CELEX: 61997TJ0188
Decisione CECA, CE, Euratom, sull'accesso del pubblico ai documenti della Commissione
Decisione che nega l'accesso a documenti
"Regola dell'autore"
Comitati detti "di comitologia"

Motivazione della sentenza
Contesto giuridico
1 Nell'atto finale del Trattato sull'Unione europea, firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992, gli Stati membri hanno inserito la seguente dichiarazione (n. 17) sul diritto di accesso all'informazione (in prosieguo: la «dichiarazione n. 17»):
«La conferenza ritiene che la trasparenza del processo decisionale rafforzi il carattere democratico delle istituzioni nonché la fiducia del pubblico nei confronti dell'amministrazione. La conferenza raccomanda pertanto che la Commissione presenti al Consiglio, entro il 1993, una relazione su misure intese ad accrescere l'accesso del pubblico alle informazioni di cui dispongono le istituzioni».
2 A seguito della dichiarazione n. 17, il 5 maggio 1993 la Commissione ha trasmesso al Consiglio, al Parlamento e al Comitato economico e sociale la comunicazione 93/C 156/05, relativa all'accesso del pubblico ai documenti delle istituzioni (GU C 156, pag. 5). Il 2 giugno 1993 essa ha adottato la comunicazione 93/C 166/04 sulla trasparenza nella Comunità (GU C 166, pag. 4).
3 Nell'ambito di tali fasi preliminari verso l'attuazione del principio della trasparenza, il 6 dicembre 1993 il Consiglio e la Commissione hanno approvato un codice di condotta relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Consiglio e della Commissione (GU L 340, pag. 41; in prosieguo: il «codice di condotta»), diretto a fissare i principi che disciplinano l'accesso ai documenti in possesso di tali istituzioni.
4 Per quanto la riguarda, la Commissione ha adottato tale codice di condotta con la decisione 8 febbraio 1994, 94/90/CECA, CE, Euratom, sull'accesso del pubblico ai documenti della Commissione (GU L 46, pag. 58; in prosieguo: la «decisione 94/90»).
5 Il codice di condotta, nella forma adottata dalla Commissione, enuncia il seguente principio generale:
«Il pubblico avrà il più ampio accesso possibile ai documenti di cui dispongono la Commissione e il Consiglio».
6 Esso definisce il termine «documento» come «ogni scritto, indipendentemente dal suo supporto, contenente dati esistenti, in possesso della Commissione o del Consiglio».
7 Esso dispone nel punto intitolato «Trattamento delle richieste iniziali», terzo capoverso (in prosieguo: la «regola dell'autore»):
«Qualora l'autore del documento in possesso di un'istituzione sia una persona fisica o giuridica, uno Stato membro, un'altra istituzione o organo comunitario o qualsiasi altro organismo nazionale o internazionale, la richiesta dovrà essere indirizzata direttamente all'autore del documento».
8 Le circostanze che possono essere fatte valere da un'istituzione per giustificare il rigetto di una richiesta di accesso a un documento sono elencate nel quarto punto del codice di condotta, dal titolo «Regime delle eccezioni», nei seguenti termini:
«Le istituzioni negano l'accesso a qualsiasi documento la cui divulgazione possa pregiudicare:
- la protezione dell'interesse pubblico (sicurezza pubblica, relazioni internazionali, stabilità monetaria, procedimenti giudiziari, controlli e indagini);
- la protezione dei singoli e della vita privata;
- la protezione del segreto commerciale e industriale;
- la protezione degli interessi finanziari della Comunità;
- la protezione della riservatezza chiesta dalla persona fisica o giuridica che ha fornito l'informazione o richiesta dalla legislazione dello Stato membro che ha fornito l'informazione.
Le istituzioni possono inoltre negare l'accesso per assicurare la tutela dell'interesse dell'istituzione relativo alla segretezza delle sue deliberazioni».
Fatti all'origine del ricorso
9 La ricorrente è una società di diritto olandese appartenente al gruppo multinazionale Rothmans, la cui principale attività consiste nella manifattura, nella distribuzione e nella vendita di tabacchi, in particolare di sigarette.
10 Con lettera 23 gennaio 1997, la ricorrente ha chiesto alla Commissione di poter accedere ad un certo numero di documenti fra i quali i verbali dei comitati del codice doganale - sezione transiti (in prosieguo: il «comitato»), a decorrere dal 4 aprile 1995.
11 Il 21 febbraio 1997 il direttore generale della direzione generale «Dogane e imposizione indiretta» (DG XXI) ha risposto alla ricorrente che la sua domanda sarebbe stata trattata il più rapidamente possibile, ma, tenuto conto del numero e della natura dei documenti richiesti, sarebbe trascorso probabilmente oltre un mese prima che essa ricevesse una risposta.
12 Con lettera 26 febbraio 1997 la ricorrente ha chiesto al direttore generale di confermare che la domanda di accesso era stata accolta ai sensi dell'art. 2, punto 2, della decisione 94/90 e che il termine di un mese indicato era necessario solo per consentire la compilazione dei documenti.
13 In mancanza di risposta, con lettera 14 marzo 1997, la ricorrente ha rivolto al Segretario generale della Commissione una domanda di conferma, ai sensi dell'art. 2, punto 2, della decisione 94/90.
14 Il 24 aprile 1997 il Segretariato generale ha risposto che tale domanda sarebbe stata esaminata il più rapidamente possibile, ma che probabilmente sarebbe trascorso oltre un mese prima che la ricorrente ricevesse una risposta.
15 Con lettera 25 aprile 1997, la ricorrente ha fatto valere che la mancata risposta del Segretario generale entro il termine di un mese successivo alla presentazione della domanda di conferma valeva decisione di rigetto.
16 Con lettera 30 aprile 1997, il Segretario generale ha trasmesso taluni documenti emanati dalla Commissione, ma si rifiutava di trasmettere i verbali del comitato in quanto la Commissione non ne era l'autore. Egli ha comunicato, inoltre, che secondo il regolamento interno del comitato, i lavori di questi sono riservati.
17 Il 16 maggio 1997 la ricorrente ha chiesto al Segretario generale di confermare che i documenti comunicati costituivano l'integralità dei documenti che possono essere consultati, di indicare l'identità dell'autore dei verbali del comitato e di trasmetterle il regolamento interno del medesimo comitato.
18 Con lettera 15 maggio 1997, il Segretario generale ha confermato alla ricorrente di averle trasmesso tutti i documenti di cui la DG XXI disponeva, fatta eccezione per i verbali del comitato. Egli ha precisato che tali verbali vengono redatti dalla Commissione nella sua qualità di segretario, ma sono adottati dal comitato e quindi questo ne è l'autore. Egli si è rifiutato di trasmettere il regolamento interno del comitato in quanto la Commissione non è l'autore di tale documento. Infine, ha ricordato che, secondo tale regolamento, i lavori del comitato sono riservati.
19 Con lettera 30 maggio 1997, la ricorrente ha chiesto l'accesso ai verbali di cui trattasi presso le autorità doganali di ciascuno Stato membro. Alla data della proposizione del presente ricorso essa aveva ricevuto sette risposte, due accusanti semplicemente ricevuta della sua domanda e altre cinque che la respingevano, richiamandosi, nella maggior parte dei casi, alla natura riservata dei lavori del comitato.
Procedimento
20 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale, il 24 giugno 1997, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
21 Con istanza depositata nella cancelleria del Tribunale il 25 novembre 1997, il Regno di Svezia ha chiesto di intervenire a sostegno delle conclusioni della ricorrente. Con ordinanza 12 dicembre 1997, il presidente della Prima Sezione del Tribunale ha accolto tale istanza.
22 Con provvedimento 11 novembre 1998, il Tribunale ha deciso di rimettere la causa alla Prima Sezione ampliata.
23 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Prima Sezione ampliata) ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria. Tuttavia, nell'ambito delle misure di organizzazione del procedimento, ha invitato la convenuta e il Consiglio a rispondere per iscritto a taluni quesiti prima dell'udienza. La convenuta e il Consiglio hanno risposto entro il termine.
24 Con lettera 13 novembre 1998, in risposta ai quesiti scritti del Tribunale, la Commissione ha confermato al Tribunale di aver trasmesso alla ricorrente, il 20 novembre 1997, taluni documenti che essa aveva inavvertitamente omesso di trasmetterle. Essa ha dichiarato di non detenere più altri atti pertinenti.
25 L'udienza si è svolta il 19 gennaio 1999. Le parti hanno presentato le loro difese orali ed hanno risposto ai quesiti posti dal Tribunale.
Conclusioni delle parti
26 La ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
- annullare la decisione 15 maggio 1997 e, in subordine, la decisione 30 aprile 1997 con cui la Commissione ha negato alla ricorrente l'accesso a taluni documenti;
- condannare la Commissione alle spese.
27 La Commissione conclude che il Tribunale voglia:
- respingere il ricorso;
- condannare la ricorrente alle spese.
28 Il Regno di Svezia, interveniente, conclude che il Tribunale voglia annullare la decisione della Commissione 15 maggio 1997.
Sull'oggetto della lite
29 A seguito della risposta della Commissione 13 novembre 1998, la ricorrente ha confermato, su domanda del Tribunale in udienza, che l'oggetto della causa riguarda esclusivamente i verbali del comitato.
30 Dato che nelle conclusioni la ricorrente chiede, in via principale, l'annullamento della decisione 15 maggio 1997 e, in subordine, l'annullamento della decisione 30 aprile 1997, occorre stabilire qual'è il provvedimento destinato a produrre effetti giuridici vincolanti idonei ad incidere sugli interessi della ricorrente, modificando in misura rilevante la sua situazione giuridica (v., ad esempio, sentenza del Tribunale 22 ottobre 1996, causa T-154/94, CSF e CSME/Commissione, Racc. pag. II-1377, punto 37).
31 In proposito, dalla lettera 15 maggio 1997 risulta che essa costituisce solo la conferma della decisione 30 aprile 1997 recante diniego di comunicare i verbali del comitato. Nella lettera si fa pure menzione del diniego di comunicare il regolamento interno del comitato, ma tale regolamento non rientra nel novero dei documenti in causa. Infine, essa contiene pure alcune delucidazioni ed informazioni complementari.
32 Tenuto conto di quanto precede, il solo atto impugnabile ai sensi dell'art. 173 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 230 CE) è la decisione 30 aprile 1997 (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
33 Il Tribunale osserva poi che né il ricorso né la replica consentono di stabilire se la ricorrente deduca un motivo sulla legittimità della regola dell'autore (v. punto 7 supra). In proposito, nella fase orale è stato accertato che la ricorrente non deduce un motivo del genere.
Nel merito
34 La ricorrente deduce due motivi a sostegno del ricorso. Il primo è relativo ad una violazione dell'art. 190 del Trattato CE (divenuto art. 253 CE). Il secondo riguarda una violazione della decisione 94/90.
Sul primo motivo, relativo ad una violazione dell'art. 190 del Trattato
35 La ricorrente assume che la decisione impugnata è viziata da un difetto di motivazione tale da comportare il suo annullamento.
36 Il Tribunale ricorda che, secondo una giurisprudenza consolidata, l'obbligo di motivazione consiste nel far risultare, in maniera chiara e non equivoca, l'iter logico seguito dall'autorità comunitaria da cui promana l'atto controverso, onde consentire agli interessati di conoscere le giustificazioni del provvedimento al fine di difendere i loro diritti e al giudice comunitario di esercitare il suo sindacato (sentenza del Tribunale 6 febbraio 1998, causa T-124/96, Interporc/Commissione, Racc. pag. II-231, punto 53).
37 Nel caso di specie la Commissione ha motivato la decisione impugnata richiamandosi alla regola dell'autore e affermando che, ai sensi di tale regola, la domanda della ricorrente era irricevibile in quanto i documenti richiesti hanno per autore un terzo. Una motivazione del genere è sufficientemente chiara per consentire all'interessata di comprendere perché la Commissione non le ha comunicato i documenti in causa.
38 Ne consegue che il primo motivo dev'essere respinto.
Sul secondo motivo, relativo ad una violazione della decisione 94/90
Argomenti delle parti
39 La ricorrente assume, in via principale, che la Commissione ha violato le disposizioni della decisione 94/90 con il suo diniego di consentire l'accesso ai verbali del comitato invocando la regola dell'autore.
40 In proposito, essa rileva che la Commissione compila i verbali del comitato. Con tale lavoro di redazione, essa sarebbe così, materialmente ed intellettualmente, l'autore di tali documenti. Il fatto che il comitato adotti questi documenti non sarebbe sufficiente per conferirgli la qualità di autore.
41 Inoltre, la ricorrente sostiene che la regola dell'autore mira a proteggere i documenti di terzi. Essa ricorda che il presidente del comitato è un funzionario della Commissione. Analogamente, la convocazione del comitato, la stesura dell'ordine del giorno, la distribuzione ai membri della documentazione e il segretariato sarebbero effettuati da un rappresentante della Commissione. Infine, qualsiasi corrispondenza destinata al comitato dovrebbe essere indirizzata alla Commissione all'attenzione del presidente del comitato.
42 La Commissione contesta di aver negato l'accesso richiesto dalla ricorrente ai verbali del comitato. Essa sostiene di essersi limitata, nella lettera 30 aprile 1997, ad informare la ricorrente che i verbali del comitato non erano «documenti della Commissione».
43 Essa assume, in proposito, che il riferimento alla regola dell'autore porta a distinguere il detentore di un documento dal suo autore. Essa fa presente che la decisione 94/90 si applica ai soli documenti di cui essa è l'autore. Si tratterebbe di una condizione sine qua non per la ricevibilità di qualsiasi domanda di accesso. Nel caso di specie la Commissione non avrebbe fatto altro che constatare l'irricevibilità della domanda di accesso ai verbali del comitato.
44 In effetti, la Commissione nega di essere l'autore dei verbali. Essa ammette che provvede al segretariato del comitato e annota, a questo titolo, il contenuto delle riunioni in verbali. Tuttavia, la sola constatazione di tale lavoro tecnico non sarebbe sufficiente a conferirle la qualità di autore, dato che questa viene determinata dal «possesso intellettuale» del testo. Ora, il comitato adotterebbe i verbali e, come ammette d'altronde la ricorrente, sarebbe il solo responsabile delle sue deliberazioni. Quindi, la Commissione non potrebbe essere l'autore, in senso intellettuale, di tali documenti.
45 Inoltre, la Commissione respinge l'argomento secondo cui il comitato sarebbe solo una «emanazione» della Commissione. A suo avviso, tale argomento misconosce il ruolo, le funzioni e il posto dei comitati detti «di comitologia» nell'ambito istituzionale comunitario.
46 Secondo le disposizioni della decisione del Consiglio 13 luglio 1987, 87/373/CEE, che stabilisce le modalità per l'esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione (GU L 197, pag. 33; in prosieguo: la «decisione comitologia»), i comitati costituiti in conformità a tale decisione assistono la Commissione quando essa adotta provvedimenti di esecuzione in forza dei poteri conferitile dal Consiglio. La Commissione deduce dall'uso del verbo «assistere» che tali comitati non possono considerarsi come facenti parte integrante di essa stessa.
47 Il comitato del codice doganale sarebbe composto da rappresentanti degli Stati membri e sarebbe stato istituito, non già dalla Commissione, bensì dal regolamento (CEE) del Consiglio 12 ottobre 1992, n. 2913, che istituisce un codice doganale comunitario (GU L 302, pag. 1). La consultazione di tale comitato sarebbe una esigenza procedurale essenziale, la cui violazione costituirebbe una irregolarità procedurale che può giustificare l'annullamento dei provvedimenti così adottati.
48 Il governo svedese ricorda che la decisione 94/90 è un atto in grado di attribuire ai terzi determinati diritti che la Commissione ha l'obbligo di rispettare (sentenza del Tribunale 5 marzo 1997, causa T-105/95, WWF UK/Commissione, Racc. pag. II-313, punto 55).
49 Esso sostiene che i comitati cui si applica la decisione comitologia assistono la Commissione nell'esercizio dei poteri che il Consiglio le ha delegato. Dal punto di vista organizzativo ed amministrativo, tali comitati vanno quindi considerati come facenti parte integrante della Commissione.
50 Il governo svedese fa valere, d'altronde, che considerare i comitati di comitologia come organismi totalmente autonomi avrebbe la conseguenza di sottrarre i documenti di tali comitati ai principi di accesso del pubblico ai documenti della Commissione e del Consiglio. Un singolo che volesse aver accesso ai lavori dei comitati dovrebbe rimettersi alla valutazione discrezionale di questi, senza possibilità di controllo giurisdizionale. Un'interpretazione del genere vanificherebbe il principio di trasparenza e, pertanto, non potrebbe corrispondere all'intento dei firmatari della dichiarazione n. 17, né a quello degli autori delle dichiarazioni dei Consigli europei di Birmingham e di Edimburgo del 1992 (Boll. CE 10-1992, pag. 9, e Boll. CE 12-1992, pag. 7) e di Copenaghen del 1993 (Boll. CE 6-1993, pag. 16).
51 Il governo svedese ritiene che i verbali del comitato siano stati redatti dalla Commissione nell'ambito delle sue attività. Questa, di conseguenza, avrebbe dovuto esaminare il merito della domanda presentata dalla ricorrente e stabilire se i documenti richiesti potessero essere comunicati.
52 In subordine la ricorrente assume che dalle lettere 30 aprile e 15 maggio 1997 risulta che la Commissione ha violato la decisione 94/90 ed il codice di condotta con il suo diniego di concedere detto accesso invocando le disposizioni del regolamento interno del comitato relative alla riservatezza dei lavori di quest'ultimo, senza procedere ad un esame dei rispettivi interessi delle parti in causa.
Giudizio del Tribunale
53 In via preliminare, occorre ricordare, da un lato, che la dichiarazione n.17 ed il codice di condotta sanciscono il principio generale secondo cui il pubblico avrà il più ampio accesso possibile ai documenti detenuti dalla Commissione e dal Consiglio e, dall'altro, che la decisione 94/90 è un atto che conferisce ai cittadini un diritto di accesso ai documenti detenuti dalla Commissione (sentenza WWF UK/Commissione, citata, punto 55).
54 Occorre poi ricordare che, quando si stabilisce un principio generale e si prevedono eccezioni a tale principio, le eccezioni devono essere interpretate ed applicate in senso restrittivo, in modo da non vanificare l'applicazione del principio generale (v. sentenze WWF UK/Commissione, citata, punto 56, e Interporc/Commissione, citata, punto 49).
55 In proposito si deve rilevare che, indipendentemente dalla sua qualifica, la regola dell'autore stabilisce una limitazione del principio generale di trasparenza di cui alla decisione 94/90. Ne consegue che detta regola dev'essere interpretata ed applicata in senso restrittivo, in modo da non vanificare l'applicazione del principio generale di trasparenza.
56 Alla luce di queste osservazioni il Tribunale deve valutare l'argomento secondo cui i comitati di comitologia sono del tutto distinti ed indipendenti dalla Commissione, e quindi, i documenti in causa non sono documenti della Commissione.
57 I comitati di comitologia trovano la loro origine nell'art. 145 del Trattato CE (divenuto art. 202 CE), il quale dispone che il Consiglio può conferire alla Commissione, negli atti che esso adotta, le competenze di esecuzione delle norme che stabilisce. Tali comitati, costituiti in conformità alla decisione comitologia, sono composti dai rappresentanti degli Stati membri e presieduti da un rappresentante della Commissione.
58 Secondo la decisione comitologia i comitati costituiti in conformità a tale decisione, come il comitato del codice doganale, assistono la Commissione nell'espletamento dei compiti che le sono stati conferiti. Inoltre, a termini del regolamento interno del comitato, la Commissione provvede al segretariato, il che implica che compila i verbali che sono da questo adottati. Per di più, risulta che tale comitato, al pari degli altri comitati di comitologia, non dispone di amministrazione, bilancio, archivi, locali né indirizzo propri.
59 Alla luce delle considerazioni che precedono, il comitato non può considerarsi come «un'altra istituzione od organo comunitario» ai sensi del codice di condotta adottato con la decisione 94/90. Poiché non si tratta nemmeno di una persona fisica o giuridica, di uno Stato membro o di qualsiasi altro organismo nazionale o internazionale, si deve constatare che un siffatto comitato non appartiene ad alcuna delle categorie di autori terzi enumerati nel suddetto codice.
60 A richiesta del Tribunale, il Consiglio ha confermato che i comitati di comitologia non sono gruppi di lavoro creati a fini di sostenerlo nella sua attività, ma, al contrario, sono costituiti per assistere la Commissione nell'esercizio delle competenze che le sono delegate. Inoltre, esso ha dichiarato di detenere copie dei documenti prodotti da tali comitati solo in via eccezionale. Il Consiglio ha concluso che i verbali di un comitato di comitologia non sono documenti che gli appartengono e che, quindi, esso non è competente a concedere l'accesso a questi. Infine, ha precisato che occorre rivolgere la domanda di accesso ai verbali di un comitato di comitologia alla Commissione, giacché questa ne assicura la presidenza e il segretariato.
61 Si deve osservare, d'altra parte, che negare l'accesso ai verbali di numerosi comitati di comitologia significherebbe limitare notevolmente il diritto di accesso ai documenti, la cui importanza è stata confermata dalla Corte nella sentenza 30 aprile 1996, causa C-58/94, Paesi Bassi/Consiglio (Racc. pag. I-2169), e dal Tribunale, da ultimo, nella sentenza 17 giugno 1998, causa T-174/95, Svenska Journalistförbundet/Consiglio (Racc. pag. II-2289). Ora, una limitazione del genere non è consona alla stessa finalità del diritto di accesso ai documenti.
62 Alla luce di quanto sopra, si deve ritenere che, ai fini della normativa comunitaria in materia di accesso ai documenti, i comitati di comitologia dipendono dalla stessa Commissione. Quindi a questa spetta statuire su domande di accesso ai documenti di tali comitati, come i verbali di cui trattasi.
63 Di conseguenza, la Commissione, nel caso di specie, non poteva negare l'accesso ai verbali del comitato invocando la regola dell'autore sancita nel codice di condotta adottato con la decisione 94/90. Essa ha quindi violato tale decisione adottando la decisione impugnata.
64 Da quanto precede risulta che il secondo motivo dev'essere accolto e che la decisione impugnata dev'essere annullata, senza che occorra esaminare quanto dedotto dalla ricorrente in subordine.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
65 Ai sensi dell'art. 87, n. 2, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Essendo rimasta soccombente, e tenuto conto delle conclusioni della ricorrente, la Commissione deve essere condannata alle spese.
66 Ai sensi dell'art. 87, n. 4, del medesimo regolamento, gli Stati membri e le istituzioni che sono intervenuti nella causa sopportano le proprie spese. Di conseguenza, il Regno di Svezia, intervenuto a sostegno delle conclusioni presentate dalla ricorrente, sopporterà le proprie spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE
(Prima Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:
1) La decisione 30 aprile 1997 con cui la Commissione nega alla ricorrente l'accesso ai verbali del comitato del codice doganale è annullata.
2) La Commissione sopporterà, oltre alle proprie spese, le spese della ricorrente.
3) Il Regno di Svezia sopporterà le proprie spese.