CELEX: 61996CJ0106
Programma d'azione comunitaria contro l'esclusione sociale
Finanziamento
Fondamento giuridico

Motivazione della sentenza
1 Con ricorso depositato presso la cancelleria della Corte il 1_ aprile 1996 il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord ha domandato, ai sensi dell'art. 173 del Trattato CE, l'annullamento della decisione o delle decisioni previste nel comunicato stampa della Commissione 23 gennaio 1996 (IP/96/67), con cui è stata annunciata la concessione di finanziamenti in favore di progetti europei contro l'esclusione sociale (in prosieguo: il «comunicato controverso»).
2 A seguito dell'adozione da parte del Consiglio della risoluzione 21 gennaio 1974, relativa ad un programma di azione sociale (GU C 13, pag. 1), tale istituzione adottava diversi programmi contro la povertà e l'esclusione sociale, basati sull'art. 235 del Trattato CE.
3 Così il Consiglio dapprima adottava la decisione 22 luglio 1975, 75/458/CEE, relativa al programma di progetti pilota e di studi pilota per la lotta contro la povertà (GU L 199, pag. 34), modificata da ultimo dalla decisione del Consiglio 22 dicembre 1980, 80/1270/CEE, relativa ad un'azione complementare nel campo della lotta contro la povertà (GU L 375, pag. 68), che copriva il periodo compreso tra il dicembre 1975 e il novembre 1981, poi la decisione del Consiglio 19 dicembre 1984, 85/8/CEE, relativa ad un'azione specifica comunitaria di lotta contro la povertà (GU 1985, L 2, pag. 24), che copriva il periodo compreso tra il gennaio 1985 e il 31 dicembre 1988, e, infine, la decisione del Consiglio 18 luglio 1989, 89/457/CEE, che istituisce un programma di azione a medio termine della Comunità per l'integrazione economica e sociale delle categorie di persone economicamente e socialmente disagiate (GU L 224, pag. 10), che ha fissato un programma per il periodo compreso tra il 1_ luglio 1989 e il 30 giugno 1994 (in prosieguo: il «programma Povertà 3»).
4 Il programma Povertà 3 era diretto, ai sensi del suo art. 2, a garantire una generale coerenza di tutti gli interventi comunitari che incidono sulle categorie di persone economicamente e socialmente disagiate, nell'osservanza delle rispettive regole applicabili a tali interventi [lett. a)], a contribuire alla definizione di misure preventive a favore delle categorie di persone che rischiano di divenire economicamente e socialmente disagiate, nonché di azioni rimedio intese a sopperire ai bisogni dei più poveri [lett. b)], a concepire, in una prospettiva poliedrica, modelli organizzativi a carattere innovativo per l'integrazione delle persone economicamente e socialmente disagiate, con la collaborazione degli operatori economici e sociali [lett. c)], a condurre un'azione di informazione, di coordinamento, di valutazione e di scambio di esperienze a livello comunitario [lett. d)] e, infine a proseguire l'esame delle caratteristiche delle categorie di persone di cui trattasi [lett. e)].
5 Al fine di realizzare tali obiettivi, la Commissione poteva, ai sensi dell'art. 3 del medesimo programma, promuovere e/o sovvenzionare la realizzazione di azioni modello radicate nel tessuto locale e finalizzate all'integrazione economica e sociale delle categorie di persone interessate mediante il coordinamento delle iniziative a livello locale con le politiche attuate a livello nazionale o regionale; tali azioni dovevano corrispondere alle esigenze concrete di tali persone, consentendo loro una partecipazione attiva per ottenere un effettivo inserimento nella società [lett. a)]. La Commissione poteva altresì promuovere e sovvenzionare le iniziative innovatrici finalizzate all'integrazione economica e sociale di alcune categorie di persone soggette a forme specifiche di isolamento, iniziative prese in particolare da organizzazioni non governative [lett. b)], la valutazione delle esperienze, lo scambio intracomunitario di conoscenze e il trasferimento di metodi, da effettuare attraverso una rete di unità di ricerca e di sviluppo, i cui membri fossero nominati dalla Commissione di concerto con gli Stati membri interessati [lett. c)] e, infine, lo scambio periodico di dati comparabili sulle categorie di persone di cui trattasi, nonché l'acquisizione di una migliore conoscenza del fenomeno [lett. d)].
6 Secondo il punto I dell'allegato della medesima decisione, l'azione modello doveva in particolare riguardare vari aspetti della situazione delle persone più disagiate e comportare l'impegno dei partner privati o associativi e delle autorità pubbliche. D'altronde, ai sensi del punto II del medesimo allegato, in sede di selezione si doveva tenere conto in particolare della misura in cui l'azione incoraggiasse l'indipendenza e la fiducia in se stesse delle persone interessate, fosse rilevante per la situazione dell'occupazione, inoltrasse l'aiuto alle persone più disagiate e mettesse l'accento su zone socialmente ed economicamente svantaggiate.
7 Al fine di proseguire e ampliare tale azione, il 22 settembre 1993 la Commissione presentava una proposta di decisione del Consiglio che adottava un programma d'azione a medio termine per combattere l'esclusione e promuovere la solidarietà: un nuovo programma per sostenere e stimolare l'innovazione 1994-1999 [COM(93) 435 def., non pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee; in prosieguo: la «proposta Povertà 4»]. Tale proposta stabiliva un programma da eseguire tra il 1_ luglio 1994 e il 31 dicembre 1999.
8 Ai sensi dell'art. 2 della proposta Povertà 4, le azioni volte a combattere l'esclusione e a promuovere la solidarietà dovevano essere specificamente finalizzate all'integrazione economica e sociale dei gruppi economicamente e socialmente disagiati e delle persone esposte all'esclusione sociale in particolare nelle aree urbane. Tale integrazione doveva essere realizzata mediante un'azione coerente che investisse tutti i settori d'azione interessati, elencati a titolo indicativo nell'allegato. Tra questi settori d'azione figuravano l'occupazione e la formazione.
9 Ai sensi dell'art. 3 della proposta Povertà 4, il programma aveva lo scopo, in particolare, di contribuire allo sviluppo di misure preventive e di azioni correttive a livello locale, nazionale o regionale per il tramite di azioni modello [lett. a)] e di sostenere la creazione e lo sviluppo di reti transnazionali di progetti di associazione [lett. b)].
10 Per raggiungere tali obiettivi, le misure previste dovevano, ai sensi dell'art. 4 della proposta Povertà 4, concretizzarsi, per esempio, nella realizzazione di azioni modello a livello locale e nazionale, nell'ambito di forme di associazione che riunissero i settori pubblici e privati.
11 Ai sensi dell'allegato I della proposta Povertà 4, nella selezione delle azioni modello si doveva tener conto, in particolare, del fatto che esse prevedessero sistemi efficaci per convogliare l'aiuto alle popolazioni maggiormente interessate, che incoraggiassero l'indipendenza e l'autostima delle persone interessate, che accrescessero le opportunità occupazionali e che si imperniassero su aree socialmente ed economicamente svantaggiate.
12 Sin dalla fine del mese di giugno 1995 appariva evidente che la proposta Povertà 4 non sarebbe stata adottata dal Consiglio.
13 D'altra parte, la voce di spesa B3-4103 del bilancio generale dell'Unione europea per l'esercizio 1995 (GU 1994, L 369, pag. 1) prevedeva 20 milioni di ECU in favore della lotta contro la povertà e l'esclusione sociale. Secondo i commenti di bilancio relativi a tale voce, esso avrebbe dovuto coprire le spese relative al programma che formava oggetto della proposta Povertà 4 nonché altre spese che esulavano dall'ambito di tale programma.
14 Dal comunicato controverso emerge che, nel corso dell'anno 1995, la Commissione ha deciso di finanziare, sulla base della linea di bilancio B3-4103, 86 progetti di lotta contro l'esclusione sociale, elencati in allegato, per un ammontare totale di circa 6 milioni di ECU.
15 Tale decisione è stata preceduta, in particolare, dal comunicato stampa della Commissione 11 agosto 1995, che annunciava un programma nel campo dell'esclusione sociale per l'anno 1995 [IP (95) 918], e da una nota informativa della medesima istituzione in data 16 agosto 1995, intitolata «Finanziamento europeo di progetti d'azione contro l'esclusione sociale - 1995» e comprendente una guida destinata agli organismi potenzialmente interessati dal programma in questione. Tale guida descriveva in particolare i tipi di iniziative ammissibili ad un finanziamento e spiegava l'iter che i potenziali beneficiari dovevano seguire.
16 Ai sensi di tale nota informativa «Un sostegno finanziario può essere fornito ad attività aventi il fine di individuare e incentivare le pratiche più adeguate nei seguenti ambiti:
(i) rivitalizzare il tessuto urbano/incentivare l'integrazione sociale nelle città e nelle periferie afflitte da un elevato tasso di disoccupazione e di esclusione sociale;
(ii) aiutare le persone socialmente escluse ad incamminarsi verso il mercato del lavoro.
Gli ambiti d'interesse dovrebbero situarsi a monte dell'impiego in quanto tale, e dovrebbero concentrarsi sulla riduzione del grado d'esclusione che impedisce frequentemente ai gruppi obiettivo persino di superare le fasi preliminari alla ricerca di un lavoro.
La Commissione può sostenere la creazione e lo sviluppo di scambi e di reti di mutua assistenza (ad esempio per le famiglie monoparentali, le donne in condizioni di povertà, i disoccupati di lunga durata, le famiglie in situazione di estrema povertà); il miglioramento dell'integrazione sociale nelle comunità urbane, il miglioramento degli assetti urbani e l'accesso ai servizi in zona urbana, e ciò dal punto di vista delle popolazioni escluse.
Esempi specifici potrebbero essere: la riduzione dell'isolamento in zona urbana, predisposizione di trasporti innovativi che permettano alle persone escluse di avvicinarsi al mercato del lavoro (ad esempio facilitare l'accesso ai centri d'informazione sull'impiego e la formazione), partecipare ad attività sociali tese a rompere l'isolamento, creare gruppi di mutua assistenza o centri di accoglienza/di passaggio, migliorare le cure sanitarie e l'accesso ai servizi pubblici come l'alloggio, l'assistenza sociale, l'informazione, la consulenza ai cittadini e la consulenza legale.
Tale elenco non è tassativo ma bensì esemplificativo. Queste azioni dovrebbero contribuire a generare nuove idee utili alle persone socialmente escluse che devono fronteggiare numerose difficoltà. Esse dovrebbero anche stimolare altri progetti in modo da risolvere il problema dell'esclusione sociale».
17 A sostegno del suo ricorso diretto all'annullamento della o delle decisioni di finanziare gli 86 progetti previsti dal comunicato controverso, il governo del Regno Unito invoca due motivi relativi, da un lato, all'incompetenza della Commissione e alla violazione dell'art. 4 del Trattato CE e, dall'altro, alla violazione delle forme sostanziali.
Sul motivo relativo all'incompetenza della Commissione e alla violazione dell'art. 4 del Trattato
18 Secondo il Regno Unito, sostenuto dalla Repubblica federale di Germania, dal Regno di Danimarca e dal Consiglio, la Commissione non era competente a impegnare le spese di finanziamento degli 86 progetti controversi in base alla linea di bilancio B3-4103. Tale istituzione avrebbe anche violato l'art. 4 del Trattato, secondo cui ciascuna istituzione agisce nei limiti delle attribuzioni che le sono conferite dal Trattato stesso.
19 Infatti, ogni spesa comunitaria ha bisogno di un duplice fondamento giuridico, cioè la sua iscrizione a bilancio e, di norma, la previa adozione di un atto di diritto derivato che autorizzi la spesa in questione. Farebbe eccezione a questo secondo requisito il finanziamento di azioni non significative, vale a dire gli studi pilota e le azioni preparatorie dirette a valutare i pro e i contro, dal punto di vista politico, di una proposta diretta all'adozione di un atto di base. In quest'ultima ipotesi il fondamento giuridico sarebbe costituito dal potere d'iniziativa della Commissione, che deriverebbe direttamente dal Trattato. Ora, i progetti controversi non rientrerebbero chiaramente in tali azioni non significative, mentre, d'altro canto, nessun atto di base che autorizzi il loro finanziamento sarebbe stato adottato dal Consiglio.
20 La Commissione, sostenuta dal Parlamento, pur ammettendo che soltanto le azioni comunitarie non significative possono essere finanziate sulla sola base dell'iscrizione nel bilancio del relativo stanziamento, ritiene che i progetti controversi rientrino in tale categoria, di modo che essa era competente a decidere il loro finanziamento.
21 Per rispondere agli argomenti delle parti, occorre preliminarmente ricordare che, ai sensi dell'art. 205 del Trattato CE, la Commissione cura l'esecuzione del bilancio, conformemente alle disposizioni del regolamento stabilito in esecuzione dell'art. 209 dello stesso Trattato, sotto la propria responsabilità e nei limiti dei crediti stanziati.
22 Dalla giurisprudenza della Corte (v., particolarmente in questo senso, le sentenze 11 luglio 1985, cause riunite 87/77, 130/77, 22/83, 9/84 e 10/84, Salerno e a./Commissione e Consiglio, Racc. pag. 2523, punto 56; 23 aprile 1986, causa 294/83, Les Verts/Parlamento, Racc. pag. 1339, punto 28; 30 maggio 1989, causa 242/87, Commissione/Consiglio Racc. pag. 1425, punto 18, e 24 ottobre 1989, causa 16/88, Commissione/Consiglio, Racc. Pag. 3457, punti 15-19) emerge d'altronde che, nel sistema del Trattato, l'esecuzione di una spesa da parte della Commissione presuppone, in linea di principio, oltre all'iscrizione nel bilancio del relativo stanziamento, un atto di diritto derivato (chiamato comunemente «atto di base»), da cui tale spesa discende.
23 Adottato sul fondamento dell'art. 209 del Trattato, il regolamento finanziario 21 dicembre 1977, applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU L 356, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento finanziario»), come modificato dal regolamento (Euratom, CECA, CEE) del Consiglio 13 marzo 1990, n. 610 (GU L 70, pag. 1), precisa, all'art. 22, n. 1, secondo comma, che «l'esecuzione degli stanziamenti iscritti nel bilancio per ogni azione comunitaria significativa richiede l'adozione preliminare di un atto di base, conformemente alla procedura e alle disposizioni del punto IV, paragrafo 3, lettera c) della dichiarazione comune del 30 giugno 1982».
24 Il punto IV, n. 3, lett. c), della dichiarazione comune del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, del 30 giugno 1982, concernente varie disposizioni volte a migliorare la procedura di bilancio (GU C 194, pag. 1), prevede che:
«L'esecuzione di stanziamenti iscritti in bilancio per qualsiasi nuova azione comunitaria significativa richiede l'adozione preliminare di un regolamento di base. Nel caso in cui tali stanziamenti fossero iscritti in bilancio prima della presentazione di una proposta di regolamento, la Commissione è invitata a presentare una proposta entro la fine di gennaio.
Il Consiglio e il Parlamento s'impegnano a fare quanto è possibile affinché il regolamento in questione sia approvato entro la fine di maggio.
Tuttavia, se il regolamento non potesse essere adottato entro tale data, la Commissione presenta delle proposte alternative (storni) che permettano di assicurare l'utilizzazione di tali crediti durante l'anno di bilancio».
25 In una dichiarazione allegata all'accordo interistituzionale del 29 ottobre 1993, sulla disciplina di bilancio e sul miglioramento della procedura di bilancio (GU C 331, pag. 1), il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione hanno confermato il loro assenso a tali principi, impegnandosi a migliorarne l'attuazione.
26 Da quanto precede emerge che l'esecuzione delle spese comunitarie relative ad azioni comunitarie significative presuppone non solo l'iscrizione del corrispondente stanziamento nel bilancio della Comunità, di competenza dell'autorità di bilancio, ma anche la previa adozione di un atto di base che autorizzi le dette spese, atto di competenza dell'autorità legislativa, mentre l'esecuzione degli stanziamenti di bilancio per le azioni comunitarie non rientranti in tale categoria, cioè le azioni comunitarie non significative, non necessita della previa adozione di un tale atto di base.
27 Certo, né il regolamento finanziario né le dichiarazioni interistituzionali sopra citate del 1982 e del 1993 danno una definizione della nozione di azione comunitaria significativa.
28 Tuttavia, occorre ricordare a questo proposito che l'esigenza dell'adozione di un atto di base prima che sia data esecuzione ad uno stanziamento iscritto in bilancio deriva direttamente dal sistema del Trattato, nel quale le condizioni di esercizio del potere normativo e quelle del potere di bilancio non sono le stesse (sentenza 30 maggio 1989, Commissione/Consiglio, già citata, punto 18).
29 D'altronde, secondo una dichiarazione inserita nel processo verbale della riunione del 28 giugno 1982 tra il Consiglio, il Parlamento europeo e la Commissione nell'ambito del dialogo interistituzionale a tre, che ha preceduto di due giorni la citata dichiarazione interistituzionale del 1982, l'esigenza dell'adozione di un atto di base preliminare all'esecuzione di stanziamenti iscritti in bilancio relativamente alle azioni comunitarie significative deve consentire alla Commissione di assumersi, conformemente all'uso, i compiti inerenti alle proprie funzioni, con particolare riguardo all'esercizio del potere d'iniziativa, avviando, sotto la propria responsabilità, gli studi o le esperienze necessari all'elaborazione delle sue proposte.
30 Inoltre, come d'altronde ammesso dalla Commissione nella sua comunicazione del 6 luglio 1994 all'autorità di bilancio sui fondamenti giuridici e sugli importi massimi [SEC(94) 1106 def.], dalla circostanza che l'esecuzione di una spesa sulla base di una semplice iscrizione al bilancio dei corrispondenti stanziamenti deroghi alla regola fondamentale della previa adozione di un atto di base risulta che il carattere non significativo di un'azione comunitaria non si presume, di modo che spetta alla Commissione fornire la prova del carattere non significativo dell'azione prevista.
31 Ora, nella fattispecie, la Commissione non è riuscita a confutare quanto affermato dal governo del Regno Unito secondo cui i progetti considerati dal comunicato controverso comprendono, in realtà, azioni già previste dal programma Povertà 3 e che avrebbero potuto essere adottate ai sensi del programma Povertà 4, programma che prevede - circostanza non controversa - azioni comunitarie significative per le quali, pertanto, era necessaria l'adozione di un atto di base per l'esecuzione dei corrispondenti stanziamenti.
32 A tal proposito, occorre rilevare che, fra i contratti che, nel 1995, hanno formato oggetto di un finanziamento comunitario in base alla sola linea di bilancio B3-4103, la Commissione durante il presente procedimento ha invocato, a sostegno della sua tesi, quelli relativi, rispettivamente, ad un progetto di alfabetizzazione per famiglie che vivono in zone disagiate in vista di un migliore inserimento nel mondo del lavoro, ad un programma di formazione per giovani disoccupati che vivono in una zona ad alto tasso di disoccupazione giovanile e ad un programma di aiuto al reinserimento sociale delle ragazze madri senza lavoro e dei disoccupati affetti da alcolismo.
33 Ora, tali azioni erano appunto previste nel programma Povertà 3 e nella proposta Povertà 4. Così, l'art. 3, lett. a) e lett. b), del programma Povertà 3 permetteva alla Commissione di promuovere o sovvenzionare azioni modello radicate nel tessuto locale e finalizzate all'integrazione economica e sociale delle categorie di persone economicamente e socialmente disagiate, così come iniziative innovatrici finalizzate all'integrazione economica e sociale di alcune categorie di persone soggette a forme specifiche di isolamento. Analogamente, risulta in particolare dall'art. 2 della proposta Povertà 4, in combinato disposto con il suo primo allegato, che tale proposta prevedeva la realizzazione da parte della Commissione di azioni dirette all'integrazione economica e sociale dei gruppi disagiati e delle persone a rischio d'esclusione sociale agendo soprattutto nell'ambito della formazione al fine di migliorare le loro possibilità di occupazione.
34 Pertanto, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, i progetti di cui sopra non avevano ad oggetto la preparazione di un'azione comunitaria futura o il varo di azioni pilota, ma, tenuto conto delle attività previste, degli obiettivi perseguiti e dei loro beneficiari, erano dirette a proseguire le iniziative contemplate nel programma Povertà 3, in un momento in cui era evidente che il Consiglio non avrebbe adottato la proposta Povertà 4 diretta a continuare e a estendere l'azione comunitaria di lotta contro l'esclusione sociale.
35 Per corroborare la propria tesi, secondo cui i progetti controversi costituiscono azioni non significative, la Commissione osserva comunque che tali progetti riguardano attività a breve termine, di una durata massima di un anno, non coordinate tra loro e che comportano spese molto inferiori rispetto alle azioni pluriennali previste dal programma Povertà 3 e dalla proposta Povertà 4, la quale prevedeva la costituzione di un Osservatorio delle politiche nazionali di lotta contro l'esclusione sociale incaricato di provvedere al coordinamento di tali azioni.
36 Questi argomenti devono essere respinti. Nulla permette infatti di escludere che un'azione comunitaria significativa comporti spese ridotte e neppure che i suoi effetti siano limitati nel tempo. Ammettere il contrario significherebbe d'altro canto consentire alla Commissione di impedire l'applicazione del principio della previa adozione di un atto di base semplicemente limitando la portata dell'azione in questione rinnovandola di anno in anno. Analogamente, il carattere significativo di un'azione non può dipendere dal grado di coordinamento di cui essa è oggetto a livello comunitario.
37 Occorre dunque concludere che la Commissione non aveva competenza per impegnare le spese necessarie al finanziamento dei progetti previsti dal comunicato controverso in base alla linea di bilancio B3-4103 e che ha violato l'art. 4, n. 1, del Trattato; cosicché la decisione di impegnare tali spese deve essere annullata.
38 Di conseguenza non è necessario pronunciarsi sul motivo relativo al difetto di motivazione.
Sulla limitazione degli effetti dell'annullamento
39 Il Regno Unito, sostenuto dal Regno di Danimarca, ha segnalato che, per non pregiudicare le legittime aspettative delle persone che beneficiano di sovvenzioni da parte della Commissione per i loro progetti di lotta contro l'esclusione sociale, non si opporrebbe a che, nell'ipotesi in cui il ricorso venisse accolto, la Corte, facendo uso del potere ad essa derivante dall'art. 174 del Trattato CE, decidesse di conservare gli effetti delle decisioni annullate. Lo stesso auspicio è stato espresso dal Parlamento.
40 Occorre rilevare che l'annullamento della decisione di impegnare le spese connesse ai contratti controversi interviene in un momento in cui la maggior parte, se non la totalità, dei relativi pagamenti è stata effettuata.
41 Così, rilevanti motivi di certezza del diritto, analoghi a quelli che si presentano in caso di annullamento di taluni regolamenti, giustificano il fatto che la Corte eserciti il potere ad essa conferito dall'art. 174, secondo comma, del Trattato in caso di annullamento di un regolamento e precisi quali effetti della decisione annullata debbano essere mantenuti in vigore (nel caso di una direttiva, v., ad esempio, sentenza 5 luglio 1995, causa C-21/94, Parlamento/Consiglio, Racc. pag. I-1827, punto 31).
42 Nelle particolari circostanze del caso di specie, occorre stabilire che l'annullamento non pregiudica la validità dei pagamenti effettuati né degli impegni assunti in forza dei contratti controversi.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
43 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché il Regno Unito ha concluso in tal senso e la Commissione è risultata soccombente, quest'ultima deve essere condannata alle spese. Ai sensi del n. 4, primo comma, la Repubblica federale di Germania, il Regno di Danimarca, il Consiglio e il Parlamento, che sono intervenuti nella controversia, sopporteranno le proprie spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce:
44 La decisione di cui al comunicato stampa della Commissione 23 gennaio 1996 (IP/96/67), con cui si annuncia la concessione di sovvenzioni in favore di progetti europei di lotta contro l'esclusione sociale, è annullata.
45 L'annullamento di detta decisione non pregiudica la validità dei pagamenti effettuati né degli impegni assunti in forza dei contratti controversi.
46 La Commissione delle Comunità europee è condannata alle spese.
47 La Repubblica federale di Germania, il Regno di Danimarca, il Consiglio dell'Unione europea e il Parlamento europeo sopporteranno le proprie spese.