CELEX: 61998CJ0247
FEOGA
Liquidación de cuentas
Ejercicio 1994

Motivación de la sentencia
1 Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 9 de julio de 1998, la República Helénica solicitó, con arreglo al artículo 173, párrafo primero, del Tratado CE (actualmente artículo 230 CE, párrafo primero, tras su modificación), la anulación parcial de la Decisión 98/358/CE de la Comisión, de 6 de mayo de 1998, relativa a la liquidación de las cuentas presentadas por los Estados miembros con respecto a los gastos de la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA) correspondiente a 1994 (DO L 163, p. 28), en la parte que la afecta.
2 El recurso de la República Helénica tiene por objeto la anulación de la Decisión 98/358 en la medida en que ésta declaró no imputables al FEOGA las siguientes cantidades:
- 1.732.138.831 GRD, en concepto de ayudas compensatorias en el sector de los cultivos herbáceos, por haberse retenido de forma irregular parte de las ayudas;
- 145.393.041 GRD, en concepto de primas a la carne de vacuno, por haberse retenido de forma irregular parte de las primas;
- 5.138.253.067 GRD, en relación con las frutas y hortalizas, por incumplimientos del sistema de control y de gestión, así como por mal funcionamiento de las organizaciones de productores;
- 629.212.616 GRD, respecto del vino, por incumplimientos del sistema de vigilancia y por insuficiencia de los controles en materia de abandono definitivo de superficies vitícolas, así como por no haberse respetado las obligaciones relativas a la destilación de vino de mesa.
3 Los motivos de las correcciones impuestas se expusieron en el informe de síntesis nº VI/7421/97, de 8 de junio de 1998, relativo a los resultados de los controles para la liquidación de las cuentas del FEOGA, sección «Garantía», en concepto del ejercicio 1994 (en lo sucesivo, «informe de síntesis»).
Las directrices del Informe Belle y las obligaciones respectivas de la Comisión y de los Estados miembros en materia de liquidación de las cuentas del FEOGA
4 El Informe Belle de la Comisión (documento nº VI/216/93, de 1 de junio de 1993) fija las directrices que deben seguirse cuando haya que aplicar correcciones financieras a un Estado miembro.
5 Además de las tres principales técnicas de cálculo, el Informe Belle prevé, para los casos difíciles, tres tipos de correcciones a tanto alzado:
«A. El 2 % de los gastos en caso de que la deficiencia detectada se limite a elementos del sistema de control de menor importancia o al funcionamiento de controles que no resulten fundamentales para garantizar la regularidad de los gastos, de tal modo que pueda llegarse a la conclusión fundada de que el riesgo de pérdidas para el FEOGA ha sido menor.
B. El 5 % de los gastos en caso de tratarse de una deficiencia relativa a elementos importantes del sistema de control o al funcionamiento de controles que desempeñen una función importante a la hora de garantizar la regularidad de los gastos, de tal modo que pueda llegarse a la conclusión fundada de que el riesgo de pérdidas para el FEOGA ha sido notable.
C. El 10 % de los gastos en caso de tratarse de una deficiencia relativa a la totalidad del sistema de control o a elementos fundamentales de éste, o al funcionamiento de controles esenciales a la hora de garantizar la regularidad de los gastos, de tal modo que pueda llegarse a la conclusión fundada de que ha habido un elevado riesgo de pérdidas cuantiosas para el FEOGA.»
6 Además, dicho informe recuerda que es posible excluir el gasto en su totalidad y que, por consiguiente, en circunstancias excepcionales puede considerarse adecuado un índice de corrección superior.
7 Como ya ha declarado el Tribunal de Justicia, el FEOGA financia únicamente las intervenciones emprendidas según las normas comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas (véase la sentencia de 28 de octubre de 1999, Italia/Comisión, C-253/97, Rec. p. I-7529, apartado 6). A este respecto, le corresponde a la Comisión probar la existencia de una infracción de las normas de la organización común de los mercados agrícolas (véanse las sentencias de 19 de febrero de 1991, Italia/Comisión, C-281/89, Rec. p. I-347, apartado 19; de 6 de octubre de 1993, Italia/Comisión, C-55/91, Rec. p. I-4813, apartado 13, y de 28 de octubre de 1999, Italia/Comisión, antes citada, apartado 6). Por consiguiente, la Comisión está obligada a justificar su decisión en la que declara la inexistencia o la insuficiencia de los controles aplicados por el Estado miembro interesado (véase la sentencia de 12 de junio de 1990, Alemania/Comisión, C-8/88, Rec. p. I-2321, apartado 23).
8 Sin embargo, la Comisión tiene la obligación no de demostrar de forma exhaustiva la insuficiencia de los controles efectuados por las administraciones nacionales o la irregularidad de los datos transmitidos por éstas, sino de aportar un elemento de prueba de la duda seria y razonable que alberga con respecto a dichos controles o dichas cifras (véanse las sentencias de 21 de enero de 1999, Alemania/Comisión, C-54/95, Rec. p. I-35, apartado 35, y de 22 de abril de 1999, Países Bajos/Comisión, C-28/94, Rec. p. I-1973, apartado 40).
9 Esta atenuación de la carga de la prueba en favor de la Comisión se explica por el hecho de que el Estado miembro se encuentra en mejor situación para recoger y comprobar los datos necesarios para la liquidación de cuentas del FEOGA y, en consecuencia, le incumbe probar detallada y completamente la realidad de sus controles o de sus cifras y, en su caso, la inexactitud de las afirmaciones de la Comisión (véanse las sentencias antes citadas de 21 de enero de 1999, Alemania/Comisión, apartado 35, y Países Bajos/Comisión, apartado 41).
Sobre los gastos relativos a las ayudas compensatorias en el sector de los cultivos herbáceos y a las primas a la carne de vacuno
10 Con arreglo al informe de síntesis, en Grecia, las asociaciones de cooperativas agrícolas (en lo sucesivo, «ACA») están implicadas obligatoriamente en la gestión y en el pago de las ayudas compensatorias por cultivos herbáceos en la medida en que se encargan del registro informático de las solicitudes y de efectuar los pagos en favor de todos los beneficiarios, sean o no miembros de las ACA. En virtud de un acuerdo nacional, las ACA retienen en concepto de gastos aproximadamente un 2 % del importe de las ayudas, lo que es contrario a los artículos 15, apartado 3, del Reglamento (CEE) nº 1765/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, por el que se establece un régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos (DO L 181, p. 12), y 1, apartado 4, del Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220).
11 En lo referente al sector de la carne de vacuno, el informe de síntesis señala que, como en el sector de los cultivos herbáceos, el sector griego de las cooperativas retiene al menos el 2 % de las primas a la carne de vacuno en concepto de reembolso de los gastos administrativos, lo cual infringe el artículo 30 bis del Reglamento (CEE) nº 805/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino (DO L 148, p. 24; EE 03/02, p. 157), en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 2066/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, que modifica el Reglamento nº 805/68 y que deroga el Reglamento (CEE) nº 468/87 por el que se establecen las normas generales del régimen de prima especial en favor de los productores de carne de bovino y el Reglamento (CEE) nº 1357/80 por el que se establece un régimen de prima para el mantenimiento del censo de vacas que amamanten a sus crías (DO L 215, p. 49; en lo sucesivo, «Reglamento nº 805/68»).
12 El Gobierno helénico alega, en primer lugar, que la Comisión no está autorizada, en el marco de la liquidación de cuentas del FEOGA, a aplicar una corrección financiera cuando el Estado miembro de que se trate no se haya atenido a las disposiciones comunitarias. En su opinión, el sistema de liquidación tiene carácter preventivo y corrector; dicho sistema no permite imponer sanciones a los Estados miembros. Si la Comisión considera que hay incumplimiento de una disposición comunitaria, puede interponer ante el Tribunal de Justicia un recurso por incumplimiento, pero no puede declarar ella misma la existencia del incumplimiento e imponer sanciones financieras a los Estados miembros.
13 A este respecto, procede recordar que, aunque el procedimiento previsto en el artículo 169 del Tratado CE (actualmente artículo 226 CE) y el procedimiento de liquidación de cuentas del FEOGA tienen ambos un carácter contradictorio que garantiza el respeto de los derechos de la defensa y pueden terminar en el sometimiento del asunto al Tribunal de Justicia, sin embargo ambos procedimientos son independientes entre sí puesto que persiguen objetivos diferentes y se rigen por normas diferentes. En el procedimiento por incumplimiento, que tiene por objeto declarar y hacer cesar el comportamiento de un Estado miembro contrario al Derecho comunitario, la Comisión queda en libertad, si mientras tanto el Estado miembro de que se trate ha puesto fin al incumplimiento alegado, de renunciar al procedimiento, lo cual no es el caso en el procedimiento de liquidación de cuentas del FEOGA. En efecto, el procedimiento de liquidación de cuentas tiene por objeto comprobar no sólo la veracidad y la conformidad a Derecho de los gastos, sino también el correcto reparto, entre los Estados miembros y la Comunidad, de las cargas financieras que derivan de la política agrícola común, pues la Comisión no goza a este respecto de una facultad de apreciación que le permita hacer excepciones a las normas que regulan este reparto de cargas (sentencia de 7 de febrero de 1979, Francia/Comisión, asuntos acumulados 15/76 y 16/76, Rec. p. 321, apartados 27 y 28).
14 De lo antedicho se deduce que la Comisión tiene la obligación de aplicar una corrección financiera si los gastos cuya financiación se solicita no fueron efectuados con arreglo a las normas comunitarias. Tal corrección financiera tiene por objeto evitar que el FEOGA se haga cargo de importes que no hayan servido para financiar un objetivo perseguido por la normativa comunitaria controvertida y, por consiguiente, no constituye, en contra de las alegaciones del Gobierno helénico, una sanción.
15 En la medida en que, en el caso de autos, las partes están de acuerdo en que se efectuaron retenciones sobre las ayudas que se debían abonar a los beneficiarios, procede señalar que, al menos, parte de los gastos cuya financiación se solicita fue utilizada con fines ajenos a uno de los objetivos perseguidos que, con arreglo a los artículos 15, apartado 3, del Reglamento nº 1765/92 y 30 bis del Reglamento nº 805/68, consiste en garantizar que los pagos que deben efectuarse al amparo de estos dos Reglamentos se abonen a los beneficiarios en su totalidad.
16 Por consiguiente, debe desestimarse la primera alegación del Gobierno helénico.
17 El Gobierno helénico alega, en segundo lugar, que las retenciones descritas en los apartados 10 y 11 de la presente sentencia constituyen retenciones libres y voluntarias, que no se aplican a todos los productores. Además, desde 1993, las aludidas retenciones ya no se basan en el artículo 2 de la Ley griega nº 1409/83, derogada en 1992 a raíz de la reforma de la política agrícola común, sino que resultan de los acuerdos celebrados entre las ACA y sus miembros. Las retenciones no tienen por objeto cubrir los gastos de funcionamiento u otros gastos efectuados para pagar las primas, sino que cubren la mayor parte de los servicios generales prestados por las asociaciones que, contrariamente a lo que afirma la Comisión, no desempeñan una misión de servicio público. En tales circunstancias, la corrección prevista en la Decisión 98/358 está basada, en su opinión, en una apreciación equivocada de la naturaleza de las retenciones efectuadas.
18 A este respecto, es preciso señalar, por una parte, que la legislación nacional aplicable en el ejercicio 1994 autorizaba la aplicación de las referidas retenciones. En efecto, de los documentos aportados a los autos por el Gobierno helénico se desprende que el artículo 2 de la Ley nº 1409/83 no fue derogado por la Ley nº 2538/97 hasta el 1 de diciembre de 1997.
19 Procede señalar, por otra parte, que el Gobierno helénico ha reconocido en la vista ante el Tribunal de Justicia que las mencionadas retenciones se efectuaban también al abonar las ayudas a los productores que no eran miembros de las ACA. Pues bien, habida cuenta de que dichos productores no eran parte en los acuerdos celebrados entre las ACA y sus miembros, las retenciones que se les aplicaron no pudieron resultar de dichos acuerdos.
20 Por consiguiente, tampoco cabe acoger la segunda alegación.
21 En tercer lugar, y con carácter subsidiario, el Gobierno helénico alega que el Derecho comunitario admite retenciones sobre las primas como las que se efectúan en Grecia. Afirma en efecto que, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las retenciones sobre las ayudas que deben abonarse están autorizadas cuando representan gastos reales, corresponden a gastos o tributos previstos normalmente en otros supuestos por la legislación nacional, su importe es tan modesto que no disuaden a los candidatos beneficiarios de participar en el programa de ayudas y no comprometen el funcionamiento de la organización común de mercados (sentencias de 30 de noviembre de 1978, Bussone, 31/78, Rec. p. 2429, y de 15 de septiembre de 1982, Denkavit Futtermittel, 233/81, Rec. p. 2933).
22 El Gobierno helénico alega que ni el Reglamento nº 805/68, ni el Reglamento nº 1765/92, ni ningún otro Reglamento de los que regulan el funcionamiento del FEOGA o el pago de las ayudas contienen disposiciones expresas que prohíban las retenciones sobre las ayudas. En su opinión, el hecho de que el legislador comunitario adoptase, a raíz de la sentencia Denkavit Futtermittel, antes citada, reglamentos en materia de política agrícola común, sin incluir en los mismos ninguna disposición que prohibiese la retención de los gastos administrativos sobre las primas que deben abonarse a los productores, demuestra que no tenía la intención de prohibir tales retenciones. Las diferencias en el tenor de los artículos 15, apartado 3, del Reglamento nº 1765/92 y 30 bis del Reglamento nº 805/68 también permiten concluir que el legislador comunitario no pretendía establecer una norma general que prohibiese practicar retenciones sobre las ayudas que debían abonarse, sino simplemente evitar que los beneficiarios carguen con gastos que no guarden relación con la concesión de dichas ayudas. Con arreglo a estas dos disposiciones, la ayuda debe pagarse al propio beneficiario y no a un tercero, debe abonarse sin que se impongan cargas parafiscales o retenciones que no guarden relación alguna con la concesión de la ayuda y no debe obstaculizarse el funcionamiento de la organización común de mercados.
23 El Gobierno helénico alega también que el Tribunal de Justicia ha declarado que el artículo 15 del Reglamento nº 1765/92 no se opone a que un Estado miembro practique una compensación entre la cantidad adeudada al beneficiario de una ayuda comunitaria y créditos impagados cuyo titular sea dicho Estado, a condición de que éste evite todo menoscabo de la eficacia del Derecho comunitario y garantice la igualdad de trato de los operadores económicos (sentencia de 19 de mayo de 1998, Jensen y Korn- og Foderstofkompagniet, C-132/95, Rec. p. I-2975).
24 A este respecto, procede destacar primeramente que el artículo 15, apartado 3, del Reglamento nº 1765/92 establece:
«Los pagos contemplados en el presente Reglamento deberán abonarse a los beneficiarios en su totalidad.»
25 Por su parte, el artículo 30 bis del Reglamento nº 805/68 establece:
«Los importes pagaderos en virtud del presente Reglamento se abonarán íntegramente a los beneficiarios.»
26 Por consiguiente, resulta claro del tenor de estas dos disposiciones que los pagos que en ellas se contemplan deben abonarse a los beneficiarios «en su totalidad».
27 Procede destacar a continuación que en su sentencia de 22 de octubre de 1998, Kellinghusen y Ketelsen (asuntos acumulados C-36/97 y C-37/97, Rec. p. I-6337, apartado 21), el Tribunal de Justicia declaró que dichas disposiciones prohíben a las autoridades nacionales deducir de los pagos realizados los gastos ocasionados por los trámites administrativos relativos a las demandas, o exigir su pago, con la consiguiente disminución del importe de las ayudas.
28 En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia declaró también que a diferencia de las disposiciones de los Reglamentos nos 1765/92 y 805/68 que ordenan el pago íntegro de las ayudas, las disposiciones del Reglamento (CEE) nº 1725/79 de la Comisión, de 26 de julio de 1979, relativo a las modalidades de concesión de las ayudas para la leche desnatada transformada en piensos compuestos y para la leche desnatada en polvo destinada a la alimentación de los terneros (DO L 199, p. 1; EE 03/16, p. 181), controvertidas en la sentencia Denkavit Futtermittel, antes citada, no indicaban nada a propósito de los gastos en los que los Estados miembros incurren por la realización de controles (véase la sentencia Kellinghusen y Ketelsen, antes citada, apartado 23). La misma afirmación se impone en cuanto a las disposiciones contenidas en los Reglamentos que fueron objeto de las cuestiones prejudiciales a las que respondió la sentencia Bussone, antes citada, apartados 14, 15 y 21. De lo antedicho se deduce que no cabe invocar válidamente en el presente asunto la jurisprudencia de las sentencias Denkavit Futtermittel y Bussone, antes citadas.
29 En cuanto a la alegación según la cual el hecho de que la normativa comunitaria adoptada en 1992 en el sector de la política agrícola común no contenga ninguna disposición análoga a los artículos 15, apartado 3, del Reglamento nº 1765/92 y 30 bis del Reglamento nº 805/68 demuestra que el legislador comunitario no tenía la intención de prohibir la retención de los gastos administrativos sobre las ayudas que deben abonarse a los productores, baste recordar que estos dos artículos no pueden ser interpretados a la luz de los Reglamentos que no contienen disposiciones que prevean el pago íntegro de las ayudas a sus beneficiarios (sentencia Kellinghusen y Ketelsen, antes citada, apartado 27).
30 Por último, en cuanto a la alegación basada en la sentencia Jensen y Korn- og Foderstofkompagniet, antes citada, es preciso señalar que dicho asunto no versaba sobre la financiación de los gastos administrativos correspondientes a la concesión de las ayudas, sino sobre la posibilidad de que los Estados miembros efectuaran una compensación entre, por una parte, sus créditos, que normalmente podrían ser objeto de tal compensación, en aquel caso créditos fiscales, y, por otra parte, cantidades pagadas en virtud del Derecho comunitario (sentencia Jensen y Korn- og Foderstofkompagniet, antes citada, apartado 58). El Tribunal de Justicia declaró, además, en la referida sentencia que una compensación entre los pagos compensatorios efectuados en virtud de la normativa comunitaria y los créditos exigibles a favor de un Estado miembro no es contraria al artículo 15, apartado 3, del Reglamento nº 1765/92, puesto que dicha compensación no produce el efecto de disminuir el importe de la ayuda (sentencia Jensen y Korn- og Foderstofkompagniet, antes citada, apartado 61). Pues bien, en el caso de autos las retenciones controvertidas producen precisamente el efecto de disminuir el importe de la ayuda, de manera que el Gobierno helénico no puede invocar válidamente dicha jurisprudencia en el presente caso.
31 En cuarto lugar, y con carácter subsidiario, el Gobierno helénico afirma que, según las ACA, las retenciones practicadas oscilaron entre el 0,5 y el 2 % de la ayuda que se debía abonar. En la medida en que a la Comisión le era imposible determinar el índice exacto de la corrección que había de aplicarse, debió limitarse a aplicar un índice de corrección del 1,25 %, es decir, la media entre el 0,5 y el 2 %.
32 A este respecto, según las actas de las asambleas generales de las ACA, anexas al recurso, el índice de la retención efectuada por dichas ACA nunca fue inferior al 2 %. En tales circunstancias, al no haber demostrado el Gobierno helénico el fundamento de la alegación por él formulada, procede desestimar el presente argumento.
33 El Gobierno helénico indica, en quinto lugar, que la Ley nº 2538/97, que entró en vigor el 1 de diciembre de 1997, prohíbe en lo sucesivo la aplicación de tales retenciones a las cantidades abonadas por cuenta del FEOGA.
34 A este respecto, baste señalar que dicha Ley no entró en vigor hasta diciembre de 1997 y que, por consiguiente, no se puede tener en cuenta al examinar la liquidación de cuentas del ejercicio 1994.
35 Al no haberse acogido ninguna de las alegaciones del Gobierno helénico, debe desestimarse el motivo referente a los gastos relativos a las ayudas compensatorias en el sector de los cultivos herbáceos y a las primas a la carne de vacuno.
Sobre los gastos relativos a las compensaciones financieras otorgadas a las organizaciones de productores de frutas y hortalizas
36 Según el informe de síntesis, con ocasión de varias visitas de inspección efectuadas en Grecia por el FEOGA, se detectaron incumplimientos del sistema de control y de gestión de las compensaciones financieras otorgadas a las organizaciones de productores de frutas y hortalizas.
37 Así, en lo referente a los melocotones y a las nectarinas, las visitas de inspección efectuadas en Macedonia en agosto de 1994 y en agosto de 1995 permitieron comprobar en particular que se habían reconocido organizaciones que no disponían de las instalaciones técnicas necesarias para comercializar la producción de sus miembros, que ninguna de las organizaciones inspeccionadas poseía fondos de intervención y que el coeficiente empleado para determinar el precio de retirada de dichas frutas era incorrecto.
38 Según el informe de síntesis, al año siguiente en los nomos (distritos) de Pella e Imathia se efectuó otra visita de inspección a algunas organizaciones de productores a las que inicialmente se les había denegado el reconocimiento. Dicha visita de inspección reveló que se podía considerar globalmente satisfactorio el procedimiento de reexamen seguido por las autoridades helénicas respecto de Imathia, pero que, en Pella, muchas organizaciones no debieron haberse reconocido debido a las deficiencias de sus instalaciones técnicas.
39 En cuanto a los cítricos, el informe de síntesis concluye que el sistema helénico de gestión y de control de los procedimientos de reconocimiento de las organizaciones de productores presenta algunas lagunas graves. Por otra parte, la inspección de una gran organización en el nomo de Arta, que ya había sido criticada por el Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas, puso de relieve cierto número de irregularidades y ningún elemento permite pensar que se hubiera realizado de forma satisfactoria la investigación, solicitada sin embargo por la Comisión, sobre la retirada de naranjas en el nomo de Arta.
40 Sobre la base de dichas comprobaciones, la Comisión decidió aplicar, por una parte, una corrección del 10 % sobre todos los importes declarados por los melocotones, las nectarinas y los cítricos y, por otra parte, una corrección del 20 % sobre los importes declarados por los melocotones y las nectarinas en el nomo de Pella.
41 El Gobierno helénico alega, en primer lugar, que dichas correcciones se basan en una apreciación errónea de los hechos por parte de la Comisión. Indica que, en respuesta a un escrito de 12 de octubre de 1994 mediante el que la Comisión le informó de su intención de efectuar una corrección del 50 % sobre los gastos vinculados a la retirada de los melocotones y de las nectarinas para el ejercicio 1994, así como de hacer extensiva esta corrección a los ejercicios 1992 y 1993 si en el transcurso del primer semestre de 1995 no se adoptaban medidas estrictas para sanear el mencionado sector, el 1 de noviembre de 1994 comunicó a la Comisión una serie de medidas adoptadas en 1994 para sanear dicho sector. Como reacción frente a dichas medidas, mediante escrito de 13 de diciembre de 1995 la Comisión retiró sus reservas relativas a los ejercicios 1992 y 1993. Pues bien, habida cuenta de que todas las medidas mencionadas se adoptaron durante la campaña de comercialización 1994 y que produjeron resultados tangibles durante dicho período, la Comisión incurrió en error al mantener la corrección financiera para el ejercicio 1994.
42 La Comisión no niega que, a raíz de su escrito de 12 de octubre de 1994, las autoridades helénicas adoptaron determinadas medidas encaminadas a sanear el sector de que se trata, pero considera que dichas medidas no bastaban para resolver el problema del reconocimiento irregular de las organizaciones de productores. Determinadas investigaciones suplementarias la llevaron a la conclusión de que persistían las irregularidades relativas al reconocimiento de las organizaciones de productores, al control de su funcionamiento y a la existencia de fondos de intervención. La Comisión considera que, sobre la base de dichas comprobaciones, estaba autorizada a efectuar una corrección del 10 % de los gastos declarados para las campañas 1992 a 1994. Según la Comisión, el hecho de que, como reacción frente a los esfuerzos realizados por las autoridades helénicas para eliminar las irregularidades descubiertas, retirara sus reservas para las campañas 1992 y 1993 no implica que la República Helénica tenga derecho a exigir la misma actitud respecto de las irregularidades del ejercicio 1994 (sentencia de 6 de octubre de 1993, Italia/Comisión, antes citada, apartado 67).
43 A este respecto, procede señalar, en primer lugar, que el Reglamento (CEE) nº 1035/72 del Consejo, de 18 de mayo de 1972, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas (DO L 118, p. 1; EE 03/05, p. 258), en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 3284/83 del Consejo, de 14 de noviembre de 1983 (DO L 325, p. 1; EE 03/29, p. 112; en lo sucesivo, «Reglamento nº 1035/72»), prevé en su artículo 13 la creación, a iniciativa de los productores de frutas y hortalizas, de organizaciones de productores que tengan por objeto promover la concentración de la oferta y la regulación de los precios en la fase de producción para uno o varios de los productos citados en el Reglamento y poner a disposición de los productores asociados los medios técnicos adecuados para el acondicionamiento y la comercialización de los productos considerados.
44 Con arreglo al artículo 13, apartado 2, del Reglamento nº 1035/72, los Estados miembros sólo pueden reconocer las organizaciones de que se trate a condición de que éstas ofrezcan una garantía suficiente en cuanto a la duración y a la eficacia de su acción, en particular en lo que se refiere a las funciones para las que se constituyeron, y que lleven, a partir de la fecha de su reconocimiento, una contabilidad específica de las actividades sometidas al reconocimiento. De lo antedicho se infiere que un Estado miembro debe denegar o incluso retirar el reconocimiento a toda organización de productores que, por ejemplo, no disponga de medios técnicos adecuados para envasar y comercializar los productos afectados.
45 Procede recordar a continuación que, por las razones expuestas en el apartado 9 de la presente sentencia, le incumbe al Estado miembro probar la inexactitud de las afirmaciones de la Comisión. Pues bien, en el caso de autos, el Gobierno helénico se limita a afirmar de forma muy general que la Comisión incurrió en error al mantener la corrección financiera para el ejercicio 1994, pero no aporta ninguna prueba concreta que pueda poner en entredicho la veracidad de las afirmaciones hechas por la Comisión sobre las irregularidades que afectan al reconocimiento de las organizaciones de productores.
46 Por último, procede añadir que la suspensión por la Comisión de las reservas que formuló respecto de los gastos efectuados por la República Helénica durante los ejercicios 1992 y 1993 no significa en modo alguno que no esté justificado mantener la corrección para el ejercicio 1994. Por el contrario, los resultados, no impugnados de otro modo por la República Helénica, de las investigaciones realizadas por la Comisión en las organizaciones de productores constituyen, con arreglo al apartado anterior, una justificación suficiente al respecto.
47 En tales circunstancias, procede desestimar la argumentación del Gobierno helénico sobre este punto.
48 En segundo lugar, el Gobierno helénico afirma que la Comisión se extralimitó en las facultades de apreciación que tiene en virtud del artículo 5, apartado 2, letra b), del Reglamento nº 729/70. A este respecto, alega en primer lugar que, cuando la Comisión aplica correcciones a tanto alzado basándose en el Informe Belle, debe hacerlo con moderación, pues una corrección del 10 % sólo se justifica en caso de que haya un elevado riesgo de pérdidas cuantiosas para el FEOGA. En segundo lugar, afirma que, cuando corrige los gastos declarados, la Comisión debe tener en cuenta la naturaleza y la gravedad de la infracción, así como el perjuicio económico causado a la Comunidad. Alega, en tercer lugar, que la investigación de la Comisión en el sector de las naranjas se refirió a un solo nomo, aunque el territorio griego tiene 52 nomos en total. En cuarto lugar, observa que la investigación de la Comisión en el sector de los melocotones y de las nectarinas se refirió únicamente a 2 de los 52 nomos y que, con motivo de dicho control, la Comisión sólo examinó un número reducido de organizaciones de productores acerca de las cuales un control efectuado anteriormente por las autoridades helénicas ya había revelado determinadas deficiencias en la aplicación de la normativa. En quinto lugar, considera que la corrección financiera del 20 % para el nomo de Pella carece de justificación, puesto que la investigación efectuada por la Comisión en agosto de 1995 sólo se refirió a ocho organizaciones de productores, cuyo reconocimiento ya habían impugnado las autoridades helénicas.
49 El Gobierno helénico indica además que a todos los altos funcionarios encargados de la aplicación de los controles relativos a la gestión del mercado de los cítricos se les dieron las directrices indispensables para aplicar de forma correcta y eficaz dichos controles. Dichas directrices se referían al control de calidad, al funcionamiento correcto de las organizaciones de productores y al procedimiento normal de retirada y de distribución gratuita. Según el Gobierno helénico, no cabe por consiguiente criticar el funcionamiento de dichas organizaciones y prueba de ello es el hecho de que la Comisión retirara sus reservas relativas a los gastos efectuados durante los ejercicios 1992 y 1993. En el sector de los melocotones y de las nectarinas, se dieron instrucciones similares relativas al reconocimiento, la estructura y el funcionamiento de determinadas organizaciones de productores. Además, se creó un fichero informático de los miembros de las organizaciones de productores para poder controlar con mayor facilidad su actividad productiva y comercial.
50 En cuanto a la pretendida falta de instalaciones técnicas y de fondos de intervención, la República Helénica sostiene que el Reglamento nº 1035/72 no exige que las organizaciones de productores posean sus propias instalaciones técnicas, de manera que no cabe denegar el reconocimiento a aquellas organizaciones de productores que alquilen las referidas instalaciones. El mencionado Reglamento tampoco contiene límites máximos precisos para los ingresos del fondo de intervención y el mero hecho de que determinados fondos no tengan los capitales necesarios para cubrir las retiradas efectuadas no puede afectar a la validez del reconocimiento de las organizaciones afectadas.
51 En primer lugar, en lo referente a las irregularidades relativas al reconocimiento de las organizaciones de productores comprobadas por la Comisión, procede señalar que indudablemente revestían cierta gravedad. En efecto, como ha hecho observar con razón la Comisión, tanto en el sector de los melocotones y de las nectarinas como en el de los cítricos, gran parte de las organizaciones controladas no disponían ni de instalaciones privadas ni de instalaciones alquiladas para el acondicionamiento y la comercialización de la producción de sus miembros ni poseían fondos de intervención para financiar la retirada de determinados productos. Pues bien, como se deduce del apartado 44 de la presente sentencia, el Gobierno helénico no ha aportado ninguna prueba que pueda poner en entredicho la veracidad de dichas afirmaciones.
52 En segundo lugar, respecto de la representatividad de los controles efectuados por la Comisión, procede tener en cuenta, como alega la Comisión sin que la contradiga el Gobierno helénico, que éstos se refirieron, en cuanto al sector de los melocotones y de las nectarinas, al conjunto de las organizaciones de productores con domicilio social en los nomos de Pella e Imathia, que representan el 95 % de la producción de melocotones y de nectarinas en el territorio griego y el 93,5 % de los pagos compensatorios efectuados en dicho concepto. En el sector de los cítricos, los controles se refirieron a los nomos de Argolida, Arta y Lefkada cuya producción dio lugar al 74 % de los pagos compensatorios relativos a dicho sector efectuados en el territorio griego para el ejercicio 1994. Habida cuenta de estas cifras, no se pueden poner razonablemente en entredicho la representatividad de los controles efectuados por la Comisión ni la importancia de las irregularidades.
53 Esta afirmación es igualmente válida para los controles efectuados en el nomo de Pella. En efecto, el mero hecho de que, con ocasión de una segunda investigación, la Comisión sólo controlase las organizaciones cuyo reconocimiento ya habían impugnado las autoridades helénicas no puede desvirtuar en modo alguno la afirmación hecha por la Comisión al término de dicha investigación, a saber, que el 48 % de las organizaciones de productores establecidas en dicho nomo carecían de instalaciones técnicas para la comercialización de las frutas.
54 Además, es preciso señalar que la adopción de directrices destinadas a los funcionarios encargados de los controles previos al reconocimiento de las organizaciones de productores y la creación de ficheros informáticos de los miembros de las organizaciones de productores no garantizan que las organizaciones reconocidas cumplan en efecto, en el momento en que se les otorga el reconocimiento o en un momento ulterior, todos los criterios requeridos para dicho reconocimiento. Por consiguiente, no cabe acoger estas alegaciones.
55 Procede también subrayar que, por una parte, la Comisión no se limitó a comprobar que cierto número de organizaciones carecían de instalaciones técnicas privadas, sino que señaló además que gran número de organizaciones de productores no disponían «ni de instalaciones privadas ni de instalaciones alquiladas» y que, por otra parte, no señaló que los fondos obligatorios de intervención carecieran de ingresos suficientes, sino que puso de relieve el hecho de que a menudo dichos fondos no existían.
56 A la vista de estas consideraciones, las deficiencias puestas de relieve por los servicios de la Comisión afectan a la ejecución de los controles esenciales destinados a garantizar la regularidad de los gastos en la materia, de manera que dicha Institución podía deducir razonablemente de ello que en el caso de autos existía el riesgo de que el FEOGA sufriera pérdidas cuantiosas. En consecuencia, la corrección del 10 % efectuada por la Comisión no resulta injustificada.
57 En cuanto a la corrección financiera aplicada respecto del nomo de Pella, procede destacar, por una parte, que es jurisprudencia reiterada que la Comisión puede rechazar que el FEOGA corra con la totalidad de los gastos incluidos en una partida presupuestaria si comprueba que no existen mecanismos de control suficientes (véase la sentencia de 6 de julio de 2000, España/Comisión, Rec. p. I-0000, apartado 24) y, por otra parte, que en el Informe Belle la Comisión se reservó expresamente la posibilidad de aplicar, en circunstancias excepcionales, un índice de corrección superior al 10 %. Habida cuenta de la gravedad y de la importancia de las deficiencias de los controles esenciales comprobadas en el nomo de Pella, la corrección del 20 % aplicada por la Comisión no resulta injustificada.
58 Por consiguiente, debe desestimarse el motivo referente a los gastos relativos a las compensaciones financieras otorgadas a las organizaciones de productores de frutas y hortalizas.
Sobre los gastos relativos al sector del vino
Correcciones en relación con el abandono definitivo de superficies vitícolas
59 Con arreglo al informe de síntesis, durante una visita de inspección efectuada en septiembre de 1995, los servicios de la Comisión comprobaron que el sistema establecido por las autoridades helénicas para controlar el abandono definitivo de superficies vitícolas no bastaba para compensar la falta de un sistema fiable de identificación y de medición de las superficies, como un registro vitícola o un catastro.
60 El informe de síntesis precisa que la medición de varias parcelas por los servicios de la Comisión puso de manifiesto que las estimaciones de los funcionarios nacionales encargados del control eran superiores en una media del 10 % a las superficies reales. Además, dichos servicios no pudieron obtener ninguna información sobre el método adoptado por las autoridades nacionales para determinar la superficie de las parcelas y se comprobó que no se había efectuado medición alguna con posterioridad al arranque de las viñas.
61 En dicho informe se indica también que los controles pusieron de manifiesto discordancias entre las declaraciones de producción y los rendimientos reconocidos de las parcelas arrancadas, ya que las primas por abandono definitivo de superficies vitícolas deben calcularse sobre la base del rendimiento de las viñas de la parcela arrancada y no sobre la base del rendimiento medio de una determinada variedad en un nomo. La investigación demostró además que las viñas no habían sido arrancadas con arreglo a la normativa comunitaria.
62 En consecuencia, la Comisión rechazó en el 8,64 % el gasto relativo al abandono definitivo de superficies vitícolas.
63 Según el Gobierno helénico, dicha corrección financiera no está justificada, ya que el sistema de control y de comprobación que estableció para compensar la inexistencia de un registro vitícola en su territorio es perfectamente eficaz y fiable.
64 El Gobierno helénico afirma que los controles in situ, que se refieren al 100 % de los documentos presentados, se encargan a peritos agrónomos especializados y se efectúan tanto antes como después de arrancar las viñas. Dichos controles se refieren a la superficie, la productividad y el rendimiento de las parcelas de que se trata y sus resultados se exponen en los locales del ayuntamiento. Esta publicación permite la presentación de eventuales reclamaciones. Las reclamaciones las examina, en un primer momento, una comisión compuesta por tres miembros, que efectúa un control in situ previo al arranque, sin la participación del primer órgano de control. Asimismo, se prevé un recurso ante una comisión de apelación, que realiza, entonces, un control administrativo y un control sobre el terreno. Tras el arranque se efectúa un nuevo control in situ y una nueva medición de la superficie, así como una comparación de todos los datos. Este último control lo realiza el perito agrónomo que haya llevado a cabo el control previo al arranque de las viñas.
65 Por otra parte, sobre las comprobaciones efectuadas respecto de la identificación de las parcelas y de la medición de las superficies, el Gobierno helénico alega que el proyecto de registro vitícola helénico obliga al poseedor de una parcela a declarar si la explota en propiedad o junto con otro agricultor o si arrienda dicha parcela. En este último supuesto, el viticultor que desea acogerse al sistema de abandono definitivo de superficies vitícolas tiene que adjuntar a su solicitud los documentos justificativos relativos a la propiedad de la parcela. Así, las autoridades competentes pueden identificar en todo momento al propietario de una parcela determinada. El Gobierno helénico indica que el problema de la medición de las parcelas, al que se hace referencia en el informe de síntesis, se debe al hecho de que, por una parte, en Grecia no existen títulos de propiedad bien definidos y que, por otra parte, los títulos existentes no van acompañados de esquemas topográficos y sólo indican la superficie de las parcelas mediante un número aproximado de «stremmata» (unidad de superficie que corresponde a 10 áreas).
66 En lo referente a la discordancia entre la declaración de producción y el rendimiento reconocido de las parcelas arrancadas, el Gobierno helénico alega que el rendimiento medio de dichas parcelas se calculó, en particular, en función de la edad de los pies de viña, del modo de fructificación de cada variedad, del vigor de los pies y de las posibilidades de riego. Al calcular las distintas primas no se tuvo en cuenta el rendimiento medio del nomo y sólo se utilizó la declaración de producción para apreciar el rendimiento máximo tomado en consideración al calcular las primas en aquellos supuestos en que se debían arrancar todas las parcelas de un mismo solicitante.
67 En lo que refiere a las alegaciones de la Comisión sobre la insuficiencia de los controles efectuados por las autoridades nacionales, el Gobierno helénico alega que durante el ejercicio 1993/1994 se reforzaron los controles. En efecto, a raíz de una recomendación del FEOGA, se establecieron controles complementarios que se refirieron a una muestra del 1 % de los controles efectuados en relación con los expedientes de solicitud de primas por abandono definitivo de superficies vitícolas.
68 Con carácter subsidiario, el Gobierno helénico sostiene que la corrección financiera del 8,64 % es arbitraria e injustificada, en la medida en que las superficies para las que se concedieron primas de abandono definitivo sólo superaron en el 3,38 % las superficies de viñas arrancadas realmente.
69 Procede señalar, en primer lugar, que el sistema de control que describe el Gobierno helénico en el caso de autos no se diferencia en absoluto del sistema de control al que ya hizo referencia en el asunto en el que recayó la sentencia de 13 de julio de 2000, Grecia/Comisión (C-46/97, Rec. p. I-0000). Pues bien, en el apartado 38 de dicha sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que el referido sistema de control no reviste el carácter objetivo exigido por la normativa comunitaria. Al no haber aportado el Gobierno helénico ningún elemento nuevo al respecto, procede desestimar su argumentación sobre este punto.
70 Procede recordar a continuación que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el Estado miembro cuyos controles efectuados en aplicación de las normas de funcionamiento del FEOGA, sección «Garantía», hayan sido considerados inexistentes o insuficientes por la Comisión no puede invalidar las comprobaciones de ésta sin apoyar sus propias alegaciones en elementos que demuestren la existencia de un sistema fiable y operativo de control (sentencia de 28 de octubre de 1999, Italia/Comisión, antes citada, apartado 7).
71 En el caso de autos, es cierto que el Gobierno helénico impugna las comprobaciones efectuadas por la Comisión respecto de la identificación de parcelas, pero se limita a afirmar que el sistema de localización de parcelas aplicado en Grecia permite identificar a los propietarios de las mismas y, por consiguiente, no aporta prueba alguna que pueda poner en entredicho la veracidad de dichas comprobaciones.
72 Igualmente, en lo que se refiere, por una parte, a la discordancia entre la declaración de producción y el rendimiento reconocido de las parcelas de que se trata y, por otra parte, a la insuficiencia de dichos controles, el Gobierno helénico se limita a alegar, respectivamente, que el rendimiento medio del nomo no se toma en consideración al calcular las primas de abandono definitivo y que el índice de los controles complementarios efectuados es bastante elevado.
73 Además, es preciso señalar que el Gobierno helénico no ha invalidado las comprobaciones de la Comisión relativas a la sobrestimación de las superficies vitícolas en una media del 10 %, al arranque no conforme de las viñas y a la extemporaneidad de los controles efectuados tras arrancar las viñas.
74 Por último, en lo referente al índice de la corrección financiera que se aplicó, procede señalar que el Gobierno helénico no ha demostrado en modo alguno la irregularidad del cálculo efectuado por la Comisión.
75 En tales circunstancias, no puede cuestionarse la corrección financiera del 8,64 % de los gastos declarados en concepto de abandono definitivo de superficies vitícolas.
Correcciones en relación con la destilación obligatoria de vino de mesa
76 Con arreglo al informe de síntesis, el origen de la corrección financiera en relación con la destilación obligatoria de vino de mesa está en la liquidación de las cuentas del FEOGA del ejercicio 1991. Con ocasión de dicha liquidación, la Comisión comprobó que determinados Estados miembros incumplían su obligación de destilación e infravaloraban sistemáticamente las existencias de fin de campaña. En su opinión, las existencias excesivas al finalizar la campaña alteraron el funcionamiento de la organización común de mercados en el sector del vino y provocaron un aumento de los gastos de almacenamiento privado de la campaña siguiente.
77 Según el informe de síntesis, la cantidad destilada realmente en Grecia en 1994 fue inferior en 135.569 hl a la cantidad exigida. En consecuencia, la Comisión efectuó una corrección financiera calculada de la misma manera que en los ejercicios anteriores, es decir, sobre la base de los gastos de almacenamiento del vino no destilado. La corrección aplicada ascendió a 172.443.768 GRD.
78 A este respecto, el Gobierno helénico afirma, en primer lugar, que no existe base jurídica alguna para aplicar la corrección financiera controvertida. En efecto, la normativa sobre la destilación obligatoria, que sólo vincula a los productores, no exige que los Estados miembros consigan que se destile la totalidad de la cantidad prevista. Además, no se puede considerar a los Estados miembros responsables desde el punto de vista económico de las faltas cometidas por productores a los que no cabe obligar a destilar parte de su producción, so pena de vulnerar el principio fundamental de libertad económica.
79 El Gobierno helénico alega, en segundo lugar, que sólo se pueden aplicar correcciones financieras en el supuesto de que el FEOGA haya sufrido un perjuicio económico. Pues bien, tal no es precisamente el caso en autos puesto que, por una parte, el FEOGA estuvo dispensado de abonar las cantidades a las que habrían tenido derecho los productores si todos ellos hubieran cumplido sus obligaciones y puesto que, por otra parte, no se abonó ninguna prima indebida. Por último, la Comisión sobreestimó las cantidades que debían destinarse a la destilación obligatoria.
80 Procede destacar, en primer lugar, que con arreglo al cuadragésimo sexto considerando del Reglamento (CEE) nº 822/87 del Consejo, de 16 de marzo de 1987, por el que se establece la organización común del mercado vitivinícola (DO L 84, p. 1), el control y la aplicación de la destilación obligatoria incumben a cada Estado miembro.
81 Además, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, por una parte, el artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 729/70 impone a los Estados miembros la obligación general de adoptar las medidas necesarias para asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el FEOGA, de prevenir y perseguir las irregularidades y de recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias, aun cuando el acto comunitario no prevea expresamente la adopción de una determinada medida de control (sentencia de 19 de noviembre de 1998, Francia/Comisión, C-235/97, Rec. p. I-7555, apartado 45) y, por otra parte, se desprende de esta disposición, a la luz de la obligación de colaborar lealmente con la Comisión, que establece el artículo 5 del Tratado CE (actualmente artículo 10 CE), en lo relativo, más especialmente, a la correcta utilización de los recursos comunitarios, que los Estados miembros tienen la obligación de organizar un conjunto de controles administrativos y de controles sobre el terreno que permitan garantizar que se han observado correctamente los requisitos materiales y formales para la concesión de tales primas (sentencia de 12 de junio de 1990, Alemania/Comisión, antes citada, apartado 20).
82 Por consiguiente, es preciso señalar que, contrariamente a lo que alega el Gobierno helénico, la Comisión puede aplicar válidamente una corrección financiera en relación con la destilación obligatoria de vino de mesa.
83 Procede destacar a continuación que cuando, en caso de infracción de las normas de la organización común de mercados agrícolas, la Comisión aplica una corrección financiera semejante, no tiene que probar que el FEOGA haya sufrido un perjuicio, sino demostrar la probabilidad de un perjuicio para el presupuesto comunitario (véase, en particular, la sentencia de 1 de octubre de 1998, Francia/Comisión, C-232/96, Rec. p. I-5699, apartado 56).
84 En lo referente a la infracción de las normas de la organización común de mercados, procede destacar, por una parte, que ha quedado acreditado que la cantidad que se destiló realmente en el territorio helénico en 1994 fue inferior en 135.569 hl a la cantidad impuesta y, por otra parte, que las autoridades helénicas no han podido facilitar una lista de los productores controlados o de los productores que no presentaron la cantidad fijada a la destilación obligatoria.
85 En lo referente a la evaluación del posible riesgo para el FEOGA derivado del hecho de que no se destile la cantidad de vino requerida, procede recordar que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la Comisión está legitimada para calcular dicho riesgo sobre la base del vino almacenado (véase la sentencia de 28 de octubre de 1999, Italia/Comisión, antes citada, apartado 96). Además, el Gobierno helénico no ha aportado prueba alguna que pueda poner en entredicho la exactitud de los cálculos efectuados por al Comisión.
86 Por último, no puede reprocharse a la Comisión que sobreestimara las cantidades que se debían presentar a la destilación obligatoria puesto que, como resulta de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las estimaciones de cosecha sobre las que se basa la Comisión al efectuar sus cálculos son competencia exclusiva de los productores y del Estado miembro (véase la sentencia de 28 de octubre de 1999, Italia/Comisión, antes citada, apartado 95).
87 A la vista de las consideraciones antes expuestas, la corrección financiera de 172.443.768 GRD en relación con la destilación obligatoria de vino de mesa parece justificada.
88 Dado que ninguno de los motivos invocados por el Gobierno helénico ha prosperado, procede desestimar el recurso en su totalidad.
Decisión sobre las costas
Costas
89 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado la Comisión que se condene en costas a la República Helénica y por haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a la República Helénica.