CELEX: 62000CJ0019
Julkiset rakennusurakat
Taloudellisesti edullisimman tarjouksen valitseminen
Perusteet

Tuomion perustelut
1 Supreme Court on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle 30.7.1999 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 24.1.2000, EY 234 artiklan nojalla ennakkoratkaisukysymyksen julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 26 päivänä heinäkuuta 1971 annetun neuvoston direktiivin 71/305/ETY (EYVL L 185, s. 5), sellaisena kuin se on muutettuna 18.7.1989 annetulla neuvoston direktiivillä 89/440/ETY (EYVL 1989 L 210, s. 1; jäljempänä muutettu direktiivi 71/305/ETY), 29 artiklan tulkinnasta.
2 Tämä kysymys on esitetty SIAC Construction LTD:n (jäljempänä SIAC) ja County Council of the County of Mayon (jäljempänä County Council) välisessä riita-asiassa, joka liittyy julkista rakennusurakkaa koskevan sopimuksen tekomenettelyyn.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
3 Muutetun direktiivin 71/305/ETY 29 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
"1. Hankintaviranomaisen on sopimuksia tehdessään käytettävä perusteena:
- pelkästään alinta hintaa;
- kun sopimus tehdään taloudellisesti edullisimman tarjouksen perusteella, eri perusteita sopimuksen mukaan: esimerkiksi hintaa, toimitusaikaa, käyttökustannuksia, kannattavuutta, teknisiä ansioita.
2. Edellä tarkoitetussa tapauksessa hankintaviranomaisen on ilmoitettava sopimusasiakirjoissa tai sopimusta koskevassa ilmoituksessa ne sopimuksen tekemisen perusteet, joita se aikoo soveltaa, mahdollisuuksien mukaan alenevassa järjestyksessä."
Kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävä riita-asia ja ennakkoratkaisukysymys
4 County Council julkaisi 20.2.1992 Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä sellaista julkista rakennusurakkasopimusta koskevan ilmoituksen, joka oli tehtävä avoimessa menettelyssä ja johon kuului viemäriputkien, sadevesiviemäreiden, tuuletusputkien, sadevesisäiliöiden, nousuputkien ja vesiputkien asentaminen.
5 Kyseessä oleva sopimus on arviolaskutussopimus, jossa jokaisen tarvikenimikkeen arvioidut määrät ilmoitetaan määrälaskelmassa. Tällaisessa sopimuksessa tarjoaja ilmoittaa jokaisen nimikkeen yksikköhinnan ja kokonaishinnan arvioidulle määrälle. Maksettava summa määritellään laskemalla rakennusurakkaan todellisuudessa tarvitut määrät ja soveltamalla niihin tarjouksessa ilmoitettuja hintoja.
6 Sopimusta koskevassa ilmoituksessa todettiin otsikolla "Arviointiperusteet (muut kuin hinta)" seuraavaa:
"Sopimus tehdään sellaisen pätevän tarjoajan kanssa, joka esittää tarjouksen, jota pidetään Councilille kustannuksiltaan ja teknisiltä ansioiltaan edullisimpana, jos ympäristöministeri tämän hyväksyy".
7 Tarjoajille lähetetyt tarjouspyyntöä koskevat asiakirjat sisälsivät ohjeet tarjoajille, määrälaskelman ja perushintaluettelon, sopimusasiakirjat ja sopimusehdot.
8 Tarjouksen teki 24 yritystä. Kolme alhaisinta tarjousta tekivät SIAC, Mulcair ja Pierce Contracting Ltd. Laskuvirheiden korjaamisen jälkeen tarjousten kokonaishinnat olivat SIAC:lla 5 378 528 Irlannin puntaa (IEP), Mulcairilla 5 508 919 IEP ja Pierce Contracting Ltd:llä 5 623 966 IEP.
9 County Councilin tarjousten arvioimiseksi palkkaama konsultoiva insinööri totesi selvityksessään, että kolme alhaisinta tarjousta olivat teknisiltä ansioiltaan samanarvoisia.
10 Hän suhtautui kuitenkin hyvin varauksellisesti SIAC:n tarjoukseen, koska tämän käyttämä hinnoittelujärjestelmä "rajoittaa konsultoivan insinööritoimiston vapautta hallinnoida sopimusta asianmukaisesti tavalla, joka on sen mielestä Mayo County Councilille taloudellisesti edullisin".
11 Hän huomauttaa myös, että otsikon "Materiaalit" alle kuului väliaikainen 90 000 IEP:n suuruinen summa, johon tarjoajia pyydettiin lisäämään tietty prosenttiosuus yleisiä kustannuksia, voitto-osuutta tai muita senkaltaisia eriä varten. SIAC kuitenkin vähensi 100 prosenttia tästä väliaikaisesta summasta. Konsultoiva insinööri katsoi, ettei SIAC:lla ollut oikeutta tehdä tällaista vähennystä.
12 Konsultoiva insinööri totesi selvityksessään, että SIAC:n menettelytapa heikensi suuresti kaikkien sellaisten määrälaskelmaan sisältyvien nimikkeiden valvontaa, jotka tavalla tai toisella muuttuvat lopullisessa laskennassa. Erityisesti SIAC oli nollahinnoitellut 27,5 prosenttia nimikkeistä, kun taas esimerkiksi Mulcair oli nollahinnoitellut niistä ainoastaan 18 prosenttia ja hinnoitellut kaikki tärkeimmät nimikkeet.
13 Konsultoiva insinööri arvioi selvityksessään, että Mulcair esitti SIAC:n tarjousta "tasapainotetumman" tarjouksen, joka saattaa olla hinta-laatusuhteeltaan parempi ja joka saattaa osoittautua edullisemmaksi.
14 Konsultoiva insinööri totesi suosituksessaan, että Pierce Contracting Ltd:n tarjous on hylättävä yksinkertaisesti siksi, että sen korjattu kokonaishinta oli 115 047,33 IEP kalliimpi kuin Mulcairin tarjouksen kokonaishinta. Hän suositteli, ettei SIAC:n tarjousta hyväksyttäisi erityisesti seuraavista syistä:
- SIAC ei ollut tarjousta tehdessään ilmoittanut "urakan valmistumispäivää"
- SIAC poisti 100 prosentin suuruisella vähennyksellä väliaikaisen 90 000 IEP:n suuruisen summan, johon sillä oli oikeus ainoastaan lisätä tietty prosenttiosuus yleisiä kustannuksia, voitto-osuutta tai muita senkaltaisia eriä varten
- SIAC ei ollut ilmoittanut hintoja kaikissa eri määrälaskelmissa mainittujen tärkeiden nimikkeiden osalta, mikä vääristi sen tekemää määrälaskelmaa ja teki hallinnoimisesta ja valvonnasta erittäin vaikeaa ellei jopa mahdotonta.
15 Konsultoiva insinööri suositteli tämän vuoksi, että Mulcairin korjattu tarjous hyväksyttäisiin.
16 County Council teki tämän jälkeen sopimuksen Mulcairin kanssa, ja tämä sopimus on nyt täytetty.
17 SIAC:n pyynnöstä County Council ilmoitti tälle 30.8.1993 päivätyllä kirjeellä ne syyt, joiden vuoksi se ei ollut hyväksynyt tämän tarjousta.
18 Tämän jälkeen SIAC aloitti High Courtissa (Irlanti) kaksi oikeudenkäyntimenettelyä siitä County Councilin päätöksestä, jolla se päätti tehdä kyseisen urakkasopimuksen Mulcairin kanssa.
19 High Court hylkäsi 17.6.1997 antamallaan tuomiolla ja määräyksellä SIAC:n nostamat kanteet.
20 High Court totesi, että valitessaan arviointiperusteita, jotka ilmoitettiin sopimusta koskevassa ilmoituksessa ja joita oli laajennettu muissa sopimusta koskevissa asiakirjoissa, County Council oli käyttänyt harkintavaltaa, mikä perustui hyvin pitkälle ammattitaidon arviointiin.
21 High Court rajoittui tutkimaan, oliko County Councilin päätös kohtuuton. Se tuli siihen johtopäätökseen, että näin ei ollut.
22 SIAC valitti tästä High Courtin tuomiosta ja määräyksestä Supreme Courtiin.
23 SIAC katsoi valituksessaan, että County Councililla oli velvollisuus hyväksyä alin tarjous eli SIAC:n itsensä tekemä tarjous. Koska kaikilla tarjoajilla oli vaaditut tekniset ansiot, ainoa merkityksellinen arviointiperuste oli kustannukset, joiden oli katsottava tarkoittavan samaa kuin tarjouksen kokonaishinta. SIAC:n mukaan käsitteillä kustannukset tai hinta ei voida missään tapauksessa tarkoittaa County Councilille aiheutuvia lopullisia kustannuksia.
24 Kun County Council oli päättänyt ottaa huomioon lopulliset kustannukset, se oli SIAC:n mukaan poikennut ilmoitetuista arviointiperusteista. Näin ollen se oli loukannut avoimuuden, tarjousmenettelyn ennalta-arvattavuuden ja tarjoajien yhdenvertaisuuden periaatteita.
25 County Council puolestaan katsoi, että sillä oli oikeus käyttää harkintavaltaa ja tehdä sopimus sen konsultoivan insinöörin suosituksen perusteella, jossa arvioitiin, mikä tarjous oli edullisin kustannuksiltaan ja teknisiltä ansioiltaan. Se totesi lisäksi, että arviolaskutussopimuksessa kustannusten on katsottava tarkoittavan County Councilille sopimuksesta aiheutuvia kustannuksia eli sopimushintaa.
26 County Councilin mukaan sopimusasiakirjoista ilmenee, että määrälaskelmia arvioidessaan konsultoivalla insinöörillä oli oikeus verrata mainittuja hintoja omiin kustannusarvioihinsa. SIAC oli käsittänyt asian alusta asti niin, että kustannuksia koskeva arviointiperuste tarkoitti County Councilille sopimuksesta aiheutuvia todennäköisiä kustannuksia.
27 Tässä tilanteessa Supreme Court päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
"Onko hankintaviranomaisella tilanteessa, jossa se tekee sopimuksen 26.7.1971 annetun neuvoston direktiivin 71/305/ETY, sellaisena kuin se on saatettu osaksi kansallista oikeusjärjestystä, 29 artiklan 1 kohdan toisen luetelmakohdan mukaisesti velvollisuus tehdä sopimus sen tarjoajan kanssa, joka on esittänyt alimman tarjouksen vai voiko hankintaviranomainen tehdä sopimuksen toiseksi alimman tarjouksen esittäneen tarjoajan kanssa sen konsultoivan insinöörin laatiman selvityksen perusteella, jonka mukaan sopimuksesta hankintaviranomaiselle aiheutuvat lopulliset kustannukset ovat todennäköisesti pienemmät, jos sopimus tehdään toiseksi alimman tarjouksen esittäneen tarjoajan kanssa, kuin ne olisivat, jos sopimus tehtäisiin alimman tarjouksen esittäneen tarjoajan kanssa, kun hankintaviranomainen on määrännyt, että arviointiperusteena (muu kuin hinta) on se, että sopimus tehdään sellaisen pätevän tarjoajan kanssa, joka esittää tarjouksen, jota pidetään [hankintaviranomaiselle] kustannuksiltaan ja teknisiltä ansioiltaan edullisimpana, ja kun kolmen alimman tarjouksen tekijät, joilla on vaadittu pätevyys, ovat tehneet teknisiltä ansioiltaan hyväksyttävät pätevät tarjoukset ja kun nämä kolme alinta tarjousta eivät eroa toisistaan huomattavasti hintansa puolesta?"
Ennakkoratkaisukysymys
28 Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin pyrkii kysymyksellään selvittämään, onko muutetun direktiivin 71/305/ETY 29 artiklan 1 ja 2 kohtaa tulkittava siten, että sen mukaan hankintaviranomainen, joka on päättänyt tehdä sopimuksen taloudellisesti edullisimman tarjouksen perusteella, voi tehdä sopimuksen sellaisen tarjoajan kanssa, joka on tehnyt tarjouksen, josta aiheutuvat lopulliset kustannukset ovat asiantuntijan selvityksen mukaan todennäköisesti pienimmät.
29 Aluksi on todettava, että kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian asianosaiset ovat eri mieltä siitä, tarkoitetaanko tarjouspyyntöä koskevissa asiakirjoissa käytetyillä käsitteillä "hinta" ja "kustannukset" tarjouksen kokonaishintaa vai sopimuksesta aiheutuvia lopullisia kustannuksia. High Court on todennut tältä osin ainoastaan, että käsitteitä "hinta" ja "kustannukset" oli käytetty erotuksetta.
30 On kuitenkin todettava, että EY 234 artiklan mukaisessa menettelyssä ei ole yhteisöjen tuomioistuimen tehtävänä ratkaista kiistaa tarjouspyyntöä koskevissa asiakirjoissa käytettyjen käsitteiden tulkinnasta, vaan tämä tulkinta kuuluu kansallisen tuomioistuimen tehtäviin.
31 Sen sijaan on riidatonta, että muutetun direktiivin 71/305/ETY 29 artiklan 1 ja 2 kohdan vaatimuksia on tarkasteltava ottaen huomioon se, että pääasiassa kyseessä oleva sopimus on tehty tarjoajan kanssa sen perusteella, että tämän tekemä tarjous oli asiantuntijan arvion mukaan todennäköisesti lopullisilta kustannuksiltaan edullisin.
32 Tältä osin on todettava, että yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisella yhteisön tasolla pyritään poistamaan palvelujen tarjoamisen vapauden ja tavaroiden vapaan liikkuvuuden esteet ja näin suojaamaan sellaisten jäsenvaltioon sijoittautuneiden taloudellisten toimijoiden etuja, jotka haluavat tarjota tavaroita tai palveluja toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneille hankintaviranomaisille (ks. mm. asia C-380/98, University of Cambridge, tuomio 3.10.2000, Kok. 2000, s. I-8035, 16 kohta).
33 Tämän tavoitteen mukaisesti tarjouksentekijöiden yhteydenvertaisen kohtelun periaatteen noudattamisvelvollisuus on muutetun direktiivin 71/305/ETY tarkoituksen mukainen (asia C-243/89, komissio v. Tanska, tuomio 22.6.1993, Kok. 1993, s. I-3353, 33 kohta; Kok. Ep. XIV, s. 263).
34 Tarkemmin ottaen kaikilla tarjoajilla on oltava yhdenvertaiset mahdollisuudet sekä silloin, kun ne laativat tarjouksiaan, että silloin, kun hankintaviranomainen arvioi niiden tekemiä tarjouksia (ks. vastaavasti asia C-87/94, komissio v. Belgia, tuomio 25.4.1996, Kok. 1996, s. I-2043, 54 kohta).
35 On todettava, että muutetun direktiivin 71/305/ETY 29 artiklan 1 kohdan toisessa luetelmakohdassa ei luetella tyhjentävästi niitä arviointiperusteita, joita voidaan soveltaa tehtäessä julkista rakennusurakkaa koskevaa sopimusta sellaisen tarjoajan kanssa, jonka tekemä tarjous on taloudellisesti edullisin.
36 Vaikka tässä säännöksessä annetaan näin ollen hankintaviranomaiselle mahdollisuus valita ne sopimuksen tekemistä koskevat arviointiperusteet, joita se haluaa soveltaa, tämä mahdollisuus koskee ainoastaan niitä arviointiperusteita, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin (asia 31/87, Beentjes, tuomio 20.9.1988, Kok. 1988, s. 4635, 19 kohta).
37 Lisäksi arviointiperuste, jonka nojalla hankintaviranomainen saisi rajoittamattoman vapauden päättää sopimuksen tekemisestä tarjoajan kanssa, olisi muutetun direktiivin 71/305/ETY 29 artiklan vastainen (em. asia Beentjes, tuomion 26 kohta).
38 Pelkästään sen seikan, että arviointiperuste koskee tietoa, joka voidaan saada selville täsmällisesti vasta sopimuksen tekemisen jälkeen, ei voida katsoa antavan hankintaviranomaiselle tällaista rajoittamatonta vapautta.
39 Yhteisöjen tuomioistuin on jo todennut, että toimituksen luotettavuus voi kuulua niihin huomioon otettaviin perusteisiin, joilla määritellään taloudellisesti edullisinta tarjousta (asia C-324/93, Evans Medical ja Macfarlan Smith, tuomio 28.3.1995, Kok. 1995, s. I-563, 44 kohta).
40 Jotta tällaisen arviointiperusteen käyttäminen olisi tarjoajien yhdenvertaista kohtelua koskevan vaatimuksen mukaista, tämä on kuitenkin mainittava sopimusasiakirjoissa tai sopimusta koskevassa ilmoituksessa, kuten muutetun direktiivin 71/305/ETY 29 artiklan 2 kohdassa säädetään.
41 Yhdenvertaisen kohtelun periaate edellyttää lisäksi avoimuutta, jotta hankintaviranomainen voi varmistua sen noudattamisesta (ks. analogisesti asia C-275/98, Unitron Scandinavia ja 3-S, tuomio 18.11.1999, Kok. 1999, s. I-8291, 31 kohta).
42 Tämä merkitsee erityisesti sitä, että arviointiperusteet on sopimusasiakirjoissa tai sopimusta koskevassa ilmoituksessa muotoiltava siten, että kaikki kohtuullisen tarkkaavaiset ja huolelliset tarjoajat voivat tulkita niitä samalla tavalla.
43 Tämä avoimuutta koskeva velvollisuus merkitsee myös sitä, että hankintaviranomaisen on tulkittava arviointiperusteita samalla tavoin koko menettelyn ajan (ks. vastaavasti em. asia komissio v. Belgia, tuomion 88 ja 89 kohta).
44 Tarjouksia arvioitaessa arviointiperusteita on sovellettava objektiivisesti ja yhdenmukaisesti kaikkiin tarjouksentekijöihin. Se, että hankintaviranomainen tukeutuu asiantuntijan lausuntoon arvioidessaan sellaista tietoa, joka voidaan saada selville täsmällisesti vasta tulevaisuudessa, takaa periaatteessa tämän edellytyksen noudattamisen.
45 Edellä esitetyn perusteella ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava, että muutetun direktiivin 71/305/ETY 29 artiklan 1 ja 2 kohtaa on tulkittava siten, että sen mukaan hankintaviranomainen, joka on päättänyt tehdä sopimuksen taloudellisesti edullisimman tarjouksen perusteella, voi tehdä sopimuksen sellaisen tarjoajan kanssa, joka on tehnyt tarjouksen, josta aiheutuvat lopulliset kustannukset ovat asiantuntijan selvityksen mukaan todennäköisesti pienimmät, sillä edellytyksellä, että tarjoajia on kohdeltu yhdenvertaisesti eli että menettely on ollut avoin ja objektiivinen sekä erityisesti
- että kyseinen arviointiperuste on mainittu selvästi sopimusta koskevassa ilmoituksessa tai sopimusasiakirjoissa ja
- että asiantuntijan selvitys perustuu olennaisilta osiltaan sellaisiin objektiivisiin tekijöihin, joita kyseisen alan sääntöjen mukaan pidetään arvioinnin kannalta merkityksellisinä ja asianmukaisina.
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Oikeudenkäyntikulut
46 Yhteisöjen tuomioistuimelle huomautuksensa esittäneille Irlannin, Ranskan ja Itävallan hallituksille sekä komissiolle aiheutuneita oikeudenkäyntikuluja ei voida määrätä korvattaviksi. Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (viides jaosto)
on ratkaissut Supreme Courtin 30.7.1999 tekemällään päätöksellä esittämän kysymyksen seuraavasti:
Julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 26 päivänä heinäkuuta 1971 annetun neuvoston direktiivin 71/305/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna 18.7.1989 annetulla neuvoston direktiivillä 89/440/ETY, 29 artiklan 1 ja 2 kohtaa on tulkittava siten, että sen mukaan hankintaviranomainen, joka on päättänyt tehdä sopimuksen taloudellisesti edullisimman tarjouksen perusteella, voi tehdä sopimuksen sellaisen tarjoajan kanssa, joka on tehnyt tarjouksen, josta aiheutuvat lopulliset kustannukset ovat asiantuntijan selvityksen mukaan todennäköisesti pienimmät, sillä edellytyksellä, että tarjoajia on kohdeltu yhdenvertaisesti eli että menettely on ollut avoin ja objektiivinen sekä erityisesti
- että kyseinen arviointiperuste on mainittu selvästi sopimusta koskevassa ilmoituksessa tai sopimusasiakirjoissa ja
- että asiantuntijan selvitys perustuu olennaisilta osiltaan sellaisiin objektiivisiin tekijöihin, joita kyseisen alan sääntöjen mukaan pidetään arvioinnin kannalta merkityksellisinä ja asianmukaisina.