CELEX: 61997CJ0360
Sécurité sociale
Incapacité de travail
Régime spécial des fonctionnaires
Annexe VI, section J, point 4, sous a), du règlement (CEE) nº 1408/71
Articles 48 et 51 du traité CEE

Motifs de l'arrêt
1 Par ordonnance du 24 septembre 1997, parvenue à la Cour le 22 octobre suivant, le Centrale Raad van Beroep a posé, en vertu de l'article 177 du traité CE, deux questions préjudicielles relatives à l'interprétation de l'annexe VI, section J, point 4, sous a), du règlement (CEE) n_ 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, et de l'annexe 2, section J, point 2, sous b), du règlement (CEE) n_ 574/72 du Conseil, du 21 mars 1972, fixant les modalités d'application du règlement n_ 1408/71, dans leur version modifiée et mise à jour par le règlement (CEE) n_ 2001/83 du Conseil, du 2 juin 1983 (JO L 230, p. 6), tel qu'adapté par l'annexe I, partie VIII, de l'acte relatif aux conditions d'adhésion du royaume d'Espagne et de la République portugaise et aux adaptations des traités (JO 1985, L 302, p. 23; ci-après, respectivement, les règlements n_ 1408/71 et n_ 574/72).
2 Ces questions ont été soulevées dans le cadre d'un litige opposant M. Nijhuis, ressortissant néerlandais, à la Bestuur van het Landelijk instituut sociale verzekeringen (ci-après la «LISV»), au sujet du droit de M. Nijhuis à une pension d'invalidité.
La réglementation nationale
3 Les fonctionnaires néerlandais et le personnel assimilé étaient, à l'époque des faits de la cause au principal, assurés au titre de l'Algemene Burgerlijke Pensioenwet, du 6 janvier 1966 (loi relative aux pensions civiles de la fonction publique, ci-après l'«ABPW»). Dans ce régime, les travailleurs n'avaient droit aux prestations d'invalidité que s'ils étaient assurés au titre de l'ABPW au moment de la survenance de l'incapacité de travail.
4 La Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering, du 18 février 1966 (loi relative à l'assurance contre l'incapacité de travail, ci-après la «WAO»), entrée en vigueur le 1er juillet 1967, assure tous les travailleurs contre les conséquences pécuniaires d'une invalidité. Pour bénéficier d'une prestation d'invalidité au titre de la WAO, l'intéressé doit avoir été assuré au moment de la survenance de l'incapacité de travail et avoir été dans l'incapacité de travailler pendant 52 semaines sans interruption. Le montant de la prestation n'est pas fonction de la durée des périodes d'assurance, mais dépend, notamment, du degré d'incapacité de travail.$
5 Conformément à l'article 6 de la WAO, les fonctionnaires et les militaires sont exclus du champ d'application de cette loi. En revanche, ils relèvent, depuis le 1er octobre 1976, de l'Algemene Arbeidsongeschiktheidswet, du 11 décembre 1975 (loi relative à l'incapacité de travail, ci-après l'«AAW»), applicable à tous les résidents.
La réglementation communautaire
6 Aux termes de l'article 4, paragraphe 4, du règlement n_ 1408/71, les régimes spéciaux des fonctionnaires ou du personnel assimilé sont exclus du champ d'application de ce règlement.
7 L'article 40 du règlement n_ 1408/71 régit la liquidation des prestations d'invalidité en faveur de travailleurs ayant été successivement soumis à deux types de législations: d'une part, des législations, telles la WAO et l'AAW, mentionnées à l'annexe IV de ce règlement comme faisant partie des législations visées à l'article 37, paragraphe 1, du même règlement, selon lesquelles le montant des prestations d'invalidité est indépendant de la durée des périodes d'assurance (ci-après la «législation de type A»), et, d'autre part, des législations, telle la législation allemande appliquée dans l'espèce au principal, selon lesquelles le montant des prestations dépend de la durée des périodes d'assurance (ci-après la «législation de type B»).
8 En vertu de l'article 40, paragraphe 1, du règlement n_ 1408/71, les prestations sont alors calculées conformément aux dispositions du chapitre 3, intitulé «Vieillesse et décès (pensions)», du titre III du même règlement, et notamment de son article 46. Selon le paragraphe 2 de ce dernier article, il y a lieu de procéder, le cas échéant, à un calcul prorata temporis sous chaque législation à laquelle l'intéressé a été soumis, y compris, par conséquent, sous la législation selon laquelle le montant des prestations d'invalidité est indépendant de la durée des périodes d'assurance.
9 Par ailleurs, l'article 45, paragraphe 4, du règlement n_ 1408/71, dans sa version en vigueur au moment des faits au principal, qui tend spécifiquement à résoudre les difficultés, en matière de totalisation des périodes d'assurance, découlant de l'application d'une législation de type A, prévoit:
«Si la législation d'un État membre qui subordonne l'octroi des prestations à la condition que le travailleur salarié soit assujetti à cette législation au moment de la réalisation du risque n'exige aucune durée d'assurance ni pour l'acquisition du droit, ni pour le calcul des prestations, tout travailleur salarié qui a cessé d'être assujetti à cette législation est censé l'être encore au moment de la réalisation du risque, aux fins de l'application des dispositions du présent chapitre, s'il est assujetti à la législation d'un autre État membre au moment de la réalisation du risque ou, à défaut, s'il peut faire valoir des droits à prestations en vertu de la législation d'un autre État membre. Toutefois, cette dernière condition est censée être remplie dans le cas visé à l'article 48 paragraphe 1.»
10 Aux termes de l'annexe VI, section J, point 4, sous a), du règlement n_ 1408/71:
«Pour l'application de l'article 46 paragraphe 2 du règlement, les institutions néerlandaises respecteront les dispositions suivantes:
a) si l'intéressé, au moment où s'est produite l'incapacité de travail avec l'invalidité qui en est résultée était un travailleur salarié au sens de l'article 1er sous a) du règlement, l'institution compétente fixe le montant des prestations en espèces conformément aux dispositions de la loi du 18 février 1966 relative à l'assurance contre l'incapacité de travail (WAO), en tenant compte:
- des périodes d'assurance accomplies sous la loi du 18 février 1966 précitée (WAO),
- des périodes d'assurance accomplies après l'âge de 15 ans sous la loi du 11 décembre 1975 relative à l'incapacité de travail (AAW), dans la mesure où celles-ci ne coïncident pas avec les périodes d'assurance accomplies par l'intéressé sous la loi du 18 février 1966 précitée (WAO),
et
- des périodes de travail salarié et des périodes assimilées accomplies aux Pays-Bas avant le 1er juillet 1967».
11 En outre, il découle de l'annexe 2, section J, point 2, sous b), du règlement n_ 574/72 que l'institution compétente, sous la législation néerlandaise, aux fins de l'octroi des prestations d'invalidité, est la Bestuur van de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging (ci-après la «NAB») lorsque les travailleurs salariés et non salariés n'ont pas droit, en dehors de l'application du règlement, à des prestations en vertu de la seule législation néerlandaise.
12 Enfin, il y a lieu de relever que le Conseil a adopté, le 29 juin 1998, le règlement (CE) n_ 1606/98 modifiant les règlements nos 1408/71 et 574/72 en vue d'étendre leur application aux régimes spéciaux des fonctionnaires (JO L 209, p. 1). Ce règlement introduit, «pour tenir compte des spécificités de ces régimes spéciaux», ainsi qu'il ressort de ses huitième et neuvième considérants, des dispositions dérogatoires par rapport aux règles habituelles de totalisation des périodes et de détermination de la législation applicable.
13 Ainsi, en matière de liquidation des droits à pension, les nouveaux articles 43 bis, paragraphe 2, et 51 bis, paragraphe 2, figurant respectivement au chapitre «Invalidité» et au chapitre «Vieillesse et décès (pensions)» du titre III du règlement n_ 1408/71, dans sa version résultant du règlement n_ 1606/98, disposent, en des termes identiques:
«Cependant, si la législation d'un État membre subordonne l'acquisition, la liquidation, le maintien ou le recouvrement des droits aux prestations d'un régime spécial des fonctionnaires à la condition que toutes les périodes d'assurance aient été accomplies dans le cadre d'un ou de plusieurs régimes spéciaux des fonctionnaires dans cet État membre ou soient assimilées à de telles périodes en vertu de la législation de cet État membre, il n'est tenu compte que des périodes qui peuvent être reconnues en vertu de la législation de cet État membre.
Si, après qu'il a été tenu compte des périodes ainsi accomplies, l'intéressé ne satisfait pas aux conditions requises pour bénéficier de ces prestations, ces périodes sont prises en compte pour l'octroi des prestations du régime général ou, à défaut, du régime applicable aux ouvriers ou aux employés, selon le cas.»
14 Pour le surplus, l'article 51 bis renvoie, en ce qui concerne la liquidation des droits à pension au titre d'un régime spécial des fonctionnaires, notamment aux dispositions de l'article 45, paragraphe 5, du règlement n_ 1408/71, dans sa version résultant du règlement n_ 1606/98 (qui correspond, dans sa substance, à l'article 45, paragraphe 4, du règlement n_ 1408/71, dans sa version en vigueur au moment des faits au principal), et de l'article 46 du même règlement.
Le litige au principal
15 M. Nijhuis a travaillé aux Pays-Bas comme assistant scientifique auprès de l'organisation néerlandaise de recherches en science pure, à La Haye, du 15 octobre 1968 au 1er octobre 1973, et comme enseignant auprès de l'Ons Middelbaar Onderwijs, à Tilburg, du 1er août 1973 au 1er avril 1974. Au cours de ces périodes, l'intéressé a été assuré, notamment contre le risque d'invalidité, au titre de l'ABPW. En dehors de ces périodes, le demandeur n'a exercé aucune activité professionnelle aux Pays-Bas.
16 M. Nijhuis a ensuite travaillé en Allemagne, en qualité d'assistant scientifique auprès d'un institut de recherche, et a été assuré, du 1er avril 1974 au 1er avril 1988, au titre de l'Angestelltenversicherungsgesetz (loi allemande sur la sécurité sociale des employés).
17 A la suite d'une incapacité de travail survenue le 29 mars 1988, la Bundesversicherungsanstalt (caisse fédérale allemande d'assurance des employés) a, par décision du 4 septembre 1989, accordé au demandeur au principal une pension d'invalidité avec effet au 9 novembre 1988. Cette prestation a été liquidée sans tenir compte des périodes d'assurance accomplies aux Pays-Bas.
18 M. Nijhuis a introduit une demande de pension d'invalidité auprès de l'Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds (Fonds général des pensions civiles de la fonction publique, ci-après l'«ABPF»), qui l'a rejetée, par décision du 22 mai 1990, au motif que l'intéressé n'était pas assuré sous la législation néerlandaise au moment de la survenance de l'incapacité de travail et que le règlement n_ 1408/71 ne s'appliquait pas, s'agissant des régimes spéciaux des fonctionnaires, exclus de son champ d'application matériel en vertu de son article 4, paragraphe 4.
19 M. Nijhuis a alors adressé la même demande à la NAB, compétente pour l'octroi des prestations d'invalidité au titre de la WAO et de l'AAW, aux droits et obligations de laquelle a succédé la LISV en 1997.
20 Par décision du 31 janvier 1990, la NAB a rejeté la demande de prestations au motif que, au moment de la survenance de l'incapacité de travail, M. Nijhuis n'était assuré ni au titre de la WAO ni au titre de l'AAW et qu'il ne pouvait invoquer l'article 45 du règlement n_ 1408/71 pour prétendre au bénéfice des prestations néerlandaises, faute d'avoir été assujetti aux régimes néerlandais en qualité de travailleur salarié ou de travailleur non salarié.
21 Par jugement du 28 février 1992, le Raad van Beroep te Amsterdam a rejeté le recours introduit par M. Nijhuis contre la décision de rejet de la NAB. L'intéressé a interjeté appel devant le Centrale Raad van Beroep.
22 La juridiction de renvoi s'est demandée si, compte tenu de la jurisprudence récente de la Cour (voir, notamment, arrêts du 17 octobre 1995, Olivieri-Coenen, C-227/94, Rec. p. I-3301; du 22 novembre 1995, Vougioukas, C-443/93, Rec. p. I-4033, et du 13 novembre 1997, Grahame et Hollanders, C-248/96, Rec. p. I-6407), le refus de la NAB était conforme au droit communautaire. Elle s'est plus précisément posée la question de savoir si, eu égard, notamment, aux articles 48 et 51 du traité CEE, l'annexe VI, section J, point 4, sous a), du règlement n_ 1408/71, à elle seule, n'obligeait pas l'institution néerlandaise compétente à prendre en considération la période accomplie sous l'ABPW. La juridiction de renvoi s'est également interrogée sur la détermination de l'institution néerlandaise compétente pour, le cas échéant, verser la pension d'invalidité à M. Nijhuis.
23 Dans ces conditions, le Centrale Raad van Beroep a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions suivantes:
«1) Faut-il interpréter la disposition de l'annexe VI, rubrique J, point 4, sous a), du règlement (CE) n_ 1408/71 (telle qu'elle était rédigée à l'époque qui nous intéresse en l'espèce) en ce sens que les prestations d'invalidité d'une personne ayant exercé des activités aux Pays-Bas durant la seule période du 15 octobre 1968 au 1er avril 1974 en étant assurée contre l'invalidité au titre d'un régime propre à la fonction publique, durant toute cette période, doivent être liquidées par application des dispositions combinées des articles 46, paragraphe 2, et 45, paragraphe 4, du règlement (CE) n_ 1408/71 en prenant également en compte ladite période au titre de la rubrique de l'annexe évoquée ci-avant et compte tenu aussi des articles 48 et 51 du traité CE?
2) Si la première question appelle une réponse affirmative, l'institution compétente pour liquider les prestations afférentes à ces périodes doit-elle être l'institution désignée à l'annexe 2, rubrique J, point 2, sous b), du règlement (CE) n_ 574/72 ou bien l'institution chargée par la législation interne de l'assurance invalidité propre à la fonction publique même si cette dernière institution n'est pas mentionnée dans ladite annexe?»
24 Il importe de relever, à titre liminaire, que, ainsi que l'ont souligné à l'audience les parties au principal et la Commission, M. Nijhuis bénéficie, depuis le 25 octobre 1998, date de l'entrée en vigueur du règlement n_ 1606/98, soit postérieurement à l'introduction du présent renvoi préjudiciel, d'une prestation proratisée au titre de la WAO, de sorte qu'il convient de limiter la portée des questions posées par la juridiction de renvoi à la période antérieure à l'entrée en vigueur de ce règlement.
Sur la première question
25 Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l'annexe VI, section J, point 4, sous a), du règlement n_ 1408/71 doit être interprétée en ce sens qu'elle oblige l'institution néerlandaise compétente, saisie d'une demande de prestation d'invalidité proratisée par un travailleur victime d'une incapacité de travail dans un autre État membre, à assimiler les périodes d'assurance accomplies par ce travailleur aux Pays-Bas, après le 1er juillet 1967, sous un régime spécial des fonctionnaires, à des périodes d'assurance accomplies au titre de la WAO.
26 M. Nijhuis et la Commission, se fondant notamment sur les arrêts Olivieri-Coenen, Vougioukas et Grahame et Hollanders, précités, font valoir que, en l'absence, avant l'entrée en vigueur du règlement n_ 1606/98, de mesures de coordination applicables aux régimes spéciaux des fonctionnaires, les articles 48 et 51 du traité obligeaient l'institution néerlandaise compétente à prendre en compte les périodes d'assurance accomplies au titre de l'ABPW aux fins de l'octroi d'une prestation proratisée, laquelle devait être calculée en faisant une application par analogie des dispositions du règlement n_ 1408/71, dans sa version alors en vigueur, en matière de liquidation des droits à pension.
27 Selon M. Nijhuis et la Commission, en effet, il est constant que, si l'intéressé n'avait pas exercé son droit à la libre circulation des travailleurs, mais n'avait travaillé qu'aux Pays-Bas, il aurait bénéficié de prestations d'invalidité néerlandaises dont le calcul aurait été indépendant de la durée des périodes d'assurance (législation de type A). Or, pour avoir exercé son droit à la libre circulation, M. Nijhuis n'aurait perçu aucune prestation des Pays-Bas pour la période antérieure à l'entrée en vigueur du règlement n_ 1606/98 et ne percevrait de l'Allemagne qu'une prestation calculée prorata temporis (législation de type B).
28 Il convient de relever, à cet égard, ainsi que la Cour l'a fait au point 30 de l'arrêt Vougioukas, précité, que, en vue de garantir l'exercice effectif du droit à la libre circulation consacré par l'article 48 du traité, le Conseil est tenu, en vertu de l'article 51 du traité, d'instaurer un régime permettant aux travailleurs migrants de surmonter les obstacles qui peuvent résulter pour eux des disparités existant entre les règles nationales relatives à la sécurité sociale.
29 S'agissant, en particulier, des régimes spéciaux des fonctionnaires ou du personnel assimilé, le législateur communautaire ne s'est acquitté de cette obligation que par l'adoption du règlement n_ 1606/98, entré en vigueur le 25 octobre 1998, en laissant subsister, pour la période antérieure, un vide substantiel dans la coordination communautaire des régimes de sécurité sociale.
30 Il importe toutefois de tenir compte du large pouvoir d'appréciation dont dispose le Conseil quant au choix des mesures les plus appropriées pour atteindre le résultat visé à l'article 51 du traité. Dès lors, les organismes nationaux, saisis, directement en application des articles 48 et 51 du traité, de demandes d'octroi de prestations de sécurité sociale au titre d'un régime spécial des fonctionnaires ou du personnel assimilé, avant qu'aient été adoptées, au plan communautaire, les mesures de coordination de ces régimes, ne sauraient être tenus d'appliquer, par analogie, les dispositions du règlement n_ 1408/71 prévues pour les régimes de sécurité sociale qui entraient dans son champ d'application matériel. Il ne pourrait en être autrement que s'il était possible de surmonter les conséquences défavorables d'une législation nationale pour les travailleurs ayant exercé leur droit à la libre circulation, sans recourir à des mesures de coordination communautaires.
31 Tel était le cas dans l'affaire Vougioukas, précitée, mettant en cause certaines règles nationales de nature discriminatoire en ce qu'elles conduisaient à écarter la reconnaissance de périodes d'assurance au seul motif que ces périodes avaient été accomplies dans un autre État membre que l'État membre en question. Ces règles, qui établissaient une différence de traitement entre les travailleurs qui n'ont pas exercé leur droit à la libre circulation et les travailleurs migrants, au détriment de ces derniers, pouvaient être écartées sans qu'il fût nécessaire de recourir, pour la solution du litige pendant devant la juridiction nationale, à des règles de coordination dont l'adoption est réservée au Conseil.
32 En revanche, dans l'affaire au principal, qui concerne la liquidation d'une prestation d'invalidité au titre d'un régime spécial des fonctionnaires ou du personnel assimilé d'un État membre, présentant, de surcroît, des caractéristiques d'une législation de type A, et ce pour une incapacité de travail survenue dans un autre État membre, où s'applique de façon générale aux employés une législation de type B, il est indispensable de recourir à des techniques de coordination réglant les rapports entre les régimes nationaux considérés, techniques dont le choix incombe précisément au Conseil, conformément à l'article 51 du traité. A cet égard, il convient d'ajouter, ainsi qu'il ressort des points 12 et 13 du présent arrêt, que le Conseil a adopté, dans le règlement n_ 1606/98, des règles différentes de celles mises en oeuvre jusque-là en matière de totalisation des périodes d'assurance.
33 Quant aux arrêts Olivieri-Coenen et Grahame et Hollanders, précités, bien que concernant également la liquidation de prestations d'invalidité sous la législation néerlandaise, ils ne sont pas invoqués de manière pertinente dans la présente affaire. En effet, ils portent sur la question de la prise en compte de périodes de travail salarié et de périodes assimilées accomplies aux Pays-Bas avant le 1er janvier 1967, date d'entrée en vigueur de la WAO, alors que cette prise en compte était expressément prévue à l'annexe V, section I, point 4, sous a),  du règlement n_ 1408/71, dans sa version applicable au 1er février 1982, s'agissant de l'affaire Olivieri-Coenen, et à l'annexe VI, section J, point 4, sous a), troisième tiret, du règlement n_ 1408/71, s'agissant de l'affaire Grahame et Hollanders. Or, ainsi que l'ont souligné la LISV et le gouvernement néerlandais, dans l'affaire au principal, les périodes de travail accomplies par M. Nijhuis aux Pays-Bas se situent entre le 15 octobre 1968 et le 1er avril 1974.
34 Il convient, en conséquence, de répondre à la première question que l'annexe VI, section J, point 4, sous a), du règlement n_ 1408/71 doit être interprétée en ce sens qu'elle n'oblige pas l'institution néerlandaise compétente, saisie d'une demande de prestation d'invalidité proratisée par un travailleur victime d'une incapacité de travail dans un autre État membre, à assimiler les périodes d'assurance accomplies par ce travailleur aux Pays-Bas, après le 1er juillet 1967, sous un régime spécial des fonctionnaires, à des périodes d'assurance accomplies au titre de la WAO.
Sur la seconde question
35 Compte tenu de la réponse apportée à la première question, il n'y a pas lieu de répondre à la seconde question.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
36 Les frais exposés par les gouvernements néerlandais et du Royaume-Uni, ainsi que par la Commission, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR,
statuant sur les questions à elle soumises par le Centrale Raad van Beroep, par ordonnance du 24 septembre 1997, dit pour droit:
L'annexe VI, section J, point 4, sous a), du règlement (CEE) n_ 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, dans sa version modifiée et mise à jour par le règlement (CEE) n_ 2001/83 du Conseil, du 2 juin 1983, tel qu'adapté par l'annexe I, partie VIII, de l'acte relatif aux conditions d'adhésion du royaume d'Espagne et de la République portugaise et aux adaptations des traités, doit être interprétée en ce sens qu'elle n'oblige pas l'institution néerlandaise compétente, saisie d'une demande de prestation d'invalidité proratisée par un travailleur victime d'une incapacité de travail dans un autre État membre, à assimiler les périodes d'assurance accomplies par ce travailleur aux Pays-Bas, après le 1er juillet 1967, sous un régime spécial des fonctionnaires, à des périodes d'assurance accomplies au titre de la Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering, du 18 février 1966.