numa situação legalmente definida e que se relacione com um dos riscos enumerados expressamente no artigo 4.° , n.° 1, do Regulamento n.° 1408/71 (acórdãos de 27 de Março de 1985, Hoeckx, 249/83, Recueil, p. 973, n.os 12 a 14; de 20 de Junho de 1991, Newton, C-356/89, Colect., p. I-3017; de 16 de Julho de 1992, Hughes, C-78/91, Colect., p. I-4839, n.° 15; e Molenaar, já referido, n.° 20). Foi em aplicação desta jurisprudência, tendo em conta os elementos constitutivos das prestações de seguro de dependência alemão, que o Tribunal de Justiça decidiu, no n.° 25 do acórdão Molenaar, já referido, que as referidas prestações devem ser consideradas como «prestações de doença» na acepção do artigo 4.° , n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 1408/71 e, no n.° 36 do mesmo acórdão, como «prestações pecuniárias» do seguro de doença a que se refere, nomeadamente, o artigo 19.° , n.° 1, alínea b), do referido regulamento.
26 No processo principal, embora o subsídio de assistência possa eventualmente ter, a nível nacional, um regime jurídico diferente, nem por isso deixa de ter uma natureza idêntica às prestações do seguro de dependência alemão em causa no acórdão Molenaar, já referido, e é igualmente concedido de modo objectivo, com base numa situação legalmente definida.
27 A este respeito, por um lado, em virtude do artigo 3.° , n.° 1, da BPGG, o direito ao pagamento do subsídio de assistência só é concedido aos beneficiários de uma pensão devida por acidente de trabalho ou doença profissional ou aos titulares de uma pensão paga nos termos da Allgemeine Sozialversicherungsgesetz. Por outro lado, em virtude dos artigos 22.° e 23.° da BPGG, o ónus do pagamento deste subsídio cabe provisoriamente às instituições de seguro obrigatório de pensões e acidentes, às quais o orçamento do Estado federal reembolsa seguidamente os adiantamentos que elas tenham que fazer a este título.
28 As condições de concessão do subsídio de assistência e o seu modo de financiamento não podem ter por objecto nem por efeito desnaturar o subsídio de assistência tal como ele foi analisado no acórdão Molenaar, já referido, nos termos do qual prestações deste tipo têm essencialmente como objecto completar as prestações de seguro de doença, às quais estão, aliás, ligadas no plano da organização, a fim de melhorar o estado de saúde e a vida das pessoas dependentes (acórdão Molenaar, já referido, n.° 24). Nestas condições, apesar de apresentarem características que lhes são próprias, essas prestações devem ser consideradas como «prestações de doença» pecuniárias na acepção do artigo 4.° , n.° 1, alíneas a) e b), do Regulamento n.° 1408/71 (acórdão Molenaar, já referido, n.° 25). Pouco importa, nestas condições, que o subsídio de assistência tenha por objecto completar financeiramente, tendo em conta a situação de dependência da pessoa, uma pensão que será concedida a outro título que não a doença. Assim, seja ela de carácter contributivo ou não contributivo, este subsídio, como salienta, de resto, o Governo alemão, deve ser encarado como uma «prestação de doença» pecuniária, na acepção do artigo 4.° , n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 1408/71, e não é abrangida, por conseguinte, pelo n.° 2-A do mesmo artigo.
Prestação de carácter não contributivo
29 Quanto ao modo de financiamento do subsídio de assistência, a BPGG que o criou teve por objecto pôr em prática um regime destinado a garantir a todas as pessoas dependentes prestações pecuniárias de carácter uniforme em todo o território nacional, completando assim a cobertura do risco social ligado ao estado de dependência, já garantido, a nível regional, por certos Länder.
30 A BPGG prevê igualmente que o financiamento do subsídio seja garantido pelo Estado federal, de acordo com o processo descrito no n.° 27 do presente acórdão. Assim, no processo principal, o pagamento das prestações pecuniárias é garantido, num primeiro tempo, pelas instituições de seguro legal de reforma e de acidente, prevendo o artigo 23.° da BPGG que os montantes assim pagos pelas referidas instituições lhe sejam seguidamente reembolsados pelo Estado federal sob forma de reembolso de despesas. No plano orçamental, o Governo austríaco libertou os recursos necessários para esta despesa, reduzindo a contribuição federal para o seguro de reforma. Para equilibrar esta última redução, a cotização de seguro de doença devida pelas instituições de seguro de reforma foi diminuída do mesmo montante que a redução da contribuição federal para o seguro de reforma.
31 A Comissão considera, no entanto, por um lado, que o financiamento é suportado, na realidade, pelos segurados sociais, uma vez que, para compensar a redução das receitas do seguro de doença, as cotizações para este seguro foram aumentadas em 1993. Salienta, por outro lado, que o seguro de assistência assim financiado só beneficia os segurados sociais.
32 É conveniente precisar, no que respeita a este último argumento, que nenhum princípio ou disposição do direito comunitário proíbe o legislador de um Estado-Membro de criar regimes de protecção social diferentes para categorias sociais ou socioprofissionais diferentes. A circunstância de apenas os segurados sociais receberem o subsídio de assistência criado pela BPGG não é susceptível, por si só, de demonstrar que esta prestação é financiada pelas cotizações de seguro de doença, mesmo que, em virtude do acórdão Molenaar, já referido, este subsídio deva ser considerado como uma «prestação de doença». Com efeito, nenhuma regra de direito comunitário proíbe uma legislação nacional de individualizar a cobertura do risco de dependência e de a financiar diferentemente das outras prestações de doença.
33 Em contrapartida, no que respeita ao aumento das cotizações de seguro de doença, o próprio Governo austríaco reconhece que ela foi decidida para compensar a redução das transferências financeiras contributivas do seguro de reforma para as instituições de seguro de doença, tendo esta própria redução por objecto diminuir, até ao montante da contribuição federal, o seguro de reforma, de modo a libertar os recursos necessários para o financiamento do novo subsídio de assistência. Em consequência, deve declarar-se que o financiamento desta prestação pôde ser realizado, sem alteração das prestações de doença, de velhice e de acidente, graças ao aumento das cotizações de seguro de doença. O nexo, decerto indirecto, com as cotizações de seguro de doença é tanto mais forte que a punção feita nos recursos do seguro de doença incide na parte contributiva das receitas. Por conseguinte, o subsídio de assistência tem um carácter contributivo.
34 O subsídio de assistência também não preenche as condições do artigo 10.° -A do Regulamento n.° 1408/71, que reserva o benefício das prestações especiais de carácter não contributivo, referidas no artigo 4.° , n.° 2-A, do mesmo regulamento, às pessoas que residam no Estado-Membro em que elas são pagas.
35 Segue-se que, em conformidade com o disposto no artigo 19.° , n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1408/71 e nas disposições correspondentes das outras secções do capítulo 1 do título III deste regulamento, o subsídio de assistência, que consiste numa prestação de doença pecuniária, deve ser pago qualquer que seja o Estado-Membro em que resida a pessoa dependente que preencha as outras condições para dele beneficiar.
36 Nestas condições, há que responder à questão submetida que o artigo 19.° , n.° 1, do Regulamento n.° 1408/71 e as disposições correspondentes das outras secções do capítulo 1 do título III deste regulamento se opõem a que o direito ao pagamento do subsídio de assistência previsto pela BPGG esteja subordinado à condição de a pessoa dependente ter a sua residência habitual na Áustria.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
37 As despesas efectuadas pelos Governos austríaco, alemão, francês, neerlandês e do Reino Unido, bem como pela Comissão, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
pronunciando-se sobre a questão submetida pelo Landesgericht Feldkirch, por despacho de 16 de Março de 1999, declara:
O artigo 19.° , n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, na versão alterada e actualizada pelo Regulamento (CE) n.° 118/97 do Conselho, de 2 de Dezembro de 1996, e as disposições correspondentes das outras secções do capítulo 1 do título III deste regulamento opõem-se a que o direito ao pagamento do Pflegegeld (subsídio de assistência) previsto pela Bundespflegegeldgesetz (lei federal austríaca relativa ao subsídio de assistência) esteja subordinado à condição de a pessoa dependente ter a sua residência habitual na Áustria.