CELEX: 62007CJ0504
Regulamentul (CEE) nr. 1191/69
Obligații de serviciu public
Acordare de compensări
Sectorul transportului urban de pasageri

Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare privește interpretarea articolelor 73 CE și 87 CE, precum și a Regulamentului (CEE) nr. 1191/69 al Consiliului din 26 iunie 1969 privind acțiunea statelor membre în ceea ce privește obligațiile inerente noțiunii de serviciu public în domeniul transportului feroviar, rutier și pe căi navigabile interioare (
JO L 156, p. 1
, Ediție specială, 07/vol. 1, p. 25), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CEE) nr. 1893/91 al Consiliului din 20 iunie 1991 (
JO L 169, p. 1
, Ediție specială, 07/vol. 2, p. 59, denumit în continuare „Regulamentul nr. 191/69”).
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Associação Nacional de Transportadores Rodoviários de Pesados de Passageiros (Antrop), precum și o serie de alte întreprinderi (denumite în continuare „Antrop și alții”), pe de o parte, și Conselho de Ministros, Companhia de Carris de Ferro de Lisboa SA (denumită în continuare „Carris”) și Sociedade de Transportes Colectivos do Porto SA (denumită în continuare „STCP”), pe de altă parte, având ca obiect despăgubirile compensatorii în cuantum de 40916478 de euro și, respectiv, de 12376201 euro, atribuite acestora din urmă, pentru anul 2003, prin Rezoluția nr. 52/2003 a Conselho de Ministros din 27 martie 2003.
Cadrul juridic
Primul și al doilea considerent ale Regulamentului nr. 1191/69 prevăd:
„întrucât unul dintre obiectivele politicii comune în domeniul transporturilor este eliminarea disparităților care se manifestă prin impunerea de către statele membre a unor obligații inerente noțiunii de serviciu public întreprinderilor de transport, care pot denatura substanțial condițiile de concurență;
întrucât, în consecință, este necesar să se elimine obligațiile de serviciu public definite în prezentul regulament; întrucât, cu toate acestea, în anumite cazuri menținerea acestora este indispensabilă pentru a garanta prestarea de servicii de transport corespunzătoare; întrucât prestarea se apreciază în funcție de oferta și cererea de transport existente, precum și de nevoile colectivității”.
Articolul 1 alineatele (1)-(5) din Regulamentul nr. 1191/69 prevede:
„(1)   Prezentul regulament se aplică întreprinderilor de transport care prestează servicii în transportul feroviar, rutier și naval.
Statele membre pot exclude din domeniul de aplicare a prezentului regulament orice întreprinderi ale căror activități se limitează exclusiv la prestarea de servicii urbane, suburbane sau regionale.
(2)   În sensul prezentului regulament:
—
«servicii urbane și suburbane» înseamnă serviciile de transport care răspund cerințelor unui centru urban sau ale unei conurbații, precum și necesităților de transport dintre acest centru sau dintre această conurbație și zonele înconjurătoare;
—
«servicii regionale» înseamnă servicii de transport furnizate pentru a răspunde cerințelor de transport ale unei regiuni.
(3)   Autoritățile competente ale statelor membre suprimă toate obligațiile inerente conceptului de serviciu public astfel cum este acesta definit în prezentul regulament, impuse transportului feroviar, rutier și naval.
(4)   În vederea asigurării unor servicii de transport adecvate, care să țină seama, în special, de factorii sociali și de mediu, precum și de amenajarea teritoriului sau în vederea oferirii unor tarife speciale anumitor categorii de călători, autoritățile competente ale statelor membre pot încheia contracte de servicii publice cu o întreprindere de transport. Condițiile și modalitățile derulării acestor contracte sunt prevăzute în secțiunea V.
(5)   Cu toate acestea, autoritățile competente ale statelor membre pot menține sau impune obligațiile de serviciu public menționate la articolul 2 pentru serviciile urbane, suburbane și regionale de transport de călători. Condițiile și modalitățile de prestare ale acestora, inclusiv metodele de compensare, sunt prevăzute în secțiunile II, III și IV.
În cazul în care o întreprindere de transport prestează servicii supuse obligațiilor de serviciu public, dar, în același timp, este angajată și în alte activități, serviciile publice trebuie prestate ca diviziuni separate care să îndeplinească cel puțin următoarele condiții:
(a)
conturile corespunzătoare fiecăreia dintre aceste activități sunt separate, iar partea de active aferentă fiecărei activități se utilizează în conformitate cu normele contabile în vigoare;
(b)
cheltuielile se echilibrează prin veniturile de exploatare și vărsămintele de la autoritățile publice, fără nicio posibilitate de transfer de la sau către alt sector al activității întreprinderii.”
Potrivit articolului 2 alineatele (1) și (2) din Regulamentul nr. 1191/69:
„(1)   «Obligații de serviciu public» înseamnă obligații pe care, dacă ar lua în considerare propriul interes comercial, întreprinderea de transport nu și le-ar asuma sau nu și le-ar asuma în aceeași măsură, nici în aceleași condiții.
(2)   Obligațiile de serviciu public în sensul alineatului (1) constau în obligația de exploatare, obligația de transport și obligația tarifară.”
Articolul 6 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1191/69 prevede:
„Deciziile de a menține sau de a înceta la un anumit termen o obligație de serviciu public sau o parte a acesteia prevăd acordarea compensației în raport cu costurile rezultate din obligație; valoarea compensației respective va fi stabilită în conformitate cu metodele comune prevăzute la articolele 10-13.”
Articolul 10 din Regulamentul nr. 1191/69 prevede:
„(1)   Valoarea compensației prevăzute la articolul 6, în cazul unei obligații de exploatare sau de transport, este egală cu diferența dintre diminuarea costurilor și diminuarea veniturilor întreprinderii ce pot rezulta din încetarea, totală sau parțială, a obligației în cauză pe perioada de timp luată în considerare.
Totuși, în cazul în care calculul dezavantajelor economice se face prin defalcarea costurilor totale suportate de către întreprindere pentru activitatea de transport între diferitele părți ale acestei activități de transport, valoarea compensației este egală cu diferența dintre costurile afectate părții de activitate a întreprinderii care are obligația de serviciu public și încasările corespunzătoare.”
Articolul 17 alineatul (2) primul paragraf din Regulamentul nr. 1191/69 prevede:
„Compensațiile care rezultă din aplicarea prezentului regulament sunt exceptate de la procedura de informare prealabilă prevăzută la articolul [88] alineatul (3) [CE].”
Acțiunea principală și întrebările preliminare
Carris este o întreprindere publică care a obținut, printr-un contract administrativ, concesiunea serviciului public de transport de călători prin utilizarea de autocare, de vehicule electrice și de ascensoare mecanice în interiorul limitelor administrative ale orașului Lisabona. În temeiul obligațiilor sale de serviciu public, Carris este obligată să asigure, printre altele, funcționarea corectă și continuă a serviciului concesionat în condițiile tarifare definite de concedent.
STCP este o întreprindere publică titulară a concesiunii serviciului public de transport de călători în interiorul limitelor administrative ale orașului Porto, în temeiul unei legi privind transformarea dintr-un serviciu municipal într-o societate pe acțiuni.
În schimbul furnizării de servicii de transport urban de călători, Carris și STCP beneficiază, de mulți ani, de diverse avantaje acordate de stat. Este vorba în special de despăgubiri compensatorii, de alocări de capital și de garanții de credit de la stat.
În afara limitelor geografice ale zonelor care corespund concesiunilor respective, fără a fi supuse unei obligații de serviciu public, Carris și STCP exploatează de asemenea linii de autocare operate și de alte întreprinderi, printre care Antrop și alții. Acestea din urmă furnizează servicii de transport în regim de serviciu public delegat și sunt supuse unor norme privind itinerariile, orarele și tarifele. Tocmai în temeiul activității desfășurate de Carris și STCP pe aceste linii, Antrop și alții au invocat o denaturare a concurenței și au atacat Rezoluția nr. 52/2003.
Antrop și alții susțin că nu au ca resurse decât veniturile din tarifele în vigoare, astfel încât pierderile de exploatare sunt exclusiv acoperite din capital propriu, în timp ce eventualele pierderi, costurile de investiții și capitalurile întreprinderilor Carris și STCP sunt acoperite prin ajutoare publice. Atribuirea acestor ajutoare ar reprezenta, în consecință, un factor de denaturare a concurenței. Așadar, reclamantele din acțiunea principală au susținut că Rezoluția nr. 52/2003 încalcă, în partea sa atacată, reglementarea națională privind concurența, precum și dispozițiile dreptului comunitar în materie de ajutoare de stat, în special articolul 86 CE, articolul 87 alineatul (1) CE, articolele 88 CE și 89 CE, precum și Regulamentul nr. 1191/69 și Regulamentul (CEE) nr. 1107/70 al Consiliului din 4 iulie 1970 privind acordarea ajutoarelor de stat pentru transportul feroviar, rutier și pe căi navigabile interioare (
JO L 130, p. 1
, Ediție specială, 07/vol. 1, p. 54).
În aceste împrejurări, în fața instanței naționale s-a pus problema necesității unei trimiteri preliminare la Curte.
După ascultarea părților și după ce a considerat că este necesară o trimitere preliminară, Supremo Tribunal Administrativo a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
În lumina articolelor 73 CE, 87 CE și 88 CE și a Regulamentului […] nr. 1191/69, autoritățile naționale pot impune obligații de serviciu public unei întreprinderi publice însărcinate să asigure transportul public de călători într-o localitate?
2)
În cazul unui răspuns afirmativ, autoritățile naționale trebuie să compenseze aceste obligații?
3)
În situația în care nu sunt obligate să utilizeze o cerere de ofertă pentru concesionarea exploatării unei rețele de transport, autoritățile naționale trebuie să extindă obligația de compensare la toate întreprinderile despre care s-ar considera, în raport cu dreptul intern și în aceeași zonă, că oferă servicii de transport public de călători?
4)
În caz afirmativ, care trebuie să fie criteriul de compensare?
5)
În cazul întreprinderilor de transport de călători cu autocarul care, în temeiul unei concesiuni de serviciu public, își desfășoară activitatea potrivit unui regim de exclusivitate în interiorul unor perimetre urbane determinate, dar care exercită de asemenea această activitate în concurență cu operatori privați în afara zonelor urbane care fac obiectul unui regim de exclusivitate, cărora statul le acordă, în fiecare an, ajutoare destinate să acopere deficitele constante de exploatare ale întreprinderilor menționate, aceste ajutoare constituie ajutor de stat interzis prin articolul 87 alineatul (1) CE, întrucât:
a)
nu este posibilă stabilirea, pe baza datelor certe din contabilitatea lor respectivă, a diferenței dintre costurile imputabile părții din activitatea acestor întreprinderi din zona care face obiectul concesiunii și încasările corespunzătoare și nu este posibil să se calculeze, în consecință, costul suplimentar presupus de executarea obligațiilor de serviciu public care, în temeiul concesiunii, ar putea face obiectul unui ajutor de stat;
b)
furnizarea de servicii de transport de către întreprinderile în cauză poate fi, prin urmare, menținută sau extinsă, astfel încât se reduce posibilitatea ca alte întreprinderi stabilite în acest stat membru sau în alt stat membru să furnizeze servicii de transport,
c)
și aceasta în pofida dispozițiilor articolului 73 CE?
6)
Ținând cont de condițiile pe care Curtea le deduce din articolul 87 alineatul (1) CE […], în special în Hotărârea din 24 iulie 2003, Altmark Trans [și Regierungspräsidium Magdeburg] (C-280/00 [Rec., p. I-7747]), pentru calificarea drept ajutor de stat («
În primul rând
, trebuie să fie vorba despre o intervenție a statului sau prin intermediul resurselor de stat.
În al doilea rând
, această intervenție trebuie să fie susceptibilă să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre.
În al treilea rând
, aceasta trebuie să confere un avantaj beneficiarului.
În al patrulea rând
, aceasta trebuie să denatureze sau să amenințe să denatureze concurența»), care sunt sensul și conținutul expresiilor 1°) conferirea unui avantaj care 2°) să denatureze concurența în situația în care beneficiarii dețin exclusivitatea serviciului public de transport de călători în orașele Lisabona și Porto, însă intervin în plus în legăturile dintre aceste orașe, în zone în care intervin de asemenea alți operatori? Cu alte cuvinte, la ce criterii trebuie să se apeleze pentru a putea concluziona că acordarea unui avantaj denaturează concurența? În acest scop, este important să se cunoască procentul costurilor care, în cadrul întreprinderilor, sunt imputabile liniilor de autocare ce funcționează în afara zonei de exclusivitate? Este necesar, pe scurt, ca ajutorul să se repercuteze asupra activității exercitate în afara zonei de exclusivitate (Lisabona și Porto) într-un mod concret semnificativ?
7)
Intervenția Comisiei [Comunităților Europene] prevăzută la articolele 76 CE și 88 CE este singurul mecanism juridic care permite asigurarea respectării normelor Tratatului [CE] în materie de ajutoare de stat sau efectul util al dreptului comunitar impune mai mult, și anume posibilitatea unei aplicări directe a dispozițiilor în cauză de către instanțele naționale la cererea particularilor care se consideră prejudiciați prin acordarea unei subvenții sau a unui ajutor contrar normelor de concurență?”
Cu privire la întrebările preliminare
Cu privire la întrebările întâi-a patra
Se impune ca primele patru întrebări să fie analizate împreună, în măsura în care se referă, în esență, la competențele statelor membre de a impune obligații de serviciu public întreprinderilor de transport și obligațiile corespunzătoare de compensare ce rezultă eventual pentru acestea din urmă.
Cu titlul preliminar, trebuie subliniat că nimic din cuprinsul dosarului nu sugerează că Republica Portugheză a profitat de posibilitatea, prevăzută la articolul 1 alineatul (1) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1191/69, de a exclude din domeniul de aplicare al acestuia orice întreprinderi ale căror activități se limitează exclusiv la prestarea de servicii de transport urbane, suburbane sau regionale. În consecință, dispozițiile acestui regulament sunt pe deplin aplicabile în prezenta cauză, iar întrebările preliminare trebuie examinate în lumina acestor dispoziții.
Deși are ca obiectiv înlăturarea obligațiilor inerente noțiunii de serviciu public, astfel cum reiese aceasta atât din primul și din al doilea considerent ale Regulamentului nr. 1191/69, cât și din articolul 1 alineatul (3) din acesta, articolul 1 alineatul (5) din regulament prevede că autoritățile competente ale statelor membre pot menține sau impune obligațiile de serviciu public menționate la articolul 2 din acest regulament pentru serviciile urbane, suburbane și regionale de transport de călători. Condițiile și modalitățile de prestare ale acestora, inclusiv metodele de compensare, sunt prevăzute în secțiunile II, III și IV din același regulament.
În temeiul articolului 6 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1191/69, deciziile de a menține sau de a înceta la un anumit termen o obligație de serviciu public sau o parte a acesteia prevăd acordarea compensației în raport cu costurile rezultate din obligație; valoarea compensației respective va fi stabilită în conformitate cu metodele comune prevăzute la articolele 10-13 din regulament.
Întrucât obligația de compensație depinde în mod necesar, în temeiul Regulamentului nr. 1191/69, de executarea obligațiilor de serviciu public, întreprinderile despre care, conform ipotezei avute în vedere de instanța de trimitere în cadrul celei de a treia întrebări, s-ar considera că oferă un serviciu de transport public de călători într-o localitate, fără a fi supuse vreunei obligații de serviciu public, nu pot beneficia de o astfel de compensație.
Prin urmare, trebuie să se răspundă la primele patru întrebări că Regulamentul nr. 1191/69 trebuie interpretat în sensul că autorizează statele membre să impună obligații de serviciu public unei întreprinderi publice însărcinate să asigure transportul public de călători într-o localitate și că prevede, pentru sarcinile care rezultă din astfel de obligații, acordarea unei compensații stabilite conform dispozițiilor regulamentului menționat.
Cu privire la a cincea întrebare
Prin intermediul celei de a cincea întrebări preliminare, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă acordarea de către un stat membru a unor despăgubiri compensatorii, precum cele în cauză în acțiunea principală, unor întreprinderi de transport titulare ale unei concesiuni de serviciu public și care beneficiază, în interiorul unui perimetru urban determinat, de un regim de exclusivitate în considerarea obligațiilor de serviciu public la care sunt supuse constituie un ajutor de stat interzis prin articolul 87 alineatul (1) CE, în condițiile în care, pe de altă parte, aceste întreprinderi își desfășoară de asemenea activitatea în concurență cu alți operatori privați în afara perimetrului menționat și întrucât nu este posibil să se calculeze costul suplimentar presupus de executarea obligațiilor de serviciu public.
Mai întâi, trebuie să se constate că articolul 87 CE face parte din dispozițiile generale ale tratatului care privesc ajutoarele de stat, în timp ce articolul 73 CE instituie, în domeniul transporturilor, o derogare de la normele generale aplicabile ajutoarelor de stat, prevăzând că ajutoarele de stat care răspund necesităților de coordonare a transporturilor sau care constituie compensarea anumitor obligații inerente noțiunii de serviciu public sunt compatibile cu tratatul. Regulamentul nr. 1191/69 instituie un regim juridic pe care statele membre sunt obligate să îl respecte atunci când au în vedere impunerea de obligații de serviciu public unor întreprinderi de transport terestru (a se vedea Hotărârea Altmark Trans și Regierungspräsidium Magdeburg, citată anterior, punctul 53).
Potrivit articolului 6 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1191/69, deciziile de a menține sau de a înceta la un anumit termen o obligație de serviciu public sau o parte a acesteia prevăd acordarea compensației în raport cu costurile rezultate din obligație; valoarea compensației respective va fi stabilită în conformitate cu metodele comune prevăzute la articolele 10-13 din același regulament.
Articolul 10 din Regulamentul nr. 1191/69 impune ca valoarea compensației, în cazul unei obligații de exploatare sau de transport, să fie egală cu diferența dintre diminuarea costurilor și diminuarea veniturilor întreprinderii ce pot rezulta din încetarea, totală sau parțială, a obligației în cauză pe perioada de timp luată în considerare. Totuși, în cazul în care calculul dezavantajelor economice se face prin defalcarea costurilor totale suportate de către întreprindere pentru activitatea de transport între diferitele părți ale acestei activități de transport, valoarea compensației este egală cu diferența dintre costurile afectate părții de activitate a întreprinderii care are obligația de serviciu public și încasările corespunzătoare.
Or, astfel cum rezultă din constatările efectuate de instanța de trimitere și reflectate în formularea însăși a celei de a cincea întrebări, întrucât activitățile întreprinderilor Carris și STPC din afara perimetrelor de exclusivitate respective nu erau supuse unei obligații de serviciu public, nu se poate stabili, pe baza datelor certe din contabilitatea celor două societăți, diferența dintre costurile imputabile părții din activitatea acestor întreprinderi în zona care face obiectul concesiunii respective și veniturile corespunzătoare și, în consecință, nu este posibil să se calculeze costul suplimentar presupus de executarea obligațiilor de serviciu public de către aceste întreprinderi.
În aceste condiții, cerința formulată la articolul 10 din Regulamentul nr. 1191/69 nu este îndeplinită, întrucât costurile imputabile părții din activitatea întreprinderilor Carris și STCP desfășurată în zonele concesiunii exclusive acordate fiecăreia dintre acestea nu ar putea fi stabilite în mod cert.
Într-un asemenea caz, întrucât despăgubirile compensatorii de care au beneficiat întreprinderile menționate nu au fost acordate în conformitate cu Regulamentul nr. 1191/69, acestea nu sunt compatibile cu dreptul comunitar și, prin urmare, nu este necesar să fie examinate în raport cu dispozițiile tratatului care privesc ajutoarele de stat, în special cu articolul 87 alineatul (1) CE (a se vedea în acest sens Hotărârea Altmark Trans și Regierungspräsidium Magdeburg, citată anterior, punctul 65).
Având în vedere considerațiile de mai sus, trebuie să se răspundă la a cincea întrebare că Regulamentul nr. 1191/69 se opune acordării de despăgubiri compensatorii, precum cele în cauză în acțiunea principală, atunci când nu se poate stabili valoarea costurilor imputabile activității întreprinderilor respective desfășurate pentru executarea obligațiilor lor de serviciu public.
Cu privire la a șasea întrebare
Având în vedere răspunsul la a cincea întrebare, nu mai este necesar să se răspundă la a șasea întrebare.
Cu privire la a șaptea întrebare
Prin intermediul acestei întrebări, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească rolul instanțelor naționale în cazul în care acestea constată că un ajutor de stat a fost acordat cu încălcarea dispozițiilor dreptului comunitar.
Întrucât despăgubirile compensatorii în cauză în acțiunea principală intră în domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 1191/69, compatibilitatea acestuia cu dreptul comunitar trebuie apreciată, după cum s-a reamintit la punctul 28 din prezenta hotărâre, potrivit dispozițiilor prevăzute de acest regulament, și nu în raport cu dispozițiile tratatului care privesc ajutoarele de stat.
În cazul în care instanța de trimitere ajunge la concluzia că despăgubirile menționate nu au fost acordate în conformitate cu Regulamentul nr. 1191/69, este de competența acesteia, având în vedere caracterul regulamentului menționat de a fi direct aplicabil, să stabilească toate consecințele, conform dreptului național, în ceea ce privește validitatea actelor legate de punerea în aplicare a despăgubirilor menționate.
Având în vedere considerațiile de mai sus, trebuie să se răspundă la a șaptea întrebare că, în cazul în care o instanță națională constată incompatibilitatea anumitor măsuri de ajutor cu Regulamentul 1191/69, este de competența acesteia să stabilească toate consecințele, conform dreptului național, în ceea ce privește validitatea actelor de punere în aplicare a măsurilor menționate.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din acțiunea principală, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a doua) declară:

1)
Regulamentul (CEE) nr. 1191/69 al Consiliului din 26 iunie 1969 privind acțiunea statelor membre în ceea ce privește obligațiile inerente noțiunii de serviciu public în domeniul transportului feroviar, rutier și pe căi navigabile interioare, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CEE) nr. 1893/91 al Consiliului din 20 iunie 1991, trebuie interpretat în sensul că autorizează statele membre să impună obligații de serviciu public unei întreprinderi publice însărcinate să asigure transportul public de călători într-o localitate și că prevede, pentru sarcinile care rezultă din astfel de obligații, acordarea unei compensații stabilite conform dispozițiilor regulamentului menționat.

2)
Regulamentul nr. 1191/69, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul nr. 1893/91, se opune acordării de despăgubiri compensatorii, precum cele în cauză în acțiunea principală, atunci când nu se poate stabili valoarea costurilor imputabile activității întreprinderilor respective desfășurate pentru executarea obligațiilor lor de serviciu public.

3)
În cazul în care o instanță națională constată incompatibilitatea anumitor măsuri de ajutor cu Regulamentul nr. 1191/69, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul nr. 1893/91, este de competența acesteia să stabilească toate consecințele, conform dreptului național, în ceea ce privește validitatea actelor de punere în aplicare a despăgubirilor menționate.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: portugheza.