CELEX: 61997CJ0306
Offentlige indkøb
Begrebet ordregivende myndighed

1 Ved kendelse af 29. maj 1997, indgaaet til Domstolen den 2. september 1997, har High Court i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt to praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af artikel 1 i Raadets direktiv 77/62/EOEF af 21. december 1976 om samordning af fremgangsmaaderne ved offentlige indkoeb (EFT 1977 L 13, s. 1), som aendret ved Raadets direktiv 88/295/EOEF af 22. marts 1988 (EFT L 127, s. 1), og af artikel 1 i Raadets direktiv 93/36/EOEF af 14. juni 1993 om samordning af fremgangsmaaderne ved offentlige indkoeb (EFT L 199, s. 1).
2 Spoergsmaalene er rejst under en sag mellem Connemara Machine Turf Co. Ltd (herefter »Connemara«), et irsk selskab, der driver virksomhed i form af produktion af maskinudskaaret sphagnum og salg af kunstgoedning, og Coillte Teoranta (herefter »Skovkontoret«) vedroerende sagsoegtes ivaerksaettelse af to offentlige indkoeb.
3 Indtil 1994 var offentlige indkoeb inden for Faellesskabet reguleret af direktiv 77/62, navnlig som aendret ved direktiv 88/295.
4 I artikel 1 i direktiv 77/62 defineres begrebet ordregivende myndighed saaledes:
»I dette direktiv forstaas ved:
...
b)  'ordregivende myndigheder' staten, lokale organer og de i bilag I anfoerte offentligretlige juridiske personer, eller hvad der svarer hertil i de medlemsstater, der ikke kender dette begreb
...«
5 For saa vidt angaar Irland er det naermere bestemt i bilag I, punkt VI, at »hvad der svarer hertil« er »andre offentlige myndigheder, hvis offentlige indkoebsaftaler er undergivet statens kontrol«.
6 Raadets direktiv 93/36 har ophaevet direktiv 77/62. Bestemmelserne skulle have vaeret gennemfoert i national ret senest den 14. juni 1994, hvilket Irland ikke havde gjort.
7 I artikel 1 i dette direktiv bestemmes:
»I dette direktiv forstaas ved:
...
b)  'ordregivende myndigheder', staten, regionale eller lokale myndigheder, offentligretlige organer og sammenslutninger af en/et eller flere af disse lokale myndigheder eller offentligretlige organer
Ved 'offentligretlige organ' forstaas ethvert organ:
-  hvis opgave det er at imoedekomme almenhedens behov, dog ikke paa det industrielle eller forretningsmaessige omraade
-  som er en juridisk person, og
-  hvis drift enten for mere end halvdelens vedkommende finansieres af staten, regionale eller lokale myndigheder eller andre offentligretlige organer eller er underlagt disses kontrol, eller hvortil staten, regionale eller lokale myndigheder eller andre offentligretlige organer kan udpege mere end halvdelen af medlemmerne i administrations-, ledelses- eller tilsynsorganet.
...«
8 Skovkontoret er stiftet som et privatretligt selskab med hjemmel i section 9 i Irish Forestry Act 1988 (irsk lov om skovbrug fra 1988, herefter »loven«).
9 Ifoelge loven har Skovkontoret til formaal at drive skovbrug og dertil knyttet virksomhed paa erhvervsmaessig basis og, i overensstemmelse med praksis paa dette omraade, at oprette og vedligeholde en skovbrugsindustri samt at deltage i skovbrugsaktiviteter, der er forenelige med disse formaal, sammen med andre.
10 Som ejer af tolv nationalparker, hvortil der er gratis adgang, hoerer det ligeledes til Skovkontorets formaal at indrette installationer med et rekreativt, sportsligt, uddannelsesmaessigt, videnskabeligt og kulturelt sigte.
11 Den irske regering har overfoert skov, jord og ejendom til en vaerdi af ca. 700 mio. IEP til Skovkontoret. Som modydelse har Skovkontoret udstedt aktier til finansministeren, som saaledes er hovedaktionaer.
12 For saa vidt angaar Skovkontorets struktur fremgaar det af loven samt af kontorets vedtaegter, at det er oprettet af energiministeren (herefter »ministeren«), at vedtaegterne og enhver aendring heraf skal tiltraedes af ministeren (section 11 og 15), at »the chairman« (formanden) og andre direktoerer udnaevnes og deres loenninger fastsaettes af ministeren (section 15(2)(b) og (d)), at »the first Chief Executive« (den oeverste generaldirektoer) udnaevnes af ministeren og udfoerer sine funktioner i henhold til retningslinjer fastsat af denne (section 35), at udnaevnelsen af Skovkontorets revisorer skal tiltraedes af ministeren (section 15(2)(e)), og at Skovkontoret skal foelge statens retningslinjer og de ministerielle cirkulaerer vedroerende loenninger, tillaeg og de ansattes arbejdsbetingelser (section 36). Visse af ministerens beslutninger skal godkendes af finansministeren.
13 I sin forretningsfoerelse skal Skovkontoret respektere foelgende forpligtelser: Ministeren kan tilstille det skriftlige instrukser for at forpligte det til at respektere hovedlinjerne i statens politik for skovbrugsvirksomhed, til at oprette og vedligeholde bestemte tjenesteydelser eller installationer, eller til at opretholde eller benytte bestemte arealer til naermere bestemte formaal (lovens section 38). Skovkontoret skal konsultere ministeren vedroerende skovbrugsvirksomhed i visse omraader af videnskabelig interesse (section 13). Hvert aar skal Skovkontoret forelaegge ministeren en plan for koeb og salg af arealer (section 14). Oprettelse og erhvervelse af filialer skal tiltraedes af ministeren (section 15(2)(g)), en generalforsamling skal organiseres, naar to ministre foreslaar det (vedtaegtens punkt 15), og Skovkontorets aarsrapport og reviderede regnskab skal forelaegges det irske parlament (lovens section 30 og 31).
14 Med hensyn til finansieringen fremgaar det af de herfor gaeldende bestemmelser, at Skovkontorets aktiekapital skal godkendes af finansministeren (lovens section 10). Skovkontoret kan ikke optage laan uden ministerens samtykke (section 24), hvorimod ministeren kan kautionere for ethvert laant beloeb (section 25). Skovkontoret kan investere et beloeb, der ikke overstiger 250 000 IEP, i kontrollen med andre selskaber. Denne sum kan forhoejes med tilladelse fra ministeren efter forhandling med finansministeren (section 15(2)(h)). Sidstnaevnte kan i oevrigt stille visse beloeb til raadighed for Skovkontoret paa naermere bestemte vilkaar og til naermere bestemte formaal.
15 Den 12. marts 1993 og den 10. marts 1994 offentliggjorde Skovkontoret udbud vedroerende indkoeb af goedningsstoffer til en vaerdi af over 200 000 ECU uden at offentliggoere licitationsbekendtgoerelsen i De Europaeiske Faellesskabers Tidende.
16 Connemara indgav tilbud ved begge udbud, men tilbuddene blev ikke antaget.
17 Den 21. juni 1994 anlagde Connemara sag ved High Court med paastand om, at Skovkontorets fremgangsmaade ved udbuddet og offentlige indkoeb kendes for stridende mod direktiv 77/62. Skovkontoret har i den henseende gjort gaeldende, at det ikke er en ordregivende myndighed som omhandlet i dette direktiv.
18 Under disse omstaendigheder har High Court forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»1) Er sagsoegte en 'ordregivende myndighed' som defineret ved begrebet 'ordregivende myndigheder' i artikel 1, litra b), i Raadets direktiv 77/62/EOEF af 21. december 1976?
2) Er sagsoegte en 'ordregivende myndighed' som defineret ved begrebet 'ordregivende myndigheder' i artikel 1, litra b), i Raadets direktiv 93/36/EOEF af 14. juni 1993?«
19 Connemara og Kommissionen har gjort gaeldende, at Skovkontoret som foelge af den samlede virkning af de forskellige bestemmelser, der regulerer Skovkontorets retsstilling skal anses for hoerende til staten i den betydning, som Domstolen har tillagt dette udtryk i dom af 20. september 1988 (sag 31/87, Beentjes, Sml. s. 4635).
20 I denne dom har Domstolen anlagt en formaalsbestemt fortolkning af begrebet stat i Raadets direktiv 71/305/EOEF af 26. juli 1971 om samordning af fremgangsmaaderne med hensyn til indgaaelse af offentlige bygge- og anlaegskontrakter (EFT 1971 II, s. 613), der indeholder den samme definition af ordregivende myndighed, som direktiv 77/62. Ifoelge denne fortolkning skal et organ, hvis sammensaetning og funktioner er fastsat ved lov, og som i vidt omfang er afhaengigt af myndighederne, anses for hoerende til staten, selv om det ikke formelt er en del heraf.
21 Desuden er Connemara og Kommissionen af den opfattelse, at Skovkontoret ligeledes kan anses for vaerende en anden offentlig myndighed, hvis offentlige indkoeb er undergivet statens kontrol, jf. bilag I, punkt VI, i direktiv 77/62.
22 Den irske regering og Skovkontoret har imidlertid gjort gaeldende, at Skovkontoret ikke er en ordregivende myndighed hverken i henhold til direktiv 77/62 eller til direktiv 93/36.
23 Skovkontoret er ifoelge den irske regering en privat virksomhed, der er underlagt bestemmelserne i Companies Act (selskabslov). Det er foelgelig en erhvervsvirksomhed, der tilhoerer staten. Befoejelserne til at udnaevne og afskedige Skovkontorets ansvarlige og at bestemme dets generelle politik er ikke videre end de befoejelser, der findes i vedtaegterne for et privat selskab, der naesten ejes fuldstaendigt af en aktionaer. Den daglige ledelse foregaar til gengaeld uafhaengigt, og staten har ingen indflydelse paa indkoebene.
24 Den franske regering og Det Forenede Kongeriges regering har kun kommenteret spoergsmaalet, om Skovkontoret er et offentligretligt organ i henhold til artikel 1, litra b), i direktiv 93/36.
25 Indledningsvis bemaerkes, at sagens faktiske forhold kun kan henhoere under direktiv 77/62. Paa tidspunktet for udbuddets offentliggoerelse, og selv paa tidspunktet for kontraktens tildeling, var gennemfoerelsesfristen for direktiv 93/36 endnu ikke udloebet, og Irland havde heller ikke taget skridt til en saadan gennemfoerelse.
26 Det foelger heraf, at Domstolen skal begraense sig til at besvare, om en enhed som Skovkontoret er en ordregivende myndighed i henhold til direktiv 77/62.
27 I den henseende bemaerkes, at Skovkontoret er en juridisk person i modsaetning til det beroerte organ i Beentjes-dommen, a.st. Det er i oevrigt fastslaaet, at det ikke foretager offentlige indkoeb paa statens eller et lokalt organs regning.
28 Under disse omstaendigheder kan Skovkontoret ikke anses for at vaere staten eller et lokalt organ som omhandlet i artikel 1, litra b), i direktiv 77/62. Det boer dog undersoeges, om det svarer til en offentligretlig juridisk person, jf. bilag I til direktiv 77/62.
29 For saa vidt angaar Irland angiver bilaget andre offentlige myndigheder, hvis indkoeb er undergivet statens kontrol, som ordregivende myndighed.
30 Det bemaerkes, at samordningen paa faellesskabsniveau af fremgangsmaaderne ved offentlige indkoeb har til formaal at fjerne hindringerne for varernes frie bevaegelighed.
31 For at give princippet om fri bevaegelighed fuld virkning skal begrebet ordregivende myndighed fortolkes formaalsbestemt (jf. i denne forbindelse dom af 10.11.1998, sag C-360/96, BFI Holding, Sml. I, s. 6821, praemis 62).
32 Det maa i den forbindelse understreges, at det er staten, der har oprettet Skovkontoret og har overladt det visse opgaver, der primaert bestaar i at opretholde statsskovene og en skovbrugsindustri, men ogsaa at indrette forskellige installationer i almenhedens interesse. Det er ogsaa staten, der har retten til at udnaevne Skovkontorets oeverste ledelse.
33 Ministerens adgang til at tilstille Skovkontoret instrukser, navnlig at forpligte det til at respektere hovedlinjerne i statens politik vedroerende skovdrift eller til at indrette naermere bestemte tjenesteydelser eller installationer, og de befoejelser, der er tillagt denne minister og finansministeren paa det oekonomiske omraade, giver desuden staten mulighed for at kontrollere Skovkontorets oekonomiske aktivitet.
34 Det fremgaar heraf, at selv om ingen bestemmelser udtrykkeligt fastsaetter, at den statslige kontrol specifikt omfatter Skovkontorets offentlige indkoeb, kan staten i det mindste indirekte udoeve en saadan kontrol.
35 Det foelger af det foranstaaende, at Skovkontoret skal anses for vaerende en »offentlig myndighed, hvis offentlige indkoebsaftaler er undergivet statens kontrol«, jf. bilag I, punkt VI, til direktiv 77/62.
36 Foelgelig skal de praejudicielle spoergsmaal besvares med, at en enhed som Skovkontoret er en ordregivende myndighed som omhandlet i artikel 1, litra b), i direktiv 77/62, som aendret ved direktiv 88/295.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
37 De udgifter, der er afholdt af den irske, franske og Det Forenede Kongeriges regering samt af Kommissionen, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser kender
DOMSTOLEN
(Femte Afdeling)
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af High Court ved kendelse af 29. maj 1997, for ret:
En enhed som Coillte Teoranta er en ordregivende myndighed som omhandlet i artikel 1, litra b), i Raadets direktiv 77/62/EOEF af 21. december 1976 om samordning af fremgangsmaaderne ved offentlige indkoeb, som aendret ved Raadets direktiv 88/295/EOEF af 22. marts 1988.