CELEX: 62004CJ0273
Skarga o stwierdzenie nieważności
Decyzja Rady 2004/281/WE
Wspólna polityka rolna
Akt dotyczący warunków przystąpienia do Unii Europejskiej
Dostosowanie
Naruszenie zasady niedyskryminacji

Rzeczpospolita Polska wnosi w swej skardze o stwierdzenie nieważności art. 1 pkt 5 decyzji Rady 2004/281/WE z dnia 22 marca 2004 r. zmieniającej [dostosowującej] akt dotyczący warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej w następstwie reformy wspólnej polityki rolnej (
Dz.U. L 93, str. 1
, zwanej dalej „sporną decyzją”).
Na mocy postanowienia prezesa Trybunału z dnia 15 marca 2005 r. Republika Łotewska, Republika Litewska, Republika Węgierska i Komisja Wspólnot Europejskich zostały dopuszczone do udziału w sprawie w charakterze interwenientów: wspomniane trzy państwa członkowskie po stronie Rzeczypospolitej Polskiej, a Komisja po stronie Rady.
Ramy prawne
Rozporządzenie Rady (WE) nr 1259/1999
Artykuł 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 z dnia 17 maja 1999 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej (
Dz.U. L 160, str. 113
), zmienionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1244/2001 z dnia 19 czerwca 2001 r. (
Dz.U. L 173, str. 1
) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1259/1999”) stanowi:
„Niniejsze rozporządzenie stosuje się do płatności przyznawanych bezpośrednio rolnikom na podstawie systemów wsparcia w zakresie wspólnej polityki rolnej, które są finansowane w całości lub częściowo przez Sekcję Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), z wyjątkiem tych przewidzianych w rozporządzeniu [Rady] (WE) nr 1257/1999 [z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającym i uchylającym niektóre rozporządzenia (
Dz.U. L 160, str. 80
)].
Te systemy wsparcia są wyszczególnione w załączniku”.
Artykuł 11 ust. 4 tiret drugie rozporządzenia nr 1259/1999 przewiduje, że Komisja przyjmuje zmiany do załącznika, które mogą okazać się konieczne z uwagi na kryteria ustalone w art. 1 tego rozporządzenia.
Załącznik ten jest zatytułowany „Wykaz systemów wsparcia spełniających kryteria ustalone w art. 1”. Wykaz ten został rozszerzony rozporządzeniem Komisji (WE) nr 41/2004 z dnia 9 stycznia 2004 r. (
Dz.U. L 6, str. 19
).
Traktat i akt przystąpienia
Artykuł 2 ust. 3 traktatu między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (państwami członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczącego przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej, podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. (
Dz.U. L 236, str. 17
, zwanego dalej „traktatem akcesyjnym”), stanowi:
„Niezależnie od postanowień ustępu 2 instytucje Unii mogą przed przystąpieniem przyjąć środki przewidziane w […] artykułach 21 i 23 [aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (
Dz.U. L 236, str. 33
, zwanego dalej »aktem przystąpienia«)] […]. Środki te wchodzą w życie z dniem wejścia w życie niniejszego traktatu i tylko pod tym warunkiem”.
Artykuł 23 aktu przystąpienia przewiduje:
„Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, może dokonać takich dostosowań do postanowień niniejszego aktu odnoszących się do wspólnej polityki rolnej, jakie mogą okazać się niezbędne w wyniku zmiany reguł wspólnotowych. Takie dostosowania mogą być dokonane przed dniem przystąpienia”.
Ponadto art. 20 aktu przystąpienia stanowi, że akty wymienione w załączniku II do tego aktu są dostosowane w sposób określony w tym załączniku.
Załącznik ten zawiera rozdział 6 część A zatytułowaną „Ustawodawstwo rolne”, w której pkt 27 lit. b) przewiduje dodanie do rozporządzenia nr 1259/1999 art. 1a o następującej treści:
„Wprowadzenie systemów wsparcia w nowych państwach członkowskich
W Republice Czeskiej, Estonii, na Cyprze, Łotwie, Litwie, Węgrzech, Malcie, w Polsce, Słowenii i Słowacji (dalej jako »nowe państwa członkowskie«) płatności bezpośrednie przyznane w ramach systemów wsparcia wymienionych w art. 1 są wprowadzane zgodnie z następującym harmonogramem wzrostu wyrażonym w procentach poziomu płatności stosowanych w odpowiednich latach we Wspólnocie w kształcie na dzień 30 kwietnia 2004 r.:

25% w 2004 r.

30% w 2005 r.

35% w 2006 r.

40% w 2007 r.

50% w 2008 r.

60% w 2009 r.

70% w 2010 r.

80% w 2011 r.

90% w 2012 r.

100% od 2013 r.”.
Rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (
Dz.U. L 270, str. 1
, i sprostowanie
Dz.U. 2004, L 94, str. 70
) zastąpiło rozporządzenie nr 1259/1999 z dniem 1 maja 2004 r.
Zgodnie z jego art. 1:
„Niniejsze rozporządzenie określa:
—
wspólne zasady dotyczące płatności bezpośrednich w ramach systemów wsparcia dochodowego wspólnej polityki rolnej, które są finansowane ze środków Sekcji Gwarancji [EFOGR], wymienione w załączniku I, z wyjątkiem tych przewidzianych na mocy rozporządzenia (WE) nr 1257/1999,
—
wsparcie dochodowe dla rolników (zwane następnie »systemem płatności jednolitych«),
—
systemy wsparcia dla rolników produkujących […] orzechy, rośliny energetyczne, […] mleko […]”.
Ponieważ te ostatnie systemy wsparcia są płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 2 tego samego rozporządzenia, finansowane są przez Sekcję Gwarancji EFOGR.
Załącznik I do rozporządzenia nr 1782/2003 zatytułowany jest „Wykaz płatności bezpośrednich, o których mowa w art. 1” tego rozporządzenia. Wykaz ten obejmuje między innymi pomoc w odniesieniu do orzechów i roślin energetycznych oraz premię i płatności dodatkowe w sektorze mleka, przewidziane odpowiednio w rozdziale 4 (art. 83–87), 5 (art. 88–92) i 7 (art. 95–97) tego rozporządzenia.
Sporna decyzja
Sporna decyzja została przyjęta na podstawie art. 2 ust. 3 traktatu akcesyjnego i art. 23 aktu przystąpienia. Przewiduje ona między innymi w art. 1 pkt 5 zastąpienie przepisów zmieniających rozporządzenie nr 1259/1999 zawartych w pkt 27 rozdziału 6 część A załącznika II do aktu przystąpienia przepisami zmieniającymi rozporządzenie nr 1782/2003 w celu uwzględnienia zmian wprowadzonych do przepisów z zakresu wspólnej polityki rolnej (WPR) w wyniku przyjęcia, po podpisaniu instrumentów akcesyjnych, tego ostatniego rozporządzenia.
Decyzja ta w art. 1 pkt 5 lit. c) przewiduje między innymi dodanie do rozporządzenia nr 1782/2003 art. 143a o następującym brzmieniu:
„Wprowadzenie systemów wsparcia
W nowych państwach członkowskich płatności bezpośrednie są wprowadzane zgodnie z następującym harmonogramem wzrostu wyrażonym w procentach poziomu płatności stosowanego w tym czasie we Wspólnocie w jej kształcie na dzień 30 kwietnia 2004 r.:
—
25% w 2004 r.,
—
30% w 2005 r.,
—
35% w 2006 r.,
—
40% w 2007 r.,
—
50% w 2008 r.,
—
60% w 2009 r.,
—
70% w 2010 r.,
—
80% w 2011 r.,
—
90% w 2012 r.,
—
100% od 2013 r.”.
Zgodnie z art. 8 spornej decyzji:
„Niniejsza decyzja jest sporządzona w językach: hiszpańskim, czeskim, duńskim, niemieckim, estońskim, greckim, angielskim, francuskim, irlandzkim, włoskim, łotewskim, litewskim, węgierskim, maltańskim, niderlandzkim, polskim, portugalskim, słowackim, [słoweńskim], fińskim i szwedzkim, przy czym teksty w każdym z tych [dwudziestu jeden] języków są na równi autentyczne”.
Okoliczności faktyczne
Okoliczności faktyczne leżące u podstaw niniejszej skargi o stwierdzenie nieważności biorą swój początek w negocjacjach dotyczących przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej.
Jak wynika ze stanowiska negocjacyjnego Rzeczypospolitej Polskiej w obszarze rolnictwa przyjętego przez Radę Ministrów w dniu 9 grudnia 1999 r. i odpowiedzi Rzeczypospolitej Polskiej na wspólne stanowisko Unii Europejskiej z dnia 20 czerwca 2002 r. w obszarze rolnictwa przyjętej przez Radę Ministrów w dniu 8 października 2002 r., Rzeczpospolita Polska w trakcie negocjacji wielokrotnie deklarowała, że gotowość „do przyjęcia z dniem przystąpienia całości regulacji prawnych dotyczących wspólnej organizacji rynków rolnych jest uwarunkowana zagwarantowaniem polskiemu rolnictwu pełnego dostępu do wszystkich instrumentów [WPR], w tym do płatności bezpośrednich”.
Stanowisko Unii Europejskiej zostało określone tym czasie na podstawie dokumentu roboczego sporządzonego przez Komisję w dniu 30 stycznia 2002 r., który opierał się zasadniczo na konieczności kontynuowania restrukturyzacji sektora rolnego nowych państw członkowskich, na sytuacji dochodowej rolników tych państw, jak również na konieczności unikania tworzenia dysproporcji względem innych sektorów gospodarczych lub sytuacji sprzyjających zyskom spekulacyjnym. Z tych względów w dokumencie tym stwierdzono, że nie można przystać na wysuwane przez nowe państwa członkowskie żądania przyznania z chwilą akcesji płatności bezpośrednich na takim samym poziomie, jaki obowiązywał wobec ówczesnych 15 państw członkowskich Unii (zwanych dalej „starymi państwami członkowskimi”) i że w związku z tym „płatności bezpośrednie powinny być wprowadzane w nowych państwach członkowskich stopniowo w trakcie okresu przejściowego”.
Poza tym stanowisko negocjacyjne starych państw członkowskich wobec Rzeczypospolitej Polskiej ustalone zostało we wspólnym stanowisku Unii Europejskiej z dnia31 października 2002 r., w którym zapisano, że Unia „przyjmuje do wiadomości wysunięte przez Polskę żądanie przyznania płatności bezpośrednich jej rolnikom po przystąpieniu w takim samym wymiarze, w jakim przyznane są rolnikom [Unii. Unia] uważa, że nie należy przystać na to żądanie, lecz że płatności bezpośrednie należy wprowadzać w Polsce stopniowo w trakcie okresu przejściowego”.
Z powodu braku porozumienia między stronami negocjacje w tym przedmiocie były kontynuowane aż do Rady Europejskiej w Kopenhadze w dniach 12 i 13 grudnia 2002 r. i konferencji akcesyjnej, która miała miejsce przy tej okazji i której wyniki wskazują, że kwestia stopniowego wprowadzania płatności bezpośrednich w nowych państwach członkowskich została rozwiązana zgodnie z treścią wspólnego stanowiska Unii Europejskiej z dnia 31 października 2002 r.
W dniu 16 kwietnia 2003 r. na szczycie Rady Europejskiej w Atenach Rzeczpospolita Polska podpisała traktat akcesyjny.
W dniu 29 września 2003 r. przyjęte zostało rozporządzenie (WE) nr 1782/2003.
Ze względu na konieczność dostosowania aktu przystąpienia do reformy WPR wprowadzonej w szczególności wspomnianym rozporządzeniem Komisja przedstawiła w dniu 27 października 2003 r. propozycję decyzji przewidującej zastosowanie mechanizmu stopniowego wprowadzania wszystkich płatności bezpośrednich. Od chwili zapoznania się z tym projektem rząd polski na wszystkich etapach procesu legislacyjnego oraz w licznych wystąpieniach pisemnych wyrażał swój sprzeciw wobec rozszerzenia systemu stopniowego wprowadzania płatności bezpośrednich, podnosząc w szczególności, że przyjęcie projektowanego środka doprowadzi do zmiany warunków przystąpienia i będzie niezgodne z art. 23 aktu przystąpienia.
Sporna decyzja została przyjęta w dniu 22 marca 2004 r.
Uznając, że decyzja ta nie stanowi dostosowania aktu przystąpienia, lecz istotną zmianę warunków przystąpienia ustalonych w tym akcie, Rzeczpospolita Polska wniosła niniejszą skargę o stwierdzenie nieważności.
W przedmiocie dopuszczalności skargi
Stanowiska stron
W ramach procedury pisemnej Rada podniosła zarzut niedopuszczalności oparty na wniesieniu skargi po terminie.
Rada twierdzi, że sporna decyzja została opublikowana w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
w dniu 30 marca 2004 r. (
Dz.U. L 93
). Ponieważ skarga została zarejestrowana w sekretariacie Trybunału w dniu 28 czerwca 2004 r., to zgodnie z art. 230 akapit piąty WE i art. 81 regulaminu Trybunału została ona wniesiona po terminie.
Rzeczpospolita Polska kwestionuje zasadność tego zarzutu niedopuszczalności.
Rzeczpospolita Polska, popierana przez interweniujące państwa członkowskie, uważa po pierwsze, że termin, który przysługuje nowemu państwu członkowskiemu na wniesienie skargi o stwierdzenie nieważności aktu przyjętego na podstawie art. 23 aktu przystąpienia, zaczyna bieg dopiero od dnia przystąpienia tego państwa, co ma zapobiec z jednej strony sytuacji, w której państwu temu przysługiwałby jedynie skróconym termin do wniesienia skargi, a z drugiej strony uchyleniu się instytucji wydającej taki akt od kontroli sądowej przez Trybunał poprzez przyjęcie i publikację tego aktu co najmniej dwa miesiące przed uzyskaniem przez państwa przystępujące statusu państw członkowskich.
Po drugie, wspomniane państwa członkowskie utrzymują, że w dniu 30 marca 2004 r. nie dokonano publikacji spornej decyzji we wszystkich językach urzędowych nowych państw członkowskich, choć wymagał tego art. 8 tej decyzji. W replice Rzeczpospolita Polska twierdzi ponadto, że Dziennik Urzędowy, w którym opublikowano tę decyzję w języku polskim, mógł być antydatowany z naruszeniem zasady bezpieczeństwa prawnego. Postanowieniem z dnia 15 listopada 2006 r. Trybunał zastosował w tym względzie środek organizacji postępowania, na mocy którego do dyrektora generalnego Urzędu Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich zwrócono się o pisemną odpowiedź na pytanie, jaka była rzeczywista data publikacji spornej decyzji, to jest data, w której decyzja ta była publicznie dostępna.
Po trzecie, Rzeczpospolita Polska i interweniujące państwa członkowskie przywołują zasadę skutecznej ochrony sądowej, twierdząc, że instytucje wspólnotowe nie mogą poprzez zwykły wybór daty publikacji przyjętego środka pozbawić nowych państw członkowskich możliwości zaskarżenia go przed sądem.
Ocena Trybunału
W niniejszej sprawie Trybunał uważa za konieczne rozstrzygnięcie sprawy od razu co do istoty.
Co do istoty sprawy
Rzeczpospolita Polska podnosi wobec spornej decyzji trzy zarzuty, dotyczące odpowiednio braku kompetencji Rady, ponieważ przekroczyła ona zakres uprawnień przyznanych jej w art. 23 aktu przystąpienia stanowiącym podstawę tej decyzji, naruszenia zasady równości poprzez wprowadzenie dyskryminacji nieprzewidzianej w tym akcie oraz naruszenia zasady dobrej wiary poprzez jednostronne podważenie kompromisu osiągniętego w negocjacjach akcesyjnych.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego braku kompetencji Rady z powodu naruszenia art. 23 aktu przystąpienia
Stanowisko stron
W pierwszym zarzucie Rzeczpospolita Polska, popierana przez interweniujące państwa członkowskie, podnosi, że art. 23 aktu przystąpienia nie może służyć za podstawę prawną przyjęcia środków przewidzianych w art. 1 pkt 5 spornej decyzji, które rozszerzają system stopniowego wprowadzania na nowe płatności bezpośrednie. Środki te nie stanowią bowiem w rozumieniu ww. art. 23 „niezbędnego dostosowania” aktu przystąpienia do reformy WPR, ponieważ z jednej strony stanowią one istotną zmianę warunków przystąpienia ustalonych w tym akcie, a z drugiej strony warunek niezbędności wynikającej ze zmiany przepisów wspólnotowych nie został w preambule decyzji ani wykazany, ani uzasadniony.
Tym samym art. 143a rozporządzenia nr 1782/2003, wprowadzony przez art. 1 pkt 5 spornej decyzji, stanowi faktyczną zmianę aktu przystąpienia, ponieważ ustala on stawki procentowe i harmonogram znajdujący ogólne zastosowanie do wszystkich płatności bezpośrednich, które mają być przyznane w nowych państwach członkowskich, podczas gdy wcześniej art. 1 i 1a rozporządzenia nr 1259/1999 ograniczały ten mechanizm stopniowego wprowadzania wyłącznie do płatności bezpośrednich przyznanych na podstawie systemów wsparcia wymienionych enumeratywnie w załączniku do tego rozporządzenia.
Zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej takie rozszerzenie ilości rodzajów pomocy objętych mechanizmem stopniowego wprowadzania wykracza poza pojęcie „niezbędnych dostosowań” w rozumieniu art. 23 aktu przystąpienia, które ma charakter wyłącznie techniczny i nie może prowadzić do zmiany wyników negocjacji akcesyjnych. Tymczasem zmiany wykazu płatności objętych tym mechanizmem, takiej jak dokonana w spornej decyzji, można było dokonać dopiero od dnia przystąpienia na podstawie art. 9 aktu przystąpienia.
Rzeczpospolita Polska kwestionuje w końcu w replice stanowisko Rady, jakoby załącznik do rozporządzenia nr 1259/1999 miał charakter wyłącznie deklaratoryjny. W tym względzie z wykładni zarówno językowej, jak i celowościowej art. 1 tego rozporządzenia wynika, że mechanizm stopniowego wprowadzania znajduje zastosowanie wyłącznie do płatności bezpośrednich przyznanych na podstawie systemów wsparcia wymienionych enumeratywnie w załączniku do tego rozporządzenia, wobec czego zakres stosowania tego mechanizmu nie może być szerszy niż zakres stosowania samego rozporządzenia nr 1259/1999. Skarżąca powołuje się na istnienie procedury zmiany załącznika przewidzianej w art. 11 tego rozporządzenia, co przemawia za charakterem konstytutywnym, a nie deklaratywnym tego załącznika.
Rada, popierana przez Komisję, kwestionuje założenie, na którym opiera się cała argumentacja Rzeczypospolitej Polskiej, iż mechanizm stopniowego wprowadzania płatności bezpośrednich, zwany też mechanizmem „phasing-in”, znajduje zastosowanie wyłącznie do płatności bezpośrednich wymienionych enumeratywnie w załączniku do rozporządzenia nr 1259/1999.
Zgodnie ze swym brzmieniem art. 1a rozporządzenia nr 1259/1999 znajduje bowiem zastosowanie do „płatności bezpośrednich przyznanych w ramach systemów wsparcia wymienionych w art. 1” tego rozporządzenia. Wspomniany art. 1 tego rozporządzenia zawiera ogólną definicję pojęcia płatności bezpośrednich, która obejmuje wszelkie formy istniejącej lub przyszłej pomocy wypłacanej rolnikom bezpośrednio na podstawie systemów wsparcia w zakresie WPR, finansowanej w całości lub częściowo przez Sekcję Gwarancji EFOGR. Taka definicja ogólna pojęcia płatności bezpośrednich potwierdza zdaniem Rady, że rozporządzenie nr 1259/1999 ma zastosowanie do wszelkich płatności bezpośrednich ustanowionych w ramach WPR. Z tego względu załącznik do tego rozporządzenia ma jedynie charakter deklaratoryjny, co znajduje potwierdzenie w przyznanym Komisji w art. 11 ust. 4 tiret drugie tego rozporządzenia uprawnieniu do zmieniania tego załącznika.
Ponieważ założenie, na którym opiera się argument Rzeczypospolitej Polskiej, jest błędne, zarzut pierwszy jest bezzasadny. Przyjmując sporną decyzję, Rada nie przekroczyła zatem granic kompetencji przyznanej jej w art. 23 aktu przystąpienia, ponieważ decyzja ta odpowiada jak najbardziej pojęciu zwykłego „dostosowania”. Zdaniem Rady zasada stosowania mechanizmu „phasing-in” do wszystkich rodzajów pomocy bezpośredniej została przyjęta w trakcie negocjacji akcesyjnych i jest przewidziana wyraźnie w akcie przystąpienia, który wprowadził art. 1a do rozporządzenia nr 1259/1999. Fakt, iż przewidziano zastosowanie tego mechanizmu do wszystkich rodzajów pomocy bezpośredniej w rozporządzeniu nr 1782/2003, nie jest zatem niczym nowym i nie stanowi istotnej zmiany stanowiska przyjętego w trakcie negocjacji akcesyjnych.
Ocena Trybunału
Zarzut pierwszy dotyczy zasadniczo zakresu uprawnień przyznanych Radzie w art. 23 aktu przystąpienia.
W celu rozstrzygnięcia o zasadności tego zarzutu należy w pierwszej kolejności poddać analizie pojęcie „niezbędne dostosowania” w rozumieniu tego artykułu, a następnie określić, jaki był zakres mechanizmu stopniowego wprowadzania płatności bezpośrednich ustanowionego pierwotnie w art. 1a rozporządzenia nr 1259/1999, zmienionego aktem przystąpienia, by następnie zweryfikować, czy przyjmując sporną decyzję, Rada przekroczyła te uprawnienia.
— W przedmiocie pojęcia „niezbędne dostosowania” w rozumieniu art. 23 aktu przystąpienia
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że celem art. 23 aktu przystąpienia było umożliwienie Radzie przyjęcia przepisów niezbędnych dla zapewnienia zgodności aktu przystąpienia ze zmianami legislacyjnymi wynikającymi z działalności normatywnej instytucji wspólnotowych w ramach WPR w okresie między podpisaniem tego aktu a faktycznym przystąpieniem nowych państw członkowskich.
Takie przyznanie uprawnień nie może jednak być interpretowane w sposób rozszerzający, gdyż wypaczałoby to wyniki negocjacji dotyczących warunków przystąpienia wspomnianych państw.
W tym względzie należy podkreślić, że Trybunał wypowiedział się już w przedmiocie pojęcia „niezbędne dostosowania” w ramach aktów przystąpienia, wskazując, że przepisy dostosowujące przewidziane w tych aktach zezwalają co do zasady jedynie na dostosowania mające na celu umożliwienie stosowania wcześniejszych aktów wspólnotowych w nowych państwach członkowskich z wyłączeniem wszelkich zmian [zob. analogicznie w odniesieniu do art. 169 aktu dotyczącego warunków przystąpienia Królestwa Norwegii, Republiki Austrii, Republiki Finlandii i Królestwa Szwecji oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (
Dz.U. 1994, C 241, str. 21
), wyrok z dnia 2 października 1997 r. w sprawie
C-259/95 Parlament przeciwko Radzie, Rec. str. I-5303
, pkt 14 i 19, oraz w odniesieniu do art. 57 aktu przystąpienia wyroki z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie
C-413/04 Parlament przeciwko Radzie, Zb.Orz. str. I-11221
pkt 31–38, i w sprawie
C-414/04 Parlament przeciwko Radzie, Zb.Orz. str. I-11279
pkt 29–36)].
Wyroki powyższe odnosiły się wprawdzie do przepisów przewidujących dostosowanie aktów instytucji, które nie zostały dostosowane w drodze samego aktu przystąpienia, niemniej — jak podkreślił rzecznik generalny w pkt 64 opinii — bardzo ograniczone znaczenie pojęcia dostosowania wynikające z tych wyroków zostało przyjęte w sposób ogólny, niezależnie od przepisu danego aktu przystąpienia, który stanowi podstawę przyjętego środka, wobec czego powinno być tym bardziej stosowane, jeżeli tak jak w niniejszym przypadku rzecz dotyczy dostosowania przepisów samego aktu przystąpienia w celu uwzględnienia zmiany reguł wspólnotowych, do których odnosiły się te przepisy.
Z tej perspektywy pojęcie „dostosowanie” należy ograniczyć do środków, które w żadnym wypadku nie będą wpływać na zakres stosowania któregoś z przepisów aktu przystąpienia dotyczących WPR ani zmieniać zasadniczo ich treści, lecz które stanowią wyłącznie dostosowania mające zapewnić spójność tego aktu z nowymi przepisami przyjętymi przez instytucje wspólnotowe w okresie między podpisaniem aktu przystąpienia a samym przystąpieniem.
Jeżeli chodzi o wymóg niezbędności związany z przyjęciem takiego środka dostosowującego, wystarczy wskazać, że wymóg taki wynika w sposób bezpośredni z każdej zmiany przepisów wspólnotowych wprowadzonej przez instytucje wspólnotowe nowymi dotyczącymi WPR przepisami, powodującej niezgodność między przepisami aktu przystąpienia a nowym systemem wynikającym z tej zmiany.
W oparciu o te rozważania należy ocenić, czy sporną decyzję można zakwalifikować jako „niezbędne dostosowanie”.
W tym celu należy najpierw zbadać treść i zakres zmian aktu przystąpienia wynikających z art. 1 pkt 5 wspomnianej decyzji, a następnie umieścić ten przepis w ogólnym kontekście WPR, w który się wpisuje.
— W przedmiocie zakresu stopniowego wprowadzania płatności bezpośrednich
Twierdzenie Rzeczypospolitej Polskiej, że system stopniowego wprowadzania płatności bezpośrednich ustanowiony w art. 1a rozporządzenia nr 1259/1999, zmienionego aktem przystąpienia, znajduje zastosowanie jedynie do rodzajów pomocy bezpośredniej wymienionych enumeratywnie w załączniku do tego rozporządzenia, a nie do wszystkich rodzajów pomocy bezpośredniej, jest niezgodne zarówno z wykładnią językową, jak i systemową lub celowościową tych przepisów.
Należy podkreślić na wstępie, że zgodnie ze wspomnianym art. 1a w nowych państwach członkowskich „płatności bezpośrednie przyznane w ramach systemów wsparcia wymienionych w art. 1 są wprowadzane [stopniowo]”, zgodnie z harmonogramem podanym w tym artykule. Wynika więc z tego wyraźnie, że system stopniowego wprowadzania miał mieć zastosowanie do wszystkich płatności bezpośrednich przyznanych w ramach systemów wsparcia, o których mowa w art. 1 rozporządzenia nr 1259/1999.
Wspomniany art. 1 zawierał w akapicie pierwszym ogólną definicję pojęcia płatności bezpośrednich do celów stosowania tego rozporządzenia, określając je jako „płatności przyznawan[e] bezpośrednio rolnikom na podstawie systemów wsparcia w zakresie [WPR], które są finansowane w całości lub częściowo przez Sekcję Gwarancji (EFOGR), z wyjątkiem tych przewidzianych w rozporządzeniu (WE) nr 1257/1999”.
Brzmienie to wskazuje, że — poza jednym przewidzianym wyraźnie wyjątkiem dotyczącym systemów pomocy wprowadzonych rozporządzeniem nr 1257/1999 — rozporządzenie nr 1259/1999 miało być stosowane do każdego rodzaju pomocy odpowiadającego tej definicji, to znaczy przyznanej bezpośrednio rolnikom w ramach systemów wsparcia w zakresie WPR, finansowanych w całości lub częściowo przez Sekcję Gwarancji EFOGR.
Zgodnie z wykładnią językową przywołanych przepisów rozporządzenie nr 1259/1999 stosuje się do każdego istniejącego lub przyszłego systemu przewidującego płatności bezpośrednie, co znajduje potwierdzenie w motywie 1 tego rozporządzenia, zgodnie z którym rozporządzenie to ma między innymi „ustalić pewne wspólne warunki dla płatności bezpośrednich w zakresie różnych programów wsparcia do dochodu w ramach [WPR]”.
Ponadto za taką wykładnią językową przemawia również cel przyświecający przyjęciu tekstu art. 1a rozporządzenia nr 1259/1999, zmienionego aktem przystąpienia. Z prac przygotowawczych do konferencji akcesyjnej wynika bowiem, że jej wolą było wprowadzenie mechanizmu „phasing in” w nowych państwach członkowskich w odniesieniu do wszystkich płatności bezpośrednich.
W dokumencie roboczym z dnia 30 stycznia 2002 r. Komisja zapowiedziała stopniowe wprowadzanie „płatności bezpośrednich”, nie poddając ich warunkom, które mogłyby ograniczać ich zakres. Takie podejście zostało przyjęte we wspólnym stanowisku Unii Europejskiej z dnia 31 października 2002 r., w którym stare państwa członkowskie wyraziły wolę stopniowego wprowadzania płatności bezpośrednich w okresie przejściowym, przy czym temu ogólnemu sformułowaniu nie towarzyszą wyjaśnienia, które mogłyby ograniczać jego zakres. W końcu wnioski Rady Europejskiej w Kopenhadze z 12 i 13 grudnia 2002 r. odzwierciedlające wyniki negocjacji akcesyjnych wskazują, że kwestia stopniowego wprowadzania płatności bezpośrednich w nowych państwach członkowskich została rozwiązana zgodnie z brzmieniem wspólnego stanowiska z dnia 31 października 2002 r., wobec czego nie doprowadziła ona do kompromisu, który miałby polegać na ograniczeniu zakresu mechanizmu „phasing in”.
Ponadto art. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1259/1999 nie stoi w żaden sposób na przeszkodzie takiej wykładni językowej.
Odnosząc się do płatności bezpośrednich art. 1 akapit drugi stanowi, że „te systemy wsparcia są wyszczególnione w załączniku”.
Wbrew temu, co twierdzi Rzeczpospolita Polska, przepisu tego nie można interpretować w ten sposób, że art. 1 obejmuje jedynie systemy wsparcia wymienione enumeratywnie w załączniku do rozporządzenia nr 1259/1999.
Takie twierdzenie jest niezgodne z wykładnią systemową art. 1 akapit drugi tego rozporządzenia, który odnosi się do załącznika do tego rozporządzenia.
Z wykładni art. 1 akapit drugi w związku z art. 11 ust. 4 tiret drugie rozporządzenia nr 1259/1999 wynika, że zakres stosowania tego rozporządzenia określony jest ogólną definicją zawartą tam w art. 1 akapit pierwszy, a nie wykazem zawartym w załączniku do tego rozporządzenia.
Zgodnie z art. 11 ust. 4 tiret drugie wspomnianego rozporządzenia Komisja uprawniona jest do przyjęcia zgodnie z tak zwaną procedurą komitetu zarządzającego „zmian do załącznika, które mogą okazać się konieczne, biorąc pod uwagę kryteria ustalone w art. 1”.
Z przepisu tego wynika wyraźnie, że ustawodawca wspólnotowy zamierzał jedynie przekazać Komisji kompetencję wykonawczą w celu zapewnienia stałej aktualizacji załącznika do rozporządzenia nr 1259/1999 w przypadku wprowadzenia nowych rodzajów pomocy odpowiadających kryteriom określonym w art. 1 akapit pierwszy tego rozporządzenia. Komisja jest zatem uprawniona jedynie do zmiany tego załącznika w taki sposób, aby umieszczone w nim były te płatności bezpośrednie wprowadzone lub zmienione przez ustawodawcę wspólnotowego, które odpowiadają tym kryteriom.
Nie można również zaprzeczyć, że włączenie danego systemu pomocy do tego załącznika może mieć miejsce tylko wtedy, gdy system ten spełnia warunki określone w art. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1259/1999, ponieważ załącznik ten stanowi jedynie konkretyzację tego przepisu.
Z powyższego wynika, że to warunki wymienione w art. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1259/1999, a nie fakt włączenia określonej pomocy do załącznika do tego rozporządzenia, należy uznać za podstawowe kryterium określające zakres stosowania tego rozporządzenia.
W końcu — jak podkreślił rzecznik generalny w pkt 72 opinii — wykładnia celowościowa art. 1 i 1a rozporządzenia nr 1259/1999 prowadzi do identycznego wniosku, ponieważ cel, który uzasadniał ustanowienie systemu stopniowego wprowadzania płatności bezpośrednich w nowych państw członkowskich, przemawia za tym, aby uznać ogólny zakres tego systemu.
Troska, by nie spowalniać niezbędnej restrukturyzacji sektora rolnego nowych państw członkowskich oraz by nie tworzyć istotnych różnic w dochodach i dysproporcji społecznych w wyniku przyznania pomocy, nieproporcjonalnych do poziomu dochodów rolników i ludności ogółem, dotyczyła bowiem całego sektora rolnego, a zatem wszystkich rodzajów pomocy bezpośredniej, istniejącej lub przyszłej. Ponadto jeżeli mechanizm stopniowego wprowadzania miałby zastosowanie tylko do określonych upraw, to jest tych, dla których płatności bezpośrednie zostały ustanowione już przed przyjęciem aktu przystąpienia, istniałoby ryzyko, że rolnicy tych państw zrezygnowaliby z tych upraw na rzecz upraw, za które mogliby uzyskać od początku całość płatności bezpośrednich.
Z powyższego wynika więc, że popierana przez skarżącą wykładnia art. 1 rozporządzenia nr 1259/1999, zmienionego aktem przystąpienia, zgodnie z którą system stopniowego wprowadzania płatności bezpośrednich przewidziany w tym przepisie znajduje zastosowanie jedynie do pomocy bezpośrednich wymienionych enumeratywnie w załączniku do tego rozporządzenia, a nie do wszystkich płatności bezpośrednich odpowiadających kryteriom określonym w art. 1 akapit pierwszy tego rozporządzenia, nie jest zgodna ani z brzmieniem rozporządzenia, ani z jego ratio legis.
Mając na uwadze ten wniosek i pojęcie „niezbędne dostosowania” wyjaśnione w pkt 44–48 niniejszego wyroku, należy sprawdzić, czy przyjmując sporną decyzję, Rada przekroczyła uprawnienia przyznane jej w art. 23 aktu przystąpienia.
— W przedmiocie zgodności spornej decyzji z pojęciem „niezbędne dostosowania” w rozumieniu art. 23 aktu przystąpienia
Jak przedstawiono w pkt 53–70 niniejszego wyroku, art. 1a rozporządzenia nr 1259/1999 zmienionego aktem przystąpienia w związku z art. 1 tego rozporządzenia ustanowił ogólny system stopniowego wprowadzania płatności w odniesieniu do wszystkich rodzajów pomocy bezpośredniej odpowiadających kryteriom określonym w art. 1 akapit pierwszy przyznanych nowym państwom członkowskim.
Wspomniany art. 1a został wprowadzony do rozporządzenia nr 1259/1999 przez pkt 27 w rozdziale 6 część A załącznika II do aktu przystąpienia, który w ten sposób przyjął mechanizm stopniowego wprowadzania pomocy bezpośrednich ustanowiony w tym rozporządzeniu.
Następnie rozporządzenie nr 1259/1999, zmienione aktem przystąpienia, zostało uchylone z dniem 1 maja 2004 r. przez rozporządzenie nr 1782/2003. Z art. 1 i z załącznika I do tego ostatniego rozporządzenia wynika, że dodaje ono do istniejących już systemów systemy wsparcia bezpośredniego dla rolników produkujących orzechy i rośliny energetyczne i przewiduje płatności dodatkowe w ramach systemu wsparcia bezpośredniego sektora mlecznego.
W końcu w drodze spornej decyzji Rada zastąpiła przepisy pkt 27 w rozdziale 6 część A załącznika II do aktu przystąpienia, które zmieniały rozporządzenie nr 1259/1999, przepisami zmieniającymi rozporządzenie nr 1782/2003 w celu uwzględnienia dostosowań wprowadzonych do WPR w wyniku przyjęcia tego ostatniego rozporządzenia. W ten sposób sporna decyzja wprowadza do rozporządzenia nr 1782/2003 art. 143a, który przejmuje w odniesieniu do płatności bezpośrednich w nowych państwach członkowskich harmonogram i stawki procentowe ustalone wcześniej w art. 1a rozporządzenia nr 1259/1999, zmienionego aktem przystąpienia.
Jak przedstawiono w pkt 57 i 58 niniejszego wyroku, zasada ogólnego stosowania mechanizmu „phasing-in” do wszystkich rodzajów pomocy bezpośredniej została uzgodniona w trakcie negocjacji akcesyjnych i przewidziana wyraźnie w akcie przystąpienia, który wprowadził art. 1a do rozporządzenia nr 1259/1999.
Artykuł ten ustalił harmonogram wskazujący w odniesieniu do każdego przewidzianego w nim roku stawki procentowe dla wprowadzania w nowych państwach członkowskich pomocy bezpośredniej określonej w art. 1 tego rozporządzenia.
Bezsporne jest, że art. 1 pkt 5 spornej decyzji przewiduje jedynie stopniowe wprowadzanie płatności bezpośrednich w nowych państwach członkowskich zgodnie z takim samym harmonogramem i takimi samymi stawkami procentowymi jak ustalone wcześniej w art. 1a rozporządzenia nr 1259/1999 zmienionego aktem przystąpienia.
Nie można zatem uznać, że sporna decyzja dokonała zasadniczej zmiany zakresu stosowania mechanizmu „phasing-in” czy też istotnej treści wynikających z tego obowiązków i praw, ponieważ nie wpłynęła ona ani na harmonogram, ani na stawki procentowe, ani na dane rodzaje pomocy. W tych warunkach sporną decyzję należy uznać za „niezbędne dostosowanie” aktu przystąpienia w następstwie reformy WPR.
W konsekwencji przyjmując tę decyzję, Rada nie przekroczyła uprawnień przyznanych jej w art. 23 aktu przystąpienia w celu wprowadzenia dostosowań przepisów tego aktu odnoszących się do WPR, które mogą okazać się niezbędne w wyniku zmiany przepisów wspólnotowych.
Z całości powyższego wynika, że należy oddalić jako bezzasadny pierwszy zarzut podniesiony przez Rzeczpospolitą Polską, w którym twierdzi ona, że przyjmując sporną decyzję, Rada przekroczyła kompetencje przyznane jej w art. 23 aktu przystąpienia.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia zasady niedyskryminacji
Stanowiska stron
Rzeczpospolita Polska, wspierana przez interweniujące państwa członkowskie, uważa, że rozszerzenie mechanizmu stopniowego wprowadzania na wszystkie płatności bezpośrednie stanowi dyskryminację między producentami rolnymi ze starych państw członkowskich a producentami z nowych państw członkowskich, podczas gdy wszyscy ci rolnicy powinni być traktowani na równych zasadach od dnia przystąpienia nowych państw członkowskich.
Stanowisko przyjęte w tym względzie przez Radę i Komisję oparte jest na przyjętym w ramach badania pierwszego zarzutu stwierdzeniu, że art. 1 rozporządzenia nr 1259/1999 zawierał definicję ogólną obejmującą każdą płatność bezpośrednią przyznaną w ramach wspólnej polityki rolnej i spełniającą określone w nim warunki.
Z tej perspektywy sporna decyzja nie nadaje mechanizmowi „phasing-in” zakresu szerszego niż zakres, który był przewidziany w akcie przystąpienia w jego pierwotnym brzmieniu, wobec czego podnoszona dyskryminacja wywołana została przez prawo pierwotne, a nie przez tę decyzję. Ponadto Rada podkreśla, że sytuacja rolnictwa w nowych państwach członkowskich różni się radykalnie od sytuacji panującej w starych państwach członkowskich i że wymaga ona bieżących dostosowań do przepisów wspólnotowych.
Ocena Trybunału
W ramach drugiego zarzutu skarżąca podnosi zasadniczo, że sporna decyzja spowodowała, iż wynikające z zastosowania mechanizmu „phasing-in” odstępstwo od zasady równego traktowania zostało jakoby rozszerzone poza zakres wyznaczony w akcie przystąpienia, ponieważ decyzja ta przewiduje tym samym arbitralne rozszerzenie mechanizmu o charakterze dyskryminującym, które zaostrza różnicę w traktowaniu pomiędzy starymi i nowymi państwami członkowskimi.
W tym względzie wystarczy przypomnieć, że poszanowanie zasady niedyskryminacji wymaga, by porównywalne sytuacje nie były traktowane w sposób odmienny, a sytuacje odmienne nie były traktowane w sposób identyczny, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (wyrok z dnia 30 marca 2006 r. w sprawach połączonych
C-87/03 i C-100/03 Hiszpania przeciwko Radzie, Zb.Orz. str. I-2915
, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo).
Nie ma potrzeby rozpatrywania argumentacji Rady, wedle której sporna decyzja nie może być dyskryminująca, ponieważ opiera się ona bezpośrednio na akcie przystąpienia. W niniejszym przypadku jest bowiem bezsporne, że sytuacja rolnictwa w nowych państwach członkowskich różniła się radykalnie od sytuacji w starych państwach członkowskich, co uzasadniało stopniowe wprowadzanie pomocy wspólnotowej, w szczególności tej, która odnosi się do systemów wsparcia bezpośredniego, tak aby nie zakłócić niezbędnej restrukturyzacji dokonującej się w sektorze rolnym nowych państw członkowskich.
Z rozważań tych wynika, że skarżąca znajduje się w sytuacji, która nie jest porównywalna z sytuacją starych państw członkowskich korzystających bez ograniczeń z systemów wsparcia bezpośredniego, co uniemożliwia dokonanie skutecznego porównania (zob. analogicznie wyrok z dnia 13 października 1992 r. w sprawie
C-73/90 Hiszpania przeciwko Radzie, Rec. str. I-5191
, pkt 34).
Zarzut drugi należy zatem oddalić jako bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia zasady dobrej wiary
Stanowiska stron
Trzeci zarzut podniesiony przez Rzeczpospolitą Polską dotyczy rzekomego naruszenia zasady dobrej wiary obowiązującej w prawie traktatowym. Zdaniem tego państwa członkowskiego traktat akcesyjny, którego część stanowi akt przystąpienia, był negocjowany, podpisany i ratyfikowany przez wszystkie jego strony w dobrej wierze, a zatem działania Wspólnoty w okresie po podpisaniu tego aktu nie powinny naruszać jego celów oraz podważać słusznych oczekiwań wspomnianych stron i podmiotów działających na ich terytorium.
W odniesieniu do tego zarzutu Rada, zgadzając się z tym, że zasada dobrej wiary kierowała negocjacjami akcesyjnymi, zaznacza, że wszystkie strony traktatu akcesyjnego, a wśród nich skarżąca, dobrowolnie zgodziły się na przepisy przyznające Radzie kompetencję do dostosowania przepisów załącznika do aktu przystąpienia odnoszących się do WPR jeszcze przed akcesją. Skorzystanie z tej możliwości poprzez przyjęcie spornej decyzji nie może zatem w żaden sposób być uważane za naruszenie zasady dobrej wiary.
Ocena Trybunału
Jeżeli chodzi o zarzut trzeci, należy zauważyć, że jak zostało stwierdzone w pkt 79 niniejszego wyroku, sporna decyzja przejmuje zasadę i warunki stosowania mechanizmu „phasing in” w odniesieniu do płatności bezpośrednich w nowych państwach członkowskich w takiej postaci, w jakiej zostały one wpisane do aktu przystąpienia, nie rozszerzając ich zakresu, wobec czego wbrew temu, co twierdzi skarżąca, decyzja ta nie może być uważana za podważenie kompromisu osiągniętego w negocjacjach akcesyjnych.
Ponieważ również trzeci z podniesionych zarzutów nie może być uwzględniony, skargę należy oddalić w całości.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Rada wniosła o obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami postępowania, a Rzeczpospolita Polska przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania. Zgodnie z art. 69 § 4 tego regulaminu interwenientów należy obciążyć kosztami własnymi.

Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
Rzeczpospolita Polska zostaje obciążona kosztami postępowania.

3)
Republika Łotewska, Republika Litewska i Republika Węgierska oraz Komisja Wspólnot Europejskich pokrywają koszty własne.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: polski.